SOU 1995:64

Klimatförändringar i trafikpolitiken : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 22 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera trafikens utsläpp av koldioxid m.m. I uppdraget ingick också att utreda förut- sättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 14 maj 1993 som ledamöter professor Lars Nordström, tillika ordförande, generaldirektör Agneta Dreber, professor Arne Jernelöv och direktör Nils Erik Åhmansson. Som experter att biträda kommittén förordnades samma dag kammarrättsassessor Agneta Bergqvist, kammarrättsfiskal Tomas Dahlman, avdelningschef Carl-Johan Engström, avdelningsdirektör J an Karlsson,, avdelningsdirektör Gunnar Kinbom, direktör Olof Nordell och departementssekreterare Claes Unge. Som experter förordnades också den 4 juni 1993 civilingenjör Bengt Skagersjö och den 18 augusti 1993 departementssekreterare Harald Perby.

Till sekreterare förordnades den 13 maj 1993 avdelningsdirektör Göran Friberg, den 2 juli 1993 forskningsledare Per-Ove Hesselbom, den 9 augusti 1993 hovrättsassessor Anita Seveborg och den 18 augusti planeringschef Mats Henriksson.

Kommittén beslöt anta namnet Trafik- och klimatkommittén. Regeringen beslöt den 17 mars 1994 att ge Trafik- och klimat- kommittén tilläggsdirektiv med uppgift att utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrafikens konkurrenskraft kan stärkas, utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt samt utreda och lämna förslag till åtgärder som syftar till att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör detta område. Enligt tilläggsdirektiven stod det kommittén fritt att fördjupa sitt utredningsarbete och i slutredovisningen den 31 maj 1995 lämna kompletterande förslag beträffande uppgifterna i de ursprungliga direktiven.

Kommittén överlämnade den 8 juni 1994 två delbetänkanden som behandlade frågorna i de ursprungliga direktiven: Trafiken och koldioxiden Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp (SOU 1994:91) samt Miljömner för trafik i tätorter (SOU 1994:92).

Sedan överlämnandet av delbetänkandena har följande förändringar i kommitténs sammansättning skett. Kammarrättsf'iskal Tomas Dahlman entledigats den 23 juni 1994. Samma dag förordnades byrådirektör Stefan Lemieszewski, dåvarande avdelningschefen Karl-Otto Sicking, fil dr. Stig Sjöberg och miljöchef ] an Westerberg att ingå som experter i utredningen. Som expert förordnades också kammarrättsassessor ] an Olsson den 24 augusti. Departementssekreterare Claes Unge entlediga- des den 1 februari 1995 . Samma dag förordnades departements- sekreterare Peter Huledal som expert.

Som ersättare för planeringschef Mats Henriksson, vars förordnande upphörde den 1 juni 1994, förordnades den 7 november 1994 ut- vecklingschef Katarina Lindgren som sekreterare.

Under arbetets gång har kommittén haft kontakt med andra utredningar med angränsande uppgifter och flera olika intresseorganisa- tioner.

Vi överlämnar härmed slutbetänkandet Klimatförändringar i trafikpolitiken (SOU 1995:64). Betänkandet innehåller en redovisning av uppdragen i såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven.

Till betänkandet har fogats reservation av ledamoten Nils-Erik Åhmansson och särskilda yttranden av experterna Agneta Bergqvist, Stig Sjöberg och Bengt Skagersjö.

Stockholm den 15 juni 1995

Lars Nordström

Agneta Dreber Arne Jernelöv Nils ErikÅhmansson /Göran Friberg Per-Ove Hesselbom

Katarina Lindgren

Anita Seveborg

Förkortningar

ASB Aktiebolaget Svensk Bilprovning

BanV Banverket

BFR Byggforskningsrådet

BOV Boverket

CAFE Corporate Average Fuel Economy (Regler i USA för bränsleförbrukning hos nya bilar)

CARB California Environmental Protection Agency, Air Resources Board

CBA Cost-Benefit-Analys

CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports

CO2 Koldioxid

DI Direktinsprutning

DPU Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn

FoU Forskning och utveckling

HC Kolväten

IDI Indirekt insprutning

IEA International Energy Agency

INRETS Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (FN :s expertor-

gan för klimatfrågor)

14 SOU 1995:64 IT Informationsteknik ITS Institute of Transportation Studies (University of California, Davis)

KFB Kommunikationsforskningsberedningen

KTH Kungliga Tekniska Högskolan

LFV Luftfartsverket

lst länsstyrelsen

LTA Länstrafikanläggning

MaTs Samarbete mellan myndigheter och industri som syftar till att åstadkomma en handlingsplan för ett miljöanpassat trans- portsystem

MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd

MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

MKB Miljökonsekvensbeskrivning

MTC Motortestcenter (ASB:s avgaslaboratorium i Jordbro utanför Stockholm)

Mton Miljoner ton

NZO Dikväveoxid (lustgas)

NO2 Kvävedioxid

NOx Kväveoxider

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

PAH Polyaromatiska kolväten

RME Rapsmetylester

RRV Riksrevisionsverket

RSV Riksskatteverket

SCB Statistiska centralbyrån

SCR Selektiv katalytisk rening

SEI Stockholm Environment Institute SjöV Sjöfartsverket

SLTF Svenska Lokaltrafikföreningen SNV Statens naturvårdsverk

SO2 Svaveldioxid

STOSEB Stor-Stockholms Energi AB

VTI Väg- och transportforskningsinstitutet VV Vägverket

VOC Flyktiga organiska föreningar

Sammanfattning

Uppdraget

Trafik- och klimatkommitténs huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén fick senare genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter inom trafik/miljöområdet. Dessa uppgifter avser kollektivtrafikens konkur- renskraft, sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt åtgärder för att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete med trafikens miljöproblem.

Kommitténs uppgifter avser alla trafikslag. I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att internationel- la avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafiken. Ett annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

Hur mycket skall koldioxidutsläppen minskas?

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid. Flera olika prognoser visar att koldioxidut- släppen från transportsektorn kommer att öka framöver (5—15 % mellan år 1990 och 2000), om inga ytterligare åtgärder vidtas.

Enligt IPCC finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Det kan dock diskute- ras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer.

När det gäller utsläppsreduktioner i Sverige på kort sikt har riksdagens beslutat att koldioxidutsläppen från fossila utsläpp i enlighet med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. De svenska utsläppen är små i förhållande till de globala utsläppen. Svenska insatser blir därför meningsfulla först när de sätts ini ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal om utsläppsreduktioner på längre sikt. Det är därför ännu inte möjligt att låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del.

Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn efter sekelskiftet är i hög grad beroende av den framtida energipolitiken. Energikommis- sionens slutsatser kommer att ha stor betydelse för bedömningen av hur åtgärder för att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Transportsektorn svarar för en stor del av utsläppen. Om det kommer att krävas avsevärda utsläppsminskningar i framtiden, kommer därför utsläppsminskningar i transportsektorn att vara nödvändiga. Trots snabbt stigande marginalkostnader finns det flera energibesparan- de åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kost- nader. Det finns således anledning att påbörja anpassningsåtgärder redan nu. Tills vidare bör gälla att koldioxidutsläppen från transport- sektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Energikommissionens slutsatser, beslut om den framtida energipolitiken samt kommande internationella avtal kan innebära att detta riktmärke behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre sikt formuleras.

Hur skall koldioxidutsläppen minskas?

Koldioxidutsläppen från trafiken kan minskas genom två typer av åtgärder; minskning av energianvändningen och introduktion av drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol. Inom alla transportslag finns en stor teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet och introduktion av alternativa drivmedel och drivformer. Även föränd- ringar i beteendet (resvanor, färdsätt, beläggningsgrad, körsätt, fordons- underhåll m.m.) kan bidra till minskade utsläpp.

Den grundläggande principen för val av styrmedel är att de skall leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen leder till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form av en höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden (men inte det enda styrmedlet) i en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Ett generellt verkande styrmedel leder till flera olika typer av omställningar, där anpassningsbesluten fattas av aktörer med god kännedom om kostnader. Anpassningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt. Det behövs kompletterande styrmedel om önskad styreffekt skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas.

Höjd koldioxidskatt

Kommittén föreslår en höjning av drivmedelsskatten. Tidigare be- räkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med ca en krona per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrafiken år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera steg, behöver prishöjningen år 2000 bli högre. En successiv höjning av drivme— delsskatten förordas. Höjningen bör dimensioneras så att koldioxidut— släppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommitténs bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 öre per liter från och med den 1 januari 1997 och fyra år framåt för att detta mål skall kunna klaras. Effekten är beroende av vilka förväntningar om framtida prishöjningar som råder. För att ett beslut om stegvis prishöjning skall uppfattas som trovärdigt, kan det finnas skäl att avvakta med beslut tills Energikommissionen lämnat sitt betänkande och energipolitiken lagts fast. Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida utsläppsminskning.

Skattehöjningen bör ske genom att koldioxidskatten höjs för alla fossila drivmedel. Från kostnadseffektivitetssynpunkt bör skattehöj- ningen ske på ett likformigt sätt i alla sektorer. Om Skattehöjningen skall begränsas till trafiksektorn, måste den i lagstiftningen avgränsas som en särskild koldioxidskattenivå för denna sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom trafiksektorn bör Sverige interna- tionellt driva linjen att även de drivmedel som används inom flyg- och sjöfarten kan beskattas på samma sätt som i vägtrafiken. Sverige bör inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet av fossilt kol och att miniminivån för drivmedelsskatten höjs. Under tiden bör Sverige försöka få tillstånd av EG-rådet att tillämpa en sådan beskatt- ning. Tills vidare bör regeringen generöst använda sig av möjligheten enligt mineraloljedirektivet att bevilja undantag för pilotprojekt med alternativa drivmedel. Regeringen bör därvid se positivt på de flottför— sök som pågår och planeras när det gäller etanoldrift och naturgasdrift (det senare sett som en inkörsport till biogasdrift).

Kommittén vill peka på möjligheten att återföra den höjda koldioxid- skatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har övervägt ett återför- ingssystem av ”Ekobonus”-typ. Ett sådant system erbjuder vissa möjligheter att styra återföringen av den höjda koldioxidskatten. Den lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli komplice- rad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att kompensera

precis de grupper man avser. Kommittén förordar att en återföring övervägs i samband med förslag om skatteväxling.

Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

Som enskilt styrmedel har den fysiska planeringen begränsad effekt på kort och medellång sikt. I detta tidsperspektiv är planeringens främsta roll i en politik för minskade koldioxidutsläpp att underlätta anpass- ningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter m.m till högre transportkostnader. På lång sikt har planering av markanvändning och bebyggelse större betydelse.

Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. Vissa lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd. Detta kan ske genom s.k. plankontrakt.

Kommittén föreslår ett antal lagändringar och uppdrag som syftar till bättre samordning mellan olika planeringsorgan och som innebär att frågan om trafikens koldioxidutsläpp ges större tyngd i planeringen.

Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad som sker i dag. Den långsiktiga planeringen bör innefatta samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som krävs för att uppnå de mål, inklusive miljömålen, som statsmakterna ställt upp för transportsektorn. Vid bedömning av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagregleras att projektplaneringen sker i flera steg så som sker vid planering enligt plan— och bygglagen.

Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är utbyggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och genom att andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyrning, ny informations- teknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning av trafikutbudet till trafikanternas behov.

Standardförbättringar i kollektivtrafiken har som enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. En ökning av bilkostnaderna är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. I kombination med ett höjt driv- medelspris kan förbättringar av kollektivtrafikens standard dock vara både effektivt och nödvändigt.

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av hur markanvändningen utvecklas. Reglerna bör därför förtydligas så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund för länsstyrelsernas prövning av kommunala beslut enligt plan— och bygglagen.

Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken och avsätta mer resurser för detta. Stöd till trafik— huvudmännen behövs när det gäller utveckling av planeringsmetoder m.m. Statistik över resande med olika färdsätt behöver förbättras. Det är också viktigt att åstadkomma en teknisk utveckling så att kollektiv- trafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. Vägverket bör omfördela resurser i syfte att stärka kollektivtrafi— kens konkurrenskraft och bygga upp en bättre kompetens inom kol- lektivtrafikområdet.

Kommittén har tidigare föreslagit att det införs en möjlighet för kommunerna att ta ut en avgift för biltrafik i miljözon som kan differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Förslaget skall ses som ett komplement till möjligheten enligt vägtrafikkungörel- sen att utfärda förbud för vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden. Kommittén lämnar i detta betänkande ett exempel på en tänkbar lösning.

FoU-behov

Kommittén har konstaterat att kunskaperna inom ett antal delområden är bristfälliga. Satsningar på vissa forskningsområden är en viktig del i en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. De områden som kommittén särskilt har uppmärksammat är samband mellan infrastruktur, markanvändning och trafik, förbättrat statistiskt underlag för resande och godstransporter, kostnadseffektiv produktion av förnybara drivmedel samt utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftföroreningar.

Andra kompletterande styrmedel

Det finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva an- passningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är nuvarande regler för reseavdrag och beskattning av bilförmån. Det finns också marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas

genom informationsinsatser och incitament för att minska nya bilars bränsleförbrukning. Information, miljöklassning och förmånsregler kan också ses som möjligheter att underlätta för individer och företag att ändra beteende i miljövänlig riktning.

Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. När det gäller biltrafiken finns det åtgärder som är lönsamma redan med dagens drivmedelspri- ser. Ett eventuellt beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på sådan information. Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina planer på information till privatbilister och yrkesförare om hur dessa själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsleförbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas.

En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivme— delspris är att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa en sådan omställning bör det finnas incitament för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar. Systemet med miljöklassning av bilar har stor betydelse för sammansättningen av den framtida fordonsparken. Det bör därför kompletteras med någon parameter som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklass- utredningens idé om ett COzlutrymmesindex är värt att pröva. Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande.

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmån är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att förmånstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, om förmånen inkluderar fri bensin. Förrnånsvärdet bör göras beroende av den privata körsträckan och arbetsgivaren göras ansvarig för att uppge den anställdes privata körsträcka.

Systemet innebär emellertid också möjligheter att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksä- kerhets- och miljöegenskaper. Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förrnånsvärdet kunna sättas ned.

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på

drivmedel, om avdragsbeloppet följ er med prisändringen. Principen om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Som ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget föreslår kommittén att avdragsbeloppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

Vissa tekniska omställningar för att minska koldioxidutsläppen kan leda till att andra miljöproblem ökar. Kompletterande åtgärder behövs för att undvika sådana effekter. Sverige bör därför verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med dis- kussion om framtida avgaskrav. Ett miljöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår bör utredas. En sänkning av fordonsskatten för lätta dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte är högre än vad som krävs av bensindrivna bilar.

Miljömål

Sektorsspecifika miljömål för transportsektorn kan fungera som vägledning för olika aktörer inom trafik/miljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen av sektorsmål bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske i en iterativ process, där preliminära miljömål testas och omprövas. Det s.k. MaTs-samarbetet har presenterat förslag till preliminära miljömål som kan användas som underlag för scenariostudier inom MaTs- samarbetet samt för trafikverkens miljörapporter och åtgärdsplaner. De preliminära målen bör därefter utvärderas. Regering och riksdag bör ta ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor framhållits som angeläget. Itrafikverkens instruktioner anges ett sådant ansvar som en del i det generella ansvaret för utvecklingen inom respektive trafikslag. Innebörden är dock oklar och behöver förtydligas. Sektorsansvaret för miljöfrågor bör definieras så att det innebär ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå

sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa utvecklingen. Trafikverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till infrastrukturåtgärder utan bör omfatta alla de åtgärder som krävs för att de av statsmakterna fastställda målen skall nås. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras av trafikverken. Det bör också ställas krav på samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och respektive transportslags utveckling. Vidare bör Naturvårdsverket uppdras att, i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajour- hållning av emissionsfaktorer. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör motsvaran- de ansvar ligga på NUTEK.

Summary

The remit

The main task of the Traffic and Climate Committee was to propose measures for reducing emissions of carbon dioxide and other green- house gases from the transport sector. The original terms of reference also'included studying the feasibility of introducing eco-zones in certain urban areas. Subsequently, through additional terms of reference, the Committee was entrusted with further tasks in the traffic/environment sector. These refer to the competitive capacity of public transport, environmental objectives specific to the transport sector and measures to clarify responsibilities and powers for official action with regard to the environmental problems posed by vehicular traffic.

The tasks of the Committee relate to all types of traffic, but the main emphasis of the discussion concerning ways of reducing carbon dioxide emissions from the transport sector is on road traffic. This is mainly because Sweden is prevented by international agreements etc. from taxing fuels for air traffic and shipping in the same way as those for road transport. Another reason is the large share of emissions in the transport sector for which road traffic is responsible.

How far are carbon dioxide emissions to be reduced?

The climatic impact of Sweden's transport sector is entirely dominated by carbon dioxide emissions. Several different forecasts have shown CO2 emissions from the transport sector will increase in future (by 5- 15% between 1990 and 2000) unless further action is taken.

According to the IPCC, there are strong reasons for restricting global emissions of greenhouse gases to much lower levels than at present. It is open to discussion, however, how extensive measures in the Swedish transport sector ought to be in relation to measures taken by other countries and in other sectors.

As regards emission reductions in Sweden in the short term, the Riksdag (parliament) has resolved that carbon dioxide emissions from fossil exhausts ought, in accordance with the Climate Convention, to be

stabilised in 2000 at the 1990 level and reduced thereafter. Emissions in Sweden are small in relation to global emissions, and so measures taken by Sweden can only be meaningful when placed in an internatio- nal context of climate policy. As yet, no international agreement exists concerning emission reductions in the longer term, and so it is not yet possible to finalise any long-term emission target for Sweden's part.

Requirements concerning emission reductions in the transport sector after the turn of the century will to a great extent hinge on the energy policy of the future. 'The conclusions arrived at by the Energy Commission will make an important basis for the assessment of how measures for the reduction of carbon dioxide emissions ought to be distributed between different sectors. A large part of those emissions come from the transport sector. If, therefore, heavy reductions of emissions are stipulated in future, reductions in the transport sector will be necessary. Despite rapidly rising marginal costs, there are several energy-saving measures which can be taken within the transport sector, at relatively low cost. Thus there is cause for adjustment measures to be inaugurated here and now. The rule for the time being should be that there is at least to be no increase in CO, emissions from the transport sector by 2005 . The conclusions reached by the Energy Commission, decisions on future energy policy and coming internatio- nal agreements may necessitate an amendment of this benchmark and make possible the formulation of a more long-term objective.

How are carbon dioxide emissions to be reduced?

CO, emissions from traffic can be reduced by measures of two kinds: reduction of energy use, and the introduction of fuels with less fossil carbon content. In all branches of transport, there is a great technical potential for improved fuel efficiency and the introduction of alternative fuel and power systems. Behavioural changes (with regard to travelling habits, mode of travel, capacity exploitation, style of driving, vehicle maintenance etc.) can also help to reduce emissions.

The basic principle governing the choice of policy instruments is that they must lead to cost-efficient measures. This principle leads to the conclusion that a general instrument in the form of an increased CO2 tax should form the basis (but not the sole instrument) of a strategy for reducing CO, emissions from traffic. A generalised instrument will lead to adjustments of several different kinds, decided on by players with a

close knowledge of costs. Adjustments, accordingly, are expected to occur primarily where they are least expensive. This strategy, however, cannot be based exclusively on a CO, tax. Supplementary policy instruments are needed in order for the desired Steering effects to be obtainable and undesirable effects to be avoidable.

Higher CO, tax

The Committee recommends raising the tax on fuel. Previous cal- culations have shown that the price of petrol needs to be raised by about SEK 1 per litre if CO, emissions from car traffic in 2000 are not to exceed the 1990 level. If the price increase is to be made by several stages, it will need to be higher still in 2000. A successive increase in the tax on fuel is proposed. This increase should be gauged so as to prevent carbon dioxide emissions in 2000 and 2005 from exceeding the 1990 level. The Committee finds that the price of petrol should be raised annually by SEK 0:40 per litre with effect from lst January 1997 and for four years subsequently, in order for this aim to be achieved. The effect will depend on current expectations regarding future price rises. To lend credibility to a decision in favour of successive price rises, there may be cause to defer a decision until the Energy Commis- sion has submitted its report and energy policy has been finalised. When the turn of the century comes closer, national commitments under the Climate Convention should be clearer, and the level of taxation should then be adjusted to the emission reduction needed for the future. The tax increase should be effected by raising CO, tax on all fossil vehicle fuels. For the sake of cost—efficiency, the increase should be uniformly introduced in all sectors. If the increase is to be confined to the traffic sector, the legislation must define it as a special CO, taxation level for that sector. To facilitate cost-efficient adjustrnents in the traffic sector, Sweden should intemationally take the line that fuels used in air traffic and shipping can also be taxed in the same way as those for road traffic. Within the EU, Sweden should take the line that transport fuels are to be taxed according to their fossil carbon content and that the minimum level of vehicle taxation should be raised. Meanwhile Sweden should seek to obtain permission from the EU Council to apply such a form of taxation. In the meantime, the Government should generously avail itself of the possibility, under the Mineral Oils Directive, of

granting exceptions for pilot projects using alternative fuels. In this connection the Government should take a positive view of the vehicle fleet demonstration projects in progress and plan with regard to ethanol and natural gas fuelling (the latter has a staging post to biogas fuelling).

The Committee wishes to draw attention to the possibility of retuming the increased CO, tax in some form, so that the total pressure of taxation will not increase and household purchasing power will not be reduced. The Committee has considered an "eco-bonus" type of refund system. A system of this kind offers certain opportunities of Steering the repayment of the increased CO, tax. In a technical, legal sense, however, this would inevitably be a complicated arrangement. There are no simple, standardised ways of compensating exactly the groups intended. The Committee recommends that a refund be considered in connection with tax change proposals.

Planning of infrastructure, land use and traffic

Physical planning, as an individual policy instrument, has only a limited effect in the short and medium term. In this chronological perspective, the foremost task of planning in a policy for reducing CO, emissions is to facilitate adjustrnents of travelling habits, patterns of settlement, industrial localisation etc. to higher transport costs. The planning of land use and settlement is more important in the long term.

Comprehensive planning is an important instrument in this connec- tion. Certain localisation issues have to be co-ordinated and resolved at regional level, and closer co-operation should therefore be established between various planning bodies. This can be achieved through what are known as planning contracts.

The Committee proposes a number of legislative amendments and remits aimed at improving co-ordination between different planning bodies and implying greater emphasis in the planning context on CO, emissions from traffic.

Planning by the trafic authorities needs to be better co-ordinated. Long-term planning should include all inputs — and not only those relating to infrastructure -which are necessary in order to achieve the objectives, environmental objectives included, defined by the Govem— ment and Riksdag for the transport sector. When assessing different options in the planning activities of traffic authorities, special irnportan- ce should be attached to long-term effects on urban development and transport. To ensure that assessments of this kind are made at the right

stage of planning, the law should stipulate that project planning is to proceed by more stages, as in planning procedures under the Planning and Building Act.

Building new roads is the traditional remedy for problems of road network capacity. This should be done with greater discrimination and by considering other options, e.g. traffic control, new information technology, a higher standard of public transport and adjustment of transport amenities to passengers' needs.

Improvements to the standard of public transport, when taken on their own, usually have little effect on private motorism. Increasing the cost of motorism is the most effective means of enabling public transport to compete better with the car. Improvements to the standard of public transport, however, can be both effective and necessary when combined with higher fuel prices.

The possibility of providing good public transport hinges on the development of land use. The rules ought therefore to be elucidated, so that the interests of public transport can form a basis for the assessment of municipal decisions by county administrations, pursuant to the Planning and Building Act.

The State should assume a greater share of responsibility for public transport development issues and should set aside more resources for this purpose. Transport providers require support for the development of planning methods etc. Statistics concerning travellers by different modes of transport need to be improved. It is also important to achieve technical progress, so as to make public transport a more environ- mentally appropriate alternative to the car. The National Road Administration should reallocate resources with a view to improving the competitive strength of public transport and building up better compe- tence in the public transport sector.

The Committee has previously recommended introducing a faculty whereby municipalities will be able to levy a charge on private motor trafic in the eco-zone, which can be differentiated according to the environmental classification of the vehicles. That proposal is to be regarded as an adjunct to the possibility, under the Road Traffic Ordinance, of excluding certain vehicles from areas of outstanding ecological sensitivity. An example of a conceivable solution is presented by the Committee in this report.

R&D needs

The Committee has noted the deficient state of knowledge in a number of sub-sectors. Investment in certain research fields is an important part of a strategy for reducing emissions of greenhouse gases from traffic. Fields to which the Committee has paid special attention are the connection between infrastructure, land use and traffic, improved statistical documentation concerning passengers and goods transport, cost-efficient production of renewable fuels and the development of propulsion systems and vehicles with lower emissions of both carbon dioxide and harmful air pollutants.

Other supplementary policy instruments

A number of factors stand in the way of cost-efficient adjustments to higher fuel prices. They include the existing rules on travel deductions and the taxation of company cars. There are also market imperfections which cause households to omit to take measures which would be profitable in a private economic context. Those imperfections can be partly eliminated through information measures and incentives for reducing fuel consumption in new cars. Information, environmental classification and rules on perquisites can also be viewed as possible means of making it easier for individuals and companies to alter their behaviour in an environmentally appropriate direction.

There are several energy conservation measures which can be taken in the transport sector at relatively low cost. In the case of car traffic, there are measures which are already profitable with fuel prices at their present-day level. Any decision to raise the tax on fuels will increase demand for this kind of information. The National Road Admini- stration, acting in partnership with the National Environmental Protection Agency and in consultation with the National Board for Consumer Policies, should pursue its plans for inforrning private motorists and commercial drivers of ways in which they themselves can help to reduce the environmental impact of road transport. This should include measures to improve knowledge of ways in which fuel consumption in and harmful exhaust emissions from one's own vehicle can be reduced.

One obviously cost-efficient adjustment to a higher fuel price is the appearance on the market of leaner cars. To ensure such a readjust- ment, incentives ought to exist for reducing the fuel consumption of

new cars. The system of eco-classification for cars has a very important bearing on the make-up of the vehicle fleet of the future. To it should therefore be added en parameter dependent on fuel consumption and, accordingly, on carbon dioxide emissions. The idea of a CO,/space index, put forward by the Environmental Classification Commission, is worth testing. The proposal should be further developed and launched within the EU. The incentive should be introduced simulta- neously with a rise in CO, tax, so that the two policy instruments can interact. As a single policy instrument it will have limited effect, because lower fuel consumption means lower running costs and, consequently, more travelling.

'Ihe present system of company car taxation is an obstacle to cost- eflicient adjustments to a higher price of fuel, in that the beneficiary is unaffected by any variable costs in connection with private driving if the perquisite includes free petrol. The assessed value of the perquisite should be made dependent on private mileage, and declaration of the employeels private mileage should be made the employer's responsibili- ty.

But the system also presents opportunities for influencing the composition of the vehicle fleet in an environmentally positive direction. The assessed value of company car perquisites should therefore be made to depend on a number of parameters with a bearing on the road safety and environmental properties of the cars. Furthermo- re, extra equipment which improves the environmental and safety performance of the car should not be included in the assessed value. The assessed value should be made reducible for participation in vehicle fleet demonstration projects supported by State funding, for testing, demonstrating or introducing new techniques.

Employees making tax deductions for travel expenses do not bear the full brunt of fuel price increases if the amount deductible follows the change in price. Given the principle of the cost liability of traffic, fare deductions are open to question. As a reasonable alternative to abolishing these deductions, the Committee proposes not raising the deductible amount when the proposed CO, tax increase is introduced. If travel expense deductions are to be retained, then in a longer term consideration should be given to making them independent of the mode of travel.

Certain technical adjustments for reducing CO, emissions may lead to a growth of other environmental problems. Supplementary measures are needed in order to avoid such effects, and Sweden should therefore act within the EU to bring about a closer linkage between vehicles and fuels in discussions concerning future stipulations on vehicle exhausts.

An inquiry should be made concerning a system of eco-classification for biofuels and for mixtures in which biofuels are included. A reduction of vehicle tax on light diesel vehicles should be considered when technical progress has reached a point where harmful emissions are no higher than is stipulated for petrol-fuelled cars.

Environmental objectives

Specific environmental objectives for the transport sector can fumish guidance to various players in the traffic/environmental sector. They can also constitute instruments for steering transport authorities with regard to their sectorial responsibilities for environmental issues. Sectorial targets should be allocated with reference to the socio- economic cost of different measures. Where knowledge concerning the cost of measures is deficient, allocation should proceed by an iterative process, in which preliminary environmental objectives are tested and reappraised. The "MaTs partnership" has presented proposals for preliminary environmental objectives which can be used as supportive documentation for scenario studies within the "MaTs partnership" scheme and for environmental reports and action plans by the transport authorities. The preliminary objectives should be evaluated thereafter and the end result of the process decided en by the Government and Riksdag.

Responsibilities and powers

A number and variety of policy resolutions by the Riksdag have referred to the urgency of sectorial responsibility for environmental issues. The standing instructions of the transport authorities refer to responsibility of this kind as part of their general responsibility for developments in each type of transport. The exact meaning, however, needs to be clarified. Sectorial responsibility for environmental issues should be defined so as to imply a duty of declaring the environmental impact of each kind of traffic, proposing sectorial plans and action programmes for meeting the environmental objectives and accelerating and observing developments. In future, the long-term planning of the transport authorities should not be confined to infrastructural measures but should include all the measures necessary for achieving the objectives laid down by the Government and Riksdag. The measures

proposed should not be confined to those carried out or funded by the transport authorities. Stipulations should also be made concerning co- operation between the transport authorities in their work on the development of the sector and of each type of transport. Furthermore, the National Environmental Protection Agency should be instructed, acting in close co-operation with the transport authorities, to take charge of the updating of emission factors. With regard to particulars concerning emissions in connection with production and distribution of vehicle fuels, a similar responsibility should be incurred by NUTEK (the National Board for Industrial and Technical Development).

1. Utgångspunkter och inriktning

1.1. De ursprungliga direktiven och tilläggs- direktiven

Trafik- och klimatkommitténs ursprungliga direktiv (Dir. 1993:40, se bilaga 1) fastställdes av regeringen den 22 april 1993. De innebar att kommittén skulle lämna ett samlat förslag till åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Kommittén skulle också utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp.

Genom regeringens beslut den 17 mars 1994 om tillläggsdirektiv (Dir. 1994:18, se bilaga 2) fick kommittén dessutom till uppgift att föreslå åtgärder för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft, sektorsspecifika miljömål för transportområdet, samt åtgärder för att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete med trafikens miljöproblem.

1.2. Två delbetänkanden har lämnats och remissbehandlats

Trafik- och klimatkommittén överlämnade den 8 juni 1994 två delbetänkanden till chefen för Kommunikationsdepartementet.

I det ena delbetänkandet (SOU 1994:91), ”Trafiken och koldioxiden Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp”, behandlades vissa principiella frågor om hur man skall kunna åstadkomma en kostnadseffektiv minskning av trafikens klimatpåverkan. Det lämnades också ett förslag till huvudinriktning för en klimatpolitik inom transportsektorn. Ett antal delfrågor uppsköts med avsikt att behandlas i samband med uppdragen i tilläggsdirektiven.

I det andra delbetänkandet SOU (1994:92), ”Miljözoner för trafik i tätorter”, redovisades uppdraget om miljözoner.

Båda delbetänkandena remissbehandlades under sommaren — hösten 1994. 47 remissinstanser har yttrat sig över SOU 1994:91. 70 remissin- stanser har yttrat sig över SOU 1994:92. Remissutfallet redovisas översiktligt i det följande.

1.2.1. Trafiken och koldioxiden

Betänkandet

Bakgrunden till detta uppdrag är den ökning av växthuseffekten i atmosfären som människans utsläpp av växthusgaser befaras leda till. Sverige har tillsammans med ett stort antal andra länder undertecknat en konvention om klimatförändringar, där industriländema bland annat förpliktar sig att upprätta program som visar hur utsläppen av växthus- gaser kan minskas. I Sverige svarar transportsektorn för en stor del av utsläppen av växthusgaser. När det gäller transportsektorns klimatpå— verkan är koldioxid den viktigaste växthusgasen.

I delbetänkandet föreslås att en generell koldioxidskatt på fossil- baserade drivmedel skall utgöra det viktigaste styrinstrumentet i en stra— tegi för att minska koldioxidutsläppen från trafiken. Vägledande för kommitténs förslag var önskemålet att strategin skall leda till kost- nadseffektiva omställningar, varför ett generellt verkande styrmedel (som i första hand påverkar konsument- och trafikantbeteendet) valdes.

Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt, om önskad styreffekt skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas. Därför föreslås i delbetänkandet också ett antal kompletterande styrrne- del, dock utan att de närmare preciseras. Som kompletterande styrmedel föreslås bland annat differentierad försäljningsskatt på lätta fordon med hänsyn till bränsleförbrukningen, miljöklassning av biobränslen och blandningar där biobränslen ingår, ökade informationsinsatser, ökade satsningar på forskning och utveckling samt ändrade regler för reseavdrag och beskattning av bilförmån.

Förslagen baseras på förutsättningen att koldioxidutsläppen från transportsektorn i Sverige år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter minska. Förslagen avser i första hand åtgärder inom Sverige. Kommittén betraktar uppdraget som en del av Sveriges åtaganden enligt klimatkonventionen. Syftet är att visa hur utsläppen skulle kunna minskas från den svenska transportsektorn. Förslagen kan vara användbara som underlag vid diskussioner i olika internationella fora om hur de befarade klimatförändringarna skall kunna hejdas med

hjälp av den internationella samverkan som är en förutsättning för att några påtagliga resultat skall kunna uppnås. Sverige kan därvid vara på- drivande genom att visa goda exempel och förslag. Frågan om hur mycket transportsektorns utsläpp skall minskas i framtiden är beroende av vilka åtgärder som vidtas i andra länder och i andra sektorer, vilket i sin tur beror av kostnader, kommande internationella avtal, nya kunskaper om växthuseffekten m.m.

Remissvaren

Flera remissinstanser, framförallt myndigheter och miljöorganisationer, stöder principen att en höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden i en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Några varnar emel- lertid för suboptimering till följd av att kommitténs förslag varit begränsade till transportsektorn (vilket också var uppgiften). För att en minskning av koldioxidutsläppen skall kunna ske på ett kostnadseffek- tivt sätt måste avvägningar göras mellan åtgärder i olika sektorer. Vidare kan det också innebära en suboptimering att enbart utreda trafikens koldioxidutsläpp om inte andra miljöstömingar samtidigt beaktas.

