Klimatförändringar i trafikpolitiken : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

K|imç1t-

CII

föröndnn

i trafikpoüti en

SLUTBETÄNKANDE AV TRAFIK OCH KLIMATKOMMITTEN

SOU 1 995264

Mriv

Statens offentliga utredningar

WW 1995:64

w Kommunikationsdepartementet

i

Klimatförändringar

trafikpolitiken

slutbetänkande Trafik- och klimatkommittén

av

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara pá remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-139804 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för

Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 22 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla kommitté med uppdrag att

en ta fram ett samlat förslag till åtgärder kan reducera trafikens

som utsläpp av koldioxid m.m. I uppdraget ingick också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 14 maj 1993

som ledamöter professor Lars Nordström, tillika ordförande, generaldirektör Agneta Dreber, professor Arne Jernelöv och direktör Nils Erik Åhmansson. Som biträda

experter att kommittén förordnades samma dag karnmarrättsassessor Agneta Bergqvist, kammarrättsfiskal Tomas Dahlman, avdelningschef Carl-Johan Engström, avdelningsdirektör Jan Karlsson, avdelningsdirektör Gunnar Kinbom, direktör Olof Nordell och departementssekreterare Claes Unge. Som experter förordnades också den 4 juni 1993 civilingenjör Bengt Skagersjö och den 18 augusti 1993 dep artementssekreterare Harald Perby.

Till sekreterare förordnades den 13 maj 1993 avdelningsdirektör Göran Friberg, den 2 juli 1993 forskningsledare Per-Ove Hesselbom, den 9 augusti 1993 hovrättsassessor Anita Seveborg och den 18 augusti planeringschef Mats Henriksson.

Kommittén beslöt anta namnet Trafik- och klimatkommittén. Regeringen beslöt den 17 1994 att Trafik- och klimat-

mars ge

kommittén tilläggsdirektiv med uppgift att utreda förutsättningarna för

samt lämna förslag om hur kollektivtraftkens konkurrenskraft kan stärkas, utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt utreda

samt och lämna förslag till åtgärder syftar till att klarlägga och

som ansvar befogenheter mellan myndigheterna i frågor rör detta omrâde.

som Enligt tilläggsdirektiven stod det kommittén fritt fördjupa sitt

att utredningsarbete och i slutredovisningen den 31 maj 1995 lämna kompletterande förslag beträffande uppgifterna i de ursprungliga direktiven.

Kommittén överlämnade den 8 juni 1994 två delbetänkanden

som behandlade frågorna i de ursprungliga direktiven: Trafiken och koldioxiden Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp SOU

- 1994:91 samt Miljözoner för trafik i tätorter SOU 1994:92.

SOU 199564

överlämnandet delbetänkandena har följande förändringar Sedan av kommitténs sammansättning skett. Kammarrättsñskal Tomas Dahlman i entledigats den 23 juni 1994. Samma dag förordnades byrâdirektör Lemieszewski, dåvarande avdelningschefen Karl-Otto Sicking, Stefan fil dr. Stig Sjöberg och miljöchef Jan Westerberg att inga som experter i utredningen. Som expert förordnades också kammarrättsassessor Jan den 24 augusti. Departementssekreterare Claes Unge entlediga- Olsson des den 1 februari 1995. Samma dag förordnades departementssekreterare Peter Huledal som expert. för planeringschef Mats Henriksson, förordnande Som ersättare vars upphörde den 1 juni 1994, förordnades den 7 november 1994 utvecklingschef Katarina Lindgren som sekreterare. Under arbetets har kommittén haft kontakt med andra

gang

med angränsande uppgifter och flera olika intresseorganisautredningar tioner. överlämnar härmed slutbetänkandet Klimatförändringar i Vi SOU 1995:64. Betänkandet innehåller en redovisning

trafikpolitiken

uppdragen i såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven. av Till betänkandet har fogats reservation ledamoten Nils-Erik av Åhmansson och särskilda yttranden experterna Agneta Bergqvist, av Stig Sjöberg och Bengt Skagersjö.

Stockholm den 15 juni 1995

Lars Nordström

ernelöv Nils Erik Åhmansson Agneta Dreber Arne J

Göran Friberg

Per-Ove Hesselbom

Katarina Lindgren

Anita Seveborg

Innehållsförteckning

Förkortningar 13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 17

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1¶Utgångspunkter och inriktning 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 De ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven 35 . . . . 1.2 Två delbetänkanden har lämnats och remissbehandlats 35

1.2.1 Trafiken och koldioxiden 36 . . . . . . . . . . . . . 1.2.2 Miljözoner 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Ändrade förutsättningar för kommitténs arbete 38 . . . . . 1.4 Hotbilden 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.5¶Avgränsning, frågeställningar och uppläggning 41

. . . . .

2¶Utvecklingstendenser betydelse för trafikens miljöstömingar 45

av 2.1 Trafiken 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Framtida trafikmängder 47 . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Informationsteknik, resande och trafik 49 . . . . . 2.2 Fordon och drivmedel 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.1¶Vägtrafik 51

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.2 Spårburen trafik 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.3¶Sjöfart 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.4 Luftfart 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3¶Hur mycket skall utsläppen växthusgaser från

av transportsektorn minska 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Hur mycket skall de totala svenska utsläppen minska 66

3.1.1 Svenska utsläppsmål lång sikt 66 . . . . . . . . 3.1.2 Svenska utsläppsmål kort och medellång sikt 68

3.2 Nödvändiga insatser för att klara redan gjorda

åtaganden 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Hur stora neddragningar krävs 69 . . . . . . . . .

3.2.2¶Kostnader för utsläppsneddragningar i

transportsektom och i övriga sektorer 71 . . . . . 3.3 Energi- och koldioxidskatternas utformning 72 . . . . . . .

3.3.1 Utvecklingen energi- och koldioxid-

av

beskattningen 72

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Motivet för att särbehandla industrin 72 . . . . . .

3.3.3¶Möjligheten till återföring 73

. . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Fiskala koldioxidskatter 74 . . . . . . . . . . . . . .

SOU 19952154

3.4 Val strategi och málniváer for reduktionen av av koldioxidutsläppeni transportsektorn 74 . . . . . . . . . . . 3.4.1 Lång sikt 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.2 Kort och medellång sikt 76 . . . . . . . . . . . . . .

Samband med andra avgasutsläpp risker for suboptimering 79 - 4.1 Inledning 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Behovet simultan analys olika avgasutsläpp 81 av en av . . 4.3 Den trafikpolitiska styrningen 83 . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.1¶Idén med marginalkostnadsprissättning 83

. . . . .

4.3.2¶Den trañkpolitiska prissättningen 83

. . . . . . . . 4.4 Den miljöpolitiska styrningen 85 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Värderingen emissioner 86 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Avvägningar i samband med investeringsplaneringen 87 . 4.7 Sammanfattning 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Samhällsstruktur och transporter 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Uppdraget 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Kapitlets inriktning och innehåll 90 . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Samband mellan samhällsstruktur och bilresande 91 . . . . 5.3.1 Allmänt 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Mindre bilresande i vissa stadsregioner 91 . . . . 5.3.3 Mindre bilresande i koncentrerad och blandad

bebyggelse 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Tillgängligheten till kollektivtrafik har

betydelse 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Externa köpcentra ökar bilresandet 93 . . . . . . . 5.3.6 Socioekonomiska Förutsättningar for

bilresandet 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7¶Samhällsbyggandets effekter 94

. . . . . . . . . . . 5.4 De framtida reskostnadernas inverkan på

samhällsstrukturen 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1 Allmänt 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Strukturens anpassning vid oförändrad

reskostnadsnivá 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Anpassning strukturen i kombination med av höjda reskostnader 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.4 Samspel mellan infrastruktur, bebyggelse och

trafik beror på reskostnader och som

tillgänglighet 98

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Förändringar i samhällsstrukturen som kan dämpa

COz-utsläppen 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

,SOU 1995:64

5.5.1 Allmänt 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.2 Påverkan på det samlade transportbehovet 100 . 5.5.3 Fördelning och samspel mellan olika

kommunikationssätt 106 . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.4 Effektivare transporter och trafik 109 . . . . . . . 5.5.5 Miljöanpassad infrastruktur och lokalisering av

bebyggelse 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.6 Karaktäristiska strukturanpassningar för

COZ-minskning 113

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Kan de önskvärda förändringarna förenas med andra

miljö- och samhällsmál 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 Transportsnála samhällsstrukturer är möjliga i

stadsregionerna 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.2 Landsbygdens näringar kan minska C02 utanför

transportsektorn 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.3 I vissa stadsregioner kan transportökningen bli

lägre 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.4 Samlade åtgärdspaket är angelägna 116 . . . . . .

6 Planering infrastruktur, markanvändning och trafik 119 av . . . . 6.1 Uppdraget 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2¶COZ-frágans behandling i samhällsplaneringen 120

. . . . . 6.2.1 Allmänt 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Aktuella planeringsformer 120 . . . . . . . . . . . . 6.2.3 COZ-âtgärder ofta behandlas iplanerna 121 som . 6.2.4 COZ-effekter gällande planer 122

av

. . . . . . . . 6.2.5 COz-átgärder i MKB 123 . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.6 Kommunikationskommittén 123 . . . . . . . . . . .

6.2.7¶Översiktsplaneringen stärks 124

. . . . . . . . . .

6.2.8¶Miljöskyddskommittén 125

. . . . . . . . . . . . . . 6.2.9 Planmonopolet och kommunernas strategier 125 .

6.3¶Planeringstörutsättningar kan hindra

som

klimatanpassning 126

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 statsmakterna inriktning 126 ger en grov . . . . . 6.3.2 Frågor som påverkar C02-utsläppen faller

mellan olika ansvarsområden 126 . . . . . . . . . . 6.3.3 Konsekvenser för bebyggelse behandlas

knapphändigt i planerna för infrastruktur 127 . . 6.3.4 Infrastruktur och följdexploateringar behandlas

knapphändigt i översiktsplanerna 128 . . . . . . . . 6.3.5 Oklart hur trañkverken skall utreda och

prioritera

S0 U 1995. 64

6.3.6 Åtgärder för att komma till rätta med brister

ivägkapaciteten 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.7 Brister i kopplingen markanvändning kollektivtrafik och gáng- och cykeltrafik 130 . . . 6.3.8 Konkurrens externhandel 131 om . . . . . . . . . .

6.3.9¶Länsstyrelsens roll är inte tydlig 131

. . . . . . . .

6.3.10¶Miljökonsekvensbeskrivningar och

samhällsekonomiska bedömningar 133 . . . . . . . 6.3.11 Planernas páverkansmöjligheter är oklara 133 . . 6.3. 12 Otydlig koppling mellan planer för infrastruktur

och investeringar 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Slutsatser och rekommendationer om framtida

planeringsprinciper 136

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Allmänt 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Statsmaktemas signaler till trafikverk,

kommuner m.fl. behöver bli tydligare 136 . . . . 6.4.3 Planering av strukturen behöver stämmas av nrt

andra styrmedel såsom höjd COz-skatt 137 . . . . 6.4.4 Planeringen behöver breddas och integreras 137 . 6.4.5 Utveckling trafikverkens planering 140 av . . . . 6.4.6 Utveckling kommunernas planering 141 av . . . . 6.4.7 Sikte på regionala plankontrakt 141 . . . . . . . . . 6.4.8 Principer i delbetänkandet 142 . . . . . . . . . . . . 6.4.9 Riktlinjer för val av åtgärder mot

COZ-utsläppp 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1O Riktlinjer for ett utvecklat samarbete 144 . . . . . 6.5 Åtgärder på kort sikt 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kollektivtrafik 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Uppdraget 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Resandets utveckling 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Varför kollektivtrafik 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Kollektivtrafikens kostnadsansvar 151 . . . . . . . . . . . . . 7.5 Faktorer påverkar kollektivresandet 152 som . . . . . . . . 7.6 Kollektivtrafikens organisatoriska förutsättningar 153 . . .

7.7 överväganden 154

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Drivmedelsskattens utformning 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1¶Utgångspunkt 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2¶Författningsreglering 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Gällande lagstiftning 157 . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.2¶Ändringar i gällande lagstiftning 159

. . . . . . . .

8.3¶Överväganden 159

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Koldioxidskatten och EU 159 . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Alternativ till höjd koldioxidskatt 162 en . . . . . 8.3.3 Trañksektoms avgränsning 163 . . . . . . . . . . . 8.3.4 Möjligheter och skäl att beskatta drivmedel

inom spårtrañk, luftfart och sjöfart 165 . . . . . . 8.3.5 Miljöklassning drivmedel 170 av . . . . . . . . . . 8.3.6 Återföring av skattemedel 171

. . . . . . . . . . . . 8.3.7 Alternativa ekonomiska styrmedel avseende

spårtrafik, luftfart och sjöfart. 172 . . . . . . . . . 8.3.8 Sammanfattning kapitlet 172 av . . . . . . . . . . .

9 Koldioxidskattens fördelningseffekter 175 . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Inledning 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Vilka inkomst- och fördelningseffekter uppstår om koldioxidskatten höjs 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Den direkta effekten på hushållen 176 . . . . . . 9.2.2 Effekter via höjda transportkostnader 177 . . .

9.2.3¶Effekter på nybilsforsäljningen 178

. . . . . . . . . 9.2.4 Hushållens bensinförbrukning 178 . . . . . . . . . 9.2.5 Olika hushållskategoriers utgifter för drivmedel179

9.2.6 Anpassningsmöjligheter 180 . . . . . . . . . . . . . 9.3 Skatteneutralitet och olika metoder för återföring 181 . . . 9.3.1 Skatteneutralitet 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Olika metoder för återforing 182 . . . . . . . . . . 9.4 Möjligheterna att påverka det fördelningsmässiga

resultatet 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.1 Vad vill uppnå 7 183 man . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Kompletterande åtgärder 183 . . . . . . . . . . . . . 9.4.3 Val av andra styrmedel 185 . . . . . . . . . . . . . . 9.4.4 Infasning 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5¶Sammanfattning 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Andra kompletterande styrmedel 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Informationsinsatser 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.1 Informationsinsatsers roll 190 . . . . . . . . . . . . 10.1.2 Aktörerna 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.1.3¶Synen på miljöproblemen 190

. . . . . . . . . . . . 10.l.4 Synen på styrmedel 191 . . . . . . . . . . . . . . . .

10.1.5¶Infonnationsstrategier 191

. . . . . . . . . . . . . . 10.2 Styrmedel ñr att öka bränsleeffektiviteten hos bilar 192 nya

10.2.1¶Förslag från Miljöklassutredningen 193

. . . . . .

10.2.2 Arbetet inom EU med COz-krav för personbi1a1i93

10.2.3 Förslag från Konsumentverket 194 . . . . . . . . . l0.2.4 Förslag från VTI 194 . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.5 överväganden 195

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Beskattning bilförrnån 196 av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.1¶Beskattningssystemets utformning 196

. . . . . . . l0.3.2 Några data 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.33 Företagens hantering av tjänstebilar 197 . . . . . . l0.3.4 Argument för och emot systemet 198 . . . . . . . l0.3.5 Förmånsbilarnas betydelse från miljösynpunkt 198

10.3.6 Tänkbara lösningar 199 . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.7 överväganden 201

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4¶Reseavdrag 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Gällande regler 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.2 Reseavdragens omfattning i Sverige 203 . . . . . .

10.4.3¶Räkneexempel i Göteborgsregionen 204

. . . . . . l0.4.4 Effekter ändrade reseavdragsregler 205 av . . .

10.4.5 överväganden 205

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 FoU-behov 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll Miljömål för transportsektorn 209

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Uppdraget 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Varför sektorsspeciñka miljömål och hur skall de

ansättas 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Några begrepp 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4¶Avgränsning transportsektorns miljöpåverkan 215

av . . .

11.5¶Målparametrar 216

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Förslag till miljömål 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6.1 MaTs-samarbetet 218 . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.6.2 Vägverket 219

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll.6.3 Banverket 220 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.6.4 Royal Commission on Environmental

Pollution 220 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.7 överväganden 220

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Ansvar och befogenheter 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1¶Uppdraget 223

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Berörda myndigheter och deras ansvar och befogenheter223

12.3 Innebörden i sektorsansvar ñr miljöfrågor 230 . . . . . . . 12.4 Trañkverkens och Kommunförbundets syn på

sektorsansvaret 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.1 Vägverket . 233 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

:SOU 1995:64 11

l2.4.2 Banverket 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.3 Sjöfartsverket 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.4 Luftfartsverket 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.5 Kommunerna 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.5 överväganden 235

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 överväganden, förslag och effekter 239 . . . . . . . . . . . . . . .

13.1 överväganden 239

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.l Uppgift och avgränsning 239 . . . . . . . . . . . . . l3.1.2 Hur mycket skall utsläppen minskas 239 . . . . . 13.1.3 Utvecklingstendenser och potential 241 . . . . . .

13.1.4¶Strategi för att minska koldioxidutsläppen 242

. .

l3.1.5 Planering 243

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.6¶Avgift i miljözon 244

. . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.7 Kollektivtrafik 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.8 Drivmedelsskattens utformning 245 . . . . . . . . .

13.1.9¶Fördelningseffekter 247

. . . . . . . . . . . . . . . . 13.l.10 Informationsinsatser 248 . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1l Bränsleeffektivitet hos bilar 248 nya . . . . . . . . 13.l.12 Beskattning bilförmän 248 av . . . . . . . . . . . .

13.l.13 Reseavdrag 249

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.14 Miljömål för transportsektorn 249 . . . . . . . . . 13.l.l5 Ansvar och befogenheter 250 . . . . . . . . . . . . 13.2 Förslag 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Effekter av förslagen i 259 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.1¶Miljöeffekter 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.2 Kostnader, skatteintäkter och fördelningseffek-

ter 260 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.3 EU 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14¶Författningsförslag 263

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Författningsförslag avseende höjd koldioxidskatt 263 . . .

14.1.1¶Förslag till lag ändring i lagen 1994:1776

om om skatt på energi 263 . . . . . . . . . . . . . . . . .

14. 1.2 Specialmotivering till författningsförslag höjd

om koldioxidskatt 267 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservation och särskilda yttranden 269 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referenser 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor 295

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

ASB Aktiebolaget Svensk Bilprovning

BanV Banverket

BFR Byggforskningsrádet

BoV Boverket

CAFE Corporate Average Fuel Economy Regler i USA ñr bränsleförbrukning hos nya bilar

CARB California Environmental Protection Agency, Air Resources

Board

CBA Cost-Beneñt-Analys

CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports C02 Koldioxid

DI Direktinsprutning

DPU Delegationen for prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn

FoU Forskning och utveckling

HC Kolväten

IDI Indirekt insprutning

IEA International Energy Agency INRETS Institut National de Recherche les Transports et leur

sur

Sécurité IPCC Intergovemmental Panel Climate Change FN expertor-

on :s

gan för klimatfrågor

Informationsteknik ITS Institute of Transportation Studies University of California,

Davis

Kommunikationsforskningsberedningen

KTH Kungliga Tekniska Högskolan

LFV Luftfartsverket

lst länsstyrelsen

LTA Länstrañkanläggning

MaTs Samarbete mellan myndigheter och industri som syftar till att

åstadkomma handlingsplan för ett miljöanpassat trans-

en

portsystem

MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd

MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

MKB Miljökonsekvensbeskrivning

MTC Motortestcenter ASB:s avgaslaboratorium iJordbro utanför

Stockholm

Mton Miljoner ton

N20 Dikväveoxid lustgas N O, Kvävedioxid NOX Kväveoxider

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

PAH Polyaromatiska kolväten

RME Rapsmetylester

Riksrevisionsverket RSV Riksskatteverket SCB Statistiska centralbyrån SCR Selektiv katalytisk rening SEI Stockholm Environment Institute SjöV Sjöfartsverket

SLTF Svenska Lokaltrañkföreningen

SNV Statens naturvårdsverk S02 Svaveldioxid STOSEB Stor-Stockholms Energi AB

VTI Väg- och transportforskningsinstitutet

VV Vägverket VOC Flyktiga organiska föreningar

Sammanfattning

Uppdraget

Trafik- och klimatkommittens huvuduppgift är föreslå att åtgärder för att reducera utsläppen koldioxid och andra klimatpåverkande av gaser från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att utreda förutsättningarna ñr att införa miljözoner i vissa tätorter.

Kommittén ñck tilläggsdirektiv senare genom ytterligare uppgifter inom

trafikmiljöområdet. Dessa uppgifter kollektivtrafikens konkuravser renskraft, sektorsspecifika miljömål för transportområdet åtgärder samt

för att klarlägga och befogenheter när det gäller ansvar myndigheternas

arbete med trañkens miljöproblem. Kommitténs uppgifter alla trafikslag. I diskussionen hur avser om transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att intemationelavtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på sätt inom vägtrafiken. Ett samma som annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

Hur mycket skall minskas

koldioxidutsläppen

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid. Flera olika visar koldioxidutprognoser att släppen från transportsektorn kommer att Öka framöver 5-15 % mellan år 1990 och 2000, inga ytterligare åtgärder vidtas. om Enligt IPCC finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av

växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Det kan dock diskute-

ras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer.

När det gäller utsläppsreduktioner i Sverige på kort sikt har

riksdagens beslutat att koldioxidutsläppen från fossila utsläpp i

enlighet

med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. De svenska utsläppen är små i förhållande till de globala utsläppen. Svenska insatser blir därför

meningsfulla först när de

sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal utsläppsreduktioner på sikt.

om längre

Det är därför ännu inte möjligt att

låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del.

Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn efter sekelskiftet

är i hög grad beroende av den framtida energipolitiken. Energikommissionens slutsatser kommer att ha stor betydelse för bedömningen av hur åtgärder for att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Transportsektom för stor del utsläppen. Om det

svarar en av kommer att krävas avsevärda utsläppsminskningar i framtiden, kommer

därför utsläppsminskningar i transportsektorn att vara nödvändiga. Trots snabbt stigande marginalkostnader finns det flera energibesparan-

de åtgärder kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kost-

som nader. Det finns således anledning att påbörja anpassningsåtgärder redan Tills vidare bör gälla att koldioxidutsläppen från transport-

nu. sektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Energikommissionens slutsatser, beslut den framtida energipolitiken samt kommande

om internationella avtal kan innebära att detta riktmärke behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre sikt formuleras.

Hur skall koldioxidutsläppen minskas

Koldioxidutsläppen från trafiken kan minskas genom två typer av

åtgärder; minskning energianvändningen och introduktion av

av drivmedel med lägre innehåll fossilt kol. Inom alla transportslag

av finns stor teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet och

en

alternativa drivmedel och drivformer. Även förändintroduktion av ringar i beteendet resvanor, färdsätt, beläggningsgrad, körsätt, fordonsunderhåll m.m. kan bidra till minskade utsläpp.

Den grundläggande principen för val av styrmedel är att de skall

leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen leder till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form av en höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden inte det enda styrmedlet i en strategi för att minska

men

trafikens koldioxidutsläpp. Ett generellt verkande styrmedel leder till

flera olika typer omställningar, där anpassningsbesluten fattas av

av aktörer med god kännedom om kostnader. Anpassningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Strategin kan dock inte enbart baseras på koldioxidskatt. Det behövs kompletterande

en styrmedel önskad styreffekt skall kunna uppnås och oönskade

om effekter undvikas.

Höjd koldioxidskatt

Kommittén föreslår höjning drivmedelsskatten. Tidigare been av räkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med krona ca en per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrafiken år 2000 inte skall

överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera behöver steg, prishöjningen år 2000 bli högre. En successiv höjning drivmeav delsskatten förordas. Höjningen bör dimensioneras koldioxidutså att släppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommitténs

bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 liter

öre per från och med den 1 januari 1997 och fyra år framåt för detta mål att skall kunna klaras. Effekten är beroende vilka förväntningar av om framtida prishöjningar råder. För beslut som att ett om stegvis prishöjning skall uppfattas som trovärdigt, kan det finnas skäl att avvakta med beslut tills Energikommissionen lämnat sitt betänkande och energipolitiken lagts fast. Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida

utsläppsminskning.

Skattehöjningen bör ske genom att koldioxidskatten höjs för alla

fossila drivmedel. Från kostnadseffektivitetssynpunkt bör skattehöj-

ningen ske på ett likformigt sätt i alla sektorer. Om

skattehöjningen

skall begränsas till trafiksektorn, måste den i

lagstiftningen avgränsas

som en särskild koldioxidskattenivå för denna sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom trafiksektorn bör interna-

Sverige

tionellt driva linjen att även de drivmedel används inom som flyg- och sjöfarten kan beskattas på samma sätt i vägtrafiken. Sverige bör som inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet fossilt av kol och att miniminivån för drivmedelsskatten Under höjs. tiden bör Sverige försöka få tillstånd EG-rådet att tillämpa sådan beskattav en ning. Tills vidare bör regeringen generöst använda sig möjligheten av

enligt mineraloljedirektivet att bevilja undantag för pilotprojekt med

alternativa drivmedel. Regeringen bör därvid positivt på de flottförse sök som pågår och planeras när det gäller etanoldrift och naturgasdrift

det senare sett som en inkörsport till biogasdrift.

Kommittén vill peka på möjligheten återföra den koldioxid-

att höjda

skatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har övervägt återförett ingssystem av Ekobonus-typ. Ett sådant erbjuder vissa system möjligheter att styra återföringen den höjda koldioxidskatten. Den av

lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli komplicerad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att kompensera

precis de grupper man avser. Kommittén förordar att en återföring övervägs i samband med förslag om skatteväxling.

Planering av infrastruktur, markanvändning och

trafik

Som enskilt styrmedel har den fysiska planeringen begränsad effekt på

kort och medellång sikt. l detta tidsperspektiv är planeringens främsta roll i en politik för minskade koldioxidutsläpp att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter

m.m till högre transportkostnader. På lång sikt har planering av

markanvändning och bebyggelse större betydelse.

Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. Vissa lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd. Detta kan ske genom s.k. plankontrakt.

Kommittén föreslår ett antal lagändringar och uppdrag som syftar till bättre samordning mellan olika planeringsorgan och som innebär att frågan om trafikens koldioxidutsläpp ges större tyngd i planeringen.

Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad som sker i dag. Den långsiktiga planeringen bör innefatta samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som krävs för att uppnå de mål, inldusive miljömålen, som statsmakterna ställt upp för transportsektorn. Vid bedömning av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild

vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och

transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagregleras att projektplaneringen sker i flera steg så som sker vid planering enligt plan- och bygglagen.

Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är utbyggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och genom att andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyrning, ny informationsteknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning av trafikutbudet till trañkanternas behov.

Standardförbättringar ikollekrivtrajiken har som enskild åtgärd oftast

liten påverkan på bilresandet. En ökning av bilkostnaderna är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. I kombination med ett höjt drivmedelspris kan förbättringar av kollektivtrafikens standard dock vara både effektivt och nödvändigt.

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av

hur markanvändningen utvecklas. Reglerna bör därñr förtydligas

så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund ñr länsstyrelsernas prövning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken och avsätta ñr detta. Stöd till trañkmer resurser huvudmännen behövs när det gäller utveckling planeringsmetoder av m.m. Statistik över resande med olika färdsätt behöver ñrbättras. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling så att kollektiven trafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. Vägverket bör omfördela i syfte att stärka kollektivtrafiresurser kens konkurrenskraft och bygga bättre kompetens inom kolupp en lektivtrañkområdet. Kommittén har tidigare föreslagit att det införs möjlighet för en kommunerna att ta ut avgift för i miljözon kan

en biltrafik som

differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Förslaget

skall ses som ett komplement till möjligheten enligt vägtrafikkungörel-

sen att utfärda förbud ñr vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden. Kommittén lämnar i detta betänkande ett exempel på en

tänkbar lösning.

FoU-behov

Kommittén har konstaterat att kunskaperna inom ett antal delområden

är bristfälliga. Satsningar på vissa forskningsområden viktig del

är en i en strategi för att minska utsläppen växthusgaser från trafiken. De av områden som kommittén särskilt har uppmärksammat är samband mellan infrastruktur, markanvändning och trafik, förbättrat statistiskt underlag för resande och godstransporter, kostnadseffektiv produktion

av förnybara drivmedel samt utveckling drivsystem och fordon med

av

låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftñroreningar.

Andra kompletterande styrmedel

Det ñnns ett antal faktorer motverkar kostnadseffektiva som anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är

nuvarande regler ñr reseavdrag och beskattning bilförmån. Det

av finns också marknadsbrister gör att hushållen underlåter vidta som att

privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas

informationsinsatser och incitament för att minska nya bilars genom bränsleförbrukning. Information, miljöklassning och förmånsregler kan också möjligheter att underlätta för individer och företag att

ses som ändra beteende i miljövänlig riktning.

Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. När det gäller biltrafiken finns det åtgärder är lönsamma redan med dagens drivmedelspri-

som

Ett eventuellt beslut höjd drivmedelsskatt kommer att öka ser. om en efterfrågan på sådan information. Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina

planer på information till privatbilister och yrkesförare om hur dessa

själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsleförbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas.

En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivmedelspris är att bränslesnálare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa sådan omställning bör det finnas incitament för minskad

en

bränsleförbrukning hos bilar. Systemet med miljöklassning av bilar

nya

har stor betydelse för sammansättningen av den framtida fordonsparken.

Det bör därför kompletteras med någon parameter är beroende av

som

bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklass-

utredningens idé om ett cOzutrymmesindex är värt att pröva. Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan

en samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande.

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmdn är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att förmånstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, förmånen inkluderar fri bensin. Förmånsvärdet bör göras

om beroende av den privata körsträckan och arbetsgivaren göras ansvarig för att uppge den anställdes privata körsträcka.

Systemet innebär emellertid också möjligheter att påverka bilparkens

sammansättning i miljövänlig riktning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende några parametrar har betydelse för bilarnas trafiksä-

av som kerhets- och miljöegenskaper. Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottñrsök, stöds med statliga medel för att

som pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förmånsvärdet kunna sättas ned.

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på

drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. Principen om

trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Som ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget föreslår kommittén att

avdragsbeloppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen

sker. Om reseavdragen skall behållas bör i längre

man ett perspektiv

överväga att göra dem oberoende färdsätt. av Vissa tekniska omställningar för att minska kan

koldioxidutsläppen

leda till att andra miljöproblem ökar. Kompletterande åtgärder behövs för att undvika sådana effekter. Sverige bör därför verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med diskussion om framtida avgaskrav. Ett miljöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår bör utredas. En sänkning av fordonsskatten för lätta dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte är högre än vad som krävs av bensindrivna bilar.

Miljömål

Sektorsspeciñka miljömål för transportsektorn kan fungera

som vägledning för olika aktörer inom trafikmiljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning trafikverken när det gäller deras av sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen sektorsmål av bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då

kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske

i en iterativ där preliminära miljömål och process, testas omprövas. Det s.k. MaTs-samarbetet har presenterat förslag till preliminära

miljömål

som kan användas underlag för scenariostudier inom som MaTssamarbetet samt för trañkverkens miljörapporter och

åtgärdsplaner. De

preliminära målen bör därefter utvärderas. Regering och

riksdag bör ta

ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. Sektorsansvaret för miljöfrågor framhållits angeläget. Itrafikverkens instruktioner som anges ett sådant ansvar som en del i det generella ansvaret för utvecklingen inom respektive trafikslag. Innebörden är dock oklar och behöver förtydligas. Sektorsansvaret för miljöfrågor bör definieras så det innebär att ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå

sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt

driva på och följa utvecklingen. Trañkverkens långsiktiga planering bör i inte begränsas till infrastrukturåtgärder utan bör omfatta

fortsättningen

alla de krävs för de statsmakterna fastställda målen

åtgärder som att av

skall nås. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras trañkverken. Det bör också ställas krav på

av samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och

transportslags utveckling. Vidare bör Naturvårdsverket

respektive

uppdras i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajour-

att,

emissionsfaktorer. När det gäller uppgifter utsläpp i hållning av om samband med produktion och distribution drivmedel bör motsvaran-

av de ansvar ligga på NUTEK.

Summary

The remit

The main task of the Trafñc and Climate Committee was to propose measures for reducing emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases from the transport sector. The original terms of reference

alsoincluded studying the feasibility of introducing in certain

eco-zones urban areas. Subsequently, through additional terms of reference, the Committee entrusted with further tasks in the trafficenvironment was sector. These refer to the competitive capacity of public transport, environmental objectives specific to the transport sector and measures to clarify responsibilities and for official action with regard powers to the environmental problems posed by vehicular traffic. The tasks of the Committee relate to all types of traffic, but the main emphasis of the discussion concerning of reducing carbon ways dioxide emissions from the transport sector road traffic. This on mainly because Sweden prevented by international agreements etc. from taxing fuels for air traffic and shipping in the those same way as for road transport. Another reason the large share of emissions in the transport sector for which road traffic responsible.

How far are carbon dioxide emissions to be

reduced

The climatic impact of Swedens transport sector entirely dominated by carbon dioxide emissions. Several different forecasts have shown C02 emissions from the transport sector will increase in future by 5- . 15% between 1990 and 2000 unless further action taken. According to the IPCC, there strong for restricting are reasons global emissions of greenhouse to much lower levels than gases at present. open to discussion, however, how extensive in measures the Swedish transport sector ought be relation taken to to measures by other countries and other sectors. As regards emission reductions Sweden in the short the term, Riksdag parliament has resolved that carbon dioxide emissions from fossil exhausts ought, in accordance with the Climate be

Convention, to

stabilised in 2000 the 1990 level and reduced thereafter. Emissions at in Sweden small in relation to global emissions, and so measures are taken Sweden only be meaningful when placed in intematioby can an nal of climate policy. As yet, international agreement exists context no concerning emission reductions in the longer term, and so not yet possible finalise long-term emission target for Swedens part. to any Requirements concerning emission reductions in the transport sector after the turn of the century will to a great extent hinge on the energy policy of the future. The conclusions arrived at by the Energy Commission will make important basis for the assessment of how an for the reduction of carbon dioxide emissions ought to be measures distributed between different sectors. A large part of those emissions from the transport sector. If, therefore, heavy reductions of come emissions stipulated in future, reductions in the transport sector will are

be Despite rapidly rising marginal costs, there several

necessary. are energy-saving which can be taken within the transport sector, measures at relatively low cost. Thus there cause for adjustment measures to be inaugurated here and The rule for the time being should be now. that there least be increase in CO, emissions from the at to no transport sector by 2005. The conclusions reached by the Energy Commission, decisions future policy and coming intematioon energy necessitate amendment of this benchmark and nal agreements may an make possible the formulation of a more long-term objective.

How are carbon dioxide emissions to be

reduced

CO, emissions from traffic be reduced by measures of two kinds: can reduction of and the introduction of fuels with less fossil energy use, carbon content. In all branches of transport, there a great technical potential for improved fuel efficiency and the introduction of alternative fuel and systems. Behavioural changes with regard to travelling power habits, mode of travel, capacity exploitation, style of driving, vehicle maintenance etc. also help to reduce emissions. can The basic principle governing the choice of policy instruments that they must lead to cost-efñcient This principle leads to the measures. conclusion that general instrument in the form of an increased C02 a should form the basis but not the sole instrument of a strategy for tax reducing C0, emissions from traffic. A generalised instrument will lead adjustments of several different kinds, decided on by players with a to

close knowledge of costs. Adjustments, accordingly, are expected to occur primarily where they least expensive. This are strategy, however, carmot be based exclusively C0,

on a tax. Supplementary policy

instruments needed in order are for the desired steering effects to be obtainable and undesirable effects be avoidable. to

Higher C02 tax

The Committee recommends the raising tax on fuel. Previous calculations have shown that the price of petrol needs to be raised by about SEK l litre CO, emissions from per car traffic in 2000 not are to exceed the 1990 level. If the price increase to be made by several

stages, will need to be higher still in 2000. A successive increase in the tax on fuel proposed. This increase should be gauged so as to prevent carbon dioxide emissions in 2000 and 2005 from

exceeding the

1990 level. The Committee ñnds that the price of petrol should be raised annually by SEK 0:40 per litre with effect from lst January 1997

and for four subsequently, in order years for this aim to be achieved. The effect will depend on current expectations regarding future

price

rises. To lend credibility to decision favour a of successive price rises, there be to defer decision may cause a until the Energy Commission has submitted its and report energy policy has been finalised. When the turn of the century closer, national commitments comes under the Climate Convention should be clearer, and the level of taxation should then be adjusted to the emission reduction needed for the future. The tax increase should be effected by raising CO, tax on all fossil vehicle fuels. For the sake of the increase

cost-efñciency, should be

uniforrnly introduced in all sectors. If the increase be conñned to to the traffic sector, the legislation deñne must as a special C02 taxation level for that sector. To facilitate cost-efficient adjustments in the traffic sector, Sweden should intemationally take the line that fuels used in air traffic and shipping also be taxed in the can same way as those for road trafñc. Within the EU, Sweden should take the line that transport fuels are to be taxed according to their fossil carbon content and that the minimum level of vehicle taxation should be raised. Meanwhile Sweden should seek to obtain permission from the EU Council to apply such a form of taxation. In the meantime, the Government

should generously

avail itself of the possibility, under the Mineral Oils Directive, of

using alternative fuels. In this

granting exceptions for pilot projects

should take positive view of the vehicle connection the Government a demonstration in and plan with regard to ethanol fleet projects progress fuelling latter has staging post to biogas fuelling. and natural gas the a Committee wishes draw attention to the possibility of The to the increased CO, in form, so that the total pressure retuming tax some increase and household purchasing power will not of taxation will not Committee has considered eco-bonus type of be reduced. The an of this kind offers certain opportunities of refund system. A system of the increased C0, tax. In a technical, legal steering the repayment however, this would inevitably be a complicated arrangement. sense,

standardised of compensating exactly the

There are no simple, ways intended. The Committee recommends that a refund be groups considered in connection with tax change proposals.

of infrastructure, land use and traffic

Planning

individual policy instrument, has only a

Physical planning, as an

effect in the short and medium term. In this chronological limited the foremost task of planning in policy for reducing CO,

perspective, a

facilitate of travelling habits, patterns of

emissions to adjustments

industrial localisation to higher transport costs. The settlement, etc. of land and settlement important in the long term.

plarming use more

planning important instrument in this connec-

Comprehensive an

Certain localisation issues have to be co-ordinated and resolved at tion. closer co-operation should therefore be established regional level, and various planning bodies. This be achieved through what between can are known as planning contracts. Committee number of legislative amendments and The proposes a aimed improving co-ordination between different planning remits at

emphasis in the plarming context CO,

bodies and implying greater on

emissions from traffic. the authorities needs to be better co-ordinated.

Planning by trajiic

should include all inputs and not only those Long-term plarming infrastructure -which in order to achieve the relating to are necessary

environmental objectives included, defined by the Govemobjectives,

for the sector. When assessing different ment and Riksdag transport options in the planning activities of trafñc authorities, special importan-

be attached long-term effects urban development and ce should to on To that assessments of this kind are made at the right transport. ensure

stage of planning, the law should stipulate that project planning to proceed by more stages, in plarming procedures under the

as Planning and Building Act.

Building new roads the traditional remedy for problems of road

network capacity. This should be done with discrimination and greater by considering other options, traffic control, information e. new technology, a higher standard of public transport and adjustment of

transport amenities to passengers needs.

Improvements to the standard of public transport, when taken on their own, usually have little effect private motorism. the

on Increasing

cost of motorism the most effective of means enabling public transport to compete better with the Improvements to the standard car. of public transport, however, be both effective and when can necessary combined with higher fuel prices.

The possibility of providing good public the

transport hinges on development of land use. The rules ought therefore be elucidated, to so that the interests of public transport form basis for the can a assessment

of municipal decisions county administrations,

pursuant to the

Plarming and Building Act.

The State should assume a greater share of responsibility for public transport development issues and should set aside for more resources this purpose. Transport providers require for the

support development

of plarming methods etc. Statistics concerning travellers by different modes of transport need to be improved. also important achieve to technical progress, so as to make public transport environa more mentally appropriate alternative to the The National Road car. Administration should reallocate with view resources a to improving the competitive strength of public transport and better

building up compe-

tence in the public transport sector. The Committee has previously recommended

introducing a faculty whereby municipalities will be able to levy charge private

a on motor traffic in the eco-zone, which be differentiated

can according to the

environmental classiñcation of the vehicles. That proposal to be regarded as an adjunct to the possibility, under the Road Traffic

Ordinance, of excluding certain vehicles from of

areas outstanding

ecological sensitivity. An example of conceivable solution presented a by the Committee in this report.

RD needs

The Committee has noted the deficient state of knowledge in a number

of sub-sectors. Investment in certain research fields an important part of for reducing emissions of greenhouse gases from trafñc. a strategy Fields which the Committee has paid special attention are the to connection between infrastructure, land use and trafñc, improved

statistical documentation concerning passengers and goods transport, of renewable fuels and the development of cost-efficient production and vehicles with lower emissions of both carbon

propulsion systems

dioxide and harmful air pollutants.

Other policy instruments

supplementary

A number of factors stand in the of cost-efficient adjustments to way fuel include the existing rules travel deductions

higher prices. They on

and the taxation of There are also market imperfections company cars. which households omit take which would be cause to to measures in economic Those imperfections can be

profxtable a private context.

elirninated through information and incentives for partly measures fuel consumption in Information, environmental

reducing new cars.

Classification and rules perquisites also be viewed as possible on can making easier for individuals and companies to alter their means of

behaviour in environmentally appropriate direction.

an several conservation which can be taken There are energy measures in the relatively low cost. In the case of car traffic, transport sector at there which already profitable with fuel prices at their are measures are present-day level. Any decision to raise the tax on fuels will increase demand for this kind of information. The National Road Adminiin partnership with the National Environmental stration, acting Protection and in consultation with the National Board for

Agency

Consumer Policies, should pursue its plans for informing private

motorists and commercial drivers of ways in which they themselves can reduce the environmental impact of road transport. This should

help to

include improve knowledge of in which fuel measures to ways in and harmful exhaust emissions from ones own vehicle

consumption

can be reduced. One cost-efficient adjustment to higher fuel price the

obviously a

the market of leaner To ensure such a readjustappearance on cars. incentives ought exist for reducing the fuel consumption of ment, to

new cars. The system of eco-classification for has cars a very important bearing on the make-up of the vehicle tleet of the future. T0 should therefore be added dependent a parameter on fuel consumption and, accordingly, on carbon dioxide emissions. The idea of

a COZspace

index, put forward by the Environmental Classification Commission, worth testing. The proposal should be further

developed and

launched xvithin the EU. The incentive should be introduced simultaneously with a rise in C02 tax, that the so two policy instruments can interact. As a single policy instrument will have limited effect, because lower fuel consumption lower means running costs and, consequently, more travelling.

The present system of company car taxation an obstacle to costefficient adjustments to higher price of fuel, a in that the beneficiary unaffected by Variable in connection with any costs private driving the perquisite includes free petrol. The assessed value of the perquisite should be made dependent private mileage, on and declaration of the employees private mileage should be made the employers responsibility.

But the system also opportunities presents for influencing the composition of the vehicle fleet in

an enviromnentally positive

direction. The assessed value of company car perquisites should therefore be made to depend number on a of parameters with hearing a on the road safety and environmental properties of the cars. Furthermore, extra equipment which improves the environmental

and safety

performance of the should be included car not in the assessed value. The assessed value should be made reducible for participation in vehicle

fleet demonstration projects supported State funding, for testing,

demonstrating or introducing techniques.

new Employees making tax deductions for travel do expenses not bear the full brunt of fuel price increases the amount deductible follows the change in price. Given the principle of the cost liability of traffic, fare deductions are to question. As open a reasonable alternative to abolishing these deductions, the Committee proposes not raising the deductible amount when the proposed C02 tax increase introduced. If travel expense deductions be retained, are to then in a longer term consideration should be given them

to making independent of the mode

of travel.

Certain technical adjustments for reducing C02 emissions lead may to a growth of other environmental problems.

Supplementary measures

are needed in order to avoid such effects, and Sweden should therefore

act within the EU to bring about closer between a linkage vehicles and fuels in discussions concerning future stipulations on vehicle exhausts.

should be made concerning system of eco-classiñcation

An inquiry a

and for mixtures in which biofuels are included. A for biofuels light diesel vehicles should be considered reduction of vehicle tax on technical has reached point where harmful emissions when progress a higher than stipulated for petrol-fuelled cars. are no

Environmental objectives

environmental objectives for the transport sector can furnish

Specific

various players in the trafficenvironmental sector. They

guidance to

instruments for steering transport authorities with can also constitute their sectorial responsibilities for environmental issues.

regard to

should be allocated with reference to the socio- Sectorial targets of different Where knowledge concerning the economic cost measures. deficient, allocation should proceed by an iterative cost of measures environmental objectives tested and process, in which preliminary are

MaTs partnership has presented proposals for reappraised. The

environmental objectives which be used as supportive

preliminary can

documentation for scenario studies within the MaTs partnership

scheme and for environmental reports and action plans by the transport authorities. The preliminary objectives should be evaluated thereatter end result of the decided by the Government and and the process on

Riksdag.

Responsibilities and powers

number and variety of policy resolutions by the Riksdag have A referred the of sectorial responsibility for environmental to urgency The instructions of the transport authorities refer to

issues. standing of this kind of their general responsibility for responsibility as part

in each of transport. The exact meaning, however,

developments type

be clarified. Sectorial responsibility for environmental issues needs to duty of declaring the environmental should be defined so as to imply a of each kind of traffic, proposing sectorial plans and action

impact

for meeting the environmental objectives and accelerating programmes developments. In future, the long-term planning of the and observing authorities should not be confined to infrastructural measures transport should include all the for achieving the but measures necessary laid down by the Government and Riksdag. The measures

objectives

proposed should not be confined to those carried funded

out or by the transport authorities. Stipulations should also be made

concerning co-

operation between the transport authorities in

their work on the development of the sector and of each of

type transport. Furthermore, the National Environmental Protection should

Agency be instructed, acting in close co-operation with the

transport authorities, to take charge of the updating of emission factors. With

regard to particulars concerning emissions in connection with production and distribution

of vehicle fuels, a similar responsibility should be incurred

by NUTEK the National Board for Industrial and Technical

Development.

2 15-0567

l och

Utgångspunkter inriktning

1.1¶De direktiven

ursprungliga och tilläggs-

direktiven

Trafik- och klimatkommitténs ursprungliga direktiv Dir. 1993:40, se bilaga 1 fastställdes regeringen den 22 april 1993. De innebar av att kommittén skulle lämna ett samlat förslag till åtgärder för reducera att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande från alla gaser trafikslag. Kommittén skulle också utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter for fordon med nollutsläpp.

Genom regeringens beslut den 17 1994 tillläggsdirektiv mars om Dir. 1994:18, se bilaga 2 fick kommittén dessutom till uppgift att föreslå åtgärder för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft,

sektorsspecifika miljömål for transportområdet, åtgärder för samt att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete

med trafikens miljöproblem.

1.2¶Två delbetänkanden lämnats

har och remissbehandlats

Trafik- och klimatkommittén överlämnade den 8 juni 1994 två

delbetänkanden till chefen for Kommunikationsdepartementet.

I det ena delbetänkandet SOU 1994:91, Trafiken och koldioxiden Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp, behandlades vissa principiella frågor hur skall kunna åstadkomma om man en kostnadseffektiv minskning trafikens klimatpåverkan. Det lämnades av också ett förslag till huvudinriktning for

en klimatpolitik inom

transportsektorn. Ett antal delfrågor uppsköts med avsikt behandlas att i samband med uppdragen i tilläggsdirektiven.

I det andra delbetänkandet SOU 1994:92, Miljözoner for trafik i tätorter, redovisades uppdraget miljözoner. om

delbetänkandena remissbehandlades under sommaren hösten Båda har sig över SOU 1994:91. 70 remissin- 1994. 47 remissinstanser yttrat SOU 1994:92. Remissutfallet redovisas stanser har yttrat sig över översiktligt i det följande.

1.2.1¶Trafiken och koldioxiden

Betänkandet

den ökning växthuseffekten i

Bakgrunden till detta uppdrag är av

utsläpp växthusgaser befaras leda till. atmosfären som människans av med antal andra länder undertecknat Sverige har tillsammans ett stort klimatförändringar, där industriländerna bland annat en konvention om visar hur utsläppen växthusförpliktar sig att upprätta program som av

minskas. I Sverige transportsektorn för en stor del av

gaser kan svarar

När det gäller transportsektorns klimatpå-

utsläppen av växthusgaser. verkan är koldioxid den viktigaste växthusgasen. delbetänkandet föreslås generell koldioxidskatt på fossil- I att en drivmedel skall utgöra det viktigaste styrinstrumentet i en strabaserade koldioxidutsläppen från trañken. Vägledande för tegi för att minska önskemålet strategin skall leda till kostkommitténs förslag var att omställningar, varför ett generellt verkande styrmedel nadseffektiva konsument- och trañkantbeteendet valdes. som i första hand påverkar Strategin kan dock inte enbart baseras på koldioxidskatt, om en skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas.

önskad styreffekt

Därför föreslås i delbetänkandet också ett antal kompletterande styrme-

dock de närmare preciseras. Som kompletterande styrmedel

del, utan att differentierad törsäljningsskatt på lätta fordon med föreslås bland annat bränsleförbrukningen, miljöklassning biobränslen och hänsyn till av biobränslen ingår, ökade informationsinsatser, ökade blandningar där och utveckling samt ändrade regler för satsningar på forskning reseavdrag och beskattning av bilförmån. på förutsättningen att koldioxidutsläppen från Förslagen baseras år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå for

transportsektorn i Sverige

minska. Förslagen i första hand åtgärder inom att därefter avser Kommittén betraktar uppdraget en del av Sveriges

Sverige. som

klimatkonventionen. Syftet är att visa hur utsläppen

åtaganden enligt

minskas från den svenska transportsektorn. Förslagen kan skulle kunna vid diskussioner i olika internationella användbara som underlag vara klimatförändringarna skall kunna hejdas med hur de befarade fora om

hjälp av den internationella samverkan

som är en förutsättning för att

några påtagliga resultat skall kunna uppnås. Sverige kan därvid påvara drivande genom att visa goda exempel och förslag. Frågan om hur mycket transportsektorns utsläpp skall minskas i framtiden är beroende av vilka åtgärder vidtas i andra länder som och i andra sektorer, vilket i sin tur beror kostnader, kommande internationella av avtal, nya kunskaper om växthuseffekten m.m.

Remissvaren

Flera remissinstanser, framförallt myndigheter och miljöorganisationer,

stöder principen att höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden i en en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Några varnar emellertid för suboptimering till följd kommitténs av att förslag varit begränsade till transportsektorn också vilket var uppgiften. För att en minskning av koldioxidutsläppen skall kunna ske på kostnadseffekett tivt sätt måste avvägningar göras mellan åtgärder i olika sektorer. Vidare kan det också innebära suboptimering en att enbart utreda trafikens koldioxidutsläpp inte andra

om miljöstörningar samtidigt

beaktas.

Andra remissinstanser är negativa till kommitténs principförslag. Det gäller främst industri- och motororganisationer.

Huvudinvändningen är

att en höjd drivmedelsskatt endast skulle ytterligare vara en pålaga på bilismen i syfte att förstärka statskassan utan att medföra några miljöförbättringar. En höjd drivmedelsskatt också flera leda till anses av

oönskade fördelningseffekter att den genom missgynnar låginkomsttaga-

re och befolkning i glesbygd.

Miljözoner

Betänkandet

I dag har kommuner möjlighet att med stöd

av vägtrafikkungörelsen 1972:603 förbjuda trafik i särskilt miljökänsliga områden

med tunga fordon inte tillhör viss miljöklass. som en Kommittén föreslår i delbetänkandet att denna möjlighet utvidgas till att omfatta alla typer av

bilar. Avgränsningen miljökänsligt område

av miljözon föreslås ske i kommunal översiktsplan. Som alternativ eller komplement till förbud föreslås att kommunerna möjlighet ges att ta ut avgifter för bilar som

framförs inom en miljözon. Avgiften föreslås kunna differentieras med

hänsyn till bilarnas miljöklasstillhörighet. Något lagförslag om avgift

länmas dock inte i delbetänkandet.

Remissvaren

Många remissinstanser tycker att det är bra att kommunerna får

utvidgade möjligheter att använda miljözon. Särskilt kommunerna

välkomnar detta, samtidigt som de ogillar förslagen om krav på samråd och att miljözon skall anges i översiktsplan.

I flera svar framhålls olika praktiska problem såsom övervakningsmöjligheter, dispenser, system för avgiftsupptagning.

Avgift ñr trafik i miljözon anser några vara ett intressant alternativ. En samordning med Vägtullsutredningen anses angelägen.

Några remissinstanser anser att kommittén inte visat att det finns miljömässiga motiv för att införa miljözoner och att det därför inte

finns anledning kommunerna utvidgade möjligheter. Några pekar

att ge

på att miljözoner ibland kan medföra negativa miljöeffekter. I en del

yttranden framställs miljözoner med förbud eller avgift som orättvisa, då de som inte har råd att betala avgiften eller skaffa nyare bil utestängs från zonen.

1.3¶Ändrade för kommitténs

förutsättningar

arbete

Regeringen beslöt den 22 december 1994 att tillsätta en parlamentarisk

kommitté Kommunikationskommittén med uppdrag att utarbeta en

nationell plan för kommunikationerna i Sverige Dir 1994: 140. Planen skall baseras på en helhetssyn och ha en sådan inriktning att den främjar såväl ett miljöanpassat transportsystem som trafiksäkerhet, välfärd, tillväxt och regional balans. Några av Kommunikationskommitténs deluppgifter sammanfaller med de frågor Trafik- och klimatkommittén arbetar med. Som exempel kan nämnas att Kommunikationskommittén, i likhet med Trafik- och klimatkommittén, skall analysera hur skatter och avgifter kan användas för att främja ett miljöanpassat

transportsystem och hur en styrning till allmänna kommunikationsmedel

skall kunna ske.

Första fasen i det s.k. MaTs-samarbetet, som syftar till att utforma ett handlingsprogram ñr att åstadkomma miljöanpassat ett transportsystem MaTs, presenterades 1994 i form sommaren av en ñrstudie Naturvårdsverket, Huvudstudien 1994. startades under hösten 1994 och involverar flera aktörer inom nu trañkområdet. Det ñnns flera beröringspunkter med Trañk- och klimatkommitténs arbete. Bl.a. skall man inom MaTs-samarbetet till

ge förslag miljömål för

transportsektorn. Ett förslag till preliminära för

miljömål olika

transportslag har redovisats under våren 1995.

En annan utredning med nära anknytning till Trafikoch klimatkommittén är Energikommissianen, bl.a. skall

som lägga fram förslag om program ñr omställning energisystemet. Kommissionen

av skall

göra sina överväganden mot bakgrund av nödvändigheten av att

begränsa klimatförändringarna till för samhället och

en naturen hållbar nivå. En utgångspunkt ñr arbetet är

Sveriges åtaganden enligt

klimatkonventionen. De föreslagna åtgärderna skall vara kostnadseffektiva och koncentreras där de är effektivast. Kommittén har kunnat utnyttja en del av kommissionens underlag i samband med diskussion om transportsektoms roll när det gäller klimatpolitiken.

Bland övriga utredningar kan särskilt nämnas

Miljbklassutredningen och Vagtullsutredningen, båda har lämnat

som delbetänkanden med förslag som haft betydelse för Trañk- och klimatkommitténs arbete. I bilaga 3 visas en sammanställning olika aktiviteter av som har beröringspunkter med Trañk- och klimatkommitténs område.

Sveriges medlemskap i EU medför i begränsningar Sveriges

möjligheter att på egen hand genomföra de några av forslag som

skisserades i delbetänkandena. Det bl.a. gäller fordonskrav och differentierad beskattning drivmedel. av Medlemskapet innebär att vissa av kommitténs förslag i stället får formuleras

som en handlingslinje som

bör drivas internt i EU. Vid

miljöministermötet i EU den 15-16 december 1994 diskuterades

möjligheterna att införa en gemensam koldioxidskatt. Man kunde emellertid inte då komma överens att om införa en sådan skatt. Den 12 1995 lämnade maj EG-kommissionen ett ñrslag till EG-direktiv frivilligt införande i medlemsstaterna om av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, är relaterad till som

både koldioxidutsläppen och

energiinnehållet.

Klimatkonventionens första partskonferens hölls i Berlin

kring

månadsskiftet mars-april 1995. Vid mötet diskuterades bl.a.

frågan om

protokoll ñr åtaganden

om utsläppsminskningar i olika länder. Ett

sådant protokoll kan dock vara aktuellt tidigast några år. om

1.4¶Hotbilden

delbetänkandet SOU 1994:91 Trafiken och koldioxiden gavs en I kortfattad beskrivning växthuseffekten och andra miljöhot samt av till dessa hot. Den beskrivningen uppdateras i det trafikens bidrag med material publicerats efter det att delbe-

följande hjälp av som tänkandet färdigställdes.

IPCC Intergovemmental Panel Climate Change har inför den on första partskonferensen enligt klimatkonventionen gjort en förnyad

växthuseffekten IPCC, 1994. slutsatserna är refererade bedömning av

årsrapport Klimatdelegationen, 1994. Där i Klimatdelegationens

atmosfärens halt koldioxid och konstateras bl.a. att en ökning av av

leder till global temperaturhöjning. En för-

andra växthusgaser en atmosfärens koldioxidhalt skulle enligt ett stort antal dubbling av medföra ökning jordens medeltemperatur med beräkningar en av råder dock osäkerhet hur lång tid en sådan 1,5-4,5°C. Det om förändring skulle bl.a. beroende på att det sker en fördröjning ta, mellan ökningen halten växthusgaser och ökningen av jordens av av medeltemperatur. Även accepterar en halt i atmosfären som är om man dubbelt så hög i dag, skulle det krävas att utsläppen så småningom som understiger 1990 års nivå. För Sveriges del bedöms effekväsentligt

mindre temperaturhöjning bli mindre allvarliga än för

terna av en många andra delar världen. Om koldioxidhalten betydligt mer än av fördubblas, det emellertid inte uteslutet att Golfströmmen på anses som sikt kan komma förändras, vilket skulle innebära dramatiska

längre att

klimatförändringar. SOU 1994:91 redovisades ett antal prognoser för I delbetänkandet

från transportsektorn. Samtliga visade att utsläppen koldioxidutsläppen

framöver, inga ytterligare åtgärder vidtas. Sedan kommer att öka om två redovisats, en i Sveriges dess har ytterligare prognoser varav nationalrapport klimatförändringar Miljö- och naturresursdeparteom

1994 och iTrafikverkens miljörapport för 1993 Vägverket,

mentet, en

Samtliga beräkningar visar på ökning av koldioxidutsläppen 1994. en

mellan 5 och 15 år 2000 jämfört med 1990.

från transportsektorn på

Under hösten 1994 publicerade Naturvårdsverket en rapport över ett redovisa miljöarbetet i landet bl.a. i

uppdrag från regeringen att

förhållande till de mål uppställts riksdagen Naturvårdsverket, som av konstateras målen avseende utsläpp koldioxid, 1994. I rapporten att av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen V OC inte klaras. Riktvär-

halter koloxid, svaveldioxid och sot klaras redan i dag i dena för av

tätortema. Riktvärdet för kvävedioxid bedöms komma att klaras till år 2000 i små och medelstora tätorter, problem kvarstår nå målet men att i storstadsområdena. Trafikverkens miljörapport visar transportsekatt torns utsläpp av koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid inte kommer att minska så mycket att de nationella målen alla källor

avseende

uppnås.

1.5¶Avgränsning, frågeställningar och uppläggning

Föreliggande betänkande är en slutredovisning uppdragen både enligt

av

de urspungliga direktiven och tillläggsdirektiven.

Trafik- och klimatkommittén konstaterar att ett antal miljöhot har identifierats på både global, regional och lokal nivå. Trafiken bidrar i stor utsträckning till flera av dessa miljöhot, varmt miljöarbetet inom transportsektorn måste drivas vidare. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan man dock diskutera hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör i förhållande till åtgärder i andra vara länder och andra sektorer. Trañk- och klimatkommittén konstaterar också det finns att ett stort antal utredningar som behandlar liknande och närliggande frågor. Bl.a. skall, som tidigare nänmts, parlamentarisk kommitté

en ny Kommu-

nikationskommittén upprätta en nationell plan för kommunikationerna och därvid arbeta med flera de frågor ligger inom Trafikav som och klimatkommitténs område. Trañk- och klimatkommittén konstaterar Synpunkterna på att kommitténs förslag i delbetänkandena varierar Kommittén har

mycket.

emellertid inte funnit några skäl för frångå huvudprincipen att att åtgärder för att minska trafikens koldioxidutsläpp skall kostnadsvara effektiva. Principen leder till slutsatsen generellt att ett styrmedel bör utgöra grunden inte det enda styrmedlet i för

men en strategi att

minska trafikens koldioxidutsläpp. Kommittén har dock tagit fasta på

varningarna för suboptimering uppdraget varit till genom att begränsat

transportsektorn. Frågan om kostnadseffektivitet och åtgärder i olika sektorer behandlas därför i särskilt avsnitt i detta ett betänkande

kapitel 3.

Kommitténs uppgift har varit att visa hur utsläppen skall kunna minskas. Kommittén vill emellertid peka på

att nettoutsläppen av

koldioxid också kan minskas ökat kol i och genom upptag av skog torv

m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid.

En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa fördelningseffekter som kan väntas uppkomma. Kommittén har därför velat peka på möjligheten att återföra den höjda skatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Olika möjligheter att göra detta behandlas i ett särskilt avsnitt

kapitel 9.

Kollektivtrafikens konkurrenskraft är de frågor som tas upp i

en av tilläggsdirektiven. Det har därför givits ett särskilt avsnitt kapitel 7. I delbetänkandet behandlades infrastruktur- och markanvändnings-

planering mycket översiktligt med avsikten att fördjupa behandlingen

av dessa frågor tillsammans med kollektivtrafikfrågoma. Frågor om samhällsstruktur och planering i kapitlen 5 och

tas upp

De övriga två uppgifterna i tilläggsdirektiven, sektoriella miljömål och myndigheternas ansvar och befogenheter, behandlas i kapitlen 11 och 12.

I såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven avgränsas kommitténs arbetsområde till transportsektorn. Frågan om hur transportsektorn skall avgränsas innehåller många detaljfrågor. Dessa diskuteras närmare i avsnitten om mål och ansvar och befogenheter.

Enligt de ursprungliga direktiven skall kommitténs förslag syfta till att reducera utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Uppgifterna i tilläggsdirektiven berör däremot alla de miljöproblem som transportsektorn bidrar till. Frågan om vilka miljöproblem som är relevanta i samband med transportsektorn diskuteras i avsnittet om mål. De avsnitt som är föranledda av tilläggsdirektiven tar upp alla miljöfrågor som berör transportsektorn. I de avsnitt som innehåller en fördjupning av vissa frågor som har med de ursprungliga direktiven att göra läggs störst vikt vid trafikens koldioxidutsläpp. Även här måste dock risken för suboptimeringar uppmärksammas. Ett antal målkonflikter kan identifieras, inte bara mellan miljömål och andra mål utan ibland också mellan olika miljömål. Dessa frågor behandlas i kapitel

I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall

kunna minskas ligger tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför

allt på att internationella avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafi-

ken. Ett annat skäl är att vägtrañekns andel av transportsektorns utsläpp

är stor.

I bilaga 10 visas ett exempel på en tänkbar lösning på den i delbetänkandet SOU 1994:92 föreslagna möjligheten för kommunerna att

ta ut en differentierad avgift för bilar framförs inom miljözon.

som en

I bilaga 4 redovisas hur arbetet med utredningen har genomförts.

2 av

Utvecklingstendenser betydelse

för trafikens

miljöstömingar

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas en genomgång av tänkbara

omställningar för att minska trañkens utsläpp av växthusgaser. De typer

av omställningar som behandlas är förändringar i trañkarbete, färd-

medelsfördelning, nya och befintliga fordons bränsleförbrukning samt

användning av alternativa drivmedel och drivformer. Dessa faktorer har också betydelse för andra miljöeffekter som härrör från trafiken.

Sedan delbetänkandet överlämnades har i olika sammanhang redovisats en hel del ytterligare material om dessa faktorer. Avsikten med den följande framställningen är att ge en uppdaterad bild av

utvecklingstendenser och möjligheter att åstadkomma miljöförbättringar med olika omställningar.

I trañkverkens miljörapporter redovisas bedömningar av trañkens miljöstörningar i framtiden. Trañkverkens bedömning av de framtida

avgasutsläppen se tabell 2.1 baseras pä senaste trafikprognos och på

hittills fattade beslut beträffande avgasluav.

Enligt NUTEK:s energirapport NUTEK, 1994 var den totala

energianvändningen är 1993 i Sverige 441 TWh inklusive förluster.

Detta var något mindre än är 1970. Under perioden 1970-1993 har de inrikes transporterna ökat sin andel av energianvändningen från 15 till 22 %.

Tabell 2.1 Beräknade emissioner till luft Källa: Trañkverkens miljörapport 1993

KOLVÄTEN HC tusentals

ton

KOLDIOXID C02 miljoner ton ÅR VÄG SJÖ LUFT SPÅR MÅL

SUMMA

som hade gamla F28-motorer.

2.1¶Trafiken

2.1. l Framtida

trafikmängder

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas utvecklingstendenser när det

gäller resvanor. Redovisningen baseras huvudsakligen på analyser,

utförda av Wilhelmsson 1990, den riksomfattande resvaneunder-

av sökning som gjordes 1985. Där konstateras bl.a. att viktig orsak till

en det ökade resandet är den ökade förflyttningshastigheten och den ökade geografiska räckvidd och ökade valmöjligheter som denna givit. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande i framtiden.

Tillgången till snabbare färdsätt har således lett till ökat resande, främst i form ökade reslängder i viss mån också i form Ökat

av men av antal resor. Många bilförflyttningar sker på korta avstånd. Ökningen har i första hand gällt i samband med fritidsaktiviteter.

resor

Under 1994 startade en ny riksomfattande resvaneundersökning,

som kommer att pågå dagligen under fem år. En rapport från det första årets

undersökningar kommer att publiceras av SCB Statistiska centralbyrån

i slutet våren 1995. Undersökningen kommer möjliggöra ökade

av att kunskaper om resandet. I dag råder det brist på sådana kunskaper, och det är därför angeläget med ökade forskningsinsatser inom detta område.

Trafikprognoser utgör ett viktigt underlag vid utsläppsberäkningar och planering av infrastruktur. Trafikprognoser baseras på mängd

en

antaganden, av vilka flera är mycket osäkra. Av grundläggande betydel-

är antaganden den ekonomiska tillväxten. Ökad ekonomisk se om aktivitet väntas leda till ett ökat resande och ökade transporter. Ökade inkomster möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka bilåkandet. Ett arman faktor är bestämmande för utfallet i

som

trafikprognoser är antaganden om framtida drivmedelspris.

Som underlag till utsläppsberäkningarna i trafikverkens

senaste miljörapporter har använts en prognos som har utarbetats gemensamt av Banverket, Vägverket och VTI och i samråd med Luftfartsverket och Sjöfartsverket Banverket m.fl., 1993. Prognosen baseras på ett antagande om en genomsnittlig årlig BNP-tillväxt på 1,5 % fram till år 2020. Bensinpriset antas öka till 8,73 krliter år 2005 och till 9,90

krliter år 2020 1993 års prisnivå. Till grund för ligger

prognosen också trafikverkens planer ñr investeringar i infrastrukturen. Tabell 2.2 visar den utveckling av transportarbetet beräknats i

som prognosen.

Tabell 2.2 Prognos för transportarbetet Källa: Banverket m.fl., 1993

persontransporter

miljarder personkm 1990 2005 2020

godstransporter miljarder tonkm

Ii

Antaganden om beläggningsgrader och lastfaktorer har stor betydelse

vid bedömningar av miljöeffekter av överföringar av trafik mellan olika transportslag. I den ovan nämnda prognosen har antagits att beläggningsgraden i bilar minskar nagot.

Den framtida trafiken kommer också att påverkas samhällsstruk-

av turens utveckling. Den utveckling som skett under 1970- och 1980-talen har förutsatt och medfört en högre rörlighet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 5.

2.1.2¶Informationsteknik, resande och trafik

Informationsteknik förkortat IT är sammanfattande benämning på

en

den teknik som används för insamling, lagring, bearbetning, överföring

och presentation av data, text, bild och tal. Telekommunikationer ingår som en central del i IT-området.

Förbättrade telekommunikationer brukar ibland ses som ett alternativ till vissa transporter och skulle därigenom kunna bidra till att minska de trängsel- och miljöproblem som trafiken orsakar. En sådan utveckling kan dock väntas påverka trafiken på olika sätt. Trañk- och klimatkommittén har uppdragit REAB AB att sammanställa befintlig

kunskap om hur utvecklingen av informationsteknologin kan påverka

resandets omfattning i tid och rum. I uppdraget har också ingått att

se

i vilken mån informationsteknologin kan ersätta eller tjäns-

generera teresor, pendlingsresor och resor under fritid. Den följande fram-

ställningen om informationsteknologins betydelse för resandet bygger

huvudsakligen på REAB:s rapport Engström och Johansson, 1995.

Den tekniska utvecklingen inom IT-området går mycket fort, och

kostnaderna för IT-hjälpmedel sjunker. I Sverige är tillgången till

sådana hjälpmedel stor jämfört med de flesta andra länder.

Den nya tekniken innebär att en mängd funktioner underlättas avsevärt och att nya skapas. Framför allt innebär den att relationerna mellan olika funktioner blir mindre bundna i tid och rum, vilket möjliggör en ökad flexibilitet.

Förbättrade telekommunikationer innebär att kontakter i form

av fysisk närvaro blir mindre nödvändig. De skulle därför bl.a. kunna ersätta vissa sammanträden och därmed leda till minskat resande i tjänsten. Samtidigt innebär förbättrade telekommunikationer allmänt sett förbättrade möjligheter till kontakter, vilket kan leda till att fler möten arrangeras.

För de flesta människor innebär arbete och arbetsresande stark

en bundenhet i tid och rum. Förbättrade telekommunikationer ökar möjligheterna till telependling och distansarbete, vilket innebär att vissa

anställda inte behöver resa till arbetet varje dag. Utvecklingen

av telependlingen i Sverige har hittills varit i huvudsak spontan på den enskildes initiativ. Den har inte pressats fram med några riktade

styrmedel från myndigheter eller strävanden hos företag att minska sina lokalkostnader. Sådana drivkrafter kan bli aktuella framöver, varför telependling kan förutses öka i framtiden. Försök med att bygga upp arbetsmiljöer anpassade för telependlare pågår. Vissa arbets- och skatterättsliga frågor återstår att lösa. Vidare behöver nya former för

arbetsledning utvecklas.

En ökad telependling skulle kunna leda till att trafiken minskar och att de trañktoppar som arbetsresor orsakar kan jämnas ut. Det kan å andra sidan uppmuntra till ett boende på större avstånd från arbetsplatsen, vilket innebär att de arbetsresor som ändå görs blir längre. Om det också leder till ett glesare boende, blir det svårare att erbjuda en kollektivtrafik med hög standard till rimliga kostnader. Det kan emellertid också innebära en ökad långpendling, som kan tillgodoses med snabba tågförbindelser.

En annan effekt av telependling kan vara att individen disponerar sin tid i större uträckning efter egna önskemål. Detta kan i sin tur ge upphov till ett ökat resande för fritidsändamål.

Med IT kan man också klara av en del andra aktiviteter som tidigare

har krävt förflyttningar, t.ex. inköp, penningtransaktioner, biljettbok-

ningar m.m.

Frågan är om IT-utvecklingen kommer att leda till ett minskat totalt resande. Erfarenheterna hittills tyder inte på det. Informationsöverföring med hjälp av telekommunikationer respektive resande är komplementära kontaktforrner. Någon generell minskning av resandet i framtiden som en direkt följd av IT-samhällets expansion är därför inte att vänta.

Däremot är det troligt ñrtlyttningsmönster successivt fram-

att nya träder.

Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete när det gäller att utnyttja

informationsteknologi för att på olika sätt påverka vägtrafiken Vägin-

forrnatik. På europeisk nivå har arbetet inom detta område bedrivits inom projekten DRIVE och PROMETEUS, där Sverige har medverkat

aktivt. I Sverige leder Vägverket ett stort samarbetsprojekt med flera

inblandade intressenter ARENA. Väginformatik kan bl.a. utnyttjas till att på olika sätt styra trafiken i syfte att möjliggöra ett jämnare körsätt. Det kan också användas till att hjälpa bilförare att välja en rationell

färdväg. Väginformatiken kan härigenom bidra till minskade utsläpp

genom bättre flyt i trafiken och kortare färdvägar. Samtidigt innebär sådana åtgärder en ökning av vägkapaciteten, vilket i sin tur kan leda till en ökad trafik och därmed ökade utsläpp.

2.2¶Fordon och drivmedel

Genom teknisk forskning och utveckling finns det en stor potential för minskade utsläpp av växthusgaser och skadliga ämnen inom alla transportslag. Den tekniska potentialen finns såväl när det gäller ökad bränsleeffektivitet som introduktion av alternativa drivmedel och drivformer. När det gäller alternativa drivmedel är det i första hand de biobaserade som under vissa förutsättningar kan innebära stor

en potential för minskning av nettoutsläppen av koldioxid.

2.2.1¶Vägtrañk

Brdnsleförbrukrzingkoldioxidutsläpp

Sedan kommitténs delbetänkande SOU 1994:91 överlämnades har Konsumentverket redovisat ytterligare en lägesrapport om personbilars bränsleförbrukning Konsumentverket, 1994. Där konstateras att förbrukningen inte har minskat sedan 1987. Utvecklingen påverkas av ett antal varandra motverkande faktorer.

Den tekniska utvecklingen har lett till effektivare motorer. Avskaffandet av kilometerskatten har tillfälligt gynnat dieseldrivna bilar fram till det att fordonsskatten för dem höjdes kraftigt, varför deras andel av nybilsförsäljningen har ökat kraftigt. Dessa faktorer verkar i riktning mot en minskning av den genomsnittliga bränsleförbrukningen. De motverkas dock av ett antal andra faktorer, vars utveckling tenderar

att öka bränsleförbrukningen.

En sådan faktor är att andelen stora bilar med hög motoreffekt ökar. Det ñnns ett genomsnittligt samband mellan effekt och bränsleförbrukning i bilparken som innebär att bränsleförbrukningen ökar med effekten. Det finns dock undantag från detta samband beroende på vilken teknik som valts. Tekniska lösningar turboteknik och

som förñnad elektronisk styrning kan utnyttjas både för att öka effekten och

att minska bränsleförbrukningen.

En hög motoreffekt behöver inte nödvändigtvis innebära hög

en bränsleförbrukning vid den körcykel som används vid den standardiserade mätningen. En sådan bil möjliggör dock ett körsätt med hög

bränsleförbrukning.

Marknaden har efterfrågat egenskaper hos bilarna indirekt

som förskjuter nybilsförsäljningen mot större bilar. Höga säkerhetskrav är en sådan egenskap. Olika typer av extrautrustning Lex. luftkonditione-

ring, extraljus tenderar också att öka bränsleförbrukningen. Samtidigt visar enkät utförd Motormärmens Riksförbund att missnöjet med

en av

bilars bränsleförbrukning är ganska stor bland bilköparna. Ca 15 % nya

de tillfrågade bilköparna 1993 års modeller angav att bilen inte av av motsvarat förväntningarna när det gäller bränsleförbrukningen.

De årens lågkonjunktur har medfört kraftig minskning i

senaste en bilförsäljningen. Detta har å andra sidan inneburit att andelen bilar som sålts till företag har ökat, vilket i sin tur har inneburit att den genomsnittliga bilstorleken har ökat.

Utvecklingen bränsleförbrukningen hos nya bilar har varit i stort

av sett densamma i flera andra länder de senaste tio åren. Figur 2.1 visar

hur fordonsparkens bränsleförbrukning har förändrats i några länder.

I de europeiska länderna har det inte skett några större förändringar. I USA har effekten bränslesnålare personbilar motverkats av att det

av

skett förskjutning i nybilsförsäljningen från personbilar till lätta

en lastfordon används för persontransporter. Som framgår av figuren

som

skiljer sig den absoluta nivån på den specifika förbrukningen mellan

olika länder, vilket bl.a. kan förklaras skillnader i bränslepriser.

av

Konsumentverket har haft överläggningar med billeverantörerna bl a.

. för att få veta vilka planer finns när det gäller att minska bilarnas

som bränsleförbrukning. Överläggningarna visar att flera tillverkare har uppställt mål för detta. Konsumentverket bedömer dock att det inte är möjligt att nå någon frivillig överenskommelse om när och hur mycket bilarnas bränsleförbrukning skall minska.

De europeiska biltillverkarna har i samband med överläggningar med CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports angivit

har ambition att minska bilarnas bränsleförbrukning med att man en 10 % på 10 år teknisk utveckling. Tillverkarna anser att

genom regeringarna kan verka för ytterligare reduktion genom att uppmuntra mindre bilar, ökad dieselandel, bättre bränslekvalitet samt bättre infra-

struktur och trañkplanering.

Det finns stor teknisk potential för att minska bränsleförbruk-

en ningen hos lätta fordon, inte vill göra avkall på bilarnas

även om man prestanda. Potentialen ligger främst i minskad vikt och minskat rulloch luftmotstånd. Nya generationer dieselmotorer och tvåtaktsmoto-

av

är både energisnåla och har låga utsläpp av skadliga änmen,

rer, som

är under utveckling. Det är dock osäkert om och när sådana motorer kommer att finnas på marknaden.

-I- US

134 France

-ü Germany

a - Italy imgHJOkm

-0- GreatHmmm

1 r I I l l ixiilliil [1

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 19861988 1990

Figur 2.1 Genomsnittlig bränsleförbrukning i bilparken i några länder Källa: Royal Commission on Environmental Pollution, 1994

En överenskommelse mellan Vita Huset och de tre stora biltillverkarna i USA om FoU-samarbete Partnership for a New Generation of Vehicles har som mål bl.a. att inom en tioårsperiod åstadkomma bilar med en bränsleförbrukning som är en tredjedel av dagens nivå med bibehållna prestandakrav. Utfallet av denna överenskommelse är ännu

svår att förutsäga. Från biltillverkarhåll har dock framhållits att prototyper med de önskade egenskaperna kan finnas framme redan tidigare än inom tio år.

I president Clintons åtgärdsplan för att minska utsläppen av växthusgaser Climate Change Action Plan, presenterad hösten 1993 aviserades tillsättandet av en kommitté med uppgift att överväga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från lätta fordon. Kommittén har tillsätts och väntas avlägga rapport tidigast i september 1995.

När det gäller tunga fordon är efterfrågan på låg bränsleförbrukning betydligt högre än för personbilar. Företrädare för den svenska bilindustrin anser att minst 15 % minskning av bränsleförbrukningen hos lastbilar är fullt möjlig inom en tioårsperiod. Detta kan ske med minskat rull- och luftmotstånd och med hjälp av motormodiñeringar, trots att väntade skärpningar av avgaskraven förutsätter åtgärder som tenderar att öka bränsleförbrukningen.

Enligt EG:s bestämmelser får lastbilarnas längd inte överstiga 18 meter. Det är i dag ovisst i vilken utsträckning de svenska reglerna kommer att behöva anpassas till EG:s. Demker m.fl. 1994 har uppskattat att koldioxidutsläppen från den långväga lastbilstrañken i Sverige skulle öka med ca 12 %, om 24 metersgränsen ersätts av en 18 metersgräns.

Konflikt: mellan minskad bränsleförbrukning och ökad trafiksäkerhet

Många bilköpare värderar bilens säkerhetsegenskaper mycket högt,

vilket har medfört en tendens till kraftigare konstruktioner av chassin och karosser och att många bilar försetts med Sidokrockskydd, airbag och bältesförsträckare. Detta medför i sin tur tyngre bilar och därmed

ökad bränsleförbrukning.

Med dagens teknik finns det således ett samband mellan den enskilda bilens säkerhetsnivå och vikt. Sambandet är emellertid inte entydigt i den meningen att hög vikt skulle garantera hög säkerhet. Bilar i samma viktsklass kan ha väsentligt olika säkerhetsegenskaper. Ju fler tyngre bilar som trafikerar vägarna desto farligare blir det att aka i en lättare

bil. Från säkerhetssynpunkt finns det ingen anledning att uppmuntra en

kapprustning som driver en utveckling mot allt tyngre och kraftigare bilar. Snarare bör man eftersträva att minska skillnaderna i vikt mellan olika bilar. Fordonsvikter över ca 1,5 ton är inte motiverade av säkerhetsskäl.

Med de material som finns tillgängliga i dag kan det emellertid vara

svårt att klara högt ställda säkerhetskrav med en låg vikt på bilen. Bl.a. krävs en viss minsta volym för att få plats med erforderliga deformationszoner. På längre sikt, då material kan väntas finnas till-

nya gängliga, finns dock inte samma uppenbara samband mellan säkerhet och vikt. Bränsleeffektivitetsmålet för Partnership for a New Generation of Vehicles förutsätter sannolikt att bilarna görs lättare.

Man bör också notera att minskad vikt inte är det enda sättet att

åstadkomma en minskad bränsleförbrukning. Lägre motorstyrka leder

också till minskad bränsleförbrukning. Detta torde snarast ha positiv

en effekt på trafiksäkerheten.

Utsläpp av skadliga ämnen

Skärpta avgaskrav och teknisk utveckling har medñrt att utsläppen av reglerade föroreningar från både lätta och tunga fordon har minskat. Sverige har tidigare valt att följa utvecklingen i USA och tillämpa den lagstiftningen efter viss anpassning till svenska förhållanden. Övriga EFTA-länder har valt samma linje. I samband med EES-avtalet och

medlemskapet i EU måste Sverige i stället anpassa avgaslagstiftningen

till motsvarande EG-direktiv. Inom EU har skärpta avgaskrav beslutats för införande år 1996. För närvarande pågår arbete inom EU med

underlag till ytterligare kravskärpningar med sikte på år 1999-2000.

Förslag väntas föreligga under hösten 1995.

Arbetet med nästa generation avgaskrav i EU sker ett

genom samarbete mellan EG-kommissionen och bil- och oljeindustrin The Tripartite Initiative on Air Quality, Emissions, Fuels and Engine Technologies. Tanken med detta arbete är att man skall utgå från behovet av att förbättra luftkvaliteten i städerna. Med utgångspunkt i luftkvalitetsmål skall kostnadseffektiva lösningar identifieras för att klara målen. Det innebär att man frångår principen om bästa tillgängliga teknik, vilket anses ha varit den gällande principen hittills när det gäller fastställande av avgaskrav. Målet är att hitta en kostnadseffektiv mix av åtgärder gäller fordonsteknik, bränslekvalitet, förbättrat

som underhåll samt icke-tekniska åtgärder.

Även har uppnåtts finns det fortfarande

om stora förbättringar möjligheter att åstadkomma ytterligare utsläppsminskningar. Det gäller

inte minst att åstadkomma att bilarna har låga utsläppsnivåer under hela sin livslängd. Inom EU diskuteras införande av ansvar för tillverkaren

för hållbarheten när det gäller emissionsegenskapema. För lätta fordon övervägs också krav avseende utsläpp vid kallstarter, ämnen som hittills

inte varit reglerade, felsökningssystem m.m.

Det pågår också arbete med att ta fram en ny mätmetod som bättre svarar mot verkligt körsätt. Vid INRETS Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité i Frankrike drivs ett omfattande projekt med syfte att ta fram underlag för en ny körcykel. Med hjälp av 58 bilar studeras körsättet i 6 olika europeiska städer. I projektet har man bl.a. konstaterat att den europeiska körcykeln har ñr låga accelerationer i förhållande till verkligheten.

För tunga dieseldrivna fordon är det främst utsläppen av kväveoxider och partiklar som fortfarande är problem. Enligt bilindustrin finns det möjlighet att minska dessa utsläpp betydligt redan till år 2000.

Miljöklassutredningen har lämnat förslag till hur det svenska

miljöklassystemet skall kunna vidareutvecklas för att uppnå miljöförbättringar. Utredningen föreslår bl.a. att Sverige skall verka inom EU för ett miljöklassystem med tre klasser och för att en särskild miljöklass för stadsbil införs. Utredningen föreslår också att miljöklassystemet kompletteras med kravnivåer för vissa i dag oreglerade ämnen.

Nya drivmedel och driiformer

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas utvecklingstendenser och för- och nackdelar med olika biobränslen. Där konstateras att en storskalig introduktion av biobaserade drivmedel under vissa förutsätt-

ningar kan medföra betydande minskningar av fossila utsläpp av

koldioxid. De kan emellertid medföra andra negativa miljöeffekter, vilket måste motverkas bl.a. genom att fordonen anpassas till de nya bränslena. Teknisk anpassning är fullt möjlig men kräver ytterligare utvecklingsarbete om högt ställda miljökrav skall kumia uppfyllas.

Vid KFB Kommunikationsforskningsberedningen fortsätter

genomförandet av programmet för utveckling och demonstration av alkohol och biogas som drivmedel. En stor del av medlen avser drift med ren alkohol. En mindre del av medlen används till projekt avseende blandbränslen och biogas. Flera av projekten bedrivs i form

av flottförsök. Slutrapportering av biodrivmedelsprogrammet kommer

att ske under 1997.

Många kollektivtrafilcföretag i Sverige bedriver eller planerar

försöksverksamhet med alternativa drivmedel i bussar, se bilaga 5.

I Malmö och Göteborg finns sammanlagt nära 80 bussar drivs

som med naturgas. Under 1995 introduceras 24 naturgasdrivna bussar i

Lund. Under 1995 kommer också ett antal naturgasdrivna lastbilar att levereras i Sverige. Naturgasens miljöfördelar jämfört med dieseldrift består främst i lägre utsläpp av kväveoxider och partiklar. Koldioxidutsläppen är något lägre. Naturgasen kan ses som inkörsport till en framtida introduktion av biogas.

Det pågår försök med biobränslen i många länder. I Frankrike används mycket biobränslen ñr transporter, i första hand rapsmetylester RME och etanol. Huvudskälet till satsningen på dessa bränslen är att man därigenom stöder jordbruket. Man räknar däremot inte med att biobränslen skall lösa problemet med oljeberoendet, då den totala potentialen för alternativa drivforrner i Frankrike har beräknats till endast ca 20 %.

Fortfarande är kostnaderna det största hindret ñr en introduktion av

biobränslen. Omfattningen av biobränsleanvändningen i Frankrike har möjliggjorts av att beskattningen är reducerad. Uppgifter om merkost-

nader för biobränslen varierar mycket. I en rapport från OECDIEA 1994 anges att kostnaden för att minska COZ-utsläppen genom att införa bränslen baserade på jordbruksgrödor etanol eller RME är minst S300 ton C0, i Europa. Metanol från skogsråvara bedöms bli

per

billigare, när väl produktionstekniken finns utvecklad.

Sommaren 1994 presenterade STOSEB Storstockholms Energi AB i rapporten Framtidens bilar En energi- och miljöstudie STOSEB,

- 1994 en analys av olika drivformers miljöegenskaper från lokal och global synpunkt. Beträffande eldrift konstateras att de storskaliga effekterna av en introduktion av elbilar är helt beroende av hur elektri-

citeten produceras. Med dagens svenska produktionsmix är ñrdelarna mycket stora. För kolbaserad elproduktion ger elbilen inga miljöförde-

lar när det gäller de totala utsläppen. I rapporten drar man också slutsatsen att elbilar ger positiva miljöeffekter indirekt genom det tryck

de skapar för att ñrbättra förbränningsmotorns miljöegenskaper.

I USA har Lovins och Lovins 1995 lanserat begreppet hypercar. Med det menas en bil som har mycket låg vikt och lågt rull- och luftmotstånd, som drivs med elmotorer vid hjulen med möjlighet att återvinna bromsenergi och där elenergin produceras ombord med något bränsle. Enligt Lovins och Lovins kan en sådan konstruktion medföra en tiodubbling av bränsleeñelrtiviteten och därmed bli mycket attraktiv.

I Sverige pågår olika aktiviteter för att stimulera introduktion av elbilar. Under åren 1995-1997 uttas inte försäljningsskatt tor el- och

hybridfordon. Det teknikupphandlingsprojelrt som NUTEK tagit initiativ till kan

komma att resultera i att uppemot 150 eldrivna personbilar kommer ut på marknaden. Ett antal flotttörsök kommer att genomföras med stöd

av medel från KFB:s elfordonsprogram, främst i de tre storstäderna där ett antal elfordon redan varit i drift sedan en tid.

En mycket viktig förutsättning för introduktionen av elbilar är Kaliforniens lågemissionsprogram, som bl.a. innebär att de stora biltillverkamas de som säljer mer än 30 000 bilar per år i Kalifornien försäljning måste utgöras minst 2 % nollemissionsfordon år 1998.

av År 2003 skall denna andel minst 10 för alla biltillverkare. Vid

vara den senaste omprövningen av planen våren 1994 beslöt CARB California Environmental Protection Agency, Air Resources Board att kravet på nollemissionsfordon år 1998 skulle ligga fast. De flesta inblandade aktörer förefaller vara inställda på att planen kommer att

genomföras. Många företrädare för myndigheter och forskning är

övertygade om att 2 % av de stora biltillverkarnas försäljning kommer att utgöras av elbilar och att det kommer att vara bra bilar. Det råder dock osäkerhet om när en introduktion i större skala kan komma att ske.

Flottförsök med elfordon pågår på många håll i världen. Ett av de större projekten i Europa äger rum på Rügen, där ca 60 elfordon av olika typ används i daglig drift för olika ändamål. I försöket ingår både personbilar, lastbilar och bussar. Olika batterityper och laddningssätt provas.

I Frankrike försöker man få många städer intresserade av att medverka i pilotprojekt. År 1993 startade piloprojekt i La Rochelle

ett med 50 elbilar. Skattelättnader och andra incitament diskuteras för att stimulera introduktion av elbilar och få städer intresserade. Redan i dag

finns det avskrivningsregler som är förmånliga för elbilar jämfört med

bilar med förbränningsmotor. Målet med ytterligare incitament är att en elbil inte skall kosta mer än en bensindriven bil.

Tekniken med bränsleceller kan ses som en naturlig uppföljning av tekniken med eldrivna fordon med batterier. Den tekniska utvecklingen går fort på detta område. Professor Daniel Sperling vid ITS Institute of Transportation Studies, University of California, Davis bedömer att bränsleceller snart kommer att kunna konkurrera med bensindrift på grund av enklare konstruktion och högre bränsleeffektivitet. Sperling bedömer att tekniken kommer att vara kommersiellt tillgänglig för bussar år 2003 och för bilar år 2008. År 2015 kommer bränsleceller att vara dominerande teknik, enligt Sperling. Enligt andra bedömare kommer detta att inträffa betydligt senare. Det finns också de som menar att bränsleceller aldrig kommer att få något stort genomslag.

Dieseldriftens för- och nackdelar

I Sverige har förändringar i drivmedels- och fordonsbeskattningen lett

till en åtminstone tillfällig ökning andelen dieseldrivna personbilar

av av nybilsförsäljningen. Från att tidigare ha legat under 1 % steg andelen till 3,1 % år 1993 Bilismen i Sverige, 1994. I del andra

en länder är motsvarande andel betydligt högre. I Storbritannien är den ca 20 % och i Frankrike strax under 50 %.

På grund av dieselmotorns högre verkningsgrad har dieseldrivna personbilar i genomsnitt en lägre bränsleförbrukning än jämförbara bensindrivna bilar. Trots dieseloljans högre kolinnehåll är även koldioxidutsläppen per körsträcka lägre. Dessutom är energiförbrukningen lägre vid framställning av dieselolja jämfört med bensin. Dessa förhållanden talar för ökad andel dieseldrivna bilar bör efter-

att en strävas. Å andra sidan medför dieseldrift andra nackdelar från miljösyn-

punkt. Det som främst har uppmärksammats är de hälsorisker

som dieselavgaser i tätorter befaras orsaka.

I delbetänkandet SOU 1994:91 konstaterades att underlaget för

en avvägning mellan dieseldriftens för- och nackdelar behöver förbättras. Kommittén har därför uppdragit Motortestcenter vid AB Svensk Bilprovning, att sammanställa material belyser denna fråga.

som

Materialet från Motortestcenter innehåller resultat från mätningar utförda i samband med produktionskontroll lätta bilar enligt de

av nya svenska bilavgasbestärnmelserna, mätningar vid olika temperaturer samt mätningar av andelen kvävedioxid N02 kväveoxider NOX i

av avgaserna.

Materialet visar att utsläppen från bensindrivna personbilar i

nya allmänhet håller god marginal till de gränsvärden gäller enligt de

som avgaskrav som infördes i Sverige fr.o.m. 1989 års modeller miljöklass 3. Endast en liten andel 3 % de provade bensindrivna

ca av

bilarna underkändes vid De dieseldrivna personbilarna har i

proven. genomsnitt lägre utsläpp av koloxid CO, kolväten HC och koldioxid C02 än de bensindrivna, medan utsläppen kväveoxider N 0, och

av partiklar är högre. Dieseldrivna lätta bilar har haft svårt att uppfylla de obligatoriska avgaskraven miljöklass 3. Mer än tredjedel de die-

en av seldrivna bilarna underkändes vid de produktionskontrollmätningar

som redovisas i rapporten. I samtliga fall berodde det på för höga

kväveoxidutsläpp. I ett par fall var även partikelutsläppen för höga.

Medelvärdena visas i tabell 2.3.

Tabell 2.3 Genomsnittliga utsläppsvärden vid produktionskontrol-

ler

Källa: ASBMotortestcenter

-

Prov med bensindrivna bilar enligt standardiserad körcykel ger mycket olika resultat beroende på vid vilken temperatur mätningen genomförs. Vid -7°C är koloxidutsläppen mellan 4 och 6,5 gånger större än vid +22°C, beroende på vilken körcykel som används. För dieseldrivna bilar är motsvarande faktor endast ca

Av Motortestcenters material framgår vidare att andelen NO, av NO, är ungefär densamma för bensindrivna och dieseldrivna lätta bilar.

En rapport från den engelska konsultfirman Ricardo 1994 visar följande. Jämfört med bensindriven bil kan en motsvarande

en dieseldriven bil med indirekt insprutning ha upp till 20 % lägre

bränsleförbrukning räknat bränslevolym per körsträcka. Med

som direktinsprutning kan skillnaden uppgå till 40 %. Dagens dieseldrivna personbilar har å andra sidan högre utsläpp av kväveoxider och partiklar än motsvarande bensindrivna bilar. Dieseldrivna bilar med direktinsprutning har i sin tur ännu högre utsläpp än bilar med indirekt insprutning. Vid kall motor är utsläppen betydligt lägre från en dieseldriven bil jämfört med en bensindriven. Eftersom tlyktigheten hos dieselolja är lägre än hos bensin, är avdunstningen från en dieseldriven bil lägre. Jämfört med bensindrivna bilar har dieseldrivna lägre utsläpp

koloxid högre utsläpp polycykliska aromatiska kolväten av men av PAH.

Det finns tekniska möjligheter att få ned utsläppen hos nya dieselmotorer. I de inom EU beslutade avgaskraven för personbilar från 1996 är gränsvärdena för NOX+ HC mindre långtgående för dieseldriv-

bilar än för bensindrivna. För dieseldrivna bilar med direktinsprutna ning är kraven ännu lindrigare än för bilar med indirekt insprutning. 1996 års EU-krav tyder på att man inte väntar sig några stora tör-

bättringar på kort sikt, se tabell 2.4. Tabell 2.4 1996 års avgaskrav i EU for personbilar utsläppen i gkm, körcykel enligt europeisk provmetod

Från och med l januari 1995 kan dessa värden användas för avgasgodkärmande i miljöklass 2 i Sverige. Tidigare har endast de svenska gränsvärdena för miljöklass motsvarande 1994 års krav i USA varit tillämpliga. De svenska gränsvärdena gör ingen skillnad på dieseldrivna och bensindrivna bilar. De svenska kraven innehåller separata gränsvärden för N O, och HC. Den europeiska konstruktionen med kombinerat gränsvärde för N OX+HC innebär ytterligare lättnad ñr dieseldrift jämfört med de svenska kraven. Fram till l januari 1995 har inga dieseldrivna personbilar certifierats enligt kraven i miljöklass

Enligt Ricardo finns det tekniska möjligheter att för båda typerna

av dieseldrivna personbilar till är 2000 nå till 0,5 gkm för

ner NOX-l-HC

och till 0,04 gkm för partiklar.

Sammanfattningsvis visar olika undersökningar att, med dagens

teknik, dieseldrift har följande fördelar framför bensindrift i lätta fordon: lägre bränsleförbrukning, lägre utsläpp koldioxid, koloxid

av och kolväten, lägre utsläpp vid kall motor, lägre flyktighet hos bränslet

samt lägre energiförbrukning vid drivmedelsframställningen. I gengäld

är utsläppen av kväveoxider, partiklar och PAH högre. Problemen att hålla nere kväveoxidutsläppen är uppenbara. Det är svårt uppfylla

att den svenska kravnivån med dieseldrift. År 2000 räknar med

man att dieseldrivna bilar skall kunna klara den nivå för kväveoxider

som bensindrivna bilar klarar redan med dagens teknik.

Enligt Royal Commission on Environmental Pollution 1994 förhindrar försiktighetsprincipen att övergång till dieseldrift i större

en skala uppmuntras, innan de föreslagna avgaskraven för år 2000 träder i kraft. Det främsta skälet för kommissionens bedömning är att höga utsläpp av kväveoxider och partiklar medför allvarliga hälsorisker i

tätorter.

I Sverige används i stoi utsträckning dieseloljzi av miljöklass 1 och

Dessa kvaliteter medför lägre avgasutsläpp än vad som visas vid standardiserade tester i Sverige, då standardkvalitet används.. I andra länder är dieselkvaliteten i allmänhet sämre från miljösynpunkt Detta förhållande gör att effekterna, när det gäller utsläpp av skadliga ämnen,

ökad andel dieseldrivna bilar blir mindre besvärande i Sverige än av en i de flesta andra länder.

2.2.2¶Spårburen trafik

Sedan delbetänkandet SOU 1994:91 överlämnades har nya mätningar och beräkningar energiförbrukning och luftföroreningar

av av järnvägstrafik redovisats av KTH:s Kungl. Tekniska Högskolan avdelning för järnvägsteknik Andersson, 1994. I rapporten framhålls vikten att avgränsningen av transportsystemet och energiomvand-

av lingsprocessen sker på ett likartat sätt i de olika trarisportslagen när jämförelser mellan dem skall göras. Skall till exempel belysning och drift av fasta anläggningar ingå De redovisade resultaten avser eldriven järnvägstrafik, som svarar för ca 95 % av transportarbetet på järnväg i Sverige.

Jämfört med uppgifter som tidigare har redovisats av VTI Lenner, 1993 visar KTH:s beräkningar 30-50 % lägre specifik energiförbrukning för snabbtåg och godståg och ungefär lika mycket högre förbrukning för lokaltåg. Avvikelserna sägs bero på att tidigare uppgifter om tågs energiförbrukning och verkningsgrader vid elproduktion och eltransmission varit osäkra eller felaktiga.

När det gäller framtida tågtrafik går utvecklingen mot allt högre hastigheter, vilket skulle öka energiförbrukningen om inga förändringar sker i tågmaterielen. Här sker dock en omfattande teknisk utveckling i syfte att minska energiförbrukningen, bl.a. i form av bättre aerodynamisk utformning och återmatning av bromsenergi. Den tekniska

utvecklingen på detta område kan göra att energiförbrukningen inte

ökar med nästa generation snabbtåg för persontrafik, trots de högre

av hastigheterna. För nya tåg i lokal och regional trafik väntas en kraftig minskning av energiförbrukningen. Kommande snabbgående godståg väntas dock få en något högre förbrukning än dagens normalgodståg.

En viktig fråga är vilken elproduktionsmix som skall användas vid beräkningar av framtida utsläpp. I KTHzs studie har genomsnittliga värden från en framtidsbild av svensk elproduktion utan kärnkraft använts. Andra hävdar att man bör använda en genomsnittlig europeisk

mix vid en helt avreglerad elmarknad eller marginellt tillkommande som produceras med fossila bränslen. Det alternativet senare tillämpades vid Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut 1993 om tillstånd till flygverksamhet vid Arlanda flygplats, där även utsläppen från transporterna till och från flygplatsen skulle räknas in i de totala utsläppen från verksamheten. Ca 5 % av transportarbetet med järnväg sker med dieseldrift. Av energiinsatsen i järnvägstrañken utgörs emellertid 15 % diesel. ca av Utsläppen av luftföroreningar från den järnvägstrañk är som nu dieseldriven väntas minska till följd att några sträckor är under elektav riñering. Banverket har fått i uppdrag regeringen att föreslå av avgaskrav för spårbuma motorfordon.

Sjöfart

Under senare tid har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits för att öka energieffektiviteten hos fartyg. Vissa tekniska lösningar kan appliceras även på existerande fartyg. Det gäller framförallt nya typer av propellrar. Enligt rapport från Sjöfartsverket 1994 kan en en kombination av olika tekniska åtgärder innebära reduktion en av bränsleförbrukningen på ett konventionellt fartyg med emot 30 %. upp En minskning av hastigheten kan också stora bränslebesparingar. ge Samtidigt sker emellertid en utveckling mot fartyg kan gå i höga som hastigheter, vilket ger upphov till ökade energibehov. De ökade hastigheterna kan emellertid innebära en ökad konkurrensyta andra gentemot transportslag, vilket kan vara fördelaktigt från energiförbrukningssynpunkt. Sjöfarten svarar i dag för del de totala utsläppen en stor av av svaveldioxid och kväveoxider. Inom detta område finns möjligstora heter till tekniska förbättringar. Bunkeroljor omfattas inte några krav av på högsta svavelinnehåll. Förhandlingar pågår med olika Östersjöiänder för att åstadkomma bilaterala avtal högsta svavelinnehåll i Östersjöom

området. Med katalysatorrening SCR-teknik är minskning

en av

kväeoxidutsläppen från fartyg med över 90 % möjlig.

Även när det gäller motorer för fritidsbåtar har en teknisk utveckling initierats för att åstadkomma högre bränsleeffektivitet och minskade utsläpp av föroreningar. En generation tvåtaktsmotorer diny av med rektinspruming för marint bruk är under utveckling. Utmärkande för tvåtaktsmotorerna har varit den dåliga bränsleeffektiviteten och de höga koloxid- och kolväteutsläppen. Inom ett år räknar med par man att kunna introducera tvåtaktsmotorer från dessa synpunkter är väl så som

fyrtaktsmotorer. Jämfört med dagens tvåtaktsmotorer innebär bra som det ökad bränsleeffektivitet med ca 35 % och minskade koloxid- och

en

kolväteutsläpp med minst 70 %.

2.2.4¶Luftfart

Utmärkande för flygtrañken är att den ökar kraftigt samtidigt som

energiförbrukningen per transportarbete är hög.

Genom utvecklad motorteknik, material och förbättringar i den

nya aerodynamiska utformningen kan flygplanens bränsleförbrukning reduceras avsevärt. Nuvarande trend tyder på att en halvering av

bränsleförbrukningen är möjlig på 20 års sikt. Den positiva utvecklingen när det gäller energiförbrukning kan motverkas det blir ett genombrott för en ny generation av Överljuds-

om

flygplan, är mycket energikrävande. Det är dock mycket osäkert

som

sådan utveckling kommer till stånd. om en

Teknik för att avsevärt minska kväveoxidutsläppen har utvecklats så långt att sådana motorer kan introduceras. Några internationella

nu emissionskrav motsvarar denna tekniknivå har ännu inte beslutats.

som Swissair har dock nyligen frivilligt tagit på sig merkostnad för att få

en plan med tvästegs brännkammare, vars kväveoxidutsläpp endast är ca hälften vad släpps ut av ett normalt modernt flygplan av mot-

av som svarande typ.

3 Hur

mycket skall utsläppen av växthusgaser från

transportsektorn

minska

För att stimulera fram kostnadseffektiv minskning koldioxiduten av släppen från transportsektorn har kommittén i delbetänkandet SOU 1994:91 föreslagit ett styrmedelspaket där för olika trafikslag en likformig koldioxidskatt ingår som ett väsentligt element. Eftersom det inte klarlagts hur mycket sektorns utsläpp skall minskas kunde inte något definitivt förslag till dimensionering koldioxidskatten av ges. Kommitténs förslag att höja koldioxidskatten baserades på antagande ett om att utsläppen från sektorn vid sekelskiftet skulle nedbringas till 1990 års nivå. I tilläggsdirektiven till kommittén framställs oklarheten vilka om miljömål som skall gälla på kort och lång sikt ett problem som som borde undanröjas. Kommittén har i enlighet därmed fått i uppdrag att utreda för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för transportornrådet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trañkslag på både kort och lång sikt. I detta kapitel belyses först i avsnitt 3.1 förutsättningarna på a - att olika sikt precisera mål för koldioxidutsläppen i Sverige, dels för utsläppen totalt, dels för trañkscktorns utsläpp. Avsnitt 3.2 behandlar frågan hur stora utsläppsreduktioner krävs i trañksektorn för som att klara redan gjorda åtaganden. Energi- och koldioxidskattesystemets betydelse för uppnåendet av kostnadseffektiv mellansektoriell en fördelning av utsläppsreduktioner diskuteras i avsnitt 3.3. Mot denna bakgrund dras i avsnitt 3.4 slutsatser lämpliga kort- och långsiktiga om ambitionsnivåer för klimatpolitiken i transportsektorn. En strategi för att beakta rådande naturvetenskapliga och politiska osäkerheter skisseras

aven. Kommittén återkommer till frågan sektorsspeciñka miljömål i om kapitel ll.

3 15-0567

3.1¶Hur mycket skall de totala svenska

utsläppen minska

Utgångspunkten för dagens internationella klimatpolitiska diskussion är hotet globala uppvärmningseffekter ett resultat av ökande

om som mängder växthusgaser. En bild av en trolig global uppvärmningseffekt bedöms skäl att agera utifrån den s.k. försiktighetsprincipen.

vara Bristen på övertygande naturvetenskapliga bevis bedöms inte vara ett

tillräckligt motiv för att avstå från klimatpolitiska motåtgärder i dag

eftersom, Klimatdelegationen framhållit, en eventuell förändring

som

klimatet blir kvar ett halvt sekel eller och en omställning av av mer mänsklig verksamhet markant kan minska utsläppen av växthus-

som

tar årtionden i anspråk för att genomföras. Detta förhållningssätt gaser till klimatproblemet som anammats av riksdagen bör vara styrande

- -

för bedömningen av svenska klimatpolitiska åtaganden.

Målet för det internationella klirnatarbetet är att finna former för en mellan olika länder koordinerad insats syftande till en Stabilisering av växthusgashalten i atmosfären vid nivå och inom en tidsram som inte

en

hotar livsmedelsproduktion och så att ekosystemen kan anpassas på ett naturligt sätt. Som i klimatpropositionen bör de globala utsläppen

anges därför minska med 50-80 % inom 50-årsperiod. Frågan är vad det

en betyder för nivåbestärnning och tidssättning svenska utsläpps-

av reduktionsmål.

3.1.1¶Svenska utsläppsmål på lång sikt

De svenska utsläppen klimatgaser är små i förhållande till de globala

av utsläppen 0,3 %. Inte de svenska utsläppen föll bort helt och

ens om hållet skulle någon påvisbar effekt på halten växthusgaser i atmosfä-

av

kunna uppnås. Detta förhållande leder emellertid inte kommittén till ren slutsatsen att svenska insatser är meningslösa. Svenska insatser är meningsfulla de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt samman-

om hang. För att kunna bestämma hur mycket de svenska utsläppen av koldioxid skall minska på längre sikt är det också nödvändigt att relatera till den pågående internationella samarbetsprocessen.

På lång sikt framstår det lämpligt att låta den svenska insatsen

som bestämmas framtida internationella klimatavtal syftar till att

av som halten växthusgaser skall stabiliseras vid en långsiktigt hållbar nivå.

av Den utsläppsreduktion Sverige kommer att få göra går dock inte

som

förutse med någon precision i dag. Den beror på hur det intematioatt

nella avtalet utformas. Av betydelse är hur många och vilka länder som kommer att deltaga liksom även vilka kriterier kommer som att utnyttjas för att bestämma ländernas åtaganden. Det kan t.ex. förutsättas spela stor roll för Sverige kraven kopplas till capita-utsläppen,

om per

till BNP eller till historiska utsläpp och hänsyn till skillnader i om tas medverkande länders marginella åtgärdskostnader.

Det är också viktigt för Sverige åtaganden kommer att

om avse neddragningar av utsläpp eller om de kommer att ett kostnadsanavse svar för utsläppsreduktioner skulle kunna ske utomlands. Riosom överenskommelsen har även öppnat för åtgärder innebär kostsom nadsansvar för att öka kolupptaget utomlands. Möjligheterna att utnyttja olika totalkostnadssänkande mekanismer

som joint implementation och handel med utsläppsrätter i den

ses

internationellaklimatpolitiskadiskussionensompotentielltbetydelsefulla

eftersom olika länders marginella åtgärdskostnader uppvisar stora skillnader. Motsvarande kostnadssänkande effekter skulle också kunna åstadkommas genom system med internationellt samordnad

koldioxidbeskattning förutsatt att transfereringar skatteintäkter mellan

av

länder kan utnyttjas.

Vid FN :s klimatkonferens i Berlin som ägde våren 1995 korn rum de deltagande länderna överens att under 90-talet pröva joint om

implementation under en pilotfas. De svårigheter måste övervinnas

som för att denna mekanism skall kunna utnyttjas i större skala anses vara

betydande. svårigheterna ligger i att kunna verifiera utsläppsreduktioner

och att inkludera länder utan reduktionsåtaganden med låga

ofta

åtgärdskostnader. System med säljbara utsläppsrätter och system med

koordinerade koldioxidskatter kommer knappast att kunna implementeras inom de närmaste åren. Till detta skall läggas att den naturvetenskapliga osäkerheten om klimateffekter alltjämt är stor. Det är osäkert hur

alltjämt stor upp-

värmningen blir då halten av växthusgaser i atmosfären ökar, vilka

skadeverkningar som följer med en viss uppvärmning och vilka möjligheter som finns att dämpa skadeverkningarna olika slags

genom

anpassning. Det är därför inte orimligt att anta att de avvägningar

som görs mot bakgrund av dagens kunskap kommer att ändras då ny information framkommer. Det går alltså inte att i dag förutse hur stora neddragningar de av

svenska växthusgasutsläppen kommer att bli nödvändiga i

som framtiden. Förekomsten ovannämnda osäkerheter talar starkt av emot att låsa sig för vissa bestämda åtminstone långtgående långsiktiga

svenska utsläppsreduktionsmål. Något definitivt ställningstagande till

svenska utsläppsmål långt efter sekelskiftet bör därför inte heller göras.

3.1.2¶Svenska utsläppsmål på kort och medellång

sikt

De svenska insatserna i ett kortsiktigt perspektiv skall främst ses med utgångspunkt från ett behov att enskilda länder agerar i dag för att påskynda mot omfattande framtida internationellt en process mer koordinerade satsningar. Redan gjorda åtaganden inom ramen för klimatkonventionen och riksdagens uttalanden som avser utsläppsnivåer efter sekelskiftet skall ses i detta perspektiv. Sverige deltar i det internationella klimatarbetet och är ett av de ca 130 länder ratificerat den s.k. klimatkonventionen. Detta som nu innebär ett åtagande att upprätta ett åtgärdsprogram som kan leda till att

utsläppen koldioxid och andra växthusgaser i respektive land kan

av återgå till den nivå rådde år 1990. Den i klimatpropositionen som föreslagna strategin är att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen. Detta definierar det svenska utsläppsmålet på kort sikt. FN klimatkonferens i Berlin föranledde framtagande av nya :s konkreta förslag till framtida åtaganden. Två dokument har tjänat som grund för diskussionen: ett utkast till protokoll som presenterats av alliansen av små östater AOSIS och ett tyskt ñrslag. AOSIS-förslaget innebär att industriländema skall åstadkomma reduktion av koldioxen idutsläppen med 20 % till år 2005. Det tyska förslaget innebär en stabilisering OECD-ländernas utsläpp efter sekelskiftet se Silveira, av

1995.

I Berlin fastslogs att målet från Riokonferensen år 1992 är otillräckligt. De långtgående förslag framförts fick dock inte mer som nu stöd de deltagande länderna. Mötet resulterade i ett mandat ñr att av ta fram ett nytt klimatprotokoll till år 1997. Förslaget skall innehålla

mål, strategier och tidsgränser för att minska utsläppen av

nya nya nya

växthusgaser.

Någon internationell överenskommelse avseende utsläppsnivåer andra sidan sekelskiftet finns alltså inte. En andra förhandling med översyn protokollalternativ som skulle kumia leda till nya utav släppsmål planeras äga rum år 1998. Slutsatsen är att det är svårt att finna stöd ñr bestämda svenska målnivåer också i ett medellångt

perspektiv.

Frågan om vilka mål Sverige skall uppnå på andra sidan sekelskiftet diskuteras dock även från andra utgångspunkter än de förpliktelser

som väntas följa med framtida internationella överenskommelser. Naturvårdsverket har till kommittén överlämnat rapporten Åtgärdsmål för transportsektorn preliminära utgångspunkter bl.a. innehåller

- som

formuleringar av s.k. åtgärdsmål för att begränsa klimatpåverkan.

Rapporten har överlämnats som ett bidrag till kommitténs arbete att utreda lämpligheten av sektorsvisa miljömål för transportsektorn.

Som nationellt slutmål anges i rapporten att utsläppen koldioxid

av av fossilt ursprung skall minskas med 80 96. Detta har kommit

man fram till genom att utgå ifrån att svenska capita-utsläpp i

per ett sluttillstånd skall lika med de globala. De angivna etappmålen är

vara en minskning med 20 till år 2020 och med 60 till år 2050 jämfört med år 1990. Dessa målnivåer relateras till krav kan

som läggas på ett i-land och bortser från möjligheten att utnyttja kostnadssänkande mekanismer som joint implementation och handel med

utsläppsrätter.

Som kommittén framhållit i delbetänkandet SOU 1994:91 kan det vara viktigt att Sverige går före genom att visa aktiv in-

upp en ternationell profil inom klimatområdet. Men det är inte klarlagt

att självpålagda utsläppskrav får de demonstrationseffekter förutsätts.

som Andra insatser än långtgående utsläppsreduktionsåtaganden skulle

mer kunna vara att ñredra. Det kan vara mer ändamålsenligt att satsa på informationsinsatser i andra länder, t.ex. iutvecklingsländer i samband med biståndsinsatser. Sverige satsar också redan på olika samprojekt

biobränsleprojekt under ledning NUTEK i Baltikum och Östeuro-

av pa.

3.2 för

Nödvändiga insatser att klara redan

gjorda åtaganden

3.2.1¶Hur stora krävs

neddragningar

Sverige har ratiñcerat klimatkonventionen och riksdagsbeslut

genom

åtagit sig att hålla utsläppen växthusgaser vid 1990 års nivå år 2000.

av Riksdagen har dessutom uttalat att de svenska utsläppen koldioxid

av skall minska efter sekelskiftet. Detta definierar miniminiva för hur

en långt de svenska klimatpolitiska insatserna bör leda sett i ett kortare

perspektiv. Vilka insatser krävs för att klara detta Hur stora ned-

dragningar måste göras i transportsektorn

Enligt Naturvårdsverkets rapport Åtgärder mot klimatförändringar, till vilken tidigare refererats se delbetänkandet, s. 56 ökar de totala utsläppen i Sverige från 60 miljoner ton år 1990 till drygt 66

miljoner ton år 2000. I NUTEK:s klimatrapport R 1994:64 bedöms

de totala utsläppen koldioxid från det svenska energisystemet öka

av med två miljoner ton, från 52,2 till 54,2. De totala utsläppen uppges till år 2005 ha ökat med 5,4 Mton, alltså till 57,5 miljoner ton. De ökade utsläppen till år 2005 bero på en ökad användning av kol och olja

anses inom el- och värmeproduktionen och på ökad användning av bensin och diesel i transportsektorn. Utsläppen från sektorn Transporter uppges till år 2000 öka från 21,1 till 23,8 Mton. Utsläppen från transportsektorn år 2005 bedöms vara 25,5 Mton.

Klimatdelegationen räknar med att utsläppen år 2005 kommer att

ligga på 67,9 Mton, 4 Mton över nivån för år 2000. Motsvarande

ca

extrapolerade utsläppsvärde för år 2010 ligger högre, 72,0 Mton

Analys frågor i anslutning till klimatkonventionen, 1995-02-20.

av

Även utsläppen från transportsektorn inrikes transporter fortsätter

denna öka efter sekelskiftet. År 2005 har de ökat till enligt prognos att 26,7 Mton, år 2010 till 28,1 Mton.

Enligt Klimatdelegationens bedömning finns dock förutsättningar att nå det uppsatta målet att stabilisera utsläppen på 1990 års nivå till sekelskiftet. ökar transportsektorns utsläpp medan andra

I prognosen sektorers utsläpp minskar. Efter sekelskiftet väntas de totala utsläppen öka snabbt inte ytterligare åtgärder vidtas.

om

Flertalet visar på ökning koldioxidutsläppen till år

prognoser en av 2000 i förhållande till jämförelseåret 1990. Redan för att uppnå oförändrade utsläpp till år 2000 kan alltså krävas vissa ytterligare insatser. Men det är också tänkbart att åtagandet till år 2000 kan infrias utan sådana insatser.

För trañksektorn visar olika entydigt på att utsläppen till

prognoser år 2000 kommer att ha ökat jämfört med utsläppen år 1990. Vill man undvika att utsläppen av koldioxid från trafiken ökar bör följaktligen

långtgående insatser än hittills göras. mer

Eftersom de totala utsläppen efter sekelskiftet enligt tillgängliga

kommer att öka kraftigt krävs mer långtgående insatser ñr prognoser

att långsiktigt förhindra en ökning av utsläppsnivån.

Utsläppsökningens storlek är beroende när en kärnkraftsavveck-

av ling påbörjas. Enligt NUTEKzs bedömning skulle det tillkommande kraftbehovet beroende på hur kraften tillgodoses kunna öka

- koldioxidutsläppen med upp till 4,5 Mton per år till 2005. De krav på

utsläppsminskningar som kommer att riktas mot transportsektorn efter sekelskiftet blir såleds beroende utformningen den framtida

av av energipolitiken.

3.2.2¶Kostnader för

utsläppsneddragningar i trans-

portsektorn och i övriga sektorer

Det är förenat med betydande svårigheter att på central nivå peka

ut vilka sektorer som till lägsta samhällsekonomiska kostnad kan bidra med neddragningar av koldioxidutsläppen. Det hävdas dock ibland att det kostar mindre att minska koldioxidutsläppen i andra sektorer än transportsektorn. NUTEK framhåller t.ex. i sitt remissvar på kommitténs delbetänkande, att det är kostnadseffektivt ersätta fossila

mer att bränslen med biobränslen inom el- och värmesektom än inom

transportsektorn. Men det kan finnas många andra omställningar inom transportsektorn som kostar mindre än att ersätta fossila drivmedel med biobaserade drivmedel. Det finns t.ex. potential for ökad

en stor bränsleeffektivitet.

Det finns dock klara indikationer på att åtgärdskostnaderna för

att minska utsläppen av koldioxid på marginalen i dag är högre i

transportsektorn än for industrin. Transportsektorns utsläpp ökar sålunda i NUTEK:s prognos betydligt mer än industrins, trots de utsätts för

att en högre beskattning. Enligt NUTEK:s analys har också den lägre beskattningen av energianvändning inom industrin medfört att koldioxidutsläppen från industrin ökat något.

Detta belyser samtidigt energi- och koldioxidbeskattningens betydelse för uppnåendet av en kostadseffektiv fördelning olika

av sektorers utsläppsreduktion. I nästa delavsnitt redogörs för utformningen av energi- och koldioxidbeskattningen och för möjligheterna

att övergå till ett system som kan leda till likabehandling utsläpp

av av koldioxid från olika sektorer,

3.3¶Energi- och koldioxidskatternas

utformning

3.3.1¶Utvecklingen av energi- och

koldioxidbeskattningen

Den koldioxidskatt infördes i Sverige år 1991 var generell och lika

som

kg utsläpp. Men eftersom nedsätmingsregler gällde för med 0,25 kr per industri- och växthusnäringen var det ändå fråga om en differentiering

skatten. Nedsättningsreglerna innebar i praktiken att varken energiav eller koldioxidskatt togs ut om energianvändningens andel av saluvärdet översteg en viss nivå.

I samband med avvecklingen den allmänna energiskatten för

av

industrin år 1993 slopades i stort sett nedsättningsreglerna, så i princip

all energianvändning kom att beskattas. I samband därmed differentierades koldioxidskatten mellan olika användningsområden med en lägre koldioxidskatt ñr industrin än för övriga sektorer. Fr.0.m. år 1993 var den fulla skattesatsen 0,32 krkg, medan den ñr industrin sattes till en

fjärdedel, dvs. till 0,08 krkg utsläpp.

Den fulla koldioxidskattesatsen har därefter räknats upp med index. Vid årsskiftet 199495 höjdes den till 0,342 krkg.

För att finansiera den svenska EU-avgiften föreslog regeringen i kompletteringspropositionen våren 1995 en rad skattehöjningar. I

regeringens proposition 199495:203 Finansiering medlemskapet i

av

Europeiska unionen föreslogs höjning av den generella koldioxid-

en

skatten. Riksdagen beslutade enligt propositionen att höja

koldioxidskatten till 0,36 kr per kg utsläppt koldioxid. För industrin blir skatteuttaget 0,09 kr per kg.

3.3.2¶Motivet för att särbehandla industrin

Det politiska intresset att söka minska koldioxidutsläppen har i Europa

i hög grad kommit att riktas mot transportsektorn. Detta är naturligt mot bakgrund att transportsektorns utsläpp utgör en stor och växande

av andel. Det är också allmän uppfattning att transportsektorns utsläpp

en måste hållas tillbaka kraftigt ñr att de utsläppsminskningar som bedöms

nödvändiga på lång sikt skall kunna åstadkommas. En ny rapport som från DRIMcGraw-Hill att transportsektorn står ñr hela 80 % av

anger

den väntade ökningen av de totala koldioxidutsläppen mellan åren 1990 och 2000 och mer än 40 % den ökning förväntas därefter fram

av som till år 2015.

Men detta innebär inte att politiken borde riktas ensidigt mot transportsektorn. Utsläpp från olika sektorer är lika skadliga och minskningar är möjliga i alla sektorer. För att kunna styra mot ett kostnadseffektivt resultat krävs i klimatpolitiken likabehandlar

att man olika sektorer. Endast då kan utsläppsneddragningarna fördela

sig så att de marginella åtgärdskostnaderna i olika sektorer blir lika. De internationella avtal som kan tänkas bli aktuella längre fram uttrycks följaktligen inte i sektorstermer. Neutralitet mellan sektorer

är en självklar förutsättning.

Problem vid likabehandling av olika sektorer kan emellertid uppstå så länge som olika länder bedriver klimatpolitik på hand. En

egen ensidig nationell politik leder då till förskjutningar i konkurrensförhållanden som kan innebära att utsläppen exporteras i stället för att minska. Detta är motivet till att industrin särbehandlas tillämp-

genom ning av en lägre skattesats.

Industrins konkurrensutsatthet åberopades också i den debatt

som föregick regeringens förslag till höjning av koldioxidskatten våren 1995.

I budgetpropositionen aviserades först fördubbling industrins

en av koldioxidskattesats. Men regeringen gjorde därefter bedömningen att vissa företag skulle drabbas allt for hårt och föredrog höjning

en av koldioxidskatten på samtliga skattepliktiga bränslen skulle

som ge

samma inkomstförstärkning.

3.3.3 till

Möjligheten återföring

För att undvika ogynnsamma internationella konkurrenseffekter har den svenska energibeskattningen anpassats mot nivåer gäller iutlandet.

som Detta har samtidigt förhindrat likabehandling beskattningen

en av av olika sektorers koldioxidutsläpp. Politiken har skattedifferentie-

genom ringen främst riktats mot sektorer ansetts skyddade från utländsk

som konkurrens.

I princip skulle emellertid kostnadseffektiv minskning

en av koldioxidutsläpp från industrin genom olika slags tekniksubstitution och produktutveckling kunna åstadkommas ide konkurrensutsatta branscherna utan att resultatet blir att utsläppen exporteras. För att neutralisera befarade internationella konkurrenseffekter generell nationell

av en koldioxidskatt skulle någon form återföringssystem kunna utnyttjas.

av Med detta avses ett system där skatteintäkterna återförs branschvis

kompletterande transferering. Problemet skulle även kunna

genom en angripas med hjälp av s.k. skatteväxling, om denna görs bransch-

specifik. Möjligheten att införa återföringssystem som kan neutralise-

av

konkurrenseffekter likformig energibeskattning har

ra ogynnsamma av tidigare behandlats i olika utredningar, bl.a. av Miljöavgiñsutredningen se SOU 1989:83, s. 272 ff.

3.3.4¶Fiskala koldioxidskatter

Rent principiellt kan hävdas att koldioxidskattens roll som styrmedel borde utgångspunkten vid diskussioner om hur den borde

vara utformas. Kolinnehållet ibrånslet är knappast en ideal fiskal skattebas. Diskussionen kring införandet av koldioxidskatten i samband med skattereformen år 1991 och i samband med ñrslaget att höja skattesat-

för industrin våren 1995 tyder emellertid på att koldioxidskatten sen delvis har en fiskal funktion.

Den fråga främst intresserar oss är utformningen av den del av

som koldioxidskatten har till uppgift att minska utsläppen av koldioxid.

som För att kunna avgöra hur hög koldioxidskatt som är motiverad från

styrsynpunkt krävs en precisering av utsläppsmålet alternativt av hur mycket utsläppsminskningar på marginalen högst får kosta.

3.4¶Val av och målnivåer för

strategi reduktionen av koldioxidutsläppen i transportsektorn

3.4.1 Lång sikt

På lång sikt bestäms de svenska klimatpolitiska insatserna av åtaganden enligt framtida internationella avtal. Konstruktionen av ett sådant avtal får stor betydelse för behovet av svenska insatser. För att minska kostnaderna förutsätts Sverige liksom andra länder utnyttja de kostnadssänkande mekanismer som erbjuds inom ramen för avtalet. Dessa kan komma att avse kostnadsansvar för utsläppsreduktion ocheller kolbindning i utlandet som alternativ till inhemska utsläppsneddragningar. Även möjligheten till att binda kol inom landet får betydelse.

Av detta följer att det inte är meningsfullt att 1351512 vid bestämda reduktionsmål för utsläppen efter sekelskiftet. Osäkerheten är stor och

det kan vara förenat med betydande kostnader att behöva stå fast vid gjorda ensidiga utfästelser förutsättningarna radikalt kommer om att ändras. Detta gäller i ännu högre grad målnivåer bestäms för som utsläppen från enskilda sektorer, transportsektorn. Osäkerheten bör som ingå i planeringsförutsätmingarna så att den kan beaktas inför investeringsbeslut. Den t.ex. anledning att välja flexibla lösningar för ger investeringar med lång livslängd. Den även anledning att skjuta ger upp vissa beslut, som kan anstå, för att dra fördel den bättre kunskap av om vad framtida åtaganden kommer att innebära kanske finns som om några år. Men även om det saknas anledning att låsa sig vid bestämda långsiktiga målnivåer ñmis skäl att basera investeringsbeslut i dag på förväntningar om utsläppsreduktioner som Sverige i framtiden behöver göra. Osäkerheten hur stora utsläppsminskningar verkligen om som kommer att behövas måste då beaktas, så att planeringen blir tillräckligt flexibel. statsmakterna kan alltså ha anledning att informera ekonomins aktörer hushåll, företag och kommuner etc. sin förväntnings- - - om bild, men knappast att binda aktörerna vid bestämda utsläppsreduktionsmål. Informationen hur staten bedömer framtiden skulle kunna om förmedlas i termer förväntad nivå på internationell koldioxidskatt av en givet samtidigt deklarerad förmodan om sannolik världsmarknadspri- sutveckling på olja för att nå de utsläppsreduktioner bedöms - som nödvändiga globalt. Visst underlag för sådana uttalanden finns. På lång sikt förväntas att en mellan olika länder harmoniserad

energi- och koldioxidbeskattning möjliggör likabehandling olika

av sektorer. Det finns då ingen anledning att särbehandla industrin och att som i dag låta andra sektorer som transportsektorn gå före. Det kan också finnas skäl att för den långsiktiga planeringen bestämma reduktionsmål. Underlaget för att bestämma sådana mål är dock ännu bräckligt bl.a. därför åtgärdskostnadema för neddragatt ningar av olika storlek och i olika tidsperspektiv inte närmare har belysts. Det fortsatta arbetet inom MaTs-samarbetet kan komma att ge

visst underlag för målformuleringar. De mål angivits för

som nu utsläppsreduktion i transportsektorn t.ex. slutmålet minskning med - 60 % till år 2050 är preliminära och skall ingångsvärden i - ses som konsekvensanalyser där åtgärdskostnader och andra konsekvenser kommer att belysas.

3.4.2¶Kort och medellång sikt

I det kortare perspektivet skall de svenska insatserna ses med utgångspunkt från gjorda åtaganden inom klimatknventionen och riksdagens uttalanden. De svenska utsläppen skall enligt riksdagen vid sekelskiftet hållas vid 1990 års nivå för att därefter minska.

En möjlig strategi är att i dag rikta in sig ensidigt mot åtagandet att hålla de totala utsläppen vid 1990 års nivå till år Tillgängliga

intrycket att ett konstanthållande till år 2000 är möjligt prognoser ger utan några långtgående insatser. En viss neddragning av de totala utsläppen krävs sannolikt. Utsläppen från trafiksektorn skulle eventuellt kunna tillåtas öka något. Ingen, eller endast en mindre, höjning av bensinpriset skulle då vara omedelbart aktuell.

En sådan strategi förefaller dock oförenlig med riksdagens ambition att utsläppen inte skall få öka efter sekelskiftet. För att utsläppen efter sekelskiftet inte skall öka krävs enligt tillgängliga prognoser och bedömningar i övrigt aktiva insatser bl.a. i transportsektorn. För att sänka de samhällsekonomiska kostnaderna för anpassningen kan det då vara en fördel att skärpa politiken redan nu.

Problemet är att osäkerheten om hur stora utsläppsreduktioner som kommer att behövas är betydande redan i ett sådant perspektiv. Delvis är dock osäkerheten eliminerbar. Det gäller t.ex. inriktningen av den framtida energipolitiken och frågan om kärnkraftens avveckling som kan antas få stor betydelse för hur stora neddragningar av transportsektorns koldioxidutsläpp kommer att behövas. Detta talar för

som att vänta med långtgående målangivelser till dess ett energipolitiskt

mer beslut föreligger.

Industriutsläppen bör på sikt beskattas lika med utsläppen från andra sektorer. Kraven på utsläppsreduktioner i transportsektorn skulle då kunna sänkas. Förutsättningarna för att införa ett återföringssystem för att skydda den konkurrensutsatta industrin bör utredas.

En tänkbar strategi att basera kommitténs förslag till koldiox-

nu idbeskattning på den miniminivå som kan antas krävas för att konstanthålla utsläppen koldioxid från transportsektorn för något inte alltför

av avlägset målår på andra sidan sekelskiftet.

Beräkningar VTI tidigare genomfört på kommitténs uppdrag,

som

att oförändrade utsläpp från bensindrivna personbilar till år anger - - 2005 kan uppnås bensinpriset i ett steg höjdes till ca 9 kronor per

om liter. För att uppnå ett motsvarande konstanthållande av utsläppen till år 2010 skulle krävas en höjning till ca 10 kronor per liter.

NUTEKs beräkningar visar att transportsektorn vid en kostnadseffektiv fördelning av reduktioner mellan sektorer t.ex. åstadkommen

genom likabehandling i beskattningen kommer att minska sina utsläpp relativt lite. Detta beror då på att marginella âtgärdskostnader stiger relativt snabbt i transportsektorn och att övriga sektorer därför borde

större del totalt nödvändiga utsläppsreduktioner. Detta kan tala ta en av för att i dag bör inrikta sig på att konstanthålla utsläppen från

man

transportsektorn och inte kräva minskningar jämfört med basåret

nu 1990.

Oavsett om man väljer att omedelbart genomföra den höjning av bensinpriset som krävs för att klara ett konstanthällande till något bestämt målar efter sekelskiftet fimis skäl att i den långsiktiga investe-

ringsplaneringen redan nu arbeta med kalkylvärden som korresponderar

mot det högre bensinpris som krävs. Detta är angeläget med hänsyn till

infrastrukturinvesteringars livslängd.

4¶Samband med andra

avgasutsläpp risker för suboptimering

-

4.1¶Inledning

De åtgärder planeras för att minska trañkens koldioxidutsläpp kan

som förutses leda till effekter även på andra miljö- och trañkpolitiska målvariabler än utsläppen av koldioxid. En höjd koldioxidskatt på drivmedel beräknas medföra ett minskat trañkarbete och en minskad bränsleförbrukning. Ett minskat trañkarbete minskar utsläppen generellt. En generell minskning av utsläppen uppnås också vid användning motorvärmare. Även anpassningar för att

av av motorer minska bränsleförbrukningen får effekter på andra utsläpp än koldioxid. Vilka effekter man får och vilken riktning de har beror på vilken motormodiñkation det är fråga om. En höjd koldioxidskatt på fossila bränslen stimulerar också till ökad användning av icke-fossila bränslen, något som påverkar utsläppen av andra ämnen. Negativa trafiksäkerhetseffekter uppträder om bilköparna för att minska sina bränslekostnader skulle välja lättare och mindre fordon.