Andra remissinstanser är negativa till kommitténs principförslag. Det gäller främst industri- och motororganisationer. Huvudinvändningen är att en höjd drivmedelsskatt endast skulle vara ytterligare en pålaga på bilismen i syfte att förstärka statskassan utan att medföra några miljöförbättringar. En höjd drivmedelsskatt anses också av flera leda till oönskade fördelningseffekter genom att den missgynnar låginkomsttaga- re och befolkning i glesbygd.

1.2.2. Miljözoner

Betänkandet

I dag har kommuner möjlighet att med stöd av vägtrafikkungörelsen (1972:603) förbjuda trafik i särskilt miljökänsliga områden med tunga fordon som inte tillhör en viss miljöklass. Kommittén föreslår i delbetänkandet att denna möjlighet utvidgas till att omfatta alla typer av bilar. Avgränsningen av miljökänsligt område (miljözon) föreslås ske i kommunal översiktsplan. Som alternativ (eller komplement) till förbud föreslås att kommunerna ges möjlighet att ta ut avgifter för bilar som

framförs inom en miljözon. Avgiften föreslås kunna differentieras med hänsyn till bilarnas miljöklasstillhörighet. Något lagförslag om avgift lämnas dock inte i delbetänkandet.

Remissvaren

Många remissinstanser tycker att det är bra att kommunerna får utvidgade möjligheter att använda miljözon. Särskilt kommunerna välkomnar detta, samtidigt som de ogillar förslagen om krav på samråd och att miljözon skall anges i översiktsplan.

I flera svar framhålls olika praktiska problem såsom övervaknings- möjligheter, dispenser, system för avgiftsupptagning.

Avgift för trafik i miljözon anser några vara ett intressant alternativ. En samordning med Vägtullsutredningen anses angelägen.

Några remissinstanser anser att kommittén inte visat att det finns miljömässiga motiv för att införa miljözoner och att det därför inte finns anledning att ge kommunerna utvidgade möjligheter. Några pekar på att miljözoner ibland kan medföra negativa miljöeffekter. I en del yttranden framställs miljözoner (med förbud eller avgift) som orättvisa, då de som inte har råd att betala avgiften eller skaffa nyare bil utestängs från zonen.

1.3. Ändrade förutsättningar för kommitténs arbete

Regeringen beslöt den 22 december 1994 att tillsätta en parlamentarisk kommitté (Kommunikationskommittén) med uppdrag att utarbeta en nationell plan för kommunikationema i Sverige (Dir 1994:140). Planen skall baseras på en helhetssyn och ha en sådan inriktning att den främjar såväl ett miljöanpassat transportsystem som trafiksäkerhet, välfärd, tillväxt och regional balans. Några av Kommunikationskommit- téns deluppgifter sammanfaller med de frågor Trafik- och klimat- kommittén arbetar med. Som exempel kan nämnas att Kommunikations- komrnittén, i likhet med Trafik— och klimatkommittén, skall analysera hur skatter och avgifter kan användas för att främja ett miljöanpassat

transportsystem och hur en styrning till allmänna kommunikationsmedel skall kunna ske.

Första fasen i det s.k. MaTs—samarbetet, som syftar till att utforma ett handlingsprogram för att åstadkomma ett miljöanpassat trans- portsystem (MaTs), presenterades sommaren 1994 i form av en förstudie (Naturvårdsverket, 1994). Huvudstudien startades under hösten 1994 och involverar nu flera aktörer inom trafikområdet. Det finns flera beröringspunkter med Trafik- och klimatkommitténs arbete. Bl.a. skall man inom MaTs-samarbetet ge förslag till miljömål för transportsektorn. Ett förslag till preliminära miljömål för olika transportslag har redovisats under våren 1995 .

En annan utredning med nära anknytning till Trafik- och klimat- kommittén är Energikommissionen, som bl.a. skall lägga fram förslag om program för omställning av energisystemet. Kommissionen skall göra sina överväganden mot bakgrund av nödvändigheten av att begränsa klimatförändringarna till en för samhället och naturen hållbar nivå. En utgångspunkt för arbetet är Sveriges åtaganden enligt klimatkonventionen. De föreslagna åtgärderna skall vara kostnadseffek- tiva och koncentreras där de är effektivast. Kommittén har kunnat ut- nyttja en del av kommissionens underlag i samband med diskussion om transportsektorns roll när det gäller klimatpolitiken.

Bland övriga utredningar kan särskilt nämnas Miljöklassutredningen och Vägtullsutredningen, som båda har lämnat delbetänkanden med förslag som haft betydelse för Trafik- och klimatkommitténs arbete.

I bilaga 3 visas en sammanställning av olika aktiviteter som har beröringspunkter med Trafik- och klimatkommitténs område.

Sveriges medlemskap i EU medför begränsningar i Sveriges möjligheter att på egen hand genomföra några av de förslag som skisserades i delbetänkandena. Det gäller bl.a. fordonskrav och differentierad beskattning av drivmedel. Medlemskapet innebär att vissa av kommitténs förslag i stället får formuleras som en handlingslinje som bör drivas internt i EU. Vid miljöministerrnötet i EU den 15—16 december 1994 diskuterades möjligheterna att införa en gemensam koldioxidskatt. Man kunde emellertid inte då komma överens om att införa en sådan skatt. Den 12 maj 1995 lämnade EG—kommissionen ett förslag till EG-direktiv om frivilligt införande i medlemsstaterna av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, som är relaterad till både koldioxidutsläppen och energiinnehållet.

Klimatkonventionens första partskonferens hölls i Berlin kring månadsskiftet mars-april 1995 . Vid mötet diskuterades bl.a. frågan om protokoll för åtaganden om utsläppsminskningar i olika länder. Ett sådant protokoll kan dock vara aktuellt tidigast om några år.

l.4 Hotbilden

I delbetänkandet (SOU 1994:91) ”Trafiken och koldioxiden” gavs en kortfattad beskrivning av växthuseffekten och andra miljöhot samt trafikens bidrag till dessa hot. Den beskrivningen uppdateras i det följande med hjälp av material som publicerats efter det att delbe- tänkandet färdigställdes.

IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) har inför den första partskonferensen enligt klimatkonventionen gjort en förnyad bedömning av växthuseffekten (IPCC, 1994). Slutsatserna är refererade i Klimatdelegationens årsrapport (Klimatdelegationen, 1994). Där konstateras bl.a. att en ökning av atmosfärens halt av koldioxid och andra växthusgaser leder till en global temperaturhöjning. En för- dubbling av atmosfärens koldioxidhalt skulle enligt ett stort antal beräkningar medföra en ökning av jordens medeltemperatur med 1,5—4,5”C. Det råder dock osäkerhet om hur lång tid en sådan förändring skulle ta, bl.a. beroende på att det sker en fördröjning mellan ökningen av halten av växthusgaser och ökningen av jordens medeltemperatur. Även om man accepterar en halt i atmosfären som är dubbelt så hög som i dag, skulle det krävas att utsläppen så småningom väsentligt understiger 1990 års nivå. För Sveriges del bedöms effek- terna av en mindre temperaturhöjning bli mindre allvarliga än för många andra delar av världen. Om koldioxidhalten betydligt mer än fördubblas, anses det emellertid inte som uteslutet att Golfströmmen på längre sikt kan komma att förändras, vilket skulle innebära dramatiska klimatförändringar,

I delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisades ett antal prognoser för koldioxidutsläppen från transportsektorn. Samtliga visade att utsläppen kommer att öka framöver, om inga ytterligare åtgärder vidtas. Sedan dess har ytterligare två prognoser redovisats, varav en i Sveriges nationalrapport om klimatförändringar (Miljö- och naturresursdeparte- mentet, 1994) och en i Trafikverkens miljörapport för 1993 (Vägverket, 1994). Samtliga beräkningar visar på en ökning av koldioxidutsläppen från transportsektorn på mellan 5 och 15 % år 2000 jämfört med 1990.

Under hösten 1994 publicerade Naturvårdsverket en rapport över ett uppdrag från regeringen att redovisa miljöarbetet i landet bl.a. i förhållande till de mål som uppställts av riksdagen (Naturvårdsverket, 1994). I rapporten konstateras att målen avseende utsläpp av koldioxid, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen (VOC) inte klaras. Riktvär- dena för halter av koloxid, svaveldioxid och sot klaras redan i dag i

tätorterna. Riktvärdet för kvävedioxid bedöms komma att klaras till år 2000 i små och medelstora tätorter, men problem kvarstår att nå målet i storstadsområdena. Trafikverkens miljörapport visar att transportsek- torns utsläpp av koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid inte kommer att minska så mycket att de nationella målen (avseende alla källor) uppnås.

1.5. Avgränsning, frågeställningar och uppläggning

Föreliggande betänkande är en slutredovisning av uppdragen både enligt de urspungliga direktiven och tillläggsdirektiven.

Trafik- och klimatkommittén konstaterar att ett antal miljöhot har identifierats på både global, regional och lokal nivå. Trafiken bidrar i stor utsträckning till flera av dessa miljöhot, varför miljöarbetet inom transportsektorn måste drivas vidare. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan man dock diskutera hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer.

Trafik- och klimatkommittén konstaterar också att det finns ett stort antal utredningar som behandlar liknande och närliggande frågor. Bl.a. skall, som tidigare nämnts, en ny parlamentarisk kommitté (Kommu- nikationskommittén) upprätta en nationell plan för kommunikationema och därvid arbeta med flera av de frågor som ligger inom Trafik- och klimatkommitténs område.

Trafik- och klimatkommittén konstaterar att synpunkterna på kommitténs förslag i delbetänkandena varierar mycket. Kommittén har emellertid inte funnit några skäl för att frångå huvudprincipen att åtgärder för att minska trafikens koldioxidutsläpp skall vara kostnads— effektiva. Principen leder till slutsatsen att ett generellt styrmedel bör utgöra grunden (men inte det enda styrmedlet) i en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Kommittén har dock tagit fasta på varningarna för suboptimering genom att uppdraget varit begränsat till transportsektorn. Frågan om kostnadseffektivitet och åtgärder i olika sektorer behandlas därför i ett särskilt avsnitt i detta betänkande (kapitel 3).

Kommitténs uppgift har varit att visa hur utsläppen skall kunna minskas. Kommittén vill emellertid peka på att nettoutsläppen av koldioxid också kan minskas genom ökat upptag av kol i skog och torv

m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid.

En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa fördelningseffekter som kan väntas uppkomma. Kommittén har därför velat peka på möjligheten att återföra den höjda skatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Olika möjligheter att göra detta behandlas i ett särskilt avsnitt (kapitel 9).

Kollektivtrafikens konkurrenskraft är en av de frågor som tas upp i tilläggsdirektiven. Det har därför givits ett särskilt avsnitt (kapitel 7). I delbetänkandet behandlades infrastruktur- och markanvändnings- planering mycket översiktligt med avsikten att fördjupa behandlingen av dessa frågor tillsammans med kollektivtrafikfrågoma. Frågor om samhällsstruktur och planering tas upp i kapitlen 5 och 6.

De övriga två uppgifterna i tilläggsdirektiven, sektoriella miljömål och myndigheternas ansvar och befogenheter, behandlas i kapitlen 11 och 12.

I såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven avgränsas kommitténs arbetsområde till transportsektorn. Frågan om hur transportsektorn skall avgränsas innehåller många detaljfrågor. Dessa diskuteras närmare i avsnitten om mål och ansvar och befogenheter.

Enligt de ursprungliga direktiven skall kommitténs förslag syfta till att reducera utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Uppgifterna i tilläggsdirektiven berör däremot alla de miljöproblem som transport- sektorn bidrar till. Frågan om vilka miljöproblem som är relevanta i samband med transportsektorn diskuteras i avsnittet om mål. De avsnitt som är föranledda av tilläggsdirektiven tar upp alla miljöfrågor som berör transportsektorn. I de avsnitt som innehåller en fördjupning av vissa frågor som har med de ursprungliga direktiven att göra läggs störst vikt vid trafikens koldioxidutsläpp. Även här måste dock risken för suboptimeringar uppmärksammas. Ett antal målkonflikter kan identifieras, inte bara mellan miljömål och andra mål utan ibland också mellan olika miljömål. Dessa frågor behandlas i kapitel 4.

I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att internationella avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafi— ken. Ett annat skäl är att vägtrafiekns andel av transportsektorns utsläpp är stor.

I bilaga 10 visas ett exempel på en tänkbar lösning på den i del- betänkandet (SOU 1994z92) föreslagna möjligheten för kommunerna att

ta ut en differentierad avgift för bilar som framförs inom en miljözon. I bilaga 4 redovisas hur arbetet med utredningen har genomförts.

2. Utvecklingstendenser av betydelse för trafikens miljöstörningar

I delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisas en genomgång av tänkbara omställningar för att minska trafikens utsläpp av växthusgaser. De typer av omställningar som behandlas är förändringar i trafikarbete, färd- medelsfördelning, nya och befintliga fordons bränsleförbrukning samt användning av alternativa drivmedel och drivformer. Dessa faktorer har också betydelse för andra miljöeffekter som härrör från trafiken.

Sedan delbetänkandet överlämnades har i olika sammanhang redovisats en hel del ytterligare material om dessa faktorer. Avsikten med den följande framställningen är att ge en uppdaterad bild av utvecklingstendenser och möjligheter att åstadkomma miljöförbättringar med olika omställningar.

I trafikverkens miljörapporter redovisas bedömningar av trafikens miljöstörningar i framtiden. Trafikverkens bedömning av de framtida avgasutsläppen (se tabell 2.1) baseras på senaste trafikprognos och på hittills fattade beslut beträffande avgaskrav.

Enligt NUTEK:s energirapport (NUTEK, 1994) var den totala energianvändningen år 1993 i Sverige 441 TWh (inklusive förluster). Detta var något mindre än år 1970. Under perioden 1970-1993 har de inrikes transporterna ökat sin andel av energianvändningen från 15 till 22 %.

Tabell 2.1 Beräknade emissioner till luft (Källa: Trafikverkens miljörapport 1993)

VÄG SJÖ LUFT SPÅR

KOLVÄTEN (HC) tusentals ton

AR LUFT SPAR 16,2 *29 __-

SVAVELDIOXID (SO,) tusentals ton

SJÖ LUFT 1980 24,7 ___- m- 10,0 7,0

* Förutsatt att inrikes linjetrafik med F-28 var lika stor som 1991 och hade gamla F28-motorer.

2.1. Trafiken

2. 1 . l Framtida trafikmängder

I delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisas utvecklingstendenser när det gäller resvanor. Redovisningen baseras huvudsakligen på analyser, utförda av Wilhelmsson (1990), av den riksomfattande resvaneunder- sökning som gjordes 1985. Där konstateras bl.a. att en viktig orsak till det ökade resandet är den ökade förflyttningshastigheten och den ökade geografiska räckvidd och ökade valmöjligheter som denna givit. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande i framtiden.

Tillgången till snabbare färdsätt har således lett till ökat resande, främst i form av ökade reslängder men i viss mån också i form av ökat antal resor. Många bilförflyttningar sker på korta avstånd. Ökningen har i första hand gällt resor i samband med fritidsaktiviteter.

Under 1994 startade en ny riksomfattande resvaneundersökning, som kommer att pågå dagligen under fem år. En rapport från det första årets undersökningar kommer att publiceras av SCB (Statistiska centralbyrån) i slutet av våren 1995 . Undersökningen kommer att möjliggöra ökade kunskaper om resandet. I dag råder det brist på sådana kunskaper, och det är därför angeläget med ökade forskningsinsatser inom detta område.

Trafikprognoser utgör ett viktigt underlag vid utsläppsberäkningar och planering av infrastruktur. Trafikprognoser baseras på en mängd antaganden, av vilka flera" är mycket osäkra. Av grundläggande betydel- se är antaganden om den ekonomiska tillväxten. Ökad ekonomisk aktivitet väntas leda till ett ökat resande och ökade transporter. Ökade inkomster möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka bilåkandet. Ett annan faktor som är bestämmande för utfallet i trafikprognoser är antaganden om framtida drivmedelspris.

Som underlag till utsläppsberäkningama i trafikverkens senaste miljörapporter har använts en prognos som har utarbetats gemensamt av Banverket, Vägverket och VTI och i samråd med Luftfartsverket och Sjöfartsverket (Banverket m.fl., 1993). Prognosen baseras på ett an- tagande om en genomsnittlig årlig BNP-tillväxt på 1,5 % fram till år 2020. Bensinpriset antas öka till 8,73 kr/liter år 2005 och till 9,90 kr/liter år 2020 (1993 års prisnivå). Till grund för prognosen ligger också trafikverkens planer för investeringar i infrastrukturen. Tabell 2.2 visar den utveckling av transportarbetet som beräknats i prognosen.

Tabell 2.2 Prognos för transportarbetet (Källa: Banverket m.fl., 1993)

__ (miljarder personkm) 1990 2005 2020 _ m 10,6

11,5 _

ON &

,

(miljarder tonkm)

30,0 42.5

19,1 32.4

sjöfart 8,3 11,2

m 57.4 96,1

16,8 45,1

21,3 30,0 sjöfart 71,3 121,5

” 109,41 1965

Antaganden om beläggningsgrader och lastfaktorer har stor betydelse vid bedömningar av miljöeffekter av överföringar av trafik mellan olika transportslag. I den ovan nämnda prognosen har antagits att belägg- ningsgraden i bilar minskar något.

or» _J—

62 18 51

"

112,5

Den framtida trafiken kommer också att påverkas av satnhällsstruk- turens utveckling. Den utveckling som skett under 1970- och 1980-talen har förutsatt och medfört en högre rörlighet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 5.

2.1.2. Informationsteknik, resande och trafik

Informationsteknik (förkortat IT) är en sammanfattande benämning på den teknik som används för insamling, lagring, bearbetning, överföring och presentation av data, text, bild och tal. Telekommunikationer ingår som en central del i IT-området.

Förbättrade telekommunikationer brukar ibland ses som ett alternativ till vissa transporter och skulle därigenom kunna bidra till att minska de trängsel- och miljöproblem som trafiken orsakar. En sådan ut— veckling kan dock väntas påverka trafiken på olika sätt. Trafik— och klimatkommittén har uppdragit åt REAB AB att sammanställa befintlig kunskap om hur utvecklingen av informationsteknologin kan påverka resandets omfattning i tid och rum. I uppdraget har också ingått att se i vilken mån informationsteknologin kan ersätta eller generera tjäns- teresor, pendlingsresor och resor under fritid. Den följande fram- ställningen om informationsteknologins betydelse för resandet bygger huvudsakligen på REAst rapport (Engström och Johansson, 1995).

Den tekniska utvecklingen inom IT—området går mycket fort, och kostnaderna för lT-hjälpmedel sjunker. I Sverige är tillgången till sådana hjälpmedel stor jämfört med de flesta andra länder.

Den nya tekniken innebär att en mängd funktioner underlättas avsevärt och att nya skapas. Framför allt innebär den att relationerna mellan olika funktioner blir mindre bundna i tid och rum, vilket möjliggör en ökad flexibilitet.

Förbättrade telekommunikationer innebär att kontakter i form av fysisk närvaro blir mindre nödvändig. De skulle därför bl.a. kunna ersätta vissa sammanträden och därmed leda till minskat resande i tjäns- ten. Samtidigt innebär förbättrade telekommunikationer allmänt sett förbättrade möjligheter till kontakter, vilket kan leda till att fler möten arrangeras.

För de flesta människor innebär arbete och arbetsresande en stark bundenhet i tid och rum. Förbättrade telekommunikationer ökar möjlig- heterna till telependling och distansarbete, vilket innebär att vissa an- ställda inte behöver resa till arbetet varje dag. Utvecklingen av telependlingen i Sverige har hittills varit i huvudsak spontan på den enskildes initiativ. Den har inte pressats fram med några riktade

styrmedel från myndigheter eller strävanden hos företag att minska sina lokalkostnader. Sådana drivkrafter kan bli aktuella framöver, varför telependling kan förutses öka i framtiden. Försök med att bygga upp arbetsmiljöer anpassade för telependlare pågår. Vissa arbets- och skatterättsliga frågor återstår att lösa. Vidare behöver nya former för arbetsledning utvecklas.

En ökad telependling skulle kunna leda till att trafiken minskar och att de trafiktoppar som arbetsresor orsakar kan jämnas ut. Det kan å andra sidan uppmuntra till ett boende på större avstånd från arbets- platsen, vilket innebär att de arbetsresor som ändå görs blir längre. Om det också leder till ett glesare boende, blir det svårare att erbjuda en kollektivtrafik med hög standard till rimliga kostnader. Det kan emel- lertid också innebära en ökad långpendling, som kan tillgodoses med snabba tågförbindelser.

En annan effekt av telependling kan vara att individen disponerar sin tid i större uträckning efter egna önskemål. Detta kan i sin tur ge upphov till ett ökat resande för fritidsändarnål.

Med IT kan man också klara av en del andra aktiviteter som tidigare har krävt förflyttningar, t.ex. inköp, penningtransaktioner, biljettbok- ningar m.m.

Frågan är om IT-utvecklingen kommer att leda till ett minskat totalt resande. Erfarenheterna hittills tyder inte på det. Informationsöverföring med hjälp av telekommunikationer respektive resande är komplementära kontaktformer. Någon generell minskning av resandet i framtiden som en direkt följd av II”-samhällets expansion är därför inte att vänta. Däremot är det troligt att nya förflyttningsmönster successivt fram- träder.

Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete när det gäller att utnyttja inforrnationsteknologi för att på olika sätt påverka vägtrafiken (Vägin- formatik). På europeisk nivå har arbetet inom detta område bedrivits inorn projekten DRIVE och PROMETEUS, där Sverige har medverkat aktivt. I Sverige leder Vägverket ett stort samarbetsprojekt med flera inblandade intressenter (ARENA). Väginforrnatik kan bl.a. utnyttjas till att på olika sätt styra trafiken i syfte att möjliggöra ett jämnare körsätt. Det kan också användas till att hjälpa bilförare att välja en rationell färdväg. Väginformatiken kan härigenom bidra till minskade utsläpp genom bättre flyt i trafiken och kortare färdvägar. Samtidigt innebär sådana åtgärder en ökning av vägkapaciteten, vilket i sin tur kan leda till en ökad trafik och därmed ökade utsläpp.

2.2. Fordon och drivmedel

Genom teknisk forskning och utveckling finns det en stor potential för minskade utsläpp av växthusgaser och skadliga ämnen inom alla trans- portslag. Den tekniska potentialen finns såväl när det gäller ökad bränsleeffektivitet som introduktion av alternativa drivmedel och driv- former. När det gäller alternativa drivmedel är det i första hand de biobaserade som under vissa förutsättningar kan innebära en stor potential för minskning av nettoutsläppen av koldioxid.

2.2.1. Vägtrafik

Bränsleförbrukning/koldioxidutsläpp

Sedan kommitténs delbetänkande (SOU 1994:91) överlämnades har Konsumentverket redovisat ytterligare en lägesrapport om personbilars bränsleförbrukning (Konsumentverket, 1994). Där konstateras att förbrukningen inte har minskat sedan 1987. Utvecklingen påverkas av ett antal varandra motverkande faktorer.

Den tekniska utvecklingen har lett till effektivare motorer. Av- skaffandet av kilometerskatten har tillfälligt gynnat dieseldrivna bilar (fram till det att fordonsskatten för dem höjdes kraftigt), varför deras andel av nybilsförsäljningen har ökat kraftigt. Dessa faktorer verkar i riktning mot en minskning av den genomsnittliga bränsleförbrukningen. De motverkas dock av ett antal andra faktorer, vars utveckling tenderar att öka bränsleförbrukningen.

En sådan faktor är att andelen stora bilar med hög motoreffekt ökar. Det finns ett genomsnittligt samband mellan effekt och bränsleförbruk- ning i bilparken som innebär att bränsleförbrukningen ökar med effekten. Det finns dock undantag från detta samband beroende på vilken teknik som valts. Tekniska lösningar som turboteknik och förfinad elektronisk styrning kan utnyttjas både för att öka effekten och att minska bränsleförbrukningen.

En hög motoreffekt behöver inte nödvändigtvis innebära en hög bränsleförbrukning vid den körcykel som används vid den standar- diserade mätningen. En sådan bil möjliggör dock ett körsätt med hög bränsleförbrukning.

Marknaden har efterfrågat egenskaper hos bilarna som indirekt förskjuter nybilsförsäljningen mot större bilar. Höga säkerhetskrav är en sådan egenskap. Olika typer av extrautrustning (t.ex. luftkonditione—

ring, extraljus) tenderar också att öka bränsleförbrukningen. Samtidigt. visar en enkät utförd av Motormännens Riksförbund att missnöjet med nya bilars bränsleförbrukning är ganska stor bland bilköparna. Ca 15 % av de tillfrågade bilköparna av 1993 års modeller angav att bilen inte motsvarat förväntningarna när det gäller bränsleförbrukningen.

De senaste årens lågkonjunktur har medfört en kraftig minskning i bilförsäljningen. Detta har å andra sidan inneburit att andelen bilar som sålts till företag har ökat, vilket i sin tur har inneburit att den genom- snittliga bilstorleken har ökat.

Utvecklingen av bränsleförbrukningen hos nya bilar har varit i stort sett densamma i flera andra länder de senaste tio åren. Figur 2.1 visar hur fordonsparkens bränsleförbrukning har förändrats i några länder. I de europeiska länderna har det inte skett några större förändringar. I USA har effekten av bränslesnålare personbilar motverkats av att det skett en förskjutning i nybilsförsäljningen från personbilar till lätta lastfordon som används för persontransporter. Som framgår av figuren skiljer sig den absoluta nivån på den specifika förbrukningen mellan olika länder, vilket bl.a. kan förklaras av skillnader i bränslepriser.

Konsumentverket har haft överläggningar med billeverantörema bl . a. för att få veta vilka planer som finns när det gäller att minska bilarnas bränsleförbrukning. Överläggningarna visar att flera tillverkare har uppställt mål för detta. Konsumentverket bedömer dock att det inte är möjligt att nå någon frivillig överenskommelse om när och hur mycket bilarnas bränsleförbrukning skall minska.

De europeiska biltillverkarna har i samband med överläggningar med CEMT (Conference Européenne des Ministres des Transports) angivit att man har en ambition att minska bilarnas bränsleförbrukning med 10 % på 10 år genom teknisk utveckling. Tillverkarna anser att regeringarna kan verka för ytterligare reduktion genom att uppmuntra mindre bilar, ökad dieselandel, bättre bränslekvalitet samt bättre infra— struktur och trafikplanering.

Det finns en stor teknisk potential för att minska bränsleförbruk- ningen hos lätta fordon, även om man inte vill göra avkall på bilarnas prestanda. Potentialen ligger främst i minskad vikt och minskat rull- och luftmotstånd. Nya generationer av dieselmotorer och tvåtaktsmoto- rer, som är både energisnåla och har låga utsläpp av skadliga ämnen,

är under utveckling. Det är dock osäkert om och när sådana motorer kommer att finnas på marknaden.

+ US

—A— France —A— Germany -C— Italy

mes/100 km + Great Britain

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 19861988 1990

Figur 2.1 Genomsnittlig bränsleförbrukning i bilparken i några länder (Källa: Royal Commission on Environmental Pollution, 1994)

En överenskommelse mellan Vita Huset och de tre stora biltillver- karna i USA om FoU-samarbete (Partnership for a New Generation of Vehicles) har som mål bl.a. att inom en tioårsperiod åstadkomma bilar med en bränsleförbrukning som är en tredjedel av dagens nivå med bibehållna prestandakrav. Utfallet av denna överenskommelse är ännu

svår att förutsäga. Från biltillverkarhåll har dock framhållits att prototyper med de önskade egenskaperna kan finnas framme redan tidigare än inom tio år.

I president Clintons åtgärdsplan för att minska utsläppen av växthusgaser (Climate Change Action Plan, presenterad hösten 1993) aviserades tillsättandet av en kommitté med uppgift att överväga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från lätta fordon. Kommittén har tillsatts och väntas avlägga rapport tidigast i september 1995.

När det gäller tunga fordon är efterfrågan på låg bränsleförbrukning betydligt högre än för personbilar. Företrädare för den svenska bilindustrin anser att minst 15 % minskning av bränsleförbrukningen hos lastbilar är fullt möjlig inom en tioårsperiod. Detta kan ske med minskat rull- och luftmotstånd och med hjälp av motormodifieringar, trots att väntade skärpningar av avgaskraven förutsätter åtgärder som tenderar att öka bränsleförbrukningen.

Enligt EG:s bestämmelser får lastbilarnas längd inte överstiga 18 meter. Det är i dag ovisst i vilken utsträckning de svenska reglerna kommer att behöva anpassas till EG:s. Demker m.fl. (1994) har uppskattat att koldioxidutsläppen från den långväga lastbilstrafiken i Sverige skulle öka med ca 12 %, om 24 metersgränsen ersätts av en 18 metersgräns.

Konfliktt mellan minskad bränsleförbrukning och ökad trafiksäkerhet?

Många bilköpare värderar bilens säkerhetsegenskaper mycket högt, vilket har medfört en tendens till kraftigare konstruktioner av chassin och karosser och att många bilar försetts med Sidokrockskydd, airbag och bältesförsträckare. Detta medför i sin tur tyngre bilar och därmed ökad bränsleförbrukning.

Med dagens teknik finns det således ett samband mellan den enskilda bilens säkerhetsnivå och vikt. Sambandet är emellertid inte entydigt i den meningen att hög vikt skulle garantera hög säkerhet. Bilar i samma viktsklass kan ha väsentligt olika säkerhetsegenskaper. Ju fler tyngre bilar som trafikerar vägarna desto farligare blir det att åka i en lättare bil. Från säkerhetssynpunkt finns det ingen anledning att uppmuntra en ”kapprustning” som driver en utveckling mot allt tyngre och kraftigare bilar. Snarare bör man eftersträva att minska skillnaderna i vikt mellan olika bilar. Fordonsvikter över ca 1,5 ton är inte motiverade av säkerhetsskäl.

Med de material som finns tillgängliga i dag kan det emellertid vara

svårt att klara högt ställda säkerhetskrav med en låg vikt på bilen. Bl.a. krävs en viss minsta volym för att få plats med erforderliga deforma- tionszoner. På längre sikt, då nya material kan väntas finnas till- gängliga, finns dock inte samma uppenbara samband mellan säkerhet och vikt. Bränsleeffektivitetsmålet för Partnership for a New Generation of Vehicles förutsätter sannolikt att bilarna görs lättare.

Man bör också notera att minskad vikt inte är det enda sättet att åstadkomma en minskad bränsleförbrukning. Lägre motorstyrka leder också till minskad bränsleförbrukning. Detta torde snarast ha en positiv effekt på trafiksäkerheten.

Utsläpp av skadliga ämnen

Skärpta avgaskrav och teknisk utveckling har medfört att utsläppen av reglerade föroreningar från både lätta och tunga fordon har minskat. Sverige har tidigare valt att följa utvecklingen 1 USA och tillämpa den lagstiftningen efter viss anpassning till svenska förhållanden. Övriga EFTA-länder har valt samma linje. I samband med EES- avtalet och medlemskapet i EU måste Sverige i stället anpassa avgaslagstiftningen till motsvarande EG-direktiv. Inom EU har skärpta avgaskrav beslutats för införande år 1996. För närvarande pågår arbete inom EU med underlag till ytterligare kravskärpningar med sikte på år 1999—2000. Förslag väntas föreligga under hösten 1995 .

Arbetet med nästa generation avgaskrav i EU sker genom ett samarbete mellan EG-kommissionen och bil- och oljeindustrin (”The Tripartite Initiative on Air Quality, Emissions, Fuels and Engine Technologies”). Tanken med detta arbete är att man skall utgå från behovet av att förbättra luftkvaliteten i städerna. Med utgångspunkt i luftkvalitetsmål skall kostnadseffektiva lösningar identifieras för att klara målen. Det innebär att man frångår principen om bästa till- gängliga teknik, vilket anses ha varit den gällande principen hittills när det gäller fastställande av avgaskrav. Målet är att hitta en kostnadseffek- tiv mix av åtgärder som gäller fordonsteknik, bränslekvalitet, förbättrat underhåll samt icke-tekniska åtgärder.

Även om stora förbättringar har uppnåtts finns det fortfarande möjligheter att åstadkomma ytterligare utsläppsminskningar. Det gäller inte minst att åstadkomma att bilarna har låga utsläppsnivåer under hela sin livslängd. Inom EU diskuteras införande av ansvar för tillverkaren

för hållbarheten när det gäller emissionsegenskapema. För lätta fordon övervägs också krav avseende utsläpp vid kallstarter, ämnen som hittills inte varit reglerade, felsökningssystem m.m.

Det pågår också arbete med att ta fram en ny mätmetod som bättre svarar mot verkligt körsätt. Vid INRETS (Institut National de Recher- che sur les Transports et leur Sécurité) i Frankrike drivs ett omfattande projekt med syfte att ta fram underlag för en ny körcykel. Med hjälp av 58 bilar studeras körsättet i 6 olika europeiska städer. I projektet har man bl.a. konstaterat att den europeiska körcykeln har för låga accelerationer i förhållande till verkligheten.

För tunga dieseldrivna fordon är det främst utsläppen av kväveoxi- der och partiklar som fortfarande är problem. Enligt bilindustrin finns det möjlighet att minska dessa utsläpp betydligt redan till år 2000.

Miljöklassutredningen har lämnat förslag till hur det svenska miljöklassystemet skall kunna vidareutvecklas för att uppnå miljöför- bättringar. Utredningen föreslår bl.a. att Sverige skall verka inom EU för ett miljöklassystem med tre klasser och för att en särskild miljöklass för ”stadst” införs. Utredningen föreslår också att miljöklassystemet kompletteras med kravnivåer för vissa i dag oreglerade ämnen.

Nya drivmedel och driiformer

I delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisas utvecklingstendenser och för- och nackdelar med olika biobränslen. Där konstateras att en storskalig introduktion av biobaserade drivmedel under vissa förutsätt- ningar kan medföra betydande minskningar av fossila utsläpp av koldioxid. De kan emellertid medföra andra negativa miljöeffekter, vilket måste motverkas bl.a. genom att fordonen anpassas till de nya bränslena. Teknisk anpassning är fullt möjlig men kräver ytterligare utvecklingsarbete om högt ställda miljökrav skall kunna uppfyllas.