Omvänt kan åtgärder som främst syftar till att minska andra problem få effekter på koldioxidutsläppen. Införandet av blyfri bensin innebar t.ex. en viss ökad energianvändning i rafñnaderiledet. Anslutning av en

reningsutrustning i någon form till en motor innebär att energiåtgången

ökar på ett eller annat vis, i form sänkt effektivitet p. g.a. reducerad

av förbränningstemperatur, för att övervinna motståndet när avgaserna skall passsera en katalysator ocheller för att förbrärma partiklar i en partikelfälla. Effekterna på bränsleförbrukning av åtgärder riktade mot andra ämnen är dock normalt relativt svaga och svåra att entydigt

bestämma. Katalysatorns inverkan på bensinförbrukningen bedöms som

liten. Enligt Konsumentverket ökade inte nybilarnas specifika bränsleförbrukning under de år då katalysatorbilarna introducerades.

En tänkbar styransats är att hålla sig till sådana klimatpolitiskt motiverade anpassningar, som inte antas några negativa sidoeffekter. En sådan ansats skulle dock vara onödigt restriktiv. Ansatsen inbjuder

till suboptimering. En minskning av koldioxidutsläppen skulle kunna

motivera vissa försämringar med avseende på möjligheter att uppnå andra trañkpolitiska delmål. Utgångspunkten bör därför att

vara avvägningar skall kunna ske.

Kommittén har i delbetänkandet SOU 1994:91, avsnitt 5.2.3 varnat

för de suboptirneringsrisker ligger i att låta bedömningen

som av åtgärder ñr att minska koldioxidutsläppen utgå från enstaka aspekt,

en som exempelvis energiåtgång. I stället borde hela koncept bedömas. Av samma skäl bör bedömningen även inkludera andra extemeffekter, bl.a. inverkan på trafiksäkerheten.

En snäv systemavgränsning eller partiella åtgärdsanalyser omfattande

en eller ett begränsat antal aspekter riskerar också att leda till suboptimering. Problemet kompliceras av att även samband på effekt- eller skadekostnadssidan t.ex. samverkanseffekter mellan olika ämnen

som omvandlas i atmosfären kan behöva beaktas.

Till detta kommer de risker for suboptimering uppträder därför

som att synfältet begränsats till transportsektorn. För att kunna bedöma det samhällsekonomiska värdet av elbilar t.ex. är det nödvändigt att inkludera extemeffekter uppkommer vid produktionen el.

som av Risken är att en ökad mängd elfordon främst leder till geografisk

en omfördelning av utsläppen. Transmissionsförluster kan dessutom bidra

till att begränsa den totala utsläppsminskningen.

Förutsättningarna att åstadkomma avvägningar som kan leda till optimala val varierar för olika typer av beslut och för styrning olika

av typer av beslutsfattare. När det gäller styrningen av olika privata aktörer hushåll och företag handlar det främst att uttrycka

- - om relevanta ramvillkor för marknadsaktöremas handlande. Detta sker i dag inom ramen för miljöpolitiken regler för bränslekvalitet och

genom avgasutsläpp gränsvärden ñr reglerade ämnen och ett system

genom med miljöklasser till vilka ekonomiska styrmedel i form av skatter och

bidrag kopplats. System ñr miljöklassning utnyttjas i dag för olika typer av fordon differentiering av ñrsäljningsskatten, nedsättning

av fordonsskatten och bränslen differentierad beskattning olika diesel-

av och bensinkvaliteter. Styrning sker också utkrävandet ett s.k.

genom av kostnadsansvar inom ramen ñr trañkpolitiken.

I detta kapitel behandlas samband mellan anpassningar minskar

som

koldioxidutsläppen och andra avgasutsläpp. Syftet med genomgången

är dock inte främst att belysa sambandens karaktär eller styrka, utan att se i vilken utsträckning som särskild hänsyn behöver tas till

samverkanseffekter då koldioxidpolitiken skall utformas.

Ett försök till att identifiera viktiga samband görs i avsnitt 4.2,

som bygger på material från en studie som kommittén låtit Väg- och transportforskningsinstitutet VTI uñra. VTI-studien innehåller även

en analys som syftar till att illustrera vilka övergångar till alternativa motor- och bränsleval som en höjd koldioxidskatt på fossila bränslen skulle kunna leda till.

Effekter av den trañkpolitiska styrningen behandlas i avsnitt 4.3, effekter av den miljöpolitiska styrningen i avsnitt 4.4.

Problemet att värdera emissioner i avsnitt 4.5. Bedömningen

tas upp

av utsläppseffekter i samband med trafikinvesteringar berörs kortfattat

i avsnitt 4.6. I avsnitt 4.7 görs en sammanfattande bedömning vilka

av suboptimeringsrisker som föreligger och vad som kan vara ett lämpligt sätt att korrigera för dem.

Sambandet mellan klimatpolitiska åtgärder och trafiksäkerheten behandlas vidare inte i kapitlet. Det har belysts i avsnitt

2.2 ovan.

4.2¶Behovet av en simultan

analys av olika avgasutsläpp

VTI har tidigare utvecklat beräkningsmodeller ñr olika typer

av konsekvensbeskrivningar. Dessa modeller anses ge goda möjligheter att beskriva konsekvenserna olika förändringar avseende fordon,

av

vägutformning, trafikreglering och körbeteende. Möjligheter att

beskriva inverkan höjd koldioxidskatt på olika reglerade ämnen

av en

i bilavgaser med VTI:s beräkningsmodeller och dataunderlag har

redovisats i Hammarström 1995. Framställningen i detta avsnitt bygger på en studie som VTI genomfört på kommitténs uppdrag Jönsson m.tl., 1995.

Syftet med den nu aktuella VTI-studien är

att göra en kvalitativ sammanställning av tänkbara konsekvenser av -

olika förändringar och

att konstruera ett antal tänkbara utvecklingslinjer och utvärdera dem -

i en kalkyl inriktad mot ekonomi i bilvalet och miljöeffekter

VTI:s emissionsmodell EM94 används för att beräkna emissions-

och trañkdata för en framtida sammansättning fordonsparken.

av Tillsammans med emissionsdata för alternativa bränslen och fordon konstrueras ett antal tänkbara utvecklingslinjer utvärderas dels från

som miljösynpunkt i form av konsekvenser vid alternativa teknikval avseende fordonsparken, dels i ekonomisk kalkylmodell. Den valda

en kombinationen av miljöeffektredovisning och ekonomisk kalkyl gör det

möjligt att simultant redovisa de potentiella privatekonomiska effekterna

bilvalet vid olika nivåer för koldioxidskatten och de miljömässiga av effekterna emissioner av reglerade ämnen och koldioxidutsläpp.

I tabell 4.1 sammanfattas förändringarna i emissioner per kg

minskning av koldioxidutsläppen vid övergång till olika analyserade alternativa bränsle-lmotortyper.

Tabell 4.1 Förändringar i emissioner av NO HC och C0 per kg:s minskning av COz-utsläppen Källa: Jönsson mil., 1995

Diesel

Bensin- -0,3 -0,2 0,1

-

OttoE85

Bensin- 0,2 0,5 25,2

DieselE90

Analysen illustrerar hur NOx-emissionerna förväntas öka om andelen konventionella dieselbilar ökar. Av rapporten framgår också hur C02skatten ökar den relativa privatekonomiska lönsamheten för diesebilval särskilt vid långa årliga körsträckor. Kombinationen med högre C02-

skatter och ökad dieselbilanvändning utgör en potentiell suboptimeringsmöjlighet, med reducerade COz-utsläpp, men med ökade N Ox-utsläpp. Även partikelutsläppen skulle öka.

Analysen illustrerar även hur samtliga emissioner minskar om fler ottoESS-bilar introduceras på marknaden. HC-emissionerna bedöms samtidigt vara av mindre allvarlig art vid etanoldrift. Enligt kalkylen skulle privatekonomisk lönsamhet uppnås redan vid dagens nivå på koldioxidskatten. Introduktion av ett stort antal ottoE85-bilar skulle alltså vänta. Ökade utsläpp aldehyder här risk.

vara att av ses som en

Vid övergång till diese1E90-bilar väntas svagt minskade NO,emissioner samt ökade HC-utsläpp. HC-utsläppen bedöms här vara mindre allvarliga än vid användning konventionella bränslen. Även

av

i detta fall beräknas privatekonomisk lönsamhet erhållas vid höga C02skatter och vid långa årliga körsträckor. Kombinationen är alltså gynnsam både från C02- och NOK-synpunkt, samt for partiklar. Användningen av motoralkohol som fordonsbränsle medför här risk för

utsläpp av aldehyder.

Rapportens övergripande slutsats är att:

Ett införande av en fossilbaserad Cüz-skatt på drivmedel kan leda till att det framtida bilvalet styrs över till fordonstyper resulterar

som i ökade utsläpp av andra reglerade ämnen HC, CO och NOX. Huruvida en sådan förändring skulle leda till icke-optimala lösningar beror på värderingarna av emissionerna och andra samhällsförändringar som följer.

4.3¶Den trañkpolitiska styrningen

4.3.1 Idén med

marginalkostnadsprissättning

Genom att sätta nyttjandepriser lika med samhällsekonomisk marginalkostnad vill man få till stånd en avvägning mellan externa kostnader och övriga faktorer baserad på befolkningens preferenser så att utfallet blir samhällsekonomiskt effektivt. Koldioxidskatten skulle då leda till önskad avvägning mot andra effekter. Det är först marginalvärde-

om ringen av andra effekter ändras, efter de anpassningar följer med

som en ändrad koldioxidskatt, som det finns anledning att sig över

oroa en suboptimeringsrisk.

4.3.2 Den

trafikpolitiska prissättningen

Grundprincipen för den svenska trafikpolitiska modellen är fullt kostnadsansvar: de avgifter tas ut trafikanterna skall täcka

som av trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. Debitering skall ske via en tvådelad tariff: rörliga trafikavgifter skall tas ut för att täcka trafikberoende kostnader inklusive externa kostnader för olyckor och miljöpåverkan medan fasta avgifter fordonsskatt

skall täcka resten av den totala samhällsekonomiska kostnaden.

De rörliga avgifterna skall i princip sättas lika med s.k. samhällsekonomisk marginalkostnad. De skall motsvara marginella

summan av skadekostnader i optimum. Värdet minskade koldioxidutsläpp skall

av läggas ovanpå denna summerade skadekostnad

I praktiken är utrymmet för skattedifferentiering starkt begränsat. Drivmedelsskatten kan väljas så att den motsvarar nivån för de totala externa kostnaderna i landsbygdstrañk per liter använt drivmedel. Skillnaderna i externeffekter mellan bensindrivna och dieseldrivna fordon skulle också kunna komma till uttryck. Dessa möjligheter har inte helt utnyttjats i den faktiska drivmedelsbeskattningen.

Beräkningar som Kommunikationsdepartementet låtit genomföra

visar att bensindrivna bilar, vid hittills använda värden för externeffekter, täcker sina samhällsekonomiska kostnader i landsbygdstrañk. Efter införandet av de skärpta avgaskraven har nyare bensindrivna bilar beräknade externa kostnader per förbrukad liter bensin som är betydligt lägre än bensinskatten. För äldre bilar, utan katalysator, har skattenivån för ett genomsnittligt fordon de individuella awikelsema måste

förutsättas vara betydande ansetts ligga i paritet med beräknad extern kosmad. Se uppgifter i Ds 1992:44.

Skatten på dieselolja uppges vara betydligt lägre än den uppskattade externa kostnaden per liter diesel. Risken finns därför att den ökade andel dieselfordon som kan väntas bli resultat av en höjd koldioxidskatt

genom dieselmotorns högre energieffektivitet är omotiverad sett i - ett samhällsekonomiskt perspektiv. Jfr framställningen i avsnitt 2.2 ovan.

Den trafikpolitiska styrmodellen avviker viktig punkt från det

på en teoretiska idealet. Genom att beskatta drivmedel ges incitament till förbrukarna att hushålla med drivmedel, inte att minska de olika effekter man vill styra. Teorin förutsätter avgifter kopplade till det problem man vill styra bort från utsläppsavgift 0.1.. Skattebasen drivmedel är ofullständigt, ofta bara svagt, korrelerad till de externeffekter man vill komma åt. Det är egentligen bara koldioxidutsläppen som är nära kopplade till drivmedelstörbrukningen.

Problemet blir särskilt tydligt för sådana utsläpp vars effekter beror starkt på geografiskt läge. För att komma dessa krävs någon form av

lokalt styrmedel.

Slutsatsen är alltså att den internalisering av externa effekter som sker genom trafikpolitisk prissättning inte är av sådan art att den tar

bort riskerna ñr suboptimering. Här kan också erinras om de begränsningar i energiskatternas utfornming gäller. Den nya lagen om energiskatt innebär en

som nu

fullständig anpassning till det s.k. mineraloljedirektivet. Alternativa

drivmedel skall enligt detta beskattas på samma sätt som konventionella, något som förhindrar att en koldioxidskatt enbart knyts till användning av fossilbränslen. Detta motverkar naturligtvis möjligheterna att nå

kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

4.4 Den

miljöpolitiska styrningen

Avgasemissionsgränsvärden finns för kväveoxider NOX, kolväten HC, koloxid CO samt för partiklar. Gränsvärdena minskar riskerna för oönskade ökningar av andra utsläpp i samband med anpassningar som väljs för att dra ned koldioxidutsläppen. Frågan är hur stora restutsläppen är och hur skadliga ökningar upp till gränsvärdesnivån skall anses vara.

Utsläppen från bensindrivna och dieseldrivna fordon håller olika stor marginal till gällande gränsvärden. Bensindrivna bilar klarar oftast fastställda värden med god marginal när det gäller NOX-utsläppen. Dieselfordon har i allmänhet mindre marginal upp till detta värde.

Fr.o.m. år 1996 tillämpas strängare krav inom EU ñr personbilar. Dessa krav är olika för bensin och diesel. Större HC+NO,-utsläpp tillåts från dieselfordonen.

Miljöklassningen av fordon utnyttjas för att snabba upp introduktio-

nen av bilar som uppfyller kommande obligatoriska avgasgränsvärden.

Till klasserna har kopplats ekonomiska incitament.

Miljöpolitiska åtgärder som inriktats mot bränslen har också stor betydelse. Vid sidan av minimikrav på bränslekvalitet ñmis system för miljöklassning för diesel och bensin. Detta beaktar bl.a. bränslets innehåll av bensen och aromater förutom av svavel. Systemen bidrar till

att minska suboptimeringsriskema ytterligare.

En rad av de tänkbara sidoeffekter som kan uppstå av klimatpolitiska insatser förhindras eller dämpas av den miljöpolitiska styrning sker

som

genom obligatoriska avgaskrav och genom miljöklassningen av fordon

och bränslen. Vissa problem kvarstår dock. Även ökning

en av utsläppen i gram per fkm av reglerade ämnen upp till gränsvärdesnivån kan vara skadlig. Behov ñnns också att differentiera nivåerna för t.ex. olika kolväten med hänsyn till skillnader i farlighet. Ett problem är att gränsvärdena inte omfattar alla de skadliga ämnen som skulle behöva regleras. Aldehyder är ett uppmärksammat exempel. Utsläppen av formaldehyd skulle öka vid en övergång till metanol och acetaldehyd vid en övergång till etanol. Det är en brist att miljöklassystemet för bränslen inte utvecklats för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår utan enbart för diesel och bensin.

4.5 av emissioner

Värderingen

En samhällsekonomisk avvägning förutsätter att effekterna kan värderas. Monetära värden för olika extemeffekter behövs dels för samhällsekonomisk bedömning av investeringar, dels i samband med dimensioneringen av styrmedel riktade mot trafikens externeffekter. Oftast diskuteras värderingsproblemen i samband med det trañkpolitiska

kostnadsansvaret och problemet att prissätta efter marginalkostnad, men

monetära värden behövs för att kunna dimensionera även andra former

av styrmedel.

Skadekostnader är dock svårbestämda och det är oklart i vilken grad de värden man i dag refererar till speglar befolkningens uppfattning om

skaderisker och miljöpåverkan. Det kan också ifrågasättas om den ekonomiska värderingsansatsen är tillämplig. På senare tid har en miljöpolitisk ansats syftande till att

formulera miljömål i kvantitativa termer vunnit terräng. Medan den trafikpolitiska modellen fokuserar de externa kostnaderna för att kunna ta ut kostnadsansvaret, fokuserar miljöpolitiken det miljömässiga resultatet. Miljöpolitiska etappmål formuleras med sikte på slutmål som skall vara förenliga med långsiktigt hållbar utveckling etc. Jfr framställningen i kapitlen 3 och 11.

För att trañkpolitiken skall bli förenlig med fastlagda miljöpolitiska mål krävs alltså en modifierad värderingsansats som tar sin utgångspunkt i miljöpolitiska mål. Marginella åtgärds- eller undvikandekostnader för givna målnivåer skulle då kunna ersätta marginella skadekost-

nader som utgångspunkt för miljöprissättningen.

Eftersom det ännu saknas avvägda mål som skulle kunna läggas till grund för politiska ställningstaganden jfr diskussionen i kapitlen 3 kan det finnas skäl att åtminstone tills vidare utgå från de monetära värderingar som gäller idag som grund för den miljöpolitiska prissättningen och för trafikverkens investeringsplanering. Beslut om reviderade sådana parametervärden för kalkylberäkningar har nyligen fattats DPU, 1995. Arbetet med att ta fram långsiktiga miljömål är dock högt prioriterat inom Kommunikationskommittén, varför en modifiering av framtagna parametervärden snart kan komma att aktualiseras. De kalkylvärden som används i dag kan visa sig systematiskt underskatta

värdet av utsläppsreduktioner.

4.6 i samband med

Avvägningar investeringsplaneringen

Vid styrning av offentliga aktörer t.ex. trafikverken ñr att styra

av

investeringsinrikmingen och kommuner för att styra markanvändning

m.m. tillkommer vissa styrproblem.

Också vid centrala beslut i samband med statliga resursinsatser för t.ex. olika infrastrukturprojekt och vid fastställande av teknikkrav, gränsvärden m.m. är det angeläget att väga in alla betydelsefulla effekter om suboptimeringar skall kunna undgås. Samhällsekonomiska

bedömningar CBA som tillämpas inom väg- och järnvägsinvesterings-

planeringen syftar till att vara ett hjälpmedel för detta. I CBA söker man identifiera, kvantifiera och värdera alla effekter som är betydelsefulla för att få ett mått på s.k samhällsekonomisk effektivitet. Även här innebär oklarheter miljövärden och mâlnivåer alltså

om ett

problem.

Samtidigt bör det framhållas att resultat av CB-analyser inte ñljs konsekvent. Andra grunder används också för prioriteringen olika

av projekt. I sena planeringsskeden är det t.ex. vanligt att ett flerdimensio-

nellt beslutsunderlag efterfrågas. Vilken vikt som då de facto läggs på olika miljöfaktorer bestäms indirekt i en politisk förhandlingsprocess.

4.7¶Sammanfattning

Minskning av utsläpp av skadliga ämnen i avgaserna har hittills åstadkommits främst genom avgasrening. Eftersom koldioxidutsläppen inte minskas genom rening har det varit möjligt att låta utforma de

klimatpolitiska åtgärderna utan hänsyn till effekterna av dessa åtgärder. För att åstadkomma ytterligare minskningar av de skadliga ämnena i

avgaserna krävs åtgärder som också får effekter på koldioxidutsläppen. Ett exempel på detta är användning av motorvärmare.

De åtgärder som planeras för att minska trañkens koldioxidutsläpp

kan antas leda till vissa icke försumbara effekter på andra malvariabler än utsläppen av klimatgaser. En höjd koldioxidskatt leder till ett minskat trafikarbete som minskar avgasutsläppen generellt. Anpassningar av motorer som syftar till ökad bränsleeffektivitet kan också komma att förändra utsläppen av andra ämnen. Vilka effekter man får

beror på vilken typ av motorrnodifikation det är frågan om. Generellt gäller att vissa utsläpp minskar medan andra ökar. Sambandet anses dock generellt vara svagt utom för dieselfordon, där NOx-utsläppen förväntas kunna öka påtagligt. Även dieselbilarnas partikelutsläpp

är ett problem i sammanhanget. Men ökade NO; och partikelutsläpp måste vägas mot att C0- och HC-utsläppen minskar. Mindre problem i samband med kallstarter och avdunstning talar också till dieselfordonens fördel.

Oönskade effekter kan också uppträda vid övergång till biobränslen. Ökningen av aldehydutsläppen måste beaktas vid övergång till metanol och etanol.

Att anpassningar som följer på en koldioxidskatt inverkar på andra utsläppsproblem bör naturligtvis beaktas. Men ett sådant samband leder inte till slutsatsen att en högre skattenivå skall väljas för att minska dessa andra problem. De andra problemen är i allmänhet svagt korrelerade med drivmedelsförbrukningens storlek varför en kostnadseffektiv lösning förutsätter att flera styrmedel används. För att kostnadseffektivt begränsa såväl koldioxidutsläppen som utsläppen av andra ämnen förutsätts ex. avgaskrav i kombination med en koldioxidskatt. Analysen i detta kapitel pekar närmast mot att andra utsläppsproblem liksom även trafiksäkerhetseffekterna bäst hanteras med andra styrmedel. Det behövs flera välavvägda styrmedel i kombination.

önskemålet att begränsa utsläppen koldioxid på kostnadseffek-

av ett tivt sätt tillgodoses genom att en koldioxidskatt läggs ovanpå den drivmedelsskatt som bedömts vara motiverad med hänsyn till övriga externeffekter från trafiken. Summan av skatterna blir dock med den indirekta ansats som valts för att värdera reduktioner koldioxidut-

av släpp i praktiken oberoende av hur andra trafikberoende externeffekter värderas.

Diskussionen i kapitlet visar också på betydelsen av att fastlägga målbilden. Optimering förutsätter att olika slags utsläpp kan värderas. De värden som nu används för prissättnings- och investeringsbedömningar framstår inte som tillförlitliga. De är inte heller förenliga med de utsläppsmål som formulerats hittills.

5¶Samhällsstruktur och

transporter

l Uppdraget

I samband med riksdagens klimatpolitiska beslut refererade Jordbruksutskottet att den enda åtgärd som varaktigt kan minska risken för klimatförändringar är en global minskning av koldioxidutsläppen med 50-80% inom en SO-årsperiod. De beslut som på såväl lång som kort sikt blir nödvändiga för att uppnå detta mål kommer att även for Sveriges del innebära en omfattande omställning samhällsstrukturen

av och öka kraven på en kostnadseffektiv utformning av klimatpolitiken. Som anfördes i propositionen skall åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser utgöra en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter. Klimataspekterna bör beaktas ingående infor energi- och transportsystemens framtida utbyggnad samt bostädernas och arbetsplatsernas lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen.

Regeringen pekade både i klimatpropositionen och i direktiven till Trafik- och klimatkommittén behovet av en strategi för utveckling av investeringar i bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt.

I beslutet om hållbar utveckling Prop 199394: l 1l antog riksdagen en inriktning vad gäller utveckling bebyggelse och transporter:

av Betydelsen av sambanden mellan bebyggelse och trafik har uppmärksammats alltmer i kommunernas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom att utveckla kunskaperna om dessa samband skapas en grund for de åtgärder som behövs för

en samhällsutveckling som både minskar behovet av transporter och. transportsektorns miljöpåverkan. Det gäller således att vända den bebyggelseutveckling som inneburit ett ökat transportarbete.

Trafik- och klimatkommittén har sökt belysa förutsättningarna för

nu en anpassning på lång sikt av lokalisering och utformning av bebyggelse och infrastruktur med hänsyn till klimatstrategin. Om verkningsfulla styrmedel införs kan den utglesning av den rumsliga strukturen som den

ökade levnads- och bostadsstandarden medfört under de senaste trettio åren komma att förändra inriktning. Möjligt är att strukturen förändras så att kollektivtrafikens konkurrensförmåga förbättras och trafiktillväxten med bil bromsas upp jämfört med tidigare bedömningar.

5.2 och innehåll

Kapitlets inriktning

Strukturfrågornas betydelse hänger samman med att storleken på C02utsläppen i hög grad har med våra resmönster att göra. Sätten att resa hänger i sin tur samman med livsstil och näringsstruktur, liksom med transportsystemens uppbyggnad. I detta kapitel förs en diskussion om tendenser och möjligheter vad gäller förändringar i den fysiska samhällsstrukturen. Utgångspunkt tas i det landbaserade transportsystemet med vägar, spår, flygplatser och hanmar. Tillgången på kunskaper om godstransportema är begränsad, varför det största utrymmet ägnas vardagslivets persontransporter på regional och lokal nivå. Syftet år att öppna för möjligheten att trafikanterna utifrån kommande generationers välfärdsbegrepp kan tänkas gå över till mer miljövänliga transportsätt än traditionell biltrafik eller stimuleras att på annat sätt ändra sitt resbeteende. Även frågor vad kan lämplig trafikering tas

om som vara med i resonemanget vid sidan om infrastruktur och bebyggelseutveckling.

Kapitlet inleds med en diskussion om vilka samband mellan bebyggelse och trafik är kända i dag. Den övergripande frågan är

som om det kan finnas en samhällsutveckling med ett modernt produktionsoch konsumtionsmönster som samtidigt minskar resursförbrukningen

och rörlighetens skadliga effekter på miljön. Vilken potential har

lokaliseringsmönster minskar transporterna och vilka faktorer

som måste uppfyllda för att transportsnåla strukturer och livsstilar

vara faktiskt ska utvecklas Vilka åtgärder i infrastruktur, bebyggelse och trafik bidrar till minskade COz-utsläpp och hur väl kan dessa åtgärder gå att förena med olika lokala och regionala mål för samhällsutvecklingen i övrigt

5.3¶Samband mellan samhällsstruktur och

bilresande

5.3.1 Allmänt

Kostnadsnivån på transporter påverkar den totala transportvolymen, men också trafikanternas och transportköparnas resmönster och val

av färdmedel. Sättet att resa och välja färdmedel i olika situationer präglas också av den rumsliga strukturen på lokal, regional och nationell

nivå. För utsläppen av växthusgaser är det intressant att belysa vilka effekter på den rumsliga samhällsstrukturen ändringar i resandet

som med bil, kollektivtrafik samt gång- och cykeltrañk kan få. Även

ändringar i godstransportema och de sker med bil, järnväg eller båt

om kan påverka den rumsliga strukturen.

Vi kommer då in på frågan om hur efterfrågan på och

resor transporter påverkas av den tillgänglighet till olika målpunkter den

som rumsliga strukturen ger förutsättningar för. Anledning ñnns även att beröra det omvända förhållandet, hur den fysiska strukturens

uppbyggnad och förändring påverkas av behovet och transporter.

av resor Vissa samband mellan rumslig struktur, transportbehov och val

av färdmedel är ännu inte så väl kända, men forskning pågår för att öka kunskaperna om dessa samband. Andra samband är klarare, bl.a. vad gäller persontrafikens relationer till ortsstorlek, bebyggelsekoncentration

och markanvändning. Uppgifterna dessa samband utgångs-

om ger punkter för den diskussion som kommittén för möjligheterna till

om

anpassning av den rumsliga strukturen.

5.3.2¶Mindre bilresande i vissa

stadsregioner

Det finns många studier gjorda över sambandet mellan bebyggelsestruktur och transportbehov. Kommittén sammanfattar nedan resultatet

av några av de svenska studierna. I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas några resultat utförligt.

mer

Studierna visar att vissa regionala strukturer för markanvändning och

bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Vad gäller bilresor är

medelstora städer och storstäder de snålaste bebyggelsestrukturema personkmår. I de medelstora städerna förflyttning till fots eller

svarar med cykel för en större andel de totala persontransporterna än på

av andra håll i landet. I storstadsområdena Stockholm och Göteborg finns ett större inslag av kollektivtrafik. Sett till det totala resandet med bil-

och kollektivtrafik tillsammans storstadsområdena mer reskrävande än de medelstora städerna.

Småorter och glesbygd är mest intensiva vad gäller persontransporter. Det gäller inte bara Norrlands inland, utan även södra Sverige. I småorter och glesbygd reser invånarna 30-5596 mer med bil än i de medelstora och stora städerna. Endast en femtedel av befolkningen bor i småorter och glesbygd.

Utvecklingen under 1970- och 80-talen med en utglesning av stadsbebyggelsen till förortsområden och mindre orter eller landsbygd i städernas pendlingsomland förstärkte skillnaderna ibilresandet mellan olika regioner. I dag förutsätter samhällsstrukturen en större transportvolym för att fungera än den vi hade för 30 år sedan när inflyttningen till städerna pågick som mest. Samtidigt har expansionen av resor och transporter varit intimt förknippad med välfärdsutvecklingen.

5.3.3¶Mindre bilresande i koncentrerad och

blandad bebyggelse

De skillnader mellan orter som beskrivits ovan speglar också att

variationer i transportvolym och fárdmedel har med bebyggelsetätheten

att göra. I delbetänkandet SOU 1994:91 nämner kommittén ett antal

studier visar på bebyggelsetäthetens betydelse. Där framgår att

som drivmedelsförbrukningen eller det totala resandet per individ kan vara 2-5 gånger högre i områden med gles bebyggelse, jämfört med riktigt tät stadsbebyggelse. Särskilt stora kan skillnaderna vara inom stadsregionerna. Tydligt är också att koncentrerad bebyggelse i bandformig stadsbebyggelse ger bäst förutsättningar för kollektivtrafiken. Centraliserade städer mellanstorlek möjliggör att förflyttningar i större

av utsträckning kan ske till fots eller med cykel.

Det är inte enbart tätheten i den fysiska strukturen som har betydelse för transportarbetet.. Viktigt är också att marken används på. en mångfald olika sätt vad gäller boende, arbete, service och fritid. Detta är också fallet i städerna. I glesbygd behöver de boende i allmänhet resa längre för att nå alla önskvärda målpunkter.

5.3.4 till kollektivtrafik har

Tillgängligheten betydelse

Andelen personer som åker kollektivt är större i stora städer än i små. I exempelvis Storstockholm svarar kollektiva transportmedel för 21% av resandet mot bara 5 % i mindre tätorter och glesbygd. Storstockholm har den högsta andelen kollektivresande i landet och samtidigt det lägsta bilinnehavet. Trañk- och klimatkommittén har uppdragit professor Bengt Holmberg vid Lunds universitet att kartlägga faktorer som påverkar kollektivtrafikens konkurrensförmåga.

Av studien framgår att kollektivtrafiken har bäst förutsättningar där bebyggelsen har en viss täthet och struktur, så att möjlighet finns att erbjuda hög turtäthet och annan god standard. Med bilen har kollektivtrañken lättare att konkurrera på lite längre avstånd. Där den rumsliga strukturen gör att skillnaden i resstandard mellan bil och kollektiva färdmedel är måttlig är det lättare att konkurrera med bilen. Också på

detaljerad nivå är den fysiska strukturen betydelsefull. Det kan gälla

utformningen av terminaler och hållplatser samt körfält där bussen eller tåget ges förkörsrätt. Om vissa begränsningar samtidigt införs för biltrafiken kan den fysiska strukturen och trafikeringen få stor betydelse för det totala resandet. Kollektivtrafiken behandlas mer utförligt i

kapitel

5.3.5¶Externa köpcentra ökar bilresandet

Arbetsresoma står för en allt mindre del de totala

av personresoma, samtidigt som andelen fritids- och serviceresor ökar. Serviceresor kan exempliñeras med det kombinerade resandet som har med inköp, barntillsyn m.m. att göra. De utgör för närvarande 25% av de totala personresoma. Storstockholm skiljer sig tydligt från övriga orter i landet genom en mindre andel resor för service och fritid och en högre andel tjänsteresor. Ett inslagen i de ökande serviceresoma är att

av livsmedelshandeln i många mellan- och sydsvenska städer på senare år kompletterats eller ersatts med marknader för dagligvaror i utkanten av städerna.

Forskare vid Chalmers tekniska högskola Forsberg m.fl. 1994 har

, analyserat sådana externa handelscentra som etablerats under 1980-talet i sex sydsvenska kommuner. Resultatet visar att etableringar

av stormarknader bidrog till att mer än tredjedel av hushållen förändra-

en

de sina inköpsvanor efter det att den externa handelsanläggningen

etablerades. Bil användes i högre grad och körsträckan mångdubblades

i de flesta fallen. I en av kommunerna var det fråga om nästan en sexdubbling av biltrafikarbetet for inköpsresor.

5.3.6 socioekonomiska förutsättningar

för bilresandet

Egenskapema hos de hushåll och företag som verkar i bebyggelsen kan

påverka resandets omfattning i än större grad. Den socioekonomiska bakgrunden präglar aktiviteterna, hur stort resbehovet är och valet av bostad och arbete. Svenska resvaneundersökningar visar exempelvis att variationer i resvanor mellan olika befolkningsgrupper i vissa fall är större än skillnader mellan olika typer av orter och fysiska strukturer. Det kan anses klarlagt att livsstilarna har stor betydelse för valet av transporter och hur mycket vi reser. Hur mycket den fysiska strukturen och livsstilen avgör för är inte klarlagt. Även mellan olika

var sig

befolkningsgrupper finns stora variationer. Exempelvis är skillnaderna större mellan medelålders män och kvinnor än mellan stad och land.

5.3.7¶Samhällsbyggandets effekter

Att satsa på infrastruktur har ofta varit liktydigt med att satsa på tillväxt, ökad livskvalitet och säkerhet. Motorvägarna har exempelvis gjort det möjligt för företagen att konkurrera med varuleveranser just in time i stället för traditionell lagerhållning med mindre flexibilitet och högre lagerkostnader. På liknande sätt har de allt bättre vägarna bidragit till att många människor kommit att använda bilen för resor till arbete och service på längre avstånd än tidigare. Möjligheter har öppnats för en större och mer varierad arbetsmarknad och ett stort utbud service och kultur. Bilen har på detta sätt varit styrande för

av städernas utglesning och utveckling i landsbygd och mindre samhällen. Detta har i sin tur lett till en ytterligare ökad rörlighet med mera

transporter och längre restider. Utvecklingen av bebyggelse och

förändringar i resmönstret har på detta sätt förstärkt varandra på senare år. Utglesningen av människor och jobb har följts av en ökande uppdelning bostad, arbete och service. Ökningen av resandet har

av skyndats på också genom ökad koncentration till färre och större enheter butiker, sjukhus m.m. Mest påtagliga är de stora skillnader

av i bilresande som uppstått mellan regionernas centrum och periferi.

Transportsystemet har haft betydelse för hur bebyggelsen på detta

sätt formats i stadsregioner i olika delar av landet. Bilen har gett en

ökad tillgänglighet till intressanta målpunkter över större regioner än tidigare. Även med gles och spridd bostäder, arbete och

en placering av

service har det blivit möjligt att transporter kan ske snabbt och bekvämt till olika målpunkter och att tärdmedlen kan nås på ett lätt tillgängligt sätt.

Utvecklingen av transportsystem och färdmedel har vidgat

ramarna för vad som menas med märmiskors livsmiljö. Att bo i kommun,

en arbeta eller utbilda sig i få sin service tillgodosedd i tredje

en annan, en kommun o.s.v. har gjort det till en utmaning ñr politiker på lokal och regional nivå att bedriva samhällsbyggnadspolitik och samarbete inom regionerna. En medveten vilja och en hög kompetens har blivit viktiga

för att kunna överblicka hur bebyggelseförändringar, utbyggnad

av

infrastruktur och trañkens förutsättningar i övrigt samspelar med

varandra och med människors önskemål i det regionala perspektivet. Några kommuner har tagit sig an den politiska utmaningen. Andra har ofta hänvisat till rörligheten och friheten att få bosätta sig vill.

var man

5.4¶De framtida reskostnadernas inverkan

på

samhällsstrukturen

5.4.1 Allmänt

Det finns en rad nyligen gjorda kunskapsöversikter inom ämnesområdena infra- och bebyggelsestmktursatsningar samhällsutveckling:

-

Ett samspel mellan bebyggelse och transporter VTI, 1994

Sambandet mellan väginvesteringar och samhällsutveckling Miljövårdsberedningen, 1994

Resmönster i glesbygd och olika tätorter Transportframtidsstudien, Forskningsgruppen ñr miljöstrategiska studier, 1994.

Översikterna visar många att undersökningar pekar på en ömsesidig påverkan mellan investeringar i transportinfrastruktur och boende

var och verksamheter lokaliseras. Kommitténs framställning stöder sig i

huvudsak på dessa kunskapsöversikter.

Reskostnaden påverkar rörligheten och därmed hur tillgängliga olika målpunkter blir. Frågan den rumsliga strukturens utveckling blir

är om väsentligt annorlunda i en framtid med höjda reskostnader jämfört med

situation där de ligger kvar på dagens nivå. en

5.4.2¶Strukturens vid oförändrad

anpassning

reskostnadsnivå

En befolkningsutveckling i glesbygd, mindre tätorter och fritidshusområden runt de större städerna har ägt rum under de senaste årtiondena, vilket kan ses som ett tecken på att transportkosmaderna varit tillräckligt låga för att medge ett småskaligt och natumära boende.

En förnyelse bebyggelse och infrastruktur sker kontinuerligt. De

av förändringar sker funktionsomvandling i befintlig struktur

som genom påverkar resandet mer än själva nytillskottet. Om takten i den ekonomiska utvecklingen blir låg samtidigt som reskostnadsnivån ligger kvar kan aktivitetsmönstret komma att ändras inom ramen för den bebyggelsestruktur vi redan har. Det kommer att gå trögt att byta bostad, arbete och färdmedel med tanke på arbetslösheten och de höga kostnaderna för nyproducerade bostäder. I de större stadsregionema kommer den ventil för bostadsbyte att användas som innebär att permanentbosättning kan ske i fritidshusområden i regionernas utkanter. En fortsatt ökning av bilresandet kan då bli svår att komma ifrån i

dessa regioner.

Om takten i den ekonomiska utvecklingen blir högre och kostnadsnivån ñr nyproducerade bostäder och kontor mer gynnsam än i dag kommer tröskeleffekterna att vara mindre. Betydelsefullt blir också vilka resurser och vilken investeringsbenägenhet som kommer att finnas hos stat och kommun. Om kommunerna fortsätter med dagens ambitionsnivå kommer den ökade rörligheten med bil att generera en utspridd bebyggelse även i fortsättningen. Bilresandet kan fortsätta att öka i relativt hög takt. Det kan bli svårare än i dag att hålla

en tillräcklig standard på kollektivtrafiken och risken för fortsatt minskning av kollektivresandet är stor.

Statliga och kommunala organ har hittills avsatt relativt stora belopp årligen till investering och drift av infrastrukturen. Vid en oförändrad nivå på res- och transportkostnadema i framtiden fimis särskilt stor anledning att utnyttja offentliga medel till infrastrukturen för att kanalisera rörligheten, så att ökningstakten i det totala bilresandet blir långsammare. Även det inte handlar återgång, utan främst

om om en om att dämpa ökningstakten, så förutsätter det en kraftfull anpassning

av den statliga och kommunala politiken för hur bebyggelse och anläggningar lokaliseras och de rumsliga strukturerna utvecklas regionalt. En oförändrad kostnadsnivå kan således innebära fortsatt en

hög ökningtakt i bilresandet och ytterligare försämringar i kollektivtrafikens standard och konkurrensförmåga.

5.4.3 i

Anpassning av strukturen kombination med

höjda reskostnader

Om kostnaderna för bilresor ökar högre priser för drivmedel genom påverkas hushåll och företag att minska sin bränsleñrbrukning för

biltransporter. Vissa typer hushåll och företag är priskänsliga

av mer eller har tillgång till alternativ gör att de kommer förändra sitt som att beteende mer än andra. Behovet reskomfort inverkar också på av

benägenheten till förändringar. För dem har ekonomi och

som en svag för dem som kan avstå från att använda bil för arbets- och fritidsresor kommer bilen att användas mindre. Särskilt i de fall alternativ

goda

finns i form av tåg eller buss kommer resandet med bil främst att avta, för lite längre resor. Ett ökat inslag samåkning och bättre

av planering

och effektivisering av varudistributionen kan också följa. De har som stort behov av komfort kan mindre förändringsbenägna.

vara Tunga lastbilstransporter kan komma att effektiviseras ytterligare eller flyttas

över till järnväg, sjöfart eller kombinerade transporter. Även här har transportstandarden betydelse. På längre sikt kan högre reskostnader förstärka incitamenten att införa logistiksystem. nya För kollektivtrafiken kan resandeunderlaget öka för lite

längre resor

eller resor där skillnaderna i resstandard biltrafiken inte för mot är stora. Även attraktiviteten hos

externa köpcentra och friluftsanlägg-

ningar kan minska. Höjda reskostnader kan därför innebära förändrade

förutsättningar i mark- och traflkpolitiken redan på kort sikt.

Höjdareskostnader kan bli ett incitament att ändra på resvanor som

sikt kan bidra till förskjutningar i efterfrågan jämñrt med tidigare. Exempelvis kommer troligen fler att efterfråga arbetsplatser och

bostäder som ligger relativt centralt i arbetsmarknadsregionema. Det kan inte uteslutas att bostäder i småorter och glesbygd kan komma att

bli något mindre efterfrågade. De senaste årens expansiva befolknings-

utveckling i glesbygd och småorter kan komma att mattas

av något,

exempelvis i lägen där pendling via tåg, buss eller telenät har bristande konkurrenskraft. Mindre känsliga relativt är med bil

sett tjänsteresor

4 15-0567

Ändrade regler för beskattning kan dock och lättare godstransporter.

förändra även dessa förutsättningar. Sammantaget kommer sådan utveckling med ökning av efteren frågan på bostäder och arbetsplatser i städer och kollektivtrañkstråk att

positiv ñr att reducera cOz-utsläppen, eftersom förändringarna

vara tenderar minska bilresandet i vissa fall. Samtidigt kan enskilda att åtgärder i infrastrukturen både samverka med och motverka denna

utveckling.

5.4.4 mellan infrastruktur, bebyggelse och

Samspel

trafik som beror på reskostnader och

tillgänglighet

Det ñnns många aspekter på det dynamiska samspelet mellan transoch markanvändning. När satsningar görs i infrastrukturen porter medför detta att kostnaderna för att resa minskar framförallt genom minskad restid. Samtidigt bidrar detta till att områden med lägre

fastighetspriser blir tillgängliga och exploateringsintressena tenderar att

flytta dit. Större satsningar i infrastrukturen bidrar på detta sätt till ett

ändrat bebyggelsetryck speglar de nya mönstren i tillgänglighet.

som Om kommunen låter exploateringstrycket slå igenom i faktiskt byggande, kan detta i sin tur upphov till trañk på sikt. ge mer successivt kan ökning trafiken leda till trängsel och ökade en av reskostnader på nytt. Transportsystemet påverkar även det sätt på vilket aktiviteter bedrivs i den redan byggda miljön. Effekter av enskilda väginvesteringar är svåra att bedöma. Många faktorer inverkar och förändringar sker först lång sikt. Satsningar i hela trafilmät kan dock ge effekter på

på markanvändningen.

En princip för transportsnål lokalisering är att verksamheter med många besökare placeras vid knutpunkter i kollektivtrañknätet och täta arbets- och bostadsområden nära stationer och hållplatser. Utform-

ningen bytespunkterna och valet standard på trañkeringen har

av av

också betydelse.

En slutsats kan dras samspelet är att reskostnader kostnad som om och tid, fastighetsvärden och förändringar i infrastrukturen kan både samverka och motverka varandra. Tillsammans tenderar de att förändra

bebyggelsemönstret i bostads- och arbetsmarknadsregionen i en viss

riktning utifrån de lokala förutsättningarna. En enskild kommun kan med eller mot och därmed påverka framtida resmönster och agera efterfrågan på transporter. Vi kan därför bara i allmänna ordalag antyda

vilka föärndringstendenser höjda reskostnader

som kan få i samspelet med åtgärder i transportsystem och bebyggelse. I praktiken kommer effekterna i samhällsstrukturen att skilja sig mellan olika regioner och kommuner.

koldioxidskatt tillgänglighet Å @ reskostnad bebyggelsemönster transwmrbew astighets- mönsterrytmhast värden

kolljörutsättn. bebyggelsemönster transportarbete, mönster, hastighet

aktivitetsmönster

Figur 5.1 Förenklad illustration samspelet

av C0,-skattny in-

frastruktur-trarlsporter-bebyggelseaktivitetsmönster-transporter

Källa: Royal Commission Environmental Pollution,

on 1994

5.5¶Förändringar i samhällsstmkttlren som

kan dämpa

OCZ-utsläppen

5.5.1¶Allmänt

Ovan konstaterades att den framtida reskostnadsnivân

och de regionala

förutsättningarna kommer att påverka den inriktning den

som rumsliga

samhällsstrukturen kan på sikt. I detta avsnitt diskuteras vad som skulle kunna göras i infrastruktur, trafik och bebyggelse för att anpassa och kanalisera trafikantemas framtida beteende

och efterfrågan på

biltransporter. Avsnittet ska främst som en inventering av möjliga ses åtgärder. Resonemanget är medvetet fokuserat på COZ-frågan, även om

kan ha allmängiltiga syften. I praktiken måste åtåtgärderna mer

också relateras till andra miljö- och samhällsmål innan beslut

gärderna

fattas. I efterföljande avsnitt 5.6 berörs därför hur åtgärderna vanligtvis samverkar med eller motverkar andra mål. Cofutsläppen kan hållas tillbaka trafikanter och transportköpare om med låga eller inga COZ-utsläpp eller om de

oftare väljer transportslag

effektiviserar transporterna ökad beläggningsgrad på varje genom kan också så att det mindre utsläpp. Alla fordon. Körsättet anpassas ger berörs förändringar med denna inriktning, men i första

transportslag av

hand de landbaserade väg- och spårtransportema faktaruta 5.1. För

se

och luftfarten kommer anpassningen att ske internationellt i högre

sjögrad.

Naturvårdsverket har fem insatsområden för samhällets angett omställning till miljöanpassat transportsystem MaTs rapport ett mer 4341, 1994, rubrikerna ungefärliga:

A Påverkan på det samlade transportbehovet.

B Fördelning och samspel mellan olika kommunikationssätt.

C Effektivare transporter och trañk.

D Miljöanpassad infrastruktur och markanvändning

E Miljöanpassade fordon och bränslen.

Dessa områden bra även för diskussion om insatser enligt passar och framtida OCZ-utsläpp. Omställ-

klirnatstrategin dämpningen av

till miljöanpassade fordon och bränslen E behandlas ningen mer i andra delar Trañk- och klimatkommitténs betänkande och

utförligt av

i delbetänkandet SOU 1994:91. Här följer diskussion om möjliga en omställningsåtgärder inom de förstnämnda områdena A-D.

5.5.2¶Påverkan på det samlade transportbehovet

aktuella ü mycket stort mellan den önskvärda Enligt prognoser gapet reduktionen OCZ-utsläpp från trafiksektom och den situation som av

uppstår inga åtgärder vidtas.

om

Faktaruta 5.1

C0,-inriktade åtgärder i infrastruktur, trafik och bebyggelse

Vagtrafik

ombyggnadutbyggnad vägar och skyltning för jämnare trafik

av m.m. trañkstyrning, t.ex. dator- och sensorstyrda signal- och navigeringssystem logistik miljözoner

.Sbánrajik

utbyggnadombyggnad ñr högre medelhastigheter logistik och trafikinformation

.Sia- och lufgfart

Åtgärder för bättre samspel med andra transportslag, t.ex. kombiresor med järnväg till större målpunkter Undanröjande av flaskhalsar i farleder och hamnar

Persontrafik

Infax1s-, anslumings- och samåkningsparkeringar Resecentrum för byten mellan bil, tåg och buss Lokal anpassning kollektivtrafiksystemen

av Utbyggnad och höjd standard på kollektivtrafik

samt gång- och cykelvägnät Infrastruktur stärker kollektivtrafiken

som

Godstrajik

Kombicentralermulti-modal

freight centres

Logistikcentrumspeditionscentralertransportbörs

Informationssystem för tomma lastutrymmen Översyn av transittrañken

Iransportslagsövergripande åtgärder och bebyggelseutveckling

Gemensamma utvecklingsprogram för transportslagen Samverkan mellan väg och järnväg i transportstråk Transportminimerande lägen för bostäder, ñretag, service

Trañkknutpunkterbytespunkter mellan transportslag

Infrastruktur för altemativbränslen, etanol- och laddningsstationer

t.ex. Trafikledningscentraler för just in time matchning

-

Biltrañken för i sett alla COz-utsläpp från det landsvarar stort baserade transportsystemet. Trañkverken utgår i sina miljörapporter 1993 från beräkningen transportarbetet kommer att öka fram till år att

2020 med i storleksordningen 33 % för personbilar personkm och 42

% ñr lastbilar tonkrn, tabell 2.2. Utsläppen CO, beräknas öka se av i nästan takt fram till år 2010. Till grund för beräkningarna samma trafikverkens planer för investeringar i infrastrukturen och olika

ligger antaganden den framtida utvecklingen av bensinpris, beläggnings-

om grad och lastfaktor samt BNP. Sättet beräkna det framtida transportarbetet har satts i fråga av att bl.a. Naturvårdsverket 1994 med hänvisning till att sambanden mellan

utvecklingen ekonomin och utvecklingen transportarbetet kan

av av komma att förändras. Osäkerheten framtida förändringar i rörligheten och bilresandet om måste för att det ska möjligt att bedöma om och hur

uppskattas vara klimathänsyn eller inte. Från renodlad klimatsynpunkt är det positivt

tas den totala volymen biltransporter ökar långsammare än trafikverom kens bedömningar, åtminstone vad gäller transporter med fordon som

släpper ut C02 fossilt och andra växthusgaser. av ursprung Vad trolig nivå för ökningstakten i det totala transsom är en med bil avgörs förändringar i bensinpris, skatter och

portarbetet av

avgifter, BNP takten i den utsläppsminskning som kommer att samt åstadkommas teknikutveckling fordon och bränslen. genom av Vid sidan ekonomi och teknik finns andra mer kvalitativa om

på transportbehovet. Det gäller frågor som blivit allt viktigare aspekter i vi över större regioner bekvämlighet, pålitlighet och

dag när rör oss säkerhet. Bakom efterfrågan på transporter döljer sig behov eller

önskemål är olika starka och i vissa fall bara kan tillgodoses som som enda sätt. I andra fall finns flera möjliga sätt att tillfredsställa på ett efterfrågan på vilka är eller mindre utbytbara. Det transporter, mer finns också transporter på kort sikt är relativt nödvändiga genom som dagens bebyggelsestruktur sätter villkoren, som kan ersättas på att men lång sikt. Transportefterfrågan kan benas i flera delar med olika möjligupp heter tillgodose det. För biltransporter kan vi tala om följande: att

A Nödvändigt behov biltransporter med viss standard. av B Biltransporter kan övergå till kollektivtrafik, gång- och som cykeltrañk eller telekommunikationer. C Efterfrågan på transporter kan tillgodoses i gemensamma som bilar. D Efterfrågan på biltransporter på sikt kan kanaliseras i nya som

mönster genom att målpunkterna ändras och blir kortare resorna eller färre.

För en enskild trafikant eller transportköpare kan gränsen mellan olika

typer transportefterfrågan ofta flytande. Efterfrågan och behov

vara varierar också i styrka från tid till arman. Insatsområdet Påverkan på det samlade transportbehovet kan preciseras och efterfrågan riktas också de övriga insatsområdena. mot Efterfrågan på transporter enligt kombination A-B behandlas inom

insatsområde B Fördelning och samspel mellan olika kommunikations-

sätt. Transporter enligt kombination A-C behandlas inom insatsom-

råde C och Transportbehov A-D behandlas inom insatsområde D.

För att illustrera detta några resonemang ges exempel på hur det totala transportarbetet i region kan variera en med olika typer av

förändringar. Länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att analysera hur

transportsystemet i länen kan bli mer miljöanpassat. Boverket ställer samman länsstyrelsernas analyser och skall redovisa resultatet till den

regeringen

1 september 1995. Några länsstyrelser har inom ñr

ramen uppdraget

studerat påverkan på OCZ-utsläppen alternativa av regionstrukturer

Länsstyrelsen i Östergötland, 1995 och Länsstyrelsen i Stockholm,

1995. Dessa studier visar att höjda reskostnader och ändrat trañkantbeteende kan få stora effekter på bilresandets

omfattning. Länsstyrelserna

har inte närmare berört hur detta påverkar

utnyttjandet av bebyggelsestrukturen långsiktigt 5.4.3. Länsstyrelsernas

se studier har främst

gällt att analysera effekterna olika regionala av strukturer för det samlade bilresandet.

Resultaten indikerar att bebyggelsestruktur och trañknät kan utvecklas med en annan inriktning än i dag, vilket kan leda till att bilresandet stannar på lägre nivå än i trañkverkens prognoser. Studierna visar att den mest transportsnåla strukturen

för bebyggelse och

transportsystem kan medföra ett 15-2096 lägre bilresande i länen år 2020 än det resande blir

som följden om nu gällande planer för infrastruktur, bebyggelse och trafik förverkligas. Men

strukturförändringarna kan också bli sådana att bilresandet ökar mer än prognoserna. De strukturella egenskaper är som mest avgörande ñr den transportsnåla respektive transportslösande strukturen är hur trañknätet ser ut och hur kraftigt tillskott bebyggelse sker i av som regionens periferi, där kollektivtrafiken ofta är sämre och får bilresor.

man långa Med lämpliga ändringar i kan till

trafiknatet upp tre gånger så stor dämpningseffekt erhållas på bilresandet med den som mest trans-

portsnåla bebyggelsestmkturen. Att

bebyggelse och trafiknät är väl

avstämda varandra och sarnspelar bra utifrån regionala behov har mot också betydelse för att bilresandet ska bli måttligt och inte öka i stor

onödan. Förändringar behövs för att tillgodose det nödvändiga

som med bil handlar oftast att komma till rätta med

transportbehovet om

flaskhalsar där kapaciteten och standarden i vägnätet är dålig. M typer åtgärder är aktuella: Att bygga ut och bredda vägar och att utnyttja av

transportinformatik.

Faktaruta 5.2

Alternativa scenarier för Stockholm år 2020 I bilaga 6 presenteras ett exempel från Stockholm stad med analys av olika faktorers inverkan på biltrafikarbetet. Där kan läsas ut att det totala resandet med personbil personresor under max-timmen beräknas öka med 50 fram till år 2020. I beräkningama förutsätts ca bl.a. hela Dennispaketet ingår med kringfartsleder och bilavgifter. att Detta rderensscenario eller rrendscenario innebär att takten i befollcningsökningen blir densamma som under de senaste trettio åren. Med hjälp flera miüäscenarier görs bedömningen att huvuddelen av av ökningen 40 96 kan utebli effekterna av olika typer av om förändringar samverkar. Ett fördubblat bensinpris och dubbla viigtullar antas den största dämpningen bilresandet. De kan innebära en ge av dämpning i förhållande till trañkprognosema som âr nära tre gånger så den hänger med hur trafiknätet utvecklas med stor som som samman bättre kollektivtrafik Vâster- och Österled. Om eller utan samt trafiknâtet skulle ändras på det mest fördelaktiga sättet kan bilresandet komma dämpas in tre gånger så mycket den dämpning att mer som med variationer i bebyggelsestmkturen. som hänger samman Vid jämförelse med hela Stockholms lin variationer i trafiknåt en ger och bebyggelsestruktur större effekt på bilresandet än man enbart om till i Stockholm stad. En slutsats är att variationer i ser bebyggelsestrukturen inverkar på bilresandets omfattning för dem mer bori förortskommunema. Även variationer i turtåtheten på tåg och som bussar kan få större dâmpningseffekt på bilresandet i dessa kommuner, jämfört med i Stockholm stad.

Att bygga ut och bredda vagar

Huvuddelen samhällets investeringar i vägtransportsektom har

av använts för att investera i eller utbyggda vägar. Det är det nya

vanligaste sättet att förbättra kontaktnätet och komma till rätta med brister i trafiksäkerheten och vägkapaciteten. Kapacitetsbrister uppstår främst i stadsregionema där det finns lokal mycket och regional trafik och främst under msningstid. Erfarenheter från och USA

Europa har

lett till att sådana åtgärder börjar ifrågasättas alltmer de lämpligaste som för att komma till rätta med trängselproblematiken och dess konsekven-

ser. Utvärderingar som gjorts, bl.a. i Kalifornien Sveriges tekniska attacheer, 1995 visar att försöken bygga sig bristen att ur på väg-

kapacitet endast har fungerat kortsiktigt. På längre

sikt genereras mer trafik. Andra metoder än vägutbyggnader krävs därför ñr att lösa kapacitetsproblemen i trafiken på längre sikt. Även i flera europeiska länder, t.ex. Schweiz, Storbritannien och Danmark aktualiseras i allt större utsträckning alternativa sätt att kanalisera trafiken eller att prioritera nyttotrañken så att den övriga trafiken väljer andra vägar eller begränsas. Om en större restriktivitet skulle intas även i Sverige till exempelvis

kringfartsleder, förbifarter och vägbreddningar kan detta möjligt

vara främst där trängselproblemen kan hanteras på visar annat sätt som sig samhällsekonomisk lönsamt. Möjliga alternativ diskuteras nedan.

Transportinfonnatik

En del av de medel i dag används för i

som investeringar vägnätet

skulle kunna satsas på att påskynda introduktionen av transportinformatik i det svenska transportsystemet. Utvecklingen informationsav tekniken lI skapar snabbt nya möjligheter som vi i dag har svårt att överblicka. IT kommer att integreras i allt och transportsystemet mer kan på sikt förändra hela samhällsstrukturen. En ökad

användning av

modern informationsteknik kan också bidra till ökad effektivitet och säkerhet i transportsystemet.

Både vägutbyggnader och Pf-satsningar kan öka kapaciteten på

vägnätet och möjliggör därmed trafikökning. Där alternativa lIafikleder finns kan IT-lösningen flexibel än vara mer vägutbyggnader genom att trafiken kan strypas vid behov, vilket underlättar

anpassningen om

transportbehovet skulle komma att dämpas i framtiden.

Om utbyggnader baserade

av informationssystem på modern IT

prövas i större utsträckning går det kanske komma till med att rätta brister i vågkapaciteten i vissa fall. Det kan situationer vara där moderna informationssystem är möjliga använda för ställa att att om trafiken. IT-lösningar på kort sikt bör kunna prövas är enklare som

former trafikstyming och trafikantinformation. Med hjälp av av exempelvis elektroniska skyltar kopplade till en trañkledningscentral kan trafiken kanaliseras till vissa vägsträckor, filer eller tider på dygnet. Trafikantema kan upplysas andra färdvägar där trängseln för om tillfället inte är lika stor. Potential för transportinformatik av detta slag kan finnas exempelvis där vägarna har mycket lokal och regional trafik enbart gäller under högtrafiktid. Även

eller där trängselproblemen

samåkning skulle kunna stimuleras särskilda informationscentragenom ler, med eller utan IT. Enstaka delfunktioner i sådana telematiska system finns färdiga att tillämpas. Regeringen vill också Vägverket möjligheter att snabbt ge införa tekniska lösningar i dagens trañksystem. IT-lösningar kan nya aktuella för kommunerna. En särskilt tillsatt delegation för också vara informationsteknologins användning i trafik- och transportsystemet Delegationen för transporttelematik har fått till uppgift att bl.a. studera strategier för införandet avancerad transportinformatik och av föreslå hur den kan utnyttjas i den svenska trafikpolitiken. Också inom EU finns särskilt för forskning och utveckling av transett program

porttelematik.

5.5.3¶Fördelning och samspel mellan olika

kommunikationssätt

För vissa trafikanter och transportköpare är bilen det enda tänkbara alternativet transportera och gods. För andra är det möjligt att personer och tänkbart under vissa premisser gå över till buss och tåg eller att andra miljövänliga kommunikationssätt. I dessa fall fungerar de mer olika kommunikationssätten eller mindre som kommunicerande mer kärl. Hur potentialen är att spilla över varierar mellan målgrupstor också mellan olika stråk och regioner. När utgångspunkter perna, men och problembild sammanfaller för de olika kommunikationsslagen. förbättras möjligheterna att finna åtgärder som innebär ett hänsynsta-

gande till miljön även regionalt och globalt

sådant samarbete finns i Öresunds-

Ett exempel på ett regionalt

Där har Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket

regionen.

och SJ på regeringens uppdrag utarbetat en gemensam strategi. I denna ingår bl.a. problembild och ambition att minska en gemensam en trafikens omfattning i regionen. Medborgare och företag som nyttjar viktiga utgångspunkter och medaktörer i transportsystemet ses som i Öresundstrañkverkens miljöarbete Miljöanpassat transportsystem regionen, 1994.

För att få till stånd ett samspel mellan olika kommunikationssätt som fungerar bra för trafikanter och transportköpare kan följande åtgärder vara lämpliga områden för olika insatser: Enkla och riktade standardhöjningar i miljövänliga kommunikationssätt, ökad stimulans

av

kombitrañk samt förstärkning av svaga transportlänkar.

Enkla och riktade standardhöjningar i miljövänliga kommunikationssatt

Om utgångspunkter tas i resenärernas och transportköparnas behov och

önskemål och de enskilda trafikhuvudmännens perspektiv kommer i andra hand, förbättras möjligheterna att finna de situationer eller sträckor där två eller flera transportslag är relativt likvärdiga vad gäller trafikekonomi och kvalitet, men skiljer sig vad gäller utsläpp av C02

och andra miljöeffekter. Marknadsanalyser och resvaneundersökningar

ger utgångspunkter för att finna de områden är mest lämpliga för

som åtgärder.

Med relativt enkla, men flera kombinerade standardhöjningar i det miljövänligare transportslaget kan trafikanten fås att i större utsträck-

ning välja detta på åtminstone en del av sin transportsträcka.

Både buss- och tågtrafik har vid normala beläggningsgrader mindre

COz-utsläpp per transportarbete än biltrafik. Förändringar som kan få

bilresenärer att byta färdsätt får lättast framgång de koncentreras till

om platser där bebyggelsestrukturen är relativt tät och ger möjligheter till gena linjesträckningar och bekväma, välplacerade hållplatser. Erfarenheten visar Holmberg, 1995 att bilresenärer lockas bäst över till bekväma alternativ på längre sträckor. Bandstäder eller orter i pärlband

ger de bästa förutsättningarna.

Bättre utformning i de fysiska detaljerna i kombination med trañkantinformation, bättre tidpassning, trafikstyming etc. är också åtgärder som kan ge effekt. Erfarenheten visar också att förbättringar i kollektivtrafiken får störst effekt när de sker i kombination med

begränsningar för biltrafiken, t.ex. fotgängar- och cykelgator och

miljözoner. Dessa frågor behandlas vidare i kapitel 7.

Ett aktuellt svenskt exempel på de goda möjligheterna att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft finns järnvägsförbindelsen mellan Malmö och Karlskrona via HässleholmKristianstad med en nytillkommen gren till Helsingborg, den s.k. Kustpilen. Med ett nytt samlat koncept med bl.a. nya och välutrustade större turtäthet, inga

vagnar,

byten, upprustade stationer samt god service och marknadsföring har

Länstrafiken i Blekinge och SJ lyckats öka antalet resande med 350% under en treårsperiod. Marknadsandelen har höjts från 12% till 22%.

för utveckling tågtrafik är goda i detta fall med en.

Förutsättningarna av

koncentration befolkning längs banan. Fortsatt utveckling stor av planeras, bl.a. vad gäller banans tekniska standard. Även andra regioner i landet kan förutsättningarna för att höja inom konkurrenskraft förhållandevis goda, exempelvis i

regionaltågens vara

Mälardalen och Götalandsbanestråket. I Boverkets vision Halland, 2009, 1995 diskuteras förutsättningarna for en utveckling av Sverige

regionaltågstrafiken.

Banverket arbetar sedan tidigare med att göra transporter på järnväg konkurrenskraftiga. Av det inrikes godstransportarbetet tonkm mer med järnväg. De viktigaste konkurrensmedlen för

sker en tredjedel transportkapacitet, tillförlitlighet och möjlighet till godstrafiken är hög

transportlösningar. På motsvarande sätt är de viktigaste

skräddarsydda

konkurrensmedlen ñr persontrafiken vid sidan om prissättning snabbhet, hög frekvens och punktlighet.

är att trafikeringsfrågoma, turtäthet,

En slutsats av exemplen ovan tidtabeller över och veckan, tidhållning, in-

matchning av dygnet Trafikeringsfrågoma behöver lösas i

formation etc. är betydelsefulla.

med åtgärder i strukturen, helst i form av samlade kombination

åtgärdspaket. Även utbyggnad cykelleder på regional nivå kan vara av

en av

sådant övergripande cykelvägnät binder samman olika

intresse. Ett

och leder kringliggande orter. Ett lätt tillgängligt och

stadsdelar ut mot attraktivt kan ett alternativ för vissa bilister, främst

cykelvägnät vara

tider på året. Den upplevda säkerheten är härvid en under vissa I regeringens skrivelse 199495 : 120 har förbättringar av

nyckelfråga.

och villkor uppmärksammats som ett instrument

gång- cykeltrafikens

i miljöpolitiken.

Ökad stimulans av kombitrafik

Satsningar på buss- eller tågtrafik kan ske med särskild inriktning på att locka biltrafikanter. Satsningar på tågtrafiken kan i helt eller delvis utsträckning ske även så godstransporter flyttas över från luftökad att och Med utgångspunkt från trafikantemas och transport-

sjötrañk.

och med på att komma till rätta med

köparnas behov inriktning

mellan transportslagen kan kombitrafiken stimuleras. Det

övergångar

för bättre tidspassning, för att komma till

kan vara fråga om åtgärder

vid lokalisera och utforma terminaler som

rätta med trögheter byte,

underlättar etc. Trafikverken har i sin rapport Öresundsregionen gemensamma om

Banverket m.fl., 1994 föreslagit ett projekt i en av de större tätortema i Skåne där möjligheter till samordning av godstransportema studeras. Exempel på frågor som kan behandlas är en gemensam transportbörs

för förmedling av transportuppdrag, samordning och organisation av dagligvarudistibution. Möjliga förändringar i den fysiska strukturen kan

gälla lokalisering och utformning av terminaler där flera transportmedel är berörda.

Förstärkning av svaga transponlankar

Den svagaste länken i transportkedja är dimensionerande ñr

en standarden och avgör vilket transportslag som väljs, exempelvis om väntetiderna är besvärande eller tidspassningen dålig. Det kan handla om stråk där skillnaderna i res- och väntetid inte är stora, men där de ändå upplevs som besvärande hinder av trafikanter och transportköpare.