Vid KFB (Kommunikationsforskningsberedningen) fortsätter genomförandet av programmet för utveckling och demonstration av alkohol och biogas som drivmedel. En stor del av medlen avser drift med ren alkohol. En mindre del av medlen används till projekt avseende blandbränslen och biogas. Flera av projekten bedrivs i form av flottförsök. Slutrapportering av biodrivmedelsprogrammet kommer att ske under 1997.

Många kollektivtrafikföretag i Sverige bedriver eller planerar försöksverksamhet med alternativa drivmedel i bussar, se bilaga 5 .

I Malmö och Göteborg finns sammanlagt nära 80 bussar som drivs med naturgas. Under 1995 introduceras 24 naturgasdrivna bussar i

Lund. Under 1995 kommer också ett antal naturgasdrivna lastbilar att levereras i Sverige. Naturgasens miljöfördelar jämfört med dieseldrift består främst i lägre utsläpp av kväveoxider och partiklar. Koldioxidut- släppen är något lägre. Naturgasen kan ses som inkörsport till en framtida introduktion av biogas.

Det pågår försök med biobränslen i många länder. I Frankrike används mycket biobränslen för transporter, i första hand rapsmetyles- ter (RME) och etanol. Huvudskälet till satsningen på dessa bränslen är att man därigenom stöder jordbruket. Man räknar däremot inte med att biobränslen skall lösa problemet med oljeberoendet, då den totala potentialen för alternativa drivformer i Frankrike har beräknats till endast ca 20 % .

Fortfarande är kostnaderna det största hindret för en introduktion av biobränslen. Omfattningen av biobränsleanvändningen i Frankrike har möjliggjorts av att beskattningen är reducerad. Uppgifter om merkost- nader för biobränslen varierar mycket. I en rapport från OECD/IEA (1994) anges att kostnaden för att minska COz-utsläppen genom att införa bränslen baserade på jordbruksgrödor (etanol eller RME) är minst 8300 per ton CO2 i Europa. Metanol från skogsråvara bedöms bli billigare, när väl produktionstekniken finns utvecklad.

Sommaren 1994 presenterade STOSEB (Storstockholms Energi AB) i rapporten ”Framtidens bilar - En energi- och miljöstudie” (STOSEB, 1994) en analys av olika drivformers miljöegenskaper från lokal och global synpunkt. Beträffande eldrift konstateras att de storskaliga effekterna av en introduktion av elbilar är helt beroende av hur elektri- citeten produceras. Med dagens svenska produktionsmix är fördelarna mycket stora. För kolbaserad elproduktion ger elbilen inga miljöförde- lar när det gäller de totala utsläppen. I rapporten drar man också slutsatsen att elbilar ger positiva miljöeffekter indirekt genom det tryck de skapar för att förbättra förbränningsmotoms miljöegenskaper.

I USA har Lövins och Lövins (1995) lanserat begreppet ”hypercar”. Med det menas en bil som har mycket låg vikt och lågt rull- och luftmotstånd, som drivs med elmotorer vid hjulen med möjlighet att återvinna bromsenergi och där elenergin produceras ombord med något bränsle. Enligt Lövins och Lövins kan en sådan konstruktion medföra en tiodubbling av bränsleeffektiviteten och därmed bli mycket attraktiv.

I Sverige pågår olika aktiviteter för att stimulera introduktion av elbilar. Under åren 1995-1997 uttas inte försäljningsskatt för el- och hybridfordon.

Det teknikupphandlingsprojekt som NUTEK tagit initiativ till kan komma att resultera i att uppemot 150 eldrivna personbilar kommer ut på marknaden. Ett antal flottförsök kommer att genomföras med stöd

av medel från KFst elfordonsprogram, främst i de tre storstäderna där ett antal elfordon redan varit i drift sedan en tid.

En mycket viktig förutsättning för introduktionen av elbilar är Kaliforniens lågemissionsprogram, som bl.a. innebär att de stora biltillverkarnas (de som säljer mer än 30 000 bilar per år i Kalifornien) försäljning måste utgöras av minst 2 % nollemissionsfordon år 1998. År 2003 skall denna andel vara minst 10 % för alla biltillverkare. Vid den senaste omprövningen av planen (våren 1994) beslöt CARB (California Environmental Protection Agency, Air Resources Board) att kravet på nollemissionsfordon år 1998 skulle ligga fast. De flesta in- blandade aktörer förefaller vara inställda på att planen kommer att genomföras. Många företrädare för myndigheter och forskning är övertygade om att 2 % av de stora biltillverkarnas försäljning kommer att utgöras av elbilar och att det kommer att vara bra bilar. Det råder dock osäkerhet om när en introduktion i större skala kan komma att ske.

Flottförsök med elfordon pågår på många håll i världen. Ett av de större projekten i Europa äger rum på Riigen, där ca 60 elfordon av olika typ används i daglig drift för olika ändamål. I försöket ingår både personbilar, lastbilar och bussar. Olika batterityper och laddningssätt provas.

I Frankrike försöker man få många städer intresserade av att medverka i pilotprojekt. År 1993 startade ett piloprojekt i La Rochelle med 50 elbilar. Skattelättnader och andra incitament diskuteras för att stimulera introduktion av elbilar och få städer intresserade. Redan i dag finns det avskrivningsregler som är förmånliga för elbilar jämfört med bilar med förbränningsmotor. Målet med ytterligare incitament är att en elbil inte skall kosta mer än en bensindriven bil.

Tekniken med bränsleceller kan ses som en naturlig uppföljning av tekniken med eldrivna fordon med batterier. Den tekniska utvecklingen går fort på detta område. Professor Daniel Sperling vid ITS (Institute of Transportation Studies, University of California, Davis) bedömer att bränsleceller snart kommer att kunna konkurrera med bensindrift på grund av enklare konstruktion och högre bränsleeffektivitet. Sperling bedömer att tekniken kommer att vara kommersiellt tillgänglig för bussar år 2003 och för bilar år 2008. År 2015 kommer bränsleceller att vara dominerande teknik, enligt Sperling. Enligt andra bedömare kommer detta att inträffa betydligt senare. Det finns också de som menar att bränsleceller aldrig kommer att få något stort genomslag.

Dieseldrijiens för— och nackdelar

I Sverige har förändringar i drivmedels- och fordonsbeskattningen lett till en (åtminstone tillfällig) ökning av andelen dieseldrivna personbilar av nybilsförsäljningen. Från att tidigare ha legat under 1 % steg andelen till 3,1 % år 1993 (Bilismen i Sverige, 1994). I en del andra länder är motsvarande andel betydligt högre. I Storbritannien är den ca 20 % och i Frankrike strax under 50 %.

På grund av dieselmotorns högre verkningsgrad har dieseldrivna personbilar i genomsnitt en lägre bränsleförbrukning än jämförbara bensindrivna bilar. Trots dieseloljans högre kolinnehåll är även koldioxidutsläppen per körsträcka lägre. Dessutom är energiförbruk- ningen lägre vid framställning av dieselolja jämfört med bensin. Dessa förhållanden talar för att en ökad andel dieseldrivna bilar bör efter- strävas. Å andra sidan medför dieseldrift andra nackdelar från miljösyn- punkt. Det som främst har uppmärksammats är de hälsorisker som dieselavgaser i tätorter befaras orsaka.

I delbetänkandet (SOU 1994:91) konstaterades att underlaget för en avvägning mellan dieseldriftens för- och nackdelar behöver förbättras. Kommittén har därför uppdragit åt Motortestcenter vid AB Svensk Bilprovning, att sammanställa material som belyser denna fråga.

Materialet från Motortestcenter innehåller resultat från mätningar utförda i samband med produktionskontroll av nya lätta bilar enligt de svenska bilavgasbestärnmelsema, mätningar vid olika temperaturer samt mätningar av andelen kvävedioxid (NO?) av kväveoxider (NO,) i avgaserna.

Materialet visar att utsläppen från nya bensindrivna personbilar i allmänhet håller god marginal till de gränsvärden som gäller enligt de avgaskrav som infördes i Sverige fr.o.m. 1989 års modeller (miljö— klass 3). Endast en liten andel (ca 3 %) av de provade bensindrivna bilarna underkändes vid proven. De dieseldrivna personbilarna har i genomsnitt lägre utsläpp av koloxid (CO), kolväten (HC) och koldioxid (COZ) än de bensindrivna, medan utsläppen av kväveoxider (NO,) och partiklar är högre. Dieseldrivna lätta bilar har haft svårt att uppfylla de obligatoriska avgaskraven (miljöklass 3). Mer än en tredjedel av de die- seldrivna bilarna underkändes vid de produktionskontrollmätningar som redovisas i rapporten. I samtliga fall berodde det på för höga kväveoxidutsläpp. I ett par fall var även partikelutsläppen för höga. Medelvärdena visas i tabell 2.3.

Tabell 2.3 Genomsnittliga utsläppsvärden vid produktionskontrol- ler (Källa: ASB/Motortestcenter)

Utsläpp (g/km)

Dieseldrivna 0,41 0,07 Bensindrivna 0,97 0,13

Prov med bensindrivna bilar enligt standardiserad körcykel ger mycket olika resultat beroende på vid vilken temperatur mätningen genomförs. Vid -70C är koloxidutsläppen mellan 4 och 6,5 gånger större än vid +220C, beroende på vilken körcykel som används. För dieseldrivna bilar är motsvarande faktor endast ca 2.

Av Motortestcenters material framgår vidare att andelen NO2 av NO, är ungefär densamma för bensindrivna och dieseldrivna lätta bilar.

En rapport från den engelska konsultfirman Ricardo (1994) visar följande. Jämfört med en bensindriven bil kan en motsvarande dieseldriven bil med indirekt insprutning ha upp till 20 % lägre bränsleförbrukning (räknat som bränslevolym per körsträcka). Med direktinsprutning kan skillnaden uppgå till 40 %. Dagens dieseldrivna personbilar har å andra sidan högre utsläpp av kväveoxider och par- tiklar än motsvarande bensindrivna bilar. Dieseldrivna bilar med direktinsprutning har i sin tur ännu högre utsläpp än bilar med indirekt insprutning. Vid kall motor är utsläppen betydligt lägre från en dieseldriven bil jämfört med en bensindriven. Eftersom flyktigheten hos dieselolja är lägre än hos bensin, är avdunstningen från en dieseldriven bil lägre. Jämfört med bensindrivna bilar har dieseldrivna lägre utsläpp av koloxid men högre utsläpp av polycykliska aromatiska kolväten (PAH).

Det finns tekniska möjligheter att få ned utsläppen hos nya die- selmotorer. I de inom EU beslutade avgaskraven för personbilar från 1996 är gränsvärdena för NO,+HC mindre långtgående för dieseldriv- na bilar än för bensindrivna. För dieseldrivna bilar med direktinsprut- ning är kraven ännu lindrigare än för bilar med indirekt insprutning. 1996 års EU-krav tyder på att man inte väntar sig några stora för-

bättringar på kort sikt, se tabell 2.4.

Tabell 2.4 1996 års avgaskrav i EU för personbilar (utsläppen i g/km, körcykel enligt europeisk provmetod)

dieseldrivna IDI dieseldrivna DI _

Från och med 1 januari 1995 kan dessa värden användas för avgasgodkännande i miljöklass 2 i Sverige. Tidigare har endast de svenska gränsvärdena för miljöklass (motsvarande 1994 års krav i USA) varit tillämpliga. De svenska gränsvärdena gör ingen skillnad på dieseldrivna och bensindrivna bilar. De svenska kraven innehåller separata gränsvärden för NO, och HC. Den europeiska konstruktionen med kombinerat gränsvärde för N O,+HC innebär ytterligare lättnad för dieseldrift jämfört med de svenska kraven. Fram till 1 januari 1995 har inga dieseldrivna personbilar certifierats enligt kraven i miljöklass 2.

Enligt Ricardo finns det tekniska möjligheter att för båda typerna av dieseldrivna personbilar till år 2000 nå ner till 0,5 g/km för NO,+HC och till 0,04 g/km för partiklar.

Sammanfattningsvis visar olika undersökningar att, med dagens teknik, dieseldrift har följande fördelar framför bensindrift i lätta fordon: lägre bränsleförbrukning, lägre utsläpp av koldioxid, koloxid och kolväten, lägre utsläpp vid kall motor, lägre flyktighet hos bränslet samt lägre energiförbrukning vid drivmedelsframställningen. I gengäld är utsläppen av kväveoxider, partiklar och PAH högre. Problemen att hålla nere kväveoxidutsläppen är uppenbara. Det är svårt att uppfylla den svenska kravnivån med dieseldrift. År 2000 räknar man med att dieseldrivna bilar skall kunna klara den nivå för kväveoxider som bensindrivna bilar klarar redan med dagens teknik.

Enligt Royal Commission on Environmental Pollution (1994) förhindrar försiktighetsprincipen att en övergång till dieseldrift i större skala uppmuntras, innan de föreslagna avgaskraven för år 2000 träder i kraft. Det främsta skälet för kommissionens bedömning är att höga utsläpp av kväveoxider och partiklar medför allvarliga hälsorisker i

0,08 0,10

tätorter.

I Sverige används i stor utsträckning dieselolja av miljöklass 1 och 2. Dessa kvaliteter medför lägre avgasutsläpp än vad som visas vid standardiserade tester i Sverige, då standardkvalitet används. I andra länder är dieselkvaliteten i allmänhet sämre från miljösynpunkt. Detta förhållande gör att effekterna, när det gäller utsläpp av skadliga ämnen, av en ökad andel dieseldrivna bilar blir mindre besvärande i Sverige än i de flesta andra länder.

2.2.2 Spårburen trafik

Sedan delbetänkandet (SOU 1994:91) överlämnades har nya mätningar och beräkningar av energiförbrukning och luftföroreningar av järnvägstrafik redovisats av KTH:s (Kungl. Tekniska Högskolan) avdelning för järnvägsteknik (Andersson, 1994). I rapporten framhålls vikten av att avgränsningen av transportsystemet och energiomvand- lingsprocessen sker på ett likartat sätt i de olika transportslagen när jämförelser mellan dem skall göras. (Skall till exempel belysning och drift av fasta anläggningar ingå?) De redovisade resultaten avser eldriven järnvägstrafik, som svarar för ca 95 % av transportarbetet på järnväg i Sverige.

Jämfört med uppgifter som tidigare har redovisats av VTI (Lenner, 1993) visar KTH:s beräkningar 30-50 % lägre specifik energiförbruk- ning för snabbtåg och godståg och ungefär lika mycket högre för- brukning för lokaltåg. Avvikelserna sägs bero på att tidigare uppgifter om tågs energiförbrukning och verkningsgrader vid elproduktion och eltransmission varit osäkra eller felaktiga.

När det gäller framtida tågtrafik går utvecklingen mot allt högre hastigheter, vilket skulle öka energiförbrukningen om inga förändringar sker i tågmaterielen. Här sker dock en omfattande teknisk utveckling i syfte att minska energiförbrukningen, bl.a. i form av bättre aerodyna- misk utformning och återmatning av bromsenergi. Den tekniska utvecklingen på detta område kan göra att energiförbrukningen inte ökar med nästa generation av snabbtåg för persontrafik, trots de högre hastigheterna. För nya tåg i lokal och regional trafik väntas en kraftig minskning av energiförbrukningen. Kommande snabbgående godståg väntas dock få en något högre förbrukning än dagens normalgodståg.

En viktig fråga är vilken elproduktionsmix som skall användas vid beräkningar av framtida utsläpp. I KTH:s studie har genomsnittliga värden från en framtidsbild av svensk elproduktion utan kärnkraft använts. Andra hävdar att man bör använda en genomsnittlig europeisk

mix (vid en helt avreglerad elmarknad) eller marginellt tillkommande el som produceras med fossila bränslen. Det senare alternativet tillämpades vid Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut 1993 om tillstånd till flygverksamhet vid Arlanda flygplats, där även utsläppen från transporterna till och från flygplatsen skulle räknas in i de totala utsläppen från verksamheten.

Ca 5 % av transportarbetet med järnväg sker med dieseldrift. Av energiinsatsen i järnvägstrafiken utgörs emellertid ca 15 % av diesel. Utsläppen av luftföroreningar från den järnvägstrafik som nu är dieseldriven väntas minska till följd av att några sträckor är under elekt- rifiering. Banverket har fått i uppdrag av regeringen att föreslå avgaskrav för spårbuma motorfordon.

2.2.3 Sjöfart

Under senare tid har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits för att öka energieffektiviteten hos fartyg. Vissa tekniska lösningar kan appliceras även på existerande fartyg. Det gäller framförallt nya typer av propellrar. Enligt en rapport från Sjöfartsverket (1994) kan en kombination av olika tekniska åtgärder innebära en reduktion av bränsleförbrukningen på ett konventionellt fartyg med upp emot 30 %.

En minskning av hastigheten kan också ge stora bränslebesparingar. Samtidigt sker emellertid en utveckling mot fartyg som kan gå i höga hastigheter, vilket ger upphov till ökade energibehov. De ökade hastig- heterna kan emellertid innebära en ökad konkurrensyta gentemot andra transportslag, vilket kan vara fördelaktigt från energiförbruknings- synpunkt.

Sjöfarten svarar i dag för en stor del av de totala utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider. Inom detta område finns stora möjlig- heter till tekniska förbättringar. Bunkeroljor omfattas inte av några krav på högsta svavelinnehåll. Förhandlingar pågår med olika Östersjöländer för att åstadkomma bilaterala avtal om högsta svavelinnehåll i Östersjö- området. Med katalysatorrening (SCR-teknik) är en minskning av kväeoxidutsläppen från fartyg med över 90 % möjlig.

Även när det gäller motorer för fritidsbåtar har en teknisk utveckling initierats för att åstadkomma högre bränsleeffektivitet och minskade utsläpp av föroreningar. En ny generation av tvåtaktsmotorer (med di- rektinsprutning) för marint bruk är under utveckling. Utmärkande för tvåtaktsmotorerna har varit den dåliga bränsleeffektiviteten och de höga koloxid- och kolväteutsläppen. Inom ett par år räknar man med att kunna introducera tvåtaktsmotorer som från dessa synpunkter är väl så

bra som fyrtaktsmotorer. Jämfört med dagens tvåtaktsmotorer innebär det en ökad bränsleeffektivitet med ca 35 % och minskade koloxid— och. kolväteutsläpp med minst 70 %.

2.2.4 Luftfart

Utmärkande för flygtrafiken är att den ökar kraftigt samtidigt som energiförbrukningen per transportarbete är hög.

Genom utvecklad motorteknik, nya material och förbättringar iden aerodynamiska utformningen kan flygplanens bränsleförbrukning reduceras avsevärt. Nuvarande trend tyder på att en halvering av bränsleförbrukningen är möjlig på 20 års sikt.

Den positiva utvecklingen när det gäller energiförbrukning kan motverkas om det blir ett genombrott för en ny generation av överljuds- flygplan, som är mycket energikrävande. Det är dock mycket osäkert om en sådan utveckling kommer till stånd.

Teknik för att avsevärt minska kväveoxidutsläppen har utvecklats så långt att sådana motorer nu kan introduceras. Några internationella emissionskrav som motsvarar denna tekniknivå har ännu inte beslutats. Swissair har dock nyligen frivilligt tagit på sig en merkostnad för att få plan med tvåstegs brännkammare, vars kväveoxidutsläpp endast är ca hälften av vad som släpps ut av ett normalt modernt flygplan av mot— svarande typ.

3. Hur mycket skall utsläppen av

växthusgaser från transportsektorn minska?

För att stimulera fram en kostnadseffektiv minskning av koldioxidut- släppen från transportsektorn har kommittén i delbetänkandet (SOU 1994:91) föreslagit ett styrmedelspaket där en för olika trafikslag likformig koldioxidskatt ingår som ett väsentligt element. Eftersom det inte klarlagts hur mycket sektorns utsläpp skall minskas kunde inte något definitivt förslag till dimensionering av koldioxidskatten ges. Kommitténs förslag att höja koldioxidskatten baserades på ett antagande om att utsläppen från sektorn vid sekelskiftet skulle nedbringas till 1990 års nivå.

I tilläggsdirektiven till kommittén framställs oklarheten om vilka miljömål som skall gälla på kort och lång sikt som ett problem som borde undanröjas. Kommittén har i enlighet därmed fått i uppdrag att utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för trans- portområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag på både kort och lång sikt.

I detta kapitel belyses först — i avsnitt 3.1 — förutsättningarna att på olika sikt precisera mål för koldioxidutsläppen i Sverige, dels för utsläppen totalt, dels för trafiksektorns utsläpp. Avsnitt 3.2 behandlar frågan hur stora utsläppsreduktioner som krävs i trafiksektom för att klara redan gjorda åtaganden. Energi- och koldioxidskattesystemets betydelse för uppnåendet av en kostnadseffektiv mellansektoriell fördelning av utsläppsreduktioner diskuteras i avsnitt 3.3. Mot denna bakgrund dras i avsnitt 3.4 slutsatser om lämpliga kort- och långsiktiga ambitionsnivåer för klimatpolitiken i transportsektorn. En strategi för att beakta rådande naturvetenskapliga och politiska osäkerheter skisseras aven.

Kommittén återkommer till frågan om sektorsspecifika miljömål i kapitel 11.

3.1 Hur mycket skall de totala svenska utsläppen minska ?

Utgångspunkten för dagens internationella klimatpolitiska diskussion är hotet om globala uppvärmningseffekter som ett resultat av ökande mängder växthusgaser. En bild av en trolig global uppvärmningseffekt bedöms vara skäl att agera utifrån den s.k. försiktighetsprincipen. Bristen på övertygande naturvetenskapliga bevis bedöms inte vara ett tillräckligt motiv för att avstå från klimatpolitiska motåtgärder i dag eftersom, som Klimatdelegationen framhållit, en eventuell förändring av klimatet blir kvar ett halvt sekel eller mer och en omställning av mänsklig verksamhet som markant kan minska utsläppen av växthus- gaser tar årtionden i anspråk för att genomföras. Detta förhållningssätt till klirnatproblemet som anammats av riksdagen bör vara styrande för bedömningen av svenska klimatpolitiska åtaganden.

Målet för det internationella klimatarbetet är att finna former för en mellan olika länder koordinerad insats syftande till en stabilisering av växthusgashalten i atmosfären vid en nivå och inom en tidsram som inte hotar livsmedelsproduktion och så att ekosystemen kan anpassas på ett naturligt sätt. Som anges i klimatpropositionen bör de globala utsläppen därför minska med 50—80 % inom en 50—årsperiod. Frågan är vad det betyder för nivåbestämning och tidssättning av svenska utsläpps- reduktionsmål.

3.1.1 Svenska utsläppsmål på lång sikt

De svenska utsläppen av klimatgaser är små i förhållande till de globala utsläppen (0,3 %). Inte ens om de svenska utsläppen föll bort helt och hållet skulle någon påvisbar effekt på halten av växthusgaser i atmosfä- ren kunna uppnås. Detta förhållande leder emellertid inte kommittén till slutsatsen att svenska insatser är meningslösa. Svenska insatser är meningsfulla om de sätts ini ett internationellt klimatpolitiskt samman- hang. För att kunna bestämma hur mycket de svenska utsläppen av koldioxid skall minska på längre sikt är det också nödvändigt att relatera till den pågående internationella samarbetsprocessen.

På lång sikt framstår det som lämpligt att låta den svenska insatsen bestämmas av framtida internationella klimatavtal som syftar till att halten av växthusgaser skall stabiliseras vid en långsiktigt hållbar nivå. Den utsläppsreduktion som Sverige kommer att få göra går dock inte att förutse med någon precision i dag. Den beror på hur det internatio-

nella avtalet utformas. Av betydelse är hur många och vilka länder som kommer att deltaga liksom även vilka kriterier som kommer att utnyttjas för att bestämma ländernas åtaganden. Det kan t.ex. förutsättas spela stor roll för Sverige om kraven kopplas till per capita-utsläppen, till BNP eller till historiska utsläpp och om hänsyn tas till skillnader i medverkande länders (marginella) åtgärdskostnader.

Det är också viktigt för Sverige om åtaganden kommer att avse neddragningar av utsläpp eller om de kommer att avse ett kostnadsan- svar för utsläppsreduktioner som skulle kunna ske utomlands. Rio- överenskommelsen har även öppnat för åtgärder som innebär kost- nadsansvar för att öka kolupptaget utomlands.

Möjligheterna att utnyttja olika totalkostnadssänkande mekanismer som joint implementation och handel med utsläppsrätter ses i den internationellaklimatpolitiskadiskussionensompotentielltbetydelsefulla eftersom olika länders marginella åtgärdskostnader uppvisar stora skillnader. Motsvarande kostnadssänkande effekter skulle också kunna åstadkommas genom system med internationellt samordnad koldioxidbeskattning förutsatt att transfereringar av skatteintäkter mellan länder kan utnyttjas.

Vid FN:s klimatkonferens i Berlin som ägde rum våren 1995 kom de deltagande länderna överens om att under 90—talet pröva joint implementation under en pilotfas. De svårigheter som måste övervinnas för att denna mekanism skall kunna utnyttjas i större skala anses vara betydande. Svårigheterna ligger i att kunna verifiera utsläppsreduktioner och att inkludera länder utan reduktionsåtaganden (ofta med låga åtgärdskostnader). System med säljbara utsläppsrätter och system med koordinerade koldioxidskatter kommer knappast att kunna implemente- ras inom de närmaste åren.

Till detta skall läggas att den naturvetenskapliga osäkerheten om klimateffekter alltjämt är stor. Det är alltjämt osäkert hur stor upp- värmningen blir då halten av växthusgaser i atmosfären ökar, vilka skadeverkningar som följer med en viss uppvärmning och vilka möjligheter som finns att dämpa skadeverkningarna genom olika slags anpassning. Det är därför inte orimligt att anta att de avvägningar som görs mot bakgrund av dagens kunskap kommer att ändras då ny information framkommer.

Det går alltså inte att i dag förutse hur stora neddragningar av de svenska växthusgasutsläppen som kommer att bli nödvändiga i framtiden. Förekomsten av ovannämnda osäkerheter talar starkt emot att låsa sig för vissa bestämda (åtminstone långtgående) långsiktiga

svenska utsläppsreduktionsmål. Något definitivt ställningstagande till svenska utsläppsmål långt efter sekelskiftet bör därför inte heller göras.

3.1.2 Svenska utsläppsmål på kort och medellång sikt

De svenska insatserna i ett kortsiktigt perspektiv skall främst ses med utgångspunkt från ett behov att enskilda länder agerar i dag för att påskynda en process mot mer omfattande framtida internationellt koordinerade satsningar. Redan gjorda åtaganden inom ramen för klimatkonventionen och riksdagens uttalanden som avser utsläppsnivåer efter sekelskiftet skall ses i detta perspektiv.

Sverige deltar i det internationella klimatarbetet och är ett av de ca 130 länder som nu ratificerat den s.k. klimatkonventionen. Detta innebär ett åtagande att upprätta ett åtgärdsprogram som kan leda till att utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser i respektive land kan återgå till den nivå som rådde år 1990. Den i klimatpropositionen föreslagna strategin är att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen. Detta definierar det svenska utsläppsmålet på kort sikt.

FN:s klimatkonferens i Berlin föranledde framtagande av nya konkreta förslag till framtida åtaganden. Två dokument har tjänat som grund för diskussionen: ett utkast till protokoll som presenterats av alliansen av små östater (AOSIS) och ett tyskt förslag. AOSIS-förslaget innebär att industriländema skall åstadkomma en reduktion av koldiox- idutsläppen med 20 % till år 2005. Det tyska förslaget innebär en stabilisering av OECD-ländemas utsläpp efter sekelskiftet (se Silveira, 1995).

I Berlin fastslogs att målet från Riokonferensen år 1992 är otill- räckligt. De mer långtgående förslag som nu framförts fick dock inte stöd av de deltagande länderna. Mötet resulterade i ett mandat för att ta fram ett nytt klimatprotokoll till år 1997. Förslaget skall innehålla nya mål, nya strategier och nya tidsgränser för att minska utsläppen av växthusgaser.

Någon internationell överenskommelse avseende utsläppsnivåer på andra sidan sekelskiftet finns alltså inte. En andra förhandling med översyn av protokollalternativ som skulle kunna leda till nya ut- släppsmål planeras äga rum år 1998. Slutsatsen är att det är svårt att finna stöd för bestämda svenska målnivåer också i ett medellångt perspektiv.

Frågan om vilka mål Sverige skall uppnå på andra sidan sekelskiftet diskuteras dock även från andra utgångspunkter än de förpliktelser som väntas följa med framtida internationella överenskommelser. Natur- vårdsverket har till kommittén överlämnat rapporten ”Åtgärdsmål för transportsektorn preliminära utgångspunkter” som bl.a. innehåller formuleringar av s.k. åtgärdsmål för att begränsa klimatpåverkan. Rapporten har överlämnats som ett bidrag till kommitténs arbete att utreda lämpligheten av sektorsvisa miljömål för transportsektorn.

Som nationellt slutmål anges i rapporten att utsläppen av koldioxid av fossilt ursprung skall minskas med 80 %. Detta har man kommit fram till genom att utgå ifrån att svenska per capita-utsläpp i ett sluttillstånd skall vara lika med de globala. De angivna etappmålen är en minskning med 20 % till år 2020 och med 60 % till år 2050 (jämfört med år 1990). Dessa målnivåer relateras till ”krav som kan läggas på ett Hand” och bortser från möjligheten att utnyttja kost- nadssänkande mekanismer som joint implementation och handel med utsläppsrätter.

Som kommittén framhållit i delbetänkandet (SOU 1994:91) kan det vara viktigt att Sverige ”går före” genom att visa upp en aktiv in- ternationell profil inom klimatområdet. Men det är inte klarlagt att självpålagda utsläppskrav får de demonstrationseffekter som förutsätts. Andra insatser än mer långtgående utsläppsreduktionsåtaganden skulle kunna vara att föredra. Det kan vara mer ändamålsenligt att satsa på informationsinsatser i andra länder tex. iutvecklingsländer 1 samband med biståndsinsatser. Sverige satsar också redan på olika samprojekt (biobränsleprojekt) under ledning av NUTEK 1 Baltikum och Östeuro- pa.

3.2 Nödvändiga insatser för att klara redan gjorda åtaganden

3.2.1 Hur stora neddragningar krävs?

Sverige har ratificerat klimatkonventionen och genom riksdagsbeslut åtagit sig att hålla utsläppen av växthusgaser vid 1990 års nivå år 2000. Riksdagen har dessutom uttalat att de svenska utsläppen av koldioxid skall minska efter sekelskiftet. Detta definierar en miniminivå för hur långt de svenska klimatpolitiska insatserna bör leda sett i ett kortare

perspektiv. Vilka insatser krävs för att klara detta? Hur stora ned— dragningar måste göras i transportsektorn?

Enligt Naturvårdsverkets rapport ”Åtgärder mot klimatför- ändringar”, till vilken tidigare refererats (se delbetänkandet, s. 56) ökar de totala utsläppen i Sverige från 60 miljoner ton år 1990 till drygt 66 miljoner ton år 2000. I NUTEK:s klimatrapport (R 1994z64) bedöms de totala utsläppen av koldioxid från det svenska energisystemet öka med två miljoner ton, från 52,2 till 54,2. De totala utsläppen uppges till år 2005 ha ökat med 5,4 Mton, alltså till 57,5 miljoner ton. De ökade utsläppen till år 2005 anses bero på en ökad användning av kol och olja inom el- och värmeproduktionen och på ökad användning av bensin och diesel i transportsektorn. Utsläppen från sektorn "Transporter" uppges till år 2000 öka från 21,1 till 23,8 Mton. Utsläppen från transportsektorn år 2005 bedöms vara 25,5 Mton.

Klimatdelegationen rälmar med att utsläppen år 2005 kommer att ligga på 67,9 Mton, ca 4 Mton över nivån för år 2000. Motsvarande extrapolerade utsläppsvärde för år 2010 ligger högre, 72,0 Mton (Analys av frågor i anslutning till klimatkonventionen, 1995-02-20).

Även utsläppen från transportsektorn (inrikes transporter) fortsätter enligt denna prognos att öka efter sekelskiftet. År 2005 har de ökat till 26,7 Mton, år 2010 till 28,1 Mton.

Enligt Klimatdelegationens bedömning finns dock förutsättningar att nå det uppsatta målet att stabilisera utsläppen på 1990 års nivå till sekelskiftet. I prognosen ökar transportsektorns utsläpp medan andra sektorers utsläpp minskar. Efter sekelskiftet väntas de totala utsläppen öka snabbt om inte ytterligare åtgärder vidtas.

Flertalet prognoser visar på en ökning av koldioxidutsläppen till år 2000 i förhållande till jämförelseåret 1990. Redan för att uppnå oförändrade utsläpp till år 2000 kan alltså krävas vissa ytterligare insatser. Men det är också tänkbart att åtagandet till år 2000 kan infrias utan sådana insatser.

För trafiksektorn visar olika prognoser entydigt på att utsläppen till år 2000 kommer att ha ökat jämfört med utsläppen år 1990. Vill man undvika att utsläppen av koldioxid från trafiken ökar bör följaktligen mer långtgående insatser än hittills göras.

Eftersom de totala utsläppen efter sekelskiftet enligt tillgängliga prognoser kommer att öka kraftigt krävs mer långtgående insatser för att långsiktigt förhindra en ökning av utsläppsnivån.

Utsläppsökningens storlek är beroende av när en kärnkraftsavveck— ling påbörjas. Enligt NUTEK:s bedömning skulle det tillkommande kraftbehovet — beroende på hur kraften tillgodoses — kunna öka koldioxidutsläppen med upp till 4,5 Mton per år till 2005 . De krav på

utsläppsminskningar som kommer att riktas mot transportsektorn efter sekelskiftet blir såleds beroende av utformningen av den framtida energipolitiken.

3.2.2 Kostnader för utsläppsneddragningar i trans- portsektorn och i övriga sektorer

Det är förenat med betydande svårigheter att på central nivå peka ut vilka sektorer som till lägsta samhällsekonomiska kostnad kan bidra med neddragningar av koldioxidutsläppen. Det hävdas dock ibland att det kostar mindre att minska koldioxidutsläppen i andra sektorer än transportsektorn. NUTEK framhåller t.ex. i sitt remissvar på kommit- téns delbetänkande, att det är mer kostnadseffektivt att ersätta fossila bränslen med biobränslen inom el- och värmesektom än inom trans- portsektorn. Men det kan finnas många andra omställningar inom transportsektorn som kostar mindre än att ersätta fossila drivmedel med biobaserade drivmedel. Det finns t.ex. en stor potential för ökad bränsleeffektivitet.