För persontrañken kan det handla om att samlat studera möjliga åtgärder i sådana stråk där lite längre kollektivresor har möjlighet att med relativt små förändringar få påtagligt ökad konkurrenskraft. Med detta sätt kan det vara möjligt att vinna nya resenärer bland bilistema. Förändringar i turtätheten på tider när behovet är som störst kan också ha god effekt på benägenheten att resa kollektivt. Verkningsfullt kan också att reservera körfält eller hela gator för kollektivtrafiken,

vara förbättra terminaler och hållplatser samt förkorta hållplatstidema, prioritera kollektivtrafiken i signaler, ge bättre information m.m. Dessa åtgärder är många gånger viktigare än att sänka biljettpriset eller korta

själva färdtiden. Satsningen på Kustpilen är exempel på sådana åtgärder

där tågbyten slopades, stationer och bansträckor rustades upp, handi-

kappanpassning gjordes m.m. Andra exempel på lyckade satsningar

finns i bl.a. Zurich, Besancon och Frankfurt.

När det gäller godstrafiken kan motsvarande studier göras. Det kan gälla för SJ att vidta ytterligare åtgärder ñr att åstadkomma bättre tidspassning och minskade terminaltider vid byten med lastbilstrafiken. Därvid kan möjligheterna förbättras att konkurrera om andra godsvolymer än de som idag går på järnväg.

5.5.4¶Effektivare transporter och trafik

Ett sätt att hålla tillbaka det totala trañkarbetet kan vara att stimulera en effektivare användning av varje fordon och varje resa. Det kan ske

genom satsningar bl.a. inom följande områden: Transportinforrnatik för

bl.a. tratikstyrning samt logistik- och samåkningsfunktioner.

Transportinfomiatikför bl. a. trajikstyming

Huvuddelen godstransportema på väg 95 % sker på sträckor av mindre än 30 mil. Till skillnad från alla de undersökningar som finns

persontrañken, är kunskaperna resmönster och preferenser hos

om om

godstransportörerna mycket knapphändiga. Genom konkurrensutsättningen har både speditionsñretagen och SJ

tvingats till ett kvalitetstänkande. Många lastbilar går dock tomma, särskilt på korta sträckor och från Stockholm och söderut. Omlastningar dyrbara och undviks därför många gånger genom att transportanses köparna väljer lastbil hela sträckan. Förändrade bränslekostnader kan komma åkerier och speditionstöretag anledning att pröva olika att ge höja lastfaktorn, åtminstone för tyngre transporter. Detta kan i sätt att

sin tur antas pressa tidspassning m.m. i järnvägslänkarna.

Logistik- och samálcrtingsjitnldioner

Trañkverken konstaterar i sin gemensamma rapport om miljöanpassat transportsystem för Öresundsregionen Banverket mil., 1994 att

betydande potentialer ñr minskade miljöstömingar finns inom godstransportområdet. Det är viktigt bl.a. att miljöfrågorna sätts in i sitt

logistiska sammanhang. Ett angeläget område för fortsatta studier är terminalers utveckling och lokalisering. Dessa frågor är viktiga för att förbättra möjligheterna att föra över lastbilstransporter till miljövänliga-

transportmedel, möjligheter till samlastning, övergång till miljövänli-

re distribution i tätorterna, styrning godsströmmarna m.m. Genom gare av utvecklade informationssystem kan samordning underlättas och därmed effektivisering transporterna, trafikverken i sin rapport om av menar

Öresundsregionen.

Några större försök att organisera samåkning vid enskilda person-

har inte genomförts i Sverige. Undersökningar som gjorts visar

resor många föredrar att åka kollektivt i stället för att samåka. I Kaliforniatt

har myndigheterna begränsat parkeringsanläggningarna och därmed

en

bidragit till företag tar på sig att organisera samåkning för sina

att anställda. Stimulans åtgärder i infrastruktur och markanvändning genom

kan handla att inrätta samålmingsparkeringar och samordnings-

om centraler. Trañkverken har i rapporten om Öresundsregionenföreslagit att ett

SOU 1995.64 l l l

demonstrationsproj ekt genomförs en större arbetsplats där personalen ges stöd ñr att organisera samåkning.

5.5.5¶Miljöanpassad infrastruktur och lokalisering av bebyggelse

Att en väg eller ett spår ska miljöanpassas betyder för de flesta att de direkta skadeverkningarna på miljön från anläggningen eller trafiken ska hållas på en låg nivå eller undvikas. Miljöanpassning kan också handla om att den mark som en bana tar i anspråk behöver minska eller undvikas. Den miljöanpassning som har med COZ-effekterna att göra är vidare. Eftersom det gäller att bedöma de totala och långsiktiga effekterna på bilresandet är det också fråga om följande förändringar:

Undvikande av olämpliga följdexploateringar, anpassning mellan

bebyggelsestruktur och transportsystem samt utformning av trafikknut-

punkter.

Undvika olämpliga följdexploateringar

Ett stort antal av projekten i väghållningsplanema gäller förbifarten En

ny väg utanför en ort kan, förutom en bättre framkomlighet och en bättre miljö inne i orten, också generera ny bebyggelse i form

av stormarknader, kontor m.m. Om bebyggelse kommer till kan detta redan på kort sikt medföra en påtaglig ökning av trafiken. Forsberg m.fl. 1994 har visat att bilresandet för dagligvaruinköp i ort kan

en öka påtagligt och t.o.m. fördubblas efter lokalisering av en stormarknad

i sådana externa lägen. Den nya trafik som stormarknadslokaliseringen

innebär härrör oftast till större delen från ortsbefolkningen och de lokala transporterna.

Anpassning mellan bebyggelsestrulaur och transportsystem

Bebyggelse- och markanvändningsåtgärder kan ge effekter på trans-

portarbetet med bil totalt sett. På kort sikt är det främst lokaliseringen

av stora transportalstrande anläggningar utanför tåtorterna som kan

påverka transportbehovet. På längre sikt kan de fysiska strukturerna få

större betydelse. Det beror dels på att bebyggelsens omloppstid är lång,

i allmänhet 50-100 år. Den långa sikten hänger också samman med de

bakomliggande livsstilar som bebyggelsestrukturen och transportsyste-

met speglar. Livsstilen grundläggs tidigt i livet och först om två till tre generationer kan det bli fråga om större förändringar.

Som vi har sett i föregående avsnitt är bebyggelsens täthet och blandningen av olika sätt att använda marken av avgörande betydelse för att de flesta skall ha möjlighet att välja något annat transportmedel än bil för transporter till olika målpunkter.

Ändringar i bebyggelsestrukturen har olika stor effekt på bilresandet beroende på utgångsläget. Om bebyggelsen är relativt koncentrerad och blandad som i städerna finns inte så många platser att bygga nytt eller tätare. I halvcentrala delar av regionerna är möjligheterna i allmänhet bättre. Med högre reskostnader kan efterfrågan på bostäder och arbetsplatser komma att öka i centrala och halvcentrala lägen.

Anpassningsåtgärder i bebyggelsen kan effekter på längre sikt än

åtgärder i bilar och bränslen. Störst effekt får dock ändringar i bebyggelsestrukturen då de är väl avstämda mot det regionala transportsystemet, t.ex. satsningar på regionaltåg i kombination med utbyggnader av bostäder och pendlarparkeringar i stationssamhällena, i vissa fall kanske också utbyggnad av arbetsplatser i dessa lägen.

Åtgärder i transportsystemet får effekter snabbare än bebyggelseåtgärder. På längre sikt kan förändringar i trafiknätet få större effekter på bilresandet än satsningar i bebyggelsen. Troligen handlar det inte så mycket om satsningar i ny infrastruktur, utan om att förnya och förvalta den infrastruktur som redan finns kombinerat med ett kraftfullt utnyttjande av IT och ett bättre trafikutbud. Transportsystemet behöver samspela bra med bebyggelseutvecklingen. Det kan handla både om att

bygga i strategiskt viktiga kommunikationslägen och att undvika

bebyggelse i lägen som alstrar biltrafik inte

som var

Uçfonnning av trafikknutpunkzer

samspelet mellan olika transportslag och markens användning nära

stationer där transportslagen möts kan vara mycket strategiska föränd-

ringsområden när det gäller att stimulera och stödja trafikanter och transportköpare som kan tänkas gå över till kollektivtrafik eller

kombitransporter. Utformningen av själva bytespunkten där transportslagen möts kan vara betydelsefull. Marken kring knutpunkten eller

stationen kan förbehållas sådan bebyggelse som har ett intensivt utnyttjande och skrymmande stormarknader för sällanköpsvaror kan undvikas. Trafikknutpunkter innefattar därför en rad strategiska frågor som inte kan lösas inom trañkplaneringens ram. De kräver stort mått

av samordning med bl.a. markanvändningsplaneringen och faller lätt

mellan olika ansvarsområden.

5.5.6 Karaktäristiska för

strukturanpassningar COZ-minskning

Den gjorda genomgången och exemplifieringen av möjliga förändringar som kan bidra till en måttlig ökning bilresandet sammanfattas i

av

följande punkter:

Förändringar som innebar att transportinformatik introduceras som komplement eller ersättning för vissa utbyggnader i det lokala och regionala vägnätet.

Förändringar i vissa stråk eller transportkorridorer som stärker

kollelaivtrajikens konkurrenskraft gentemot bilen.

En utveckling av bebyggelsen med en selektiv koncentration och

strategiska lokaliseringar av terminaler och trafikknutpunkter som

samverkar med det regionala transportsystemet pá lämpligt sätt.

I många fall handlar det inte om stora fysiska förändringar, utan punktvisa förändringar och anpassningar i strategiskt viktiga strukturoch trafikeringsfrágor. Ett typiskt drag när transportsystemet anpassas till miljön är att kringanläggningar och kringsystem till vägen, spåret, hamnen och flygplatsen blir viktiga. Det hänger samman med att kraven på komfort och transportstandard ökar från trañkanternas och transportköparnas sida. Som vi har sett ovan kan det vara kringanläggningar i

form av IT-baserade informationssystem och trañkregleringar,

bytespunkter, terminaler m.m.

Ett karaktäristiskt drag är också att det i högre grad än tidigare behöver bli fråga om kombinerade transportslag, kombinerade transport- och bebyggelsemönster samt kombinerade åtgärder i infrastruktur och trafik.

5.6¶Kan de önskvärda förenas

förändringarna

med andra miljö- och samhällsmål

Klimatanpassningen av transportsystemet kommer att baseras på en avvägning mellan COz-målet och önskan att utveckla transporterna för att möta 2000-talets behov, dvs. de övriga trafik- och samhällspolitiska målen. Frågorna om minskat transportarbete kan därvid formuleras på följande sätt:

Finns moderna samhällsstriddurer som medger långsammare ökning en eller en minskning av bilresande och biltransporter

Vilken potential för förändringar finns i ett lokaliseringsmönster

som kanaliserar eller minskar biltransponerna så att det totala trajikarbetet

dämpas

Behövs särskilda åtgärder för de fysiska strukturerna till att anpassa framtida förändringar i res- och transponmönster

5.6.1 Transportsnåla samhällsstrukturer är i

möjliga

stadsregionerna

Den övergripande frågan i detta kapitel är om en samhällsutveckling är möjlig där ett modernt produktions- och konsumtionsmönster fungerar väl även om transportbehovet kanaliseras så att det totala transportarbetet stannar på lägre nivå. Många experter bedömer att rörligheten kommer att fortsätta öka och pendlingsregionema utvidgas i samband med att snabbjärnvägar, motorvägsbussar och telekommunikationer kommer till användning mer frekvent. Som inslag i framtidsbedömningarna anges också en trend med ökande inslag småskalig och av mer lokal produktion och konsumtion och uppfattningar att resbehovet om kan bli mindre i dessa fall. Utvecklingen av informations- och datatekniken möjligheter till ger

ökade inslag av telependling. Denna utveckling kommer att förändra

resandet för alla, men kanske främst för dem verkar i glesbygd som och småorter och har långa avstånd att Trañk- och klimatresa. kommittén har anlitat REAB AB Engström m.fl. 1995 för beskriva att den informationstekniska utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster. Av rapporten framgår bl.a. att mycket talar för att

rutinmässiga förflyttningar, framför allt arbetspendling i storstadsregioner och vissa glesbygsområden, kommer att dämpas. Nya förflyttningsmönster uppstår men det är inte troligt att resandet totalt sett minskar. Resultatet av studien beskrivs mer utförligt i kapitel 2.

De samhällsstrukturer som kan anpassas till att bli mer transportsnåla än övriga finns framför allt i stadsregioner med en mångfald av verksamheter och service samt goda Förutsättningar för kollektivtra fik samt gång- och cykeltrañk. Hur rörligheten kommer att anpassas beror i hög grad på hur de som bor i glesbygd och småorter kommer att agera. De som inte har anknytning till det lokala näringslivet utan pendlar till arbeten i större orter är en grupp som kan komma att reagera på förändringar. Dessa pendlare reser särskilt mycket med bil. Hur deras resande kommer att förändras i framtiden beror i hög grad på de regionala förutsättningarna. Graden av anpassning av resmönstret beror också på hur den grundläggande livsstilen kommer att inverka på rörligheten samt på valet av transportmedel, bostad och arbete m.m.

Svaret på frågan om det finns en samhällsstruktur som medger en långsammare ökning av biltransporterna är att det är tänkbart att stadsregionerna kommer att få en mer transportsnål samhällsstruktur. Men där finns också en annan mer transportslösande struktur som är möjlig. Det är i stadsregionerna som potentialen att spara på transporterna genom anpassningar av bebyggelse och transportsystem är störst.

5.6.2¶Landsbygdens näringar kan minska C02 utanför transportsektorn

På den rena landsbygden utanför städernas pendlingsomland gör de långa avstånden att en fortsatt ökning av biltransporterna blir trolig. Många som bor i dessa regioner i landet har sin näringsverksamhet lokalt och påverkas därför mindre av höjda reskostnader jämfört med dem som långpendlar med bil till arbeten på arman ort. En ökad telependling kan stärka landsbygdens attraktionskraft, men det är osäkert om biltransporterna av detta skäl kommer att minska totalt sett. De som har sin näringsverksamhet knuten jord- och skogsbruket kommer att ha de främsta möjligheterna att bidra till reduktionen av C02 inom andra sektorer än transportsektorn, t.ex. genom odling av biomassa.

5.6.3¶I vissa stadsregioner kan

transportökningen

bli lägre

Frågan är vilken omställning som kan följa om samhället aktivt skulle underlätta förändringar i mönstret av infrastruktur, bebyggelse och trañk. Kanske kan trañken och valet av tärdmedel kanaliseras så att ökningstakten i bilresandet blir måttlig och övergången till kollektivtra-

ñk, järnvägstrañk och andra mer miljövänliga transportsätt förenliga

med en god ekonomisk utveckling och bibehållen välfärd.

Sett som isolerade företeelser kan förändringar i bebyggelsestruktur och transportsystem bidra till att biltrafiken dämpas i viss utsträckning. Exempel från länsstyrelsemas arbete med miljöanpassat transportsystem

antyder att en sådan potential kan finnas i vissa stadsregioner bilaga 6.

Sarnstämda åtgärder i trañknät och bebyggelse kan hålla cOz-utsläppen på 25-3596 ökningsnivä mellan åren 199094 och 2020 i stället för 40- 5096 ökning som bedömts trolig utifrån hittills fattade beslut. Möjligheterna att dämpa bilresandet är beroende av de regionala förut-

sättningarna och troligen inte möjlig i alla län.

5.6.4¶Samlade åtgärdspaket är

angelägna

Förändringar i den rumsliga strukturen har som enskilda företeelser begränsade effekter för att underlätta anpassningar

av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter till högre

m.m.

transportkostnader. Detta är särskilt tydligt på kort och medellång sikt

då bebyggelse och infrastruktur med lång livslängd endast ändras marginellt. Andra omställningsåtgärder blir viktiga på kort sikt,

exempelvis högre bensinpris m.fl. åtgärder som gäller bilar och

bränslen. De olika typerna av omställningsåtgärder kan stämmas av mot varandra och ingå i en samlad strategi för att minska trafikens C0,utsläpp.

I delbetänkandet SOU 1994:91 beräkningsresultat för

anges

erforderligt bensinpris. Beräkningarna för år 2020 är osäkra och används här som exempel på hur rumsliga strukturförändringar och

prispolitik kan stämmas av mot varandra. Beräkningarna i delbetänkandet indikerar att bensinpriset kan behöva fördubblas till år 2020

för att nå den ytterligare dämpningsnivå på cOz-utsläppen som behövs som komplement till förändringar i transportsystem och bebyggelse.

Om takten i den ekonomiska tillväxten blir högre än de antaganden

som gjorts eller om en utvecklingsstrategi för anpassning infrastruk-

av

tur och bebyggelse inte är möjlig, exempelvis politiska skäl, behöver

av

förändringarna vad gäller bilar och bränslen vara betydligt större. Beräkningsresultaten i delbetänkandet pekar på att bensinpriset skulle behöva tredubblas, som enskild åtgärd.

Slutsatsen är att framtida strukturförändringar kan få stor betydelse

underlätta omställningen. Anpassningsåtgärder i bebyggelse och

för att infrastruktur kommer att bli betydelsefulla i vissa stadsregioner, även

grunden i strategin är åtgärder i bilar och bränslen. Åtgärderna i om den rumsliga strukturen behöver då vara väl avstämda mot de generella, prispolitiska åtgärderna

Möjligheterna att underlätta anpassningen resvanor, bosättnings-

av mönster skiljer sig dock från region till region. Om strukturen

m.m. redan är transportsnål, t.ex. centraliserad och relativt tät struktur

genom med blandad markanvändning, har strukturförändringar mindre effekt. Prispolitiken får då större betydelse, relativt sett, i dessa regioner.

Också förändringar och åtgärder i bebyggelse och transportsystem behöver stämmas sinsemellan utifrån de regionala förutsättningarna.

av Innan åtgärder vidtas skall de också avvägas mot andra trañkpolitiska delmål och mot trafikpolitikens roll för att förverkliga andra samhällsmål. En övergripande inriktning för åtgärder i den fysiska samhällsstrukturen skulle därvid kunna vara följande:

Att och transportmönstret modifieras så att det totala behovet av

resbilresande hålls tillbaka utan att samhällsutvecklingen i övrigt hindras pd ett otillbörligt sätt. Trafiken kanaliseras till olika málpunkter, bussoch spârtrajikens standard höjs selektivt och bostad-arbete-service lokaliseras utifrân de regionala transporzförutsättningarna.

6 av

Planering infrastruktur,

markanvändning och trafik

6.1¶Uppdraget

Riksdagen uttalade redan i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut en inriktning om tätortsplanering och transportbehov: Tätorterna bör i framtiden planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god planering kan bl.a. behovet av transporter minska.

I samband med riksdagens beslut om klimatpolitiken refererade Jordbruksutskottet att de beslut som på såväl lång kort sikt blir

som nödvändiga för att uppnå detta mål minskning koldioxiduts-

om en av läppen med 50-80% inom en SO-årsperiod kommer även för Sveriges del att innebära en omfattande omställning sarnhällsstrukturen...

av Härvidlag utgör en långsiktig planering ett nödvändigt instrument för att underlätta omställning och minska omställningskostnadema.

Samhällsplaneringen berörs av flera av de åtgärdsbehov

som regeringen angett som bakgrund till direktiven till Trañk- och klimatkommittén och där avvägningar måste ske mellan olika samhällsmål. Regeringen har även i senare års budgetpropositioner nämnt

samhällsplanering som ett av flera medel för att genomföra klimatstrategin inom transportsektorn.

Kommittén har sökt bedöma vilka konsekvenser de föreslagna klimatpolitiska åtgärderna inom trañksektorn kan få för planerings-

former, myndigheter och planeringsorgan. Den övergripande frågan är hur planeringsverksarnheten behöver för att underlätta C0,-

anpassas strategins genomförande. I slutet på kapitlet sammanfattas slutsatserna och rekommendationer framtida planeringsinriktning.

ges om

6.2 i samhällsplane-

COZ-frågans behandling ringen

6.2.1 Allmänt

Den uppgift som planering i olika former kan ha i klimatstrategin och den roll planeringen kan spela avgörs av hur transporter med fossila bränslen och andra mer miljövänliga transporter behandlas i planeringen och vilka aktörers handlingar som påverkas. I ñljande avsnitt söker kommittén belysa på vilket sätt och hur mycket som samhällsplaneringen kan bidra.

6.2.2¶Aktuella planeringsformer

De planeringsprocesser som främst är aktuella vad gäller förändringar

i den fysiska strukturen är dels den ekonomiska planeringen

av transportinfrastrukturen samt underhålls- och driftsåtgärder i denna,

dels vägplaneringen enligt väglagen och dels planering enligt plan- och

bygglagen. För de större kommunerna kan det vara fråga även om en

särskild trañkplanering. Också planeringen för försörjning med

kollektiv länstrañk är aktuell i sammanhanget. Förutom dessa olika

planeringsprocesser finns början till ett besluts- och planeringssystem

även i EG-sammanhang. I bilaga 7 beskrivs de svenska planeringsformerna relativt utförligt. I bilaga 8 ges utdrag från rapporter där beslut och planeringsformer utvärderats och i bilaga 9 ges en inblick i planeringen i några europeiska länder.

I Transeuropean Network ska både EU och medlemsländerna bidra med pengar. Under åren 1995-1998 kan EG-kommissionen komma att fördela drygt 26 miljarder kronor 2,5 mdr ECU. Samarbetet gäller den internationella trafiken med satsningar bl.a. transeuropeiska

nätverk med höghastighetståg, motorvägar och kombitransporter,

nya där gods från långtradare lastas till järnvägar vissa sträckor.

om Öresundsbron och väg- och

järnvägsförbindelsen Oslo-Köpenhanm-

Stockholm-Oslo finns bland de projekt som ska högsta prioritet i

ges fråga om byggande och medelstilldelning ur EU:s fonder och andra finansiella institutioner. För att genomföra transportpolitiken är det också nödvändigt med en decentralisering, säger kommissionen. Beslut som inte måste vara gemensamma ska genomföras på nationell eller lokal nivå. EU:s institutioner ska utfärda direktiv och

gemensamma rekommendationer m.m.

Ministerrådet i EG har enats ett principdokument transport-

om om och miljöfrågor. Innebörden är att Europasamarbetet ska drivas på

ett sätt som medverkar till att främja långsiktigt hållbar utveckling i

en Europa i enlighet med EGzs femte mil jöhandlingsprogram och vitboken om transporter. Regeringen förbereder särskild svensk miljöstra-

nu en regi i vilken trafiksektorn ingår.

EU-strategier som berör trafikområdet utvecklas även i arbetet med en gemensam europeisk policy för fysisk planering och regional utveckilng, European Spatial Development Perspective ESDP. Infrastruktur är ett de tre huvudområden där strategier och hand-

av lingsprogram utarbetas informellt på initiativ de ansvariga plan-

av ministrarna. Hittills har problembild tagits fram utifrån

en gemensam kända förhållanden och redan fattade beslut, t.ex. rörande investeringar i ny infrastruktur.

När det gäller Stadsutveckling, European Sustainable Cities pågår ett expertsamarbete som behandlar frågor bl.a. rörlighetsmönster och

om stadsutvecklling.

6.2.3 ofta i

COz-âtgärder som behandlas planerna

Första tanken på vad planeringen skulle kunna bidra med för minska

att COz-utsläppen från trafiken går ofta till utbyggnader vägar, spår och

av bebyggelse. Dessa frågor har sedan länge behandlats i kommunernas och de statliga myndigheternas planering. När CO2-perspektiv ska läggas på infrastruktur och bebyggelse kan utbyggnader i vissa fall komma att ske med en annorlunda lokalisering och inriktning.

I kapitel 5 har beskrivits även andra typer åtgärder kan bidra

av som till att COz-utsläppen minskar. För del dessa åtgärder är det inte

en av lika naturligt och självklart att de har med aktuella former planering

av att göra. Några typer av åtgärder gäller markanvändning och aktiviteter i samspel med transportsystemet. Dessa frågor behandlas relativt sällan i planerna. Som exempel på sådana åtgärder är mindre vanliga i

som

planeringssammanhang kan nämnas följande:

Samspel mellan transportslag Trañkknutpunkter Anläggningar för kombitrañk, logistik och samåkning

Trafikstyrning

Gemensamt för dessa frågor är att de utgår från tänkt förflyttning

en som kan komma att ske från målpunkt till De är

en en annan. mer ett uttryck för en systernsyn och ett samhällsvetenskaplig synsätt än vad

kommunernas och de statliga myndigheternas planering normalt representerar. Att dessa frågor har blivit viktiga hänger samman med de ökade kraven på tidseffektivitet, pålitlighet och bekvämlighet. De kan sägas ett uttryck för att rörligheten i samhället har blivit

vara viktigare och att den materiella levnadsstandarden har nått en nivå där individuell valfrihet är ett mål för välfärden.

Andra åtgärder för direkt eller indirekt COZ-minskning som också nämndes i föregående avsnitt handlar mer om organisation och verksamhet fysisk form och funktion. Som exempel på sådana

än om

åtgärder kan nämnas ñljande:

Transportinfonnatik

Effektivisering av transporterna

Längre fram i kapitlet förs diskussion om hur planeringen kan

en utvecklas för att ta hänsyn även till dessa frågor.

6.2.4¶COZ-effekter av gällande planer

I trafikverkens planer för infrastruktur och kommunernas översiktspla-

och trafikplaner behandlas åtgärder som ger förutsättningar för ner framtida trañkökning och som kan få effekter på framtida COz-utsläpp. Från olika håll, bl.a. Boverket och Naturvårdsverket, har framförts tveksamhet till vad framtida satsningar i infrastrukturen med samma inriktning i dag kan leda till på sikt. Farhågor finns att bebyggelse-

som och transportstrukturen permanentas på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Det finns också forskare Jansson, 1993; IM Gruppen, 1994 som menar att om målet verkligen är att minska trafiken så är det i längden ohållbart att i tätortemas och framförallt storstädernas infrastruktur vidta åtgärder innebär utvidgning av väg- och

som gatunätet.

I flera länsstyrelsers redovisning av regeringens uppdrag om

miljöanpassat transportsystem görs bedömningen att det kan bli svårt att nå det nationella målet om minskade OCZ-utsläpp efter år 2000 med nuvarande planer för infrastruktur och bebyggelse och redan fattade beslut. För att nå målen är det angeläget att åtgärder vidtas även i fordon och bränslen. Liknande bedömningar framgår av trañkverkens rapport Öresundsregionen Banverket m.tl., 1994.

om

Vägverket har beräknat att den nationella och de regionala väghållningsplanema för perioden 1994-2003 leder till en ökning av

koldioxidutsläppen med 1% jämfört med dagens vägnät, framförallt höjda hastigheter. De förhandlingsuppgörelser som gjorts för

genom

transportsystemen i storstadsområdena med leder, kollektivtrafiksatsningar och avgifter bedöms liten effekt på totala mängden utsläpp av bl.a. C02. Inför den översyn planerna har påbörjats i Kommuav som nikationskommitténs regi kommer ytterligare underlag finnas att

tillgängligt med anledning verkens redovisningar olika projekt

av av och Kommunikationskommitténs arbete.

6.2.5 i MKB

OCZ-åtgärder

De flesta miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i dag behandlar

som

effekter från trañkanläggningen i form cOz-utslåpp. Enligt reglerna

av

skall även alternativ till föreslagna trañkprojekt miljökonsekvensbe-

skrivas, bl.a. ett s.k. nollaltemativ. Dessa alternativ, Lex. till en ny väg, är sällan valda för att utröna hur stor potential för COz-reduktion som exempelvis en vägutbyggnad respektive alternativa åtgärder har.

6.2.6¶Kommunikationskommittén

Den av regeringen tillsatta kommunikationskommitténs blir

förslag

avgörande ñr beslut om samhällets investeringar i kommunikationer under nästa planeringsperiod, 1998-2007. Kommitténs skall

förslag ersätta de inriktningsdokument tidigare har utarbetats Vägverket

som av och Banverket. Kommittén skall befatta sig med rad de frågor har med en av som samhällsstrukturen och planeringsformema att göra. Kommittén skall analysera hur trañkarbetet kan minskas inom för önskemålet ramen om fri rörlighet och goda kommunikationer. Även informationstekniken och dess effekter för behoven rörlighet skall analyseras liksom ITav utvecklingens effekter ställas i relation till utbyggnaden trañkens av infrastruktur. Kommittén skall bl.a analysera sambanden mellan nationell

en plan för kommunikationerna och planeringen för miljöanpassat och säkert

ett transportsystem i landets större tätorter och tätortsregioner. Kommittén skall vidare analysera hur investerings-, underhålls- och

driftåtgärder

kan bidra till att uppfylla bl.a. miljömålen. För stärka kollektivtrafiatt

kens konkurrenskraft skall även åtgärder ligger utanför som själva

infrastrukturen analyseras.

6.2.7 stärks

Översiktsplaneringen

Regeringen har lagt fram förslag en förstärkt kommunal överom

siktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. prop. 199495:230.

bedömer översiktsplaneringen bör utvecklas som ett led

Regeringen att

arbete ñr hållbar utveckling. Anspråken på ökad i kommunernas en

bör tillgodoses inom för översiktsplanens olika miljöhänsyn ramen

funktioner styrinstrument för bebyggelseutveckling, ett samlat som ett -

beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och ett stöd för det lokala

Den starkaste drivkraften i sådan utveckling är den

miljöarbetet. en

enskilda kommunens viljeyttring. Regeringen anser att bestämmelserna kan göras tydligare och utvidgas utan att kommunens utrymme att välja

inriktning och innehåll för planeringen begränsas. Regeringens förslag

innebär bl.a. vissa förändringar i fråga de materiella grunderna för om den fysiska planeringen, översiktsplanens redovisning, förfarandet samt

länsstyrelsens roll och uppgifter.

De allmänna bestämmelserna i PBL föreslås preciserade med innebörden att lämplig bebyggelsestruktur skall utvecklas inom en

för miljömålen. En grundläggande utgångspunkt skall därvid

ramen enligt PBL, med beaktande natur- och

vara att planläggning av kulturvärden, skall främja ändamålsenlig struktur av bebyggelse,

en grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Kraven

främja goda miljötörhållanden och en långsiktigt god hus-

på att med mark- och vattenområden och med energi och råvaror

hållning bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå. Därigenom skapas för exempelvis diskutera hur bebyggelse och utgångspunkter att

anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras.

Vidare föreslås viss skärpning av kraven på översiktsplanens

en innehåll och redovisning allmärma intressen och miljö- och riskav faktorer kommunens bör beaktas. Förslaget ger inte utrymme som anser för statliga myndigheter att ställa krav på vilka olika miljöfrågor som skall redovisas i översiktsplanen. Däremot är det naturligt att statliga m.fl. redovisar underlag och synpunkter, t.ex. med stöd

myndigheter de miljöanalysema. Vidare skall översiktsplanens innebörd av regionala

och konsekvenser kunna utläsas utan svårighet. Regeringen anser det

uppenbart att konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget

vara vid omfattande förslag till förändringar mark- och vattenanmer av såsom sammanhållen bebyggelse eller trañkleder.

vändningen ny tydliggör också att konsekvensbeskrivningar bör utvecklas Regeringen stegvis under hela planeringsprocessen. förstärkt översiktsplanering stämmer i Regeringens förslag om en huvudsak överens med plan- och byggutredningens bedömningar SOU

1994:36. Plan- och byggutredningen hänvisade bl.a. till att tunga

investeringar ofta rör flera kommuner och ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar den

av

påverkan som olika utbyggnadsaltemativ kan få på miljön. När

miljöproblemen i hög grad kommit att hänga med människors

samman rörelsemönster och livsstil ökar behovet att förstå sambanden mellan

av miljöförändringar globalt lokalt och sättet att leva i det moderna

-

samhället. Här ger den fysiska planeringen goda möjligheter

att beskriva komplexa samband och göra tydligt även vilka de indirekta effekterna är i flera led olika handlingsalternativ. Plan- och

av

byggutredningen konstaterade vidare att den fysiska planeringstraditio-

nens tvärsektoriella och rumsligt orienterade metod att söka kunskap kan ge en särskild styrka det lokala miljöarbetet.

6.2.8¶Miljöskyddskommittén

Miljöskyddskommitténs förslag till ny miljöbalk innebär att plan- och bygglagen, väglagen, luftfartslagen, farledslagen m.fl. lagar ansluts till miljöbalkens paraplybestämmelser. Generella aktsamhetsregler och s.k.

miljökvalitetsnormer föreslås tillämpade vid plan- och tillståndsbeslut enligt lagarna. Med miljökvalitetsnormer kan vilka störningar i

anges miljön som kan godtas utifrån vad naturen tål, exempelvis för utsläpp av C0, och HC. Miljökvalitetsnormer utfärdas grund för den

som statliga och kommunala planeringen Naturvårdsverket eller

av

regeringen. Att miljökvalitetsnormer skall kunna direkt verkan

ges ligger i linje med att EG-direktiven för miljön innehåller sådana

normer.

6.2.9 och

Planmonopolet kommunernas strategier

Kommunernas detaljplaner har rättsverkan ingen garanti

men ger för att ett område verkligen byggs ut enligt planen. För planen ska bli

att verklighet behöver en rad faktorer beaktas. Det kommunala

plan-

monopolet kan också användas för hindra bygginitiativ

att som kommunen bedömer olämpliga. Sådana ambitioner kan

som vara aktuella när kommunen vill undvika köpcentra och bostadsom-

externa råden längs nya förbifarten Det kan också gälla villagrupp

en som ligger långt från kommunal service och där vatten- och avloppsfrågan kan vara svårlöst.

6.3 som kan hindra

Planeringsförutsättningar klimatanpassning

6.3.1 statsmakterna ger en grov inriktning

I avsnitten 5.1 och 6.1 har redovisats statsmakternas inriktning när det gäller klimatstrategin. I regeringens skrivelse 1994952120 Miljön

vårt gemensamma ansvar anges behovet av att förtydliga miljömålen för trañksektom.. En inriktning anges för en bättre miljöanpassning av transportsystemet.

Längre fram i kapitlet föreslås ett antal riktlinjer för det fortsatta

planeringsarbetet hos kommuner och statliga myndigheter. Dessa

principer bör kunna som förtydliganden i vissa avseenden av

ses statsmakternas mål och inriktning.

6.3.2¶Frågor som påverkar COz-utsläppen faller

mellan olika ansvarsområden

Transsportsystemets uppbyggnad, bebyggelsens lokalisering och samspelet mellan dessa faktorer har betydelse för trafikens utsläpp av

C02 m.m. Statliga myndigheters planer för transportinfrastrukturen och

kommunernas planer för bebyggelse och markanvändning behandlar trañkens miljöproblem på ett sätt gör det svårt att stämma av dem

som mot varandra.

Men behovet kombinerade åtgärder gäller inte enbart infrastruktur

av och bebyggelse. Även samspelet mellan olika typer infrastruktur

av som de olika trafikverken har sitt sektorsansvar för behöver utvecklas. Ytterligare frågor lätt faller mellan olika ansvarsområden eller där

som planerna är bristfälligt avstämda mot varandra gäller kombinationen av åtgärder för trafiken och åtgärder i infrastrukturen.

Exempelvis är s.k. kombinationsresor svåra att hantera när in-

frastrukturplaneringen sker uppdelat för varje transportslag och när trañkeringsfrågor behandlas skilt från investeringsplanema. Sektorise-

ringen ansvaret mellan flera trañkverk med var sitt transportslag,

av mellan ansvariga för infrastrukturen och ansvariga för trafikeringen

gör att det lätt sker en suboptimering för varje transportslag. m.m.

6.3.3¶Konsekvenser för behandlas

bebyggelse knapphändigt i planerna för infrastruktur

Vid planeringen av infrastruktur tas i normala fall såväl befintliga

som planerade bebyggelseområden med i bedömningen av tilltänkta större utbyggnader. Åtminstone gäller detta framtida transportbehov

på väg. Svårare att beakta är sekundära effekter på resandet och miljön. Som exempel kan nämnas spontan randbebyggelse kan komma till i

som attraktiva lägen längs planerade transportleder. Sådana sekundäreffekter uppmärksammas sällan i infrastrukturplaneringen. Vägarna byggs primärt för att förbättra kontakten mellan olika målpunkter, inte för att få bebyggelse kring sig.

Om kommunen i sin översiktsplan inte har angett utbyggnader längs vägen så får detta inte generellt tolkas som ett ställningstagande till frågan om de vill eller inte vill släppa fram bebyggelse kring vägen. För att bebyggelse skall kunna hindras behöver kommunen tydlig

vara på att man t.ex. aktivt vill bevara området kring vägen för grönområden eller friluftsliv eller att man hävdar kravet på detaljplan eller naturvårdsförordnande.

Om kommunen är positiv till att bebyggelse utvecklas längs vägen och detta angetts i en plan, tar Vägverket med i beräkningen den ökning av transportbehovet och den påverkan på resmönstret

som bebyggelseutvecklingen väntas medföra. Det kan exempelvis gälla externlokaliserad handel längs en ny förbifart till tätort.

en

Om kommunen inte är positiv och inte grannkommunerna heller

-

behöver Vägverkets hänsynstagande anpassas till hur kommunen u behandlat frågan i sin översiktsplan. Om kommunen angett är

att man villig att vidta särskilda skyddsåtgärder för att bebyggelsen inte skall komma till, behöver Vägverket inte ta med framtida bebyggelse i sin kalkyl. Om kommunen däremot är otydlig på den punkten vilket är vanligt och inte redovisar i översiktsplanen vilken markanvändning som önskas längs vägen eller hur kommunen avser att bemöta framtida anspråk på att bygga bör Vägverket ändå kalkylera med framtida bebyggelse och den trafikökning som följer denna.

av

Det finns brister när det gäller bedömningen de strukturella

av effekterna och kopplingen till bebyggelseplaneringen samt även när det gäller effekter i andra och tredje led trafiksatsningarna. I förstudie

av och vägutredning kan Vägverket arbeta strukturellt och över

mer gripande och avgöra vilken vägkorridor skall väljas för fördjupat

som studium i arbetsplan. Dessa instrument används inte alltid och förs ibland inte fram för samråd. I Vägverkets och Boverkets

gemensamma rapport 1994 rekommenderas ett förfaringssätt i förstudievägutredningssskedet som ökar kraven på att sådana studier görs.

behand-

6.3.4¶Infrastruktur och följdexploateringar las knapphändigt i Översiktsplanerna

Imarkanvändningsplaneringen klarläggs infrastrukturens linj esträckning och detaljutformning, faktorer har stor betydelse ñr om trafiksom politikens olika delmål kan förenas eller inte. Ibland har översiktsplaneringen följt i planeringsskeden etter det att ett projekt första gången

kom med i långsiktig investeringsplan. I investeringsplanema

en diskuteras principer och ekonomiska Utbyggnadstidpunkter har ramar. i allmänhet lagts fast. Många kommuner har uppfattat infrastrukturplaredovisningssätt styrande inte enbart på stråknivå, utan även nernas som

de är styrande ñr enskilda investeringsprojekt. Först när den

att tilltänkta trañkanläggningen behandlas i översiktsplan finns förutsättningar belysa effekter på omgivande miljö och bebyggelseutveckatt ling. Översiktsplanerna är oftast inte tydliga på den punkten. Vägverkets planeringssystem har även efter det att kravet på infördes och den omläggning ägt på 1990-talet miljöhänsyn som rum

fortsatt styrande för planering och programarbete på regional

att vara och lokal nivå. Ett problem är hur kommuner och länsstyrelse skall kunna stort hindra bebyggelse i de fall det är önskvärt. Kommunerna har behandla samspelet mellan transportslagen i sin markan-

möjlighet att vändningsplanering på ett sätt är mångsidigt än trafrkverken

som mer kan i planeringen infrastruktur. Det är också möjligt att där behandla av samspelet mellan infrastruktur och bebyggelse. Eftersom mycket resande sker över kommungräns skulle kommunernas planering behöva ske i ett mellankommunalt eller regionalt perspektiv.

6.3.5 Oklart hur trañkverken skall utreda och prio-

ritera

Kraftfulla förändringar i trañkverkens sätt att arbeta har ägt rum under längre tid. Bl.a. hänsynstagandet till miljön och stråktänkandet har en förändrat verkens sätt att arbeta mot större öppenhet och dialog. Från några myndigheters och forskares sida finns dock kritiska synpunkter hänger med verkens sätt att prioritera vilka som samman med i planerna för investeringar infrastruktur. De projekt som tas av utvärderingar finns dokumenterade gäller främst bedömningarna som

i väg- och spårplaneringen bilaga. En typ synpunkter hänger samman med möjligheterna att

av

precisera det framtida transportbehovet, dels svårigheter med tanke på

genuina osäkerheter framtiden och dels bristande om hänsyn till det

regionala och lokala transportbehovet Boverket, 1994a, Jansson, 1993,

Sinova, 1994. Att trafikverken redan utgångspunkt

som för planeringen

försöker komma fram till bedömning behovsnivån en av och osäker-

heterna i denna är grundläggande svårighet, liksom en att det saknas

alternativa bedömningar vad gäller framtida samhällsekonomi och nytta.

Metoderna är inte utvecklade för att kunna bedöma vilka transportbehov

inom regionala stråk eller system kan tillgodoses som med alternativa

kommunikationssätt.

En annan typ invändningar har göra med av att att ekonomiska

ramar för varje transportslag läggs fast tidigt och snarare är en

utgångspunkt än en följd planeringsprocessen. Det gör

av att en stor del

av prioriteringarna sker mellan olika vägprojekt respektive olika

spårprojekt frikopplat från prioriteringen mellan olika transportsätt. De

ekonomiska ramarna, framförallt regionalt, skulle kunna variera mellan

transportslagen med hänsyn till alternativa inriktningar miljö, regional balans, säkerhet och effektivitet Dessa etc. möjligheter finns inom

ramen för anslaget till länstrafikanläggningar.

En tredje typ synpunkter från

av forskningsinstitutioner och

myndigheter gäller de samhällsekonomiska

bedömningamas roll som grund för prioriteringar i beslutsunderlag och beslutsfattande. Syn-

punkterna innebär att projekten många gånger prioriteras utifrån en felaktig bild av den samhällsekonomiska Detta nyttan. gäller i första

hand tätoiternas och framförallt storstädernas infrastruktur. Enligt bl.a.

Jansson 1993 är cost-benefit-analys otillräcklig

i dessa områden för att

styra mot den goda staden. Riksrevisionsverket 1994 menar att tidiga principbeslut vilka projekt ska prioriteras om som ibland fattats

på felaktiga bedömningar den samhällsekonomiska av nyttan. Det är därför viktigt att

se cost-benefit-analysema som endast ett besluts-

underlag, där ytterligare underlag och bedömningar kan komma till.

En fjärde typ synpunkter gäller av nya vägar som byggs som

förbifarter. Bland annat Jansson 1993 menar att myndigheterna inte

i tillräcklig utsträckning beaktar både kringfarter, att ringleder och det

initiellt avlastande vägnätet inne i en ort alstrar ny trafik, vilket

motverkar det primära syftet med investeringarna. Även Boverket

1994a är uppmärksamt på frågan. Framtida

exploateringstryck och

den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsstrukturen beaktas inte i

tillräcklig omfattning. Vägens uppgift hand förbifartstrafiken att ta om

överbetonas på bekostnad dess regionala och lokala av funktioner.

Verket menar att det finns anledning

att ifrågasätta den regelmässiga

utbyggnad av kringfartsleder sker i landet. Om målet är som att minska trafiken är det i längden ohållbart vidga att gatunätet, menar Jansson

1993.

5 15-0567

I flera de utvärderingar gjorts av infrastrukturplaneringen

av som har och Banverket fått ett gott omdöme. Verken har lyckats

Vägverket

med utveckla planeringsprocessen och mot statsmakternas att svara upp ambitionshöjning alltför stora förseningar av tidplanema. De utan brister har konstaterats har främst med det statliga finansieringssyssom

Återkommande synpunkter hänger också samman med

temet att göra. och lokala behovsanpassningen. Detta är mindre brister i den regionala med tanke på huvuddelen biltrafiken är regional eller

lämpligt, att av

lokal.

6.3.6 för att komma till rätta med brister i

Åtgärder

vägkapaciteten

Kapacitetsökningar på väg tar dels bort flaskhalsen och uppmuntrar en ökad trafik utöver den funnits tidigare. Med tanke på detta dels till som

det finnas anledning i högre grad än tidigare sätta i fråga om

kan att

vägkapaciteten i alla lägen är överbedet är lämpligt att bygga ut som

lastade eller exempelvis trafikstyrningsåtgärder med kontroll av om kan lika bra eller bättre från samhällsekonomisk trañkflödena vara och miljösynpunkt. Att bygga ut vägen löser i allmänhet

synpunkt kapacitetsproblemet enbart på kort sikt.

traditionella sättet att höja transporternas effektivitet och komma Det till rätta med flaskhalsar och trafikstockningar är att höja vägens standard eller ñrbifart till orten eller punkten där

att bygga en uppstår. Även i EU-sammanhang påpekas att åtgärder i stockningen

gatusystemet inte alltid är att rekommendera.

6.3.7 kol-

Brister i kopplingen markanvändning -

lektivtrafik och gång- och cykeltrafik

Kollektivtrafikens förutsättningar styrs mycket genom bebyggelseplane- Bland forskare och experter finns mycket kunskap om faktorer ring. påverkar människors val färdmedel. Studier har även gjorts av som av hur potential olika förbättringar i kollektivtrafiken, dess stor typer av struktur och anläggningar har för att locka fler trafikanter Holmberg, 1995. De kunskaper dessa studier har resulterat i är inte så väl som kända och använda bland planeringsorgan och beslutsfattare.

6.3.8¶Konkurrens extemhandel

om

Merparten av kommunerna har eller har tidigare haft en restriktiv inställning till externt lokaliserade handelscentrum. Forskare vid Chalmers tekniska högskola Forsberg mil., 1994 har som resultat av en enkät till landets samtliga kommuner visat att det skett en viss svängning hos kommunerna till en positiv attityd under de senaste åren. Kommuner som har accepterat en extern handelslokalisering har gjort det för att öka eller hålla kvar köpkraften inom kommunens gränser. Resultatet har blivit att grannkommuner har kommit att konkurrera med

varandra om samma köpkrañsunderlag.

Forskarna karaktäriserar utvecklingen som ett Svarte-Petter-spel där det gällt att inte vara den sista kommunen i kedjan som får stå med ett negativt köpkraftsflöde. En annan effekt som beskrivits tidigare i

kapitlet är hur detaljhandelslokaliseringar i externa lägen bidragit till att

serviceresoma med bil mångdubblats hos en betydande del av hushållen i de aktuella kommunerna.

Tidigare hade kommunerna målet om en levande stadskärna som

vägledning för förändringar i detaljhandelslokaliseringarna. Det bidrog

till att tillgängligheten till stadscentrum för bilistema successivt försämrades från och med 1970-talet, under en period då det saknades konkurrens om köpkraft från externa handelscentrum. Forskarna

menar att det nu saknas kunskap och metodik för att bedöma alternativa sätt att genom stadsbyggande och trafikplanering tillfredsställa både handelns krav på förnyelse, konsumenternas krav på biltillgänglighet, målet om en levande stadskärna samt de krav som en långsiktigt hållbar

Stadsutveckling ställer.

Problemet med ökat bilresande till stormarknader har också

uppmärksammats i andra länder. Ett exempel är brittiska myndigheter

som under senare år har stoppat tre fjärdedelar av ansökningarna om att

få bygga storköp vid kringfartsleder Short, generalsekreterare i CEMT,

1994.

6.3.9 roll är inte

Länsstyrelsens tydlig

I Trañk- och klimatkommitténs betänkande SOU 1994:91 anges att plan- och bygglagen och naturresurslagen kan behöva sesöver för att

förtydliga hänsynstagandet till miljöfrågor: Det ñnns också möjligheter att ñrtydliga lagstiftningen så att klimatfrågorna ingår bland de frågor som staten kan påverka i den fysiska planeringen. Dessa frågor är i dag enligt PBL: Hälsa, säkerhet,

mellankommunala frågor och riksintressen.

i samordningen planeringen på regional nivå är att

Ett problem av

olika indelningar, vilket försvårar gemensam överblick trañkverken har och därmed samarbetet mellan aktörerna. Av gjorda utvärderingar framgår att förväntningarna på länsstyrelsen

delvis oförenliga. I vaghdllningsplaneringen anser många länsstyrel-

är deras inflytande har minskat under den senaste

ser och kommuner att

bl.a. blivit otydlig och

planeringsomgången, genom att processen

Regional kompetens ibl.a. miljöfrågor har komplicerad Sinova, 1994.

halt svårt att göra sig gällande.

arbetet med de översiktsplanenta har länsstyrel-

I kommunomfattande

haft självständigt samordna de statliga intressena

serna svårigheter att

1992. Enligt plan- och byggutredningen SOU

i planeringen Boverket, länsstyrelserna ibland har haft svårigheter att med

1994:36 anses att

ifrågasätta anspråken från de olika sektorsmyndigtillräcklig tyngd de sarnmanvägningar krävs. När det gäller

heterna och att göra som har arbetet med översiktsplanema varit mer vägars närmare lokalisering

för hänsyn till miljön och bebyggelsen än vägplanering fördelaktigt

enligt väglagen. Erfarenheten är att miljö- och stadsbyggnadssynpunkter

gällande planeringsprocessen är tydlig med

har lättare att göra sig om flera steg för samråd och synpunktslärnnande.

väglagen har inflytandet från länsstyrelse och I vagplaneringen enligt

ändå ökat något jämfört med tidigare, bl.a. genom arbetet kommuner

med miljökonsekvensbeskrivningar. En försvarande omständighet är att

roll ñr att utveckla

synen på miljökonsekvensbeskrivningarnas

och få olika parter att successivt uppmärksamma

planeringsprocessen

under arbetets gång inte har slagit igenom hos

och beakta miljöaspekter

alla inblandade aktörer. Synen att miljökonsekvensbeskrivningen är ett belyser miljökonsekvenser och miljörelaterade åtgärder dokument som viss exploatering dominerar hos bl.a. trafikverk som motiveras av en

ñreträdare för miljösektom. Länsstyrelsen i Stockholm, 1995.

och Några slutsatser kan dras ovanstående synpunkter är att som av

roll för öka hänsynen till miljö och trañk regionalt, länsstyrelsemas att

konflikter och samordna inte är tydlig för inblandade

för att förebygga

vilka förväntar sig andra synsätt och insatser från länsstyrelseraktörer,

sida. I länsstyrelseförordningen finns länsstyrelsemas uppdrag

nas övergripande sätt, bl.a. att verka för att statlig, formulerat på ett landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och kommunal och efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt anpassas kravet på långsiktigt god hushållning med naturresurserna. en

kommunala planer enligt plan- och När det gäller prövning av

och godkännande miljökonsekvensbeskrivningar uppfattas

bygglagen av

Möjligheterna att pröva kommunala

länsstyrelsens roll mer tydligt.

till frågor rör flera kommuner inte har

planer med hänvisning att som

samordnats på lämpligt sätt förutsätter enskild kommun eller att en ett landsting särskilt har påtalat behovet samordning, För att komma till av

rätta med denna inskränkning i länsstyrelsens roll är möjlighet

en att utvidga samordningsansvaret så att propåer från enskild kommun inte

behövs för ingripande.

6.3.l0 samhälls-

Miljökonsekvensbeskrivningar och

ekonomiska bedömningar

Tidigare i kapitlet har visats att det finns anledning vidga be-

att skrivningen av konsekvenserna ñr miljön till att omfatta även sekundä-

ra effekter på bebyggelseutvecklingen vägutbyggnad. Detta

av en anges bl.a. i Vägverkets föreskrifter

om miljökonsekvensbeskrivningar

MKB. Det vidgade perspektivet behövs för COZ-frågan främst för att få med även effekter i tredje led den trañkökning och de ändringar av i resmönstret som kan uppstå till följd bebyggelsen på 10-20 års sikt. av

En svårighet i detta sammanhang är att trañkplaneringen ofta präglas

av kvantitativa ansatser och tlödesmodeller

som cost-benefit-analyser

Miljövårdsberedningen, 1994. Stadsbyggnads- och markanvändnings-

perspektiven är i hög grad resonerande och kvalitativa. I infrastruktur-

planeringen finns i allmänhet kalkyldel och miljökonsekvensbe-

en en

skrivning. Stadsbyggnads- och markanvändningsperpektivet behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen. Kalkyldelen och den

processen kring

och miljökonsekvensbeskrivningen har hittills inte fått inriktning

en som

skapar förståelse hos kommuner och markanvändningsplanerare. I de

kommunala markanvändningsplanerna är tyngdpunktsñrhållandet det omvända. Den samhällsekonomiska ansatsen med cost-beneñt-analys har inte fått lika stor vikt den resonerande och kvalitativa som

beskrivningen. Från trafikplanerarnas sida kan översiktsplanema många

gånger uppfattas som otydliga. En särskild fråga är därför hur kvantitativa och kvalitativa resonemang kan kombineras i de olika beslutsprocessema.

6.3.11¶Planemas är

påverkansmöjligheter oklara

Planemas styrverkan är tydligast när planeringsorganet även fattar

investeringsbesluten. Flera av de åtgärder planerna behöver som behandla vid miljöanpassning transportsystemet är sådana en av som andra aktörer än planeringsorganet har eller ñr ansvar resurser att genomföra. Detta gäller både infrastrukturplaneringen och kommuner-

bebyggelseplanering. När planerna behandlar sådana miljöanpassan-

nas de åtgärder ligger utanför den egna beslutssfären är redovisningen som ofta försiktig och ofullständig. Till en del kan detta bero på att kunskaperna är begränsade förhållanden och spelregler som ligger om utanför det ansvarsområdet. Till del beror det givetvis också på egna en aktör inte kan direktiv för någon annan, utan i första hand att en ge vad är önskvärda åtgärder från den andra aktörens sida. ange som

Trafikverkens planer har som sektorsplaner en tydlig koppling mellan plan och beslut infrastmkturutbyggnader. Mot denna

om

bakgrund har dessa planer styrverkan i större utsträckning än kommu-

planer. Det är därför brist att trañkverkens planer inte har nernas en

utnyttjats fullödigt ñr diskussion möjligheterna att utveckla

mer en om trafiknätet så att bl.a. Coz-utsläppen reduceras. Kommunernas Översiktsplaner har ett brett perspektiv på markanvändningen och behandlar många frågor trañknät, bostäder, arbets- platser markanvändning och miljö i övrigt. Översiktsplanerna är samt tänkta ha strategisk roll när det gäller planering och beslutsatt en

fattandet i samhällsbyggandet. Kopplingen mellan plan- och bygglagen

och naturresurslagen innebär att översiktsplanerna skall vara utgångspunkter för trafikverkens planer och beslut enligt väglagen,

farledslagen, luftfartslagen Det är tänkt att myndigheterna skall

m.m.

utgångspunkt i översiktsplanerna i planer och beslut och att de bör

ta beaktas. För vägledning förutsätts att översiktsplanerna är väl att ge underbyggda och nyanserat utformade, exempelvis genom att olika behov och alternativa lokaliseringar för utbyggnader i infrastrukturen analyseras. Denna koppling mellan kommun och trañkverk är i

allmänhet inte tydlig i den första generationen Översiktsplaner som nu

finns. När det gäller andra typer åtgärder än de som kommunen själv av är huvudman för vägar och gator inom tätort, hamnar och mindre flygplatser sker ofta samverkan med tänkbara byggherrar. Kommunens

planmonopol, med huvudansvar för markanvändningen och vilken

bebyggelse får komma till eller inte, används i dessa övriga m.m. som fall främst ñr att initiativ från andra investerare än reagera kommunen själv. Kommunernas översiktplaner är ofta outvecklade för att ta sådana strategiska angreppsätt kan hantera osäkerheter i genomföranmer som det. Sådana angreppssätt behövs när vägledning skall ges för andra aktörer har att besluta och genomföra. Brister i översom ansvar

siktsplanerna finns också vad gäller vägledningens konkretiseringsgrad

och samstämmigheten mellan kommunen och de andra aktörerna. Externa köpcentra och kontor kommer lätt i konflikt med andra ambitioner kommunen har, t.ex. att förbättra den kommunala som

ekonomin. Genom att skatteunderlaget i kommunen kan öka

när företag

och boende från andra kommuner flyttar in kan det vara svårt för kommunen att säga nej till lokaliseringen. Ett dilemma är att det kommunala planmonopolet successivt fått en förändrad styrverkan den samhällsutveckling genom som varit där bostad-arbete-fritid allt oftare finns i olika kommuner. Kommunernas möjligheter att påverka det totala resandet gäller därför fler aktörer än tidigare. Även förhållandet att godstransporterna blivit alltmer långväga och internationella försvårar kommunens möjligheter förbereda att

önskvärda infastrukturanläggningar.

Behovet av effektiv resursanvändning i den kommunala sektorn gör också att kommunerna förlitar sig på enskildas arbetsinsatser mer och initiativ. Kommunerna är också beroende förbättra av att sitt skatteunderlag genom att locka företag och boende till kommunen. Eventuella ambitioner om att undvika vissa mindre lämpliga

lokaliseringar, t.ex.

externa köpcentra och bostadsområden längs förbifarter kan därför nya få ge vika ibland i ambitionen att förbättra den kommunala ekonomin.

6.3.12 för

Otydlig koppling mellan planer infrastruktur och investeringar

Kommunernas styrmöjligheter i den fysiska planeringen överskattas många gånger av trafikverken. Genom att många hänsyn skall och tas ett stort antal aktörer är inblandade är det många diskussioner som behöver föras och beslut ska fattas innan planerna kan som sätta spår i verkligheten. Förutsättningarna för den kommunala planeringen och

infrastrukturplaneringen skiljer sig väsentligt, både vad gäller mångfald,

kunskapsssyn och styrmöjligheter. Även i

infrastrukturplaneringen

varierar möjligheterna till påverkan mellan olika typer av åtgärder. För förändringar i infrastrukturen är styrmöjligheterna större när den planerande myndigheten även behärskar genomförandet. Skillnaden är stor mot anläggningar där olika transportslag ska mötas. Än svårare kan det vara att sig in på frågan hur marken ge runt omkring skall användas, om det skall tät eller gles bebyggelse, friluftsområden vara etc. Behov av åtgärder i trañkverkens planer för infrastruksom anges turen förutsätter i vissa fall att andra aktörer vid och genomför tar dessa åtgärder.

6.4¶Slutsatser och rekommendationer om

framtida planeringsprinciper

6.4.1 Allmänt

beror i hög grad på i vilken takt det totala

Trañkens COZ-utsläpp

trañkarbetet kommer att växa i framtiden. Hur stor del av trafiken som ske med fordon små eller inga COz-utsläpp får också stor kan som ger Transportplaneringen behöver anpassas till tänkbara

betydelse.

förändringar i framtiden. slutsatser och rekommendationer begränsas till möjlig-

Följande minska transportsektorns utsläpp växthusgaser och öka

heterna att av kollektivtrafikens konkurrenskraft. Annan miljöpåverkan såsom buller och kulturmiljön ñnns beaktade i de fall de kan och skador på naturi konflikt med utsläppsmålen eller när de behöver behandlas komma

med andra frågor i beslutsunderlaget för att ge möjligheter

gemensamt

till politiska avvägningar.

huvudfråga på halvlång sikt är hur infrastrukturplaneringen kan En till trafikens C0,-utsläpp minskar. Vad kan göras på kort bidra att som sikt inför den översyn skall göras de nationella och regionala som av

för perioden 1998-2007 kommer Kommunikationskommitten planerna

att arbeta med.

till trafikverk, kom-

6.4.2¶Statsmaktemas signaler

m.fl. behöver bli tydligare muner

Svenska har hittills ansett det vara mindre lämpligt att

myndigheter

lägga band på tillväxten den motordrivna trafiken. Från statsav inställningen inte helt entydig, även flera beslut maktemas sida är om riksdag och regering med inriktning på dämpad trañktillhar tagits i växt, bl.a. med hänsyn till tätortsmiljön. I USA främst Kalifornien och inom EU arbetar i flera länder med att på olika sätt begränsa man omfattning. Även i flera andra europeiska länder är transportemas

policyn inte så tydlig.

i riksdagens miljöbeslut år 1991 uttalades mål för att Redan stora

i tätortsplaneringen. Riksdagens beslut med

minska transporterna RIO-konferensen utvecklade målet. Riksdagen ställde sig

anledning av

bakom önskemålet att åtgärder behövs för en samhällsutveckling som både minskar behovet transporter och transportsektorns miljöpåverav led i detta är statliga myndigheter och kommuner söker kan. Ett att vända den bebyggelseutveckling inneburit ett ökat transportarbete. som

Utvecklade kunskaper betydelsen sambanden mellan bebyggelse om av och trafik bör ett led i detta arbete prop. l99394:ll1. vara Av betydelse för kommunernas och de statliga myndigheternas arbete är att riksdagens hittills antagna mål och inriktningar för en minskning av transportbehovet och transportsektorns miljöpåverkan preciseras ytterligare. Statsmakternas signaler behöver tydligare vara för att kommuner och statliga myndigheter skall kunna omsätta målen i de olika formerna planering. av Längre fram i detta avsnitt redovisar Trafik- och klimatkommittén förslag till ett antal planeringsriktlinj statsmakterna bör lägga fast er som

som förtydligande av mål och inriktning utifrån bl.a. klimatstrategin.

6.4.3 behöver stämmas

Planering av strukturen av

mot andra styrmedel såsom höjd COz-skatt

Det finns anledning att försöka bedöma vilka frågor de olika planeringsformerna är mest lämpade för att behandla. En röd tråd i detta kapitel har varit att peka på behovet kombinerade åtgärder och

av planerings-

former kombinationer ändringar i och bebyggelse, - av transportsystem kombinationer av åtgärder i olika transportslag, kombinationer av åtgärder i kollektivtrafiken och biltrafiken kombinationer samt av

trafikeringsåtgärder och infastruktursatsningar.

Samhällsplaneringens bidrag kan stärkas att väl avstämd genom vara mot den generella prispolitiken och aktuella investeringar i infrastruktur och bebyggelse. Utifrån klimataspekterna på transport- och bebyggelseutvecklingen är det samhällsplaneringens möjligheter åstadkomma att dialog och formulera synteser mellan olika aktörers intressen som kan konkretisera den nationella politiken.

6.4.4 behöver

Planeringen breddas och integreras

De olika planeringsformerna beskrivs närmare i bilaga Planeringsin-

strumenten skall tillgodose många syften, vilka CO2-målet av är ett. Mot denna bakgrund har Trafik- och klimatkommittén inte funnit anledning att ifrågasätta deras lämplighet. Planernas inriktning och arbetsformerna behöver ändå kontinuerligt över och utvecklas ses vidare. Av avgörande betydelse är tillräckligt bra

att förutsättningar

skapas för att behandla åtgärder behövs i situation med höjd som en COz-skatt m.m.

Planeringen behöver tydligare utgå från framtidsbedömningar

gärna alternativa sådana där det framtida transportarbetet översätts i -

Coz-utsläpp. Åtgärder kan påverka COZ-utsläppen behandlas i

som planeringen redan i dag, sällan med inriktning på att minska dessa.

men I framtiden behöver de göra det på ett sådant sätt att det inte motverkar effekterna andra styrmedel for COZ-utsläpp. Det kan gälla att

av satsningar på vägar, bebyggelse, externlokaliserad detaljhandel m.m. behöver tonas ned i vissa lägen, kollektivtrafik och bebyggelsetörtätning tonas upp i andra lägen.

Möjligheterna att åstadkomma ett effektivare samspel mellan olika transportsätt är också fråga lämpligen behandlas i planeringen,

en som exempelvis där kollektivtrafiken kan konkurrera med biltrafiken och där trafikanterna har realistiska möjligheter att avstå från biltransporter för

i stället åka kollektivt eller cykla. Inom ett och samma åtgärdspaket att kan ingå satsningar från trafikhuvudmannens sida på att selektivt förbättra turtätheten och tidspassningen på kollektivtrafiken. Samtidigt kan kommunen satsa på trafikstyming och trafikantinformation med

införa och miljözoner. Även

hjälp av IT samt parkeringsrestriktioner infarts-, anslutnings- och samåkningsparkeringar är exempel på sådana

åtgärder gör att fordonen kan utnyttjas effektivt. De behöver ofta

som ordnas i ett regionalt samarbete.

Erfarenheten från flera städer i Europa, bl.a. Zürich, visar att man med kombinerade åtgärder i vissa fall kan åstadkomma en omfattande reduktion biltrafiken och stor ökning resandet med kollektivt-

av en av rafik. I flertalet europeiska städer är det tvärtom, biltrafiken ökar kraftigt och kollektivtrafiken stagnerar. Några svenska modellberäkningar gjorts på senare år Länsstyrelsen i Östergötland,

som Länsstyrelsen i Stockholm, 1995 indikerar möjligheter att med kombinerade åtgärder i bebyggelse och infrastruktur dämpa biltrafikarbetets omfattning med 15-20% fram till år 2020, jämfört med

planer 5.5.2. Även i delbetänkandet SOU 1994:91

gällande se

redovisas modellberäkning för Mälardalen som Trafik- och

en klimatkommittén och Boverket låtit göra.

Vid långväga transporter där kollektivtrafik eller järnväg finns tillgänglig kan kommun och trafikverk sätta in åtgärdspaket som stimulerar företagen att helt eller delvis gå över till gods på järnväg eller båt. Samtidigt kan kommun och trañkverk införa gemensam

trafikstyming med IT och samverka med speditionsföretag och

trañkhuvudmän i tillkomsten av s.k. kombiterminaler eller logistikcentrum.

Om planeringen inte skall fortsätta medverka till ett ökat bilresande, så måste vissa vägsatsningar sättas i fråga och kanske ersättas av

satsningar i kollektivtrafik, transportinforrnatik m.m. Bebyggelsen

måste planeras tätare och närmare kollektivtrafikstråk. Kommunerna måste hålla tillbaka bebyggelse i en del områden som är sämre

ny

belägna sett i relation till det regionala transportarbetet. De senaste årens ändringar i plan- och bygglagen och dess tillämpning har bidragit till oönskade effekter vad gäller resandet och OCZ-utsläppen. Det gäller bl.a. handel och bostadsbyggandet utanför tätorterna. Kommunerna behöver få ändrade signaler. Vissa åtgärder kan påverka COQ-utsläppen behandlas inte i som planeringen i dag, planeringen skulle kunna utvecklas för men att inrymma detta. Exempelvis måste behovet göras tydligt beskrivatt ningar av miljökonsekvenserna och samhällsekonomiska analyser skall beakta effekter på bebyggelseutveckling och trafik i andra och tredje led av vägutbyggnader m.m. Det är inte tillräckligt att sätta generellt ett pris på dessa effekter i objektanalysen. Utveckling kan också behövas av hur klimatfrågor och andra frågor metodmässigt kan behandlas i

beslutsunderlaget så att förutsättningarna förbättras för politiska

avvägningar mellan alternativa förslag. Förslagen till utbyggnader kringsfartsleder och förbifarter av behöver tydligt avstämda mot kommunernas mark- och planpolitik vara samt markanvändningsplaneringen enligt plan- och bygglagen. Att konsekvenser för bebyggelseutveckling och trafik beskrivs på ett tydligare sätt i översiktsplanerna är också angeläget.