Det finns dock klara indikationer på att åtgärdskostnadema för att minska utsläppen av koldioxid på marginalen i dag är högre i trans- portsektorn än för industrin. Transportsektorns utsläpp ökar sålunda i NUTEK:s prognos betydligt mer än industrins, trots att de utsätts för en högre beskattning. Enligt NUTEK:s analys har också den lägre be- skattningen av energianvändning inom industrin medfört att koldiox- idutsläppen från industrin ökat något.

Detta belyser samtidigt energi- och koldioxidbeskattningens betydelse för uppnåendet av en kostadseffektiv fördelning av olika sektorers utsläppsreduktion. I nästa delavsnitt redogörs för utform- ningen av energi- och koldioxidbeskattningen och för möjligheterna att övergå till ett system som kan leda till likabehandling av utsläpp av koldioxid från olika sektorer.

3.3 Energi- och koldioxidskatternas utformning

3.3.1 Utvecklingen av energi- och koldioxidbeskattningen

Den koldioxidskatt som infördes i Sverige år 1991 var generell och lika med 0,25 kr per kg utsläpp. Men eftersom nedsättningsregler gällde för industri- och växthusnäringen var det ändå fråga om en differentiering av skatten. Nedsättningsreglerna innebar i praktiken att varken energi- eller koldioxidskatt togs ut om energianvändningens andel av saluvärdet översteg en viss nivå.

I samband med avvecklingen av den allmänna energiskatten för industrin år 1993 slopades i stort sett nedsättningsreglema, så i princip all energianvändning kom att beskattas. I samband därmed differentiera- des koldioxidskatten mellan olika användningsområden med en lägre koldioxidskatt för industrin än för övriga sektorer. Fr.o.m. år 1993 var den fulla skattesatsen 0,32 kr/kg, medan den för industrin sattes till en fjärdedel, dvs. till 0,08 kr/kg utsläpp.

Den fulla koldioxidskattesatsen har därefter räknats upp med index. Vid årsskiftet 1994/95 höjdes den till 0,342 kr/kg.

För att finansiera den svenska EU-avgiften föreslog regeringen i kompletteringspropositionen våren 1995 en rad skattehöjningar. I regeringens proposition 1994/95:203 (Finansiering av medlemskapet i Europeiska unionen) föreslogs en höjning av den generella koldioxid— skatten. Riksdagen beslutade enligt propositionen att höja koldioxidskatten till 0,36 kr per kg utsläppt koldioxid. För industrin blir skatteuttaget 0,09 kr per kg.

3.3.2 Motivet för att särbehandla industrin

Det politiska intresset att söka minska koldioxidutsläppen har i Europa i hög grad kommit att riktas mot transportsektorn. Detta är naturligt mot bakgrund av att transportsektorns utsläpp utgör en stor och växande andel. Det är också en allmän uppfattning att transportsektorns utsläpp måste hållas tillbaka kraftigt för att de utsläppsminskningar som bedöms som nödvändiga på lång sikt skall kunna åstadkommas. En ny rapport från DRI/McGraw-Hill anger att transportsektorn står för hela 80 % av

den väntade ökningen av de totala koldioxidutsläppen mellan åren 1990 och 2000 och mer än 40 % av den ökning som förväntas därefter fram till år 2015 .

Men detta innebär inte att politiken borde riktas ensidigt mot transportsektorn. Utsläpp från olika sektorer är lika skadliga och minskningar är möjliga i alla sektorer. För att kunna styra mot ett kostnadseffektivt resultat krävs att man i klimatpolitiken likabehandlar olika sektorer. Endast då kan utsläppsneddragningama fördela sig så att de marginella åtgärdskostnadema i olika sektorer blir lika. De internationella avtal som kan tänkas bli aktuella längre fram uttrycks följaktligen inte i sektorstermer. Neutralitet mellan sektorer är en självklar förutsättning.

Problem vid likabehandling av olika sektorer kan emellertid uppstå så länge som olika länder bedriver klimatpolitik på egen hand. En ensidig nationell politik leder då till förskjutningar i konkurrensförhål- landen som kan innebära att utsläppen "exporteras" i stället för att minska. Detta är motivet till att industrin särbehandlas genom tillämp- ning av en lägre skattesats.

Industrins konkurrensutsatthet åberopades också i den debatt som föregick regeringens förslag till höjning av koldioxidskatten våren 1995. I budgetpropositionen aviserades först en fördubbling av industrins koldioxidskattesats. Men regeringen gjorde därefter bedömningen att vissa företag skulle drabbas allt för hårt och föredrog en höjning av koldioxidskatten på samtliga skattepliktiga bränslen som skulle ge samma inkomstförstärkning.

3.3.3 Möjligheten till återföring

För att undvika ogynnsamma internationella konkurrenseffekter har den svenska energibeskattningen anpassats mot nivåer som gäller iutlandet. Detta har samtidigt förhindrat en likabehandling av beskattningen av olika sektorers koldioxidutsläpp. Politiken har genom skattedifferentie— ringen främst riktats mot sektorer som ansetts skyddade från utländsk konkurrens.

I princip skulle emellertid en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläpp från industrin genom olika slags tekniksubstitution och produktutveckling kunna åstadkommas ide konkurrensutsatta branscher- na utan att resultatet blir att utsläppen exporteras. För att neutralisera befarade internationella konkurrenseffekter av en generell nationell koldioxidskatt skulle någon form av återföringssystem kunna utnyttjas. Med detta avses ett system där skatteintäkterna återförs branschvis

genom en kompletterande transferering. Problemet skulle även kunna angripas med hjälp av s.k. skatteväxling, om denna görs bransch- specifik. Möjligheten av att införa återföringssystem som kan neutralise- ra ogynnsamma konkurrenseffekter av likformig energibeskattning har tidigare behandlats i olika utredningar, bl.a. av Miljöavgiftsutredningen (se SOU l989:83, s. 272 ff).

3 .3 .4 Fiskala koldioxidskatter

Rent principiellt kan hävdas att koldioxidskattens roll som styrmedel borde vara utgångspunkten vid diskussioner om hur den borde utformas. Kolinnehållet i bränslet är knappast en ideal fiskal skattebas. Diskussionen kring införandet av koldioxidskatten i samband med skattereformen år 1991 och i samband med förslaget att höja skattesat- sen för industrin våren 1995 tyder emellertid på att koldioxidskatten delvis har en fiskal funktion.

Den fråga som främst intresserar oss är utformningen av den del av koldioxidskatten som har till uppgift att minska utsläppen av koldioxid. För att kunna avgöra hur hög koldioxidskatt som är motiverad från styrsynpunkt krävs en precisering av utsläppsmålet (alternativt av hur mycket utsläppsminskningar på marginalen högst får kosta).

3.4 Val av strategi och målnivåer för reduktionen av koldioxidutsläppen i transportsektorn

3.4.1 Lång sikt

På lång sikt bestäms de svenska klimatpolitiska insatserna av åtaganden enligt framtida internationella avtal. Konstruktionen av ett sådant avtal får stor betydelse för behovet av svenska insatser. För att minska kostnadema förutsätts Sverige liksom andra länder utnyttja de kost- nadssänkande mekanismer som erbjuds inom ramen för avtalet. Dessa kan komma att avse kostnadsansvar för utsläppsreduktion och/eller kolbindning i utlandet som alternativ till inhemska utsläppsneddrag- ningar. Även möjligheten till att binda kol inom landet får betydelse. Av detta följer att det inte är meningsfullt att låsasig vid bestämda reduktionsmål för utsläppen efter sekelskiftet. Osäkerheten är stor och

det kan vara förenat med betydande kostnader att behöva stå fast vid gjorda (ensidiga) utfästelser om förutsättningarna radikalt kommer att ändras. Detta gäller i ännu högre grad målnivåer som bestäms för utsläppen från enskilda sektorer, som transportsektorn. Osäkerheten bör ingå i planeringsförutsätmingarna så att den kan beaktas inför investe- ringsbeslut. Den ger t.ex. anledning att välja flexibla lösningar för investeringar med lång livslängd. Den ger även anledning att skjuta upp vissa beslut, som kan anstå, för att dra fördel av den bättre kunskap om vad framtida åtaganden kommer att innebära som kanske finns om några år.

Men även om det salmas anledning att låsa sig vid bestämda långsiktiga målnivåer finns skäl att basera investeringsbeslut i dag på förväntningar om utsläppsreduktioner som Sverige i framtiden behöver göra. Osäkerheten om hur stora utsläppsminskningar som verkligen kommer att behövas måste då beaktas, så att planeringen blir tillräckligt flexibel. Statsmaktema kan alltså ha anledning att informera ekonomins aktörer - hushåll, företag och kommuner etc. om sin förväntnings- bild, men knappast att binda aktörerna vid bestämda utsläppsreduktions- mål.

Informationen om hur staten bedömer framtiden skulle kunna förmedlas i termer av förväntad nivå på en internationell koldioxidskatt — givet samtidigt deklarerad förmodan om sannolik världsmarknadspri- sutveckling på olja för att nå de utsläppsreduktioner som bedöms nödvändiga globalt. Visst underlag för sådana uttalanden finns.

På lång sikt förväntas att en mellan olika länder harmoniserad energi- och koldioxidbeskattning möjliggör likabehandling av olika sektorer. Det finns då ingen anledning att särbehandla industrin och att som i dag låta andra sektorer som transportsektorn gå före.

Det kan också finnas skäl att för den långsiktiga planeringen bestämma reduktionsmål. Underlaget för att bestämma sådana mål är dock ännu bräckligt bl.a. därför att åtgärdskostnadema för neddrag- ningar av olika storlek och i olika tidsperspektiv inte närmare har belysts. Det fortsatta arbetet inom MaTs-samarbetet kan komma att ge visst underlag för målformuleringar. De mål som nu angivits för utsläppsreduktion i transportsektorn — t.ex. slutmålet minskning med 60 % till år 2050 är preliminära och skall ses som ingångsvärden i konsekvensanalyser där åtgärdskostnader och andra konsekvenser kommer att belysas.

3.4.2 Kort och medellång sikt

I det kortare perspektivet skall de svenska insatserna ses med ut- gångspunkt från gjorda åtaganden inom klimatkonventionen och riksdagens uttalanden. De svenska utsläppen skall enligt riksdagen vid sekelskiftet hållas vid 1990 års nivå för att därefter minska.

En möjlig strategi är att i dag rikta in sig ensidigt mot åtagandet att hålla de totala utsläppen vid 1990 års nivå till år 2000. Tillgängliga prognoser ger intrycket att ett konstanthållande till år 2000 är möjligt utan några långtgående insatser. En viss neddragning av de totala utsläppen krävs sannolikt. Utsläppen från trafiksektorn skulle eventuellt kunna tillåtas öka något. Ingen, eller endast en mindre, höjning av bensinpriset skulle då vara omedelbart aktuell.

En sådan strategi förefaller dock oförenlig med riksdagens ambition att utsläppen inte skall få öka efter sekelskiftet. För att utsläppen efter sekelskiftet inte skall öka krävs enligt tillgängliga prognoser och bedömningar i övrigt aktiva insatser bl.a. i transportsektorn. För att sänka de samhällsekonomiska kostnaderna för anpassningen kan det då vara en fördel att skärpa politiken redan nu.

Problemet är att osäkerheten om hur stora utsläppsreduktioner som kommer att behövas är betydande redan i ett sådant perspektiv. Delvis är dock osäkerheten eliminerbar. Det gäller t.ex. inriktningen av den framtida energipolitiken och frågan om kärnkraftens avveckling som kan antas få stor betydelse för hur stora neddragningar av trans- portsektorns koldioxidutsläpp som kommer att behövas. Detta talar för att vänta med mer långtgående målangivelser till dess ett energipolitiskt beslut föreligger.

Industriutsläppen bör på sikt beskattas lika med utsläppen från andra sektorer. Kraven på utsläppsreduktioner i transportsektorn skulle då kunna sänkas. Förutsättningarna för att införa ett återföringssystem för att skydda den konkurrensutsatta industrin bör utredas.

En tänkbar strategi är nu att basera kommitténs förslag till koldiox- idbeskattning på den miniminivå som kan antas krävas för att konstant- hålla utsläppen av koldioxid från transportsektorn för något inte alltför avlägset målår på andra sidan sekelskiftet.

Beräkningar som VTI tidigare genomfört på kommitténs uppdrag, anger att oförändrade utsläpp — från bensindrivna personbilar — till år 2005 kan uppnås om bensinpriset i ett steg höjdes till ca 9 kronor per liter. För att uppnå ett motsvarande konstanthållande av utsläppen till år 2010 skulle krävas en höjning till ca 10 kronor per liter.

NUTEKs beräkningar visar att transportsektorn vid en kostnadsef- fektiv fördelning av reduktioner mellan sektorer (t.ex. åstadkommen

genom likabehandling i beskattningen) kommer att minska sina utsläpp relativt lite. Detta beror då på att marginella åtgärdskostnader stiger relativt snabbt i transportsektorn och att övriga sektorer därför borde ta en större del av totalt nödvändiga utsläppsreduktioner. Detta kan tala för att man i dag bör inrikta sig på att konstanthålla utsläppen från transportsektorn och inte nu kräva minskningar jämfört med basåret 1990.

Oavsett om man väljer att omedelbart genomföra den höjning av bensinpriset som krävs för att klara ett konstanthållande till något bestämt målår efter sekelskiftet finns skäl att i den långsiktiga investe- ringsplaneringen redan nu arbeta med kalkylvärden som korresponderar mot det högre bensinpris som krävs. Detta är angeläget med hänsyn till infrastrukturinvesteringars livslängd.

|:

"I. | , -.V.,,., ..,—_; M1Wimän . . . .. —— 'En? 1: .. ”91de å”; fru"”

'. Mogwai. Fil:: -1'111 .111 '.' " " " ,En 5.11th PW). »WnrrtMnmnul-r trinit- 1'1111111' mira mani.-...i... Mlm'årmu 111.21ko 11.111..." alla II'MI'iHI .;1*l.n't i-"-II:1.'rt-'Iu1'1'ippen.:1'-:1' ._;:1f.3.11.i-.1"1:t 1.151 :.i 'Ill nh. ln..la"..'11|1—llgl rännan-;- Eifuunlf't-i" IIJI Ml"--.'1-1"1,'-_'..rl 11. I -lll.'1.TI.. ' muut: m.-? i. Wilma-510111 1' ir, .111 sant..-111.- strukturella-mmm hutnänn'a hamnen-mmm ! in de! 1.15 aim mmm..—1 gr 'Mina; Niall-PHJFTIHI. 11:11. ' hmm..-.a; llt att utgångarna: I!" '-.11 11.111. unlwiwimirwmm mann. 1.11' Winn-.a limmad-t' ut:... 1 in Sw 11.1—..| a'm- .l's'. 11.1. " "E' 1113-411 makarna!- .'11' mmm-_ DH säli'rn- .-_11 mlinimm 1. 111-11 '. [rum..],- mergu- fluffen. .er twin-' 1r.'.i:lirn1:'a.'iut11 11:11.st 11.1-n' 11.31 "'].lil'l f.! JD)? UWtH'u. ':'-'.' I'llu "E WIWM m m: | pmu.nu-ein. h' 'IrlF :khulnl'qip som 511.135 11111 "Muta- Delta-Wario"- ' mt vi,-nr iii-3.11. E'H'J' ::.....an thumb-Miu Miami.-li. Hypa! 111111 : Malm. Löni'w , "11.111 .'1'111-1" ..1 '.i'lnirpå mtb-www 11111 me'-'i minä-.net: 'Från '.'r'din ' " WW tränar: på WWII-fir Hmm,-im st.. 11115 då ' _lliäm änkan. Mmmm. .nu 1111 MR.-ru. ut än. bh”-mnhi'lflttm Gör &: '..n- _'1.' in *..,,j'l krilIlurramutnatI-iv ..Itnu. nh? mfl-Hi .'"E 'nwmåmr nn tegar nam humm' .it-11111 tu.-.it... 1.11' tu.-Ennis ...en... ';.1 ns.-1 [&me nun. kan men av!. -.1 11.11. -" ...... :twi- mamma» WWW W ummlatfrmmi 'n. ”rg-'t ina! :Il'ltl'l-t ' . 'ma målar på. ":o-:'- .. ni I'm Miglia. ,,hernknhiga. ur .:1 Whitman gain-nam! pli Wotan; app-ima- .' . I ' änMäM-twuwå RMMSMIÅMI'M mvw- 11.11 lh ' " i. till mm: nm Ifmlnpriewti nt.: nte-g 1.1er 1- i. .lu'i 1:11 '" h'nmr rar Fö.- a'lt. uppnå '='-11 itt-rst hålf". It?-11 .imt'hål'mlätl .u- M.:-1.15. "11 ," 10 thaimat. marianna r.; m hmmm liir: ,' ..' "'n' — Mätningar-"'mer mwFl'nh.—:*fn vi! en kem-111.111- H . Willing armarna-1 "HIM rlden-'n' 11.411- Winnin-

4. Samband med andra avgasutsläpp — risker för suboptimering

4.1. Inledning

De åtgärder som planeras för att minska trafikens koldioxidutsläpp kan förutses leda till effekter även på andra miljö- och trafikpolitiska målvariabler än utsläppen av koldioxid. En höjd koldioxidskatt på drivmedel beräknas medföra ett minskat tralikarbete och en minskad bränsleförbrukning. Ett minskat trafikarbete minskar utsläppen generellt. En generell minskning av utsläppen uppnås också vid användning av motorvärmare. Även anpassningar av motorer för att minska bränsleförbrulmingen får effekter på andra utsläpp än koldioxid. Vilka effekter man får och vilken riktning de har beror på vilken motormodilikation det är fråga om. En höjd koldioxidskatt (på fossila bränslen) stimulerar också till ökad användning av icke-fossila bränslen, något som påverkar utsläppen av andra ämnen. Negativa trafiksäker- hetseffekter uppträder om bilköparna för att minska sina bränslekost— nader skulle välja lättare och mindre fordon.

Omvänt kan åtgärder som främst syftar till att minska andra problem få effekter på koldioxidutsläppen. Införandet av blyfri bensin innebar t.ex. en viss ökad energianvändning i raffinaderiledet. Anslutning av en reningsutrustning i någon form till en motor innebär att energiåtgången ökar på ett eller annat vis, i form av sänkt effektivitet p.g.a. reducerad törbränningstemperatur, för att övervinna motståndet när avgaserna skall passsera en katalysator och/eller för att förbränna partiklar i en partikelfälla. Effekterna på bränsleförbrukning av åtgärder riktade mot andra ämnen är dock normalt relativt svaga och svåra att entydigt bestämma. Katalysatorns inverkan på bensintörbrukningen bedöms som liten. Enligt Konsumentverket ökade inte nybilarnas specifika bränsle- förbrukning under de år då katalysatorbilarna introducerades.

En tänkbar styransats är att hålla sig till sådana klimatpolitiskt motiverade anpassningar, som inte antas få några negativa sidoeffekter. En sådan ansats skulle dock vara onödigt restriktiv. Ansatsen inbjuder till suboptimering. En minskning av koldioxidutsläppen skulle kunna

motivera vissa försärnringar med avseende på möjligheter att uppnå andra trafikpolitiska delmål. Utgångspunkten bör därför vara att av-- vägningar skall kunna ske.

Kommittén har i delbetänkandet (SOU 1994:91, avsnitt 5.2.3) varnat för de suboptimeringsrisker som ligger i att låta bedömningen av åtgärder för att minska koldioxidutsläppen utgå från en enstaka aspekt, som exempelvis energiåtgång. I stället borde hela koncept bedömas. Av samma skäl bör bedömningen även inkludera andra extemeffekter, bl.a. inverkan på trafiksäkerheten.

En snäv systemavgränsning eller partiella åtgärdsanaIyser omfattande en eller ett begränsat antal aspekter riskerar också att leda till sub- optimering. Problemet kompliceras av att även samband på effekt- eller skadekostnadssidan (t.ex. samverkanseffekter mellan olika ämnen som omvandlas i atmosfären) kan behöva beaktas.

Till detta kommer de risker för suboptimering som uppträder därför att synfältet begränsats till transportsektorn. För att kunna bedöma det samhällsekonomiska värdet av elbilar t.ex. är det nödvändigt att inkludera extemeffekter som uppkommer vid produktionen av el. Risken är att en ökad mängd elfordon främst leder till en geografisk omfördelning av utsläppen. Transmissionsförluster kan dessutom bidra till att begränsa den totala utsläppsminskningen.

Förutsättningarna att åstadkomma avvägningar som kan leda till optimala val varierar för olika typer av beslut (och för styrning av olika typer av beslutsfattare). När det gäller styrningen av olika privata aktörer hushåll och företag — handlar det främst om att uttrycka relevanta ramvillkor för marknadsaktörernas handlande. Detta sker i dag inom ramen för miljöpolitiken genom regler för bränslekvalitet och avgasutsläpp (gränsvärden för reglerade ämnen) och genom ett system med miljöklasser till vilka ekonomiska styrmedel iform av skatter och bidrag kopplats. System för miljöklassning utnyttjas i dag för olika typer av fordon (differentiering av försäljningsskatten, nedsättning av fordonsskatten) och bränslen (differentierad beskattning av olika diesel- och bensinkvaliteter). Styrning sker också genom utkrävandet av ett s.k. kostnadsansvar inom ramen för trafikpolitiken.

I detta kapitel behandlas samband mellan anpassningar som minskar koldioxidutsläppen och andra avgasutsläpp. Syftet med genomgången är dock inte främst att belysa sambandens karaktär eller styrka, utan att se i vilken utsträckning som särskild hänsyn behöver tas till sam- verkanseffekter då koldioxidpolitiken skall utformas.

Ett försök till att identifiera viktiga samband görs i avsnitt 4.2, som bygger på material från en studie som kommittén låtit Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) utföra. VTI-studien innehåller även

en analys som syftar till att illustrera vilka övergångar till alternativa motor- och bränsleval som en höjd koldioxidskatt på fossila bränslen skulle kunna leda till.

Effekter av den trafikpolitiska styrningen behandlas i avsnitt 4.3, effekter av den miljöpolitiska styrningen i avsnitt 4.4.

Problemet att värdera emissioner tas upp i avsnitt 4.5 . Bedömningen av utsläppseffekter i samband med trafikinvesteringar berörs kortfattat i avsnitt 4.6. I avsnitt 4.7 görs en sammanfattande bedömning av vilka suboptimeringsrisker som föreligger och vad som kan vara ett lämpligt sätt att korrigera för dem.

Sambandet mellan klimatpolitiska åtgärder och trafiksäkerheten behandlas vidare inte i kapitlet. Det har belysts i avsnitt 2.2 ovan.

4.2. Behovet av en simultan analys av olika avgasutsläpp

VTI har tidigare utvecklat beräkningsmodeller för olika typer av konsekvensbeskrivningar. Dessa modeller anses ge goda möjligheter att beskriva konsekvenserna av olika förändringar avseende fordon, vägutformning, trafikreglering och körbeteende. Möjligheter att beskriva inverkan av en höjd koldioxidskatt på olika reglerade ämnen i bilavgaser med VTI:s beräkningsmodeller och dataunderlag har redovisats i Hammarström (1995). Framställningen i detta avsnitt bygger på en studie som VTI genomfört på kommitténs uppdrag (Jönsson m.fl., 1995). Syftet med den nu aktuella VTI-studien är

att göra en kvalitativ sammanställning av tänkbara konsekvenser av olika förändringar och att konstruera ett antal tänkbara utvecklingslinjer och utvärdera dem i en kalkyl inriktad mot ekonomi i bilvalet och miljöeffekter

VTI:s emissionsmodell EM94 används för att beräkna emissions- och trafikdata för en framtida sammansättning av fordonsparken. Tillsammans med emissionsdata för alternativa bränslen och fordon konstrueras ett antal tänkbara utvecklingslinjer som utvärderas dels från miljösynpunkt i form av konsekvenser vid alternativa teknikval avseende fordonsparken, dels i en ekonomisk kalkylmodell. Den valda kombinationen av miljöeffektredovisning och ekonomisk kalkyl gör det

möjligt att simultant redovisa de potentiella privatekonomiska effekterna av bilvalet vid olika nivåer för koldioxidskatten och de miljömässiga effekterna (emissioner av reglerade ämnen och koldioxidutsläpp).

I tabell 4.1 sammanfattas förändringarna i emissioner per kg minskning av koldioxidutsläppen vid övergång till olika analyserade alternativa bränsle-lmotortyper.

Tabell 4.1 Förändringar i emissioner av NO,, HC och C0 per kgzs minskning av CO,-utsläppen (Källa: Jönsson m.fl., 1995)

__ Hc [gNO/kgC02] [gHC/kgCOz] [gCO/kgCOZI

Bensin- > -7,7 -59 6 Diesel >

Bensin- > 0 Diesel/E9O

NO, Bensin- -0,3 -O,2 Otto/ESS ,5

- 0,1

Analysen illustrerar hur N Ox-emissionerna förväntas öka om andelen konventionella dieselbilar ökar. Av rapporten framgår också hur COz- skatten ökar den (relativa) privatekonomiska lönsamheten för diesebilval särskilt vid långa årliga körsträckor. Kombinationen med högre COZ- skatter och ökad dieselbilanvändning utgör en potentiell suboptimerings- möjlighet, med reducerade COz-utsläpp, men med ökade NO,-utsläpp. Även partikelutsläppen skulle öka.

Analysen illustrerar även hur samtliga emissioner minskar om fler otto/E85—bilar introduceras på marknaden. HC-emissionema bedöms samtidigt vara av mindre allvarlig att vid etanoldrift. Enligt kalkylen skulle privatekonomisk lönsamhet uppnås redan vid dagens nivå på koldioxidskatten. Introduktion av ett stort antal otto/ESS-bilar skulle alltså vara att vänta. Ökade utsläpp av aldehyder ses här som en risk. .

Vid övergång till diesel/E90-bilar väntas svagt minskade NO,- emissioner samt ökade HC-utsläpp. HC-utsläppen bedöms här __vara mindre allvarliga än vid användning av konventionella bränslen. Aven

i detta fall beräknas privatekonomisk lönsamhet erhållas vid höga CO,- skatter och vid långa årliga körsträckor. Kombinationen är alltså gynnsam både från COZ- och NO,-synpunkt, samt för partiklar. Användningen av motoralkohol som fordonsbränsle medför här risk för utsläpp av aldehyder.

Rapportens övergripande slutsats är att: ”Ett införande av en fossilbaserad CO,-skatt på drivmedel kan leda till att det framtida bilvalet styrs över till fordonstyper som resulterar i ökade utsläpp av andra reglerade ämnen (HC, C0 och NO,). Huruvida en sådan förändring skulle leda till icke-optimala lösningar beror på värderingarna av emissionerna och andra samhällsförändringar som följer.”

4.3. Den trafikpolitiska styrningen

4.3.1. Idén med marginalkostnadsprissättning

Genom att sätta nyttjandepriser lika med samhällsekonomisk marginal- kostnad vill man få till stånd en avvägning mellan externa kostnader och övriga faktorer baserad på befolkningens preferenser så att utfallet blir samhällsekonomiskt effektivt. Koldioxidskatten skulle då leda till önskad avvägning mot andra effekter. Det är först om marginalvärde— ringen av andra effekter ändras, efter de anpassningar som följer med en ändrad koldioxidskatt, som det finns anledning att oroa sig över en suboptimeringsrisk.

4.3.2. Den trafikpolitiska prissättningen

Grundprincipen för den svenska trafikpolitiska modellen är ”fullt kostnadsansvar”: de avgifter som tas ut av trafikanterna skall täcka trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. Debitering skall ske via en tvådelad tariff: rörliga trafikavgifter skall tas ut för att täcka trafikberoende kostnader inklusive externa kostnader för olyckor och miljöpåverkan medan fasta avgifter (fordonsskatt) skall täcka resten av den totala samhällsekonomiska kostnaden.

De rörliga avgifterna skall i princip sättas lika med s.k. samhällseko- nomisk marginalkostnad. De skall motsvara summan av marginella skadekostnader i optimum. Värdet av minskade koldioxidutsläpp skall läggas ovanpå denna summerade skadekostnad

I praktiken är utrymmet för skattedifferentiering starkt begränsat. Drivmedelsskatten kan väljas så att den motsvarar nivån för de totala externa kostnaderna i landsbygdstrafik per liter använt drivmedel. Skillnaderna i extemeffekter mellan bensindrivna och dieseldrivna fordon skulle också kunna komma till uttryck. Dessa möjligheter har inte helt utnyttjats i den faktiska drivmedelsbeskattningen.

Beräkningar som Kommunikationsdepartementet låtit genomföra visar att bensindrivna bilar, vid hittills använda värden för extemeffek- ter, täcker sina samhällsekonomiska kostnader i landsbygdstrafik. Efter införandet av de skärpta avgaskraven har nyare bensindrivna bilar beräknade externa kostnader per förbrukad liter bensin som är betydligt lägre än bensinskatten. För äldre bilar, utan katalysator, har skattenivån (för ett genomsnittligt fordon — de individuella avvikelserna måste förutsättas vara betydande) ansetts ligga i paritet med beräknad extern kostnad. Se uppgifter i Ds l992:44.

Skatten på dieselolja uppges vara betydligt lägre än den uppskattade externa kostnaden (per liter diesel). Risken finns därför att den ökade andel dieselfordon som kan väntas bli resultat av en höjd koldioxidskatt genom dieselmotorns högre energieffektivitet — är omotiverad sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Jfr framställningen i avsnitt 2.2 ovan.

Den trafikpolitiska styrmodellen avviker på en viktig punkt från det teoretiska idealet. Genom att beskatta drivmedel ges incitament till förbrukarna att hushålla med drivmedel, inte att minska de olika effekter man vill styra. Teorin förutsätter avgifter kopplade till det problem man vill styra bort från (utsläppsavgift o.l.). Skattebasen drivmedel är ofullständigt, ofta bara svagt, korrelerad till de ex— temeffekter man vill komma åt. Det är egentligen bara koldiox- idutsläppen som är nära kopplade till drivmedelsförbrukningen.

Problemet blir särskilt tydligt för sådana utsläpp vars effekter beror starkt på geografiskt läge. För att komma åt dessa krävs någon form av lokalt styrmedel.

Slutsatsen är alltså att den ”intemalisering” av externa effekter som sker genom trafikpolitisk prissättning inte är av sådan art att den tar bort riskerna för suboptimering.

Här kan också erinras om de begränsningar i energiskattemas utformning som nu gäller. Den nya lagen om energiskatt innebär en fullständig anpassning till det s.k. mineraloljedirektivet. Alternativa drivmedel skall enligt detta beskattas på samma sätt som konventionella, något som förhindrar att en koldioxidskatt enbart knyts till användning av fossilbränslen. Detta motverkar naturligtvis möjligheterna att nå kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

4.4. Den miljöpolitiska styrningen

Avgasemissionsgränsvärden finns för kväveoxider (NO,), kolväten (HC), koloxid (CO) samt för partiklar. Gränsvärdena minskar riskerna för oönskade ökningar av andra utsläpp i samband med anpassningar som väljs för att dra ned koldioxidutsläppen. Frågan är hur stora restutsläppen är och hur skadliga ökningar upp till gränsvärdesnivån skall anses vara.

Utsläppen från bensindrivna och dieseldrivna fordon håller olika stor marginal till gällande gränsvärden. Bensindrivna bilar klarar oftast fastställda värden med god marginal när det gäller NO,-utsläppen. Dieselfordon har i allmänhet mindre marginal upp till detta värde.

Fr.o.m. år 1996 tillämpas strängare krav inom EU för personbilar. Dessa krav är olika för bensin och diesel. Större HC+NOx-utsläpp tillåts från dieselfordonen.

Miljöklassningen av fordon utnyttjas för att snabba upp introduktio- nen av bilar som uppfyller kommande obligatoriska avgasgränsvärden. Till klasserna har kopplats ekonomiska incitament.

Miljöpolitiska åtgärder som inriktats mot bränslen har också stor betydelse. Vid sidan av minimikrav på bränslekvalitet finns system för miljöklassning för diesel och bensin. Detta beaktar bl.a. bränslets innehåll av bensen och aromater förutom av svavel. Systemen bidrar till att minska suboptimeringsriskerna ytterligare.

En rad av de tänkbara sidoeffekter som kan uppstå av klimatpolitiska insatser förhindras eller dämpas av den miljöpolitiska styrning som sker genom obligatoriska avgaskrav och genom miljöklassningen av fordon och bränslen. Vissa problem kvarstår dock. Även en ökning av utsläppen (i gram per fkm) av reglerade ämnen upp till gränsvärdesni- vån kan vara skadlig. Behov finns också att differentiera nivåerna för t.ex. olika kolväten med hänsyn till skillnader i farlighet. Ett problem är att gränsvärdena inte omfattar alla de skadliga ämnen som skulle behöva regleras. Aldehyder är ett uppmärksammat exempel. Utsläppen av formaldehyd skulle öka vid en övergång till metanol och acetaldehyd vid en övergång till etanol. Det är en brist att miljöklassystemet för bränslen inte utvecklats för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår utan enbart för diesel och bensin.

4.5. Värderingen av emissioner

En samhällsekonomisk avvägning förutsätter att effekterna kan värderas. Monetära värden för olika extemeffekter behövs dels för samhällsekonomisk bedömning av investeringar, dels i samband med dimensioneringen av styrmedel riktade mot trafikens extemeffekter. Oftast diskuteras värderingsproblemen i samband med det trafikpolitiska kostnadsansvaret och problemet att prissätta efter marginalkostnad, men monetära värden behövs för att kunna dimensionera även andra former av styrmedel.

Skadekostnader är dock svårbestämda och det är oklart i vilken grad de värden man i dag refererar till speglar befolkningens uppfattning om skaderisker och miljöpåverkan.

Det kan också ifrågasättas om den ekonomiska värderingsansatsen är tillämplig. På senare tid har en ”miljöpolitisk” ansats syftande till att formulera miljömål i kvantitativa termer vunnit terräng. Medan den trafikpolitiska modellen fokuserar de externa kostnaderna för att kunna ta ut ”kostnadsansvaret”, fokuserar miljöpolitiken det miljömässiga resultatet. Miljöpolitiska etappmål formuleras med sikte på slutmål som skall vara förenliga med ”långsiktigt hållbar utveckling” etc. Jfr framställningen i kapitlen 3 och 11.

För att trafikpolitiken skall bli förenlig med fastlagda miljöpolitiska mål krävs alltså en modifierad värderingsansats som tar sin utgångs- punkt i miljöpolitiska mål. Marginella åtgärds- eller undvikandekost- nader för givna målnivåer skulle då kunna ersätta marginella skadekost- nader som utgångspunkt för miljöprissättningen.

Eftersom det ännu saknas avvägda mål som skulle kunna läggas till grund för politiska ställningstaganden (jfr diskussionen i kapitlen 3) kan det finnas skäl att åtminstone tills vidare utgå från de monetära värderingar som gäller idag som grund för den miljöpolitiska prissätt- ningen och för trafikverkens investeringsplanering. Beslut om revidera- de sådana parametervärden för kalkylberäkningar har nyligen fattats (DPU, 1995). Arbetet med att ta fram långsiktiga miljömål är dock högt prioriterat inom Kommunikationskommittén, varför en modifiering av framtagna parametervärden snart kan komma att aktualiseras. De kalkylvärden som används i dag kan visa sig systematiskt underskatta värdet av utsläppsreduktioner.

4.6. Avvägningar i samband med investeringsplaneringen

Vid styrning av offentliga aktörer t.ex. av trafikverken för att styra investeringsinriktningen och kommuner för att styra markanvändning m.m. tillkommer vissa styrproblem.

Också vid centrala beslut i samband med statliga resursinsatser för t.ex. olika infrastrukturprojekt och vid fastställande av teknikkrav, gränsvärden m.m. är det angeläget att väga in alla betydelsefulla effekter om suboptimeringar skall kunna undgås. Samhällsekonomiska bedömningar (CBA) som tillämpas inom väg- och jämvägsinvesterings- planeringen syftar till att vara ett hjälpmedel för detta. I CBA söker man identifiera, kvantifiera och värdera alla effekter som är be- tydelsefulla för att få ett mått på s.k samhällsekonomisk effektivitet. Även här innebär oklarheter om miljövärden och målnivåer alltså ett problem.

Samtidigt bör det framhållas att resultat av CB-analyser inte följs konsekvent. Andra grunder används också för prioriteringen av olika projekt. I sena planeringsskeden är det t.ex. vanligt att ett flerdimensio- nellt beslutsunderlag efterfrågas. Vilken vikt som då de facto läggs på olika miljöfaktorer bestäms indirekt i en politisk förhandlingsprocess.

4.7. Sammanfattning

Minskning av utsläpp av skadliga ämnen i avgaserna har hittills åstadkommits främst genom avgasrening. Eftersom koldioxidutsläppen inte minskas genom rening har det varit möjligt att låta utforma de klimatpolitiska åtgärderna utan hänsyn till effekterna av dessa åtgärder. För att åstadkomma ytterligare minskningar av de skadliga ämnena i avgaserna krävs åtgärder som också får effekter på koldioxidutsläppen. Ett exempel på detta är användning av motorvärmare.

De åtgärder som planeras för att minska trafikens koldioxidutsläpp kan antas leda till vissa icke försumbara effekter på andra målvariabler än utsläppen av klimatgaser. En höjd koldioxidskatt leder till ett minskat trafikarbete som minskar avgasutsläppen generellt. Anpass- ningar av motorer som syftar till ökad bränsleeffektivitet kan också komma att förändra utsläppen av andra ämnen. Vilka effekter man får

beror på vilken typ av motormodifikation det är frågan om. Generellt gäller att vissa utsläpp minskar medan andra ökar. Sambandet anses dock generellt vara svagt utom för dieselfordon, där NO,—utsläppen förväntas kunna öka påtagligt. Även dieselbilarnas partikelutsläpp är ett problem i sammanhanget. Men ökade NO,; och partikelutsläpp måste vägas mot att C0- och HC-utsläppen minskar. Mindre problem i samband med kallstarter och avdunstning talar också till dieselfordonens fördel.

Oönskade effekter kan också uppträda vid övergång till biobränslen. Ökningen av aldehydutsläppen måste beaktas vid övergång till metanol och etanol.

Att anpassningar som följer på en koldioxidskatt inverkar på andra utsläppsproblem bör naturligtvis beaktas. Men ett sådant samband leder inte till slutsatsen att en högre skattenivå skall väljas för att minska dessa andra problem. De andra problemen är i allmänhet svagt korrelerade med drivmedelsförbrukningens storlek varför en kost- nadseffektiv lösning förutsätter att flera styrmedel används. För att kostnadseffektivt begränsa såväl koldioxidutsläppen som utsläppen av andra ämnen förutsätts t. ex. avgaskrav i kombination med en koldi- oxidskatt. Analysen i detta kapitel pekar närmast mot att andra ut- släppsproblem liksom även trafiksäkerhetseffektema bäst hanteras med andra styrmedel. Det behövs flera välavvägda styrmedel 1 kombination.

Önskemålet att begränsa utsläppen av koldioxid på ett kostnadseffek- tivt sätt tillgodoses genom att en koldioxidskatt läggs ”ovanpå” den drivmedelsskatt som bedömts vara motiverad med hänsyn till övriga extemeffekter från trafiken. Summan av skatterna blir dock med den indirekta ansats som valts för att värdera reduktioner av koldioxidut- släpp i praktiken oberoende av hur andra trafikberoende extemeffekter värderas.

Diskussionen i kapitlet visar också på betydelsen av att fastlägga målbilden. Optimering förutsätter att olika slags utsläpp kan värderas. De värden som nu används för prissättnings- och investeringsbe— dömningar framstår inte som tillförlitliga. De är inte heller förenliga med de utsläppsmål som formulerats hittills.

5. Samhällsstruktur och transporter

5 . 1 Uppdraget

I samband med riksdagens klimatpolitiska beslut refererade J ordbruksut- skottet att ”den enda åtgärd som varaktigt kan minska risken för klimatförändringar” är ”en global minskning av koldioxidutsläppen med 50-80% inom en 50-årsperiod. De beslut som på såväl lång som kort sikt blir nödvändiga för att uppnå detta mål kommer att även för Sveriges del innebära en omfattande omställning av samhällsstrukturen och öka kraven på en kostnadseffektiv utformning av klimatpolitiken”. Som anfördes i propositionen skall ”åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser utgöra en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika sam- hällsaktiviteter. Klimataspekterna bör beaktas ingående inför energi- och transportsystemens framtida utbyggnad samt bostädernas och arbets- platsernas lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen”.

Regeringen pekade både i klimatpropositionen och i direktiven till Trafik- och klimatkommittén på behovet av en strategi för utveckling av investeringar i bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt.

I beslutet om hållbar utveckling (Prop 1993/94:111) antog riksdagen en inriktning vad gäller utveckling av bebyggelse och transporter: ”Betydelsen av sambanden mellan bebyggelse och trafik har upp- märksammats alltmer i kommunemas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom att utveckla kunskaperna om dessa samband skapas en grund för de åtgärder som behövs för en sam- hällsutveckling som både minskar behovet av transporter och trans- portsektorns miljöpåverkan. Det gäller således att vända den be- byggelseutveckling som inneburit ett ökat transportarbete”.

Trafik- och klimatkommittén har nu sökt belysa förutsättningarna för en anpassning på lång sikt av lokalisering och utformning av bebyggelse och infrastruktur med hänsyn till klimatstrategin. Om verkningsfulla styrmedel införs kan den utglesning av den rumsliga strukturen som den

ökade levnads- och bostadsstandarden medfört under de senaste trettio åren komma att förändra inriktning. Möjligt är att strukturen förändras så att kollektivtrafikens konkurrensförmåga förbättras och trafiktillväx- ten med bil bromsas upp jämfört med tidigare bedömningar.

5.2. Kapitlets inriktning och innehåll

Strukturfrågomas betydelse hänger samman med att storleken på CO,- utsläppen i hög grad har med våra resmönster att göra. Sätten att resa hänger i sin tur samman med livsstil och näringsstruktur, liksom med transportsystemens uppbyggnad. I detta kapitel förs en diskussion om tendenser och möjligheter vad gäller förändringar i den fysiska sam- hällsstrukturen. Utgångspunkt tas i det landbaserade transportsystemet med vägar, spår, flygplatser och hamnar. Tillgången på kunskaper om godstransportema är begränsad, varför det största utrymmet ägnas åt vardagslivets persontransporter på regional och lokal nivå. Syftet är att öppna för möjligheten att trafikanterna utifrån kommande generationers välfärdsbegrepp kan tänkas gå över till mer miljövänliga transportsätt än traditionell biltrafik eller stimuleras att på annat sätt ändra sitt resbeteende. Även frågor om vad som kan vara lämplig trafikering tas med i resonemanget vid sidan om infrastruktur och bebyggelseutveck- ling.

Kapitlet inleds med en diskussion om vilka samband mellan bebyggelse och trafik som är kända i dag. Den övergripande frågan är om det kan finnas en samhällsutveckling med ett modernt produktions- och konsumtionsmönster som samtidigt minskar resursförbrukningen och rörlighetens skadliga effekter på miljön. Vilken potential har lokaliseringsmönster som minskar transporterna och vilka faktorer måste vara uppfyllda för att transportsnåla strukturer och livsstilar faktiskt ska "utvecklas? Vilka åtgärder i infrastruktur, bebyggelse och trafik bidrar till minskade CO,-utsläpp och hur väl kan dessa åtgärder gå att förena med olika lokala och regionala mål för samhällsutveck- lingen i övrigt?

5.3. Samband mellan samhällsstruktur och bilresande

5.3 .1 Allmänt

Kostnadsnivån på transporter påverkar den totala transportvolymen, men också trafikanternas och transportköparnas resmönster och val av färdmedel. Sättet att resa och välja färdmedel i olika situationer präglas också av den rumsliga strukturen på lokal, regional och nationell nivå. För utsläppen av växthusgaser är det intressant att belysa vilka effekter på den rumsliga samhällsstrukturen som ändringar i resandet med bil, kollektivtrafik samt gång- och cykeltrafik kan få. Även ändringar i godstransportema och om de sker med bil, järnväg eller båt kan påverka den rumsliga strukturen.

Vi kommer då in på frågan om hur efterfrågan på resor och transporter påverkas av den tillgänglighet till olika målpunkter som den rumsliga strukturen ger förutsättningar för. Anledning finns även att beröra det omvända förhållandet, hur den fysiska Strukturens upp— byggnad och förändring påverkas av behovet av resor och transporter. Vissa samband mellan rumslig struktur, transportbehov och val av färdmedel är ännu inte så väl kända, men forskning pågår för att öka kunskaperna om dessa samband. Andra samband är klarare, bl.a. vad gäller persontrafikens relationer till ortsstorlek, bebyggelsekoncentration och markanvändning. Uppgifterna om dessa samband ger utgångs- punkter för den diskussion som kommittén för om möjligheterna till anpassning av den rumsliga strukturen.

5 .3.2 Mindre bilresande i vissa stadsregioner

Det finns många studier gjorda över sambandet mellan bebyggelsestruk- tur och transportbehov. Kommittén sammanfattar nedan resultatet av några av de svenska studierna. I delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisas några resultat mer utförligt.

Studierna visar att vissa regionala strukturer för markanvändning och bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Vad gäller bilresor är medelstora städer och storstäder de snålaste bebyggelsestrukturema (personkm/år). I de medelstora städerna svarar förflyttning till fots eller med cykel för en större andel av de totala persontransporterna än på andra håll i landet. I storstadsområdena Stockholm och Göteborg finns ett större inslag av kollektivtrafik. Sett till det totala resandet med bil-

och kollektivtrafik tillsammans är storstadsområdena mer reskrävande än de medelstora städerna.

Småorter och glesbygd är mest intensiva vad gäller persontrans- porter. Det gäller inte bara Norrlands inland, utan även södra Sverige. I småorter och glesbygd reser invånarna 30—55% mer med bil än i de medelstora och stora städerna. Endast en femtedel av befolkningen bor i småorter och glesbygd.

Utvecklingen under 1970- och 80-talen med en utglesning av stadsbebyggelsen till förortsområden och mindre orter eller landsbygd i städernas pendlingsomland förstärkte skillnaderna ibilresandet mellan olika regioner. I dag förutsätter samhällsstrukturen en större trans- portvolym för att fungera än den vi hade för 30 år sedan när in- flyttningen till städerna pågick som mest. Samtidigt har expansionen av resor och transporter varit intimt förknippad med välfärdsutvecklingen.

5.3.3. Mindre bilresande i koncentrerad och blandad bebyggelse

De skillnader mellan orter som beskrivits ovan speglar också att variationer i transportvolym och färdmedel har med bebyggelsetätheten att göra. I delbetänkandet (SOU 1994:91) nämner kommittén ett antal studier som visar på bebyggelsetäthetens betydelse. Där framgår att drivmedelsförbrukningen eller det totala resandet per individ kan vara 2-5 gånger högre i områden med gles bebyggelse, jämfört med riktigt tät stadsbebyggelse. Särskilt stora kan skillnaderna vara inom stads- regionerna. Tydligt är också att koncentrerad bebyggelse i bandformig stadsbebyggelse ger bäst förutsättningar för kollektivtrafiken. Centrali- serade städer av mellanstorlek möjliggör att förflyttningar i större utsträckning kan ske till fots eller med cykel.

Det är inte enbart tätheten i den fysiska strukturen som har betydelse för transportarbetet. Viktigt är också att marken används på en mångfald olika sätt vad gäller boende, arbete, service och fritid. Detta är också fallet i städerna. I glesbygd behöver de boende i allmänhet resa längre för att nå alla önskvärda målpunkter.

5.3.4. Tillgängligheten till kollektivtrafik har betydelse

Andelen personer som åker kollektivt är större i stora städer än i små. I exempelvis Storstockholm svarar kollektiva transportmedel för 21 % av resandet mot bara 5 % i mindre tätorter och glesbygd. Storstockholm har den högsta andelen kollektivresande i landet och samtidigt det lägsta bilinnehavet. Trafik- och klimatkommittén har uppdragit åt professor Bengt Holmberg vid Lunds universitet att kartlägga faktorer som påverkar kollektivtrafikens konkurrensförmåga.

Av studien framgår att kollektivtrafiken har bäst förutsättningar där bebyggelsen har en viss täthet och struktur, så att möjlighet finns att erbjuda hög turtäthet och annan god standard. Med bilen har kollektivt- rafiken lättare att konkurrera på lite längre avstånd. Där den rumsliga strukturen gör att skillnaden i resstandard mellan bil och kollektiva färdmedel är måttlig är det lättare att konkurrera med bilen. Också på detaljerad nivå är den fysiska strukturen betydelsefull. Det kan gälla utformningen av terminaler och hållplatser samt körfält där bussen eller tåget ges förkörsrätt. Om vissa begränsningar samtidigt införs för biltrafiken kan den fysiska strukturen och trafikeringen få stor betydelse för det totala resandet. Kollektivtrafiken behandlas mer utförligt i kapitel 7.

5.3.5. Externa köpcentra ökar bilresandet

Arbetsresoma står för en allt mindre del av de totala personresoma, samtidigt som andelen fritids- och serviceresor ökar. Serviceresor kan exemplifieras med det kombinerade resandet som har med inköp, barntillsyn m.m. att göra. De utgör för närvarande 25% av de totala personresoma. Storstockholm skiljer sig tydligt från övriga orter i landet genom en mindre andel resor för service och fritid och en högre andel tjänsteresor. Ett av inslagen i de ökande serviceresorna är att livsmedelshandeln i många mellan- och sydsvenska städer på senare år kompletterats eller ersatts med marknader för dagligvaror i utkanten av städerna.

Forskare vid Chalmers tekniska högskola (Forsberg m.fl. , 1994) har analyserat sådana externa handelscentra som etablerats under 1980-talet i sex sydsvenska kommuner. Resultatet visar att etableringar av stormarknader bidrog till att mer än en tredjedel av hushållen förändra- de sina inköpsvanor efter det att den externa handelsanläggningen etablerades. Bil användes i högre grad och körsträckan mångdubblades

i de flesta fallen. I en av kommunerna var det fråga om nästan en sexdubbling av biltrafikarbetet för inköpsresor.

5.3.6. Socioekonomiska förutsättningar för bilresandet

Egenskaperna hos de hushåll och företag som verkar i bebyggelsen kan påverka resandets omfattning i än större grad. Den socioekonomiska bakgrunden präglar aktiviteterna, hur stort resbehovet är och valet av bostad och arbete. Svenska resvaneundersökningar visar exempelvis att variationer i resvanor mellan olika befolkningsgrupper i vissa fall är större än skillnader mellan olika typer av orter och fysiska strukturer. Det kan anses klarlagt att livsstilarna har stor betydelse för valet av transporter och hur mycket vi reser. Hur mycket den fysiska strukturen och livsstilen avgör var för sig är inte klarlagt. Även mellan olika befolkningsgrupper finns stora variationer. Exempelvis är skillnaderna större mellan medelålders män och kvinnor än mellan stad och land.

5.3.7. Samhällsbyggandets effekter

Att satsa på infrastruktur har ofta varit liktydigt med att satsa på tillväxt, ökad livskvalitet och säkerhet. Motorvägarna har exempelvis gjort det möjligt för företagen att konkurrera med varuleveranser ”just in time” i stället för traditionell lagerhållning med mindre flexibilitet och högre lagerkostnader. På liknande sätt har de allt bättre vägarna bidragit till att många människor kommit att använda bilen för resor till arbete och service på längre avstånd än tidigare. Möjligheter har öppnats för en större och mer varierad arbetsmarknad och ett stort utbud av service och kultur. Bilen har på detta sätt varit styrande för städernas utglesning och utveckling i landsbygd och mindre samhällen. Detta har i sin tur lett till en ytterligare ökad rörlighet med mera transporter och längre restider. Utvecklingen av bebyggelse och förändringar i resmönstret har på detta sätt förstärkt varandra på senare år. Utglesningen av människor och jobb har följts av en ökande uppdelning av bostad, arbete och service. Ökningen av resandet har skyndats på också genom ökad koncentration till färre och större enheter av butiker, sjukhus m.m. Mest påtagliga är de stora skillnader i bilresande som uppstått mellan regionernas centrum och periferi. Transportsystemet har haft betydelse för hur bebyggelsen på detta sätt formats i stadsregioner i olika delar av landet. Bilen har gett en

ökad tillgänglighet till intressanta målpunkter över större regioner än tidigare. Även med en gles och spridd placering av bostäder, arbete och service har det blivit möjligt att transporter kan ske snabbt och bekvämt till olika målpunkter och att färdmedlen kan nås på ett lätt tillgängligt sätt.

Utvecklingen av transportsystem och färdmedel har vidgat ramarna för vad som menas med människors livsmiljö. Att bo i en kommun, arbeta eller utbilda sig i en annan, få sin service tillgodosedd i en tredje kommun o.s.v. har gjort det till en utmaning för politiker på lokal och regional nivå att bedriva samhällsbyggnadspolitik och samarbete inom regionerna. En medveten vilja och en hög kompetens har blivit viktiga för att kunna överblicka hur bebyggelseförändringar, utbyggnad av infrastruktur och trafikens förutsättningar i övrigt samspelar med varandra och med människors önskemål i det regionala perspektivet. Några kommuner har tagit sig an den politiska utmaningen. Andra har ofta hänvisat till rörligheten och friheten att få bosätta sig var man vill.

5.4. De framtida reskostnadernas inverkan på samhällsstrukturen

5 .4.1 Allmänt

Det finns en rad nyligen gjorda kunskapsöversikter inom ärnnesom- rådena infra- och bebyggelsestruktursatsningar samhällsutveckling:

”Ett samspel mellan bebyggelse och transporter” (VTI, 1994)

”Sambandet mellan väginvesteringar och samhällsutveckling" (Miljö- vårdsberedningen, 1994)

”Resmönster i glesbygd och olika tätorter” (Transportframtidsstudien, Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, 1994).

Översikterna visar att många undersökningar pekar på en ömsesidig påverkan mellan investeringar i transportinfrastruktur och var boende och verksamheter lokaliseras. Kommitténs framställning stöder sig i huvudsak på dessa kunskapsöversikter.

Reskostnaden påverkar rörligheten och därmed hur tillgängliga olika målpunkter blir. Frågan är om den rumsliga strukturens utveckling blir väsentligt annorlunda i en framtid med höjda reskostnader jämfört med en situation där de ligger kvar på dagens nivå.

5.4.2. Strukturens anpassning vid oförändrad reskostnadsnivå

En befolkningsutveckling i glesbygd, mindre tätorter och fritidshusom- råden runt de större städerna har ägt rum under de senaste årtiondena, vilket kan ses som ett tecken på att transportkostnaderna varit till- räckligt låga för att medge ett småskaligt och naturnära boende.

En fömyelse av bebyggelse och infrastruktur sker kontinuerligt. De förändringar som sker genom funktionsomvandling i befintlig struktur påverkar resandet mer än själva nytillskottet. Om takten i den ekono- miska utvecklingen blir låg samtidigt som reskostnadsnivån ligger kvar kan aktivitetsmönstret komma att ändras inom ramen för den be- byggelsestruktur vi redan har. Det kommer att gå trögt att byta bostad, arbete och färdmedel med tanke på arbetslösheten och de höga kostnaderna för nyproducerade bostäder. I de större stadsregionerna kommer den ”ventil” för bostadsbyte att användas som innebär att permanentbosättning kan ske i fritidshusområden i regionernas utkanter. En fortsatt ökning av bilresandet kan då bli svår att komma ifrån i dessa regioner.

Om takten i den ekonomiska utvecklingen blir högre och kost- nadsnivån för nyproducerade bostäder och kontor mer gynnsam än i dag kommer tröskeleffektema att vara mindre. Betydelsefullt blir också vilka resurser och vilken investeringsbenägenhet som kommer att finnas hos stat och kommun. Om kommunerna fortsätter med dagens ambitionsnivå kommer den ökade rörligheten med bil att generera en utspridd bebyggelse även i fortsättningen. Bilresandet kan fortsätta att öka i en relativt hög takt. Det kan bli svårare än i dag att hålla tillräcklig standard på kollektivtrafiken och risken för fortsatt minskning av kollektivresandet är stor.

Statliga och kommunala organ har hittills avsatt relativt stora belopp årligen till investering och drift av infrastrukturen. Vid en oförändrad nivå på res- och transportkostnaderna i framtiden finns särskilt stor anledning att utnyttja offentliga medel till infrastrukturen för att kanalisera rörligheten, så att ökningstakten i det totala bilresandet blir långsammare. Även om det inte handlar om en återgång, utan främst om att dämpa ökningstakten, så förutsätter det en kraftfull anpassning

av den statliga och kommunala politiken för hur bebyggelse och anläggningar lokaliseras och de rumsliga strukturerna utvecklas regionalt. En oförändrad kostnadsnivå kan således innebära en fortsatt hög ökningtakt i bilresandet och ytterligare försärnringar i kollektivtrafi- kens standard och konkurrensförmåga.

5.4.3. Anpassning av strukturen i kombination med höjda reskostnader

Om kostnaderna för bilresor ökar genom högre priser för drivmedel påverkas hushåll och företag att minska sin bränsleförbrukning för biltransporter. Vissa typer av hushåll och företag är mer priskänsliga eller har tillgång till alternativ som gör att de kommer att förändra sitt beteende mer än andra. Behovet av reskomfort inverkar också på benägenheten till förändringar. För dem som har en svag ekonomi och för dem som kan avstå från att använda bil för arbets- och fritidsresor kommer bilen att användas mindre. Särskilt i de fall goda alternativ finns i form av tåg eller buss kommer resandet med bil att avta, främst för lite längre resor. Ett ökat inslag av samåkning och bättre planering och effektivisering av varudistributionen kan också följa. De som har stort behov av komfort kan vara mindre förändringsbenägna. 'Iimga lastbilstransporter kan komma att effektiviseras ytterligare eller flyttas över till järnväg, sjöfart eller kombinerade transporter. Även här har transportstandarden betydelse. På längre sikt kan högre reskostnader förstärka incitamenten att införa nya logistiksystem.

För kollektivtrafiken kan resandeunderlaget öka för lite längre resor eller resor där skillnaderna i resstandard mot biltrafiken inte är för stora. Även attraktiviteten hos externa köpcentra och friluftsanlägg— ningar kan minska. Höjda reskostnader kan därför innebära förändrade förutsättningar i mark- och trafikpolitiken redan på kort sikt.

Höjdareskostnader kan bli ett incitament att ändra resvanor som på sikt kan bidra till förskjutningar i efterfrågan jämfört med tidigare. Exempelvis kommer troligen fler att efterfråga arbetsplatser och bostäder som ligger relativt centralt i arbetsmarknadsregionerna. Det kan inte uteslutas att bostäder i småorter och glesbygd kan komma att bli något mindre efterfrågade. De senaste årens expansiva befolknings- utveckling i glesbygd och småorter kan komma att mattas av något, exempelvis i lägen där pendling via tåg, buss eller telenät har bristande konkurrenskraft. Mindre känsliga relativt sett är tjänsteresor med bil

och lättare godstransporter. Ändrade regler för beskattning kan dock förändra även dessa förutsättningar.

Sammantaget kommer en sådan utveckling med ökning av efter— frågan på bostäder och arbetsplatser i städer och kollektivtrafikstråk att vara positiv för att reducera CO,-utsläppen, eftersom förändringarna tenderar att minska bilresandet i vissa fall. Samtidigt kan enskilda åtgärder i infrastrukturen både samverka med och motverka denna utveckling. '

5.4.4. Samspel mellan infrastruktur, bebyggelse och traf1k som beror på reskostnader och tillgänglighet

Det finns många aspekter på det dynamiska samspelet mellan trans- porter och markanvändning. När satsningar görs i infrastrukturen medför detta att kostnaderna för att resa minskar - framförallt genom minskad restid. Samtidigt bidrar detta till att områden med lägre fastighetspriser blir tillgängliga och exploateringsintressena tenderar att flytta dit. Större satsningar i infrastrukturen bidrar på detta sätt till ett ändrat bebyggelsetryck som speglar de nya mönstren i tillgänglighet. Om kommunen låter exploateringstrycket slå igenom i faktiskt byggande, kan detta i sin tur ge upphov till mer trafik på sikt. Successivt kan en ökning av trafiken leda till trängsel och ökade reskostnader på nytt.

Transportsystemet påverkar även det sätt på vilket aktiviteter bedrivs i den redan byggda miljön. Effekter av enskilda väginvesteringar är svåra att bedöma. Många faktorer inverkar och förändringar sker först på lång sikt. Satsningar i hela trafiknät kan dock ge effekter på markanvändningen.

En princip för transportsnål lokalisering är att verksamheter med många besökare placeras vid knutpunkter i kollektivtraäknätet och täta arbets- och bostadsområden nära stationer och hållplatser. Utform- ningen av bytespunktema och valet av standard på trafikeringen har också betydelse.

En slutsats som kan dras om samspelet är att reskostnader (kostnad och tid), fastighetsvärden och förändringar i infrastrukturen kan både samverka och motverka varandra. Tillsammans tenderar de att förändra bebyggelsemönstret i bostads- och arbetsmarknadsregionen i en viss riktning utifrån de lokala förutsättningarna. En enskild kommun kan agera med eller mot och därmed påverka framtida resmönster och efterfrågan på transporter. Vi kan därför bara i allmänna ordalag antyda

vilka föärndringstendenser som höjda reskostnader kan få i samspelet med åtgärder i transportsystem och bebyggelse. I praktiken kommer effekterna i samhällsstrukturen att skilja sig mellan olika regioner och kommuner.

koldioxidskatt värden reskostnad

* bebyggelsemönster tarbete r

transpor mönster/ ytm/hast

koll.förutsättn. bebyggelsemönster transportarbete, mönster, hastighet aktivitetsmönsterg

Figur 5.1 Förenklad illustration av samspelet CO,-skatt/ny in- frastruktur—transporter—bebyggelse/aktivitetsmönster—transporter (Källa: Royal Commission on Environmental Pollution, 1994)

5.5. Förändringar i samhällsstrukturen som kan dämpa COz-utsläppen

5.5.1. Allmänt

Ovan konstaterades att den framtida reskostnadsnivån och de regionala förutsättningarna kommer att påverka den inriktning som den rumsliga samhällsstrukturen kan få på sikt. I detta avsnitt diskuteras vad som skulle kunna göras i infrastruktur, trafik och bebyggelse för att anpassa och kanal isera trafikanternas framtida beteende och efterfrågan på

biltransporter. Avsnittet ska ses främst som en inventering av möjliga åtgärder. Resonemanget är medvetet fokuserat på CO,-frågan, även om åtgärderna kan ha mer allmängiltiga syften. I praktiken måste åt- gärderna också relateras till andra miljö- och samhällsmål innan beslut fattas. I efterföljande avsnitt 5.6 berörs därför hur åtgärderna vanligtvis samverkar med eller motverkar andra mål.

CO,-utsläppen kan hållas tillbaka om trafikanter och transportköpare oftare väljer transportslag med låga eller inga CO,-utsläpp eller om de effektiviserar transporterna genom ökad beläggningsgrad på varje fordon. Körsättet kan också anpassas så att det ger mindre utsläpp. Alla transportslag berörs av förändringar med denna inriktning, men i första hand de landbaserade väg- och spårtransportema (se faktaruta 5.1). För sjö- och luftfarten kommer anpassningen att ske internationellt i högre grad.

Naturvårdsverket har angett fem insatsområden för samhällets omställning till ett mer miljöanpassat transportsystem (MaTs rapport 4341, 1994, rubrikerna ungefärliga):

A Påverkan på det saudade transportbehovet.

B Fördelning och samspel mellan olika kommunikationssätt. C Effektivare transporter och trafik.

D Miljöanpassad infrastruktur och markanvändning

E Miljöanpassade fordon och bränslen.

Dessa områden passar bra även för diskussion om insatser enligt klirnatstrategin och dämpningen av framtida CO,-utsläpp. Omställ- ningen till mer miljöanpassade fordon och bränslen (E) behandlas utförligt i andra delar av Trafik- och klimatkommitténs betänkande och. i delbetänkandet (SOU 1994:91). Här följer en diskussion om möjliga omställningsåtgärder inom de förstnämnda områdena (A-D).

5.5.2. Påverkan på det samlade transportbehovet

Enligt aktuella prognoser är gapet mycket stort mellan den önskvärda reduktionen av CO,-utsläpp från trafiksektorn och den situation som uppstår om inga åtgärder vidtas.

Faktaruta 5.1

CO,-inriktade åtgärder i infrastruktur, traf1k och bebyggelse

Vägtrafik

ombyggnad/utbyggnad av vägar och skyltning f'or jämnare trafik m.m. trafikstyrning, t.ex. dator- och sensorstyrda signal- och navigeringssystem

logistik miljözoner

Spårtrafik utbyggnad/ombyggnad för högre medelhastigheter logistik och trafikinformation

Sjö— och luftfart

Åtgärder för bättre samspel med andra transportslag, t.ex. kombiresor med järnväg till större målpunkter Undanröjande av flaskhalsar i farleder och hamnar

Persontrafik

Infarts-, anslutnings- och samålmingsparkeringar Resecentrum för byten mellan bil, tåg och buss Lokal anpassning av kollektivtrafiksystemen Utbyggnad och höjd standard på kollektivtrafik samt gång- och cykelvägnät

Infrastruktur som stärker kollektivtrafiken Godstrafik

Kombicentraler/multi—modal freight centres Logistikcentrum/speditionscentraler/transportbörs Informationssystem för tomma lastutrymmen Översyn av transittrafiken

Transportslagsövergripande åtgärder och bebyggelseutveckling Gemensamma utvecklingsprogram för transportslagen

Samverkan mellan väg och järnväg i transportstråk Transportminimerande lägen för bostäder, företag, service Trafikknutpunkter/bytespunkter mellan transportslag Infrastruktur för alternativbränslen, t. ex. etanol- och laddningsstationer Trafikledningscentraler för "just in time" - matchning

Biltrafiken svarar för i stort sett alla CO,-utsläpp från det land— baserade transportsystemet. Trafikverken utgår i sina miljörapporter 1993 från beräkningen att transportarbetet kommer att öka fram till år 2020 med i storleksordningen 33 % för personbilar (personkm) och 42 % för lastbilar (tonkm), se tabell 2.2. Utsläppen av CO2 beräknas öka i nästan samma takt fram till år 2010. Till grund för beräkningarna ligger trafikverkens planer för investeringar i infrastrukturen och olika antaganden om den framtida utvecklingen av bensinpris, beläggnings— grad och lastfaktor samt BNP.

Sättet att beräkna det framtida transportarbetet har satts i fråga av bl.a. Naturvårdsverket (1994) med hänvisning till att sambanden mellan utvecklingen av ekonomin och utvecklingen av transportarbetet kan komma att förändras.

Osäkerheten om framtida förändringar i rörligheten och bilresandet måste uppskattas för att det ska vara möjligt att bedöma om och hur klimathänsyn tas eller inte. Från renodlad klimatsynpunkt är det positivt om den totala volymen biltransporter ökar långsammare än trafikver- kens bedömningar, åtminstone vad gäller transporter med fordon som släpper ut CO2 av fossilt ursprung och andra växthusgaser.

Vad som är en trolig nivå för ökningstakten i det totala trans— portarbetet med bil avgörs av förändringar i bensinpris, skatter och avgifter, BNP samt takten i den utsläppsminskning som kommer att åstadkommas genom teknikutveckling av fordon och bränslen.

Vid sidan om ekonomi och teknik finns andra mer kvalitativa aspekter på transportbehovet. Det gäller frågor som blivit allt viktigare i dag när vi rör oss över större regioner — bekvämlighet, pålitlighet och säkerhet. Bakom efterfrågan på transporter döljer sig behov eller önskemål som är olika starka och som i vissa fall bara kan tillgodoses på ett enda sätt. I andra fall fmns flera möjliga sätt att tillfredsställa efterfrågan på transporter, vilka är mer eller mindre utbytbara. Det finns också transporter som på kort sikt är relativt nödvändiga genom att dagens bebyggelsestruktur sätter villkoren, men som kan ersättas på lång sikt.

Transportefterfrågan kan benas upp i flera delar med olika möjlig— heter att tillgodose det. För biltransporter kan vi tala om följande:

(A) Nödvändigt behov av biltransporter med viss standard. (B) Biltransporter som kan övergå till kollektivtrafik, gång- och cykeltrafik eller telekommunikationer. (C) Efterfrågan på transporter som kan tillgodoses i gemensamma bilar. (D) Efterfrågan på biltransporter som på sikt kan kanaliseras i nya

mönster genom att målpunkterna ändras och resorna blir kortare eller färre.

För en enskild trafikant eller transportköpare kan gränsen mellan olika typer transportefterfrågan ofta vara flytande. Efterfrågan och behov varierar också i styrka från tid till annan.