Både infrastrukturplanering och markanvändningsplanering är bra

arbetsformer som bör kunna användas för förebygga konflikter mer att där olika intressen eller mål står emot varandra. Båda dessa planeringsprocesser kan även användas för samordning åtgärder, transportslag av och olika anspråk på markanvändningen. I detta sammanhang finns anledning att se hur skilda åtgärder kan medverka till nå flera mål att samtidigt eller om åtgärder för att nå målen för reduktion växthusav gaser tenderar att motverka andra mål för bärkraftig utveckling, en t.ex. vad gäller energiförbrukningen. Även andra samhällsmål kan

komma i motsatsställning.

Kommunernas traditionella styrmöjligheter är begränsade i den fysiska planeringen i dag. Styrningen med till infrastruktur pengar och trafik är starkare. Om planeringen infrastruktur och

av markanvändning

på ett tydligare sätt än hittills kombineras med varandra och med investerings- och prispolitiken bör dock Ökade möjligheter finnas till påverkan. Av särskilt intresse är därvid kommunernas

att fysiska planering i

stor utsträckning kan handla om att skaffa handlingsberedskap för en att reagera på andra aktörers investeringsinitiativ. Det är fördelaktigt olika styrmedel gäller infrastruktur, om som markanvändning och trafik samspelar på ett bra sätt. Planering i olika former kan bli ett naturligt uttryck för stämma olika markatt av och trafikpolitiska insatser lokalt och regionalt. Planeringen kan också ge

handlingsberedskap ñr långsiktiga insatser i politiken. I

en mer

planeringen kan belysas vilka möjligheter som finns att förena

grundläggande transportbehov med ett transportsystem som inte ger långsiktiga och bestående skador på människor, natur, kulturmiljö och klimat. Planering tydligt kopplas till ekonomiska beslut kan också som stimulera och skapa förutsättningar för att dessa beslut skall bidra till bl.a. effektivare transporter med förbättrade möjligheter till att ge samtransport och omlastning så att ökad beläggningsgrad kan erhållas per transport.

6.4.5 Utveckling trañkverkens planering av

I vissa fall behandlas varje transportslag med fördel var för sig. I andra fall behöver de behandlas i ett trañkantperpektiv eller ett transportslags-

övergripande perspektiv som rör samhällsstrukturen i stort. Exempelvis

behöver valet mellan olika typer mdmedel behandlas till

frågan om av

vissa delar samlat ñr persontransporter respektive godstransporter på

de olika transportslagen gemensamt planeringsunderlag för

som trañkverk och kommuner. COZ-påverkande åtgärder i de olika transportslagen behöver stämmas av mot varandra, t.ex. utbyggnader motorvägar högre utsläpp och snabbtåg mindre utsläpp i samma av stråk. Här finns också kopplingar till den nationella planeringen och Kommunikationskommitténs arbete. Med tanke på utvecklingen av bebyggelse och kollektivtrafik i vissa transportkorridorer är det främst i det regionala perspektivet förutsättningarna för konkurrens mellan som transportslagen kan göras tydliga sett ur trafikanternas perspektiv. Den långsiktiga planeringen infrastrukturen behöver utvidgas till av långsiktig planering transportsystem. Planering av infrastrukturen i av ett transportsystem med låga COz-utsläpp behöver omfatta både

kommunikationsanläggningen och olika typer utrustning eller

av

kring denna, t.ex. terminaler och informationssystem.

anläggningar

Aven fordons- och trafikantåtgärder behöver koordineras med dessa

åtgärder. Utbyggnadsaltemativ kringfartsleder och förbifarter kan

om behöva jämföras samhällsekonomiskt med O-altemativ ñr vägar som kombineras med satsningar på kollektivtrafik och telematik. Sedan år 1992 skall jämñrelser med O-altemativ alltid göras i vägarbetsplaner, alternativen gäller sällan åtgärder utanför vägsektom för att men komma till rätta med aktuella trañkproblem. Möjligheterna att inkludera

åtgärder ñr signalsystem och transportinformatik i väghållnings-

planeringen behöver därför göras tydliga.

I väg- och spårplaneringen behöver även effekterna på användningen av mark och vatten i andra och tredje led ingå, inte bara intrång i

natur- och kulturmiljöområden. Även möjligheterna behandla frågor

att om gemensamma knutpunkter i väg- och spårplaneringen behöver klarläggas. Infrastruktur och miljö, trafikering och trañkantbeteende är centrala begrepp för planering och drift av ett transportsystem

som

anpassats till klimatstrategin.

Det är således en rad samverkande åtgärder som behövs för att påverka aktörerna i riktning mot en ökad miljöanpassning.

6.4.6¶Utveckling av kommunernas

planering

Med översiktsplanen som arbetsform kan möjligheter ges att belysa och finna sätt att bemöta effekterna ökade reskostnader eller att dämpa

av onödigt bilresande på markanvändning och trañk. Arbetet kan också vara lämpligt att förena med kommande etapper i det lokala Agenda 21arbetet. En lokal politik för en minskning OCZ-utsläpp och andra

av växthusgaser blir verkningsfull främst när olika aktörer kan fås att

samverka och när markanvändningsplanering, trañkplanering och

kommunalekonomisk politik är väl samspelta med varandra.

Kommittén kan vidare konstatera att flera de förslag Plan-

av som

och byggutredningen och Miljöskyddskommittén lagt fram kommer att förbättra förutsättningarna ytterligare.

Kommunernas översiktsplanering är en viktig bas eftersom konflikter

mellan olika mål gör avvägningar nödvändiga. Även trañkplane-

om ringen breddas så kommer den att fortsätta planering i första

att vara en hand ñr vägsektom. Miljöhänsynen i översiktsplan avgörs i hög

en grad av den enskilda kommunens och politiska ambitioner.

resurser Tydliga riktlinjer bör uttalas med utgångspunkt från de principer och rekommendationer som föreslås i det följande.

6.4.7¶Sikte

på regionala plankontrakt

Som vi sett ovan behöver trañkverkens och länsstyrelsemas infrastrukturplanering på ett tydligare sätt än hittills samordnas med den kommunala planeringen. Eftersom resandet i allt större utsträckning blir

regionalt andelen resor över kommungräns ökar stadigt, behöver

-

också samordningen i det regionala perspektivet bli starkare.

Det är en fördel även om det regionala samordningsarbetet kan ske på ett mindre

uppsplittrat sätt än i dag och med större samordning även

resursmässigt. Vad som behövs är en organiserad regional dialog mellan

kommuner och regionala organ. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionema behöver utveckla sitt samspel så att det leder fram till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser.

I Vision 2009 har Boverket i samverkan med Naturvårdsverket och NUTEK presenterat ett förslag till s.k. plankontrakt för att kodiñera överenskommelser mellan kommuner och regionala organ m.fl. Plankontraktets innebörd är att de ingående parterna i en öppen

process klargör de lokala, regionala och nationella villkoren för att

-

genomföra ett givet investeringsprogram och att de förbinder sig att

utifrån respektive ansvarsområde bidra till programmet ekonomiskt och med administrativa beslut .

Kontraktet bör vara slutprodukten i en offentlig fysisk planeringspro-

cess som innehåller altemativsökning, konsekvensanalyser och

sammanvägningar och där parterna gemensamt bidrar till de strategiskt viktiga investeringarna. Kommunerna kan t.ex. förskottera medel för

att utbyggnader ska kunna tidigareläggas eller för utbyggnader där

investeringskostnadema senare kan täckas via lägesavgifter. Det bör också vara möjligt att i ordnade former ompröva kontraktet då

förutsättningarna förändras.

Vissa europeiska länder har utvecklat sådana plankontrakt för att kodifiera överenskommelser mellan stat och kommun. Också villkoren för utbetalningar från EG:s strukturfonder liknar dessa plankontrakt.

6.4.8 Principer i delbetänkandet

I kommitténs delbetänkande SOU 1994:91 pekas på att olika slags direktiv kan behöva aktualiseras om beslutsregler och beslutsunderlag

för den statliga planeringen för transportinfrastrukturen:

För det första kan det vara önskvärt att instruera Vägverket om

hur skillnader i koldioxidutsläpp för olika vägdragningar, och ut-

fomming i andra dimensioner, skall behandlas. För det andra är det uppenbart angeläget att modiñera trañkprognoser vid lönsamhetsbe-

dömningar så att de är förenliga med trañksektorns klimatpolitiska mål

så att de beaktar klimatpolitikens trañkminskande effekter. Genom regler ñr vilka typer av anläggningar som kan erhålla statsmedel kan kommunala beslut påverkas motsvarande sätt.

6.4.9 för val mot

Riktlinjer av åtgärder COz-ut-

släpp

Trañk- och klimatkommittén har bedömt att såväl den ekonomiska planeringen som de olika formerna rumslig planering för trans-

av portsystem och bebyggelse behöver få tydligare inriktning med

en hänvisning till klimatstrategin. I föregående avsnitt konstaterades att åtgärder som minskar COZ-utsläppen också kan bidra till bättre miljö

en i andra avseenden. Många gånger sammanfaller planeringsprinciperna

för CO2-minskning även med principer för hantering andra

av samhällsmål som skall tillgodoses i planeringen. Ibland kan olika mål komma i motsatsställning till varandra. Valet åtgärder behöver i

av dessa fall ta utgångspunkt i regionala och lokala förhållanden. Följande

riktlinjer behöver kompletteras bl.a. för att beakta möjligheterna att ta

hänsyn till värden och kvaliteter i natur- och kulturmiljön.

Att berörda planeringsorgan kommuner, länsstyrelser, trafikverk

och länstrañkbolag i sitt arbete lägger ökad vikt på hur be-

-

byggelsemánster, infrastruktur och trafik samspelar och kan

utvecklas, bl.a. med sikte på att begränsa transportbehovet. Ökad vikt läggs på att åstadkomma lösningar med korta avstånd till olika dagliga aktiviteter och med kombinationer av olika transportsätt, så att övergångar kan ske snabbt och bekvämt. Hänsyn tas till nationel-

mål och normer för utsläpp bl.a. C02 och HC miljökva-

av litetsnormer.

Att trañkverken i samråd med länsstyrelser, länstrañkbolag och

kommuner värderar andra alternativ för komma till rätta med

att

kapacitetsproblem i vägnätet på ett likvärdigt sätt för vägut-

som byggnader. Alternativ kan exempelvis insatser för trafikstyming

vara och bättre kollektivtrafik.

Att trañkverk, länsstyrelser och kommuner i högre grad satsar på

transportinfonnatik och transportslagsøvergripande åtgärder, t.ex.

gemensam trafikstyrning och trañkterminaler. Trafikstyrning och kollektivtrañksatsningar bör studeras som alternativ till utbyggnad

av törbifarter, kringfartsleder

m.m.

Att trafikhuvudmän, Vägverk, Banverk, kommuner och SJ lägger ökad vikt på modern kollektivtrafik i form snabba regionaltåg och

av snabba bussar på motorvägar m.m.

Att kommuner och trafikhuvudmän i regioner och stråk där kollektivtrafiken kan konkurrera anger ett huvudnatför kollektivtrafi-

ken. Genom att lägga ökad vikt på trañkerings- och utfornmings-

standard, restriktioner för biltrafiken, bebyggelseplanering m.m. förbättras förutsättningarna ñr kollektiva transportsätt.

Att kommunerna lägger vikt på att selektivt utnyttja möjligheterna till ökad koncentration av utbyggnader i tätorternas bebyggelseområden. I samråd med trafikhuvudmärmen koncentreras nytillkommande bebyggelse i större utsträckning inom gångavstånd från stationer och andra knutpunkter på kollektivtrafikens huvudnät.

Att kommunerna i sina beslut om lokalisering av regionala

serviceanlaggningar med hög besöksfrekvens utgår från en regional helhetsvärdering passar befintlig eller planerad struktur för

som servicecentrum och knutpunkter i kollektivtrafiken.

Att kommuner och lokaliseringsprövande statliga myndigheter i sina beslut enl. PBL, ML m.m. rörande verksamheter som genererar tunga transporter beaktar möjligheterna till lokalisering i anslutning till järnväg, hamnar eller huvudvägnät.

Att kommunerna lägger ökad vikt på att skapa förutsättningar för

gdng- och cykeltrafik.

6.4.1O för ett utvecklat samarbete

Riktlinjer

För att den nämnda inriktningen av planeringsarbetet skall kunna förverkligas år det angeläget även att själva planeringsprocessen

vidareutvecklas. Detta är viktigt inte minst för att åstadkomma en god förankring i den demokratiska processen kring kommunernas över-

siktsplaner. Planeringsarbetets uppläggning påverkar också möjlig-

heterna att ta vara på värdefull kompetens i olika trañk- och miljöfrå-

Följande principer anges för samspelet mellan olika planeringsor-

gor. gan och beslutsfattare samt för arbetet med beslutsunderlag:

Kommuner, trafikverk, länstrafikbolag och länsstyrelser samt

eventuellt landsting lägger ökad vikt på att organisera och genomföra sin planering så att markanvändning och transportsystem

samordnas bättre, enligt ovan nämnda prioriteringsprinciper. Ett

utvidgat samarbete ingår som en del i det samråds- och remissñrfa-

rande som redan sker enligt lagar och förordningar.

Samarbetet siktar på att åstadkomma plankontrakt for

gemensamma

miljöanpassning av trañk- och bebyggelseutvecklingen, särskilt i de större stadsregionema. Principer för utbyggnadsstruktur med bl.a.

avgränsning av stads- och tätortsområden, struktur för centrum, service, trañkknutpunkter och terminaler samt transportsystemets olika huvudnät bör behandlas i plankontraktet. Åtagandenvad gäller

investeringar, bebyggelseutveckling, principer för trafikstyrning och

trafikutbud ingår. Principerna utarbetas och följs i växelverkan

upp mellan den kommunala planeringen och olika former regionalt

av prograrnarbete eller regional planering.

Länsstyrelser eller eventuellt landsting har rollen att ta initiativ och driva pá samordningsarbetet. I delar landet kan samarbete ske

av

också över läns- och nationsgränsema. Där regionplaneorgan finns

har detta framträdande roll i samordningsarbetet.

en

Planeringen i kommuner och län läggs så att åtgärder kan vidtas

upp med utgångspunkt från studier alternativa lösningar på

av utbyggnadsmönster och transportsystem. Konsekvenserna de olika

av

alternativen för COz-utsläpp och andra miljöförhållanden,

samhällsekonomi m.m. bedöms och särskild vikt läggs på långsiktiga effekter för utvecklingen av bebyggelse och transporter.

Antagna markanvandningsplaner som utgår från ovan nämnda

principer läggs till grund för statliga medel och lån till större

utbyggnader och transportanläggningar samt för myndigheternas

tillståndsprövning, inom ramen för de spelregler i övrigt gäller

som för dessa åtgärder och beslut.

6.5 kort sikt

Åtgärder på

Huvuddelen av de nämnda principerna kan grund för att utveckla

ge en planeringsarbetet inom ramar som redan finns lagar och

genom förordningar. För att stimulera introduktionen ett klimattänkande i

av planeringsarbetet listas nedan ett antal forslag till mer konkreta insatser som bör kunna föra arbetet med klimatstrategin framåt hos kommuner, länsstyrelser och trañkhuvudmän.

Transporterna och trafikhuvudmannens planering

Utbyggnadsprojekt i den ekonomiska infrastrukturplaneringen bör behandlade i kommunernas översiktsplanering. Satsningar på

vara 5-10 års sikt behandlas i kommande översiktsplan. Berörda förordningar ändras se bilaga 7.

Trañkverken ges i uppdrag att utveckla kunskapsunderlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturinvesteringar på bebyggelse, transportbehov och trafikutveckling.

Trañkmyndigheterna i stadsregionerna regioner i storstäder och andra större bostads- och arbetsmarknader bör utreda om trans-

portvolymen regionalt riskerar att öka onödigt mycket i förhållande

till vad som är rimligt med hänsyn till awägningen mellan en god miljö, välfärd och ekonomisk tillväxt. Berörda förordningar ändras se bilaga 7.

De tidiga skedena i vägplaneringen med förstudie och vägutredning

bör forrnaliseras, liksom samrådsförfarande och utställning.

Väglagen ändras.

Vägverket och Banverket i uppdrag att i samråd med berörda

ges

myndigheter och organisationer utreda förutsättningarna

for att i väg- och spårplaneringen enligt aktuella lagar behandla frågor om gemensamma bytespunkter.

Trañkverken i uppdrag att ägna ökad uppmärksamhet åt CO,-

ges

målet vid valet av alternativ och miljökonsekvensbeskrivningar

MKB. Möjligheterna beaktas att kanalisera trafiken så att det totala transportarbetet med fossila bränslen reduceras. Verken uppdras även att i MKB och samhällsekonomiska analyser utveckla beskrivningar av effekter på bebyggelse och framtida transportbehov.

kommunernasplanering

i Uppdra kommunerna i stadsregionerna att redovisa hur man i sin

planering enligt plan- och bygglagen avser att tillgodose CO,-

minskning från transporter.

Genomför Plan- och byggutredningens förslag om förstärkt över-

siktsplanering.

SOU 1995.°64 147

Utveckla beskrivningar trañkkonsekvenser i

av översiktsplaneringen

Boverket utvecklar metoder och genomför seminarier

Genomför möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer, förse

men kommunerna dessförinnan med regionalt

planeringsunderlag

Ldnsstyrelser och eventuellt landsting

Uppdra länsstyrelser eller eventuellt landsting att arbeta vidare med trafik- och miljöanalyser i länen med hänsyn till bl.a. CO,málet RES etapp i samråd med kommuner och trañkverk

Uppdra Länsstyrelser eller eventuellt landsting förmedla

att underlag för översiktsplanering till kommunerna i de större stadsregionerna med underlag, så att ovarmänmda principer kan tillämpas.

Gör det möjligt att använda länstrañkanslagen till regionala

samarbetsprojekt om knutpunkter och kombicentraler. Förordningen

ändras.

Boverket

Uppdra Boverket att vidareutveckla tanken plankontrakt, i

om samråd med berörda myndigheter och organisationer.

7¶Kollektivtrafik

7.1¶Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trañk- och klimatkommittén utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrañkens konkurrenskraft kan stärkas.

Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att resandet med kollektiva fárdmedel har sjunkit flera år i rad. Detta inger enligt

regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjlig-

heterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transportsektorn.

Med anledning av denna deluppgift har Trañk- och klimatkommittén uppdragit åt prof. Bengt Holmberg vid Institutionen ñr trañkteknik vid Lunds universitet att kartlägga vilka faktorer som påverkar kollektivtrafikens konkurrensförmåga i förhållande till bilen samt hur viktiga olika faktorer är. I uppdraget har också ingått att ge förslag till åtgärder.

7.2¶Resandets

utveckling

Antalet kollektiva resor i lokal och regional trafik uppgick enligt SLTF:s Svenska Lokaltrañkföreningen statistik till ca 1,1 miljarder resor under åren 1985 1990 med mycket små variationer. Mellan åren

- 1990 och 1992 minskade antalet med 6 %. Utvecklingen varierar

resor

mycket mellan olika regioner. I Stockholmsregionen ökade resandet.

Av det totala resandet med kollektivtrafik är det bara resandet med buss i stadstrañk som har minskat. Mellan åren 1985 och 1992 minskade denna trañk med 21 %. Samtidigt ökade resandet med tåg, tunnelbana spårväg och landsbygdsbuss. Under samma period minskade även bilresandet något. Det innebär att kollektivtrañkens marknadsandel inte minskat lika mycket som antalet kollektivresor.

Enligt SLTF:s statistik för år 1993 har resandet sjunkit ytterligare och var då ca 1 miljard resor. SLTF:s bedömning är dock att den faktiska minskningen inte är så stor, beroende på att man i nästan alla län har

introducerat elektroniska biljettmaskiner och därmed erhållit mer tillförlitlig resandestatistik. Manuella mätmetoder har tenderat att ge en överskattning antalet resor. En del av minskningen i antalet

av registrerade kan enligt SLTF förklaras detta förhållande, dock

resor av inte hela.

Med hänsyn till att det är i stadstrañken som resandet med kollektivtrafik har minskat på senare år, begränsas den följande framställningen till lokala och regionala resor.

7.3¶Varför kollektivtrafik

Samhällets satsningar på kollektivtrafik kan motiveras av flera skäl. Den grundläggande uppgiften för kollektivtrafiken är att bidra till att

skapa god tillgänglighet genom att möjliggöra förflyttningar till olika

aktiviteter även för personer som inte har tillgång till bil. Andra skäl

är att förmå bilister att byta fárdmedel för att därigenom få miljöstörningar och trängselproblem att minska. Dessa senare syften uppnås dock inte kollektivtrafiken konkurrerar med gång- och cykeltrafik

om för kortare resor. Ett sådant konkurrensförhållande råder också mellan bil och gångcykel, då många bilförflyttningar sker på korta avstånd.

Över 80 % befolkningen i Sverige tillhör hushåll har tillgång

av som till bil. Många av de som tillhör dessa hushåll kan dock inte självständigt utnyttja bilen beroende på att de inte har körkort eller att bilen

för ändamål. År 1994 hade 60 % befolkningen

utnyttjas annat ca av

körkort Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik, 1994. För många är således inte bilen något alternativ. Det rör sig oftast om politiskt och ekonomiskt svaga grupper barn, äldre, låginkomsttagare. Det finns

således starka sociala och fördelningspolitiska skäl att upprätthålla

kollektivtrafik med en viss minimistandard.

En övergång från bilresande till kollektivresande ger under vissa

förutsättningar positiva miljöeffekter. Enligt Lenner 1993 har

kollektivtrafiken lägre energiförbrukning och därmed lägre koldiox-

idutsläpp per personkilometer vid sådana beläggningsgrader som förekommer genomsnittligt i dag. Det innebär inte att varje överflyttad

bilresa skulle medñra en vinst när det gäller koldioxidutsläppen. Den största vinsten erhålls sannolikt om den överflyttade bilresan leder till ökat kapacitetsutnyttj ande de kollektiva färdmedlen. Däremot är det

av ingen miljöfördel om ett nytt fordon måste sättas in för ett fåtal resenärer. Effekten är därför beroende förutsättningarna i det enskil-

av da fallet.

Enligt Lenner 1993 är kväveoxidutsläppen per personkilometer vid kortväga i dag storleksordning för en dieseldriven buss resor av samma för personbil genomsnitt för dagens fordonspark med dagens som genomsnittliga beläggningsgrader. Beläggningen i busstrafiken varierar emellertid mycket mellan olika orter och tider. Med de beläggningar ñrekommer under stor del dygnet i de större städernas som en av innerstäder är kollektivtrafiken från utsläppssynpunkt betydligt bättre än

personbilen.

Trots dieselmotorer successivt introduceras i bussparken att renare kommer utfallet jämförelse mellan buss och bil när det gäller av en kväveoxidutsläppen knappast att förändras, eftersom bilparken också förnyas och inslaget katalysatorbilar ökar. Om kollektivtrafiken i av högre grad skall kunna utgöra ett miljövänligt alternativ till bilen, måste förbättringen bussarnas miljöegenskaper påskyndas eller bussarnas av genomsnittliga beläggningsgrad öka. Som redan nämnts i kapitel 2 finns emellertid på längre sikt stor potential för förbättringar av dieselmoen torns emissionsegenskaper. På kortare sikt kan förbättringar erhållas att använda andra drivmedel som gas och etanol i busstrafiken. genom Försök med sådana drivmedel pågår eller planeras på flera håll se bilaga 5. Med eldriven kollektivtrafik kan miljövinstema bli mycket stora. En övergång till kollektivresande i främst storstadsområden kan innebära ett väsentligt lägre ytbehov, för transporterna. Därigenom kan kapaciteten ökas och frigjorda trafikytor användas till andra ändamål. De olika motiven till kollektivtrafiksatsningar innebär en målkonflikt. Att skapa tillgänglighet för alla innebär i regel att tyngdpunkten måste läggas på andra åtgärder än om syftet är att försöka locka bilister att resa kollektivt.

7.4¶Kollektivtrafikens kostnadsansvar

I samband med investeringar i infrastruktur är samhällsekonomisk lönsamhet den vägledande bedömningsgrunden. Detta synsätt har inte på samma sätt fått genomslag vid trafikering med kollektivtrafik. Några trafikhuvudmän gör dock samhällsekonomiska bedömningar i samband med kollektivtrafikplaneringen, vilket innebär att man inte bara beaktar kostnader och intäkter utan även tidvinster och effekter på miljö och trängsel. Det finns flera skäl till att drift av kollektivtrafik åtminstone till viss del bör skattefinansieras. Ett skäl är att det kan ifrågasättas om det är

just kollektivtrafikanterna som skall betala för att de sociala eller miljömässiga syftena med kollektivtrafiken skall uppnås.

Den gällande trafikpolitiken bygger på att prissättningen för transporter skall grundas på de externa marginalkostnaderna, vilket syftar till att åstadkomma samhällsekonomisk effektivitet vid transportbeslut. När marginalkostnadsprissättning tillämpas ikollektivtrañk, kommer inte de totala kostnaderna att täckas. Samhällsekonomisk effektivitet förutsätter därför delvis skatteñnansiering. Jansson 1991 har angivit att det optimala tillskottet för lokal och regional busstrafik ligger mellan 30 och 50 %.

7.5¶Faktorer som kollektivresandet

påverkar

Resandet med kollektivtrafik påverkas dels av ett antal socio-ekonomiska faktorer, dels standarden och kostnaderna i kollektivtrafiken

av i förhållande till biltrafiken. De viktigaste socio-ekonomiska faktorerna är inkomst, bilinnehav, sysselsättning och folkmängd. När det gäller kollektivtrafikens egenskaper är det främst restiden, kostnaden och komforten som påverkar resandet.

Den viktigaste faktorn för valet av färdsätt är tillgången till bil. Ju bättre tillgång till bil har, desto mindre reser man kollektivt. I takt

man med att körkortsinnehav och bilinnehav ökar, kan därför underlaget för kollektivtrafiken befaras minska. Den ökade bilanvändningen möjliggör

utspridd bebyggelsestruktur, vilket gör det svårare att tillhandahålla en en kollektivtrafik med god standard, vilket i sin tur kan leda till ytterligare minskning av kollektivresandet.

Möjligheterna att med standardförbättringar locka bilister över till kollektivtrafik är beroende av hur stor standardskillnaden mellan de båda färdsätten är i utgångsläget. Om standardskillnaden är stor till bilens fördel, krävs mycket stora förbättringar av kollektivtrafikens standard om någon överflyttning skall kunna åstadkommas. Annars är en eventuell ökning av kollektivresandet sannolikt främst orsakad av att tidigare kollektivresenärer börjat resa mer eller att tidigare gående och

cyklister börjat åka kollektivt.

I flera studier har undersökt effekten på bilresandet av restidsför-

man bättringar och prissänkningar i kollektivtrafiken. Effekterna varierar beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. I allmänhet är effekterna på biltrafiken små. Effekterna är större vid långa resor än vid korta. Åtgärder som ökar bilkostnaderna ger betydligt större effekt på bilresandet än vad sorii kan åstadkommas med åtgärder i kollektivtra-

ñksystemet. För att effekterna skall bli påtagliga krävs kombination

en av båda typerna av åtgärder.

Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas ett stort antal faktorer.

av Dess grundläggande svagheter jämfört med bilen är dålig flexibilitet och långa restider. Det är inte ovanligt att de totala restidema med kollektivtrafik är dubbelt så långa med bil. Gångtider, väntetider

som och byten upplevs oña besvärande. Vid längre är kortare

som resor restid och frånvaro av byten de viktigaste parametrarna. Vid kortare restid är högre turtäthet viktigast vid jämförelse med bilen. För

en arbetsresor är hög turtäthet och hög reshastighet viktigast. För andra typer av resor är gångavstånden viktigast. Olika grupper av trafikanter har olika värderingar. Dessa förhållanden gör att det är svårt att skapa ett linjenät som är attraktivt för alla grupper och alla resändamål.

Det finns flera erfarenheter som visar att det är lättare att attrahera bilister med tågtrafik än med busstrafik, även restidsstandarden

om mellan de båda kollektiva färdsätten är lika. Orsaken kan tåget

vara att har högre utrymmesstandard och att dess gångegenskaper gör det lättare att låsa m.m. Tung spårburen kollektivtrafik kan också ha strukture-

en rande effekt på bebyggelsen, vilket i sin tur gör det lättare att få och behålla ett bra underlag för kollektivtrafiken.

Studier i Norge och Tyskland har visat att det finns ett antal barriärer hos bilister mot att använda sig kollektivtrafik. En typ barriär är

av av rent praktiska hinder som gör att kollektivtrafik helt enkelt inte kan användas för det aktuella ändamålet med Men det finns också

resan. barriärer som har att göra med bilisters ofta mycket dåliga kunskap

om kollektivtrafiken och med uppfattningar kollektivtrafikens image

om jämfört med bilens.

7.6 Kollektivtrafikens förut-

organisatoriska sättningar

Jämfört med biltrafiken har den lokala och regionala kollektivtrafiken

en mycket svagare uppbackning från staten och olika intressegrupper.

Ansvaret för kollektivtrafiken vilar på ett stort antal trafikhuvudmän som var och en har begränsade resurser både när det gäller kompetens och ekonomi. Kollektivtrafikens branschorganisationer har förhållandevis små resurser och har därför begränsade möjligheter att bedriva utvecklingsarbete. Det har t.ex. inte funnits resurser ñr att gemensamt ta fram metoder för planering och drift, sammanställa erfarenheter,

utveckla handböcker m.m. Inom kollektivtrafikområdet saknas också

en

tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. I dag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika fárdmedel på många håll bristfälligt.

Kommunikationsforskningsberedningen har dock vissa medel for ut-

veckling av kollektivtrafik.

Vägverket har sektorsmyndighet ansvar ñr vägtrañkens

som utveckling. Där finns, följd väghållarrollen, en stor samlad

som en av kompetens och övriga resurser till utveckling när det gäller både byggande anläggningar och drift. I sektorsansvaret ligger inte bara

av ansvar ñr biltrafiken utan också för den vägbuma kollektivtrafiken. På senare tid har resurser och kompetens inom detta område börjat byggas

upp men är ännu så länge mycket blygsamma.

Biltrañken har starka intressegrupper i samhället, både på tillverkaroch konsumentsidan. Några motsvarigheter finns inte för kollektivtrafiken.

7.7 överväganden

Det finns flera skäl för samhället att engagera sig i kollektivtrafiken. Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att av miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt om inte gång eller cykel är rimliga alternativ. Syftet påverkar valet av åtgärder.

Det finns samhällsekonomiska skäl för att drift av kollektivtrafik åtminstone delvis skall finansieras skattevägen. Ett samhällsekonomiskt synsätt bör på alla nivåer prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på samma sätt som sker i dag när det gäller investeringar i infrastruktur.

En ökning av bilkostnaderna, t.ex i form av höjd drivmedelsskatt eller ändrade regler ñr reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar i kollektivtrafiken har som åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. I vissa fall,

enskild

särskilt vid längre resavstånd, kan dock effekten vara påtaglig. I kombination med prisstyrning kan förbättringar av kollektivtrafikens standard vara både effektivt och nödvändigt.

Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas av flera olika faktorer. Det finns en omfattande kunskap om vilka komponenter i kollektivtrafikens standard är viktigast att förbättra om syftet är att locka över

som bilister. En sådan kunskap finns i allmänhet hos trañkhuvudmän och trafikñretag. För staten och kommunerna handlar det om att skapa ñrutsättningar ñr trañkhuvudmän och trafikföretag att förbättra standarden.

Möjligheten att tillhandahålla bra kollektivtrafik är beroende av en hur markanvändningen utvecklas. Kunskapen om hur markanvändningen påverkar kollektivtrafikens förutsättningar finns sedan lång tid tillbaka får inte alltid genomslag i den fysiska planeringen. men Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Kollektivtrafikens intressen skulle också kunna tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag för trafikplaneringen. Detta skulle bl.a. kunna öka möjligheterna för att de järnvägsinvesteringar som nu görs också används för regional trafik, där tillräckligt underlag finns. Kommuner och Vägverket kan som väghållare bidra till bättre förutsättningar för kollektivtrafiken genom reserverade körfält, bussgator och bussprioriterade signaler så att kollektivtrafiken bättre kan konkurrera med bilen vad gäller restider. Andra åtgärder är att bygga ut hållplatser och terminaler med god standard samt parkeringsmöjligheter i anslutning till regionaltåg, expressbussar m.m. Det är viktigt att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. För att detta skall vara möjligt för busstrafik vid normala beläggningsgrader, måste fordon med låga emissioner av framför allt kväveoxider och partiklar användas. Detta kan leda till ökade kostnader, och därmed sämre möjligheter att erbjuda en hög trafikstandard, om det inte finns ekonomiska incitament att använda renare fordon. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det innebär att resurser bör avsättas för att utveckla tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. och till att en ta fram planeringsmetoder, handböcker m.m. Statistiken över resande med olika färdsätt behöver förbättras. Vägverket bör omfördela sina resurser så att resurser och kompetens på kollektivtrafikområdet ökar på både central och regional nivå. Ytterligare medel bör avsättas för utvecklingsprojekt och till investeringar i fordon med låga emissioner. Informationssystemen i kollektivtrafiken behöver förbättras och vidareutveckla Här bör medel för länstrafikanläggningar och informationsteknologisatsningar kunna användas.

1995:64 157 SOU

8¶Drivmedelsskattens utformning

8.1¶Utgångspunkt

Trañk- och klimatkommittén har i sitt delbetänkande SOU 1994:91 Trafiken och koldioxiden, Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp, föreslagit att koldioxidutsläppen inom trafiksektom främst skall minskas med hjälp ett generellt ekonomiskt styrmedel. För att av koldioxidutsläppen år 200 skall stabiliseras till 1990 års nivå bör priset marknadspris, energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt på bränsle används som drivmedel inom trafiksektom vara högre än som idag. Kommittén föreslog i delbetänkandet att denna prishöjning i första hand skall ske successivt till och med år 2000 och att den tas ut genom höjning koldioxidskatten på fossila bränslen. Detta kan antas leda till av minskning bränsleförbrukningen och trañkarbetet, men också en av stimulera användandet av icke-fossila bränslen som inte ger något nettotillskott till koldioxidutsläppen. Enligt kommitténs senaste beräkningar bör priset på bensin, vid en successiv höjning under åren 1997 till och med år 2000, höjas med cirka 40 öre per år eller toltalt 1 kr och 60 öre. Den föreslagna höjningen av priset inkluderar mervärdesskatt på omsatt bensin.

8.2¶Författningsreglering

8.2.1¶Gällande lagstiftning

Riksdagen antog beslut den 20 december 1994 Lagen genom

1994:1776 skatt på energi. Lagen trädde i kraft den 1 januari

om 1995. Motiven till lagen finns i regeringens proposition 199495 254 Ny lag skatt på energi och i Skatteutskottets betänkande om m.m. 199495:4. Motiven överensstämmer i stora delar med Energiskatteutredningens betänkande SOU 1994:85 Ny lag om skatt på energi, men skiljer sig i några avseenden. Den nya lagen ersatte lagen om energiskatt, lagen om koldioxidskatt, lagen om svavelskatt, lagen dieseloljeskatt och användningen av om vissa oljeprodukter och lagen om bensinskatt. Lagen om miljöskatt på

inrikes tlygtrañk ansågs så olik de nyss nämnda drivmedelsskattema att bestämmelserna fick ñnnas kvar i en egen lag. Allmän energiskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt sammanfördes till en energiskatt med olika skattenivåer. Benämningarna koldioxidskatt och svavelskatt behölls. Gällande nivåer ñr energiskatt och koldioxidskatt inom trañksektom från och med den 1 januari 1995 framgår av följande tabell:

Energiskatt Koldioxid- Summa

Bränsleslag

skatt

Bensin:

miljö- 3 kr 22 öre 79 öre 4 kr 01 öre klass 2 liter per liter per liter per

miljö- 3 kr 28 öre 79 öre 4 kr 07 öre klass 3 liter per liter per liter per

blyad 3 kr 81 öre 79 öre 4 kr 60 öre bensin per liter per liter per liter

Dieselolja: 1

med märkäm- 58 öre 98 öre 1 kr 56 öre nen per liter per liter per liter

utan märkämnen

miljöklass 1 1 kr 44 öre 98 öre 2 kr 42 öre per liter per liter per liter

miljöklass 2 1 kr 64 öre 98 öre 2 kr 62 öre liter per liter per liter per

miljöklass 3 l kr 91 öre 98 öre 2 kr 89 öre per liter per liter per liter

Gasol 90 öre 5 l öre 1 kr 41 öre per liter per liter per liter

Metan och 1498kr 725 kr 2223kr naturgas 1000 m 1000 m3 l 000 m3 per per per

1 Skatten för dieselolja m i lagen om energiskatt.I tabellen

anges per

angivna belopp är därför omräknade för jämtörelsens skull. Skatten

för metan och naturgas dock på samma sätt som i lagtexten.

anges

Enligt mervärdesskattelagen 1994:200 tas mervärdesskatt med vissa undantag ut enligt en skattesats om 25 procent vid omsättning av varor

och tjänster. I beskatmingsunderlaget ingår påförda punktskatter.

Beskattningsunderlaget utgör alltså tjugo procent av ersättningen för den omsatta varan inklusive punktskatter.

8.2.2¶Ändringar i gällande lagstiftning

Regeringen har i propositionen l99495:203 lämnat förslag till åtgärder

skall finansiera Sveriges medlemskap i Europeiska unionen EG.

som Förslaget innebär att den högre energiskattenivån för trafiksektom skall

samtliga motordrivna fordon, vilket i praktiken medför en höjning avse

energiskatten för jordbrukstraktorer, motorredskap och terrängmo-

av torfordon. Vidare föreslås att koldioxidskatten generellt höjs till 36 öre

kilogram koldioxid. Ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft per

den l januari 1996. Höjningen av energiskatten på bränsle som

förbrukas i arbetsfordon föreslås dock i princip träda i kraft den 1 juli 1995. Riksdagen har den 13 juni 1995 beslutat att ändring av lagen om

skatt på energi skall ske i enlighet med den lämnade propositionen.

Ändringama innebär att koldioxidskatten höjs till 84 öre per liter för bensin, till l ln och 03 öre per liter för dieselolja, till 54 öre per liter för gasol samt till 770 kr 1 000 m3 för metan och naturgas.

per

8.3¶Överväganden

8.3.1¶Koldioxidskatten och EU

Skatt på bränsle tas idag ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Om Trafik- och klimatkommittén föreslår att

man som priset på drivmedel skall höjas, kan man välja att höja en eller flera av dessa skatter. Ur koldioxidsynpunkt ger koldioxidskatten den bästa

styreffekten.

En avsikt med koldioxidskatten är att den skall styra mot minskade utsläpp av koldioxid. Skatten utgår med ett visst belopp per kilogram utsläppt koldioxid och skattesatserna beräknas genom att multiplicera

detta belopp med den genomsnittliga mängd koldioxid som släpps ut vid

förbränningen respektive bränsle. Den utsläppta mängden koldioxid

av beror i sin tur på kolinnehället i bränslet. Koldioxidutsläppen per enhet för olika bränslen framgår av föjande tabell.

Bränsleslag COzutsläpp i kg

per enhet

Bensin 2,3 kgl

Dieselolja 2,7 kgl

Naturgas 2,1 kgm och metan Gasol 1,5 kgl Etanol 1,5 kgl

Tanken är vidare att icke-fossila bränslen, s.k. biobränslen, skall kunna befrias från koldioxidskatt. Dessa medför visserligen koldioxidutsläpp vid själva förbränningen, återväxt kan luftens

men genom koldioxid bindas och något nettoutsläpp sker därför inte. I delbetänkandet kom kommittén till slutsatsen att skattebefrielsen bl.a. bör

metanol och etanol dessa alkoholer, vilka framställts avse samt etrar av ur icke-fossila råvaror.

Ett problem Sveriges medlemskap i EG är Sverige

är att genom bundet EG:s mineraloljedirektiv och direktivet tillåter inte att

av koldioxidskatt endast tas ut på fossila bränslen. Någon skattelättnad på längre sikt för exempelvis etanol och metanol som framställts ur

skogsprodukter tillåts därför inte enligt mineraloljedirektivet. EG:s

direktiv medger i princip inte heller att skattesatserna differentieras mellan de olika slagen bränsle med hänsyn till storleken av

av kolinnehållet. Differentiering kan dock ske mellan bensin, dieselolja, gasol och metannaturgas, eftersom skilda minimiskattenivåer är knutna till dessa bränsleslag. Koldioxidskatten kan dock, som situationen är idag, inte differentieras ñr alternativa bränslen. Direktivet medger dock skattelättnader för pilotprojekt, vilket innebär att ingen eller lägre bränsleskatt kan tas ut för miljövänliga bränslen i en introduktionsfas. I den svenska energiskattelagen kommer detta till uttryck genom att regeringen har rätt att i dessa fall meddela dispens från föreskrifterna om uttag av skatt.

Trafik- och klimatkommittén menar att en koldioxidskatt är det mest ändamålsenliga sättet att styra mot minskad användning av bränslen

en

medñr höga koldioxidutsläpp. Kommittén föreslår därför i första som hand att beteckningen koldioxidskatt behålls och att denna skatt höjs för trafiksektom.

På grund av begränsningarna i EG:s direktiv innebär förslaget att differentiering av koldioxidskatten med hänsyn till kolinnehållet endast kan ske mellan de bränsleslag där EG:s direktiv har skilda minimiskattenivåer. Differentiering kan exempelvis göras mellan bensin och dieselolja så att koldioxidskatten blir högre för dieselolja, eftersom dieseloljan har ett högre kolinnehåll. Likaså kan koldioxidskatten

vara lägre för gasol, eftersom detta bränsle har ett lägre kolinnehåll. Tills vidare kommer dock alla bränslen och bränsleblandningar att drabbas av koldioxidskatt enligt någon av de tillåtna skattesatserna, oavsett hur stort kolinnehållet är och oavsett de upphov till nettoutsläpp

om ger av koldioxid eller inte. Sverige bör därför med koldioxidskatten grund

som försöka få till stånd en beskattning drivmedel inom EU och

av internationellt, som är relaterad till bränslenas koldioxidutsläpp. Sverige kan möjligen också försöka få tillstånd från EG-rådet till svensk

en tillämpning under tiden. Det kan dock anmärkas att när denna fråga fördes på tal under Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU det

sas från EU:s sida att Sverige inte kunde räkna med att få tillstånd till ett sådan undantag.

Det pågår ett arbete inom EU att utforma ett direktiv lägre

om beskattning av s.k. biobränsle, genom undantag från mineraloljedirektivet. Det är dock inte endast med tanke på koldioxidustläppen

som en skattelättnad övervägs. Arbetet har ännu inte lett till något ställningstagande.

Vidare pågår det ett arbete inom EU för att skapa regler för

en samordnad koldioxidskatt på bränsle. Detta arbete har lett till att EGkommissionen den 12 maj 1995 lämnade ett förslag till EG-direktiv

om frivilligt införande i medlemsstaterna av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, som är relaterad dels till koldioxidutsläppen och dels till energiinnehållet. Skatten skall tas ut på bränslen avsedda för motordrift och uppvärmning, utöver den skatt skall tas ut enligt

som mineraloljedirektivet. Förslaget innehåller en minimiskattenivå för koldioxidskatten och för energiskatten och tillåter alltså inte

en en särskild koldioxidskattenivå för trañksektorn. Detta står i strid

mot Trafik- och klimatkommitténs förslag att höja koldioxidskatten endast för trañksektorn. Kommittén dock att på längre sikt är

menar en höjning av koldioxidskatten inom alla sektorer det skall eftersträvas

som

för att få kostnadseffektiv minskning koldioxidutsläppen.

en av Kommitténs förslag får därför sägas förutsätta att så sker efterhand. Vidare innebär EG-kommissionens förslag till direktiv Sverige får

att svårt att räkna den svenska koldioxidskatten skatt enligt

som en

mineraloljedirektivet och därmed uppfyller inte Sverige miniminivåerna

enligt detta direktiv. Detta måste i så fall lösas på något sätt, kanske genom att en del av koldioxidskatten görs till energiskatt. I ett

om

6 15-0567

avseende går EG-kommissionens förslag i den riktning som Trafik- och klimatkommittén förespråkat, nämligen att koldioxidskatten inte skall

tas ut på biobränsle.

8.3.2¶Alternativ till en höjd koldioxidskatt

Höjd energiskatt

Koldioxidskatten kan alltså för närvarande inte differentieras mellan bränsleslag de för vilka särskilda minimiskattesatser finns andra än föreskrivna. Det innebär differentiering mellan de bränsleslag där

differentierad. En höjning energiskattesatsema kan energiskatten är av

därför i praktiken resultat höjning av koldioxidskatge samma som en ten. För det fall åtgärder mot koldioxidutsläppen endast skall avse att trafiksektorn har höjning energiskatten för trañksektom den en av fördelen det redan finns energiskattenivå är avgränsad till att en som trañksektom. På så sätt uppfylls kravet på att skattehöjningen endast skall trañksektorn. Någon uppdelning koldioxidskatten i olika avse av nivåer behöver då inte göras, vilket innebär en viss förenkling av skattesystemet. En höjning energiskatten inom trafiksektorn kan av förväntas leda till minskad bränsleförbrukning generellt sett. en Nackdelen sådan skattehöjning inte är relaterad till koldioxär att en idutsläppen och att det därför inte samtidigt blir någon styrning mot användande alternativa bränsleslag lägre koldioxidutsläpp. av som ger fråga är vidare efter vilken princip höjningen av energi- En annan skattesatsema i så fall skall bestämmas. Ett sätt är att grunda skattehöjpris på utsläppt koldioxid, på sätt som gäller för ningen på ett höjt koldioxidskatten, ut höjningen i form energiskatt. Ett annat men ta av sätt är höja samtliga skattesatser med samma belopp. Ett tredje sätt att skattesats med ett visst procenttal, motsvarande

är att höja respektive energiskattesatsen höjs för bensin.

den procent som

Höjd energiskatr och koldioxidskatt begränsad till trafilcveldorn

önskar behålla koldioxidskatten grund för framtida Om man som till beskattning leder kravet avgränsning till trafiksektom

möjligheter

koldioxidskatten måste begränsas till bränsle som

att höjningen av

används inom denna sektor, dvs. används drivmedel. Koldioxidsom skatten måste då ha två nivåer, liksom energiskatten, en högre för

trañksektom och en lägre för andra sektorer. Dessutom måste avgränsningen av trafiksektorn vara densamma som för energiskatten för att inte komplicera skattekontrollen. Detta problem skulle dock lösas om koldioxidskatten höjdes inom alla sektorer, vilket är en kostnadseffektiv lösning, om även andra sektorer skall minska sina koldiox-

idutsläpp.

Om åtgärder skall vidtas endast för trañksektorn kan ett alternativ vara att endast ta ut koldioxidskatt inom denna sektor. Nuvarande koldioxidskatt skulle i så fall i sin helhet föras över till energiskatten och endast den föreslagna höjningen av koldioxidskatten skulle utgöra koldioxidskatt. Därmed skulle dock styrning mot bränslen som ger mindre koldioxidutsläpp i andra sektorer försvinna. Fortfarande skulle trafiksektom av kontrollskäl få avgränsas med hänsyn till avgränsningen

för den högre energiskatten. En fördel skulle vara att det lagtekniskt

sett blir det enklare att specialdestinera koldioxidskatten. En sådan specialdestination synes dock för närvarande vara avlägsen. Vidare skulle energiskatten på egen hand uppfylla minimiskattenivåema i EG:s mineraloljedirektiv.

8.3.3¶Trafiksektorns avgränsning

Trafikslagen

Kommitténs förslag skall som sagt vara begränsat till trafiksektorn. Att ett generellt styrmedel i form av en koldioxidskatt dock i princip borde avse alla sektorer har kommittén påpekat vid flera tillfällen. Vid en begränsning till trafiksektom uppstår frågan vad denna skall omfatta. Trafik- och klimatkommitténs förslag endast drivmedel för de

avser olika trafikslagen, dvs fordonstrafik, spårtrafik, luftfart och sjöfart.

Vad som är fordon framgår av figur 8.1 som bygger på indelningen enligt fordonskungörelsen 1972:595 och bilregisterkungörelsen 1972:599.

När det gäller fartyg definierar sjölagen l891:35 skepp och båtar. Indelningen avser fartygens storlek. Någon annan legal definition av fartyg finns inte.

Någon legal definition av luftfartyg finns inte.

Järnvägssäkerhetslagen 1990:1157 delar in spåranläggningarna i

järnväg, tunnelbana eller spårväg, men någon definition av spårfordonen finns inte.

Fordon

, I iz Slâpfordon Motordrivnafordon m.m.

n l I I l i TefTang- Motorfordon Traktorer Motorredskap motorl l fordon

l

l Terrång-Terräng- . Motor-Mopeder Tratik- Jordbruks- Klass Klass anar cyklar traktorertraktorer 30km ;som vagnar skotrar Iüm Itim .l

i l | i Sossar Lastbilar Personbilar

Figur 8.1 Indelning av fordon

Fordonstrafik

När det bränsle används drivmedel inom fordonsslagen

gäller som som

lastbilar, bussar och trañktraktorer tas idag ut en högre

personbilar,

energiskatt. Den högre skattenivån omfattar inte bränsle som används

drivmedel för fordonsslagen mopeder, motorcyklar, jordbrukstraksom terrängmotorfordon och motorredskap. På bränsle som används torer,

drift dessa fordonsslag skall betalas energiskatt, enligt den

för av men nivån, koldioxidskatt. När det gäller oljeprodukter görs

lägre samt

åtskillnad mellan hög- och lägbeskattad olja tillsats av märkärngenom

i bränslen som beskattas med den lägre energiskatten. nen Om vid höjning koldioxidskatten ñr bränsle som används man en av för drift fordonstrafik skulle göra avgränsning av det av en annan området än vad gäller för energiskatten medför detta

högbeskattade som

skattenivå, nämligen den användning av drivmedel en tredje som avser

med energiskatt med hög koldioxidskatt. Det skulle då fordras

låg men

märkning för att kunna särskilja detta bränsle,

en ytterligare typ av

vilket i sin ytterligare skulle komplicera kontrollen. Vidare fordras tur

undantagsbeståmmelser särskild skattenivä att mineraloljedirektivets om

för bränsle för drift arbetsfordon kan åberopas. Riksdagens av m.m. beslut den högre energiskattenivân skall utvidgas till att avse att samtliga motordrivna fordon innebär att problemet med avgränsningen

av det högbeskattade området löses vad avser fordonstrañken. Vad som kan föranleda en viss tveksamhet är att samtliga motordrivna fordon inte är registrerade i bilregistret och att de sanktionsbestämmelser som är kopplade till skatteplikten då inte alltid kan avse en registrerad ägare. Detta kan innebära att det ställs ökade krav på ägarutredningar då ansvar skall utkrävas i fall där fordonet inte är registrerat. Det är dock möjligt att det är relativt få fall där oklarhet råder om ägarförhållandena och att man därför kan bortse från invändningen. Då det är i överensstämmelse med principen att drivmedel som används inom trafiksektorn skall beskattas lika så långt möjligt ansluter sig Trañk- och klimatkommittén till förslaget att den högre energiskattenivån skall avse samtliga motordrivna fordon och föreslår att detta skall gälla även den högre koldioxidskattenivån.

När det gäller frågan om hur drivmedel som används inom trañkslagen spårtrañk, luftfart och sjöfart skall beskattas kvarstår dock problem. Att sådan användning inte beskattas eller endast beskattas delvis beror dock inte så mycket på problemet att avgränsa trafiksektorn som på internationella förpliktelser och trañkpolitiska överväganden.

8.3.4¶Möjligheter och skäl att beskatta drivmedel

inom spårtrañk, luftfart och sjöfart

Allmänt

En tillämpning av principen om lika beskattning av drivmedel som

används inom samtliga trañkslag borde medföra att även drivmedel som används för spårtrañk, luftfart och sjöfart skall beskattas på samma sätt som drivmedel som används för drift fordonstrafik. Möjligheterna

av att beskatta användningen drivmedel inom dessa trañkslag är dock

av begränsade av flera skäl. En fråga är ñrst vilka möjligheter till beskattning som finns. En annan fråga är vilka olägenheter en

beskattning som är begränsad till vissa delar av trañkslagen medför.

Spártrajik

Enligt gällande lagstiftning är principen att skatt inte betalas på elkraft

och andra drivmedel när dessa används för drift av tåg och andra

spårbundna transportmedel. Skattebefrielsen sker genom avdrag ñr

skatt i leverantörens deklaration och skattefria inköp genom försäkran

köparen. Bensin används för spårbundna transportmedel

av som beskattas dock. Några internationella överenskommelser som hindrar beskattning av drivmedel används ñr drift tåg och liknande finns inte. som av det beskattning elkraft för spårtrañk finns dock andra

När gäller av

hinder kombinera elskatt och koldioxidskatt, så att koldioxidskatten att endast elkraft används för drift spårtrafik och som avser som av förbränning fossila bränslen. En beskattning av

producerats genom av

de fossila bränslen används vid produktionen elkraft strider mot som av endast slutprodukten skall beskattas för undvikande av

principen att

dubbelbeskattning. För det andra skulle sådan beskattning avse en användning inom alla sektorer, eftersom det, vid den tidpunkt då skattskyldigheten inträder, inte går att avgöra hur elkraften kommer att användas. Detta andra problem skulle dock falla bort om beskattningen gällde alla sektorer och inte bara trañksektom. Istället ñr beskattning använt bränsle skulle beskattningen då kunna verksamheten vid av avse och kraftverk. För det fall frihandeln med elkraft ökar

kol- oljeelddade

uppstår dock problem med beskattningen elkraft som införts från av EU-länder eller importerats från tredje land, om denna inte beskattas på sätt. Om å andra sidan användaren skulle skyldig betala samma vara elskatt elkraften används inom trañksektorn uppstår det problemet om det inte går att avgöra den använda elkraften framställts genom att om fossila bränslen. Det alternativ till beskattning som då

förbränning av

finns beskatta all elkraft används för drift av spårtrafik, är att som hur den producerats. En sådan beskattning skulle dock kunna ha oavsett återhållande effekt på den generella elförbrukningen vid drift av en

spårtrañk.

De sammantagna koldioxidutsläppen som kan hänföras till spårtrafiken är relativt sett mycket små, även i beaktande av de koldioxidutsläpp sker vid produktionen elkraften. Om elkraften i högre grad som av förbrärming fossila bränslen ökar dock koldiox-

produceras genom av

idutsläppen. Fortfarande skulle dock spårtrañken ha relativt sett mindre

koldioxidutsläpp än andra trañkslag.

När det gäller spårtrafiken kan hävdas att denna konkurrerar med andra trañkslag, på de korta sträckorna huvudsakligen med

samtliga

fordonstrañken och på de långa sträckorna med fordonstrafiken, luftfarten och i viss mån sjöfarten. En överflyttning av transporter från

spårtrafiken koldioxidsynpunkt inte önskvärd i de övervägande

är ur antal fallen. En höjd energi- och koldioxidskatt på bränsle som används för drift spårtrañk skulle kunna försämra dennas konkurrenskraft, av särskilt inte den yrkesmässiga luftfarten och sjöfarten kan beskattas om i motsvarande mån.

Den spårtrañk är mest tveksam

som ur koldioxidsynpunkt är den

dieseldrivna tågtrafiken för persontransporter. Sådan spårtrañk finns i

glesbygdsområden och har en låg beläggning. Koldioxidutsläppen

per personkilometer är därför lika stora för busstrafiken som och högre än för personbilstrañken, vilka torde den trafik

vara som huvudsakligen

konkurrerar med den dieseldrivna tågtrafiken.

En överflyttning av

persontrafiken till bussar och lastbilar skulle därmed inte medföra en

försämring av koldioxidutsläppen. Vad godstranportema med

avser dieseldriven tågtrafik är läget annorlunda på grund bättre

av beläggning

och koldioxidutsläppen från denna är i allmänhet ñr lägre än lastbilstrafiken räknat tonkilometer. per Om den dieselolja används för tågdriñ belastas som med både energiskatt och koldioxidskatt torde det vara en stor risk att den dieseldrivna tågtrafiken försvinner i vart fall på persontransportsidan på grund av bristande lönsamhet. Detta behöver i och ñr inte innebära

sig

någon nackdel ur koldioxidsynpunkt, andra värden, men som ex-

empelvis möjligheten att välja kollektivtrafikmedel i glesbygden,

går förlorade. På godtransportsidan skulle

möjligen investeringar i

elektrifiering och energisnålare teknik lönsam. Alternativet anses att belasta dieseloljan med endast koldioxidskatt

kan möjligen vara

genomförbart genom att avdragsrätten för skatt på bränsle som används inom spårtrafiken begränsas till energiskatten. Detta

är förenligt med EG:s mineraloljedirektiv, eftersom detta

medger att bränsle som används för spårtrafik helt eller delvis undantas från

beskattning. Det

är dock osäkert detta skulle medföra om en annan bedömning av förväntade effekter.

Sammanfattningsvis gör Trañk- och klimatkommittén följande

bedömning. Kravet på att, för drivmedel för spårtrañk, skall avsett tas ut samma energiskatt och koldioxidskatt för drivmedel för som avsett fordonstrafik, kan ñr det första endast uppfyllas vad bränsle för avser den dieseldrivna spårtrafiken. Att kombinera skatten på elkraft med en koldioxidskatt avgränsad till trafiksektorn kan som sagt knappast ske. Det är dock möjligt att koldioxidskatt kan för

tas ut produktionen av

elkraft ñr användning i alla sektorer. Vidare har spårtrañken generellt sett sådana fördelar koldioxidsynpunkt det inte ur att är önskvärt att spårtrañkens konkurrensförhållanden försämras. Kommitténs slutsats blir därför att beskattningen drivmedel tills vidare av inte bör utvidgas till att avse drivmedel för spårtrañk.

Luftfart

energiskattelagen är flygbensin och flygfotogen, som är de Enligt bränslen används flygbränsle, inte skattepliktiga om de

som som används ñr drift flygplan. Dessutom betalas enligt lagen inte någon av skatt för flygbränsle, i stort sett gasol för varmluftsballonger, om annat det används i yrkesmässig verksamhet. Däremot tas miljöskatt ut enligt lagen 1988:1567 miljöskatt på inrikes flygtrañk som bedrivs om Denna omfattar bland annat skatt på utsläpp av koldioxid.

yrkesmässigt.

När det gäller luftfarten är det formellt möjligt att i vart fall beskatta drivmedel används för nöjesflygning, i princip inte drivmedel som men används för yrkesmässig flygning. Möjligen kan flygbensin som beskattas även det används drivmedel i yrkesmässig verksamom som het. Anledningen till att den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas är dess internationella karaktär, bland annat innebär konkurrens med som från andra länder möjligheter att tanka drivmedel utomlands.

flyg samt

Enligt EG:s mineraloljedirektiv och internationella överenskommelser får den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas. EG:s mineraloljedirektiv begränsar dock förbudet till att avse flygfotogen, dvs. drivmedel som

används for reaplan. EG:s mineraloljedirektiv föreskriver däremot att drivmedel som används for nöjesflygning skall beskattas. Ett flertal medlemsländer har dock fått tillstånd att undanta även nöjesflygningen från beskattning. föreslog i sitt betänkande att i vart fall de

Energiskatteutredningen

drivmedel används för privatflygning skulle beskattas. Remissinsom

avstyrkte förslaget. Regeringen ansåg i sin proposition

stansema z54 Ny lag skatt på energi, att skattefriheten för 199495 om om m.m. flygbensin och flygfotogen skulle behållas, eftersom beskattning av drivmedel för privatflygning skulle skapa stora kontrollmässiga och administrativa problem. Detta gäller i vart fall användningen av flygbensin, eftersom de mindre flygplan som drivs med flygbensin inte sällan används för såväl privata yrkesmässiga ändamål. Därtill som kommer länderna i Sveriges närmaste omgivning inte beskattar att flygfotogen och flygbensin. Regeringen anförde dock att fortsatta

ansträngningar bör göras för att söka skapa ett praktiskt genomförbart

för beskattning allt flygbränsle som inte används inom system av

yrkesmässig luftfart.

De totala utsläppen koldioxid från den civila luftfarten kan idag av till cirka 1400 kiloton år. Av dess utsläpp torde endast

uppskattas per

mindre del komma från nöjesflyget. Effekten ensidig svensk en av en beskattning det motordrivna nöjesflyget kan snarast förväntas bli att av denna trafik minskar i omfattning än energisnål teknik tas att ny mer fram. Detta är i och för sig ingen nackdel ur koldioxidsynpunkt.

Problemet är sagts de olägenheter vid som ovan som uppstår en

drivmedelsbeskattning som är begränsad till en viss användning.

En möjlighet att undgå problemen med mellan privat

gränsdragning

och yrkesmässig användning skulle helt enkelt beskatta vara att

flygbensin oavsett användningsområde. Detta är i och för sig tillåtet

enligt EG:s mineraloljedirektiv. Däremot kan inte

som sagt flygfotogen

beskattas på detta sätt. En ensidig svensk

beskattning medför dock

problem med tankning i grannländerna problem med konkurrens samt från verksamhetsutövare i grannländema för sådan

yrkesmässig flygtrañk som använder flygbensin, exempelvis taxiflyg.

Ett annat alternativ skulle möjligen att låta lagen

vara om miljöskatt

på inrikes flygtrañk omfatta samtliga inrikes flygningar. Därmed skulle

möjligheterna att kringå beskattningen minska. Frågan är dock de

om utländska bolag, i princip har rätt bedriva inrikes

som att flygtrañk i

Sverige också kan beskattas. Om inte skulle svenska bolag en oacceptabel konkurrensnackdel. En sådan utvidgning skulle vidare fordra att den genomsnittliga bränsleförbrukningen

per tlygsträcka finns tillgänglig för samtliga flygplanstyper samt det enkelt går

att att kontrollera vilka flygningar sker. Trafik- och klimatkommittén som befarar dock att ett sådant system skulle alltför vara resurskrävande och svårt att genomföra vad avser privattlyget och troligen även den

yrkesmässiga luftfarten med mindre flygplan.

Frågan är vilken effekt den höjda beskattningen fordonstrafiken av har om inte luftfarten beskattas i motsvarande mån. När det gäller luftfarten kan förutsättas att de transporter eventuellt

som överflyttas

från fordonstrañken till flyget sker inom den

yrkesmässiga trafiken.

Denna överflyttning får dock antas

vara av begränsad omfattning,

eftersom fordonstrañken inte kan den antas vara huvudsakliga konkurrenten till flyget. Det ovan sagda leder till att, även kommittén om menar att den högre drivmedelskatten i princip borde tas ut även inom luftfartens område, så kan en sådan beskattning knappast genomföras

ensidigt av

Sverige, utan detta fordrar internationella överenskommelser. Därvid borde beskattningen drivmedel lika det av vara oavsett om används för

privatflygning eller ñr yrkesmässig flygning.

Det skulle i och för sig möjligt höja den koldioxidskatt vara att som

ingår i miljöskatten. Lagen har i gällande utformning dock

ett snävt tillämpningsområde, vilket kan medföra risk för oönskade styreffekter, och enligt vad kommittén erfarit övervägs det dessutom att lagen skall slopas. Kommittén finner därför inte heller anledning att föreslå en sådan höjning. Kommittén återkommer nedan till andra

frågan om

ekonomiska styrmedel skulle kunna användas istället ñr en koldioxidskatt.

Drzft av fartyg

Enligt den energiskattelagen beskattas all privat användning av

nya drivmedel för drift fartyg, dvs. skepp och båtar. När det gäller av drift fartyg betalas däremot inte skatt på drivmedel

yrkesmässig av

eller kan ägaren efter ansökan erhålla kompensation för erlagd skatt. Anledningen är, liksom vad luftfarten, sjöfartens internationella avser karaktär och de internationella överenskommelser som finns på

sjöfartens område. EG:s mineraloljedirektiv medger i och för sig beskattning av

drivmedel används för drift fartyg som används i yrkesmässig som av trafik på insjöar och andra inre vattendrag. Vid särbeskattning enligt det uppstår det dock vissa problem att avgränsa den trafik som skall

sagda

beskattas från den inte skall beskattas så att skauekontroll kan ske som enkelt sätt. Vid registreringen görs exempelvis ingen skillnad på på ett används endast på inre vattenvägar eller i internationell

om fartygen sjöfart.

En möjlighet beskatta, i vart fall den inrikes sjöfart som bedrivs att yrkesmässigt, skulle att införa miljöskatt motsvarande den som vara en finns ñr inrikes flygtrañk bedrivs yrkesmässigt. Kommittén som bedömer dock att det inte heller finns förutsättningar ñr en sådan

beskattning. En ensidig beskattning fordonstrañken torde inte medföra att av någon större överflyttning sker det trañkarbete som sker med fordon av till den sjöfart sker på inre vattenvägar, eftersom konkurrensen som dem emellan torde vara av mindre omfattning.

8.3.5¶Miljöklassning av drivmedel

Omärlrta högbeskattade oljeprodukter är indelade i miljöklasser med

olika skattesatser. Om samtliga motordrivna fordon skall drivas med

högbeskattat bränsle, riksdagen beslutat i enlighet med regeringens

som

proposition l994l95z203, innebär det att oljeprodukter som skall

användas för drift dessa är indelade i miljöklasser. Däremot är av

flygfotogen inte indelat i miljöklasser och inte heller den lågbeskattade märkta dieselolja som används ñr spårtrañk och yrkesmässig sjöfart

med skepp. När det gäller bensin är däremot all bensin utom flygbensin indelad i miljöklasser.

8.3.6¶Återföring av skattemedel

Ekobonus

Det finns önskemål att de medel uppbärs den om som genom högre koldioxidskatten skall användas för minska de inte önskvärda att

fördelningseffekter som en höjd drivmedelsbeskattning kan leda till. Ett

sätt är att återñra medlen till ñrbrukarna. En tänkbar utformning av ett sådant system behandlas i kapitel Ett sådant fordrar system

särskilda författningsföreskrifter.

Föreskrivs inget annat kommer de medel

som höjningen av

koldioxidskatten inbringar att redovisas inkomster i

som statsbudgeten.

Riksdagen har därvid i och för sig möjlighet besluta vissa att att medel skall användas för återföring till förbrukarna. Enligt gällande praxis bör

dock medel som redovisas som inkomst i statsbudgeten inte förbehållas visst ändamål. Skall medel från höjningen koldioxidskatten av för motorbränsle användas till särskilda ändamål och inte ingå i statsbudgeten måste medlen redovisas separat. Frågan blir då hur höjningen skatten skall kunna redovisas av på detta sätt. En lösning som nämnts tidigare är helt enkelt överföra att dagens koldioxidskatt till energiskatten och sedan låta endast

höjningen

av skatten utgöra koldioxidskatt, på så sätt skulle bli som ett rent styrmedel. Eftersom koldioxidskatten även för bränsle tas ut som används inom andra sektorer än trañksektorn skulle dock i så fall även beskattningen av dessa sektorer beröras. Ett annat alternativ är att ta ut höjningen koldioxidskatten i form av av en särskild koldioxidskatt för trañksektom redovisas särskilt som och betalas in på särskilt konto.