Insatsområdet ”Påverkan på det samlade transportbehovet” kan preciseras och efterfrågan riktas också mot de övriga insatsområdena. Efterfrågan på transporter enligt kombination (A)-(B) behandlas inom insatsområde B ”Fördelning och samspel mellan olika kommunikations- sätt”. Transporter enligt kombination (A)-(C) behandlas inom insatsom- råde C och Transportbehov (A)-(D) behandlas inom insatsområde D.

För att illustrera detta resonemang ges några exempel på hur det totala transportarbetet i en region kan variera med olika typer av förändringar.

Länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att analysera hur trans- portsystemet i länen kan bli mer miljöanpassat. Boverket ställer samman länsstyrelsernas analyser och skall redovisa resultatet till regeringen den 1 september 1995 . Några länsstyrelser har inom ramen för uppdraget studerat påverkan på CO,-utsläppen av alternativa regionstrukturer (Länsstyrelsen i Östergötland, 1995 och Länsstyrelsen i Stockholm, 1995). Dessa studier visar att höjda reskostnader och ändrat trafikantbe— teende kan få stora effekter på bilresandets omfattning. Länsstyrelserna har inte närmare berört hur detta påverkar utnyttjandet av bebyggelse- strukturen långsiktigt (se 5.4.3). Länsstyrelsernas studier har främst gällt att analysera effekterna av olika regionala strukturer för det samlade bilresandet.

Resultaten indikerar att bebyggelsestruktur och trafiknät kan utvecklas med en annan inriktning än i dag, vilket kan leda till att bilresandet stannar på lägre nivå än i trafikverkens prognoser. Studierna visar att den mest transportsnåla strukturen för bebyggelse och transportsystem kan medföra ett 15-20% lägre bilresande i länen år 2020 än det resande som blir följden om nu gällande planer för infrastruktur, bebyggelse och trafik förverkligas. Men strukturföränd- ringarna kan också bli sådana att bilresandet ökar mer än prognoserna. De strukturella egenskaper som är mest avgörande för den trans- portsnåla respektive transportslösande strukturen är hur trafiknätet ser ut och hur kraftigt tillskott av bebyggelse som sker i regionens periferi, där kollektivtrafiken ofia är sämre och man får långa bilresor.

Med lämpliga ändringar i trajikndtet kan upp till tre gånger så stor dämpningseffekt erhållas på bilresandet som med den mest trans- portsnåla bebyggelsestrukturen. Att bebyggelse och trafiknät är väl

avstämda mot varandra och samspelar bra utifrån regionala behov har också stor betydelse för att bilresandet ska bli måttligt och inte öka i onödan. Förändringar som behövs för att tillgodose det nödvändiga transportbehovet med bil handlar oftast om att komma till rätta med flaskhalsar där kapaciteten och standarden i vägnätet är dålig. 'lyå typer av åtgärder är aktuella: Att bygga ut och bredda vägar och att utnyttja transportinformatik.

Faktaruta 5.2

Alternativa scenarier för Stockholm år 2020 I bilaga 6 presenteras ett exempel från Stockholm stad med analys av olika faktorers inverkan på biltrafikarbetet. Där kan läsas ut att det totala resandet med personbil (personresor under max-timmen) beräknas öka med ca 5096 fram till år 2020. I beräkningarna förutsätts att bl.a. hela Dennispaketet ingår med kringfartsleder och bilavgifter. Detta referensscenario eller trendscenario innebär att takten i befolkningsölmingen blir densamma som under de senaste trettio åren. Med hjälp av flera miljöscenarier görs bedömningen att huvuddelen av ökningen (40 %) kan utebli om effekterna av olika typer av förändringar samverkar. Ett fördubblat bensinpris och dubbla vägtullar antas ge den största dämpningen av bilresandet. De kan innebära en dämpning i förhållande till trafikprognosema som är nära tre gånger så stor som den som hänger samman med hur trafilmätet utvecklas (med eller utan bättre kollektivtrafik samt Väster- och Österled). Om trafiknätet skulle ändras på det mest fördelaktiga sättet kan bilresandet komma att dämpas mer än tre gånger så mycket som den dämpning som hänger samman med variationer i bebyggelsestmkturen.

Vid en jämförelse med hela Stockholms län ger variationer i trafiknät och bebyggelsestruktur större effekt på bilresandet in om man enbart ser till i Stockholm stad. En slutsats är att variationer i bebyggelsestrukturen inverkar mer på bilresandets omfattning för dem som bori förortskommunerna. Även variationer i turtätheten på tåg och bussar kan få större dämpningseffekt på bilresandet i dessa kommuner, jämfört med i Stockholm stad.

Att bygga ut och bredda vägar

Huvuddelen av samhällets investeringar i vägtransportsektom har använts för att investera i nya eller utbyggda vägar. Det är det

vanligaste sättet att förbättra kontaktnätet och komma till rätta med brister i trafiksäkerheten och vägkapaciteten. Kapacitetsbrister uppstår främst i stadsregionerna där det finns mycket lokal och regional trafik och främst under rusningstid. Erfarenheter från Europa och USA har lett till att sådana åtgärder börjar ifrågasättas alltmer som de lämpligaste för att komma till rätta med trängselproblematiken och dess konsekven— ser.

Utvärderingar som gjorts, bl.a. i Kalifornien (Sveriges tekniska attacheer, 1995) visar att försöken att bygga sig ur bristen på väg- kapacitet endast har fungerat kortsiktigt. På längre sikt genereras mer trafik. Andra metoder än vägutbyggnader krävs därför för att lösa kapacitetsproblemen i trafiken på längre sikt. Även i flera europeiska länder, t.ex. Schweiz, Storbritannien och Danmark aktualiseras i allt större utsträckning alternativa sätt att kanalisera trafiken eller att prioritera nyttotrafiken så att den övriga trafiken väljer andra vägar eller begränsas.

Om en större restriktivitet skulle intas även i Sverige till exempelvis kringfartsleder, förbifarter och vägbreddningar kan detta vara möjligt främst där trängselproblemen kan hanteras på annat sätt som visar sig samhällsekonomisk lönsamt. Möjliga alternativ diskuteras nedan.

T ransportinformatik

En del av de medel som i dag används för investeringar i vägnätet skulle kunna satsas på att påskynda introduktionen av transportin- formatik i det svenska transportsystemet. Utvecklingen av informations- tekniken (IT) skapar snabbt nya möjligheter som vi i dag har svårt att överblicka. IT kommer att integreras i transportsystemet allt mer och kan på sikt förändra hela samhällsstrukturen. En ökad användning av modern informationsteknik kan också bidra till ökad effektivitet och säkerhet i transportsystemet.

Både vägutbyggnader och IT—satsningar kan öka kapaciteten på vägnätet och möjliggör därmed trafikökning. Där alternativa trafikleder finns kan IT-lösningen vara mer flexibel än vägutbyggnader genom att trafiken kan strypas vid behov, vilket underlättar anpassningen om transportbehovet skulle komma att dämpas i framtiden.

Om utbyggnader av informationssystem baserade på modern IT prövas i större utsträckning går det kanske att komma till rätta med brister i vägkapaciteten i vissa fall. Det kan vara situationer där moderna informationssystem är möjliga att använda för att ställa om trafiken. lT-lösningar som på kort sikt bör kunna prövas är enklare

former av trafikstyming och trafikantinformation. Med hjälp av exempelvis elektroniska skyltar kopplade till en trafikledningscentral kan trafiken kanaliseras till vissa vägsträckor, filer eller tider på dygnet. Trafikanterna kan upplysas om andra färdvägar där trängseln för tillfället inte är lika stor. Potential för transportinformatik av detta slag kan finnas exempelvis där vägarna har mycket lokal och regional trafik eller där trängselproblemen enbart gäller under högtrafiktid. Även samåkning skulle kunna stimuleras genom särskilda informationscentra- ler, med eller utan IT.

Enstaka delfunktioner i sådana telematiska system finns färdiga att tillämpas. Regeringen vill också ge Vägverket möjligheter att snabbt införa nya tekniska lösningar i dagens trafiksystem. IT—lösningar kan också vara aktuella för kommunerna. En särskilt tillsatt delegation för informationsteknologins användning i trafik- och transportsystemet (Delegationen för transporttelematik) har fått till uppgift att bl.a. studera strategier för införandet av avancerad transportinformatik och föreslå hur den kan utnyttjas i den svenska trafikpolitiken. Också inom EU finns ett särskilt program för forskning och utveckling av trans- porttelematik.

5 .5.3 Fördelning och samspel mellan olika kommunikationssätt

För vissa trafikanter och transportköpare är bilen det enda tänkbara alternativet att transportera personer och gods. För andra är det möjligt och tänkbart att under vissa premisser gå över till buss och tåg eller andra mer miljövänliga kommunikationssätt. I dessa fall fungerar de olika kommunikationssätten mer eller mindre som kommunicerande kärl. Hur stor potentialen är att ”spilla över” varierar mellan målgrup- perna, men också mellan olika stråk och regioner. När utgångspunkter och problembild sammanfaller för de olika kommunikationsslagen. förbättras möjligheterna att finna åtgärder som innebär ett hänsynsta- gande till miljön även regionalt och globalt

Ett exempel på ett sådant regionalt samarbete finns i Öresunds- regionen. Där har Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SJ på regeringens uppdrag utarbetat en gemensam strategi. I denna ingår bl.a. en gemensam problembild och en ambition att minska trafikens omfattning i regionen. Medborgare och företag som nyttjar transportsystemet ses som viktiga utgångspunkter och medaktörer i trafikverkens miljöarbete (Miljöanpassat transportsystem i Öresunds- regionen, 1994).

För att få till stånd ett samspel mellan olika kommunikationssätt som fungerar bra för trafikanter och transportköpare kan följande åtgärder vara lämpliga områden för olika insatser: Enkla och riktade standard- höjningar i miljövänliga kommunikationssätt, ökad stimulans av kombitrafik samt förstärkning av svaga transportlänkar.

Enkla och riktade standardhöjningar i miljövänliga kommunikationssätt

Om utgångspunkter tas i resenärernas och transportköparnas behov och önskemål och de enskilda trafikhuvudmännens perspektiv kommer i andra hand, förbättras möjligheterna att finna de situationer eller sträckor där två eller flera transportslag är relativt likvärdiga vad gäller trafikekonomi och kvalitet, men skiljer sig åt vad gäller utsläpp av CO2 och andra miljöeffekter. Marknadsanalyser och resvaneundersökningar ger utgångspunkter för att finna de områden som är mest lämpliga för åtgärder.

Med relativt enkla, men flera kombinerade standardhöjningar i det miljövänligare transportslaget kan trafikanten fås att i större utsträck— ning välja detta på åtminstone en del av sin transportsträcka.

Både buss- och tågtrafik har vid normala beläggningsgrader mindre CO2-utsläpp per transportarbete än biltrafik. Förändringar som kan få bilresenärer att byta färdsätt får lättast framgång om de koncentreras till platser där bebyggelsestrukturen är relativt tät och ger möjligheter till gena linjesträckningar och bekväma, välplacerade hållplatser. Erfaren— heten visar (Holmberg, 1995) att bilresenärer lockas bäst över till bekväma alternativ på längre sträckor. Bandstäder eller orter i pärlband ger de bästa förutsättningarna.

Bättre utformning i de fysiska detaljerna i kombination med trafikantinformation, bättre tidpassning, trafikstyming etc. är också åtgärder som kan ge effekt. Erfarenheten visar också att förbättringar i kollektivtrafiken får störst effekt när de sker i kombination med begränsningar för biltrafiken, t.ex. fotgängar- och cykelgator och miljözoner. Dessa frågor behandlas vidare i kapitel 7.

Ett aktuellt svenskt exempel på de goda möjligheterna att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft finns på järnvägsförbindelsen mellan Malmö och Karlskrona via Hässleholm/Kristianstad med en nytillkom— men gren till Helsingborg, den s.k. Kustpilen. Med ett nytt samlat koncept med bl.a. nya och välutrustade vagnar, större turtäthet, inga byten, upprustade stationer samt god service och marknadsföring har Länstrafiken i Blekinge och SJ lyckats öka antalet resande med 350% under en treårsperiod. Marknadsandelen har höjts från 12% till 22%.

Förutsättningarna för utveckling av tågtrafik är goda i detta fall med en. stor koncentration av befolkning längs banan. Fortsatt utveckling planeras, bl.a. vad gäller banans tekniska standard.

Även inom andra regioner i landet kan förutsättningarna för att höja regionaltågens konkurrenskraft vara förhållandevis goda, exempelvis i Halland, Mälardalen och Götalandsbanestråket. I Boverkets vision (Sverige 2009, 1995) diskuteras förutsättningarna för en utveckling av regionaltågstrafiken.

Banverket arbetar sedan tidigare med att göra transporter på järnväg mer konkurrenskraftiga. Av det inrikes godstransportarbetet (tonkm) sker en tredjedel med järnväg. De viktigaste konkurrensmedlen för godstrafiken är hög transportkapacitet, tillförlitlighet och möjlighet till skräddarsydda transportlösningar. På motsvarande sätt är de viktigaste konkurrensmedlen för persontrafiken vid sidan om prissättning snabbhet, hög frekvens och punktlighet.

En slutsats av exemplen ovan är att trafikeringsfrågorna, turtäthet, matchning av tidtabeller över dygnet och veckan, tidhållning, in— formation etc. är betydelsefulla. Trafikeringsfrågoma behöver lösas i kombination med åtgärder i strukturen, helst i form av samlade åtgärdspaket.

Även en utbyggnad av cykelleder på regional nivå kan vara av intresse. Ett sådant övergripande cykelvägnät binder samman olika stadsdelar och leder ut mot kringliggande orter. Ett lätt tillgängligt och attraktivt cykelvägnät kan vara ett alternativ för vissa bilister, främst under vissa tider på året. Den upplevda säkerheten är härvid en nyckelfråga. I regeringens skrivelse (1994/95:120) har förbättringar av gång- och cykeltrafikens villkor uppmärksammats som ett instrument i miljöpolitiken.

Ökad stimulans av kombitrafik

Satsningar på buss- eller tågtrafik kan ske med särskild inriktning på att helt eller delvis locka biltrafikanter. Satsningar på tågtrafiken kan i ökad utsträckning ske även så att godstransporter flyttas över från luft- och sjötrafik. Med utgångspunkt från trafikanternas och transport- köparnas behov och med inriktning på att komma till rätta med övergångar mellan transportslagen kan kombitrafiken stimuleras. Det kan vara fråga om åtgärder för bättre tidspassning, för att komma till rätta med trögheter vid byte, lokalisera och utforma terminaler som underlättar etc.

Trafikverken har i sin gemensamma rapport om Öresundsregionen

(Banverket m.fl. , 1994) föreslagit ett projekt i en av de större tätorterna i Skåne där möjligheter till samordning av godstransporterna studeras. Exempel på frågor som kan behandlas är en gemensam transportbörs för förmedling av transportuppdrag, samordning och organisation av dagligvarudistibution. Möjliga förändringar i den fysiska strukturen kan gälla lokalisering och utformning av terminaler där flera transportmedel är berörda.

Förstärkning av svaga transponlänkar

Den svagaste länken i en transportkedja är dimensionerande för standarden och avgör vilket transportslag som väljs, exempelvis om väntetiderna är besvärande eller tidspassningen dålig. Det kan handla om stråk där skillnaderna i res- och väntetid inte är stora, men där de ändå upplevs som besvärande hinder av trafikanter och transportköpare.

För persontrafiken kan det handla om att samlat studera möjliga åtgärder i sådana stråk där lite längre kollektivresor har möjlighet att med relativt små förändringar få påtagligt ökad konkurrenskraft. Med detta sätt kan det vara möjligt att vinna nya resenärer bland bilisterna. Förändringar i turtätheten på tider när behovet är som störst kan också ha god effekt på benägenheten att resa kollektivt. Verkningsfullt kan också vara att reservera körfält eller hela gator för kollektivtrafiken, förbättra terminaler och hållplatser samt förkorta hållplatstidema, prioritera kollektivtrafiken i signaler, ge bättre information m.m. Dessa åtgärder är många gånger viktigare än att sänka biljettpriset eller korta själva färdtiden. Satsningen på Kustpilen är exempel på sådana åtgärder där tågbyten slopades, stationer och bansträckor rustades upp, handi- kappanpassning gjordes m.m. Andra exempel på lyckade satsningar finns i bl.a. Zurich, Besancon och Frankfurt.

När det gäller godstrafiken kan motsvarande studier göras. Det kan gälla för SJ att vidta ytterligare åtgärder för att åstadkomma bättre tidspassning och minskade terminaltider vid byten med lastbilstrafiken. Därvid kan möjligheterna förbättras att konkurrera om andra godsvoly- mer än de som idag går på järnväg.

5.5.4. Effektivare transporter och trafik

Ett sätt att hålla tillbaka det totala trafikarbetet kan vara att stimulera en effektivare användning av varje fordon och varje resa. Det kan ske genom satsningar bl.a. inom följande områden: Transportinformatik för

bl.a. trafikstyming samt logistik— och samåkningsfunktioner.

T ransportinformatik för bl.a. trafikstyming

Huvuddelen av godstransportema på väg (95 %) sker på sträckor mindre än 30 mil. Till skillnad från alla de undersökningar som finns om persontrafiken, är kunskaperna om resmönster och preferenser hos godstransportörerna mycket knapphändiga.

Genom konkurrensutsättningen har både speditionsföretagen och S] tvingats till ett kvalitetstänkande. Många lastbilar går dock tomma, särskilt på korta sträckor och från Stockholm och söderut. Omlastningar anses dyrbara och undviks därför många gånger genom att transport- köparna väljer lasth hela sträckan. Förändrade bränslekostnader kan komma att ge åkerier och speditionsf'oretag anledning att pröva olika sätt att höja lastfaktom, åtminstone för tyngre transporter. Detta kan i sin tur antas pressa tidspassning m.m. i järnvägslänkama.

Logistik— och samålmingmmlaioner

Trafikverken konstaterar i sin gemensamma rapport om miljöanpassat transportsystem för Öresundsregionen (Banverket m.fl., 1994) att betydande potentialer för minskade miljöstörningar finns inom godstransportområdet. Det är viktigt bl.a. att miljöfrågorna sätts in i sitt logistiska sammanhang. Ett angeläget område för fortsatta studier är terminalers utveckling och lokalisering. Dessa frågor är viktiga för att förbättra möjligheterna att föra över lastbilstransporter till miljövänliga- re transportmedel, möjligheter till samlastning, övergång till miljövänli- gare distribution i tätorterna, styrning av godsströmmama m.m. Genom utvecklade informationssystem kan samordning underlättas och därmed effektivisering av transporterna, menar trafikverken i sin rapport om Öresundsregionen.

Några större försök att organisera samåkning vid enskilda person- resor har inte genomförts i Sverige. Undersökningar som gjorts visar att många föredrar att åka kollektivt i stället för att samåka. I Kaliforni- en har myndigheterna begränsat parkeringsanläggningarna och därmed bidragit till att företag tar på sig att organisera samåkning för sina anställda. Stimulans genom åtgärder i infrastruktur och markanvändning kan handla om att inrätta samåkningsparkeringar och samordnings- centraler.

Trafikverken har i rapporten om Öresundsregionen föreslagit att ett

demonstrationsproj ekt genomförs på en större arbetsplats där personalen ges stöd för att organisera samåkning.

5.5.5. Miljöanpassad infrastruktur och lokalisering av bebyggelse

Att en väg eller ett spår ska miljöanpassas betyder för de flesta att de direkta skadeverlmingarna på miljön från anläggningen eller trafiken ska hållas på en låg nivå eller undvikas. Miljöanpassning kan också handla om att den mark som en bana tar i anspråk behöver minska eller undvikas. Den miljöanpassning som har med COz-effekterna att göra är vidare. Eftersom det gäller att bedöma de totala och långsiktiga effekterna på bilresandet är det också fråga om följande förändringar: Undvikande av olämpliga följdexploateringar, anpassning mellan bebyggelsestruktur och transportsystem samt utformning av trafikknut- punkter.

Undvika olämpliga följdexploateringar

Ett stort antal av projekten i väghållningsplanerna gäller förbifarter. En ny väg utanför en ort kan, förutom en bättre framkomlighet och en bättre miljö inne i orten, också generera ny bebyggelse i form av stormarknader, kontor m.m. Om bebyggelse kommer till kan detta redan på kort sikt medföra en påtaglig ökning av trafiken. Forsberg m.fl. (1994) har visat att bilresandet för dagligvaruinköp i en ort kan öka påtagligt och t.o.m. fördubblas efter lokalisering av en stormarknad i sådana externa lägen. Den nya trafik som stormarknadslokaliseringen innebär härrör oftast till större delen från ortsbefolkningen och de lokala transporterna.

Anpassning mellan bebyggelsestrulaur och transportsystem

Bebyggelse— och markanvändningsåtgärder kan ge effekter på trans- portarbetet med bil totalt sett. På kort sikt är det främst lokaliseringen av stora transportalstrande anläggningar utanför tätorterna som kan påverka transportbehovet. På längre sikt kan de fysiska strukturerna få större betydelse. Det beror dels på att bebyggelsens omloppstid är lång, i allmänhet 50-100 år. Den långa sikten hänger också samman med de bakomliggande livsstilar som bebyggelsestrukturen och transportsyste-

met speglar. Livsstilen grundläggs tidigt i livet och först om. två till tre generationer kan det bli fråga om större förändringar.

Som vi har sett i föregående avsnitt är bebyggelsens täthet och blandningen av olika sätt att använda marken av avgörande betydelse för att de flesta skall ha möjlighet att välja något annat transportmedel än bil för transporter till olika målpunkter.

Ändringar i bebyggelsestrukturen har olika stor effekt på bilresandet beroende på utgångsläget. Om bebyggelsen är relativt koncentrerad och blandad som i städerna finns inte så många platser att bygga nytt eller tätare. I halvcentrala delar av regionerna är möjligheterna i allmänhet bättre. Med högre reskostnader kan efterfrågan på bostäder och arbetsplatser komma att öka i centrala och halvcentrala lägen. Anpassningsåtgärder i bebyggelsen kan få effekter på längre sikt än åtgärder i bilar och bränslen. Störst effekt får dock ändringar i be- byggelsestrukturen då de är väl avstämda mot det regionala trans- portsystemet, t.ex. satsningar på regionaltåg i kombination med utbyggnader av bostäder och pendlarparkeringar i stationssamhällena, i vissa fall kanske också utbyggnad av arbetsplatser i dessa lägen.

Åtgärder i transportsystemet får effekter snabbare än bebyggelseåt- gärder. På längre sikt kan förändringar i trafiknätet få större effekter på bilresandet än satsningar i bebyggelsen. Troligen handlar det inte så mycket om satsningar i ny infrastruktur, utan om att förnya och förvalta den infrastruktur som redan finns kombinerat med ett kraftfullt utnyttjande av IT och ett bättre trafikutbud. Transportsystemet behöver samspela bra med bebyggelseutvecklingen. Det kan handla både om att bygga i strategiskt viktiga kommunikationslägen och att undvika bebyggelse i lägen som alstrar biltrafik som inte var tänkt.

Utformning av trafik/matpunkter

Samspelet mellan olika transportslag och markens användning nära stationer där transportslagen möts kan vara mycket strategiska föränd- ringsområden när det gäller att stimulera och stödja trafikanter och transportköpare som kan tänkas gå över till kollektivtrafik eller kombitransporter. Utformningen av själva bytespunkten där trans- portslagen möts kan vara betydelsefull. Marken kring knutpunkten eller stationen kan förbehållas sådan bebyggelse som har ett intensivt utnyttjande och skrymmande stormarknader för Sällanköpsvaror kan undvikas. Trafikknutpunkter innefattar därför en rad strategiska frågor som inte kan lösas inom trafikplaneringens ram. De kräver stort mått av samordning med bl.a. markanvändningsplaneringen och faller lätt

mellan olika ansvarsområden.

5.5.6. Karaktäristiska strukturanpassningar för COz-minskning

Den gjorda genomgången och exemplifieringen av möjliga förändringar som kan bidra till en måttlig ökning av bilresandet sammanfattas i följ ande punkter:

Förändringar som innebär att transportinformatik introduceras som komplement eller ersättning för vissa utbyggnader i det lokala och regionala vägnätet.

Förändringar i vissa stråk eller transportkorridorer som stärker kollektivtrafikens konkurrenskraji gentemot bilen.

En utveckling av bebyggelsen med en selektiv koncentration och strategiska Iokaliseringar av terminaler och trafikknutpunkter som samverkar med det regionala transportsystemet på lämpligt sätt.

I många fall handlar det inte om stora fysiska förändringar, utan punktvisa förändringar och anpassningar i strategiskt viktiga struktur— och trafikeringsfrågor. Ett typiskt drag när transportsystemet anpassas till miljön är att kringanläggningar och kringsystem till vägen, spåret, hamnen och flygplatsen blir viktiga. Det hänger samman med att kraven på komfort och transportstandard ökar från trafikanternas och transport- köparnas sida. Som vi har sett ovan kan det vara kringanläggningar i form av IT-baserade informationssystem och trafikregleringar, bytespunkter, terminaler m.m.

Ett karaktäristiskt drag är också att det i högre grad än tidigare behöver bli fråga om kombinerade transportslag, kombinerade transport- och bebyggelsemönster samt kombinerade åtgärder i infrastruktur och trafik.

5.6. Kan de önskvärda förändringarna förenas med andra miljö— och samhällsmål?

Klimatanpassningen av transportsystemet kommer att baseras på en avvägning mellan CO,—målet och önskan att utveckla transporterna för att möta 2000-talets behov, dvs. de övriga trafik- och samhällspolitiska målen. Frågorna om minskat transportarbete kan därvid formuleras på följande sätt:

Finns moderna samhällsstrukturer som medger en långsammare ökning eller en minskning av bilresande och biltransporter?

Vilken potential för förändringar finns i ett lokaliseringsmönster som kanaliserar eller minskar biltransportema så att det totala trafikarbetet dämpas ?

Behövs särskilda åtgärder för att anpassa de fysiska strukturerna till framtida förändringar i res- och transportmönster?

5 .6.1 Transportsnåla samhällsstrukturer är möjliga i stadsregionerna

Den övergripande frågan i detta kapitel är om en samhällsutveckling är möjlig där ett modernt produktions- och konsumtionsmönster fungerar väl även om transportbehovet kanaliseras så att det totala transport— arbetet stannar på lägre nivå. Många experter bedömer att rörligheten kommer att fortsätta öka och pendlingsregionema utvidgas i samband med att snabbjärnvägar, motorvägsbussar och telekommunikationer kommer till användning mer frekvent. Som inslag i framtidsbedöm- ningarna anges också en trend med ökande inslag av småskalig och mer lokal produktion och konsumtion och uppfattningar om att resbehovet kan bli mindre i dessa fall.

Utvecklingen av informations- och datatekniken ger möjligheter till ökade inslag av telependling. Denna utveckling kommer att förändra resandet för alla, men kanske främst för dem som verkar i glesbygd och småorter och har långa avstånd att resa. Trafik- och klimat- kommittén har anlitat REAB AB (Engström m.fl. 1995) för att beskriva den informationstekniska utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster. Av rapporten framgår bl.a. att mycket talar för att

rutinmässiga förflyttningar, framför allt arbetspendling i storstads- regioner och vissa glesbygsområden, kommer att dämpas. Nya förflyttningsmönster uppstår men det är inte troligt att resandet totalt sett minskar. Resultatet av studien beskrivs mer utförligt i kapitel 2. De samhällsstrukturer som kan anpassas till att bli mer trans- portsnåla än övriga finns framför allt i stadsregioner med en mångfald av verksamheter och service samt goda förutsättningar för kollektivtra- fik samt gång- och cykeltrafik. Hur rörligheten kommer att anpassas beror i hög grad på hur de som bor i glesbygd och småorter kommer att agera. De som inte har anknytning till det lokala näringslivet utan pendlar till arbeten i större orter är en grupp som kan komma att reagera på förändringar. Dessa pendlare reser särskilt mycket med bil. Hur deras resande kommer att förändras i framtiden beror i hög grad på de regionala förutsättningarna. Graden av anpassning av resmönstret beror också på hur den grundläggande livsstilen kommer att inverka på rörligheten samt på valet av transportmedel, bostad och arbete m.m. Svaret på frågan om det finns en samhällsstruktur som medger en långsammare ökning av biltransportema är att det är tänkbart att stadsregionerna kommer att få en mer transportsnål samhällsstruktur. Men där finns också en annan mer transportslösande struktur som är möjlig. Det är i stadsregionerna som potentialen att spara på trans- porterna genom anpassningar av bebyggelse och transportsystem är störst.

5.6.2. Landsbygdens näringar kan minska C02 utanför transportsektorn

På den rena landsbygden utanför städernas pendlingsomland gör de långa avstånden att en fortsatt ökning av biltransportema blir trolig. Många som bor i dessa regioner i landet har sin näringsverksamhet lokalt och påverkas därför mindre av höjda reskostnader jämfört med dem som långpendlar med bil till arbeten på annan ort. En ökad telependling kan stärka landsbygdens attraktionskraft, men det är osäkert om biltransportema av detta skäl kommer att minska totalt sett. De som har sin näringsverksamhet knuten jord- och skogsbruket kommer att ha de främsta möjligheterna att bidra till reduktionen av CO2 inom andra sektorer än transportsektorn, t.ex. genom odling av biomassa.

5.6.3. I vissa stadsregioner kan transportökningen bli lägre

Frågan är vilken omställning som kan följa om samhället aktivt skulle underlätta förändringar i mönstret av infrastruktur, bebyggelse och trafik. Kanske kan trafiken och valet av färdmedel kanaliseras så att ölmingstakten i bilresandet blir måttlig och övergången till kollektivtra— fik, järnvägstrafik och andra mer miljövänliga transportsätt förenliga med en god ekonomisk utveckling och bibehållen välfärd.

Sett som isolerade företeelser kan förändringar i bebyggelsestruktur och transportsystem bidra till att biltrafiken dämpas i viss utsträckning. Exempel från länsstyrelsernas arbete med miljöanpassat transportsystem antyder att en sådan potential kan finnas i vissa stadsregioner (bilaga 6). Samstämda åtgärder i trafiknät och bebyggelse kan hålla CO,-utsläppen på 25-35% ökningsnivå mellan åren 1990/94 och 2020 i stället för 40- 50% ökning som bedömts trolig utifrån hittills fattade beslut. Möjlig- heterna att dämpa bilresandet är beroende av de regionala tömt- sättningarna och troligen inte möjlig i alla län.

5.6.4. Samlade åtgärdspaket är angelägna

Förändringar i den rumsliga strukturen har som enskilda företeelser begränsade effekter för att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter m.m. till högre transportkostnader. Detta är särskilt tydligt på kort och medellång sikt då bebyggelse och infrastruktur (med lång livslängd) endast ändras marginellt. Andra omställningsåtgärder blir viktiga på kort sikt, exempelvis högre bensinpris m.fl. åtgärder som gäller bilar och bränslen. De olika typerna av omställningsåtgärder kan stämmas av mot varandra och ingå i en samlad strategi för att minska trafikens CO,- utsläpp.

I delbetänkandet (SOU 1994z9l) anges beräkningsresultat för erforderligt bensinpris. Beräkningarna för år 2020 är osäkra och används här som exempel på hur rumsliga strukturförändringar och prispolitik kan stämmas av mot varandra. Beräkningarna i delbe- tänkandet indikerar att bensinpriset kan behöva fördubblas till år 2020 för att nå den ytterligare dämpningsnivå på CO,-utsläppen som behövs som komplement till förändringar i transportsystem och bebyggelse.

Om takten i den ekonomiska tillväxten blir högre än de antaganden som gjorts eller om en utvecklingsstrategi för anpassning av infrastruk- tur och bebyggelse inte är möjlig, exempelvis av politiska skäl, behöver

förändringarna vad gäller bilar och bränslen vara betydligt större. Beräkningsresultaten i delbetänkandet pekar på att bensinpriset skulle behöva tredubblas, som enskild åtgärd.

Slutsatsen är att framtida strukturförändringar kan få stor betydelse för att underlätta omställningen. Anpassningsåtgärder i bebyggelse och infrastruktur kommer att bli betydelsefulla i vissa stadsregioner, även om grunden i strategin är åtgärder i bilar och bränslen. Åtgärderna i den rumsliga strukturen behöver då vara väl avstämda mot de generella, prispolitiska åtgärderna

Möjligheterna att underlätta anpassningen av resvanor, bosättnings- mönster m.m. skiljer sig dock från region till region. Om strukturen redan är transportsnål, t.ex. genom centraliserad och relativt tät struktur med blandad markanvändning, har strukturförändringar mindre effekt. Prispolitiken får då större betydelse, relativt sett, i dessa regioner.

Också förändringar och åtgärder i bebyggelse och transportsystem behöver stämmas av sinsemellan utifrån de regionala förutsättningarna. Innan åtgärder vidtas skall de också avvägas mot andra trafikpolitiska delmål och mot trafikpolitikens roll för att förverkliga andra sam- hällsmål. En övergripande inriktning för åtgärder i den fysiska samhällsstrukturen skulle därvid kunna vara följande:

Att res- och transponmönstret modifieras sa att det totala behovet av bilresande halls tillbaka utan att swnhallsutvecklingen i övrigt hindras på ett otillbörligt satt. Trafiken kanaliseras till olika mdlpunlder, buss- och spårtrafikens standard höjs selektivt och bostad-arbete-service lokaliseras utifrån de regionala transportförutsatmingama.

6. Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

6.1. Uppdraget

Riksdagen uttalade redan i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut en inriktning om tätortsplanering och transportbehov: ”Tätorterna bör i framtiden planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god planering kan bl.a. behovet av transporter minska.”

I samband med riksdagens beslut om klimatpolitiken refererade Jordbruksutskottet att ”de beslut som på såväl lång som kort sikt blir nödvändiga för att uppnå detta mål (om en minskning av koldioxiduts— läppen med 50-80% inom en SO—årsperiod) kommer även för Sveriges del att innebära en omfattande omställning av samhällsstrukturen... Härvidlag utgör en långsiktig planering ett nödvändigt instrument för att underlätta omställning och minska omställningskostnaderna”.

Samhällsplaneringen berörs av flera av de åtgärdsbehov som regeringen angett som bakgrund till direktiven till Trafik— och klimat- kommittén och där avvägningar måste ske mellan olika samhällsmål. Regeringen har även i senare års budgetpropositioner nämnt sam— hällsplanering som ett av flera medel för att genomföra klimatstrategin inom transportsektorn.