De särskilt redovisade medlen skulle kunna tillföras fond en ekobonusfond. Från fonden skulle sedan tillgodoñrande ske

enligt

särskilda föreskrifter.

Skanevaxling

Ett annat sätt att återföra medlen är s.k. skatteväxling. I detta genom fall är det inte nödvändigt med föreskrifter

om specialdestination av

intäkterna från den höjda koldioxidskatten. Beslutet om en sådan höjning skall dock i så fall kombineras med beslut

ett om sänkning av

andra skatter. Trañk- och klimatkommitténs överväganden i denna del

ñnns i kapitel 9.

8.3.7¶Alternativa ekonomiska styrmedel avseende

spårtrafik, luftfart och sjöfart.

det luftfarten pågår ett arbete med att försöka differentiera

När gäller

Luftfartsverkets landningsavgifter. Ett sådant styrmedel har dock den nackdelen det knappast går att differentiera avgiften med hänsyn till att faktiska drivmedelsñrbrukningen. Nackdelen är också att de den drivs kommuner och andra inte omfattas av

flygplatser som av

Luftfartsverkets och avgiftens storlek begränsas av att landtaxa att inte får överstiga kostnaderna för flygplatsens drift. En

ningsavgiftema

fördel är dock styrmedlet kan tillämpas även på den utrikes stor att

Att reglera avgifterna för de flygplatser som inte drivs av flygtrafiken.

ställer sig svårare. Det måste dock antas att den Luftfartsverket delen flygtrafiken sker med användande av Luft-

övervägande av

fartsverkets I brist på beskattning luftfartens

flygplatser. en av

drivmedel detta i fall framkomlig väg. Trafik- och tycks vart vara en klimatkommittén föreslår att avgifterna i så fall differentieras med

hänsyn till koldioxidutsläppen.

motsvarande sätt använda differentierade hanmavgifter medför Att på också Hamnarna drivs till övervägande del av kommuner

svårigheter. och privata ägare och hanmavgifcema är idag oreglerade. Det måste

vidare klarläggas vilka kriterier skall gälla för differentieringen. som Enligt kommitténs mening återstår det arbete innan en sådan mer

reglering hamnavgitterna kan ske.

av Även vad spårtrafiken finns möjligheter att differentiera avser

drittsavgifterna miljöskäl. Redan idag tar banverket ut en dieselavgift

av

för den dieseldrivna tågtrafiken. Spårtrafikens driftsavgifter skulle

kunna relateras till koldioxidutsläppen. Den eventuella

möjligen

dieseldrivna spårtrañk inte använder banverkets spår omfattas inte, som torde vara försumbar. men

8.3.8¶Sammanfattning av kapitlet

Koldioxidskatt

Beteckningen koldioxidskatt behålls. Koldioxidskatt bör tas ut på allt

fossilt bränsle enligt enhetlig skattenivå, uttryckt per kilogram

en koldioxid. Sverige bör därför inom EU och internatio-

utsläppt annars nellt driva frågan generell beskattning av bränslen som är

om en relaterade till koldioxidutsläppen. Icke-fossila bränslen, såsom metanol och etanol framställt skogsprodukter samt etrar med dessa, och ur

SOU I995.64 173

eventuellt vegetabiliska oljor, bör därvid vara befriade från koldioxidskatt. Sverige bör försöka få tillstånd från EG-rådet till beskattning

en av koldioxidutsläppen i enlighet med anförda principer.

Högre skatt för drivmedel används inom trafikslaget

som fordonstrafik

Trafik- och klimatkommittén föreslår att koldioxidskatten höjs för drivmedel som används inom trafiksektorn. Den högre skattenivän borde i princip avse samtliga trafikslag. I avvaktan pá att internationell överenskommelse nås om en generell beskattning koldioxidutsläpp

av inom trafiksektorn och helst inom alla sektorer föreslår kommittén att den högre koldioxidskattenivån skall fordonstrafiken, dvs

avse motordrivna fordon. I och med den beslutade lagändringen på grundval av regeringens proposition 199495:203 undviks de kontrollproblem som skulle uppstå om trafiksektorn avgränsades på olika sätt för energiskatt respektive koldioxidskatt. Motordrivna fordon skall alltså drivas med högbeskattat bränsle inte innehåller märkämnen.

som

Internationella överenskommelser bränslesskatt för drivmedel

om som används inom lujifart och sjöfart

Vad gäller drivmedel för drift av fartyg och flygplan är Trafik- och klimatkommitténs slutsats att Sverige i internationella sammanhang först måste försöka få gehör för en internationell beskattning drivmedel

av som används inom luftfart och sjöfart. Vad idag möjligen kan

som göras inom dessa trafikslag är att utforma driftsavgifter för trafikanläggningar, såsom flygplatser och hamnar så att dessa differentieras med

hänsyn till koldioxidutsläppen.

Avvakta beskattning av drivmedel för spárrrajik

En beskattning av drivmedel för spärtrafik skulle innebära att bränslen som används för driften av spårbundna transportmedel beskattas i enlighet med vad som gäller fordonstrafiken och att koldioxidskatt pá använd elkraft tas ut produktionsskatt på produktionen vid

genom kraftverk som eldas med fossila bränslen, varvid den sistnämnda skatten inte kan begränsas till trafiksektorn. Med hänsyn till de relativt sett små koldioxidutsläpp som spårtrañken generellt sett upphov till har

ger kommittén dock tills vidare ansett det mindre angeläget föresla

att beskattning av drivmedel som används vid sådan trafik. Ur koldioxid-

synpunkt bör detta trañkslags konkurrenskraft inte försämras, utan

stärkas. Man bör enligt kommitténs mening avvakta med att snarast utvidga beskattningen vad drivmedel som används för spártrafik

avser till dess fordonstrafiken anpassat sig till den högre skattenivan och kanske till dess möjlighet finns att beskatta bränsle används inom

som

luñ- och sjöfart.

Höjd koldioxidskatt i samtliga sektorer

Trañk- och klimatkommittén har vid ett flertal tillfällen påpekat att en kostnadseffektiv minskning koldioxidutsläppen fordrar att dessa

av beskattas likformigt inom samtliga sektorer. Flera av i kapitlet redovisade problem skulle då undanröjas.

Vidta átgarderför att minska oönskade fördelningsefeláer

Förslag till åtgärder behandlas i kapitel

Författningwrslag

Författningsförslag finns i kapitel 14.

SOU 1995.64 175

9¶Koldioxidskattens

fördelningseffekter

9.1¶Inledning

Kommittén har i delbetänkandet SOU 1994:91 föreslagit koldioxid-

en skatt på drivmedel del i ett styrmedelspaket syftande till

som att begränsa utsläppen av koldioxid från trañken. Huvudargumentet är att en sådan skatt ger incitament till kostnadseffektiva anpassningar. Förslaget sammanhänger alltså med önskemålet att hålla den sänkning av konsumtionsstandarden krävs för att åstadkomma minskade

som

koldioxidutsläpp nere till ett minimum. Lämpligheten förslaget kan

av dock inte avgöras enbart med hänsyn till effekten på kollektivet

av hushåll. Även rättvise- och

fördelningseffekter måste beaktas.

Invändningarna mot kommitténs förslag har främst varit inriktade

mot rättvise- och tördelningseffekterna bensinprishöjning. Det har

av en hänvisats till att många hushåll glesbygdshushåll, också andra

- men kategorier är starkt bilberoende och utan realistiska transportme-

delsaltemativ för merparten sitt resande. Vissa har pekats

av grupper

ut som särskilt utsatta, bl.a. barnfamiljema. Bensinprishöjningar till

föreslagen nivå har ibland alltså setts som ett hot mot välfärden för olika bilberoende hushåll.

De återkommande fördelningspolitiska invändningarna

mot en koldioxidskatt på drivmedel gör det angeläget att belysa fördelningskonsekvenserna av förslaget närmare. Men staten bestämt sig för

om att på något sätt minska koldioxidutsläppen i transportsektorn, är den relevanta jämförelsen då inte mellan höja koldioxidskatten och

att att låta bli, utan mellan att höja koldioxidskatten och göra något

att annat

som ger motsvarande utsläppsreduktioner.

Det är också viktigt att komma ihåg höjd koldioxidskatt i

att en

motsats till en prishöjning på råolja inte leder till att resurstillgången

-

i Sverige minskar. Skattehöjningen skapar ett realekonomiskt

utrymme för att öka konsumtionen andra och tjänster. Detta kompense-

av varor rar, om än ofullständigt, för den minskade konsumtionen drivmedel.

av

Skattehöjningen skapar dessutom ett fiskalt utrymme ñr kompense-

rande åtgärder från statsmakternas sida. Det förutsätts att nettoinákter-

höjd koldioxidskatt återgår till hushållen på något sätt så att na av en statsinkomstema hålls oförändrade. Effekten på det enskilda hushållet beror följaktligen på två deleffekter effekten av att

summan av koldioxidskatten höjs och effekten viss kompenserande skattesänk-

av en

ning eller transfereringsökning.

En genomgång vilka fördelningseffekter som skulle följa av en

av höjd koldioxidskatt i transportsektorn redovisas i avsnitt 9.2. Effekterna på olika hushållskategorier belyses empiriskt med hjälp av data från den

senaste hushållsbudgetundersökningen från SCB, Hushållens utgifter

HUT 1992. Nettoeffekten på hushållen vid en återföring av nettoskatteintäkten höjd koldioxidskatt samt olika metoder för återföring

av en behandlas i avsnitt 9.3.

I avsnitt 9.4 undersöks inte ett bättre totalresultat skulle kunna

om

nås att antingen 1 kompletterade höjningen koldioxid-

genom man av skatten med kompenserande återföring nettoskatteintäkten eller 2

av valde andra styrmedel för att reducera utsläppen. Avsnitt 9.5 är en sammanfattning.

Analysen i kapitlet bygger i vissa delar på material från en rapport

Per Kågeson utarbetat på kommitténs uppdrag. Kågeson har bl.a. som belyst olika hushållsgruppers drivmedelskostnader med utgångspunkt i HUT 1992. Han har också studerat effekter av olika system för återföring. Rapportens centrala del behandlar hur det schweiziska förslaget till s k ekobonus skulle kunna utformas för svensk tillämpning i samband med större höjning skatten på diesel och bensin.

en av

9.2¶Vilka inkomst- och fördelningseffekter

uppstår om koldioxidskatten höjs

Höjningen koldioxidskatten leder till höjda priser på bensin och

av diesel. Detta påverkar hushållen direkt genom höjda utgifter ñr olika

slags och indirekt att höjda transportkostnader inverkar på

resor genom priserna på olika konsumentvaror

9.2.1¶Den direkta effekten hushållen

på

Enligt HUT 1992 disponerar fyra av fem hushåll bil medan tre av fyra hushåll har utgifter för bensin. Flertalet hushåll träffas alltså direkt av

höjningen priset på drivmedel. Kostnaden ñr bilanvändning ökar.

av

Kostnadshöjningar för resor med andra färdmedel får också viss betydelse. Taxi- och busstaxorna höjs då trañkföretagen övervältrar sina

ökade kostnader för drivmedel på resenärerna. Hushållens samlade utgifter för lokalresor med kollektivtrafik och med taxi utgör dock en mindre andel av de totala reseutgiñerna, 5 % Motsvarande andel för ca . drivmedel är betydligt större, 22 96. Den viktigaste direkta effekten av ökade drivmedelspriser är därför effekten på kostnaden för användning av egen bil.

Den totala försäljningen av beskattade drivmedel uppgick 1992 till 8 mdr liter, ñrdelat på 5,9 mdr liter bensin och 2,1 mdr liter diesel

motsvarande siffror för 1993 är 5,6 respektive 2,2 mdr liter. Andelen

personbilar som använder diesel uppgår endast till 3 % samtliga av bilar. En del av dessa ägs företag, och andelen försåld diesel av som används för privata vägfordon kan därför mycket liten. anses vara

9.2.2¶Effekter via

höjda transportkostnader

Merparten av dieseloljan används för lastbilstransporter. Ett ökat pris

på dieselolja höjer kostnaderna för lastbilstransporter något

som kommer att inverka på prisrelationema mellan olka konsumentvaror. Varor med stort transportinnehåll kan förutsättas bli Bensin

dyrare.

utgör en så liten post i produktionssystemet, att den indirekta effekten

av att bensinpriset stiger kan antas vara försumbar.

Hur betydelsefull från fördelningssynpunkt är den höjda kostnaden för lastbilstransporter Enligt Engström och Wikberg 1991,

som Kågeson refererar till, utgör transportkostnaderna i genomsnitt 4 % ca av den totala produktionskostnaden för företagen. Beräkningen omfattar såväl lejda som företagens transporter. En betydande del egna av

transportvolymen sker dock med transportslag inte kommer

som att omfattas av en förhöjd koldioxidskatt.

Kågeson uppskattar i ett räkneexempel höjning priset på

att en av diesel med 2,40 + moms, skulle prishöjning vid på som ge en pump

ca 43 %, skulle öka genomsnittsföretagets transportkostnader med 5

- 7 %. Detta motsvarar 0,15 0,20 samtliga kosmader. Det - av förutsätts då att 15 20 % näringslivets nuvarande transportkost- - av nader utgörs av kostnader för beskattade fordonsbränslen inkl. skatt.

Dieselprishöjningens indirekta effekter på inkomsttördelningen kan

i praktiken vara försumbar. Olika hushållskategorier kan bli

antas drabbade på ett likartat sätt. Fördelningseffektema torde dessutom inte

bli mycket annorlunda andra styrmedel väljs för åstadkomma om att

utslåppsreduktionerna.

Om den totala efterfrågan på godstransporter minskar skulle följden kunna bli att anställda och företagare inom speditionsbranschen drabbas.

En höjning av dieselpriset påverkar speditionsföretagens konkurrens-

kraft. Järnvägs- och sjötransporter skulle vinna på bilspeditöremas bekostnad. Som Kågeson anger kommer dock endast en mindre del av

anpassningen till den högre skatten att ta sig uttryck i byte trans-

av

portslag. Det är inte heller troligt att drivmedelsprishöjningar av den storleksordning som föreslagits skulle höja transportpriserna särskilt mycket.

9.2.3¶Effekter på nybilsförsäljningen

Till detta kommer en tänkbar effekt på bilñrsäljningen i Sverige att

av hushållen kan komma att minska sina nybilköp då bensinpriset höjs. Effekten på de svenska bilföretagens försäljning skulle kunna bli märkbar om bilköparna i högre grad än tidigare skulle komma att rikta sin efterfrågan mot mer bensinsnåla bilmodeller. Resultatet skulle kunna

bli en nedgång i bilförsäljningen, som medför temporära produktionsoch sysselsättningsstörningar i bilindustrin.

9.2.4 Hushållens

bensinförbrukning

Det är inte känt exakt hur stor del av bensinförsäljningen är att

som hänföra till hushåll respektive ñretag, organisationer och myndigheter. Statistiken anger att ca 87 % av alla bilar är registrerade på hushåll och att tre fjärdedelar av övriga 13 % är leasingbilar. Ungefär hälften

av de senare var föremål för törmånsbeskatming. Jansson och Wall 1994 anger att dessa bilar körs 2 000 mil per år l 800 till 1 850 mil

varav ñr privata ändamål.

Den årliga körsträckan för fordon som enbart används i tjänsten

bedöms kunna vara betydligt högre. Den årliga bränsleförbrukningen

i sådana bilar kan antas uppgå till 3 00 liter per bil. På basis dessa

av

siffror antar Kågeson att ca 85 av personbilarnas bensinförbrukning avser privat körning.

Det går att i detta sammanhang bortse från dels den lilla del den

av skattepliktiga dieseln som används av hushållen, dels från de företagsägda små lastbilar och bussar går på bensin. Antagandet

som innebär att 85 av 5,9 mdr liter, dvs. 5,0 mdr liter inköpts

av hushållen, medan resterande 0,9 + 2,1 mdr upphandlats företag och

av institutioner. Den övervägande delen av bensinñrsäljningen går alltså till personbilar.

9.2.5¶Olika för

hushållskategoriers utgifter

drivmedel

Regionala skillnader

Längre avstånd mellan orter, längre avstånd till arbetsplatser, affärer och andra servicenäringar liksom sämre tillgång till kollektiva transportaltemativ har kopplats samman med ett starkare beroende av privata biltransporter. Hushåll i glesbygd, i Sverige etc skulle alltså norra kunna förmodas ha relativt höga utgifter för bensin. Hur väl överens-

stämmer detta med uppgifterna i det tillgängliga empiriska materialet

Av Kågesons genomgång framgår att det finns en viss variation i genomsnittlig bränsleförbrukning för olika s.k. H-regioner. Förbrukningen är störst i Norra glesbygden, lägst i Stockholm. Skillnadermellan glesbygd och tätbygd framstår dock som måttliga. Räknat på na enbart hushåll med bil har Stockholm 84 % den för hela landet av

genomsnittliga årliga privata körsträckan. För Norra glesbygden är

motsvarande tal 110 %. Som kommittén framhöll i delbetänkandet, med hänvisning till Vilhelmson 1990, den fria tidens resor för mer än hälften av svarar resandet, medan arbetsresorna utgör ca en fjärdedel. Den resterande delen utgörs av resor i samband med inköp, vård och omsorg. Mönstret gäller hela landet. Även arbetsresorna med bil är ungefär lika långa i glesbygden som i Stockholm. Den största skillnaden i bilberoende föreligger inte mellan Norrland och övriga landet utan mellan Stockholm och övriga landet. Dessutom finns betydande skillnader mellan större tätorter och ren glesbygd inom ett och samma län.

Skillnader mellan socio-ekonomiska grupper

Betydelsefulla skillnader finns också mellan olika socio-ekonomiska Genomsnittshushållets utgifter for drivmedel är enligt HUT grupper.

1992 lika med 6 850 kronor. Den genomsnittliga utgiften skiljer

ca 4 000 kr för tjänstemän som har de högsta och för pensionärer som har de lägsta utgifterna. Även lantbrukare har relativt låga utgifter. Skillnaderna i den andel av hushållens utgifter som används för inköp av bensin är små. Arbetarhushåll använder en något högre andel av sin inkomst till bensin jämfört med andra grupper. Skillnaden mellan högsta och lägsta andel är dock mindre än en procentenhet.

Viktigare än de skillnader för medelhushåll tillhörande olika grupper

redovisats kan dock de individuella variationema vara. Det kan som finnas betydelsefulla skillnader mellan olika konsumentgrupper som inte framträder i de kategorier hushåll särskiljs i hushållsbudget-

av som materialet.

Skillnader mellan hushåll i olika inkomstlagen

Hur mycket betyder höjningen bensinpriset i relation till de totala

av

utgifterna för olika hushållskategorier Drivmedelsutgiftema utgör 3,5 de totala utgifterna. En höjning

av

bensinpriset med två kronor skulle leda till att utgiftsandelen, vid av oförändrat konsumtionsmönster, ökade till 4,2 %. Om man ser till enbart bilhushållen blir bränsleförbrukningen per medelhushåll något högre. För genomsnittsbilhushållet skulle höjningen inte bli särskilt kännbar.

Som Kågeson framhåller varierar bensinkostnademas andel av hushållens disponibla inkomst endast ibegränsad utsträckning. Andelen är relativt låg i de två lägsta inkomstgrupperna vid decilindelning. Dessa har också ett lägre bilinnehav än övriga. Andelen

grupper minskar i de högsta decilema vilket antas sammanhänga med att törmånsbil är vanligare i dessa inkomstlägen.

9.2.6¶Anpassningsmöjligheter

Behovet kompenserande åtgärder bör inte enbart diskuteras utifrån

av uppgifter förbrukningens storlek och totala utgiñsandelar. Be-

om räkningar grundade på rådande konsumtionsmönster kan bara förväntas

skilda Även

grov uppskattning av effekterna på hushållsgrupper.

ge en hushållens anpassningsmöjligheter behöver vägas in.

Tidsperspektivet har avgörande betydelse för möjligheterna till

anpassning. Olika s.k. ekonometriska studier pekar samstämmigt mot

betydande långsiktig bensinpriskänslighet. De värden som vanligen

en

hänvisas till innebär tioprocentig bensinprishöjning på lång sikt

att en

leder till till åttaprocentig förbrukningsminskning. Den relativt

en sex-

höga priskänsligheten antas sammanhänga med att hushållen har

möjlighet att investera i mer bränslesnåla bilar, att byta transportsätt, att byta lokalisering för arbete, bostad och fritidsaktiviteter etc.

På kort sikt är möjligheterna till anpassning normalt betydligt mer begränsade. De värden brukar anges för den kortsiktiga pris-

som

känsligheten tyder på att en tioprocentig bensinprishöjning leder till

en

en- till treprocentig törbrukningsminskning.

Elasticitetstalen beskriver dock endast reaktionen på bensinprisförändringar från hushållssektom helhet. De säger inget

som om

priskänsligheten för olika hushållsgrupper, än mindre för enskilda

hushåll. Användbara uppgifter om hur priskänsligheten varierar för olika grupper av hushåll har inte tagits fram.

Skillnader i priskänslighet skulle dock knappast påverka resultatet särskilt mycket för medelhushåll. Effekten på olika statistiska medelhushåll beror i första hand på storleken på förbrukningen i utgångsläget. Men skillnader i priskänslighet på individuell nivå skulle kunna

vara utslagsgivande.

9.3¶Skatteneutralitet och

olika metoder

för

återföring

9 3 l Skatteneutralitet

. .

Syftet med att höja koldioxidskatten på drivmedel är minska

att utsläppen av koldioxid i transportsektorn, inte att öka skatteuttaget från hushållen eller att minska hushållens efterfrågan generellt. För

att skattetrycket skall vara totalt sett oförändrat förutsätter vi därför att andra skatter sänks, alternativt att transfereringarna ökar. Det är nettoeffekten av två ñrändringar, en höjd koldioxidskatt och viss

en

sänkning av andra skatterviss höjning av transfereringarna, det är

som intressant att belysa.

Den förstärkning av statsinkomstema följer på höjd

som en

koldioxidskatt beror på bensinefterfrågans priskänslighet. Effekterna

kan illustreras med hjälp av ett exempel baserat på aktuella bensinprisoch skattenivåer.

Antag att bensinpriset är 7,50 krl och att den totala mängd bensin som efterfrågas av hushållen vid detta pris är 5,0 mdr liter. Koldioxidskatten höjs så att bensinpriset stiger med tre kronor. Antag att

bensinpriselasticiteten är -0,7. Höjningen av koldioxidskatten, i

kombination med den åtföljande momsökningen, då skatteintäk-

ger nya

ter lika med 10,8 mdr. Minskningen bensinförbrukningen innebär

av samtidigt ett bortfall av skatteintäkter. Om den totala skatten på bensin före höjningen är i dag, dvs. drygt 5 kronor, får vi skattebort-

som ett fall på 6,9 mdr kronor. Nettoeffekten blir då ökning

en av statens skatteintäkter med 3,9 mdr. Det är denna skatteökning skall

som neutraliseras genom återföring.

93.2¶Olika metoder för

återföring

Dm nettoskatteökning som följer höjd koldioxidskatt kan

av en neitraliseras genom att andra skatter sänks eller att trans-

genom

feleringama ökar.

En möjlighet är att låta nettointäkten finansiera sänkning

en av imomstskatten. Detta skulle kunna ske ökning det s.k.

genom en av gnndavdraget. En andra möjlighet är att sänka mervardesskatten. Bägge dessa möjligheter är administrativt enkla att genomföra.

En tredje möjlighet är att sänka andra trafikrelaterade skatter. När de gäller vägtrafiken finns möjlighet att sänka antingen försäljningsslatten på nya fordon eller fordonsskatten. För vägtrafiken skulle det dåbli fråga om en omfördelning frän beskattning fordonsinnehav till

av

bskattning av fordonsutnyttjande. En kommitté Förutsättningar för ökad miljörelatering

- en av

skattesystemet Dir. 1994:11 har tillsatts ñr att analysera de

-

mljöstyrande inslagen i nuvarande skattelagstiftning. Baserat på en

inedande utvärdering befintliga energi- och miljöskatters, inkl.

av mljöavgifters, samhällsekonomiska effekter, skall kommittén analysera

förutsättningarna för och effekterna olika slag skatteväxling. En

av av

hwuduppgift är att belysa förutsättningarna att växla snedvridande

mt rättvridande skatter. Hittillsvarande debatt har främst utgått från

sänkningar av socialjörsakrings- och arbetsgivaravgifter.

A Möjligheter finns också öka

att transfereñngama. Detta skulle kunna

sk: genom justering befintliga system barnbidrag Men det

av som etc. kan också finnas anledning överväga modell där enskilda med-

en bagare kompenseras via ett särskilt system för dterföñng skattemed-

av lei. Ett argument för detta är att med ett sådant system kan göra

man nettoeffekten tydlig för hushållen. Förutsättningarna för sådant

ett system s.k. ekobonus har, som nämndes i kapitlets inledning, utretts

- ax Kågeson.

I nästa avsnitt diskuteras och hur olika möjliga för

om system ätarföring av nettoskatteintäkten skulle kunna användas för att dämpa

ogynnsamma fördelningskonsekvensema av en höjd koldioxidskatt.

Dirigenom aktualiseras differentiering av återföringen för att skydda

särskilda grupper.

1995:64 183 SOU

9.4 att det för-

Möjligheterna påverka delningsmässiga resultatet

9.4.1¶Vad vill man uppnå

Det är inte klart hur försämringar för olika grupper skall vägas mot varandra. Fördelningsmålet har inte preciserats från statsmaktemas sida.

Samtidigt är sådan precisering nödvändig för att man skall kunna

en välja lämpliga kompensationsåtgärder. För den fortsatta genomgången har följande allmänt formulerade mål urskiljts: 1 låginkomsttvå mer hushåll och andra särskilt utsatta grupper skall skyddas och 2 försämringar för de mest bilberoende hushållen skall dämpas. Hänsyn till tördelningseffekter kan tas på flera sätt. Ett är att komplettera höjning av koldioxidskatten med särskilda kompenseranen de åtgärder. Ett annat är att avstå från att höja koldioxidskatten helt eller delvis och välja andra styrmedel för att åstadkomma önskade utsläppsreduktioner. Ett tredje sätt är att höja koldioxidskatten i flera steg infasning. De olika möjligheterna kommenteras nedan.

9.4.2¶Kompletterande åtgärder

Schablonmassig áterjöring till alla hushåll

Det administrativt enklaste sättet att återföra nettoskatteintäkten av en höjd koldioxidskatt är att anpassa mervärdesskatten eller att sänka inkomstskatten. Sådana skattesänkningar skulle bidra till att dämpa inkomsteffektema på hushållen generellt. Men de skulle inte särskild kompensation till ge de hushåll i första hand vill stödja. Många hushåll hushåll utan bil man främst skulle dessutom komma att överkompenseras. Samma typ av

invändning kan riktas mot schablonmässig återñring lika belopp per

hushåll, per individ etc inom ramen för ett system av ekobonustyp. Inte heller skatteväxling, innebär att socialtörsäkrings- eller en som arbetsgivaravgiñer sänks, skulle bidra till att lösa de specifika ñr-

delningsproblem som sammanhänger med en höjning av bensinpriset.

Möjligheterna till riktad dterföring

en

där hushållen kompenserades i förhållande till sin bensinför- Ett system brukning skulle kunna önskad differentiering. Beloppen skulle

ge alternativt kunna relateras till utgifter för bensin eller till den privata körsträckan. En förutsättning är då att man kan bestämma beloppen på förhand, dvs. oberoende av kommande förbrukning bensinutgifter, körsträcka. Men det är svårt att hur någon dessa varianter skulle

se av kunna tillämpas i praktiken.

Vissa praktiska möjligheter till differentiering kopplad till skillnader i hushållens bilutnyttjande finns dock. Kågeson nämner t.ex. möjlig-

heten regional differentiering, återspeglar skillnader i privat

av en som körsträcka i olika delar av landet.

Ett enklare sätt att kompensera är att sänka fordonsskatten. Då

intäkter till hushåll bil. Även undviker man att återföra utan en

återföring sänkt försäljningsskatt på nya bilar skulle begränsa

genom återföringen till bilhushållen. En sänkning av försäljningsskatten framstår dock godtycklig än sänkt fordonsskatt från

som mer en

fördelningssynpunkt. För att uppnå rimlig precision krävs emellertid

andra lösningar är entydigt riktade till de grupper man särskilt

som mer vill kompensera.

Flera möjligheter till geografisk differentiering ñmts. Kågeson

nänmer differentiering grundavdraget. Kommuner med många

en av glesbygdshushåll skulle t.ex. kunna få skatteavdrag. Andra möjligheter

diskuterats är regional differentiering reseavdragen och en som en av utvecklad regional differentiering av fordonsskatten.

Ännu möjlighet ligger i att differentiera bensinskatten mellan

en olika regioner. En sådan differentiering skulle kunna fånga upp en del

de rumsliga skillnaderna i beroendet av bilen. Kågeson menar att av

skulle kunna sänka skatten med till 25 öre länsgräns i man upp per området Dalälven utan att riskera särskilt mycket av s.k.

norr om bensinturism. En sådan regionalisering bensinskatten skulle innebära

av att skatten i Norrbotten krona lägre än i mellersta Svealand. Med

var en ett sådant system utjämnas dock inte, Kågeson också påtalar, de

som

betydelsefulla skillnader i bilberoende som föreligger mellan mer Stockholm och övriga landet. Systemet kan inte heller neutralisera effekterna skillnader i bilberoende mellan större tätorter och ren

av glesbygd inom ett och samma län.

För att skydda kan antas komma att falla under

grupper som

acceptabla minimistandardnivåer då bensinpriset stiger, exempelvis låginkomsthushåll generellt och barnfamilj er, förefaller det ändamålsen-

ligt att utnyttja traditionella instrument för kompensation. Hänsyn till effekterna på låginkomsthushåll skulle kunna tas genom en justering av

inkomstskatten och hänsyn till effekterna barnfamiljer

genom en

höjning av barnbidraget. Problemet att undvika att kompensera

grupper som inte får någon försämring kvarstår dock

Ett generellt problem med riktade åtgärder bör nämnas är att de

som tenderar att försvaga incitamentet till utsläppsreduktioner eftersom

man kopplar kompensationen till bilberoendet. Ett annat problem kan

vara

att avveckla de kompensationssystem väljs. Kompensationen bör

som helst vara tidsbegränsad så att incitamenten till omställningar ñr

att

långsiktigt minska utsläppen inte ñrsvagas.

9.4.3¶Val andra

av styrmedel

Huvudaltemativet till en höjd koldioxidskatt på drivmedel är att reglera, eller med andra ekonomiska styrmedel stimulera fram, lägre speciñk

en förbrukning hos nya bilar. Det handlar då att driva fram

om en förbättring av fordonens genomsnittliga bränsleekonomi är

som mer

långtgående än den som skulle följa vid höjning drivmedelspriset.

en av

Genom att låta bensinpriset oförändrat undviks kännbara

vara utgiftshöjningar för hushåll med stor och svårsubstituerbar bensinanvändning. Ett problem är dock att bilisterna generellt tvingas till

mer kostsamma omställningar för att dra ned förbrulmingen. Incitamentet

att avstå från de lägst värderade saknas bl.a.

resorna

Bilarna kan dessutom antas bli dyrare att utvecklingen mot ökad

av bränsleekonomi forceras. En effekt detta skulle bli att nybilsköpare

av drabbas av högre kostnader. Ett överdrivet betonande bränsleekono-

av min kan också leda till att trafiksäkerhetsproblemet ökar. Andelen småbilar skulle nämligen komma att öka än i fallet med höjd

mer koldioxidskatt.

Generellt gäller att ñrdelningseffekterna regleringar

av är svåra att

kartlägga. Typiskt ñr många regleringar är dock att de kan

antas drabba vissa grupper koncentrerat.

mer

9.4.4¶Infasning

Staten skulle också ñr att dämpa fördelningseffektema kunna välja att

fasa in skattehöjning successivt, i stället för höja skatten i

en att ett steg. Hushållen skulle då visserligen sakna tillräckliga incitament till

att dra ned resandet omedelbart, men incitamentet till långsiktig anpassning genom bilval, val av målpunkter mr fritid och serviceresor, arbetsplats-

och bostadslokalisering etc bevaras i princip. Möjligheterna till

anpassningar som ger ett mer transportsnålt konsumtionsmönster kan vara betydande på lång sikt. Motiv finns också att i investeringsplaneringen bestämma vilka projekt och projektutformningar som är långsiktigt motiverade. För att skapa förutsättningar för detta skulle kalkylvärdet för koldioxid behöva höjas över den nivå som motsvaras skatten. av

Infasning kan även dämpa återverkningar på företag och anställda i

transportföretagen och på företag som tillverkar och säljer bilar för den den svenska marknaden. Eventuella sysselsättningsstömingar skulle då kunna mildras.

Ett problem vid infasning är dock att få de planerade skattehöjning-

arna att framstå som trovärdiga för bilägare och andra aktörer så att de

långsiktiga anpassningar som är önskvärda verkligen blir av. För att

förvarningar skall uppfattas och tas på allvar kan det krävas betydande informationsinsatser och mycket tydliga deklarationer från statsmaktemas sida.

9.5¶Sammanfattning

En begränsning av trafikens utsläpp av koldioxid uppnås till priset av en sänkning av den reala konsumtionsstandarden för kollektivet av hushåll. Valet av koldioxidskatt styrmedel syftar till att få denna som

sänkning att bli så liten som möjligt. Lämpligheten styrmedlet bör

av dock bedömas också med hänsyn till effekterna på olika enskilda

trafikant- eller hushållskategorier.

Samtidigt som det kan hävdas att medelhushåll i olika statistiska kategorier inte träffas särskilt hårt i förhållande till inkomsten av en sådan höjning av koldioxidskatten föreslagits, är det klart som att skillnader mellan olika hushåll i fråga bensinförbrukning och i om möjligheter att minska denna är betydande. För trafikant- och konsumentkategorier som på olika sätt gjort sig starkt beroende bilen, av skulle redan relativt små höjningar koldioxidskatten kunna bli av kärmbara. Till detta kommer att det finns är sårbara för grupper som små höjningar av drivmedelspriset utan att starkt bilberoende. vara Detta kan t.ex. gälla ñr många barnfamiljer och för låginkomsttagare generellt. En höjning av koldioxidskatten bedöms nettoskatteintäkter till ge

staten. Eftersom koldioxidskattehöjningen inte har till syfte att höja

skattebelastningen förutsätts att motsvarande sänkning andra en av skatter sker. Alternativt kan transfereringarna öka. För kunna att

bedöma effekter på olika kategorier av hushåll är det alltså nödvändigt att beakta hur staten väljer att hantera nettoskatteintäkten.

Hänsyn till fördelningseffekter tas bäst genom särskilda åtgärder och

inte genom val av andra styrmedel. Hänsyn till effekterna på låginkomsthushåll skulle exempelvis kunna tas via en justering av inkomstskatten och hänsyn till effekterna på barnfamiljer genom en

höjning av barnbidraget.

Gruppen starkt bilberoende hushåll, med hög bensinñrbrukning och små möjligheter till att minska denna, är heterogen och svår att identifiera. Därför är det också svårt att finna kriterier för skatteåterñring som kan vara lämpliga för att dämpa effekterna på denna grupp. Schablonmässig återföring som är lika per hushåll, per individ etc. ger låg träffsäkerhet och kan leda till att vissa icke-bilberoende hushåll

- -

överkompenseras. En riktad återföring är mer lämplig. En sänkning av

fasta fordonsskatter kan vara att föredra. Förutsättningarna att genom-

föra en ytterligare geografisk differentiering av fordonsskatten bör

utredas närmare liksom förutsättningarna för en geografisk differentiering av reseavdragen. Ett problem som då måste beaktas är att sådana riktade åtgärder delvis eliminerar incitamentet till förändringar som

minskar utsläppen.

Som alternativ till att genomföra en höjning av koldioxidskatten omedelbart och i ett steg skulle en infasning kunna övervägas. Genom

förvarningen skulle hushållens anpassningsproblem kunna mildras,

samtidigt som incitament till anpassning behålles.

Poängen med s.k. ekobonus är att nettoeffekten blir tydlig för hushållen. Att kombinera en höjning av koldioxidskatten på drivmedel med ekobonus kan ha en gynnsam psykologisk effekt och skapa bättre

förutsättningar för att politiskt genomföra en höjning av koldioxidskat-

ten. Systemet är dock förknippat med nackdelar. Det framstår som onödigt komplicerat.

Slutlig ställning till vad som skall anses som lämpliga kompensationsåtgärder kan inte bedömas på transportsektorsnivå. Fördelningseffekterna av olika energi- och klimatpolitiska insatser som planeras komma att vidtas i olika sektorer under de närmaste åren bör bedömas samlat. Bedömningen bör även innefatta förändringar som kan beräknas

bli följden av det kommande förslaget till skatteväxling.

10¶Andra

kompletterande styrmedel

I delbetänkandet SOU 1994:91, avsnitt 5.4.4 konstateras att det finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva anpassningar till ett

höjt drivmedelspris. Faktorer som behandlas är reseavdragen och

systemet med beskattning av tjänstebilñrmån. Därutöver behandlas marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. I det sammanhanget nämns informationsinsatser och incitament för att minska bilars bränsleförukning

nya som tänkbara styrmedel. I delbetänkandet kommittén att dessa frågor

angav skulle tas upp i slutbetänkandet.

De nämnda styrmedlen kan ses som metoder att undanröja hinder för kostnadseffektiva omställningar vid styrning med priset på drivmedel. Information, miljöklassning och bilförmånsregler kan emellertid också ses som möjligheter att underlätta för individer och företag att ändra

beteende i miljövänlig riktning. Många människor värderar miljöfrågor

högt och är beredda att göra vissa uppoffringar för bättre miljö,

en förutsatt att motiven och signalerna från samhällets sida är tydliga och att det finns konkret och trovärdig information olika alternativ och

om deras effekter. Även inom näringslivet har fått

miljöfrågoma en allt större betydelse. En miljövänlig proñl har i många fall blivit viktig

en del av affärsidén.

I delbetänkandet anfördes också att forskning och utveckling

är en viktig del i en strategi för att minska utsläppen växthusgaser från

av trafiken.

10.1¶Informationsinsatser

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslås ökade informationsinsatser,

bl.a. för att stimulera privatekonomiskt lönsamma omställningar

som bränslesnålare körsätt, val bränslesnålare bilar, ökad användning

av av motorvärmare Ökade informationsinsatser ñreslås också för ökad

m.m. förståelse av vilka problem befarad växthuseffekt kan medföra.

en

Inom MaTs-samarbetet genomförs studie hur information kan

en om användas som styrmedel för att uppnå ett miljöanpassat

transportsystem.

Arbetet skall avrapporteras den 31 oktober 1995. Trafik- och klimatkommittén har bidragit till finansieringen av projektet och har därvid

haft möjlighet att ta del av preliminära resultat. Muntliga redovisningar

och diskussioner om framtaget material utgör underlag till den följ ande framställningen.

l0.l.1 Informationsinsatsers roll

Informationsinsatser ñr att ändra beteenden ses ibland som ett alternativ till tvingande regler och skatter. Erfarenheten visar emellertid

information j att sällan är verkningsfullt som enskilt styrmedel. Det kan däremot vara ett viktigt och ibland nödvändigt komplement till andra styrmedel. Ett exempel på det senare är att upplysa berörda om

ändringar i lagstiftning m.m.

Information kan också användas med syfte att få förståelse hos befolkningen för motiven till vissa mindre populära lagändringar.

Ett tredje användningsområde är att legitimera miljövänlig

ny

teknik genom miljömärkning, miljöklassificering och liknande.

10.1 Aktörerna

Inom trafikmiljöområdet finns många aktörer som driver olika ståndpunkter. Olika aktörer riktar sina aktiviteter i olika grad mot allmänhet och beslutsfattare. De viktigaste aktörerna är vissa centrala verk främst Naturvårdsverket och trafikverken, miljöengagerade rikspolitiker, lokala opinionsbildare, miljö- resp. motorjournalister, miljöorganisationer, motororganisationer, Bilindustritöreningen, Svenska Petroleuminstitutet, Vägföreningen, Rail Forum. Aktörerna kan mycket grovt sorteras i sådana stöder respektive motsätter sig

som åtgärder som genom ökade kostnader eller på annat sätt begränsar rörligheten med bil. I vissa enskilda frågor behöver dock inte motsätt-

ningar ñreligga.

l0.l.3 Synen på miljöproblemen

Både hos allmänheten och olika organisationer råder olika uppfattningar om hur allvarliga de miljöproblem är trafiken bidrar till. Mest

som omstridd är växthuseffekten. Starka intressen att rädslan för

menar växthuseffekten är överdriven i Sverige. Hos allmänheten år begreppet växthuseffekten rätt så väl känt och även accepterat. Hos många är

dock hotet alltför diffust och avlägset för att påverka det kortsiktiga handlandet. Mer påtagliga miljöproblem som buller och lokalt höga luftföroreningshalter utgör i allmänhet starkare handlingsincitament.

10.l.4 Synen på styrmedel

Ingen aktör torde vara motståndare till att trañkens miljöproblem minskas med hjälp av teknisk utveckling. Det råder däremot olika uppfattning om i vilken mån denna utveckling kommer till stånd utan kraftfulla styrmedel och huruvida teknisk utveckling kan lösa alla de miljöproblem som trañken ger upphov till.

För många är det svårt att se kopplingen mellan vissa styrmedel som beslutas på nationell nivå och några påtagliga positiva miljöeffekter. Det gäller inte minst höjda drivmedelsskatter och sänkta hastighetsgränser. Eftersom dessa styrmedel samtidigt innebär synbara kostnadsökningar

eller frihetsinskränkningar, är det svårt att få gehör för sådana förslag,

även om man teoretiskt kan påvisa deras positiva effekter. Trovärdigheten när det gäller motiven till sådana styrmedel försämras av om det samtidigt fattas en mängd beslut som verkar i motsatt riktning, t.ex. en

kraftig utbyggnad av vägnätet.

Beslut som fattas på lokal nivå och som leder till märkbara miljöförbättringar i den lokala miljön ser en stor del av allmänheten positivt på. Många åtgärder av detta slag har, förutom de positiva

miljöeffekterna, ett symbolvärde som kan förbättra kommunens image

som kommun med miljöproñl och framtidstro.

10. 1

Informationsstrategier

Nationellt upplagda mediasatsningar som syftar till att långsiktigt öka

allmänhetens kunskapsnivå om t.ex. växthuseffekten, för att därigenom åstadkomma ändrade beteenden eller större beredvillighet att acceptera

impopulära styrmedel, är inte alltid framgångsrika, framför

allt inte om de genomförs fristående från andra aktiviteter. Sådana satsningar år dessutom mycket kostsamma. Det finns dock exempel på framgångsrika

kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits.

Informationsinsatser från centrala myndigheter har större möjlighet att få effekt om de inriktas på att förse lokala opinionsbildare med

faktaunderlag till lokala kampanjer. En ñrutsättning för att beteendeförändringar skall kunna åstad-

kommas med nationella kampanjer är att det beteende skall

som framkallas är avgränsat, distinkt och av sådan art att det inte bryter mot

,

192 sov 1995:64

några gruppnormer eller värderingar av typen frihet och manlighet. Kampanjer som innehåller råd om att man bör åka kollektivt eller byta ut sin bil mot en som är bränslesnålare riskerar att motsatt effekt. Neutrala tekniska uppgifter om bilars bränsleförbrukning och miljöklasstillhörighet torde däremot uppfattas av många som angelägen information. Sådan information ges årligen ut av Konsumentverket.

En typ av beteendeförändring som kan vara möjlig att åstadkomma med hjälp av nationella kampanjer är en bränslesnål hantering av den egna bilen genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll och en ökad användning av motorvärmare. Ett slagkraftigt argument för ett sådant beteende är under vissa förutsättningar kan

att man spara pengar. I Konsumentverkets broschyr om bränsleförbrukning och miljöklasser finns numera information om hur man kan minska

bränsleförbrukningen. Även körkortsutbildningen innehåller

moment med sådant innehåll. Informationen behöver dock backas upp av en kampanj för att få ordentligt genomslag. Många aktörer kan förväntas ha ett gemensamt intresse att sådan kampanj genomförs. Inom

av en MaTs-samarbetet kommer denna fråga att penetreras ytterligare. Vägverket planerar att gå ut med information till privatbilister och yrkesförare om hur de själva kan bidra till att minska vägtransportemas

miljöpåverkan.

Ett beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på information om hur bilist kan sänka sina bilkostnader

man som genom en bränslesnål hantering av bilen. En sådan information bidrar till att

kostnadseffektiva omställningar till följd det höjda drivmedelspriset

av kommer till stånd.

10.2 för att öka bränsleeffektivite-

Styrmedel

ten hos bilar nya

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslås att, ett komplement till

som en höjd drivmedelsskatt, försäljningsskatten ñr lätta fordon differentieras med hänsyn till bränsleförbrukningen. Motivet till förslaget är man därigenom skulle försäkra sig om en uppenbart kostnadseffektiv omställning som förbättrad bränsleekonomi hos fordon.

nya

l delbetänkandet föreslås att utformningen den differentierade

av försäljningsskatten anpassas till de förslag som diskuteras inom EU. Samtidigt konstateras att det finns mycket tyder på att det kommer

som att ta tid innan något EG-direktiv om detta fastställs. Sverige föreslås därför avisera att man avser införa ett eget system i avvaktan på

en

gemensam europeisk lösning. Samarbete föreslås sökas med Nederländerna, som har deklarerat liknande planer. l delbetänkandet aviseras att kommittén återkomma avser med ett detaljerat förslag i slutbetänkandet, något EG-direktiv om inte då finns fastställt.

10.2.1 från

Förslag Miljöklassutredningen

Miljöklassutredningen skall enligt sina direktiv dir. 1993:64 bl.a. överväga om en komplettering miljöklassema för med

av bilar

hänsynstagande till utsläpp koldioxid är ett verkningsfullt och från av olika utgångspunkter ekonomiskt försvarbart sätt att minska dessa utsläpp och i så fall föreslå sådana kompletteringar. delbetänkandet I SOU 1995:31 Ett vidareutvecklat

miljöklassystem i EU lämnar Miljöklassutredningen ett principförslag till lösning. Förslaget innebär att miljöklasstillhörigheten också görs beroende koldioxidutsläppen

av eller bränsleförbrukningen i förhållande till bilens inre volym, där volymen mäts enligt standardiserad metod

utrymmesindex. Utred-

ningen föreslår att Naturvårdsverket och Konsumentverket får i uppdrag att vidareutveckla förslaget och att förslaget lanseras från svensk sida i EU.

102.2¶Arbetet EU

inom med CO-Z-krav för

person-

bilar

Inom en arbetsgrupp under EG-kommissionen har olika förslag till utformning av ett system för differentierad skatt med till C02-

hänsyn

utsläpp från lätta fordon diskuterats. Utgångspunkten har varit att ansätta ett gränsvärde för koldioxidutsläpp, enligt som en fastställd plan skulle skärpas årligen. I några förslag har gränsvärdet gjorts beroende av fordonsvikten och i andra inte. För modeller med utsläpp över gränsvärdet skulle särskild skatt antingen vid

en tas ut, försäljningen

eller årligen.

Det senaste förslaget från arbetsgruppen lämnades

i september 1993. I enlighet med direktiv bygger gruppens förslaget på en differentierad årlig fordonsskatt på COz-utsläpp. Ett

tidigare förslag november 1992

byggde på en differentierad försäljningsskatt. I båda fallen har man valt att relatera skatten till COz-utsläpp km, per oberoende av fordonets vikt. Ett annat förslag tidigare har som presenterats i gruppen, och där Sverige har medverkat i utformningen, innebär att gränsvärdet för C02utsläppen görs beroende fordonets vikt. av Syftet med ett sådant förslag

7 15-0567

är att COZ-utsläppsminskningen i första hand skall åstadkommas med hjälp av teknisk utveckling snarare än att marknaden i större utsträckning börjar efterfrågar mindre och lättare bilar d0wnsizing. Denna konstruktion har kritiserats därför att den kan leda till den paradoxala effekten att en liten bil som har lägre COZ-utsläpp än en större bil i vissa fall påförs en högre cOz-skatt än den större bilen. Arbetsgruppen har velat undvika denna effekt i sina två senaste förslag.

Arbetsgruppen föreslår att gränsvärdet sätts till 160 g C02 per km det första året. Gränsvärdet föreslås minska med 5 gkm årligen under en tioårsperiod. En fråga som gruppen inte tar ställning till är om värdet endast skall gälla vid tidpunkten för bilens första registrering och skatten därmed vara konstant under bilens livslängd eller om skatten skall höjas årligen ñr bilar i bruk.

EG-kommissionen har ännu inte kunnat enas om något förslag.

10.2.3¶Förslag från Konsumentverket

Konsumentverket har i några olika sammanhang framfört förslaget att Sverige skall införa ett system liknande de s.k. CAFE-reglerna i USA alternativt att Sverige skall verka för ett sådant system i Europa.

CAFE-regler Corporate Average Fuel Economy har funnits för lätta fordon i USA sedan år 1978. De innebär att den genomsnittliga bränsleeffektiviteten for alla personbilar eller lätta lastfordon i en tillverkares försålda fordonsflotta måste överstiga det gränsvärde som gäller för det aktuella modellåret, förutsatt att antalet sålda bilar överstiger en viss volym. Om gränsvärdet inte klaras, utsätts tillverkaren för ekonomiska sanktioner.

Som alternativ till CAFE-regler har Konsumentverket föreslagit att

miljöklassystemet för bilar kompletteras med gränsvärden for CO,-

utsläpp.

102.4 från VTI

Förslag

I sitt remissvar på Trafik- och klimatkommitténs delbetänkande SOU

1994:91 föreslog VTI Väg- och transportforskningsinstitutet två former av kompletterande styrmedel:

Differentierad årlig progressiv fordonsskatt för personbilar och lätta

lastbilar beroende på kvoten motoreffekttjänstevikt när kvoten överskrider en viss nivå exempelvis 8 hk per 100 kg tjänstevikt

räcker ñr alla transportbehov med personbil med gällande hastig-

hetsgränser. Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp vid

brytpunkten, exempelvis vid 8 hk 100 kg.

Differentierad årlig progressiv fordonsskatt for personbilar beroende

på tjänstevikt när den överskrider en viss nivå exempelvis 1300 kg

som är ett värde strax under det oviktade genomsnittsvärdet för 1992

års bilmodeller. Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp

vid brytpunkten.

överväganden

Miljöklassningen av bilar har flera funktioner. Den utgör i dag grund för differentierad försäljningsskatt mellan miljöklass 3 och 2 respektive fordonsskatt mellan miljöklass 2 och l. Den utgör också grund for kommunernas möjligheter att införa miljözoner med stöd av gällande regler i vägtrafikkungörelsen. Trafik- och klimatkommitténs förslag till utvidgade möjligheter att införa miljözoner baseras också på bilarnas

miljöklasstillhörighet. Miljöklassningen har också betydelse som

vägledning för individer och företag som anser att bilarnas miljöegenskaper väger tungt vid valet av bil, oavsett de styrmedel är

som kopplade till klassningen. Med hänsyn till miljöklassningens viktiga roll för sammansättningen av den framtida fordonsparken anser Trafik- och klimatkommittén att systemet bör kompletteras med någon parameter som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också CO,utsläppen.

Utformning av regler för bränsleförbrukning COz-utsläpp bör iförsta hand införas som gemensamma inom EU. Det tycks emellertid hittills ha varit svårt att enas om något förslag inom EU. Miljöklassutredningens idé om ett COzutrymmesindex är värd att pröva. Förhoppningsvis kan den vara ett fruktbart bidrag till diskussionen inom EU.

Förslaget har den fördelen att det stimulerar till ökad bransleeffektivitet även hos mindre bilar. Det innebär inget incitament till att minska bränsleförbrukningen genom att minska bilstorleken, vilket är en fördel

från säkerhetssynpunkt.

Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Eftersom det inte finns några EG-regler om begränsning bränsleförbrukning eller

av CO,-utsläpp finns det inget hinder för Sverige att ensidigt införa sådana, om man inte kan komma överens inom EU.

10.3 av bilförmân

Beskattning

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmän är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att ñrmánstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, om ñrmänen inkluderar fri bensin.

Utformningen förmånsbeskattningen har emellertid också stor

av betydelse för den svenska bilparkens sammansättning, eftersom ca hälften av nybilstörsäljningen sker till ñretag. Det innebär att det ñmns

möjligheter att utnyttja systemet till att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning.

l0.3.1 Beskattningssystemets utformning

Med tjänstebil menas en bil som ägs eller hyrs av ett företag och som

används för bade privat körning och körning i tjänsten.

Den som fär använda tjänstebil för privat bruk skall beskattas för denna förmån. I anvisningarna till 42 § kommunalskattelagen finns bestämmelser om hur värdet av biltörmänen skall beräknas. De Skatteregler som gäller i dag trädde i kraft den l januari 1994. De innebar vissa förändringar i det regelsystem som infördes 1986. Dessutom har Riksskatteverket utfärdat tillämpningsföreskrifter för beräkning av förmånsvärdet. Nedanstående uppgifter gäller för är 1994.

Förmänsvärdet för bilar som är fem är eller yngre, och som kostar mellan 123 100 och 205 400 kr, beräknas genom att addera 70 procent av ett basbelopp 35 200 kr med 20 procent av bilens pris enligt

RSV:s prislista och 20 procent av inköpspriset på all extrautrustning

som finns på bilen.

Bilar som enligt RSV:s lista kostar mer än 205 400 kr fär ett förmansvärde pä 32 procent av listpriset. För bilar som kostar mindre än 123 100 kr är ñrmánsvärdet 40 procent av listpriset. I båda fallen skall det fulla värdet av eventuell extrautrustning vara inräknad i priset. Bilar som är äldre än 6 är fär ett generellt törmänsvärde på 48 400 kr.

Beskattningen är baserad på schablonen att törmånshavaren kör bilen l 500 mil privat. Förare som kör mycket i tjänsten kan sitt törmänsvärde järnkat. Detsamma gäller förare av personbilar som är

utformade som arbetsredskap.

Förmänsvärdet kan sättas ned om föraren själv svarar för vissa kostnader, t.ex. bensin för privat körning. Fr.o.m. 1994 behöver man inte skatta alls för biltörmän, om den privata körningen understiger 100 mil per är.

Ett alternativ till tjänstebil är att den egna bilen används för i

resor tjänsten. Den som använder bil i tjänsten får dra de utgifter

egen av som uppkommer vid bilens användande i tjänsten. Bestämmelserna

om detta ñnns i 33 § kommunalskattelagen. Avdrag får dock ske med högst 13 kr per körd mil punkten 3 i anvisningarna till 33 §. Erhålls

c kostnadsersättning från arbetsgivaren, skall denna intäkt

tas upp som av

tjänst enligt 32 § kommunalskattelagen.

10.3.2¶Några data

Antalet registrerade personbilar i Sverige är i dag drygt 3,5 miljoner.

Av dessa ägs ca 450 000 av juridiska Av dessa i sin tur är

personer. ca 160 000 tjänstebilar som beskattas bilförmån. Detta antal har

som minskat med ca 100 000 sedan 1988.

För närvarande nyregistreras ca 150 000 personbilar år. Av

per dessa säljs ca 70 000 till företag, dvs. knappt hälften.

Bilar som ägs av juridiska personer är i genomsnitt betydligt

yngre än bilar som ägs av fysiska Enligt material från Skandia

personer. var i september 1994 den genomsnittliga åldersskillnaden mellan bilar

av

dessa två ägarkategorier drygt 5 år.

Tjänstebilar körs i genomsnitt 3 115 mil år enligt uppgift från

per Merkantil Releasing AB.

1,6 miljoner privatägda bilar används för i tjänsten.

resor

År 1993 hade 80 % bilförmånsinnehavarna

av en statligt beskattningsbar förvärvsinkomst som var större än 200 000 kronor. Av det totala antalet inkomsttagare hade 13 % inkomst över 200 000

en kronor. Bilförmånsinnehavamas medianinkomst låg strax under 300 000 kronor och deras medelinkomst strax över. 87 bilförmånsin-

av nehavarna var män.

10.3.3¶Företagens hantering av tjänstebilar

Det kan från skattesynpunkt attraktivt att låta fri eller delvis fri bil

vara utgöra en del av lönen. För både företag och anställd kan det finnas både praktiska och ekonomiska fördelar med bil utnyttjas

att samma

både i tjänsten och privat. Skattereglemas utformning är dock

avgörande för i vilken utsträckning lösningen är ekonomiskt intressant.

Tjänstebilar kan medföra tillräckligt stora kostnader för företagen för

att det skall finnas starka incitament till att minska kostnaderna.

Det finns olika sätt är företagen att begränsa kostnaderna. Löneav-

drag som kompensation för privat körning är vanligt förekommande.

Ett annat sätt är att låta den anställde själv svara for vissa kostnader. Olika former begränsningar tillämpas också, t.ex. av vilka som får

av utnyttja bilen, området där bilen får användas, val av bilmodell och

extrautrustning.

Många företag har utarbetat en policy för sin hantering av tjänstebilar. I många fall har i sådan policy bestämt vilka miljö- och

man en säkerhetskrav bilarna skall uppfylla.

lO.3.4 Argument för och emot systemet

I den allmänna debatten har ett antal miljöargument för en översyn av reglerna framförts. Den främsta invändningen mot systemet är att det innebär incitament till ökat privatåkande med törmånsbil och att ekonomiska styrmedel, som t.ex. höjd drivmedelsskatt, inte har någon verkan på den privata körningen med förmånsbeskattade bilar. Systemet

är istrid med den grundläggande trañkpolitiska principen om marginal-

kostnadsansvar. Vidare innebär systemet inte något incitament till att välja bränslesnåla och miljövänliga bilar och inte heller till ett bränslesnålt körsätt.

Som försvar för systemet har sagts att fler tjänstebilar innebär att

fordonsparken tillförs fler miljövänliga och säkra bilar. Det privata

meråkandet till följd av skattesystemets konstruktion anses vara

marginellt.

10.3.5¶Förmånsbilarnas från

betydelse miljösynpunkt

När man skall bedöma törmånsbilarnas betydelse från miljösynpunkt

finns det huvudsakligen två aspekter att beakta. Den ena frågan gäller

i vilken utsträckning förmånsbilar körs längre sträckor och därmed bidrar till ökade miljöstömingar förmånen inkluderar fri bensin.

om Den andra frågan gäller om systemet med förmånsbilar leder till att

bilparken tillförs miljövänligare och säkrare bilar jämfört med om

systemet inte funnes.

För att bedöma detta ñnns följande fakta att utgå ifrån:

Tjänstebilar är betydligt nyare än bilparken i övrigt

-

Nyare bilar har i genomsnitt längre körsträckor än äldre bilar -

Tjänstebilar har i genomsnitt längre körsträckor än andra bilar av -

samma ålder

Tjänstebilar är i genomsnitt större och starkare än andra bilar -

Tyngre bilar år i allmänhet trañksäkrare än lättare bilar för dem -

som åker i den tyngre bilen

Nyare bilar har i genomsnitt lägre utsläpp reglerade föroreningar

- av

än äldre bilar

Bränsleförbrukningen hos nya bilar minskade från slutet 1970- - av

talet fram till 1987 och har i stort sett legat stilla sedan dess

Bränsleförbrukningen ökar med bilens ålder

-

Knappt hälften av nybilsñrsäljningen sker till ñretag.

-

En tänkbar förändring systemet är att till att den rörliga

av se kostnaden ñr privat körning inte längre är noll. Detta bör medföra att omfattningen av den privata körningen minskar. Hur stor den totala effekten av en sådan förändring blir går inte att säga, eftersom det

saknas uppgifter om omfattningen privat körning med tjänstebilar.

av För några hushåll kan följden bli avstår från andra bil,

att man en varvid en del resor i stället kommer att ske med kollektiva färdmedel.

Om förmånsreglema ändras så att det blir dyrare med bilñrmån, kommer sarmolikt antalet förmånsbilar att minska. Det ñnns knappast

någon anledning att tro att omfattningen bilkörning i tjänsten därmed

av kommer att förändras nänmvärt. Det kommer i stället att i större utsträckning ske med privatägda bilar och bilar som enbart används för tjänsteärenden. Frågan är om detta kommer att leda till att det säljs färre nya bilar ocheller bilar i genomsnitt är sämre från miljö- och

som trafiksäkerhetssynpunkt. Det skulle också kunna bli tvärtom. Resultatet är beroende av ntilersättningens storlek och vilka möjligheter till finansiering av köp av bilar med hög standard erbjuds den

som anställde. Om förmånsbilama försvinner, och därmed den samordningsvinst som det innebär att använda bil till tjänsteresor och privata

samma resor, bör behovet av bilar i själva verket öka.

Det finns olika bedömningar vilka effekter minskning

av en av antalet förmånsbilar, eller ett avskaffande skulle

av bilförmånssystemet,

få på bilförsäljningen och bilparkens miljö- och säkerhetsegenskaper. Om systemet behålles, kvarstår möjligheten att utnyttja för

systemet att

påverka bilparken i miljövänlig riktning.

l0.3.6 Tänkbara

lösningar

Följande diskussion tar utgångspunkt i de två olika aspekter på bilförmånssystemet som behandlats tidigare i detta kapitel: ett

som

hinder för kostnadseffektiva anpassningar respektive möjlighet

som en

att påverka bilparken i miljövänlig riktning. Den från miljösynpunkt vanligaste invändningen mot nuvarande

system är att beskattningen av bilförmån baseras på schablon

en beträffande den privata körningen och att ñrmånsinnehavarens

rörliga

kostnad därför är noll. Det har i olika sammanhang föreslagits att

i stället skulle baseras på den verkliga körsträckan, där beskattningen omfattningen i så fall skulle behöva styrkas med någon form av

Huvudargumentet sådan lösning har varit att det

körjoumal. mot en

skulle medföra komplicerad administration. Andra har pekat på att en det finns tekniska hjälpmedel gör att hanteringen av körjoumaler som

kan bli mycket enkel. har även framförts andra förslag till lösningar som syftar till att Det

lägga rörliga kostnader på bilföraren:

Öka nedsättningen förmånsvärdet för den som väljer att själv av betala drivmedlet för privat körning

schablonbeloppet för privat körning så mycket att bilñrmån i Höj de flesta fall blir ointressant Höj den skattefria schablonen för milersättning så att användning av privat bil i tjänsten blir intressantare Stimulera företag förmånliga lån till anställda för inköp av att ge -

privat ägd bil kan användas i tjänsten

som

Stimulera företag ev. del bil till anställd med syfte att att ge av bilen skall kumia användas i tjänsten

När det gäller fömzánliga lån står det i punkten 10 av anvisningarna

till 32 § kommunalskattelagen att räntefria eller räntesubventionerade

lån arbetsgivare arbetstagare medför att värdet av förmånen som ger skall beskattas hos arbetstagaren inkomst tjänst. Med sådant lån som av likställs lån arbetsgivaren har förmedlat. Gåvor som ges av som

skall gåvobeskattas enligt lagen arvs- och

juridiska personer om

gåvoskatt.

Ett från miljösynpunkt väl så viktigt argument ñr en förändring av

systemet är att tjänstebilar utgör en så stor andel av nybilsförsäljningen.

Om väljer ha skattesystemet så att tjänstebilar kommer att

man att finnas även i fortsättningen, ñnns det skäl att utforma systemet så att

dessa bilar blir så miljövänliga och bränslesnåla som möjligt. Dessa

strävanden bör dock inte komma i konflikt med önskemålet om att

bilarna också skall trañksäkra. En sådan styrning skulle kunna vara åstadkommas låta ñrmånsvärdet beroende av någon genom att vara

eller några av följande parametrar:

Miljöklass

- Bränsleförbrukning någon parameter har direkt

alternativt som

-

för bränsleförbrukningen, Lex. cylindervolym, effekt, betydelse kvoten efTekttjänstevikt

Tjänstevikt så att det styr mot bilar väger så lite att de

dock som

inte kan betraktas som trañksäkra

Någon parameter som utgör mått på bilens trafiksäkerhetsegenska- -

per, t.ex. förmågan att klara framtida obligatoriska krocksäkerhetsprov

Ett kompletterande förslag är att extrautrustning förbättrar

som

bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Exempel på sådan extrautrustning är motorvärmare, bränsleförbrukningsmätare och airbag. Det pågår utveckling automatiska

en av växellådor som syftar till att bränsleförbrukningen skall bli lägre än vid manuell växellåda. I framtiden kan därför automatiska växellådor

vara ännu ett exempel.

Ytterligare en möjlighet är att uppmuntra företag att med sina tjänstebilar medverka i flottförsök, stöds med statliga medel för att

som pröva, demonstrera eller införa ny teknik.

10.3 .7 Överväganden

Om man vill hitta ett system gör att alla förare kärmer de

som av rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så

att förmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Systemet skulle då ersättas av att tjänsteresor sker med företagsägda bilar får

som användas privat och med privatägda bilar används i tjänsten.

som Privatåkandet kommer att minska något och delvis med

ersättas av resor kollektiva färdmedel. Genom att höja den skattefria schablonen för milersätming och eventuellt ändra skattereglema för lån och gåvor, ökar möjligheterna att tjänsteresorna sker med bilar hög miljö- och

av säkerhetsstandard.

Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar för att behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas.

Huvudargumentet mot att beskattningen skulle baseras på den verkliga privata körsträckan är att systemet då skulle kräva körjoumal, vilket anses medföra komplicerad administration. Ett sätt komma

en att undan detta är att låta en del förmånsvärdet direkt beroende

av vara av den totala körsträckan. Fördelningen kostnaderna för privat- och

av

:jänstekörning blir då en fråga mellan arbetsgivare och anställd. Ett

annat sätt är att överlåta åt arbetsgivaren att till Skattemyndigheten

ange den anställdes privata körsträcka. För att kunna göra preliminär

en beskattning, måste i dessa fall en uppskattad körsträcka beräknas i :örväg och eventuellt justeras i efterhand.

Det viktigaste miljöargumentet för förändring är

en av systemet emellertid att tjänstebilarna har så stor betydelse för den totala

en bilparkens sammansättning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende

av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och

miljöegenskaper. En möjlighet att ta hänsyn till bilens trafiksäkerhetsegenskaper är att

göra förmånsvärdet beroende av om fordonet klarar framtida obligatoriska krocksäkerhetskrav eller inte. I övrigt bör systemet inriktas mot att miljöambitionen inte leder till trafikfarligare bilar. Detta skulle kunna ske genom att göra ñrmånsvärdet mindre gynnsamt mer fordonets tjänstevikt understiger ett tröskelvärde, t.ex. l ton. För att inte försämra krocksäkerheten för andra trafikanter, bör på samma sätt ñrmånsvärdet göras mindre gynnsamt mer fordonets tjänstevikt överstiger ett tröskelvärde, t.ex. 1,5 ton.