Kommittén har sökt bedöma vilka konsekvenser de föreslagna klimatpolitiska åtgärderna inom trafiksektorn kan få för planerings- former, myndigheter och planeringsorgan. Den övergripande frågan är hur planeringsverksamheten behöver anpassas för att underlätta COZ- strategins genomförande. I slutet på kapitlet sammanfattas slutsatserna och rekommendationer ges om framtida planeringsinriktning.

6.2. COZ—frågans behandling i samhällsplane- ringen

6.2.1. Allmänt

Den uppgift som planering i olika former kan ha i klimatstrategin. och den roll planeringen kan spela. avgörs av hur transporter med fossila bränslen och andra mer miljövänliga transporter behandlas i planeringen och vilka aktörers handlingar som påverkas. I följande avsnitt söker kommittén belysa på vilket sätt och hur mycket som samhällsplanering- en kan bidra.

6.2.2. Aktuella planeringsformer

De planeringsprocesser som främst är aktuella vad gäller förändringar i den fysiska strukturen är dels den ekonomiska planeringen av transportinfrastrukturen samt underhålls- och driftsåtgärder i denna, dels vägplaneringen enligt väglagen och dels planering enligt plan- och bygglagen. För de större kommunerna kan det vara fråga även om en särskild trafikplanering. Också planeringen för försörjning med kollektiv länstrafik är aktuell i sammanhanget. Förutom dessa olika planeringsprocesser finns början till ett besluts- och planeringssystem även i EG—sammanhang. I bilaga 7 beskrivs de svenska planerings- formema relativt utförligt. I bilaga 8 ges utdrag från rapporter där beslut och planeringsformer utvärderats och i bilaga 9 ges en inblick i planeringen i några europeiska länder.

I T ranseuropean Network ska både EU och medlemsländerna bidra med pengar. Under åren 1995-1998 kan EG-kommissionen komma att fördela drygt 26 miljarder kronor (2,5 mdr ECU). Samarbetet gäller den internationella trafiken med satsningar bl.a. på transeuropeiska nätverk med höghastighetståg, nya motorvägar och kombitransporter, där gods från långtradare lastas om till järnvägar vissa sträckor. Öresundsbron och väg- och järnvägsförbindelsen Oslo-Köpenhamn— Stockholm-Oslo finns bland de projekt som ska ges högsta prioritet i fråga om byggande och medelstilldelning ur EU:s fonder och andra finansiella institutioner. För att genomföra transportpolitiken är det också nödvändigt med en decentralisering, säger kommissionen. Beslut som inte måste vara gemensamma ska genomföras på nationell eller lokal nivå. EU:s gemensamma institutioner ska utfärda direktiv och rekommendationer m.m.

Ministerrådet i EG har enats om ett principdokument om transport- och miljöfrågor. Innebörden är att Europasamarbetet ska drivas på ett sätt som medverkar till att främja en långsiktigt hållbar utveckling i Europa i enlighet med EG:s femte miljöhandlingsprogram och vitboken om transporter. Regeringen förbereder nu en särskild svensk miljöstra- tegi i vilken trafiksektorn ingår.

EU-strategier som berör trafikområdet utvecklas även i arbetet med en gemensam europeisk policy för fysisk planering och regional utveckilng, European Spatial Development Perspective (ESDP). Infrastruktur är ett av de tre huvudområden där strategier och hand- lingsprogram utarbetas informellt på initiativ av de ansvariga plan- ministrarna. Hittills har en gemensam problembild tagits fram utifrån kända förhållanden och redan fattade beslut, t.ex. rörande investeringar i ny infrastruktur.

När det gäller stadsutveckling, European Sustainable Cities pågår ett expertsamarbete som behandlar frågor bl.a. om rörlighetsmönster och stadsutvecklling.

6.2.3. COZ-åtgärder som ofta behandlas i planerna

Första tanken på vad planeringen skulle kunna bidra med för att minska COz-utsläppen från trafiken går ofta till utbyggnader av vägar, spår och bebyggelse. Dessa frågor har sedan länge behandlats i kommunernas och de statliga myndigheternas planering. När CO,-perspektiv ska läggas på infrastruktur och bebyggelse kan utbyggnader i vissa fall komma att ske med en annorlunda lokalisering och inriktning.

I kapitel 5 har beskrivits även andra typer av åtgärder som kan bidra till att COz-utsläppen minskar. För en del av dessa åtgärder är det inte lika naturligt och självklart att de har med aktuella former av planering att göra. Några typer av åtgärder gäller markanvändning och aktiviteter i samspel med transportsystemet. Dessa frågor behandlas relativt sällan i planerna. Som exempel på sådana åtgärder som är mindre vanliga i planeringssammanhang kan nämnas följande:

* Samspel mellan transportslag * Trafikknutpunkter * Anläggningar för kombitrafik, logistik och samåkning * Trafikstyming

Gemensamt för dessa frågor är att de utgår från en tänkt förflyttning som kan komma att ske från en målpunkt till en annan. De är mer ett uttryck för en systemsyn och ett samhällsvetenskapligt synsätt än vad

kommunernas och de statliga myndigheternas planering normalt representerar. Att dessa frågor har blivit viktiga hänger samman med de ökade kraven på tidseffektivitet, pålitlighet och bekvämlighet. De kan sägas vara ett uttryck för att rörligheten i samhället har blivit viktigare och att den materiella levnadsstandarden har nått en nivå där individuell valfrihet är ett mål för välfärden.

Andra åtgärder för direkt eller indirekt COz-minskning som också nämndes i föregående avsnitt handlar mer om organisation och verksamhet än om fysisk form och funktion. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas följande:

* Transportinformatik * Effektivisering av transporterna

Längre fram i kapitlet förs en diskussion om hur planeringen kan utvecklas för att ta hänsyn även till dessa frågor.

6.2.4. COZ—effekter av gällande planer

I trafikverkens planer för infrastruktur och kommunernas översiktspla- ner och trafikplaner behandlas åtgärder som ger förutsättningar för framtida trafikökning och som kan få effekter på framtida CO,-utsläpp. Från olika håll, bl.a. Boverket och Naturvårdsverket, har framförts tveksamhet till vad framtida satsningar i infrastrukturen med samma inriktning som i dag kan leda till på sikt. Farhågor finns att bebyggelse- och transportstrukturen permanentas på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Det finns också forskare (Jansson, 1993; IM Gruppen, 1994) som menar att om målet verkligen är att minska trafiken så är det i längden ohållbart att i tätorternas och framförallt storstädernas infrastruktur vidta åtgärder som innebär utvidgning av väg- och gatunätet.

I flera länsstyrelsers redovisning av regeringens uppdrag om miljöanpassat transportsystem görs bedömningen att det kan bli svårt att nå det nationella målet om minskade COz-utsläpp efter år 2000 med nuvarande planer för infrastruktur och bebyggelse och redan fattade beslut. För att nå målen är det angeläget att åtgärder vidtas även 1 fordon och bränslen. Liknande bedömningar framgår av trafikverkens rapport om Öresundsregionen (Banverket m.fl., 1994).

Vägverket har beräknat att den nationella och de regionala väg- hållningsplanema för perioden 1994—2003 leder till en ökning av koldioxidutsläppen med 196 jämfört med dagens vägnät, framförallt genom höjda hastigheter. De förhandlingsuppgörelser som gjorts för

transportsystemen i storstadsområdena med leder, kollektivtrafiksats- ningar och avgifter bedöms få liten effekt på totala mängden utsläpp av bl.a. C02. Inför den översyn av planerna som har påbörjats i Kommu- nikationskommitténs regi kommer ytterligare underlag att finnas tillgängligt med anledning av verkens redovisningar av olika projekt och Kommunikationskommitténs arbete.

6.2.5. COz—åtgärder i MKB

De flesta miljökonsekvensbeskrivningar som utarbetas i dag behandlar effekter från trafikanläggningen i form av CO,-utsläpp. Enligt reglerna skall även alternativ till föreslagna trafikprojekt miljökonsekvensbe- skrivas, bl.a. ett s.k. nollaltemativ. Dessa alternativ, t.ex. till en ny väg, är sällan valda för att utröna hur stor potential för CO,-reduktion som exempelvis en vägutbyggnad respektive alternativa åtgärder har.

6.2.6. Kommunikationskommittén

Den av regeringen tillsatta kommunikationskommitténs förslag blir avgörande för beslut om samhällets investeringar i kommunikationer under nästa planeringsperiod, 1998-2007. Kommitténs förslag skall ersätta de inriktningsdokument som tidigare har utarbetats av Vägverket och Banverket.

Kommittén skall befatta sig med en rad av de frågor som har med samhällsstrukturen och planeringsformerna att göra. Kommittén skall analysera hur trafikarbetet kan minskas inom ramen för önskemålet om fri rörlighet och goda kommunikationer. Även informationstekniken och dess effekter för behoven av rörlighet skall analyseras liksom IT- utvecklingens effekter ställas i relation till utbyggnaden av trafikens infrastruktur.

Kommittén skall bl.a analysera sambanden mellan en nationell plan för kommunikationema och planeringen för ett miljöanpassat och säkert transportsystem i landets större tätorter och tätortsregioner. Kommittén skall vidare analysera hur investerings-, underhålls- och driftåtgärder kan bidra till att uppfylla bl.a. miljömålen. För att stärka kollektivtrafi- kens konkurrenskraft skall även åtgärder som ligger utanför själva infrastrukturen analyseras.

6.2.7. Översiktsplaneringen stärks

Regeringen har lagt fram förslag om en förstärkt kommunal över- siktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230). Regeringen bedömer att översiktsplaneringen bör utvecklas som ett led i kommunernas arbete för en hållbar utveckling. Anspråken på ökad miljöhänsyn bör tillgodoses inom ramen för översiktsplanens olika funktioner som ett styrinstrument för bebyggelseutveckling, ett samlat beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och ett stöd för det lokala miljöarbetet. Den starkaste drivkraften i en sådan utveckling är den enskilda kommunens viljeyttring. Regeringen anser att bestämmelserna kan göras tydligare och utvidgas utan att kommunens utrymme att välja inriktning och innehåll för planeringen begränsas. Regeringens förslag innebär bl.a. vissa förändringar i fråga om de materiella grunderna för den fysiska planeringen, översiktsplanens redovisning, förfarandet samt länsstyrelsens roll och uppgifter.

De allmänna bestämmelserna i PBL föreslås preciserade med innebörden att en lämplig bebyggelsestruktur skall utvecklas inom ramen för miljömålen. En grundläggande utgångspunkt skall därvid vara att planläggning enligt PBL, ”med beaktande av natur- och kulturvärden, skall främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar”. Kraven på att främja goda miljöförhållanden och ”en långsiktigt god hus- hållning med mark- och vattenområden och med energi och råvaror” bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå. Därigenom skapas utgångspunkter för att exempelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras.

Vidare föreslås en viss skärpning av kraven på översiktsplanens innehåll och redovisning av allmänna intressen och miljö- och risk- faktorer som kommunens anser bör beaktas. Förslaget ger inte utrymme för statliga myndigheter att ställa krav på vilka olika miljöfrågor som skall redovisas i översiktsplanen. Däremot är det naturligt att statliga myndigheter m.fl. redovisar underlag och synpunkter, t.ex. med stöd av de regionala miljöanalyserna. Vidare skall översiktsplanens innebörd och konsekvenser kunna utläsas utan svårighet. Regeringen anser det vara uppenbart att konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget vid mer omfattande förslag till förändringar av mark- och vattenan- vändningen såsom ny sammanhållen bebyggelse eller trafikleder. Regeringen tydliggör också att konsekvensbeskrivningar bör utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen.

Regeringens förslag om en förstärkt översiktsplanering stämmer i huvudsak överens med plan- och byggutredningens bedömningar (SOU 199436). Plan- och byggutredningen hänvisade bl.a. till att tunga

investeringar ofta rör flera kommuner och ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar av den påverkan som olika utbyggnadsalternativ kan få på miljön. När miljöproblemen i hög grad kommit att hänga samman med människors rörelsemönster och livsstil ökar behovet av att förstå sambanden mellan miljöförändringar globalt lokalt och sättet att leva i det moderna samhället. Här ger den fysiska planeringen goda möjligheter att beskriva komplexa samband och göra tydligt även vilka de indirekta effekterna är i flera led av olika handlingsaltemativ. Plan- och byggutredningen konstaterade vidare att den fysiska planeringstraditio- nens tvärsektoriella och rumsligt orienterade metod att söka kunskap kan ge en särskild styrka åt det lokala miljöarbetet.

6.2.8. Miljöskyddskommittén

Miljöskyddskommitténs förslag till ny miljöbalk innebär att plan— och bygglagen, väglagen, luftfartslagen, farledslagen m.fl. lagar ansluts till miljöbalkens paraplybestämmelser. Generella aktsamhetsregler och s.k. miljökvalitetsnormer föreslås tillämpade vid plan— och tillståndsbeslut enligt lagarna. Med miljökvalitetsnormer kan anges vilka störningar i miljön som kan godtas utifrån vad naturen tål, exempelvis för utsläpp av CO2 och HC. Miljökvalitetsnormer utfärdas som grund för den statliga och kommunala planeringen (av Naturvårdsverket eller regeringen). Att miljökvalitetsnormer skall kunna ges direkt verkan ligger i linje med att EG-direktiven för miljön innehåller sådana normer.

6.2.9. Planmonopolet och kommunernas strategier

Kommunernas detaljplaner har rättsverkan men ger ingen garanti för att ett område verkligen byggs ut enligt planen. För att planen ska bli verklighet behöver en rad faktorer beaktas. Det kommunala plan- monopolet kan också användas för att hindra bygginitiativ som kommunen bedömer som olämpliga. Sådana ambitioner kan vara aktuella när kommunen vill undvika externa köpcentra och bostadsom- råden längs nya förbifarter. Det kan också gälla en villagrupp som ligger långt från kommunal service och där vatten- och avloppsfrågan kan vara svårlöst.

6.3. Planeringsförutsättningar som kan hindra klimatanpassning

6.3.1. Statsmakterna ger en grov inriktning

I avsnitten 5 .1 och 6.1 har redovisats statsmakternas inriktning när det gäller klimatstrategin. I regeringens skrivelse (1994/95:120 Miljön — vårt gemensamma ansvar) anges behovet av att förtydliga miljömålen för trafiksektorn. En inriktning anges för en bättre miljöanpassning av transportsystemet.

Längre fram i kapitlet föreslås ett antal riktlinjer för det fortsatta planeringsarbetet hos kommuner och statliga myndigheter. Dessa principer bör kunna ses som förtydliganden i vissa avseenden av statsmakternas mål och inriktning.

6.3.2. Frågor som påverkar COz-utsläppen faller mellan olika ansvarsområden

Transsportsystemets uppbyggnad, bebyggelsens lokalisering och samspelet mellan dessa faktorer har betydelse för trafikens utsläpp av CO2 m.m. Statliga myndigheters planer för transportinfrastrukturen och kommunernas planer för bebyggelse och markanvändning behandlar trafikens miljöproblem på ett sätt som gör det svårt att stämma av dem mot varandra.

Men behovet av kombinerade åtgärder gäller inte enbart infrastruktur och bebyggelse. Även samspelet mellan olika typer av infrastruktur som de olika trafikverken har sitt sektorsansvar för behöver utvecklas. Ytterligare frågor som lätt faller mellan olika ansvarsområden eller där planerna är bristfälligt avstämda mot varandra gäller kombinationen av åtgärder för trafiken och åtgärder i infrastrukturen.

Exempelvis är s.k. kombinationsresor svåra att hantera när in- frastrukturplaneringen sker uppdelat för varje transportslag och när trafikeringsfrågor behandlas skilt från investeringsplanema. Sektorise- ringen av ansvaret mellan flera trafikverk med var sitt transportslag, mellan ansvariga för infrastrukturen och ansvariga för trafikeringen m.m. gör att det lätt sker en suboptimering för varje transportslag.

6.3.3. Konsekvenser för bebyggelse behandlas knapphändigt i planerna för infrastruktur

Vid planeringen av infrastruktur tas i normala fall såväl befintliga som planerade bebyggelseområden med i bedömningen av tilltänkta större utbyggnader. Åtminstone gäller detta framtida transportbehov på väg. Svårare att beakta är sekundära effekter på resandet och miljön. Som exempel kan nämnas spontan randbebyggelse som kan komma till i attraktiva lägen längs planerade transportleder. Sådana sekundäreffekter uppmärksammas sällan i infrastrukturplaneringen. Vägarna byggs ju primärt för att förbättra kontakten mellan olika målpunkter, inte för att få bebyggelse kring sig.

Om kommunen i sin översiktsplan inte har angett utbyggnader längs vägen så får detta inte generellt tolkas som ett ställningstagande till frågan om de vill eller inte vill släppa fram bebyggelse kring vägen. För att bebyggelse skall kunna hindras behöver kommunen vara tydlig på att man t.ex. aktivt vill bevara området kring vägen för grönom- råden eller friluftsliv eller att man hävdar kravet på detaljplan eller naturvårdsförordnande.

Om kommunen är positiv till att bebyggelse utvecklas längs vägen och detta angetts i en plan, tar Vägverket med i beräkningen den ökning av transportbehovet och den påverkan på resmönstret som bebyggelseutvecklingen väntas medföra. Det kan exempelvis gälla externlokaliserad handel längs en ny förbifart till en tätort.

Om kommunen inte är positiv — och inte grannkommunerna heller — behöver Vägverkets hänsynstagande anpassas till hur kommunen behandlat frågan i sin översiktsplan. Om kommunen angett att man är villig att vidta särskilda skyddsåtgärder för att bebyggelsen inte skall komma till, behöver Vägverket inte ta med framtida bebyggelse i sin kalkyl. Om kommunen däremot är otydlig på den punkten (vilket är vanligt) och inte redovisar i översiktsplanen vilken markanvändning som önskas längs vägen eller hur kommunen avser att bemöta framtida anspråk på att få bygga bör Vägverket ändå kalkylera med framtida bebyggelse och den trafikökning som följer av denna.

Det finns brister när det gäller bedömningen av de strukturella effekterna och kopplingen till bebyggelseplaneringen samt även när det gäller effekter i andra och tredje led av trafiksatsningarna. I förstudie och vägutredning kan Vägverket arbeta mer strukturellt och över— gripande och avgöra vilken vägkorridor som skall väljas för fördjupat studium i arbetsplan. Dessa instrument används inte alltid och förs ibland inte fram för samråd. I Vägverkets och Boverkets gemensamma rapport (1994) rekommenderas ett förfaringssätt i förstudie/vägutred- ningssskedet som ökar kraven på att sådana studier görs.

6.3.4. Infrastruktur och följdexploateringar behand- las knapphändigt i översiktsplanema

Imarkanvändningsplaneringen klarläggs infrastrukturens linjesträckning och detaljutformning, faktorer som har stor betydelse för om trafik- politikens olika delmål kan förenas eller inte. Ibland har översiktspla- neringen följt i planeringsskeden efter det att ett projekt första gången kom med i en långsiktig investeringsplan. I investeringsplanema diskuteras principer och ekonomiska ramar. Utbyggnadstidpunkter har i allmänhet lagts fast. Många kommuner har uppfattat infrastrukturpla- nernas redovisningssätt som styrande inte enbart på strålmivå, utan även att de är styrande för enskilda investeringsprojekt. Först när den tilltänkta traiikanläggningen behandlas i översiktsplan finns förut- sättningar att belysa effekter på omgivande miljö och bebyggelseutveck— ling. Översiktsplanerna är oftast inte tydliga på den punkten.

Vägverkets planeringssystem har även efter det att kravet på miljöhänsyn infördes och den omläggning som ägt rum på 1990-talet fortsatt att vara styrande för planering och programarbete på regional och lokal nivå.

Ett stort problem är hur kommuner och länsstyrelse skall kunna hindra bebyggelse i de fall det ej är önskvärt. Konununerna har möjlighet att behandla samspelet mellan transportslagen i sin markan- vändningsplanering på ett sätt som är mer mångsidigt än trafikverken kan i planeringen av infrastruktur. Det är också möjligt att där behandla samspelet mellan infrastruktur och bebyggelse. Eftersom mycket resande sker över kommungräns skulle kommunernas planering behöva ske i ett mellankommunalt eller regionalt perspektiv.

6.3.5. Oklart hur trafikverken skall utreda och prio- ritera

Kraftfulla förändringar i trafikverkens sätt att arbeta har ägt rum under en längre tid. Bl.a. hänsynstagandet till miljön och stråktänkandet har förändrat verkens sätt att arbeta mot större öppenhet och dialog.

Från några myndigheters och forskares sida finns dock kritiska synpunkter som hänger samman med verkens sätt att prioritera vilka projekt som tas med i planerna för investeringar av infrastruktur. De utvärderingar som finns dokumenterade gäller främst bedömningarna i väg- och spårplaneringen (bilaga).

En typ av synpunkter hänger samman med möjligheterna att precisera det framtida transportbehovet, dels svårigheter med tanke på

genuina osäkerheter om framtiden och dels bristande hänsyn till det regionala och lokala transportbehovet (Boverket, 1994a, Jansson, 1993, Sinova, 1994). Att trafikverken redan som utgångspunkt för planeringen försöker komma fram till en bedömning av behovsnivån (och osäker- hetema i denna) är en grundläggande svårighet, liksom att det saknas alternativa bedömningar vad gäller framtida samhällsekonomi och nytta. Metoderna är inte utvecklade för att kunna bedöma vilka transportbehov inom regionala stråk eller system som kan tillgodoses med alternativa kommunikationssätt.

En annan typ av invändningar har att göra med att ekonomiska ramar för varje transportslag läggs fast tidigt och snarare är en utgångspunkt än en följd av planeringsprocessen. Det gör att en stor del av prioriteringarna sker mellan olika vägprojekt respektive olika spårprojekt frikopplat från prioriteringen mellan olika transportsätt. De ekonomiska ramarna, framförallt regionalt, skulle kunna variera mellan transportslagen med hänsyn till alternativa inriktningar miljö, regional balans, säkerhet och effektivitet etc. Dessa möjligheter finns inom ramen för anslaget till länstrafikanläggningar.

En tredje typ av synpunkter från forskningsinstitutioner och myndigheter gäller de samhällsekonomiska bedömningarnas roll som grund för prioriteringar i beslutsunderlag och beslutsfattande. Syn- punkterna innebär att projekten många gånger prioriteras utifrån en felaktig bild av den samhällsekonomiska nyttan. Detta gäller i första hand tätorternas och framförallt storstädernas infrastruktur. Enligt bl.a. Jansson (1993) är cost-benefit—analys otillräcklig i dessa områden för att styra mot ”den goda staden”. Riksrevisionsverket (1994) menar att tidiga principbeslut om vilka projekt som ska prioriteras ibland fattats på felaktiga bedömningar av den samhällsekonomiska nyttan. Det är därför viktigt att se cost-benefit—analysema som endast ett besluts- underlag, där ytterligare underlag och bedömningar kan komma till.

En fjärde typ av synpunkter gäller nya vägar som byggs som förbifarter. Bland annat Jansson (1993) menar att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning beaktar att både kringfarter, ringleder och det initiellt avlastande vägnätet inne i en ort alstrar ny trafik, vilket motverkar det primära syftet med investeringarna. Även Boverket (1994a) är uppmärksamt på frågan. Framtida exploateringstryck och den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsstrukturen beaktas inte i tillräcklig omfattning. Vägens uppgift att ta hand om f'orbifartstrafiken överbetonas på bekostnad av dess regionala och lokala funktioner. Verket menar att det finns anledning att ifrågasätta den regelmässiga utbyggnad av kringfartsleder som sker i landet. Om målet är att minska trafiken är det i längden ohållbart att vidga gatunätet, menar Jansson (1993).

I flera av de utvärderingar som gjorts av infrastrukturplaneringen har Vägverket och Banverket fått ett gott omdöme. Verken har lyckats med att utveckla planeringsprocessen och svara upp mot statsmakternas ambitionshöjning utan alltför stora förseningar av tidplanema. De brister som har konstaterats har främst med det statliga finansieringssys- temet att göra. Återkommande synpunkter hänger också samman med brister i den regionala och lokala behovsanpassningen. Detta är mindre lämpligt, med tanke på att huvuddelen av biltrafiken är regional eller lokal.

6.3.6. Åtgärder för att komma till rätta med brister i vägkapaciteten

Kapacitetsökningar på en väg tar dels bort flaskhalsen och uppmuntrar dels till ökad trafik utöver den som funnits tidigare. Med tanke på detta kan det finnas anledning att i högre grad än tidigare sätta i fråga om det är lämpligt att bygga ut vägkapaciteten i alla lägen som är överbe- lastade eller om exempelvis trafikstymingsåtgärder med kontroll av trafikflödena kan vara lika bra eller bättre från samhällsekonomisk synpunkt och miljösynpunkt. Att bygga ut vägen löser i allmänhet kapacitetsproblemet enbart på kort sikt.

Det traditionella sättet att höja transportemas effektivitet och komma till rätta med flaskhalsar och trafikstockningar är att höja vägens standard eller att bygga en förbifart till orten eller punkten där stockningen uppstår. Även i EU—sammanhang påpekas att åtgärder i gatusystemet inte alltid är att rekommendera.

6.3.7. Brister i kopplingen markanvändning — kol- lektivtrafik och gäng- och cykeltrafik

Kollektivtrafikens förutsättningar styrs mycket genom bebyggelseplane- ring. Bland forskare och experter finns mycket kunskap om faktorer som påverkar människors val av färdmedel. Studier har även gjorts av hur stor potential olika typer av förbättringar i kollektivtrafiken, dess struktur och anläggningar har för att locka fler trafikanter (Holmberg, 1995). De kunskaper som dessa studier har resulterat i är inte så väl kända och använda bland planeringsorgan och beslutsfattare.

6.3.8. Konkurrens om externhandel

Merparten av kommunerna har eller har tidigare haft en restriktiv inställning till externt lokaliserade handelscentrum. Forskare vid Chalmers tekniska högskola (Forsberg m.fl., 1994) har som resultat av en enkät till landets samtliga kommuner visat att det skett en viss svängning hos kommunerna till en positiv attityd under de senaste åren. Kommuner som har accepterat en extern handelslokalisering har gjort det för att öka eller hålla kvar köpkraften inom kommunens gränser. Resultatet har blivit att grannkommuner har kommit att konkurrera med varandra om samma köpkraftsunderlag.

Forskarna karaktäriserar utvecklingen som ett Svarte-Petter-spel där det gällt att inte vara den sista kommunen i kedjan som får stå med ett negativt köpkraftsflöde. En annan effekt som beskrivits tidigare i kapitlet är hur detaljhandelslokaliseringar i externa lägen bidragit till att serviceresorna med bil mångdubblats hos en betydande del av hushållen i de aktuella kommunerna.

Tidigare hade kommunerna målet om en levande stadskärna som vägledning för förändringar i detaljhandelslokaliseringarna. Det bidrog till att tillgängligheten till Stadscentrum för bilisterna successivt försämrades från och med 1970-talet, under en period då det saknades konkurrens om köpkraft från externa handelscentrum. Forskarna menar att det nu saknas kunskap och metodik för att bedöma alternativa sätt att genom stadsbyggande och trafikplanering tillfredsställa både handelns krav på förnyelse, konsumenternas krav på biltillgänglighet, målet om en levande stadskärna samt de krav som en långsiktigt hållbar stadsutveckling ställer.

Problemet med ökat bilresande till stormarknader har också uppmärksammats i andra länder. Ett exempel är brittiska myndigheter som under senare år har stoppat tre fjärdedelar av ansökningama om att

få bygga storköp vid kringfartsleder (Short, generalsekreterare i CEMT, 1994).

6.3.9. Länsstyrelsens roll är inte tydlig

I Trafik- och klimatkommitténs betänkande (SOU 1994:91) anges att plan— och bygglagen och naturresurslagen kan behöva ses'över för att förtydliga hänsynstagandet till miljöfrågor:

”Det finns också möjligheter att förtydliga lagstiftningen så att klimatfrågorna ingår bland de frågor som staten kan påverka i den fysiska planeringen. Dessa frågor är i dag enligt PBL: Hälsa, säkerhet, mellankommunala frågor och riksintressen.”

Ett problem i samordningen av planeringen på regional nivå är att trafikverken har olika indelningar, vilket försvårar gemensam överblick och därmed samarbetet mellan aktörerna.

Av gjorda utvärderingar framgår att förväntningarna på länsstyrelsen är delvis oförenliga. I vdghdllningsplaneringen anser många länsstyrel- ser (och kommuner) att deras inflytande har minskat under den senaste planeringsomgången, bl.a. genom att processen blivit otydlig och komplicerad (Sinova, 1994). Regional kompetens ibl.a. miljöfrågor har haft svårt att göra sig gällande.

I arbetet med de kommunomfattande översiktsplanerna har länsstyrel- serna haft svårigheter att självständigt samordna de statliga intressena iplaneringen (Boverket, 1992). Enligt plan- och byggutredningen (SOU 199436) anses att länsstyrelserna ibland har haft svårigheter att med tillräcklig tyngd ifrågasätta anspråken från de olika sektorsmyndig- hetema och att göra de sammanvägningar som krävs. När det gäller vägars närmare lokalisering har arbetet med översiktsplanerna varit mer fördelaktigt för hänsyn till miljön och bebyggelsen än vägplanering enligt väglagen. Erfarenheten är att miljö- och stadsbyggnadssynpunkter har lättare att göra sig gällande om planeringsprocessen är tydlig med flera steg för samråd och synpunktslämnande.

I vägplaneringen enligt väglagen har inflytandet från länsstyrelse och kommuner ändå ökat något jämfört med tidigare, bl.a. genom arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. En försvårande omständighet är att synen på miljökonsekvensbeskrivningarnas roll för att utveckla planeringsprocessen och få olika parter att successivt uppmärksamma och beakta miljöaspekter under arbetets gång inte har slagit igenom hos alla inblandade aktörer. Synen att miljökonsekvensbeskrivningen är ett dokument som belyser miljökonsekvenser och miljörelaterade åtgärder som motiveras av en viss exploatering dominerar hos bl.a. trafikverk och företrädare för miljösektom. (Länsstyrelsen i Stockholm, 1995).

Några slutsatser som kan dras av ovanstående synpunkter är att länsstyrelsernas roll för att öka hänsynen till miljö och trafik regionalt, för att förebygga konflikter och samordna inte är tydlig för inblandade aktörer, vilka förväntar sig andra synsätt och insatser från länsstyrelser- nas sida. I länsstyrelseförordningen finns länsstyrelsernas uppdrag formulerat på ett övergripande sätt, bl.a. att verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

När det gäller prövning av kommunala planer enligt plan- och bygglagen och godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar uppfattas länsstyrelsens roll mer tydligt. Möjligheterna att pröva kommunala planer med hänvisning till att frågor som rör flera kommuner inte har

samordnats på lämpligt sätt förutsätter att en enskild kommun eller ett landsting särskilt har påtalat behovet av samordning. För att komma till rätta med denna inskränkning i länsstyrelsens roll är en möjlighet att utvidga samordningsansvaret så att propåer från enskild kommun inte behövs för ingripande.

6.3.10. Miljökonsekvensbeskrivningar och samhälls— ekonomiska bedömningar

Tidigare i kapitlet har visats att det finns anledning att vidga be— skrivningen av konsekvenserna för miljön till att omfatta även sekundä- ra effekter på bebyggelseutvecklingen av en vägutbyggnad. Detta anges bl.a. i Vägverkets föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Det vidgade perspektivet behövs för CO,-frågan främst för att få med även effekter i tredje led av den trafikökning och de ändringar i resmönstret som kan uppstå till följd av bebyggelsen på 10-20 års sikt.

En svårighet i detta sammanhang är att trafikplaneringen ofta präglas av kvantitativa ansatser som cost-benefit-analyser och flödesmodeller (Miljövårdsberedningen, 1994). Stadsbyggnads— och markanvändnings- perspektiven är i hög grad resonerande och kvalitativa. I infrastruktur— planeringen finns i allmänhet en kalkyldel och en miljökonsekvensbe— skrivning. Stadsbyggnads- och markanvändningsperpektivet behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen. Kalkyldelen och processen kring den och miljökonsekvensbeskrivningen har hittills inte fått en inriktning som skapar förståelse hos kommuner och markanvändningsplanerare. I de kommunala markanvändningsplanerna är tyngdpunktsförhållandet det omvända. Den samhällsekonomiska ansatsen med cost-benefit-analys har inte fått lika stor vikt som den resonerande och kvalitativa beskrivningen. Från trafikplanerarnas sida kan översiktsplanerna många gånger uppfattas som otydliga.

En särskild fråga är därför hur kvantitativa och kvalitativa resone- mang kan kombineras i de olika beslutsprocessema.

6.3.11. Planemas påverkansmöjligheter är oklara

Planemas styrverkan är tydligast när planeringsorganet även fattar investeringsbesluten. Flera av de åtgärder som planerna behöver behandla vid en miljöanpassning av transportsystemet är sådana som andra aktörer än planeringsorganet har ansvar eller resurser för att genomföra. Detta gäller både infrastrukturplaneringen och kommuner-

nas bebyggelseplanering. När planerna behandlar sådana miljöanpassan— de åtgärder som ligger utanför den egna beslutssfären är redovisningen ofta försiktig och ofullständig. Till en del kan detta bero på att kunskaperna är begränsade om förhållanden och spelregler som ligger utanför det egna ansvarsområdet. Till en del beror det givetvis också på att en aktör inte kan ge direktiv för någon annan, utan i första hand ange vad som är önskvärda åtgärder från den andra aktörens sida.

Trafikverkens planer har som sektorsplaner en tydlig koppling mellan plan och beslut om infrastrukturutbyggnader. Mot denna bakgrund har dessa planer styrverkan i större utsträckning än kommu- nernas planer. Det är därför en brist att trafikverkens planer inte har utnyttjats mer fullödigt för en diskussion om möjligheterna att utveckla trafiknätet så att bl.a. CO,-utsläppen reduceras.

Kommunernas översiktsplaner har ett brett perspektiv på markan- vändningen och behandlar många frågor — trafiknät, bostäder, arbets— platser samt markanvändning och miljö i övrigt. Översiktsplanerna är tänkta att ha en strategisk roll när det gäller planering och besluts- fattandet i samhällsbyggandet. Kopplingen mellan plan- och bygglagen och naturresurslagen innebär att översiktsplanerna skall vara ut- gångspunkter för trafikverkens planer och beslut enligt väglagen, farledslagen, luftfartslagen m.m. Det är tänkt att myndigheterna skall ta utgångspunkt i översiktsplanerna i planer och beslut och att de bör beaktas. För att ge vägledning förutsätts att översiktsplanerna är väl underbyggda och nyanserat utformade, exempelvis genom att olika behov och alternativa lokaliseringar för utbyggnader i infrastrukturen analyseras. Denna koppling mellan kommun och trafikverk är i allmänhet inte tydlig i den första generationen översiktsplaner som nu finns.