Frågan är vilken parameter som är bäst relaterad till den verkliga

bränsleförbrukningen. Den bränsleförbrukning som uppges i bränslede-

klarationen är den som uppträder vid den standardiserade körcykeln. En bil med hög effekt i förhållande till vikten kan å ena sidan ha en låg förbrukning vid körning enligt körcykeln men kan å andra sidan framföras på ett sätt som medför betydligt högre förbrukning. Detta förhållande talar för att parametern effekttjänstevikt bör användas.

Nackdelen är att den lösningen inbjuder till manipulationer. Uppgift om

bränsleñrbrukningen är lättare att förstå och är därför att föredra av

pedagogiska skäl. Som framgår av avsnitt 10.2 har Miljöklassutredningen föreslagit att

bilarnas miljöklasstillhörighet också görs beroende av bränsleförbrukningen eller OCZ-utsläppen i förhållande till bilens inre volym. Förslaget bör vidareutvecklas. När en sådan parameter införts i miljöklassystemet, behöver inte bränsleförbrukningen längre vara en särskild parameter för bestämning av förmånsvärdet.

Sammanfattningsvis anser Trañk- och klimatkommittén att följande egenskaper bör utgöra grund m: bestämning av ñrmånsvärdet:

Miljöklasstillhörighet

-

Bränsleförbrukning enligt bränsledeklarationen så länge det inte

-

finns någon parameter som är relaterad till bränsleñrbrukningen i

miljöklassystemet Tjänstevikt överstigande 1,5 ton

-

Tjänstevikt understigande 1 ton

-

Förmåga att klara framtida obligatoriska krocksäkerhetsprov.

-

Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förmånsvårdet kunna sättas ned.

10.4¶Reseavdrag

Reseavdrag innebär att kostnader för resor till och från arbetet under vissa förutsättningar får dras av inkomsten i samband med inkomstbeskattningen. De som är avdragsberättigade drabbas därigenom inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också bara delvis av de signaler beträffande de samhällsekonomiska kostnaderna som de trafikpolitiska principerna förutsätter för att optimala transportbeslut skall fattas.

För att kunna belysa reseavdragens betydelse för färdmedelsvalet har Trañk- och klimatkommittén uppdragit Transek att studera reseavdra-

gens omfattning i dag och att analysera i vilken utsträckning som ändrade avdragsregler skulle kunna begränsa bilanvändningen och

stimulera ett ökat resande med kollektiva färdmedel. Framställningen

i detta kapitel bygger huvudsakligen på Transeks arbete Tegnér m.fl.,

1995.

lO.4.1 Gällande regler

Avdrag medges för resor mellan bostad och arbete med individuellt eller kollektivt färdmedel, om kostnaderna överstiger 4 000 kronor

per år. Arbetsplatsen måste vara belägen minst 2 km från bostaden. Avdrag ñr resor med bil eller motorcykel förutsätter i regel ett avstånd på minst 5 km och att tidsvinsten regelmässigt är minst 2 timmar dag

per jämfört med att använda allmänna kommunikationsmedel. Om den skattskyldige behöver använda bil för resor i tjänsten under minst 60 dagar och minst 300 mil under ett år, medges också avdrag ñr

resor till och från arbetet.

Bilreseavdraget uppgår till 13 kronor per mil taxeringsåret 1994. Avdrag kan också göras för tjänsteresor och för dubbel bosättning.

10.4.2 i

Reseavdragens omfattning Sverige

Reseavdragen för resor till och från arbetet uppgick år 1992 till 12 miljarder kronor i hela landet.

Var sjätte inkomsttagare 1,1 miljoner personer gjorde reseavdrag

år 1992. Av dessa andelen kvinnor 41 96. 20 % de manliga och

var av

13 av de kvinnliga inkomsttagarna gjorde reseavdrag till och från

arbetet.

Andelen med bilreseavdrag varierar mycket mellan olika

arbetsresor

län fran 14 % i Östergötlands län till 39 % i Kristianstads län. - Medelvärdet för hela Sverige uppgick år 1994 till 24 %.

10.4.3¶Räkneexempel i Göteborgsregionen

Andelen inkomsttagare med reseavdrag var år 1992 ungefär densamma i Göteborgsregionen i hela riket. Variationen mellan olika som kommuner mycket stor mellan 2 och 38 %. Andelen var störst i var de iska förortskommunema.

1989 genomfördes omfattande resvaneundersökning i

r en

Göteborgsregionen. Av den framgick bl.a. följande:

Arbetsresor utgjorde 30 % antalet Hälften av biltrañkav resor. arbetet utgjordes av arbetsresor. 63 % arbetsresorna skedde med bil. 66 % de som akte bil till av av arbetet tjänade än 2 timmar dag jämfört med att åka mer per kollektivt. Restidsvinsten medianvärdet uppgick till 188 minuter dvs. mer än dag bland de bilister gjorde bilavdrag. tre timmar per som

Med hjälp färdmedelsvalsmodell och data frän resvaneav en undersökningen år 1989 har bilreskostnadens effekter på färdmedelsvalet berälmats. Den genomsnittliga bilreskostnaden uppgick till ca 34 kr dag för bilpendlare. I denna kostnad är hänsyn tagen till per möjligheten dra kostnaden i deklarationen bilreseavdraget. Om att av samtliga bilpendlare skulle berättigade till bilreseavdrag, skulle vara bilreskostnaden minska från 34 till 31 kr dag. Detta beräknas ca ca per medföra ökad andel bilpendlare med 10 % 13 400 bilresenärer en ca i Göteborgsregionen. Skulle å andra sidan reseavdragen helt slopas, skulle bilreskostnaden öka frän 34 till 39 kr dag. Under denna per förutsättning beräknas bilandelen minska med 10 %. En sådan förca

ändring beräknas medföra minskning kväveoxidutsläppen från

en av

persontrañken i Göteborgsregionen med 1 % och av koldioxidutsläp-

ca pen med ca 2 %. Den beräknade effekten ett slopande av bilreseavdraget ovan av förutsätter att avdraget betraktas en skatterabatt per kilometer, som som minskar driftskostnaden för att använda bilen som färdsätt vid arbets-

Det är emellertid också fullt tänkbart att avdraget av manga resor. betraktas fast subvention gang är, dvs. på samma sätt som en en per inkomstökning. Inkomstelasticiteten för bilresandet är lägre än som en

priselasticiteten, vilket innebär att bilreseavdragen har mindre betydelse

för färdmedelsvalet för dem som betraktar avdragen som en fast subvention. Det innebär i sin tur att den ovan beräknade effekten sannolikt är överskattning och därmed utgör en trolig övre gräns för

en effekten.

10.4.4¶Effekter ändrade reseavdragsregler

av

I föregående avsnitt redovisades den beräknade effekten i Göteborgsregionen av att ge alla bilpendlare rätt till reseavdrag respektive att slopa avdraget helt. Transek har också överslagsmässigt beräknat effekterna för hela landet av några tänkta ändringar i gällande regler. Följande resultat erhölls: En ändring av avdragsbeloppet från 13 till 10 kr per mil skulle medföra minskning av andelen bilresor med ca 5,5 %. Det totala

en avdragsbeloppet skulle minska med ca 3,2 miljarder kr per år. Den finansiella besparingen skulle uppvägas till ungefär hälften av en kostnadsökning inom kollektivtrafiken. En ändring av kravet på restidsvinst från 2 till 3 timmar skulle medföra en kraftig minskning av antalet avdragsberättigade. Effekten på fárdmedelsfördelningen har dock inte kunnat uppskattas för hela landet. Det totala avdragsbeloppet skulle minska med ca 1,5 miljarder kr per år. En ersättning av dagens tidsgräns med ett kriterium som tar hänsyn till möjligheten att ersätta bilresan med kollektiva fardmedel skulle även i Göteborgsregionen leda till att fler blir berättigade till avdrag, om kriteriet är högst 500 meters gångavstånd från en kollektivlinjes hållplats och där hållplatsen trafikeras av linjer med minst 30 minuters turtäthet under högtrañktid.

10.4.5 överväganden

Enligt Transeks beräkningar ger olika förändringar i reglerna för reseavdrag en relativt liten effekt på fårdmedelsfördelningen vid arbetsresor. Även reseavdragen skulle slopas helt, minskar andelen

om bilresor med högst 10 % 5 procentenheter i Göteborgsregionen. Utanför storstadsområdena blir effekten sarmolikt mindre, då möjligheterna att välja kollektivtrafik vid arbetsresor är sämre. Den ökning av kollektivtrafikutbudet som behövs för en Ökad platskapacitet måste vid försämringar av reseavdragen ske i sådana områden som i dag är svåra och dyra att försörja med kollektivtrafik.

På längre sikt kan man dock vänta sig en anpassning när det gäller val av läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en

förändring av bebyggelsestmkuren så att en försörjning med kollektiv-

trafik underlättas.

Transeks beräkningar visar att en förändring av reseavdragen inte

bör ses som ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad användning av bil vid arbetsresor.

Principen om att priset för transporter skall spegla den sarnhällseko-

nomiska marginalkostnaden gör att avdragsråtten kan ifrågasättas. En

höjning av drivmedelsskatten skulle inte fullt ut drabba de avdragsberättigade, om avdragsbeloppet följer med skatteändringen.

Ett omedelbart avskaffande av reseavdraget kan innebära svåra omställningar för vissa, framför allt i områden med dålig eller ingen

försörjning med kollektivtrafik. Transeks räkneexempel, där tidsgränsen

skulle ersättas med ett kriterium ñr kollekivtrafikstandard, visar att kriteriet måste motsvara en mycket låg standard timmes turtäthet

en

under högtrañktid ñr att antalet avdragsberåttigade skall bli färre än i dag. Om en ñrändring av reseavdragen skall ses som ett komplement till en höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbeloppet inte höjs när drivmedelsskatten höjs. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende

av färdsätt.

10.5¶FoU-behov

Forskningsverksamhet pågår inom flera delområden som har anknytning

till frågor om trafikens klimatpåverkan. Detta ämnesområde berörs i flera forskningsprogram, bl.a. sådana som utarbetats vid SNV, NUTEK, KFB, BFR, MISTRA. Klimatdelegationen 1994 har i sin årsrapport gjort en genomgång av svensk klimatrelaterad forskning. Trafik- och klimatkommittén har därför inte haft ambitionen att upprätta något eget progam som täcker det aktuella området. Vid behandlingen av de olika delfrågoma i uppdraget har kommittén emellertid kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delområden är bristfälliga och att ytterligare satsningar på forskning inom dessa områden är angelägna.

I kapitlet om planering infrastruktur, markanvändning och trafik

av konstateras att den fysiska strukturen har betydelse för biltrafikens omfattning. Inom detta område pågår och har genomförts en del forskning, både i Sverige och i andra länder. Sambanden är emellertid komplicerade och kunskaperna inom området behöver förbättras.

Dataunderlaget när det gäller resande och godstransponer har stora

brister och behöver ñrbättras. Det gäller framför allt godstransporter. Statistiken över resandet med kollektivtrafik har förbättrats något under senare tid men behöver fortfarande förbättras. Den nya riksomfattande resvaneundersökningen kommer att leda till förbättrade möjligheter att öka kunskaperna om resandet. Det krävs dock forskningsinsatser ñr att bearbeta materialet.

Inom fordonsindustrin pågår arbete med att utveckla fordon med

lägre bränsleförbrukning och lägre utsläpp av skadliga ämnen i syfte

att kunna möta kommande miljökrav. Statliga insatser inom detta område kan inte bli särskilt omfattande i ñrhållande till de resurser som satsas inom fordonsindustrin. Punktinsatser inom tekniska delområden där Sverige har särskilt goda ñrutsättningar kan dock ge signaler om statsmaktemas viljeinriktning. Vidare kan staten bidra till att skapa marknad för nya tekniska lösningar genom stöd till demonstrationsprojekt och teknikupphandling. Inom ramen för olika delprogram pågår flera projekt inom detta område med stöd från NUTEK och KFB. Områden som kommittén finner särskilt angelägna ñr vidare satsningar

för kostnadseffektiv produktion av ñrnybara drivmedel, är processer

långsiktig utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftñroreningar. NUTEK bör uppdras att,

i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv, se över och

lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende dessa frågor. När det gäller forskning inom transportområdet generellt bör forskningsprogram och planering av forskningsprojekt i större ut-

sträckning än vad som är fallet i dag präglas av miljöhänsyn.

J

ll för transportsektorn Miljömål

l l Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trañk- och klimatkommittén ... utreda

för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för transportornrådet

samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet på både kort och lång sikt.

Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att de miljömål som riksdagen hittills fattat beslut om är utformade som nationella miljömål utan koppling till olika sektorer. Samtidigt har ansvariga myndigheter ålagts ett sektorsansvar för miljöarbetet. De fyra trafikverken har inom ramen för detta sektorsansvar fått i uppdrag att årligen lämna miljörapporter till regeringen. I dessa miljörapporter har de nationella miljö-

målen tillämpats som miljömål också för transportsektorn.

Enligt direktiven skall kommittén i sina förslag till sektorsspecifika miljömål utgå från de av riksdagen uppställda miljömålen. Uppdraget

miljömål omfattar därmed inte bara utsläpp av växthusgaser utan om alla miljöproblem som trafiken bidrar till.

Inom det s.k. MaTs-samarbetet pågår ett arbete med att utarbeta kvantitativa miljömål för transportsektorn. Under våren 1995 har ett förslag till preliminära åtgärdsmål redovisats. De är avsedda att användas underlag till olika framtids- och systemstudier inom

som MaTs-samarbetet. I dessa studier kommer förslaget att utvärderas med hänsyn till kostnaderna för de åtgärder som krävs för att målen skall kunna klaras. Det slutliga förslaget till mål från MaTs-samarbetet kan därför komma att avvika från det förslag som nu har redovisats. MaTssamarbetets förslag har också tillställts Trafik- och klimatkommittén.

11.2¶Varför och hur

sektorsspeciñka miljömål

skall de ansättas

Den svenska trafikpolitiken, som fastlades i 1988 års trañkpolitiska beslut, baseras på ett övergripande mål och ett antal delmål

se

faktaruta 11.1. Inriktningen innebär att det skall ske en avvägning mellan olika krav som ställs på transportsystemet. När det gäller miljöfrågor sägs allmänt att transportsektorn skall bidra till att de nationella miljömålen uppnås.

Samtidigt är det en grundprincip i den svenska trafikpolitiken att

priset för transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden ñr att samhällsekonomisk effektivitet i transportbeslut skall säkerställas. Ett problemen med denna princip är svårigheten att

av ange monetära värden för olika miljökostnader. Principen är också svår att förena med att ett antal delmål, som inte är awägda mot varandra,

skall uppfyllas. Hittills har principen tillämpats i endast begränsad omfattning.

Faktaruta 11.1

1988 års trañkpolitiska beslut

I 1988 års trañkpolitiska beslut prop. 198788:50, TU 1987-

88: 13, rskr. 159 antogs ett övergripande mål för trafikpolitiken:

Att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar

en tillfredsställande, säker och miljövänlig trañkförsörjning till

lägsta samhällsekonomiska kostnader. Det övergripande målet

vidareutvecklades i fem delmål:

Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och

-

näringslivets grundläggande transportbehov tillgodoses.

Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett

-

effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet.

Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt

-

ställda krav på säkerhet i trafiken.

Transportsystemet skall utvecklas så god miljö och

- att en en

långsiktigt god hushållning med naturresurser främjas.

Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till

-

regional balans.

Om principen om marginalkostnadsansvar vore helt genomförd, så att priserna på ett korrekt sätt återspeglade bl.a. miljökostnadema, skulle man kunna hävda att kvantiñerade sektorsspecifika miljömål vore

överflödiga. Transportkostnaderna skulle därigenom ge signaler till aktörerna att genomföra optimala anpassningar. Alla aktörer agerar

dock inte utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. För de som inte gör

det kan sektorsspeciñka miljömål fungera som vägledning. Frågan om sektorsspeciñka miljömål hänger också samman med

frågan om det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor. Innebörden i detta diskuteras närmare i kapitel 12. Den myndighet som ålagts ett sektorsansvar behöver ha mål som riktpunkter ñr sitt agerande. Sektorsspeciñka miljömål kan på så sätt fungera som ett medel att styra

sektorsmyndighetema.

Miljömålen kan härledas på olika sätt. Ekonomansatsen innebär att man utgår från en avvägning mellan marginella skade- och åtgärdskostnader. MaTs-samarbetets arbete med kvantitativa miljömål, liksom riksdagens beslut om nationella miljömål faktaruta 11.3, utgår i stället från en bedömning av vad som bör uppnås på längre sikt med hänsyn till vad människan och naturen tål. De samhällsekonomiska åtgärdskosmaderna bör därvid vara utgångspunkt när etappmålen skall formuleras.

Enligt direktiven skall kommitténs utgångspunkt vara de av riksdagen fastställda målen.

En huvudprincip för en fördelning av målen på sektorer bör vara att de skall leda till att sådana åtgärder vidtas som är kostnadseffektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske med utgångspunkt i uppgifter om samhällsekonomiska kostnader och andra effekter till följd olika åtgärder. Problemet med den ansatsen är att

av

kunskaperna om åtgärdskostnader är mycket bristfälliga. Kostnadsupp-

skattningar som kan hittas i litteraturen är ofta mycket olika, främst

därför att de baseras på olika beräkningsförutsätmingar. Fördelningen

måste därför baseras på mycket grova bedömningar.

Trañkverken har regeringens uppdrag att utarbeta årliga miljörapporter. Ett av de ursprungliga syftena med miljörapportema var att de skulle bilda underlag för miljömål för de olika trafikslagen. Miljörap-

porteringen har dock kommit att få en något annorlunda inriktning.

I samband med arbetet med trafikverkens miljörapporter har Naturvårdsverket föreslagit att de sektoriella miljömålen utarbetas i en iterativ process selrtoriseringscirkeln. Den innebär att Naturvårdsverket i samarbete med trafikverken formulerar preliminära miljömål

för de olika trañkslagen med utgångspunkt i nationella miljömål och

översiktlig kunskap om kostnader för åtgärder i olika sektorer. De preliminära målen utgör sedan underlag för trañkverkens arbete med

åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen analyseras.

Trafikverken följer upp åtgärdsprogrammen, varefter Naturvårdsverket stämmer resultatet mot erfarenheterna i andra sektorer. Utvärdering-

av

detta arbete bildar, tillsammans med nya kunskaper om miljöen av problem, grund för översyn de preliminära målen.

en av

Det främsta användningsområdet för utkast till miljömål är i samband med planering av åtgärder. Den årliga miljörapporteringen är

ett annat tillfälle. Några trañkverk har dessutom fått andra uppdrag, där miljömålen kan testas.

I regleringsbrevet för budgetåret 199495 har Vägverket fått i

uppdrag att kvantiñera de trañkpolitiska målen bl.a. miljömålet när det

gäller utsläppen NO, och CO, samt antalet bullerstörda personer

av

och att komplettera investeringsplanen för perioden 1994-2003 med en

särskild åtgärdsplan för att uppnå miljö- och trañksäkerhetsmålen.

Även Banverket fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att kvantifiera ett Verksamhetsmål ñr miljö. Vidare skall Banverket föreslå avgasregler för spårbuma motorfordon som trafikerar det svenska järnvägsnätet.

Vägverket och Banverket lämnade förslag till mål den 1 november 1994 se avsnitt 11.6.

11.3 begrepp Några

Övergripande miljömål definieras i Naturvårdsverkets aktionsprogram Miljö 93 sådana mål i allmänna termer anger vilken

som som miljösituation som är önskvärd i olika ekosystemområden och ñr människors hälsa.

Som övergripande mål har i flera olika sammanhang använts

uttrycket en långsiktigt eller varaktigt hållbar utveckling. Uttrycket,

som på engelska är sustainable development, härrör från FN :s

miljörapport Var gemensamma framtid, den s.k. Brundtlandrapporten.

Det betecknar där en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan

att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredsställa

sina.

Ibland används uttrycket synonymt med en miljöanpassad utveckling,

innebär att olika verksamheter skall anpassas till vad människa och som natur tål.

[handlingsprogrammet Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, anges målet att en materiell utveckling skall åstadkommas där full miljöhänsyn tas, bl.a. genom att miljöhänsynen integreras i olika sektorers verksamheter.

SOU 1995.°64 213

Miljökvalitetsmál anger ramarna för vad människan och naturen tål, dvs. ett tillstånd då samhället är miljöanpassat. De tar sin utgångspunkt i olika miljöhot faktaruta 11.2. De kan definiera ett önskvärt

se

slutligt tillstånd eller en maximal förändringshastighet för att människan och naturen skall kunna sig. Mdl beträfande belastning eller

anpassa fysisk påverkan uttrycker vilken tillförsel av en förorening eller vilken fysisk påverkan som högst kan accepteras om övergripande miljömål och kvalitetsmål skall säkras.

Faktaruta 11.2

13 miljöhot identifierade av Naturvårdsverket:

Klimatpåverkande gaser Uttunning av ozonskiktet Försurning av mark och vatten Fotokemiska oxidantermarknära ozon Tätorternas luftföroreningar och buller Övergödning av mark och vatten Påverkan genom metaller Påverkan genom organiska miljögifter Introduktion och spridning av främmande organismer Nyttjande av mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs Exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar och infrastruktur Anspråk mot särskilt värdefulla områden Brutna kretslopp, avfall och miljöfarliga restprodukter

Med átgärdsmál det resultat som en uppsättning åtgärder skall

menas leda till inom en bestämd tidsperiod. De kan vara formulerade som slutmål eller etappmål. Transportsektorn bidrar i hög grad till flera miljöhot. Därför är åtgärder inom transportsektorn stor betydelse för möjligheten att

av åstadkomma en miljöanpassad utveckling. Man brukar därför använda begreppet miljöanpassat transportsystem som ett uttryck för vilka ramar transportsektorns miljöproblem bör hållas inom, för att det skall vara möjligt att åstadkomma ett miljöanpassat samhälle. För att ett miljöan-

passat transportsystem skall kunna definieras, måste miljömål för transportsektorn finnas formulerade.

Som steg på vägen mot en långsiktigt hållbar utveckling har riksdagen beslutat vissa miljömål faktaruta 11.3. De beslutade

om se

målen ñr reduktion utsläpp av luftföroreningar avser alla källor

av inom landet. Lokala miljöproblem som buller och höga luftföroreningshalter är dock i allmänhet kopplade till bestämd källa.

en

Faktaruta 11.3

Av riksdagen beslutade miljömål

cancerogena ämnen

-50% 1988-2005, -90% på längre sikt, avser utsläpp

i tätorter

CO,NO, Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet skall

klaras i tätortema senast år 2000

CFC avvecklas till år 1995

buller Naturvårdsverkets förslag till riktvärden utgör målsätt-

ning på lång sikt

11.4 av transportsektorns Avgränsning miljöpåverkan

Man brukar ofta hävda att trafikens miljöproblem bör behandlas med

utgångspunkt i hela kedjan produktion användning skrotning av

- fordon och infrastruktur. De effekter som uppkommer vid produktion av drivmedel bör också beaktas. När man skall formulera miljömål för transportsektorn måste man dock mer precist klara ut vilka delkällor till miljöstömingar som skall omfattas av målen. Om målen skall kunna

fungera som styrning av olika myndigheter i deras utövande av

sektorsansvaret, bör målavgränsningen diskuteras parallellt med avgränsningen av sektorsansvaret.

Följande lista över fordon och anläggningar kan bilda utgångspunkt

för en diskussion om vad som skall hänföras till transportsektorn:

bilar, mc, mopeder, cyklar

-

traktorer, motorredskap, terrängfordon -

motorsågar, gräsklippare, kompressorer -

last- och passagerarfartyg, fritidsfartyg, ñskefartyg, arbetsfartyg,

-

vägfärjor

tåg, spårvagnar, tunnelbanor -

flygplan, luftballonger

-

vägar, järnvägar, flygplatser, hanmar, farleder -

drift- och underhållsanläggningar -

Några definitioner: Traktorer är motordrivna fordon som inte är bil och är avsedda att dra andra fordon eller arbetsredskap. Terrängfordon är motordrivna fordon avsedda att användas för person- och godstransport i terräng. Motorredskap är motordrivna fordon som är inrättade

som arbetsredskap eller till kortare förflyttning av gods.

Traditionellt avgränsas transportsektorn till användningen av fordon och drivmedel samt byggande och drift av infrastruktur. Produktion av fordon och drivmedel liksom skrotning ingår därmed i andra sektorer. Arbetsmaskiner och redskap hänförs med denna avgränsning till de sektorer där de används.

Itrañkverkens rniljörapporter redovisas luftföroreningsutsläppen från fordonen endast ñr driftsfasen, dock med undantag för järnvägstrañk,

där även elproduktionen tas med. Motorcyklar, mopeder, arbetsredskap

och militär verksamhet redovisas inte. Hanmverksamhet finns inte med

i Sjöfartsverkets redovisning.

Den traditionella avgränsningen transportsektorn borde innebära

av motorcyklar och mopeder medräknas. Produktion av fordon och att drivmedelel bör inte inräknas i sektorsmålen för transportsektorn. Inom transportsektorn fattas inte beslut hur produktion av fordon om och drivmedelel sker. Däremot sker val fordonstyp och drivmedel, av inom för det utbud som finns på marknaden, inom transportsekramen

Vissa åtgärder ñr att klara miljömål för transportsektorn kan

tom. innebära miljöproblem flyttas till sektor. Introduktion av att en annan biobaserade drivmedel är ett exempel på det. Fördelningen av miljömål mellan olika sektorer måste därñr successivt anpassas till utvecklingen.

11.5¶Målparametrar

En för uppdraget är de riksdagen uppställda nationella utgångspunkt av

Det innebär att åtminstone följande parametrar bör

miljömålen.

behandlas.

Klimatpdverkan

Totala utsläpp av CO,

Uttunning ozonslciktet av Användning CFC, HCFC, halon, 1,1,1-trikloretan, koltetrakloav

rid, metylbromid

Försurning av mark och vatten Totala utsläpp NO, och SO, av

Fotokemiska oxidantermarlmara ozon Totala utsläpp av NO, och VOC

Tätorternas luftföroreningar och buller Utsläpp cancerogena ämnen i tätorter ämnena preciserade av Halter angivande percentiler och medelvärdestider av C0,

med av

N02, S02, sot och partiklar

Bullemivåer i form ekvivalentnivåer dBA för dygn och av maximalnivåer dBA under natt för buller från olika källor

Koldioxid är den viktigaste klimalpáverkande gasen. Andra viktiga

växthusgaser är dikväveoxid, stabila tluorföreningar och ozon. metan,

Idag bidrar transportsektorns utsläpp metan och dikväveoxid i av mycket liten utsträckning till växthuseffekten. Vid val åtgärder för av att minska koldioxidutsläppen bör dock observant på att dessa man vara inte leder till att utsläppen metan och dikväveoxid ökar så att av nettoeffekten blir negativ. inverkan stabila fluorföreningar och av marknära ozon i sin tur orsakad utsläpp NO, och VOC är av av mycket osäker. Reduktionsmål för dessa ämnen finns andra av miljöskäl. När det gäller uttunning av ozonskiktet finns redan avvecken lingsplan. Något ytterligare mål i detta avseende för transportsektorn är

inte befogat.

En stor del av den cancerogena verkan hos luftföroreningar härrör från ämnen som är bundna till partiklarna. Därför kan partikelutsläppen utgöra en indikator på utsläppen ämnen. Sarnmanav cancerogena sättningen kan dock variera mycket mellan olika varför partiavgaser, kelutsläppen är ett för grovt mått. Det bör kompletteras med utsläpp av vissa specifika kolväten. Exempel på sådana är vissa flyktiga organiska ämnen som eten, butadien, propen, aldehyder samt polyaromatiska kolväten PAH. För cancerogena ämnen kan det också lämpligt vara att använda dos halt x exponeringstid som mått.

För [Luftföroreningshalter och buller kan etappmål högsta

som anges antal märmiskor för vilka nivån utanför eller i bostaden ligger över en viss nivå. Till lokala miljöproblem hör också trafikens förorening mark och av vatten. Den lokala påverkan bör inte medföra överskridande av fastställda miljökvalitetsmål när det gäller tungmetaller, stabila organiska änmen, partiklar från slitage av däck och vägbana m.m. saltning, ,

bekämpningsmedel, impregneringsmedel, syretärande ämnen, gödande

ämnen fosfor och kväve. Här ingår också skydd mot skador från

olyckor med farligt gods. Transportsektorns bidrag till övergödning mark och vatten sker

av främst genom utsläpp kväveoxider till luft. av

Transportsektorns påverkan på miljön genom metaller och organiska miljögifter kan minskas genom en ökad kretsloppsanpassning

av transportsystemet. Ett mått på detta är återvinningsgraden olika av änmen i fordon och infrastruktur. Nya trafikanläggningar medför alltid någon form av intrång i en befintlig miljö och innebär ofta konflikt med kulturhistoriska, naturvetenskapliga eller rekreationsintressen. Att uttrycka intrång i kvantitativa mått är svårt och kanske heller inte alltid lämpligt. Målen bör snarare

uttryckas i form av restriktioner för ianspråktagande olika biotoper,

av objekt, landskap och kulturhistoriska miljöer, principer för hur anlägg-

ningar inlemmas i känsliga miljöer utan att deras värden försämras samt ambitioner när det gäller planeringsprocessen.

11.6 till

Förslag miljömål

11.6.1 MaTs-samarbetet

Förslagen från MaTs-samarbetet avser åtgärdsmål för transportsektorn.

De är formulerade som etappmål, baserade på slutmål som i sin tur är

härledda från det naturvetenskapligt baserade önskvärda miljötillståndet.

För de flesta parametrarna skall slutmålet ha nåtts omkring år 2020. Fördelningen av mål mellan sektorer och trañkslag har inte skett med utgångspunkt i några analyser av åtgärder och kostnader. Detta kommer att ske genom scenariostudier.

Beträffande de totala utsläppen av vissa ämnen sammanfattas förslagen i tabell 11.1.

Tabell 11.1 MaTs-samarbetets förslag till preliminära åtgärdsmål för totala utsläpp minskning i % jämfört med basårets

utsläpp

Beträffande övriga parametrar innebär förslagen följande:

Klimatpåverkan av andra gaser än C02 skall år 2050 vara 60% lägre -

än år 1990

Utsläpp av gaser som kan skada det stratosfäriska ozonskiktet -

avvecklas enligt tidigare beslutad nationell awecklingsplan

Naturvårdsverkets riktvärden för luñkvalitet vad avser koloxid, -

kvävekioxid, svaveldioxid, sot och partiklar skall år 2000 klaras i

svenska tätorter bilaga ll

se

Utsläppen av polycykliska aromatiska kolväten i gas- och partikelfas,

-

benzoapyren, formaldehyd, acetaldehyd, eten, propen och butadien

skall i tätorter minska med 50 % till år 2005 jämfört med 1988 års

nivå Indikatorer: partiklarPM10, bensen, eten och formaldehyd

Buller i tätorter skall på sikt minska så att det kommer att ligga -

under Naturvårdsverkets riktlinjer. År 2000 skall Naturvårdsverkets

förslag till kortsiktiga mål vara uppfyllda se bilaga ll. Utsläpp av metaller och organiska miljögifter begränsas enligt

-

nationella mål. Närmare mål ñreslås utvecklas inom ramen för

kretsloppsanpassning av transportsystemet

Oavsiktlig introduktion av främmande arter skall inte förekomma -

Tratikmyndighetema skall implementera regler och metoder för att

-

anpassa byggande och drift av trafikanläggningar till de miljökvali-

tetsmål som kan uppställas till skydd för naturmiljön och kultur-

landskapet

År 2020 är transportsektorn anpassad till en långsiktig hushållning -

med naturresurser avseende materialanvändning och exploatering av

naturmark av betydelse för rekreation, särskilt i tätortsnära lägen

Transportsystemet skall anpassas efter de restriktioner som har ställts -

upp till skydd för naturmiljön och kulturmiljön Transportsystemet i vid mening är anpassat till de naturliga kretslop-

-

pen av energi och material. Kretsloppet inom teknosñren har

avgiftats.

11.6.2¶Vägverket

Som svar på uppdraget från regeringen att kvantiñera miljömålet lämnade Vägverket följande förslag till miljömål ñr vägtrafiken:

Utsläppen av kväveoxider skall minska med 50 % mellan år 1980 -

och 2000

Koldioxidutsläppen skall inte öka mellan år 1990 och 2000

-

Inga personer längs befintliga vägar i det statliga vägnätet skall år -

2003 utsättas för buller över 65 dBA vid fasad eller 35 dBA

inomhus. Inom ramen för särskilt regeringsuppdrag kommer

Vägverket att redovisa åtgärdsbehov och kostnader för att klara

dessa nivåer även längs kommunala vägar.

l1.6.3 Banverket

Banverket har som svar på sitt uppdrag hänvisat till Stomnätsplanen 1994-2003. Där anges mål för buller- och vibrationsstömingar.

Bullerstömingar i befintlig miljö skall åtgärdas när fastigheter utsätts

för över 60 dBA maxirnalnivå i sovrum nattetid. Vibrationsstömingar skall åtgärdas när fastigheter utsätts ñr vibrationsnivåer över 5 mms medelmaxvärde i sovrum nattetid. Målen skall uppnås till år 2000.

1l.6.4 Commission Environmental

Royal on

Pollution

I en omfattande rapport om trafik och miljö lämnar Royal Commission on Environmental Pollution 1994 förslag till miljömål för trafiken i Storbritarmien.

Förslagen återges i översättning i bilaga 12. På vissa punkter är

målen mycket precisa. Trots det omfattande underlaget har de precise-

rade miljömålen inte motiverats med hjälp av något

resonemang om kostnadseffektivitet.

överväganden

Trafik- och klimatkommittén anser att trafikslagsvisa miljömål är befogade. De kan utgöra instrument ñr att styra trañkverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. De kan också tjäna

som vägledning för andra aktörer inom respektive transportslag.

Frågan om mål för minskning transportsektorns koldioxidutsläpp

av har diskuterats i kapitel Där drar kommittén slutsatsen att utsläppen åtminstone inte bör öka till år 2005 jämfört med år 1990. Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn är beroende av kommande internationella avtal och den framtida energipolitiken i Sverige.

När det gäller utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar transportsektom till del de totala

en av utsläppen. De siffror som angivits i MaTs-samarbetets förslag baseras på vad som bedömts som möjliga åtgärder för att få ned utsläppen.

Någon awägning mellan sektorer eller transportslag, grundad på

kostnadsjämförelser, har inte gjorts. En sådan utvärdering ske i

avses samband med MaTs-samarbetets scenariostudier.

Trafik- och klimatkommittén bedömer att MaTs-samarbetets förslag till preliminära åtgärdsmål för utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten är rimliga att använda ut-

som gångspunkt i scenariostudiema. Dessa studier får sedan visa om den preliminära avvägningen behöver justeras. Det är dock viktigt att, man i scenariostudierna beaktar sambanden mellan de olika målen. Olika vägar att klara ett mål kan på olika sätt påverka möjligheterna att nå de andra målen. I analysen bör därför olika åtgärders effekter på alla mål beaktas.

När det gäller lokala miljöproblem har man inte samma problem att fördela målen på olika källor. I regel är miljöproblemen hänförliga till huvudsakligen en källa.

Åtgärder för att klara målen för luftkvalitet i tätorter finns inom räckhåll. Det bör dock observeras att målet för utsläpp av cancerogena ämnen inte är baserat på något tröskelvärde under vilket inga effekter konstaterats eller väntas uppträda. Varje exponering för sådana ämnen ger upphov till cancerrisk. Inriktingen bör därför vara en mycket långtgående reduktion på längre sikt.

De preliminära miljömålen bör också kunna utgöra underlag för Kommunikationskommitténs arbete, Vägverkets särskilda plan för miljö och trafiksäkerhet, Banverkets arbete med förslag till avgasregler samt trafikverkens miljörapporter.

Trafik- och klimatkommittén anser således att metoden med sektoriseringscirkeln är ett riktigt arbetssätt. Processen bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndigheterna och Naturvårdsverket. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål som är fördelade mellan trafikslag med hänsyn till kostnadseffektivitet och är

som avvägda mot andra trafikpolitiska mål. Dessa mål bör därigenom kunna utgöra grund för värdering av trafikens miljökostnader. När

processen är genomförd, bör regeringen och riksdagen besluta sektorsspeciñka

om miljömål.

SOU 1995.°64 223

12¶Ansvar och

befogenheter

12.1¶Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trafik- och klimatkommittén ... föreslå

åtgärder i syfte att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndig-

heterna i frågor som rör miljöarbetet inom transportsektorn.

Bakgrunden till uppdraget beskrivs på följande sätt: Trafikverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt andra berörda myndigheter har till regeringen redovisat att ansvar och befogenheter inom transportsektom när det gäller miljöarbetet är oklara. Myndigheternas instruktioner är inte heltäckande och inte heller samordnade.

12.2¶Berörda och deras

myndigheter ansvar och befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Berörda myndigheter deltar i arbetet i olika roller. De viktigaste myndigheterna och deras roller visas i faktaruta 12.1. Militär verksamhet är inte medtagen här. Ansvaret och befogenhetema vad den militära

avser verksamheten inom transportsektorn regleras särskilda be-

genom stämmelser i lagar och förordningar. Det är Försvarsmakten har

som det huvudsakliga ansvaret enligt dessa bestämmelser.

Myndigheternas ansvar och befogenheter är reglerade i de olika myndigheternas instruktioner och mängd lagar och förordningar.

en Trañkverken har enligt sina instruktioner och regleringsbrev

ett mer

eller mindre generellt ansvar för utvecklingen inom sina respektive

trañkslag. I detta ansvar ingår ett miljöansvar och för viss

ansvar forskning. Det ñnns även andra myndigheter som enligt sina instruktioner har ett visst ansvar rör transportsektorn, där inriktningen i

som olika grad berör miljöfrågor. Några särskilda befogenheter eller ekonomiska medel är inte knutna till detta Exempel på

ansvar.

miljöansvar enligt några myndigheters instruktioner framgår

av faktaruta 12.2.

Enligt miljöskyddslagen 1969:387 är utövaren av verksamhet vid

fast anläggning generellt ansvarig för verksamhetens miljöstömingar.

innebär det ansvaret ligger på väghållare V äg-

För transportsektorn att kommuner, flygplatsägare Luftfartsverket, kommuner,

verket, hamnägare kommuner och ägare av järn- och spårvägar oftast

oftast

Banverket. För väg och järnväg innebär detta att ansvaret för hela trañken ligger på den äger anläggningen. För flyg och sjöfart har som endast för den del trafiken som sker

anlâggningsägaren ansvaret av inom och i direkt anslutning till anläggningen. Några särskilda befogenheter för utövarnaanläggningsägama inte miljöskyddslagen. Naturvårdsverket, länsstyrelserna och framgår av

kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder har däremot vissa be-

fogenheter är kopplade till dessa myndigheters tillsynsansvar enligt

som

miljöskyddslagen. Härutöver har myndigheterna vissa preciserade uppgifter och befogenheter i särskilda lagar och förordningar. Flera av dessa

bestämmelser skyddet miljön eller innebär att miljöhänsyn avser av

skall Vissa befogenheter inte direkt skyddet för miljön, men

tas. avser kan ändå användas styrmedel i detta syfte. Några av de viktigaste som bestämmelserna är följande. 1987: 12 hushållning med naturresurser innehåller Lagen om m.m. allmärma riktlinjer för hur mark och vattenområden skall användas. Den

på de planerande myndigheterna att göra sådana

lägger ett ansvar

avvägningar i sin planering medför en från allmän synpunkt god

som hushållning. Den ålägger också myndigheterna att till att ett underlag se

belyser hushållningsfrågan ñnns tillgängligt vid tillämpning av

som

lagen. Boverket är central tillsynsmyndighet.

Faktaruta 12.1

Myndighetuochandnorgmimüiöartetetinommmpomektomochdaumüu

Utøvare,infrastruktur-ägare,planerade organ Vägverket VV Luftfartsverket LFV SjöfartsverketSjöV BanverketBanV Kommuner

IIILryn, kontroll, underlag, inför-rundan StatensnaturvñrdsverkSNV Koncessionsnimndenför miljöskydd KN länsstyrelser Landsting Kommunernasmiljö- och hilsoskyddsnimnderMHN Boverket BOV KemikalieinspektionenKemi SocialstyrelsenSocS KonsumentverketKV SISMiljömärkning RiksantikvarieämbetetRAÃ RikspolisstyrelsenRPS KommerskollegiumKK RiksskatteverketRSV StatenslivsmedelsverkSLV StatistiskacentralbyrånSCB Delegationenför prognos-och utvecklingsverksamhetinom transportsektornDPU Arbetar-skyddsstyrelsenASS

FoU KommunikationøforskningsberedningenKFB NUTE ByggforskningsrñdetBFR NaturvårdsverketSNV Trafikverken VV, LFV, SjöV, BanV Vig- och transportforskninginstimtetVII Universitet, högskolor Institutetför miljömedicin IMM Institutetför vattenoch lultvårdsforskningIVL AB SvenskBilprovningMotortesteenterASBMTC

8 15-0567

Faktaruta 12.2

miliöansvar enligt några myndigheten instruktioner Exempelpå

Vägverket skall främja ett miljöanpassatvägtrafiksystemoch en Instruktion till VV: miljöanpassadfordonstrafik.

till BanV: Banverketskall främja miljöanpassadjärnvägstraük. Instruktion en

Luftfartsverketskall för skyddetav miljön mot ñroreningar Instruktion till LFV: svara skall särskilt för att dekrav beaktassomställspå från civil lultfan. Styrelsen svara verksamhetenmedhänsyntill miljöpolitiken.

Sjöfartsverketharhand skyddetñr miljön motföroreningarfrån Instruktionüll Sj6V: om ñr dekravbeaktas ställspåverksamheten fartyg. Styrelsenskallsärskilt svara att som medhänsyntill miljöpolitiken.

Kommunikationsforskningsberedningenhartill uppgiftattplanera, Instruktion till H73: övergripandeforskningutvecklingochdemonstrationsverkinitiera,stödjaochsamordna rör kommunikationernasbetydelseñr miljön samhetsom

skall främja näringslivetstillväxt och ñmyese och Instruktion üll NUTEK: NUTE utvecklingen energisystemet.NUTE skallta initiativtill ansvaraför denlångsiktiga av stödjaforskningochutvecklingbl.a. medsikte påmiljöanpassning. och

SNV:Naturvårdsverketskalli förhållandetill sektorsmyndigheternasamt Instruktion till myndigheter arbeta med mil, vägledning, samordning och regionala och lokala uppföljning somberör miljöarbetet.

Boverket skall i samverkanmed de centralatrañkverken öka Instruktion till 80V: utvecklaplanerings-och beslutsprocessersomfrämjar en insatsernanär detgäller att ändamålsenliginfrastrukturutbyggnad.

länsstyrelserna:Länsstyrelsenskallsärskiltmedbeaktandeavfastställda Instruktiontill verkaför statlig,kommunalochlandstingskommunalverksamheti länet nationellamal att enerdeövergripandemiljö- och regionalpolitiskamålensamt samordnasoch anpassas kravenpa långsiktig,god hushållningmednaturresurser-na. en

hushållningsbestämmelser skall tillämpas i flera

Naturresurslagens

betydelse när det gäller trañkens speciallagar, av vilka följande är av och bygglagen 1987:10, miljöskyddslagen miljöfrågor: plan- 1964:822, väglagen 1971:948, luft-

1969:387, naturvårdslagen och lagen 1983:293 om inrättande, utvidgning fartslagen 1957:297 farled och allmän hamn. Detsamma gäller den och avlysning av allmän

föreslagna banlagen. 1987:10 kommunen för

Enligt plan- och bygglagen ansvarar

mark och inom kommunen samt för att miljö-

planläggningen av vatten i Boverket är central tillsynsmyndighet. hänsyn tas planläggningen.

Inom områden med detaljplan och områdesbestämmelser är kommunens

planläggning bindande för andra plan- och

tillståndsmyndigheter.

I kommunens enligt hälsoskyddslagen

ansvar 1982:1080 ingår

skyldighet att utföra mätningar det kan om antas att av Naturvårdsver-

ket utfärdade gränsvärden för luftkvalitet kan komma att överskridas.

I de fall gränsvärdena överskridits skall resultatet av mätningarna

redovisas till Naturvårdsverket.

Väglagen 1971:948 innehåller bestämmelser

om byggande och

underhåll av allmänna vägar. Det är Vägverket som beslutar om byggande av vägar och för som svarar Vägarnas underhåll. Vägverket

skall därvid ta hänsyn till miljön. Banverket får ett liknande ansvar

enligt den föreslagna banlagen. Fordonskungörelsen 1972:595 och terrängtrafikkungörelsen

1972:594 ger Vägverket möjligheter att meddela vissa kompletterande

föreskrifter fordonens beskaffenhet och om utrustning med undantag av avgasutsläppen. Föreskrifter avseende dessa får meddelas av Natur-

vårdsverket enligt bilavgaslagen 1986: 1386

och bilavgasförordningen

1991:1481. Naturvårdsverket har också tillsynsansvaret.

Enligt

vägtrafikkungörelsen och terrängtrafikkungörelsen är det kommunerna och länsstyrelserna huvudsakligen

som får meddela bestämmelser om fordonens framförande. I några fall finns möjligheter att utforma

bestämmelserna hänsyn till miljön. av

När det gäller beskaffenheten hos spårfordon och deras framförande

meddelar Banverket kompletterande föreskrifter och utövar tillsyn enligt

järnvägssäkerhetslagen 1990:1157, bestämmelserna sikte

men tar på säkerhetsfrågor och något preciserat mandat

att utkräva miljöhänsyn

finns inte.

Enligt luftfartslagen 1957:297 och

luftfartsforordningen 1986:171

ger Luftfartsverket tillstånd och meddelar föreskrifter vad avser

inrättande flygplatser. Ett visst miljöansvar av kan antas ingå i kravet

att Luftfartsverket skall beakta att störningar av verksamheten inte

uppkommer för omgivningen. Luftfartsverket meddelar också före-

skrifter och utövar tillsyn med avseende på flygplanens luftvärdighet

och miljövärdighet. Luftfartsverket kan också ta vissa miljöhänsyn vid

bestämmandet flygvägar. av

Sjöfartsverket har möjligheter att meddela föreskrifter vad avser byggande av allmänna hamnar och farleder enligt

lagen 1983:293

om inrättande, utvidgning och avlysning allmän av farled och allmän hamn.

Ett visst miljöansvar får ingå i föreskriften anses att hänsyn skall tas till

naturresurslagens bestämmelser.

Fartygssäkerhetslagen 1988:49 och

lagen 1980:424 åtgärder

om mot vattenförorening från fartyg

innehåller vissa bestämmelser om fartygens egenskaper. Sjöfartsverket

får meddela kompletterande föreskrifter och utövar tillsyn. Några

till luft finns dock inte, beroende särskilda bestämmelser om utsläppen

internationella överenskommelser. När det gäller på avsaknad av

framförande har Sjöfartsverket och Länsföreskrifter om fartygens

meddela föreskrifter enligt sjötrañkför-

styrelsen möjligheter att Länsstyrelsen har därvid vissa möjligheter att ordningen 1986:300.

En sammanställning av myndigmeddela föreskrifter av miljöhänsyn.

olika befogenheter finns i faktaruta 12.3. heternas

Faktaruta 12.3

Sammanställningav några olika myndigheters befogenheter

Miliöskyddalagen1969:387 - tillstånd: KN, lst - tillsyn: SNV, lst, MHN

l-lilsoskyddalagen1982: 1080 - ñreskriñer: SNV, MHN - tillsyn: SocS,SNV, MHN

Lagenomkemiskaprodukter 1985 2426 - ñreskrifier: SNV, Kemi, BoV, SLV - tillsyn: SNV, Kemi, MHN, lat, BOV, SLV, ASS

Lagenom Ivavelhaltigt bränsle1976:1054 - fdreariñer: regeringen,SNV, kommun - tillsyn: SNV, lst, kommun

Plan-och bygglagen1987:10 - fysisk planering: kommun - tillsyn: BoV, lst

Fordonakungörelsen1972:595 - ñreskrifler: VV - kontroll: riksprovplata,polismaneller polisinspektör

Bilavgaslagen1986:1386 - fireskrilter: SNV - tillsyn: SNV - kontroll: ASB

Viglagen 1971:948 - byggandeoch hållandeav allmännavigar: VV

Vigtnfikkungörelsen 1972:603 - föreskrifter: VV, lst, kommunaltrafiknimnd - övervakning:polismyndighet

Lagenomtillfälligt bilñrbud 1990:1079 - ñreskriñer: regeringeneller kommun f.n. Göteborg - övervakning:polismyndighet

Marknadañringslagen1975:1418 - niringsñrbud: marknadsdomstolen - tillsyn: KV

Lagenom ñrsiljningsakatt på motorfordon 1978269 Lagenom skattpå energi 1994:1776 Lagenom miljöskatt pa inrikes flygtrafik 1988:1567 Fordonukattelagen1988:327 - föreskriñer: RSV - tillsyn: PSV

Faktaruta 12.3 forts.

Lultfartalagen1957:297 tillatånd: LFV tillsyn: LFV

Terringtrañkkungözelaen1972:594 ñreskriñer: VV, lat, kommunaltrañknimnd övervakning:poliamyndighet Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn 1988:293 :mmm: SjöV föreskriñer: SjöV -

12.3 Innebörden i sektorsansvar för miljöfrå-

gor

I riksdagens miljöpolitiska beslut 1988 prop. 198788:85, JoU 23, rskr. 373 sektorsansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där gavs fastställdes att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för

miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste

att nya man löses. Miljövårdsmyndighetema på alla nivåer har därvid en stor uppgift att vara pådrivande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisationer och företag med aktuell och relevant kunskap och information. I 1991 års miljöpolitiska beslut prop. 199091:90, JoU 30, rskr. 343 ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av angavs huvudlinjema för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de generella miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. Enligt beslutet bör det ingå i sektorsansvaret att utarbeta

sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården

och naturskyddet.

Frågan vad sektorsansvaret egentligen innebär har sedan dess om diskuterats mycket. Den har behandlats i ett antal utredningar, bl.a. Statskontoret 1993 och Riksrevisionsverket 1994. Några konkreta förslag till preciseringar har dock inte lämnats. I direktiven till Trafik- och klimatkommittén sägs att ansvar och

befogenheter är oklara. I detta torde ligga att sektorsmyndighetsrollen

inte är tydligt definierad och möjligen också att det skulle finnas ett besvärande glapp mellan och befogenheter. ansvar För trafikverkens del ingår sektorsansvaret för miljöfrågor som en del i det generella sektorsansvaret. I verkens instruktioner är formuleringen av ansvaret inte särskilt precis. Vägverket och Banverket skall främja en miljöanpassning, medan Luftfartsverket skall för och svara Sjöfartsverket ha hand skyddet för miljön mot föroreningar. Frågan om är vad som ligger i dessa begrepp och de innebär någon skillnad för om de olika trafikverken. Förutom det generella ansvaret i trañkverkens instruktioner har verken fått specifika uppgifter vilka några kan del av ses som en av sektorsansvaret. Ett exempel på en sådan uppgift är verkens uppdrag från regeringen att utarbeta årliga miljörapporter. I denna uppgift ingår redovisa att respektive trafikslags miljöpåverkan, jämföra utvecklingen med förekommande miljömål samt föreslå åtgärder för målen skall kunna att nås. Förslagen kan då också innefatta åtgärder inte ligger inom den som egna verksamheten eller inom de befogenheterna. egna Därutöver har Vägverket i regleringsbrevet för budgetåret 199495 fått i uppdrag att komplettera investeringsplanen för perioden 1994- 2003 med en särskild plan för miljö och trafiksäkerhet. Uppgiften är att med utgångspunkt i den nationella väghållningsplanen föreslå de ytterligare åtgärder som krävs för att vägtrafiksektorn ska nå målen för miljö och säkerhet. Trafikverken förfogar inte över alla de styrmedel kan tänkas som ingå i ett åtgärdsprogram för att minska trafikens miljöstörningar. Exempelvis är den allmänna trafikpolitiken, skatter frågor för m.m. regering och riksdag. Vissa styrmedel ligger på andra myndigheter än trafikmyndighetema. Exempel på detta är bilavgaslagstiftningen och de delar i lagen om kemiska produkter egenskaper och som avser hantering av drivmedel, där Naturvårdsverket är ansvarig myndighet. Andra exempel är den fysiska planeringen och lokala trafikföreskrifter, där kommunen är beslutande instans. I den mån kommunen är egen

väghållare, flygplatsägare eller harnnägare har den också befogenheter

enligt de rollerna. Se vidare faktaruta l2.3. Sammanfattningsvis kan sägas att trafikverkens tillgång till åtgärder ligger dels i deras egen verksamhet planering och byggande av infrastruktur samt trafikutövning, dels i deras befogenheter som

myndighet. Därutöver finns också befogenheter för flera myndigheter att utnyttja styrmedel som inte direkt regleras i lagstiftning, t.ex. ställa miljökrav vid upphandling, genomföra informationskampanjer.

När sektorsansvaret för miljöfrågor skall avgränsas kan första en ansats vara att alla delar i kedjan produktion användning skrotning - -

bör ingå för inte skall riskera att viktiga problem hamnar att man utanför allas Med sektorsansvar skulle då menas att myndigansvar. hetens agerande, när det gäller såväl den verksamheten som vid egna kontakter med andra aktörer inom transportornrådet, genomgående skall präglas att få den politiskt beslutade utvecklingen av sektorn till av stånd, bl.a. från miljösynpunkt. Med detta synsätt bör exempelvis trafikverken för att även fordonstillverkningen liksom tillverkning agera

och hantering av drivmedel sker med minsta möjiga miljöstömingar.

synsättet innebär att överlappningar accepteras. Redovisningen miljöpåverkan skulle därmed också avse hela av Områden ligger utanför avgränsningen målen beskrivs

kedjan. som av i så fall mer översiktligt.

sektorsansvar för trafikrnyndighetema skulle innebära att allt Om ett miljöansvar delas upp mellan olika aktörer, finns det risk för att vissa inte blir omhändertagna. Det kan också innebära tendens från

frågor en

ett helhetstänkande när det gäller miljöfrågor. Ett exempel svårigheten att avgränsa sektorer och dela upp miljöansvaret mellan olika myndigheter är sambandet mellan trans-

portsektorn och energisektom. NUTEK har ett ansvar för rapportering energianvändningen och dess miljöeffekter. Transporterna utgör en

av

energianvändningen och ingår därmed i energisektorn.

del av I Naturvårdsverkets roll ligger att ha kunskap och överblick över

miljöproblemen samt påvisa åtgärdsbehov. Verket skall vara pådrivande

i miljöfrågor och agerar därvid gentemot olika sektorer i samhället. Målet för dessa aktiviteter är att försöka integrera miljöhänsynen i alla verksamheter. I dessa kontakter kan inte sektorerna avgränsas snävt. Ett annat förhållande som gör en strikt uppdelning av miljöansvaret mellan olika sektorer olämplig ansvarets fördelning mellan olika nivåer i samhället riksdag regering centrala myndigheter län - - - -

kommuner. Exempelvis har kommunerna ett generellt ansvar för att miljöfrågoma beaktas i den fysiska planeringen, samtidigt som Vägverket har ett generellt sektorsansvar för vägtrafiken.

12.4¶Trañkverkens och Kommunförbundets

på sektorsansvaret syn

Under utredningsarbetets gång har trafikverken och Kommunförbundet bidragit med synpunkter sektorsansvarets innebörd och utformning.

Synpunkterna sammanfattas i det följande.

l2.4.1 Vägverket

Vägverket utgår från följande formulering i regleringsbrevet för budgetåret 199495: Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt vägtransportsystem som uppfyller högt ställda krav på trafiksäkerhet med hänsyn tagen till miljö och regional balans. Verket tolkar sektorsansvaret som ett ansvar gentemot regeringen ñr att följa upp och driva på utvecklingen av vägtransportsektom så att den effek-

tivt bidrar till en samhällsutveckling i enlighet med fattade politiska

beslut. sektorsansvaret bör enligt Vägverkets uppfattning inte ta sin utgångspunkt i enstaka politiska mål utan måste inriktas på att bidra till hela målbilden för sektorn och till den i stort eftersträvade sam-

hällsutvecklingen.

Följande uppgifter anges som viktiga i sektorsansvaret: att analysera och rapportera sektorns utveckling samt fortlöpande

-

samla den information som krävs för detta att söka skapa enighet om utvecklingsinriktning och åtgärdsprogram

-

att i ett nätverk informera, engagera och driva på övriga aktörer, så -

att de gör sin del.

Verket anser att sektorsansvaret inte inbegriper ett direkt ansvar för genomförande av de verksamheter och åtgärder som krävs för att sektorn skall utvecklas i enlighet med fattade politiska beslut. Däremot

har den sektorsansvariga myndigheten vanligtvis andra uppgifter, utöver

sektorsansvaret, som innebär ett eget ansvar för delar av genomförandet. Vägverket är ett bra exempel på detta. Verkets ansvar för den statliga väghållningen och verkets övriga uppgifter utöver sektorsansvaret innebär att verket självt kan genomföra viktiga delar av det som totalt krävs ñr att säkra den politiskt beslutade utvecklingen av

vägtransportsektom, bl.a. när det gäller säkerhet och miljö.

Vägverket och Naturvårdsverket har träffat en överenskommelse om

fördjupat samarbete för att anpassa vägtransportsektorn till en varaktigt

hållbar utveckling. Där behandlas bl.a. verkens inbördes ansvarsför-

delning.

Enligt Vägverkets tolkning innebär sektorsansvaret således att uppföljning och åtgärdsförslag omfattar hela sektorn inklusive åtgärder som ligger på andra aktörer. Här behöver således inte området för ansvar och befogenheter sammanfalla.

När det gäller väghållarrollen anser dock verket att det bör finnas en överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter, vilket det enligt verkets mening inte gör i dag. Vägverket anser att dess möjligheter att som väghållare vidta adekvata åtgärder för att lokalt minska miljöpåver-

kan från trafiken på det egna vägnätet är begränsade. Problemet är i första hand trañklagstiftningen.

12.4.2¶Banverket

Banverket anser att i begreppet sektorsansvar ligger att trañkverkens arbete mot att nå miljömålen skall omfatta både den egna verksamheten och andra aktörer inom sektorn. I sektorsansvaret bör ligga att använda de medel som trafikverken har till förfogande för att driva på utvecklingen mot att klara de nationella miljömålen. Medlen kan vara egna åtgärder, genom ekonomiska styrmedel påverka trafikutövare eller information om möjligheter. Redovisningen av sektorns miljöpåverkan och.tänkbara åtgärder i trafikverkens årliga miljörapporter ses som en del av Sektorsansvaret.

12.4.3¶Sjöfartsverket

Sjöfartsverket pekar på att miljöansvaret enligt instruktionen är väl avgränsat och preciserat till att avse föroreningar från fartyg. Verksamheten skall bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten, men fiskets, fritidsbåtstrañkens och marinens intressen skall beaktas. Utöver föroreningar från fartyg skall verket också ta miljöhänsyn när det gäller den egna verksamheten vad avser farleder, lotsning, sjökartläggning m.m. Sjöfartsverket menar att kajkanten är gränsen för verkets ansvarsområde. Verksamheten i hanmarna ingår således inte.

12.4.4¶Luftfartsverket

Luftfartsverket uppfattar sitt sektorsansvar på miljöområdet så att det inom ramen för de styrmedel det förfogar över och sammanvägt med

andra huvuduppgifter bidrar till att de nationella miljömålen uppnås.

- I detta ingår att göra ekonomiska och tekniska avvägningar, fastställa handlingsprogram med tillhörande tidsplaner samt ta fram relevant statistik. Luftfartsverkets sektorsansvar omfattar hela den civila luñfarten. Sektorsansvaret för miljöfrågoma sker genom internationellt

arbete med miljönormer, övervakning av att reglerna följs, beslut rörande flygplatser enligt luftfartslagen, ekonomiska styrmedel

bullerrelaterade landningsavgifter samt arbetet med de årliga miljörapporterna.

Luftfartsverket har också ett miljtâansvar enligt miljöskyddslagen i egenskap av flygplatshållare.

12.45¶Kommunerna

Kommunerna har ett miljöansvar enligt miljöskyddslagen i deras egenskap av väghållare, indirekt ansvariga för vissa järnvägar, hamnägare och flygplatsägare. Plan- och bygglagen och naturresurslagen ålägger kommunerna ett miljöansvar vid beslut om användningen av mark och vatten i Översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser och bygglov. Kommunerna miljö- och hälsoskyddsmärrmd eller motsvarande är tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen av bl.a. trafikanläggningar, dock med undantag för större flygplatser.

Kommunförbundet anser att uppföljning och utvärdering av nationella mål, som kommunernas förväntas uppfylla, inte skall göras av statliga myndigheter. Det bör i stället ske hos något politiskt organ knutet till riksdagen. Statliga detaljregleringar bör undvikas. Avvägningar bör ske på lokal nivå. Statliga myndigheter bör ha som främsta uppgift att svara för kunskapsuppbyggnaden och i mindre utsträckning utarbeta krav som riktas mot kommunerna.

12.5¶Överväganden

En tolkning av innebörden i sektorsansvaret är att trañkverken skall ha ett generellt ansvar för respektive sektors miljöpåverkan. Detta innebär ett ansvar att redovisa miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa upp utvecklingen. De föreslagna åtgärderna kan också avse andras verksamheter och befogenheter inom sektorn. Någon fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter behöver med en sådan tolkning inte finnas. Vägverket och Banverket har tolkat sektorsansvaret på detta sätt, medan Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets

tolkningar begränsas till egen verksamhet och egen myndighetsutöv-

ning.

I direktiven anges att ansvar och befogenheter är oklara. Med ovanstående tolkning av sektorsansvaret är några förändringar när det gäller olika myndigheters befogenheter inte nödvändiga. Däremot bör ansvaret definieras tydligare. Vidare bör frågan om hur samordning och överblick skall åstadkommas i kombination med ett sektorsansvar diskuteras.

Därutöver kan det ñnnas anledning att överväga förändringar som ger myndigheterna större möjligheter att klara sitt ansvar ñr den egna

verksamheten enligt miljölagstiftningen. Här har Vägverket pekat på brister i trafiklagstiftrxingen.

Det brukar ibland hävdas att det inte går att utkräva ett sektorsansvar

om den ansvariga myndigheten inte har tillgång till alla befogenheter

som krävs för att angivna mål skall kunna uppnås. Ett konsekvent genomfört sektorsansvar med fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter skulle teoretiskt innebära att trafikverken förfogar över alla tänkbara styrmedel som har betydelse för trañkens miljöstömingar, inklusive skatter och avgifter. Verken skulle då krävas på ersättning för externa effekter, exempelvis skador till ñljd av miljöstömingar. I en sådan modell skulle trafikverken också ha tillgång till instrument som påverkar markanvändningen. Modellen är knappast realistisk, då den bl.a. innebär att riksdagen skulle avhända sig skatteinstrumentet. Vidare skulle kommunerna inte kunna ha samma in-

flytande över markanvändningsplaneringen som i dag.

Ett annat ytterlighetsaltemativ är att helt avskaffa sektorsansvaret för miljö och endast behålla ansvar för den egna verksamheten. Detta skulle innebära att man överger idén om att trañkverken skulle ha

ansvar för överblicken av respektive trañkslags miljöpåverkan. Någon skyldighet att föreslå åtgärdsprogram som omfattar åtgärder utöver den

egna verksamheten och de egna befogenhetema skulle inte finnas. Det skulle medföra ett ökat ansvar för tillsynsmyndigheter och liknande att se till att miljöfrågorna integreras i alla verksamheter i samhället, oavsett vilka sektorer de kan tänkas hänföras till. Några sektorsmål skulle inte behöva finnas. Åtgärdskraven bör dock ställas med hänsyn till samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.

Brist på helhetstänkande och överblick har anförts som en nackdel med att för de enskilda trafikverken precisera ett sektorsansvar ñr miljö. Ett sätt att minska risken för detta är att sektorsansvaret ñr miljö samordnas i ett särskilt organ för transportsektorn. Ansvaret för överblick, rapportering och åtgärdsförslag skulle då läggas pâ detta organ, som därigenom skulle tilldelas ett sektorsansvar för hela transportsektorns miljöpåverkan. Huvudansvaret för de årliga miljörapportarna skulle därvid ligga på denna nivå. Åtgärdsprogram skulle utgå

från miljömål för transportsektorn som helhet, fastställda av regering

och riksdag. Trañkverkens miljöansvar skulle då begränsas till de egna verksamheterna och de egna befogenheterna samt till att förse det samordnande organet med underlag till miljörapportering och årgärdsprogram.

Den samordnande uppgiften skulle kunna läggas på ett helt nytt organ. Uppgiften skulle också kunna läggas på Naturvårdsverket, som

redan i dag i sin roll som pådrivande i miljöfrågor har tagit initiativ till ett omfattande utredningsarbete om hur man skall kunna nå ett miljöan-

passat transportsystem MaTs-projektet. En tredje möjlighet är att komplettera DPU:s uppgifter med ett övergripande miljöansvar. DPU:s

nuvarande roll är att ta fram gemensamma planeringsförutsättningar för trafikverkens investeringsplanering. Den 1 juli 1995 blir DPU

myndighet.

Fördelen med att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på ett samordnande är att ansvaret förenas med en bättre överblick över

organ

åtgärdsmöjlighetema inom transportsektorn, vilket innebär ökade

möjligheter att föreslå kostnadseffektiva lösningar för att uppnå givna mål ñr transportsektorn. Det finns dock nackdelar med att införa en beslutsnivå mellan centrala verk och regeringen.

Den nära kontakten mellan trafikverken och de aktuella aktörerna talar för att sektorsansvaret även i fortsättningen bör ligga på trafikverken. Ett annat argument är att miljöarbetet bör ske integrerat med övrig verksamhet i de olika sektorerna. Inom trafikverken finns kompetens

verksamheten inom sektorn. Där finns också en organisation med om enheter i olika delar landet, vilket möjliggör att sektorsansvaret kan

av utövas på olika nivåer i verksamheten. .Erfarenheterna från Vägverkets roll som sektorsmyndighet inom trañksäkerhetsområdet visar att goda resultat kan uppnås, om vissa förutsättningar är uppfyllda. En sådan förutsättning är att sektorsansvarets innebörd görs tydligare i verkens

instruktioner. Om avgränsningen av ansvar och befogenheter förtydligas

i instruktionerna, kan osäkerheten om dessa frågor minskas och motivationen hos verken att leva upp till sektorsansvaret öka. Av instruktionerna bör framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar att

redovisa respektive transportslags utveckling jämfört med uppsatta miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram

som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa utvecklingen inom sektorn.

upp

För att säkerställa helhetstänkande och överblick bör trafikverken i sina instruktioner åläggas samordning när det gäller sektorsansvaret.

en

Därutöver behövs en samordning på departementsnivå när det gäller

utvärdering och åtgärdsförslag. Trafikverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder

krävs för att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de av som statsmakterna fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras av trafikverken. Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis delta i detta arbete som samordnande, pådrivande och kontrollerande organ.

Kommunerna är en väsentlig aktör när det gäller trañkens miljöpåverkan. Kommunerna har ett tydligt ansvar enligt olika lagar och i

deras olika roller som väghållare, infrastrukturägare, planeringsorgan och tillsynsmyndighet. Det finns varken möjlighet eller anledning att

därutöver tilldela kommunerna något sektorsansvar för trañkens miljöfrågor, då de inte kan betraktas som någon sektorsmyndighet.

DPU har en samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för trañkslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet har för

som ansvar

ajourhållning av underlag för beräkning av de olika trañkslagens

utsläpp av luftföroreningar emissionsfaktorer. Som töreskrivande

myndighet enligt bilavgaslagstittningen har Naturvårdsverket sedan lång

tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap om dessa frågor finns emellertid även på trañkverken och VTI. Någon myndighet bör ges ansvaret för att emissionsfaktorerna vid behov uppdateras och att det sker samordnat för de olika trafikslagen. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta initiativ till och samordna detta arbete. Det är dock viktigt att trafikverken inom ramen för sin sektorsroll också deltar aktivt i arbetet. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör NUTEK ges huvudansvaret.

13 och effekter

Överväganden, förslag

13.1¶Överväganden

13.l.l och avgränsning

Uppgift

Trañk- och klimatkommitténs huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser

från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att

utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén fick genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter inom

senare trafikmiljöområdet. Dessa uppgifter avser kollektivtrañkens konkur-

renskraft, sektorsspeciñka miljömål för transportområdet samt åtgärder

for att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete med trafikens miljöproblem.

Kommitténs uppgifter avser alla trafikslag. I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att intemationel-

avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafiken. Ett annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

13.l.2 Hur skall utsläppen minskas

mycket

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av

utsläppen av koldioxid. Dessa utsläpp har en stark koppling till

energianvändningen, då koldioxidutsläppen inte kan renas bort.

Utsläppen kan således bara minskas genom att minska energianvändningen ocheller använda drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol.

Sveriges koldioxidutsläpp var ca 60 Mton C02 år 1990. Av dessa kom ca 22 Mton från transportsektom exklusive arbetsmaskiner. Vägtrañken svarade för ca 16 Mton. Flera olika prognoser visar att

koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer att öka framöver 5-

15 % mellan år 1990 och 2000, om inga ytterligare åtgärder vidtas.

Enligt IPCC Intergovemmental Panel on Climate Change finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Kommittén konstaterar att det också finns behov av att minska flera andra miljöproblem, av vilka flera åtminstone delvis orsakas av transportsektom. Det gäller bl.a. totala utsläpp av kväveoxider, svaveldioxid och flyktiga kolväten samt buller och föroreningshalter av vissa ämnen i tätorter. Miljöarbetet inom transportsektorn måste därför drivas vidare. Flera olika miljöproblem återstår att lösa. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan det dock diskuteras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektom bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer.

En viktig utgångspunkt för frågan om hur mycket utsläppen av växthusgaser skall minska är riksdagens beslut med anledning av

klimatpropositionen, där det sägs att koldioxidutsläppen från fossila

utsläpp i enlighet med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. För att hålla nere ökningstakten för den globala medeltemperaturen, bör de globala koldioxidutsläppen minska med 50-80 % inom en 50-årsperiod. Det är i dag svårt att förutse vad detta kan komma att betyda för Sverige. De svenska utsläppen är små i ñrhållande till de globala utsläppen 0,3 %. Svenska insatser blir därför meningsfulla först när de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal om utsläppsreduktioner på längre sikt. Olika tänkbara principer kan bli styrande för ett sådant avtal. Det är därför ännu inte möjligt att låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del.

Kommitténs uppgift har varit att visa hur koldioxidutsläppen från trañken skall kunna minskas. Nettoutsläppen av. koldioxid kan emellertid också minskas genom ökat upptag av kol i skog och torv m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid.

En annan fråga är hur stor del av framtida utsläppsreduktioner i Sverige som bör ske inom just transportsektorn. Utgångspunkten bör vara att utsläppsminskningarna skall ske på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. de skall i första hand ske med åtgärder kostar minst. Analyser

som

har visat att de marginella åtgärdskostnaderna stiger snabbt i trans-

portsektom. Exempelvis är det kostsammare att minska koldioxidutsläppen genom att på kort sikt introducera biobaserade drivmedel i transportsektom jämfört med att göra det i energisektorn. Det finns dock flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. Dessutom svarar transportsektorn för en stor del av utsläppen. Om det krävs avsevärda utsläppsminskningar i framtiden, kommer därför minskningar i transportsektom

att vara nödvändiga. Det kan således finnas skäl att påbörja anpassningsåtgärder redan nu. Ett rimligt krav att utsläppen till sekelskiftet åtminstone inte skall öka från transportsektorn. Vad som kan komma att krävas efter sekelskiftet är i hög grad beroende av Energikommissionens slutsatser och den framtida energipolitikens utforrrming.

Ett långsiktigt utsläppsmål för transportsektorn bör således inte läggas fast förrän ett internationellt avtal om olika länders åtaganden föreligger och den svenska energipolitiken lagts fast. Tills vidare bör inriktningen vara att utsläppen från transportsektorn åtminstone inte bör Öka till åren kring sekelskiftet for att därefter minska. Inom MaTssamarbetet studeras konsekvenserna av målet att utsläppen skall minska med 10 % till år 2020 jämfört med 1990 års nivå. Konsekvenserna av ett reduktionsmål för vägtrafiken på 20 % till år 2020 kommer också att analyseras. Som underlag för samhällsekonomiska kalkyler i samband med investeringsbeslut behövs ett värde på koldioxidutsläppen som motsvarar ett långsiktigt reduktionsmål.

13.13¶Utvecklingstendenser och potential

Flera olika tänkbara omställningar kan leda till minskade utsläpp från trafiken. En stor potential för minskade utsläpp av växthusgaser och skadliga ämnen finns i den tekniska utvecklingen. Inom alla transportslag finns en teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet, reningsåtgärder och introduktion av alternativa drivmedel och effektiva drivsystem. Även förändringar i beteendet resvanor, färdsätt, be läggningsgrad, körsätt, fordonsunderhåll m.m. kan bidra till minskade utsläpp.

När det gäller personbilar pekar nuvarande trender inte på någon minskning av bränsleförbrukningen. Bilköparna har prioriterat andra egenskaper hos bilarna. Olika forskningsinsatser liksom uttalanden från biltillverkarhåll tyder på att bilarna kan komma att bli bränslesnålare i framtiden. Det är emellertid osäkert när en introduktion av bilar med mycket låg bränsleförbrukning kan komma att ske. För tunga fordon, fartyg, flygplan och tåg finns fortfarande en marknadsefterfrågan på ökad bränsleeffektivitet, varför en viss förbättring kan väntas. När det gäller utsläpp av skadliga ämnen kan skärpta eller nya, där det ännu inte finns några krav väntas inom alla transportslag. Omfattande forsknings- och försöksverksamhet med andra drivmedel och drivformer pågår på olika håll. Fortfarande är kostnaderna det största hindret för genomslag av olika alternativ.

Vissa tekniska omställningar för att minska koldioxidutsläppen kan leda till andra problem, t.ex ökade utsläpp av skadliga ämnen och

negativa effekter på trafiksäkerheten. Exempel på sådana konsekvenser är ökade utsläpp av kväveoxider och partiklar till följd av en ökad andel dieseldrivna bilar, ökade utsläpp av aldehyder till följd introduktion

av av alkohol som drivmedel, svårigheten att uppfylla långtgående trañksäkerhetskrav med lätta fordon. Genom fortsatt utveckling och forskning kan dessa olägenheter helt eller delvis undanröjas i framtiden.

De förbättringar som kan förutses beträffande fordonens och drivmedlens miljöegenskaper motverkas att trañkarbetet ökar. Här

av har den ekonomiska tillväxten stor betydelse. Ökad ekonomisk aktivitet väntas leda till ett ökat resande och ökade Ökade inkomster

transporter. möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka

bilåkandet. I analyser av tidigare resvaneundersökningar konstateras att

en viktig orsak till det ökade resandet är en högre förflyttningshastighet, som i sin tur bidragit till större geografisk räckvidd och fler valmöjligheter. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande. Informationsteknikens IT utveckling framhålls ibland som en faktor som kan minska resbehovet genom att ersätta resandet med andra former för kommunikation. Erfarenheterna hittills tyder dock inte på att någon generell minskning av resandet till följd av IT-utvecklingen är att vänta. Däremot kan nya förflyttningsmönster uppträda. Vidare kan ny informationsteknik användas till att styra trafiken och därigenom åstadkomma lugnare körmönster och kortare

fárdvägar.

l3.1.4 för att minska

Strategi koldioxidutsläppen

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslog kommittén strategi för att

en

minska koldioxidutsläppen från trafiken. En minskning dessa utsläpp

av kan åstadkommas genom två typer av åtgärder; minskning energian-

av vändningen och introduktion av drivmedel med lägre innehåll av fossilt

kol. Den grundläggande principen ñr val av styrmedel är att de skall

leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen ledde kommittén till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form höjd koldioxidskatt

av en bör utgöra grunden men inte det enda styrmedlet i strategi för att

en

minska trafikens koldioxidutsläpp.

I samband med remissbehandlingen stödde flera instanser, framñr

allt myndigheter och miljöorganisationer, kommitténs förslag till

strategi. Hos dem som var negativa till förslaget de främsta invänd-

var ningarna att en höjd drivmedelsskatt leder till oönskade fördelnings-

effekter genom att den missgynnar låginkomsttagare och befolkning i

glesbygd och att den heller inte skulle leda till några miljöförbättringar.

Kommittén har emellertid inte funnit några skäl till att frångå den strategi redovisades i delbetänkandet. Ett generellt verkande

som

styrmedel leder till flera olika typer av omställningar, där anpassnings-

besluten fattas av aktörer med god kännedom om kostnader. Anpassningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Riktade styrmedel, som t.ex. regler om högsta tillåtna bränsleñrbruk-

ning hos bilar, innebär sannolikt högre omställningskosmader. Det

internationella beroendet förhindrar också i många fall ett ensidigt införande av sådana regler. Ett antal internationella studier, av vilka några redovisas i European Conference of Ministers of Transport 1993, har visat att det är svårt att åstadkomma några påtagliga minsk-

ningar av koldioxidutsläppen från trafiken om inte drivmedelspriset

används som instrument.

Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt. Det

behövs kompletterande styrmedel om önskad styreffekt skall kunna

uppnås och sådana oönskade effekter som bl.a. påtalats i ett antal remissvar skall kunna undvikas. Kommittén har övervägt i vilken mån planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik samt åtgärder i kollektivtrafiken kan bidra till minskade utsläpp. Möjligheter att kompensera för de negativa effekterna av en höjd drivmedelsskatt har också studerats.

Vidare finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva

anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är

nuvarande regler ñr reseavdrag och beskattning av bilförmån. Det finns också marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas

informationsinsatser och incitament ñr att minska nya bilars genom

bränsleförbrukning. Information, xniljöklassning och ñrmånsregler kan

också möjligheter att underlätta ñr individer och företag att

ses som ändra beteende i miljövänlig riktning. Även dessa frågor har behandlats.

13.1.5¶Planering

Planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik nämns ofta som ett

viktigt styrmedel för att minska energiförbrukningen i transportsektorn. Vissa regionala strukturer för markanvändning och bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Som enskilt styrmedel har planering dock

begränsad effekt på kort och medellång sikt. Planeringens främsta roll i politik för minskade koldioxidutsläpp från trafiken är i ett sådant

en

tidsperspektiv att underlätta anpassningar av resvanor, bosättnings-

mönster, lokalisering av verksamheter m.m. motiverade av högre trans-

portkostnader. Planeringen bör därför väl avstämd mot den

vara generella prispolitiken inom transportsektorn. På lång sikt kan en god

planering av markanvändning och bebyggelse peka ut färdriktningar och

sätta det dagliga beslutsfattandet inom ramen för en önskvärd ut-

veckling.

I den kommunala planeringen finns det flera faktorer bör

som beaktas i detta sammanhang, såsom lokalisering av bostäder, arbets-

platser och serviceanläggningar, bebyggelsetäthet, möjligheter till kollektivtrafikförsörjning samt förutsättningarna för gång- och cykeltra-

ñk. Här är översiktsplaneringen ett viktigt instrument, även om planernas styrverkan är begränsad.

Vissa lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd, så att den kommunala planeringen i ökad utsträckning kan ske inom gemensamma ramar för regionen. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionerna behöver utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser. Detta kan ske i form av s.k. plankontrakt.

Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad skett

som hittills. Samverkan behöver ske mellan olika transportslag vid planering av transportkorridorer och knutpunkter.

Vid bedömningarna av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagfástas att planeringsprocessen sker i flera steg. Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är utbyggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och att

genom andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyming, ny informationsteknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning trafikutbudet till

av trafikanternas behov.

l3.1.6 Avgift i miljözon

I kommitténs delbetänkande SOU 1994:92 Miljözoner för trafik i

tätorter föreslogs att kommunernas möjlighet enligt vägtrañkkungörel-

sen att ñrbjuda fordon som inte tillhör viss miljöklass i särskilt miljökänsliga områden utvidgas till att omfatta alla typer bilar.

av Kommittén föreslog också att det som kompletterande åtgärd till

en förbud införs en möjlighet att ta ut en differentierad avgift för bilar som framñrs inom en miljözon. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

1995364 245 SOU

13. l Kollektivtrafik

Det finns flera skäl för samhället sig i kollektivtrafiken. att engagera Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt. Ett samav hällsekonomiskt synsätt bör prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på sker i dag när det gäller investeringar i infrastruktur. samma sätt som En ökning bilkostnaderna, t.ex. i form av höjd drivmedelsskatt av eller ändrade regler for reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens som ger konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar ikollektivtrafiken har enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. l komsom bination med prisstyming kan förbättringar kollektivtrafikens av standard dock vara både effektivt och nödvändigt. Möjligheten att tillhandahålla bra kollektivtrafik är beroende av en hur markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Kollektivtrafikens intressen skulle också kunna tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag for trafikplaneringen. Staten bör ta ett större när det gäller utvecklingsfrågor inom ansvar kollektivtrafiken och avsätta mer resurser till detta. Vägverket bör omfördela i syfte att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft resurser bättre kompetens inom kollektivtrafikområdet. Stöd och bygga upp en till trafikhuvudmännen behövs när det gäller utveckling av planeringsmetoder Statistik över resande med olika färdsätt behöver m.m. förbättras. Idag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika färdmedel på många håll bristfällig. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling på fordonssidan så en att kollektivtrafiken i än högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen.

13. l Drivmedelsskattens utformning

Om koldioxidutsläppen från trafiksektorn skall minskas, bör som tidigare nämnts, enligt kommitténs bedömning, drivmedelsskatten höjas. Detta bör ske i form höjd koldioxidskatt, som är differentierad av en med hänsyn till olika bränslens innehåll av fossilt kol. Från kostnadseffektivitetssynpunkt bör sådan ökning ske på ett likformigt sätt en i alla sektorer. Att höja skatten inom endast en sektor leder till högre omställningskostnader. Om höjd koldioxidskatt ändå skall begränsas till trafiksektorn en måste den avgränsas i energiskattelagstiftningen. Från kostnadseffektivi-

.SOU 1995:64

tetssynpunkt bör skattehöjningen ske på ett likformigt sätt i alla trafikslag. Olika begränsningar, bl.a. i form internationella avtal, av omöjliggör dock ett omedelbart tillämpande sådan princip. av en Sverige bör driva denna fråga i internationella sammanhang. Principen om en differentierad koldioxidskatt är inte heller möjlig

att genomföra konsekvent på grund reglerna i EG:s mineraloljedirek-

av tiv. Enligt direktivet måste alternativa drivmedel beskattas på samma sätt som de drivmedel de ersätter. Den svenska lagen energiskatt är om anpassad till mineraloljedirektivet i bl.a. detta avseende. Sverige bör inom EU driva linjen att det skall möjligt att beskatta drivmedlen vara efter innehållet av fossilt kol. I avvaktan på möjligheter till sådan en differentiering bör en särskild koldioxidskattenivå införas besom gränsas till trañksektom och som tills vidare inte är differentierad med hänsyn till att biobaserade drivmedel inte innehåller fossilt kol.

Tidigare beräkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med

ca en krona per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrañken år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera

steg, behöver prishöjningen år 2000 bli högre. Beräkningarna byggde

bl.a. på antaganden att den ekonomiska tillväxten måttlig och om var att introduktionen av biobaserade drivmedel till följd prishöjningen av skulle bli försumbar. Den framtida energipolitiken i Sverige och kommande internationella avtal om utsläppsminskningar blir avgörande för hur starka styrmedlen inom transportsektorn bör Energikommissionens slutsatser vara. kommer att ha stor betydelse för bedömningen hur åtgärder för av att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Ett beslut om

storleken på skattehöjningen på drivmedel inom transportsektorn bör

därför avvakta beslut om energipolitiken. En signal om att åtminstone vissa omställningar kommer att bli nödvändiga bör emellertid ges så snart som möjligt efter det att den

framtida energipolitiken fastlagts. En successiv höjning koldioxid-

av skatten förordas. Avgörande ñr utvecklingen är vilka förväntningar om framtida prisförändringar råder. Beslut innebär stegvisa som som

prishöjningar under en följd av år måste uppfattas trovärdiga

som om de skall få avsedd effekt. Detta är ytterligare ett skäl att avvakta med beslut om prishöjning tills den framtida energipolitiken lagts fast och

kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn framstår tydligare.

Möjligheten att klara målet år 2000 är beroende införandetidpunkt av och höjningens storlek. År 2000 börjar komma och

nära, kortsiktiga

fluktuationer i ekonomin gör det svårt precis vilken prisnivå att ange

som leder till en Stabilisering koldioxidutsläppen just år 2000.

av Höjningen bör inledningsvis dimensioneras så att den pekar mot en Stabilisering år 2000 för att därefter åtminstone inte öka.

Beräkningar utförda av VTI 1995 pekar på att en årlig bensinp-

rishöjning på 40 öre under perioden 1997 2000 skulle kunna leda till

att utsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommitténs bedömning är därför att skattehöjning som leder till en sådan

en prishöjning är nödvändig för att klara Stabilisering av utsläppen till

en år 2005. För övriga drivmedel som används i vägtrañken, t.ex. dieselolja, bör koldioxidskatten höjas till samma nivå, uttryckt som kr per kg koldioxid.

Energikommissionens slutsatser, beslut om den framtida energipolitiken samt kommande internationella avtal kan innebära att målet om en Stabilisering av utsläppen år 2005 behöver ändras.

Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida utsläpps-

minskning. Hänsyn bör då också tas till nivån på drivmedelspriset i

Sverige i förhållande till andra länder. I dag är priset högre i ett antal andra länder bl.a. Norge. Vidare bör hänsyn tas till den faktiska utvecklingen beträffande priset på råolja.

13 l 9 Fördelningseffekter

. .

En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa tördelningseffekter som kan väntas uppkomma. Kommittén vill peka på

möjligheten att återföra den höjda koldioxidskatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har därför övervägt olika sätt att återföra intäkterna så att de negativa effekterna i största möjliga utsträckning undviks. Ett

återtöringssystem, liknande det som föreslagits i Schweiz Ekobonus,

är möjlighet kommittén studerat. Från teoretisk synpunkt

en som erbjuder ett sådant system vissa möjligheter att styra återföringen, samtidigt som en styrning mot lägre koldioxidutsläpp kan åstadkommas. Den lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli

komplicerad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att

kompensera precis de grupper man avser. Då är andra mer selektiva instrument att föredra. Kommittén förordar att en återtöring av den höjda koldioxidskatten övervägs inom ramen för ett samlat förslag till skatteväxling eller i någon annan form. Detta bör ingå i Skatteväx-

lingskommitténs uppgifter.

13. 1 10 Informationsinsatser

. Informationsinsatser ñr att ändra beteenden ibland ett

ses som alternativ till regler och skatter. Nationellt upplagda mediasatsningar är ofta kostsamma och inte alltid framgångsrika, framför allt inte de

om genomförs fristående från andra aktiviteter. Det finns dock exempel på

framgångsrika kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits.

Informationsinsatser visar hur kan minska bränsleförbruk-

som man ningen hos den egna bilen genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll och ökad användning motorvärmare bör

en av kunna ge resultat. Ett eventuellt beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på sådan information.

l3.l.11 Bränsleeffektivitet hos bilar

nya

En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivmedelspris är att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa en sådan omställning bör det finnas incitament för minskad bränsleför-

brukning hos nya bilar. Systemet med miljöklassning bilar har stor

av

betydelse för sammansättningen den framtida fordonsparken. Det bör

av därför kompletteras med någon parameter som är beroende

av

bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklassutredningens idé om ett COZutrymmesindex är värt att pröva. För-

slaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande.

13.1.l2 bilförmån

Beskattning av

Det nuvarande systemet för beskattning av bilñrmån är ett hinder for kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris att

genom förmånstagaren inte kärmer av några rörliga kostnader vid privat körning, om förmånen inkluderar fri bensin. Systemet innebär

emellertid också möjligheter att påverka bilparkens sammansättning i

miljövänlig riktning. Om man vill ha ett system som gör att alla förare känner av de rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så att ñrmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar ñr att behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas. För-

månsvärdet skulle då kunna göras beroende av den privata körsträckan. Förmånsvärdet bör då också göras beroende av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och miljöegenskaper. Vidare

bör extrautrusming förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper

som inte räknas in i ñrmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör ñrmånsvärdet kunna sättas ned.

13.1.13¶Reseavdrag

De gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på som

drivmedel, avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också

om bara delvis signaler beträffande resornas samhällsekonomiska av kostnader. Olika tänkbara förändringar av reseavdragsreglema ger en relativt liten effekt på kort sikt på fárdmedelsfördelningen vid arbets- På längre sikt kan dock vänta sig anpassning av val av resor. man en

läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en förändring bebyggelsestrukturen. En förändring reseavdragen bör dock inte

av av ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad anses som vändning av bil vid arbetsresor. Principen trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan om ifrågasättas. Om förändring av reseavdragen skall ses som ett en komplement till höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till en att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbeloppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

13.1.14 för transportsektorn Miljömål

I den svenska trañkpolitiken finns grundprincip om att priset för

en transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om denna princip helt genomförd skulle man kunna hävda att vore

kvantiñerade sektorsspecifika miljömål överflödiga. Hittills har

vore

dock principen tillämpats endast i begränsad utsträckning. Sektorsmål

kan därför fungera vägledning för olika aktörer inom trafiklsom miljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. En huvudprincip när nationella mål skall fördelas på sektorer bör de skall leda till att sådana åtgärder vidtas är kostnadsefvara att som fektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske

med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Kunskaperna om åtgärdskostnader är emellertid mycket bristfälliga. Fördelningen bör därför ske inleds med genom en process som att preliminära mål formuleras. De preliminära målen får sedan utgöra

underlag ñr åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen

analyseras och de preliminära målen omprövas. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål är fördelade mellan

som trafikslag

med hänsyn till kostnadseffektivitet och är avvägda andra som mot

trañkpolitiska mål.

Mål som gäller t.ex. intrång i natur- och kulturvärden biologisk samt mångfald bör anpassas till regional eller lokal nivå och bör därmed bli ett regionalt eller kommunalt ansvar.

13.1.l5 Ansvar och

befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Trafikverken har sina instruktioner generellt för genom ett ansvar utvecklingen inom sina respektive transportslag, det s.k. sektorsansva-

ret. I sektorsansvaret ingår ett miljöansvar. I några olika riksdagsbeslut

har ett ökat sektorsansvar för miljöfrågor framhållits angeläget. som Sektorsansvarets innebörd har dock varit oklar. Det ñnns olika alternativ till att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på trafikverken. Ett alternativ som kommittén har övervägt är låta att ett samordnande organ ha detta Kommittén har dock bedömt ansvar. att fördelarna med att trafikverken har sektorsansvaret överväger nackdelarna. Irmebörden i sektorsansvaret bör dock göras tydligare i verkens instruktioner. Det bör där framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar

att redovisa respektive transportslags utveckling jämfört

med uppsatta

miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram

som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa utvecklingen inom sektorn. upp

Rapporteringen av transportslagens utveckling bör tills vidare ske både

som en del av trafikverkens ordinarie årsredovisning till regeringen och

i form av en mer utñrlig nxiljörapport. Sektorsplaner och åtgärdsplaner

inriktade mot miljöfrågor kan tas fram i särskild ordning och i nära

samarbete mellan sektorsmyndigheter och miljömyndigheter. Trañkverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte till begränsas

infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder krävs för som att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de statsmakterna av fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte till

begränsas

sådana som utförs eller finansieras trañkverken. I utövandet av av

sektorsansvaret och den långsiktiga planeringen bör trañkverken åläggas

högre grad av samordning än vad som hittills varit fallet. en

DPU har samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för

en trañkslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet som har ansvar för ajourhållning underlag ñr beräkning de olika trañkslagens utsläpp av

av av luftföroreningar emissionsfaktorer. Som föreskrivande myndighet enligt bilavgaslagstifmingen har Naturvårdsverket sedan lång tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap dessa frågor ñnns emellertid även på trafikverken och

om VTI. Ansvaret för ajourhållning av emissionsfaktorer bör ligga på Naturvårdsverket. Arbetet bör ske i nära samverkan med trafikverken. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör motsvarande ansvar ligga på NUTEK.

13 .2

Förslag

I det ñljande redovisas de förslag Trafik- och klimatkommittén vill

framlägga med ovanstående överväganden som grund.

COZ-mdl för transportsektom

Transportsektom står för en stor del av de svenska utsläppen av koldioxid. Framtida krav på utsläppsminskningar kommer därför att innebära att minskningar måste ske även i transportsektorn. Marginalkostnadema för åtgärder inom transportsektorn stiger snabbare än inom

t.ex. energisektorn. En alltför långtgående anpassning i transportsektorn

kan därñr innebära Å andra sidan kan omställnings-

suboptimering.

kostnaderna för en minskad koldioxidemission i transportsektorn på längre sikt reduceras genom att en anpassning påbörjas i god tid.

Målet för utsläppsminskning i transportsektorn påverkas således av

olika faktorer och måste utformas olika for kort, medellång och lång sikt.

Då det ännu inte finns något internationellt avtal om framtida

utsläppsreduktioner, är det inte lämpligt att binda sig vid något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del. Det kan dröja flera år innan

något sådant avtal slutits.

Målet på medellång sikt är i hög grad beroende av hur den svenska

energipolitilem kommer att utformas. Energikommissionens slutsatser

är därvid av stor betydelse.

På kort sikt bör målet vara att åstadkomma förändrad inriktning

en av transportsystemets utveckling för att undvika framtida utsläppsökningar. Syftet med det kortsiktiga målet är att minska omställningskostnaderna i transportsektorn på lång sikt.

Tills vidare bör gälla att C0,-utsläppen från transportsektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Den långsiktiga energipoli-

tiken och kommande internationella avtal kan innebära att

riktmärket behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre

sikt formuleras.

Drivmedelsskatt

Drivmedelsskatten bör på kort sikt höjas så att koldioxidutsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Höjningen bör ske stegvis. För att ett beslut om en fortsatt successiv höjning skall bli trovärdigt, bör ställningstagandet till höjningens storlek avvakta beslut om energipolitikens framtida inriktning. Kommitténs bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 öre liter från och med 1997

per och fyra år framåt dvs. med totalt 1:60 kr per liter för att

ovan nämnda mål skall kunna klaras.

Om skattehöjningen skall begränsas till trafiksektorn, måste den i lagstiftningen avgränsas som en särskild koldioxidskattenivå för denna sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom trafiksektorn bör Sverige internationellt driva linjen att även de drivmedel som används inom luftfart och sjöfart kan beskattas på samma sätt som i vägtrafiken. Sverige bör inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet fossilt kol och att miniminivån

av för drivmedelsskatten höjs. Under tiden bör Sverige försöka få tillstånd av EG-rådet att tillämpa en sådan beskattning. Tills vidare bör

rege-

ringen generöst använda sig av möjligheten enligt mineraloljedirektivet

att bevilja undantag för pilotprojekt med alternativa drivmedel. Regeringen bör därvid se positivt på de flottförsök pågår och planeras

som när det gäller etanoldrift och naturgasdrift det sett in-

senare som en

körsport till biogasdrift.

Höj koldioxidskatten i trafiksektorn från och med år 1997 enligt

bifogat lagförslag. Avvakta dock med ställningstagande till

höjningens storlek tills energipolitiken har lagts fast. Driv internationellt linjen att det ska möjligt att beskatta alla

vara trafikslag likformigt. Driv inom EU linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet fossilt kol och att miniminivån för

av

drivmedelsskatten höjs. Pröva på nytt skattehöjningens storlek när ett internationellt avtal utsläppsminskningar föreligger. om Överväg återföring den höjda koldioxidskatten i samband av med förslag skatteväxling. Uppdra åt Skatteväxlingskommitom tén att utreda hur en återföring skall kunna ske.

Informationsinsatser

Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektom till relativt låga kostnader. Når det gäller biltrañken finns det åtgärder är lönsamma redan med dagens drivmedelsprisom Ett eventuellt beslut höjd drivmedelsskatt kommer att öka ser. om en efterfrågan på sådan information.

Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina planer på in-

formation till privatbilister och yrkesförare om hur dessa själva

kan bidra till att minska vägtransporternas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsleförbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas.

Ökad bränsleejfeldivitet hos bilar

nya

För att säkerställa att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden bör det finnas incitament för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar.

Miljöklassutredningens idé ett COzutrymmesindex är värd att

om pröva. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka.

Komplettera miliöklassystemet med ett C0,utrymmesindex enligt Miljöklassutredningens förslag. Uppdra åt Naturvårdsver-

ket och Konsumentverket att utveckla detaljerna. Verka inom EU för ett sådant system.

Beskattning av bilförmán

I enlighet med den trañkpolitiska principen om kostnadsansvar bör beskattningen göras så att förmånstagaren känner av de rörliga

kostnaderna, även då förmånen inkluderar fri bensin. Systemet bör

också utnyttjas till att påverka den svenska bilparken i miljövänlig riktning.

Låt en del förmänsvärdet bli beroende den privata kör-

av av sträckan. Ge arbetsgivaren ansvaret att uppge den anställdes privata körsträcka. Låt också förmánsvärdet bli beroende

av

miliöklasstillhörighet, bränsleförbrukning enligt bränsledeklara-

tionen så länge det inte finns någon parameter är kopplad

som

till bränsleförbrukningen i miljöklassystemet, tjänstevikt över

1,5 ton resp. under 1 ton samt fömtåga att klara framtida

krocksäkerhetsprov. Räkna inte in extrautruistning som mmm-

rar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper i fönnånsvärdet. Ge möjlighet till nedsättning av förmânsvärdet vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik.

Reseavdrag

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut prishöjningar

av

drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. Principen

om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Kommittén har emellertid bedömt följande alternativ rimligt.

som

Höj inte avdragsbeloppet för nuvarande när den

reseavdrag

föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Overväg att göra

reseavdragen oberoende av färdsätt.

Åtgärder för att undvika suboptimeringar

Vissa tekniska omställningar ñr att minska koldioxidutsläppen kan leda till att andra miljöproblem ökar. Exempelvis innebär höjd koldioxid-

en skatt att kostnadsrelationen mellan dieseldrift och bensindriñ ändras till dieseldriftens fördel, vilket med dagens teknik medför ökade utsläpp

av

kväveoxider och partiklar. Kompletterande åtgärder behövs för att

undvika sådana effekter.

Verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med diskussion framtida avgaskrav.

om Utred ett nüliöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår. En sänkning fordonsskatten för lätta

av

dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen

nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte år högre än vad

som krävs av bensindrivna bilar.

Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

Den fysiska planeringen kan bidra till att koldioxidutsläppen och annan

miljöpåverkan av transporter kan minskas genom att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter m.m. Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. En gemensam ram för den kommunala planeringen behöver ñnnas på

regional nivå. Den statliga infrastrukturplaneringen och den kommunala

planeringen behöver samordnas bättre. Statsmakternas signaler till trañkverk, länsstyrelser och kommuner om behandlingen av koldiox-

idutsläppen i planeringen behöver förtydligas.

Uppdra åt kommunerna att i översiktsplan redovisa hur

koldioxidutsläppen och annan miljöpåverkan från transporter kan minskas. Förstärk översiktsplaneringen enligt förslag från

Plan- och byggutredningen. Inför krav på beskrivning av

trafikkonsekvenser i översikts- och regionplanerna.

Uppdra åt tratikverken att vidareutveckla kunskap, planerings-

underlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturåtgärder på bebyggelse och därav följande transportbehov och trafikutveckling.

Utforma planeringsförordning och direktiv för nästa omgång av

trafikverkens långsiktiga planering så att planerna skall innefatta

samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som

krävs för att uppnå de mål, inklusive miljömålen, som statsmakterna ställt upp för transportsektorn. Kraven på samordning mellan trafikverken bör därvid ställas högre ån vid senaste planeringsomgång 1994-2003. Detta gäller i synnerhet gemensamma bytespunkter och gemensamma stråk for olika transportsått, både när det gäller person- och godstransporter.

Vidga användningsområdet för anslagen för länstrafikanlägg-

ningar LTA så att medel även kan avsättas för satsningar inom

IT-området och samarbetsprojekt om trafikknutpunkter och

kombioentrala.

Inför i väglagen och den eventuellt kommande banlagen en

lagreglerad indelning av projektplaneringen i faser på ett

liknande sätt som finns i plan- och bygglagen. Den indelning i

förstudie, vägutredning och arbetsplan tillämpas som av Vägverket kan därvid tas som utgångspunkt. Ny väg- eller bansträckning bör ha behandlats i den kommunala

översiktsplaneringen innan beslut fattas.

Uppdra åt ansvariga regionala att arbeta vidare med organ regionala trafik- och miljöanalyser bl.a. med hänsyn till koldioxidutsläppen. Uppdra också åt de regionala att förse organen kommunerna i de större stadsregionerna med underlag for över-

siktsplanering med hänsyn till koldioxidutsläpp och

annan miljöpåverkan från trafiken. Regionala och kommunla planeringsorgan bör utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser i form av s.k. plankontrakt. Uppdra åt Boverket att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ge förslag till hur plankontrakten kan utvecklas.

Avgift i miljözon

Kommittén har tidigare föreslagit att det, kompletterande åtgärd som en till förbud enligt vägtrafikkungörelsen för vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden, införs en möjlighet för kommunerna att ta ut en avgift som kan differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

Kollektivtrafik

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende hur av markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling en så att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ till bilen.

Förtydliga reglerna så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund för länsstyrelsernas prövning kommunala beslut enligt av

Plan- och bygglagen PBL. Ålägg Vägverket att

genom omprioriteringar öka resurser och kompetens på kollektivtrafikområdet på både central och regional nivå. Avsätt ytterligare

resurser för utveckling av planeringsmetoder, utvecklingsprojekt

och till investeringar i fordon med låga emissioner.

F0 U-behov

Vid behandling av de olika delfrågorna i uppdraget har kommittén kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delomåden är bristfälliga

och att satsningar på vissa forskningsområden är en viktig del i en

strategi ñr att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. Kommittén har dock inte haft ambitionen att upprätta något heltäckande program för detta utan nöjer sig med att konstatera att det finns

kunskapsluckor. Därutöver anser kommittén att forskningsprogram och

planering av forskningsprojekt i större utsträckning än vad som är fallet

i dag bör präglas av miljöhänsyn.

Stimulera ökade forskningsinsatser när det gäller de långsiktiga

sambanden mellan infrastruktur, markanvändning och trafik och om hur dessa kunskaper skall omsättas i praktisk planering

Förbättra det statistiska underlaget när det gäller resande och

godstransporter. Stimulera forskning och utveckling av processer för kostnadseffektiv produktion av förnybara drivmedel och långsiktig

utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både

koldioxid och skadliga luftföroreningar. Uppdra åt NUTEK att,

i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv,

se

över och lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende alternativa drivmedel och insatser för effektivare fordon.

Miljömål

Sektorsspecifika miljömål för transportsektorn kan fungera som

vägledning för olika aktörer inom trafikmiljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen av sektorsmål bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske i en iterativ process, där preliminära miljömål testas och omprövas. Denna process bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndigheterna och Naturvårdsverket. MaTs-samarbetet har presenterat preliminära

miljömål.

Använd MaTs-samarbetets förslag till preliminära trafikslagsvisa

miljömål som underlag för scenariostudier inom MaTs-samarbetet samt för trafikverkens miljörapporter och åtgärdsplaner.

9 15-0567

Ompröva därefter de preliminära målen. Regering och riksdag

bör ta ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. sektorsansvaret ñr miljöfrågor framhållits som angeläget. I trafikverkens instruktioner anges ett sådant

del i det generella ansvaret för utvecklingen inom ansvar som en respektive trañkslag. Innebörden är dock oklar och behöver ñrtydligas.

Behovet av samspel mellan sektorsmyndigheterna och miljömyndig-

heterna behöver markeras. Ansvaret för ajourhållning av emissionsfaktorer behöver preciseras.

Förtydliga trañkverkens instruktioner när det gäller innebörden i sektorsansvaret för miljöfrågor. Definiera sektorsansvaret så att det innebär ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa utvecklingen inom sektorn. Vidta de åtgärder som krävs för att sektorns utveckling i förhållande till uppsatta miljömål ingår som en

naturlig, integrerad men samtidigt urskiljbar del av verkens

ordinarie planering och resultatredovisning. Förslag till

åtgärder beträffande trañkverkens långsiktiga planering har

redovisats under avsnittet om planering av infrastruktur, markanvändning och trafik. Ställ krav på samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och respektive transportslags utveckling. Uppdra åt Naturvårdsverket att, i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajourhållning av emissionsfaktorer. Ge NUTEK ett motsvarande uppdrag när det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av olika drivmedel.

13.3¶Effekter av förslagen

13.3.1¶Miljöeffekter

Kommitténs ursprungliga huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från trañken. Den svenska trans-

portsektorns klimatpåverkan domineras helt utsläppen av koldioxid.

av

En höjd koldioxidskatt föreslås utgöra grunden för strategi för att

en

minska koldioxidutsläppen. Den föreslagna höjningen av koldioxid-

skatten är tänkt att leda till att koldioxidutsläppen från trafiken år 2000 åtminstone inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter leda mot en minskning av utsläppen med 20 % till år 2020.

Några av de kompletterande styrmedel som diskuteras och föreslås får ses som medel att underlätta kostnadseffektiva anpassningar till det höjda drivmedelspriset och därmed också ett sätt att öka sannolikheten att den avsedda effekten uppnås. styrmedel som avser informationsinsatser, incitament för bränslesnålare bilar, beskattning av bilförmån,

reseavdrag, planering av infrastruktur, markanvändning och trafik, kollektivtrafiksatsningar kan leda till anpassningar som gör att den drivmedelsprishöjning som krävs för att åstadkomma en minskning av

koldioxidutsläppen på lång sikt inte behöver bli så stor som beräknats.

De anpassningar som styrmedlen kan väntas leda till är av olika slag. Det kan röra sig om minskat transportarbete, ändrat färdmedelsval, bränslesnålare hantering av den befintliga fordonsparken, bränslesnålare nya fordon, introduktion av alternativa bränslen och drivformer. Vissa anpassningar kan leda till att andra miljöproblem förvärras, om inte särskilda åtgärder vidtas. De förslag

som anges under rubriken För att undvika suboptimeringar är avsedda att parera för sådana negativa effekter.

Eftersom EG:s mineraloljedirektiv förhindrar att alternativa drivmedel beskattas på annat sätt än de drivmedel de är avsedda att ersätta, begränsas möjligheten att skattevägen stimulera en introduktion av biobaserade drivmedel. Det kan ännu så länge endast ske genom dispenser i samband med pilotprojekt. Av bl.a. detta skäl är en storskalig introduktion av sådana drivmedel knappast att vänta inom den närmaste tiden. Om det i framtiden blir möjligt att generellt undanta biobränslen från koldioxidskatt, och om detta skulle leda till en storskalig introduktion av sådana drivmedel i transportsektorn, måste

de negativa miljöeffekter som kan uppstå i samband med produktionen

av dessa drivmedel beaktas, för att deras potentiella miljöfördelar skall kunna tas tillvara. Detta kan bl.a. ske genom en likformig beskattning i alla sektorer. Kommitténs förslag avser emellertid endast åtgärder inom transportsektorn.

En överföring av resande från biltrafik till kollektivtrafik leder vid

normalt förekommande belåggningsgrader till lägre energiñrbrukning per personkilometer. När det gäller utsläpp av kväveoxider och partiklar kan beläggningsgraden i vissa fall behöva öka, för

att en genomsnittlig dieseldriven buss skall bli ett miljövänligt alternativ till bilen. För att motverka eventuella negativa miljöeffekter ett ökat

av

kollektivresande är det viktigt med satsningar på fordon med låga emissioner i kollektivtrafiken.

Styrning genom miljömål och precisering av trafikverkens sektorsansvar för miljöfrågor förväntas underlätta arbetet för olika aktörer inom

transportsektorn med att bidra till att de övergripande miljömålen

uppfylls

.

13.3.2 Kostnader, skatteintäkter och

fördelningseffekter

Det höjda drivmedelspriset medför ökade transportkostnader. Ett generellt verkande styrmedel, vilket en höjd drivmedelsskatt är, väntas emellertid leda till att anpassningar i första hand sker där de kostar minst. Den stegvisa höjningen väntas på kort sikt leda till olika

anpassningar som minskar energiförbrukningen med förhållandevis låga

kostnader.

Prishöjningen på drivmedel väntas leda till att drivmedelskonsumtio-

minskar. Enligt tillgängliga kunskaper om samband mellan pris och

nen

efterfrågan på drivmedel kommer den procentuella minskningen av

konsumtionen att vara mindre än den procentuella höjningen av priset. Det innebär att den höjda koldioxidskatten kommer att tillföra staten ett nettotillskott av skatteintäkter.

Olika kompensationsmöjligheter har studerats. Möjligheterna till kompenstion begränsas av att kompensationsåtgärdema minskar

incitamenten till drivmedelshushållning. Något system där intäkterna öronmärks för att tydliggöra en återñring av medlen föreslås inte. De ökade skatteintåktema ger dock utrymme för selektiva ñrdelningspolitiska åtgärder. Kommittén föreslår att möjligheterna till återföring

övervägs i samband med förslag om skatteväxling.

Kommitténs ñrslag väntas leda till att efterfrågan på bränslesnålare bilar successivt kommer att öka. Bränslesnålhet är i dag inte den mest utmärkande egenskapen hos bilar från de svenska tillverkarna, varför en viss omställning kommer att krävas. Förutsättningen för en långtgående svensk klimatpolitik är emellertid att insatser sker på ett internationellt plan, vilket i sin tur torde medföra en ökad efterfrågan på bränslesnålare bilar även i andra länder. De svenska biltillverkarna har goda förutsättningar att med teknisk utveckling åstadkomma bränslesnåla och säkra bilar som i framtiden är konkurrenskraftiga. Om tillverkarna kan tillmötesgå den ökade efterfrågan på bränslesnålare bilar, och den disponibla inkomsten inte minskar genom att den höjda koldioxidskatten återföres i någon form, är det inte sannolikt att ett höjt drivmedelspris leder till att försäljningen av nya bilar minskar.

Kommitténs förslag om informationsinsatser, utveckling inom kollektivtrafikomradet och ökade forskningsinsatser förutsätts ske inom befintliga budgetramar och därmed inte medföra några ökade utgifter för staten.

13.3.3 EU

Några av kommitténs förslag är direkt berörda av gällande EG-direktiv. Det gäller förslagen om koldioxidskatt, styrmedel för minskad

bränsleñrbrukning hos nya bilar och utformningen av framtida

avgaskrav. Inom dessa områden är handlingsfriheten att införa egna lösningar begränsad. Förslagen är i de fallen formulerade så att de skall vara möjliga att genomföra inom ramen ñr gällande direktiv. För vissa frågor har angivits en viljeyttring om vilken linje kommittén anser bör drivas inom EU.

Vi

;ev å° -

- r

Q

14¶Författningsförslag

14.1 avseende

Författningsförslag höjd

koldioxidskatt

l4.1.1 Förslag till lag i

om ändring lagen

1994:1776 om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

Lydelse enligt prop. 199495203

2 kap l §

Energiskatt och koldioxidskatt skall för år 1995, om inte annat följer av

andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr Slagavhimla Simming

Etniska Koldiaxüøhu Sinan:hu

271111727,Basin,dockine 2710M29 flyghemin,man eller wpfyllerknvfor 271111192

nmiljöldmz 3h225n 84 ön: 4h-Mön

psrlihr perlilcr pstlilør

bhniljöldaui Jhüöm 845m 4h12öra

petliler perlilcr partner

227100034 Aunnhmuin Shâlön 845m 4h65ön elbt Susanna: privat perlilcr prlihr 27HID36 mierLdock iueñygbemin

1271M55, Bdninpolja, 271mm, dicuclbrilnolja. eller mnnfanpnin TINIITM- Oyglaop,nun. 27100073 aan

nhnrñnemmed 577hperm° 11.80hpern 1607hpern

nnrliunanellør

prmiuiminkä

volyuprocutdanill vid 350°C,

annanstans; mndmirkiunmodapr minøtüvolyupuocun dcuiIhIvidSSOC, nä. miljökhul Imhpørm 1030hpctm Zlnhperm nüIjÖHauZ iwhpmn 1030apan 2674hporuf nailjökiauii niohprue laiOhpcrnz ZDOkrpcrm

4.ur2711l2l1-Guoloanmviuh 271119M En

odrihuv möøupørülør .Slörepcrlibr lkrllölcpr penaiiLlulhl, liter hnqlnñktnhonfnny; :nunnan

wannlizndunll ll2krper [Owhpcr zman innomuweø Hulk; 10001.; 10mm; under:

541107112 Metannanmvinds

ndrillavpenm- [mh-per 77Dkrper 2268krpcr biLlulhiLbuo, 111mm Iünm 111mm tnñhnhonfany; elbrhmfuny;

Uamnzindanül l87krpr 957kxpcr intensiva: 111mm nooom under:

627111111, Naumann-mina 2711210 för

odrütnvpeum- lmhpør 2268hper biLluthiLhu. Hmm 1111111 lnñhnhonfnnyg eller

lülnullnhull 187hpar 7Mhp9r 957krper hanarna Nilla lamm 1GBIII nästa

7.2D1.2702 Kolbriulen Aâhpar ü5hper 1140hper ensamt 1000:; lüñkg 10001.;

8.271310 Pambunhoh Aâhpør 895hpcr llwhper 2713121 ioook; IGUR; 10001;

I fall i 4 kap. l § första stycket 7 och andra stycket samt som avses 12 § första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt. För kalenderåret 1996 och ejierjöüande kalenderår skall de i första

stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10

Föreslagen lydelse

Energiskatt och koldioxidskatt skall för år 1995, om inte annat följer av

andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr 311gavbriml: Shnøbcltpp

Etniska KoHiaxünhll Smnmaskall

271XXY27,Basin,dockim: 2710029 flygbensirs,san eller gfyllc krav 271XX32 för

ami1jö1dau2 Ãåkxüöm 2b070rø 5b296re

perlila perlim perliter

bhniljöklusi 31cr28öm 2k707öre 5b356re

perlulcr perliter perliter

2.27lXX34, Annanbcmsin 3kr81ön: 2b 07äre 5b 88Dr: eller ellerin man:Vau periller per111m petlitar 27HID36 under dock int:flygbcnsin

27lXX55, Eldningsolja, 27l0X69, dicaclbrimiolja, eller :manfotogønän 271X074- llygfotogax,m.m. 271XX78 som

üharförsclumød 577krperm3 1G30hpcruf 1607krpcrm° :näthinnaneller p: mindrein 85 volymprvccmdealillul vid 350°C,

b int:ha:lönen; medmirkiummod: germin 85volymprocamdealillnlvid 350°C,üllhörig miljöldnul l442krpcrn 2492kxpcrnf 3934krpcrm miljökilnas2 1644kxpcrm° 2492krperuf 4I36krpum miljöklaull l9l0kxpcrnf 24921upcrm° l402krpcrnf

4. 27111211-u: Guolsomanvända W111i för

ndáñnvmøtør- 905m 1b35öre Zblførø drivefärden, pc:litar pc:liter petliter fartygeller luñfnrtyg

mamnlindauül ll2lupcr Iüwhpøz I192krpcr insanavses 1XX k; l XX k; 1II kg under:

54127112 Melmnanauvirdn för odriflavmotør- I4Whpcr Iüübpør 3%bpø Mverfwdrm, lamm HXDuP lamm fnnygcller hmmm wanntindandl l87krper map: 957hper inumavic Ninna, lama 1o0om under: 6.27111100, Naturgasnanmvindø 271l21® lör ndrillavmator- IÅWkxpr Iüöbpør Jübpø aintandan, 10mm 10mm ialla futygclhr Mmm; Uuunlirdmál l87krper TUhpat 9S7kxpet humana lamm 101311 Nilla man: 7.21, 2702 Kolblinøhn 245hper $5hper Ilükrpet cUcrZXM 1000:; Mink; 10001; 8.27131111 Petmhmknh A5 hper UShpcr IMOhper 271311 1000:; 10001.; länk;

I fall som avses i 4 kap. l § forsta stycket 7 och andra stycket samt 12 § första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp

som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt. För kalenderåret 1996 och efterföljande kalenderår skall de i första stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10

SFS xxxx:xxxx Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. l § första stycket 3b, 4a, 5a och 6a i den nya lydelsen skall till utgången av år 1997 tas ut med skattesatser mot 55 - som svarar procent, till utgången av år 1998 tas ut med skattesatser mot 70 - som svarar procent, till utgången av år 1999 tas ut med Skattesatser mot 85 - som svarar procent, av de koldioxidskattesatser enligt den lydelsen gäller för

som nya

respektive bränsle.

De nya skattebeloppen i 2 kap 1 § förstastycket 3b, 4a, 5a och

6a skall innan de tillämpas den 1 januari 1997 omräknas

på sätt som anges i 2 kap. 10

l4.l.2 Specialmotivering till författningsförslag om

höjd koldioxidskatt

2kap.l§

Paragrafen reglerar skattepliktens omfattning, dvs vilka bränslen som

beskattas, samt de olika skattesatserna för dessa. Trafik- och klimatkommittén föreslår att koldioxidskatt skall tas ut enligt en högre nivå ñr bränsle som används som drivmedel inom trafiksektorn, dvs bensin och andra lätta oljeprodukter, gasol, metan och naturgas samt produkter

kan användas ersättning för dessa. Till trañksektom räknar som som kommittén i princip alla slag av fordon samt tåg och andra spårbundna transportmedel, fartyg och luftfartyg. Den högre koldioxidskattennivån begränsas dock, skäl som framgår av den allmänna motiveringen, till

av att avse bränsle används som drivmedel i fordon och i fartyg och

som

luftfartyg som används privat, dock inte flygfotogen och flygbensin.

Riksdagen har beslutat att den högre skattesatsen för energiskatten skall utvidgas till att avse bränsle för drift alla motordrivna fordon

av

i enlighet med regeringens proposition 199495 :203. Den högre nivån

för energiskatt respektive koldioxidskatt kommer därmed att avgränsas på sätt. Enligt Trafik- och klimatkommitténs förslag skall priset

samma på bensin höjas med totalt 1 kr och 60 öre eller cirka 40 öre per år under åren 1997 till 2000. Prishöjningen skall ske genom en höjning av koldioxidskatten, varvid dock hänsyn skall tas till att tjugo procent av beloppet kommer att utgöras av mervärdesskatt koldioxidskattehöjningens andel blir uttryckt i kronor 1 kr och 28 öre per liter bensin. Detta innebär att skatten uttryckt kilogram utsläppt koldioxid höjs

per med totalt 56 öre. Utgångspunkten för de koldioxidskattesatser som gäller från den l januari 1995 SFS 1994:1776 är cirka 34 öre per

kilogram utsläppt koldioxid. Den sammanlagda skatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid blir 90 öre. Med denna utgångspunkt

beräknas koldioxidskattesatsema för övriga bränslen.

Denna skattenivå skall dock som sagt införas succesivt, vilket innebär att koldioxidskatten år 1997 skall motsvara 55 procent av koldioxidskatten år 2000 för att årligen höjas med 15 procent. Den årliga höjningen av koldioxidskatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid blir då ungefär 14 öre. Detta kräver att särskilda Övergångsbestämmelser införs

att skattehöjningen träder i kraft succesivt. Ett alternativ är som anger att riksdagen fattar årliga beslut om skattens höjning till dess angiven nivå uppnåtts. Det senare förfarandet kan dock ge utrymme för

osäkerhet och på så sätt försvaga skattehöjningens trovärdighet.

Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke innebär att i första stycket angivna skattesatser skall räknas om årligen med hänsyn till förändringar i det allmärma prisläget.

Reservation av ledamoten

Nils-Erik Åhmansson

Inledning

Jag delar utredningens uppfattning att det är nödvändigt att effektivisera energianvändningen inom transportsektorn. Minskade koldioxidutsläpp

blir följden minskad energiförbrukning. Enligt min bedömning finns

av det stor potential att minska koldioxidutsläppen från trafiken genom en

positiva åtgärder, utöver miljövinster andra samhälleliga och

som ger

privatekonomiska fördelar. Av törsiktighetskäl bör prioritera åtgärder där det finns upp-

man enbara miljövinster, och där man dessutom kan få andra gynnsamma effekter på folkhälsan och hushållsekonomin samtidigt. Exempel på detta är att:

underlätta för gång och cykeltrafikanter genom att bygga ut samman-

hängande cykelleder och upplysta gångstråk.

uppmuntra bilägarna att montera elektriska motorvärmare vilket -

sänker bränsleförbrukning, minskar avgasutsläppen och minskar

risken att sjukdomar förvärras genom kyla och avgaser. tag bort straffskatten på dieselbilar med låga koldioxidutsläpp. gör det ekonomiskt fördelaktigt att arbeta på distans med hjälp av IT-teknik. Dagens skattesystem är direkt diskriminerande för dem som väljer att arbeta från bostaden vissa dagar. underlätta för medborgarna att kommunicera med myndigheterna förbättrad telefonservice och elektronisk post. Om Sverige genom skall göra sig gällande som ett föredöme i internationella sammanhang måste vi utveckla en klimatstrategi som ger konkreta resultat med bibehållen internationell konkurrenskraft och levnadstandard. Jag förordar att Sverige för att en trovärdighet intematioagerar nellt anpassningar är kostnadseffektiva och där man genom som undviker felbeslut suboptimeringar. Sektorvisa mål kommer med nödvändighet att motverka att de mest kostnadseffektiva utsläppsminskningarna genomförs först. En mer trovärdig strategi innebär

att man genomför åtgärder för att effektivisera energianvändingen

och att vi förbereder att ersätta fossila bränslen i de anläggningar

har de lägsta omställningskosmaderna. Enligt Nutek så är

som

ornställningskostnaderna högre inom transportsektorn än inom andra

sektorer. Därmed bör strategin att effektivisera fordonen och vara minska det ofrivilliga resandet i första hand.

Av denna anledning motsätter jag mig förslag har tveksamma som miljöeffekter, medför skador på samhällsekonomin, sänker hushållens levnadstandard och som därtill gör samhället sårbart. Det mera ger

heller ingen trovärdighet när enbart föreslår skattehöjningar

man som endast drabbar vägtrafiken. Man bör skapa samhällstruktur en som klarar förändringar och gör livet lättare att leva ñr medborgarna. Därñr reserverar jag mig mot:

förslaget att höja bensinskatten. 2. förslaget att vidhålla den ñrhöjda skatten på dieselbilar med lå g a

koldioxidutsläpp.

ökade kostnader för tjänstebilar. . försämrade reala reseavdrag. . förslaget att ensidigt gynna kollektivtrafiken utan hänsyn till . resenärernas behov och landets ekonomi.

2. Positiva för att

åtgärder minska utsläppen

i stället för att bensinskatten

höja

2.1. Förbättra för och

cyklister gångtrañkanter.

Det är nödvändigt att kommunerna vidtar åtgärder för stimulera att ökad användning av cykel, spark och andra emissionsfria, klimatanpassade transportmedel för korta ärenden. Cykeln har oöverträffat bra miljöegenskaper. Men för att cykeln ska kunna användas allmänt mera i våra städer krävs investeringar i särskilda cykelbanor, planskilda korsningar och möjligheter att parkera cyklar i stöldsäkra utrymmen. Dessa åtgärder bör vägas mot investeringar i kollektivtrafik och nya motorleder. Av samtliga bilresor är 50 % kortare än 5 km. Genom direktiven cza har vi kommit att inrikta på frågan hur kollektivtrafiken skall oss om gynnas. Men kollektivtrafiken har dålig konkurrenskraft mot bilen på dessa korta sträckor. Om vi minskar antalet korta med hälften resor

genom kraftfulla satsningar på cykel och uppmuntrar gångtrafik enligt

ovan skulle enligt en schablonmässig beräkning antalet bilresor kunna minska med 700 miljoner år, vilket med genomsnittlig bränsleper en

förbrukning 0,5 liter resa en möjlig årlig bränslebesparing

av per ger i storleksordningen 1.000.000 ton koldioxid.

2.2. Modernisera bilbeståndet gamla bilar har

-

och större

högre bränsleförbrukning

än

utsläpp nya

Den svenska bilparken kommer med nuvarande försäljning av nya bilar att bli Europas äldsta. Vi kan se en tendens att bilarna håller på att få

privatekonomisk livslängd på 25 år. Detta är mycket högre ålder än en vad bilarna år konstruerade för, och avviker markant från andra i-länder. Enligt AB Svensk Bilprovning har den tekniska konditionen på bilparken blivit avsevärt sämre det senaste året. Denna utveckling är djupt oroande både trafiksäkerhets- och miljösynpunkt.

ur

Gamla bilar hade redan när de var fabriksnya högre bränsleförbrukning än dagens. De gamla bilarna är idag slitna och i många fall i dåligt skick, därför kan bränsleförbrukningen i många fall vara 20-30 % högre än för nya bilar med dagens teknik i samma viktklass.

Det är också väl känt att utsläppen av hälsovådliga änmen som kolväten och kolmonoxid ökar med tilltagande ñrslitning av motorn. Det gäller särskilt de bilar som har brister i tändsystem och bränslesystem. Utsläppen blir då mycket stora, särskilt vintertid. Det framgår

exvis mätningar som IVL genomfört att cza 5 % av bilparken svarar

av för 12 totalutsläppen av kolmonoxid och kolväten. Bilar med

av

katalytisk rening har normalt högst 1 10 så höga utsläpp som gamla

bilar utan rening. Ur miljösynpunkt bör därför försäljningen av nya bilar stimuleras så att fler gamla kan skrotas tidigare. Nya bilar har även mycket bättre passiv och aktiv säkerhet än gamla bilar varför betydande trañksäkerhetsvinster kan nås genom en föryngring av bilbeståndet.

Utredningens majoritets förslag att höja bensinskatten, kan i om rådande konjukturläge medföra att nybilsförsäljningen stannar och upp bilparkens mediana bränsleförbrukning liter denna anledning inte per av minskar. På kort sikt kan detta naturligtvis ökade skatteintäkter för staten, men det ger inga miljövinster.

BensinprisÖrelJQQA-árspenningvärdeochbilförsäljning1 OOO-tal Ovel |OO0-lalbilar 900-- 600-- 700. 600-- 500-- 400.. °°°-- 2°° o-r a. 100... 0 I u | I v I r I I 1 u år 19801981 1982 1963 1984 1985 1986 1987 1988 19891990 19911992 1993 199.:

Figur Bensinpris nybilvörsdüning

Det förefaller finnas ett statistiskt samband R -0,84 mellan

bensinpris och försäljningen av nya bilar.

2.3. den skatten

Slopa förhöjda på personbilar

med låga koldioxidutsläpp.

Moderna dieselbilar har 20-30 % lägre specifik bränsleförbrukning

ca än motsvarande bensindrivna bilar. Lägsta förbrukningen har bilar med direktinsputade dieselmotorer. Dagens skattesystem har motiverats med att det skall motverka kostnadseffektiva anpassningar från bilägarna, se citatet nedan. Det ska kilometerkostnad köra personbil vara samma att oavsett om man väljer en bränslesnálare motortyp.

Årlig fordonsskatt för några biltyper med diesel- och bensinmotor

Typ årlig fordonsskatt

i Sverige

Audi A6 2,6 bensin 1031kr Audi A6 2,5 TDI

diesel 4971 kr

VW Passat 1,8

bensin 851 kr

VW Passat TDI

diesel 4071 kr

Som jämförelse en ledbuss:

-

c:a 23 ton 1405 kr

En VW Passat med dieselmotor betalar ca 5 gånger högre fordonsskatt än motsvarande modell med bensinmotor. Den beskattas tom 3 ggr högre än en 23 tons ledbuss med dieselmotor av samma typ.

I Lagrådsremissen prop 9293: 124 som utgjorde beslutsunderlaget för den nuvarande femfaldigt höga fordonsskatten på dieselbilar framhöll statsrådet Bo Lundgren det rent fiskala intresset bilägaren ska

inte skall tjäna ekonomiskt på välja en bil som ger låga koldioxidutsläpp.

Personbilar med dieselmotor har avsevärt lägre utsläpp av kolväten och kolmonoxid i samband med kallstarter än motsvarande personbilar med katalysator. Som bekant arbetar inte katalysatorreningen under de första 100 sekunderna efter en kallstart. Ur miljösynpunkt vore det kanske bäst dieseldrivna bilar användes privatpersoner som ofta

om av kör många korta sträckor. Taxi borde däremot stimuleras att köra bensinbilar med katalysator, eftersom de i praktiken endast gör en kallstart per dygn.

De senaste modellerna av direktinsprutade personbilsdieslar är sä bränslesnåla att potentialen att minska bränsleförbrukningen genom övergång till sådana motorer ger en potential att spara upp till 30 % av bränslet jämfört med motsvarande bensinmotorer. Ett ökat antal dieselbilar kommer utan tvekan att påverka utsläppen av koldioxid i positiv riktning. I exemplen Frankrike och Spanien utgör dieselbilarna

30-50 % av nybilsförsäljningen.

2.4. Alternativ till ändrad

förslaget om skatt på tjänstebilar

Kostnaden för att ha tjänstebil i Sverige torde bland den numera vara högsta i världen. Sedan 1987 har förmånsvärdet för tjänstebilar ökat:

1987-89 22 av nybilspriset 1990-91 30 % nybilspriset

av 1991-93 35-42 % av nybilspriset + extrautrustning över 20 000 kr

1994-95 32-40 % av nybilpriset inkl all extrautrustning.

Från inkomståret 1989 till inkomståret 1991 höjdes ñrmånsvärdet för tjänstebilar med mer än 50%. Det nuvarande skatteuttaget är högre än vad de faktiska kostnaderna för förmånsbilen. Det har medfört att antalet törmånsbilar minskar med 10 % år. ca per Tjänstebilar används i stor utsträckning för småskaliga varutransporter i kunskaps och tjänsteföretag. skärper skatten på tjänstebiman lar, fimis en risk att underblåser trenden småföretag man att av skatteskäl använder lätta lastbilar och Skåpbilar, med sämre miljöpres-

tanda och högre bränsleförbrukning än personbilar. Det har framkommit under utredningens gång att tjänstebilarna är nyare och därmed har betydligt bättre miljöprestanda än privatägda

bilar. Tjänstebilarna är därmed betydligt trañksäkrare än genomsnittsbilen. Att ytterligare öka pålagoma på de hushåll löser bilfrågan som genom tjänstebilar torde med säkerhet innebära att antalet bilar nya minskar och ersätts med bilar är sämre miljösynpunkt. Detta som ur innebär även att det blir färre fordon med goda miljöprestanda som kommer ut på andrahandsmarknaden.

Bakgrundsdata från Skandias försäkringsbestånd

Skandias sakförsäkringsrörelse är uppdelad i två divisioner företag och konsument. Vi har gjort ett uttag några stickprov av bestående av totalt 58.000 bilar september 1994. Inom som avser parentes är data från en tidigare datakörning i november 1992.

medelårsmodell medtälkörsträcka Företag 90,2 89,0 22060 km 21880 Konsument 84,6 83,6 13120 km 13200

Den privatägda personbilen i medeltal är 10 år gammal. Den företagsägda personbilen är i medeltal 4,5 år gammal. över 80 % av företagsbilarna har katalytisk avgasrening. När det gäller bilar ägda av juridiska så är medelkörsträckan 22000 km. Den

personer mediana körsträckan är något kortare 16500 km. Privatägda bilar

körs i medeltal 13000 km, medianvärdet är 10000 km.

Slår man ut tjänstebilssystemet innebär det företagen får ökade

att kostnader måste tillhandahålla bilar för tjänsteärenden. Det finns

- man inget som tyder på att det förekommer överkonsumtion är

en som ett reellt miljöproblem. Enligt kommunalskattelagen skall förmån

en beskattas motsvarande den verkliga kostnaden.

Jag reserverar mig även mot förslaget att vältra över kostnaden för kontrollen antalet körda privatmil på näringslivet. Enligt RSV skulle

av det för kontrollen i statlig regi åtgå cza 1000 årsarbetskrafter. I de flesta företag med tjänstefordon finns uppföljning kostnader för fordon.

en av Men det skulle sannolikt krävas ännu fler årsarbetskrafter inom näringslivet än inom skatteförvaltningen, företagen åläggs

om rent fiskala kontrollåtgärder under straffansvar. Detta på grund

av det stora antalet företag.

Svensk bilindustri har varit framgångsrik med att utveckla bilar

som har hög trafiksäkerhetsnivå och mycket goda miljöprestanda. Det har man kunnat göra genom att man konkurrerar i marknadssegment, där bilarna är tyngre och därmed har högre bränsleförbrukning än små bilar. Genom att den svenska skattepolitiken missgynnar personbilar med dieselmotor och motorgasdrift, har svensk bilindustri inte haft något incitament att utveckla bilmotorer med låga koldioxidutsläpp för hemmamarknaden. De svenska bilarna är anpassade för svenska förhållanden: dvs långa avstånd, delvis dålig vägstandard och vinterklimat under stora delar året. Om industrin ska tvingas till nyoriente-

av ring bör man ge signaler innebär att industrin får rimlig

som omställningstid.