När det gäller andra typer av åtgärder än de som kommunen själv är huvudman för (vägar och gator inom tätort, hamnar och mindre flygplatser) sker ofta samverkan med tänkbara byggherrar. Kommunens planmonopol, med huvudansvar för markanvändningen och vilken bebyggelse m.m. som får komma till eller inte, används i dessa övriga fall främst för att reagera på initiativ från andra investerare än kommunen själv.

Kommunernas översiktplaner är ofta outvecklade för att ta sådana mer strategiska angreppsätt som kan hantera osäkerheter i genomföran- det. Sådana angreppssätt behövs när vägledning skall ges för andra aktörer som har ansvar att besluta och genomföra. Brister i över- siktsplanerna finns också vad gäller vägledningens konkretiseringsgrad och samstärnmigheten mellan kommunen och de andra aktörerna.

Externa köpcentra och kontor kommer lätt i konflikt med andra ambitioner som kommunen har, t.ex. att förbättra den kommunala

ekonomin. Genom att skatteunderlaget i kommunen kan öka när företag och boende från andra kommuner flyttar in kan det vara svårt för kommunen att säga nej till lokaliseringen.

Ett dilemma är att det kommunala planmonopolet successivt fått en förändrad styrverkan genom den samhällsutveckling som varit där bostad-arbete—fritid allt oftare finns i olika kommuner. Kommunernas möjligheter att påverka det totala resandet gäller därför fler aktörer än tidigare. Även förhållandet att godstransportema blivit alltmer långväga och internationella försvårar kommunens möjligheter att förbereda önskvärda infastrukturanläggningar.

Behovet av effektiv resursanvändning iden kommunala sektorn gör också att kommunerna förlitar sig mer på enskildas arbetsinsatser och initiativ. Kommunerna är också beroende av att förbättra sitt skatte- underlag genom att locka företag och boende till kommunen. Eventuella ambitioner om att undvika vissa mindre lämpliga lokaliseringar, t.ex. externa köpcentra och bostadsområden längs nya förbifarter kan därför få ge vika ibland i ambitionen att förbättra den kommunala ekonomin.

6.3.12. Otydlig koppling mellan planer för infrastruk— tur och investeringar

Kommunernas styrmöjligheter i den fysiska planeringen överskattas många gånger av trafikverken. Genom att många hänsyn skall tas och ett stort antal aktörer är inblandade är det många diskussioner som behöver föras och beslut som ska fattas innan planerna kan sätta spår i verkligheten. Förutsättningarna för den kommunala planeringen och infrastrukturplaneringen skiljer sig väsentligt, både vad gäller mångfald, kunskapsssyn och styrmöjligheter. Även i infrastrukturplaneringen varierar möjligheterna till påverkan mellan olika typer av åtgärder. För förändringar i infrastrukturen är styrmöjlighetema större när den planerande myndigheten även behärskar genomförandet. Skillnaden är stor mot anläggningar där olika transportslag ska mötas. Än svårare kan det vara att ge sig in på frågan hur marken runt omkring skall användas, om det skall vara tät eller gles bebyggelse, friluftsområden etc. Behov av åtgärder som anges i trafikverkens planer för infrastruk- turen förutsätter i vissa fall att andra aktörer tar vid och genomför dessa åtgärder.

6.4. Slutsatser och rekommendationer om framtida planeringsprinciper

6.4.1. Allmänt

Trafikens COz-utsläpp beror i hög grad på i vilken takt det totala trafikarbetet kommer att växa i framtiden. Hur stor del av trafiken som kan ske med fordon som ger små eller inga CO,-utsläpp får också stor betydelse. Transportplaneringen behöver anpassas till tänkbara förändringar i framtiden.

Följande slutsatser och rekommendationer begränsas till möjlig- heterna att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser och öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Annan miljöpåverkan såsom buller och skador på natur- och kulturmiljön finns beaktade i de fall de kan komma i konflikt med utsläppsmålen eller när de behöver behandlas gemensamt med andra frågor i beslutsunderlaget för att ge möjligheter till politiska avvägningar.

En huvudfråga på halvlång sikt är hur infrastrukturplaneringen kan bidra till att trafikens CO,-utsläpp minskar. Vad som kan göras på kort sikt inför den översyn som skall göras av de nationella och regionala planerna för perioden 1998-2007 kommer Kommunikationskommitten att arbeta med.

6.4.2. Statsmaktemas signaler till trafikverk, kom- muner m.fl. behöver bli tydligare

Svenska myndigheter har hittills ansett det vara mindre lämpligt att lägga band på tillväxten av den motordrivna trafiken. Från stats- makternas sida är inställningen inte helt entydig, även om flera beslut har tagits i riksdag och regering med inriktning på dämpad trafiktill- växt, bl.a. med hänsyn till tätortsmiljön. I USA (främst Kalifornien) och inom EU arbetar man i flera länder med att på olika sätt begränsa transportemas omfattning. Även i flera andra europeiska länder är policyn inte så tydlig.

Redan i riksdagens stora miljöbeslut år 1991 uttalades mål för att minska transporterna i tätortsplaneringen. Riksdagens beslut med anledning av RIO-konferensen utvecklade målet. Riksdagen ställde sig bakom önskemålet att åtgärder behövs för en samhällsutveckling som både minskar behovet av transporter och transportsektorns miljöpåver- kan. Ett led i detta är att statliga myndigheter och kommuner söker vända den bebyggelseutveckling som inneburit ett ökat transportarbete.

Utvecklade kunskaper om betydelsen av sambanden mellan bebyggelse och trafik bör vara ett led i detta arbete (prop. 1993/94:111).

Av betydelse för kommunernas och de statliga myndigheternas arbete är att riksdagens hittills antagna mål och inriktningar för en minskning av transportbehovet och transportsektorns miljöpåverkan preciseras ytterligare. Statsmaktemas signaler behöver vara tydligare för att kommuner och statliga myndigheter skall kunna omsätta målen i de olika formerna av planering.

Längre fram i detta avsnitt redovisar Trafik- och klimatkommittén förslag till ett antal planeringsriktlinjer som statsmakterna bör lägga fast som förtydligande av mål och inriktning utifrån bl.a. klimatstrategin.

6.4.3. Planering av strukturen behöver stämmas av mot andra styrmedel såsom höjd COZ-skatt

Det finns anledning att försöka bedöma vilka frågor de olika planerings- formerna är mest lämpade för att behandla. En röd tråd i detta kapitel har varit att peka på behovet av kombinerade åtgärder och planerings- former — kombinationer av ändringar i transportsystem och bebyggelse, kombinationer av åtgärder i olika transportslag, kombinationer av åtgärder i kollektivtrafiken och biltrafiken samt kombinationer av trafikeringsåtgärder och infastruktursatsningar.

Samhällsplaneringens bidrag kan stärkas genom att vara väl avstämd mot den generella prispolitiken och aktuella investeringar i infrastruktur och bebyggelse. Utifrån klimataspektema på transport- och bebyggel- seutvecklingen är det samhällsplaneringens möjligheter att åstadkomma dialog och formulera synteser mellan olika aktörers intressen som kan konkretisera den nationella politiken.

6.4.4. Planeringen behöver breddas och integreras

De olika planeringsformerna beskrivs närmare i bilaga 7. Planeringsin— strumenten skall tillgodose många syften, av vilka CO,-målet är ett. Mot denna bakgrund har Trafik- och klimatkommittén inte funnit anledning att ifrågasätta deras lämplighet. Planemas inriktning och arbetsformema behöver ändå kontinuerligt ses över och utvecklas vidare. Av avgörande betydelse är att tillräckligt bra förutsättningar skapas för att behandla åtgärder som behövs i en situation med höjd COz-skatt m.m.

Planeringen behöver tydligare utgå från framtidsbedömningar gärna alternativa sådana där det framtida transportarbetet översätts i

COQ-utsläpp. Åtgärder som kan påverka COz-utsläppen behandlas i planeringen redan i dag, men sällan med inriktning på att minska dessa. I framtiden behöver de göra det på ett sådant sätt att det inte motverkar effekterna av andra styrmedel för COz-utsläpp. Det kan gälla att satsningar på vägar, bebyggelse, externlokaliserad detaljhandel m.m. behöver tonas ned i vissa lägen, kollektivtrafik och bebyggelseförtätning tonas upp i andra lägen.

Möjligheterna att åstadkomma ett effektivare samspel mellan olika transportsätt är också en fråga som lämpligen behandlas i planeringen, exempelvis där kollektivtrafiken kan konkurrera med biltrafiken och där trafikanterna har realistiska möjligheter att avstå från biltransporter för att i stället åka kollektivt eller cykla. Inom ett och samma åtgärdspaket kan ingå satsningar från trafikhuvudmannens sida på att selektivt förbättra turtätheten och tidspassningen på kollektivtrafiken. Samtidigt kan kommunen satsa på trafikstyming och trafikantinformation med hjälp av IT samt införa parkeringsrestriktioner och miljözoner. Även infarts-, anslutnings- och sarnåkningsparkeringar är exempel på sådana åtgärder som gör att fordonen kan utnyttjas effektivt. De behöver ofta ordnas i ett regionalt samarbete.

Erfarenheten från flera städer i Europa, bl.a. Ziirich, visar att man med kombinerade åtgärder i vissa fall kan åstadkomma en omfattande reduktion av biltrafiken och en stor ökning av resandet med kollektivt- rafik. I flertalet europeiska städer är det tvärtom, biltrafiken ökar kraftigt och kollektivtrafiken stagnerar. Några svenska modellbe- räkningar som gjorts på senare är (Länsstyrelsen i Östergötland, Länsstyrelsen i Stockholm, 1995) indikerar möjligheter att med kombinerade åtgärder i bebyggelse och infrastruktur dämpa biltrafik- arbetets omfattning med 15-20% fram till år 2020, jämfört med gällande planer (se 5.5.2). Även i delbetänkandet (SOU 1994:91) redovisas en modellberäkning för Mälardalen som Trafik- och klimatkommittén och Boverket låtit göra.

Vid långväga transporter där kollektivtrafik eller järnväg finns tillgänglig kan kommun och trafikverk sätta in åtgärdspaket som stimulerar företagen att helt eller delvis gå över till gods på järnväg eller båt. Samtidigt kan kommun och trafikverk införa gemensam trafikstyming med IT och samverka med speditionsföretag och trafikhuvudmän i tillkomsten av s.k. kombiterminaler eller logistik- centrum.

Om planeringen inte skall fortsätta medverka till ett ökat bilresande, så måste vissa vägsatsningar sättas i fråga och kanske ersättas av satsningar i kollektivtrafik, transportinformatik m.m. Bebyggelsen måste planeras tätare och närmare kollektivtrafikstråk. Kommunerna måste hålla tillbaka ny bebyggelse i en del områden som är sämre

belägna sett i relation till det regionala transportarbetet. De senaste årens ändringar i plan- och bygglagen och dess tillämpning har bidragit till oönskade effekter vad gäller resandet och CO,-utsläppen. Det gäller bl.a. handel och bostadsbyggandet utanför tätorterna. Kommunerna behöver få ändrade signaler.

Vissa åtgärder som kan påverka COz-utsläppen behandlas inte i planeringen i dag, men planeringen skulle kunna utvecklas för att inrymma detta. Exempelvis måste behovet göras tydligt att beskriv- ningar av miljökonsekvensema och samhällsekonomiska analyser skall beakta effekter på bebyggelseutveckling och trafik i andra och tredje led av vägutbyggnader m.m. Det är inte tillräckligt att sätta ett generellt pris på dessa effekter i objektanalysen. Utveckling kan också behövas av hur klimatfrågor och andra frågor metodmässigt kan behandlas i beslutsunderlaget så att förutsättningarna förbättras för politiska avvägningar mellan alternativa förslag.

Förslagen till utbyggnader av kringsfartsleder och förbifarter behöver vara tydligt avstämda mot kommunernas mark- och planpolitik samt markanvändningsplaneringen enligt plan- och bygglagen. Att konsekvenser för bebyggelseutveckling och trafik beskrivs på ett tydligare sätt i översiktsplanerna är också angeläget.

Både infrastrukturplanering och markanvändningsplanering är bra arbetsformer som bör kunna användas mer för att förebygga konflikter där olika intressen eller mål står emot varandra. Båda dessa planerings- processer kan även användas för samordning av åtgärder, transportslag och olika anspråk på markanvändningen. I detta sammanhang finns anledning att se hur skilda åtgärder kan medverka till att nå flera mål samtidigt eller om åtgärder för att nå målen för reduktion av växthus- gaser tenderar att motverka andra mål för en bärkraftig utveckling, t.ex. vad gäller energiförbrukningen. Även andra samhällsmål kan komma i motsatsställning.

Kommunernas traditionella styrmöjligheter är begränsade i den fysiska planeringen i dag. Styrningen med pengar till infrastruktur och trafik är starkare. Om planeringen av infrastruktur och markanvändning på ett tydligare sätt än hittills kombineras med varandra och med investerings- och prispolitiken bör dock ökade möjligheter finnas till påverkan.

Av särskilt intresse är därvid att kommunernas fysiska planering i stor utsträckning kan handla om att skaffa en handlingsberedskap för att reagera på andra aktörers investeringsinitiativ.

Det är fördelaktigt om olika styrmedel som gäller infrastruktur, markanvändning och trafik samspelar på ett bra sätt. Planering i olika former kan bli ett naturligt uttryck för att stämma av olika mark- och trafikpolitiska insatser lokalt och regionalt. Planeringen kan också ge

en handlingsberedskap för mer långsiktiga insatser i politiken. I planeringen kan belysas vilka möjligheter som finns att förena grundläggande transportbehov med ett transportsystem som inte ger långsiktiga och bestående skador på människor, natur, kulturmiljö och klimat.

Planering som tydligt kopplas till ekonomiska beslut kan också stimulera och skapa förutsättningar för att dessa beslut skall bidra till att bl.a. ge effektivare transporter med förbättrade möjligheter till samtransport och omlastning så att ökad beläggningsgrad kan erhållas per transport.

6.4.5. Utveckling av trafikverkens planering

I vissa fall behandlas varje transportslag med fördel var för sig. I andra fall behöver de behandlas i ett trafikantperpektiv eller ett transportslags- övergripande perspektiv som rör samhällsstrukturen i stort. Exempelvis behöver frågan om valet mellan olika typer av färdmedel behandlas till vissa delar samlat för persontransporter respektive godstransporter på de olika transportslagen som gemensamt planeringsunderlag för trafikverk och kommuner. COz-påverkande åtgärder i de olika transportslagen behöver stämmas av mot varandra, t.ex. utbyggnader av motorvägar (högre utsläpp) och snabbtåg (mindre utsläpp) i samma stråk. Här finns också kopplingar till den nationella planeringen och Kommunikationskommitténs arbete. Med tanke på utvecklingen av bebyggelse och kollektivtrafik i vissa transportkorridorer är det främst i det regionala perspektivet som förutsättningarna för konkurrens mellan transportslagen kan göras tydliga sett ur trafikanternas perspektiv.

Den långsiktiga planeringen av infrastrukturen behöver utvidgas till långsiktig planering av transportsystem. Planering av infrastrukturen i ett transportsystem med låga COz-utsläpp behöver omfatta både kommunikationsanläggningen och olika typer av utrustning eller anläggningar kring denna, t.ex. terminaler och informationssystem. Aven fordons- och trafikantåtgärder behöver koordineras med dessa åtgärder. Utbyggnadsaltemativ om kringfartsleder och förbifarter kan behöva jämföras samhällsekonomiskt med 0—alternativ för vägar som kombineras med satsningar på kollektivtrafik och telematik. Sedan år 1992 skall jämförelser med O—alternativ alltid göras i vägarbetsplaner, men alternativen gäller sällan åtgärder utanför vägsektom för att komma till rätta med aktuella trafikproblem. Möjligheterna att inkludera åtgärder för signalsystem och transportinformatik i väghållnings- planeringen behöver därför göras tydliga.

I väg- och spårplaneringen behöver även effekterna på användningen av mark och vatten i andra och tredje led ingå, inte bara intrång i natur- och kulturmiljöområden. Även möjligheterna att behandla frågor om gemensamma knutpunkter i väg- och spårplaneringen behöver klarläggas. Infrastruktur och miljö, trafikering och trafikantbeteende är centrala begrepp för planering och drift av ett transportsystem som anpassats till klimatstrategin.

Det är således en rad samverkande åtgärder som behövs för att påverka aktörerna i riktning mot en ökad miljöanpassning.

6.4.6. Utveckling av kommunernas planering

Med översiktsplanen som arbetsform kan möjligheter ges att belysa och finna sätt att bemöta effekterna av ökade reskostnader eller att dämpa onödigt bilresande på markanvändning och trafik. Arbetet kan också vara lämpligt att förena med kommande etapper i det lokala Agenda 21- arbetet. En lokal politik för en minskning av CO,-utsläpp och andra växthusgaser blir verkningsfull främst när olika aktörer kan fås att samverka och när markanvändningsplanering, trafikplanering och kommunalekonomisk politik är väl samspelta med varandra.

Kommittén kan vidare konstatera att flera av de förslag som Plan- och byggutredningen och Miljöskyddskommittén lagt fram kommer att förbättra förutsättningarna ytterligare.

Kommunernas översiktsplanering är en viktig bas eftersom konflikter mellan olika mål gör avvägningar nödvändiga. Även om trafikplane- ringen breddas så kommer den att fortsätta att vara en planering i första hand för vägsektom. Miljöhänsynen i en översiktsplan avgörs i hög grad av den enskilda kommunens resurser och politiska ambitioner. Tydliga riktlinjer bör uttalas med utgångspunkt från de principer och rekommendationer som föreslås i det följande.

6.4.7. Sikte på regionala plankontrakt

Som vi sett ovan behöver trafikverkens och länsstyrelsernas infrastruk- turplanering på ett tydligare sätt än hittills samordnas med den kommunala planeringen. Eftersom resandet i allt större utsträckning blir regionalt - andelen resor över kommungräns ökar stadigt, behöver också samordningen i det regionala perspektivet bli starkare. Det är en fördel även om det regionala samordningsarbetet kan ske på ett mindre uppsplittrat sätt än i dag och med större samordning även resurs- mässigt. Vad som behövs är en organiserad regional dialog mellan

kommuner och regionala organ. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionerna behöver utveckla sitt samspel så att det leder fram till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser.

I Vision 2009 har Boverket i samverkan med Naturvårdsverket och NUTEK presenterat ett förslag till s.k. plankontrakt för att kodifiera överenskommelser mellan kommuner och regionala organ m.fl. Plankontraktets innebörd är att ”de ingående parterna - i en öppen process klargör de lokala, regionala och nationella villkoren för att genomföra ett givet investeringsprograrn och att de förbinder sig att utifrån respektive ansvarsområde bidra till programmet ekonomiskt och med administrativa beslut ”.

Kontraktet bör vara slutprodukten i en offentlig fysisk planeringspro- cess som innehåller altemativsökning, konsekvensanalyser och sammanvägningar och där parterna gemensamt bidrar till de strategiskt viktiga investeringarna. Kommunerna kan t.ex. förskottera medel för att utbyggnader ska kunna tidigareläggas eller för utbyggnader där investeringskostnadema senare kan täckas via lägesavgifter. Det bör också vara möjligt att i ordnade former ompröva kontraktet då förutsättningarna förändras.

Vissa europeiska länder har utvecklat sådana plankontrakt för att kodifiera överenskommelser mellan stat och kommun. Också villkoren för utbetalningar från EG:s strukturfonder liknar dessa plankontrakt.

6.4.8. Principer i delbetänkandet

I kommitténs delbetänkande (SOU 1994:91) pekas på att olika slags direktiv kan behöva aktualiseras om beslutsregler och beslutsunderlag för den statliga planeringen för transportinfrastrukturen:

”För det första kan det vara önskvärt att instruera (Vägverket) om hur skillnader i koldioxidutsläpp för olika vägdragningar, och ut- formning i andra dimensioner, skall behandlas. För det andra är det uppenbart angeläget att modifiera trafikprognoser vid lönsamhetsbe— dömningar så att de är förenliga med trafiksektorns klimatpolitiska mål (så att de beaktar klimatpolitikens trafikminskande effekter). Genom regler för vilka typer av anläggningar som kan erhålla statsmedel kan kommunala beslut påverkas på motsvarande sätt.”

6.4.9. Riktlinjer för val av åtgärder mot COZ-ut- släpp

Trafik- och klimatkommittén har bedömt att såväl den ekonomiska planeringen som de olika formerna av rumslig planering för trans— portsystem och bebyggelse behöver få en tydligare inriktning med hänvisning till klimatstrategin. I föregående avsnitt konstaterades att åtgärder som minskar COz-utsläppen också kan bidra till en bättre miljö i andra avseenden. Många gånger sammanfaller planeringsprincipema för CO,-minskning även med principer för hantering av andra sam- hällsmål som skall tillgodoses i planeringen. Ibland kan olika mål komma i motsatsställning till varandra. Valet av åtgärder behöver i dessa fall ta utgångspunkt i regionala och lokala förhållanden. Följande riktlinjer behöver kompletteras bl.a. för att beakta möjligheterna att ta hänsyn till vården och kvaliteter i natur- och kulturmiljön.

* Att berörda planeringsorgan kommuner, länsstyrelser, trafikverk och länstrafikbolag i sitt arbete lägger ökad vikt på hur be— byggelsemönster, infi'astruldur och trafik samspelar och kan utvecklas, bl.a. med sikte på att begränsa transportbehovet. Ökad vikt läggs på att åstadkomma lösningar med korta avstånd till olika dagliga aktiviteter och med kombinationer av olika transportsätt, så att övergångar kan ske snabbt och bekvämt. Hänsyn tas till nationel- la mål och normer för utsläpp av bl.a. CO2 och HC (miljökva- litetsnormer).

* Att trafikverken i samråd med länsstyrelser, länstrafikbolag och kommuner värderar andra alternativ för att komma till rätta med kapacitetsproblem i vägnätet på ett likvärdigt sätt som för vägut— byggnader. Alternativ kan exempelvis vara insatser för trafikstyming och bättre kollektivtrafik.

* Att trafikverk, länsstyrelser och kommuner i högre grad satsar på transportinformatik och transportslagsövergripande åtgärder, t.ex. gemensam trafikstyming och trafikterrninaler. Trafikstyming och kollektivtrafiksatsningar bör studeras som alternativ till utbyggnad av förbifarter, kringfartsleder m.m.

* Att trafikhuvudmän, Vägverk, Banverk, kommuner och SJ lägger

ökad vikt på modern kollektivtrafik i form av snabba regionaltåg och snabba bussar på motorvägar m.m.

* Att kommuner och trafikhuvudmän i regioner och stråk där kollektivtrafiken kan konkurrera anger ett huvudndtför kollektivtrafi- ken. Genom att lägga ökad vikt på trafikerings— och utformnings- standard, restriktioner för biltrafiken, bebyggelseplanering m.m. förbättras förutsättningarna för kollektiva transportsätt.

* Att kommunerna lägger vikt på att (selektivt) utnyttja möjligheterna till ökad koncentration av utbyggnader i tätorternas bebyggelseom— råden. I samråd med trafikhuvudmännen koncentreras nytillkomman- de bebyggelse i större utsträckning inom gångavstånd från stationer och andra knutpunkter på kollektivtrafikens huvudnät.

* Att kommunerna i sina beslut om lokalisering av regionala serviceanldggningar med hög besöksfrekvens utgår från en regional helhetsvärdering som passar befintlig eller planerad struktur för servicecentrum och knutpunkter i kollektivtrafiken.

* Att konununer och lokaliseringsprövande statliga myndigheter i sina beslut (enl. PBL, ML m.m.) rörande verksamheter som genererar tunga transporter beaktar möjligheterna till lokalisering i anslutning till järnväg, hamnar eller huvudvägnät.

* Att kommunerna lägger ökad vikt på att skapa förutsättningar för gång- och cykeltrafik.

6.4.10. Riktlinjer för ett utvecklat samarbete

För att den nämnda inriktningen av planeringsarbetet skall kunna förverkligas är det angeläget även att själva planeringsprocessen vidareutvecklas. Detta är viktigt inte minst för att åstadkomma en god förankring i den demokratiska processen kring kommunernas över- siktsplaner. Planeringsarbetets uppläggning påverkar också möjlig— heterna att ta vara på värdefull kompetens i olika trafik- och miljöfrå- gor. Följande principer anges för samspelet mellan olika planeringsor- gan och beslutsfattare samt för arbetet med beslutsunderlag:

* Kommuner, trafikverk, länstrafikbolag och länsstyrelser (samt eventuellt landsting) lägger ökad vikt på att organisera och genom- föra sin planering så att markanvändning och transportsystem samordnas bättre, enligt ovan nämnda prioriteringsprinciper. Ett utvidgat samarbete ingår som en del i det samråds- och remissförfa- rande som redan sker enligt lagar och förordningar.

* Samarbetet siktar på att åstadkomma gemensamma plankontrakt för miljöanpassning av trafik- och bebyggelseutvecklingen, särskilt i de större stadsregionerna. Principer för utbyggnadsstruktur med bl.a. avgränsning av stads- och tätortsornråden, struktur för centrum, service, trafikknutpunkter och terminaler samt transportsystemets olika huvudnät bör behandlas i plankontraktet. Åtaganden vad gäller investeringar, bebyggelseutveckling, principer för trafikstyming och trafikutbud ingår. Principerna utarbetas och följs upp i växelverkan mellan den kommunala planeringen och olika former av regionalt programarbete eller regional planering.

* Länsstyrelser (eller eventuellt landsting) har rollen att ta initiativ och driva på samordningsarbetet. I delar av landet kan samarbete ske också över läns- och nationsgränserna. Där regionplaneorgan finns har detta en framträdande roll i samordningsarbetet.

* Planeringen i kommuner och län läggs upp så att åtgärder kan vidtas med utgångspunkt från studier av alternativa lösningar på ut- byggnadsmönster och transportsystem. Konsekvenserna av de olika alternativen för COz-utsläpp och andra miljöförhållanden, sam- hällsekonomi m.m. bedöms och särskild vikt läggs på långsiktiga effekter för utvecklingen av bebyggelse och transporter.

* Antagna markanvändningsplaner som utgår från ovan nämnda principer läggs till grund för statliga medel och lån till större utbyggnader och transportanläggningar samt för myndigheternas tillståndsprövning, inom ramen för de spelregler som i övrigt gäller för dessa åtgärder och beslut.

6.5. Åtgärder på kort sikt

Huvuddelen av de nämnda principerna kan ge en grund för att utveckla planeringsarbetet inom ramar som redan finns genom lagar och förordningar. För att stimulera introduktionen av ett klirnattänkande i planeringsarbetet listas nedan ett antal förslag till mer konkreta insatser som bör kunna föra arbetet med klimatstrategin framåt hos kommuner, länsstyrelser och trafikhuvudmän.

Transporterna och trafikhuvudmannens planering

* Utbyggnadsprojekt i den ekonomiska infrastrukturplaneringen bör vara behandlade i kommunernas översiktsplanering. Satsningar på 5-10 års sikt behandlas i kommande översiktsplan. Berörda förordningar ändras (se bilaga 7).

* Trafikverken ges i uppdrag att utveckla kunskapsunderlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturin— vesteringar på bebyggelse, transportbehov och trafikutveckling.

* Trafikmyndighetema i stadsregionerna regioner (i storstäder och andra större bostads- och arbetsmarknader) bör utreda om trans- portvolymen regionalt riskerar att öka onödigt mycket i förhållande till vad som är rimligt med hänsyn till avvägningen mellan en god miljö, välfärd och ekonomisk tillväxt. Berörda förordningar ändras (se bilaga 7).

* De tidiga skedena i vägplaneringen med förstudie och vägutredning bör formaliseras, liksom samrådsförfarande och utställning. Väglagen ändras.

* Vägverket och Banverket ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer utreda förutsättningarna för att i väg— och spårplaneringen enligt aktuella lagar behandla frågor om gemensamma bytespunkter,

* Trafikverken ges i uppdrag att ägna ökad uppmärksamhet åt CO,- målet vid valet av alternativ och miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Möjligheterna beaktas att kanalisera trafiken så att det totala transportarbetet med fossila bränslen reduceras. Verken uppdras även att i MKB och samhällsekonomiska analyser utveckla be— skrivningar av effekter på bebyggelse och framtida transportbehov.

Kommunernas planering

* Uppdra åt kommunerna i stadsregionerna att redovisa hur man i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att tillgodose COZ- minskning från transporter.

* Genomför Plan- och byggutredningens förslag om förstärkt över- siktsplanering.

* Utveckla beskrivningar av trafikkonsekvenser i översiktsplaneringen (Boverket utvecklar metoder och genomför seminarier)

* Genomför möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer, men förse kommunerna dessförinnan med regionalt planeringsunderlag

Länsstyrelser (och eventuellt landsting)

* Uppdra åt länsstyrelser (eller eventuellt landsting) att arbeta vidare med trafik— och miljöanalyser i länen med hänsyn till bl.a. CO,- målet (RES etapp 2, i samråd med kommuner och trafikverk)

* Uppdra åt Länsstyrelser (eller eventuellt landsting) att förmedla underlag för översiktsplanering till kommunerna i de större stads- regionerna med underlag, så att ovannämnda principer kan tilläm- pas.

* Gör det möjligt att använda länstrafikanslagen till regionala samarbetsprojekt om knutpunkter och kombicentraler. Förordningen ändras.

Boverket

* Uppdra åt Boverket att vidareutveckla tanken om plankontrakt, i samråd med berörda myndigheter och organisationer.

7. Kollektivtrafik

7 .1 Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trafik— och klimatkommittén ” utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrafikens konkurrenskraft kan stärkas”.

Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att ” resandet med kollektiva färdmedel har sjunkit flera år i rad. Detta inger enligt regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjlig- heterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transport- sektorn”.

Med anledning av denna deluppgift har Trafik- och klimatkommittén uppdragit åt prof. Bengt Holmberg vid Institutionen för trafikteknik vid Lunds universitet att kartlägga vilka faktorer som påverkar kollektivtra- fikens konkurrensförmåga i förhållande till bilen samt hur viktiga olika faktorer är. I uppdraget har också ingått att ge förslag till åtgärder.

7.2. Resandets utveckling

Antalet kollektiva resor i lokal och regional trafik uppgick enligt SLTF:s (Svenska Lokaltrafikföreningen) statistik till ca 1,1 miljarder resor under åren 1985 - 1990 med mycket små variationer. Mellan åren 1990 och 1992 minskade antalet resor med 6 %. Utvecklingen varierar mycket mellan olika regioner. I Stockholmsregionen ökade resandet.

Av det totala resandet med kollektivtrafik är det bara resandet med buss i stadstrafik som har minskat. Mellan åren 1985 och 1992 minskade denna trafik med 21 %. Samtidigt ökade resandet med tåg, tunnelbana/spårväg och landsbygdsbuss. Under samma period minskade även bilresandet något. Det innebär att kollektivtrafikens marknadsandel inte minskat lika mycket som antalet kollektivresor.

Enligt SLTF:s statistik för år 1993 har resandet sjunkit ytterligare och var då ca 1 miljard resor. SLTF:s bedömning är dock att den faktiska minskningen inte är så stor, beroende på att man i nästan alla län har

introducerat elektroniska biljettmaskiner och därmed erhållit mer tillförlitlig resandestatistik. Manuella mätmetoder har tenderat att ge en överskattning av antalet resor. En del av minskningen i antalet registrerade resor kan enligt SLTF förklaras av detta förhållande, dock inte hela.

Med hänsyn till att det är i stadstrafiken som resandet med kollek- tivtrafik har minskat på senare år, begränsas den följande framställ- ningen till lokala och regionala resor.

7.3. Varför kollektivtrafik?

Samhällets satsningar på kollektivtrafik kan motiveras av flera skäl. Den grundläggande uppgiften för kollektivtrafiken är att bidra till att skapa god tillgänglighet genom att möjliggöra förflyttningar till olika aktiviteter — även för personer som inte har tillgång till bil. Andra skäl är att förmå bilister att byta färdmedel för att därigenom få miljöstör— ningar och trängselproblem att minska. Dessa senare syften uppnås dock inte om kollektivtrafiken konkurrerar med gång- och cykeltrafik för kortare resor. (Ett sådant konkurrensförhållande råder också mellan bil och gång/cykel, då många bilförflyttningar sker på korta avstånd. )

Över 80 % av befolkningen' 1 Sverige tillhör hushåll som har tillgång till bil. Många av de som tillhör dessa hushåll kan dock inte själv- ständigt utnyttja bilen beroende på att de inte har körkort eller att bilen utnyttjas för annat ändamål. År 1994 hade ca 60 % av befolkningen körkort (Bilindustrif'öreningen, AB Bilstatistik, 1994). För många är således inte bilen något alternativ. Det rör sig oftast om politiskt och ekonomiskt svaga grupper (barn, äldre, låginkomsttagare). Det finns således starka sociala och fördelningspolitiska skäl att upprätthålla kollektivtrafik med en viss minimistandard.

En övergång från bilresande till kollektivresande ger under vissa förutsättningar positiva miljöeffekter. Enligt Lenner (1993) har kollektivtrafiken lägre energiförbrukning och därmed lägre koldiox- idutsläpp per personkilometer vid sådana beläggningsgrader som före- kommer genomsnittligt i dag. Det innebär inte att varje överflyttad bilresa skulle medföra en vinst när det gäller koldioxidutsläppen. Den största vinsten erhålls sannolikt om den överflyttade bilresan leder till ökat kapacitetsutnyttj ande av de kollektiva färdmedlen. Däremot är det ingen miljöfördel om ett nytt fordon måste sättas in för ett fåtal resenärer. Effekten är därför beroende av förutsättningarna i det enskil- da fallet.

Enligt Lenner (1993) är kväveoxidutsläppen per personkilometer vid kortväga resor i dag av samma storleksordning för en dieseldriven buss som för personbil (genomsnitt för dagens fordonspark) med dagens genomsnittliga beläggningsgrader. Beläggningen i busstrafiken varierar emellertid mycket mellan olika orter och tider. Med de beläggningar som förekommer under en stor del av dygnet i de större städernas innerstäder är kollektivtrafiken från utsläppssynpunkt betydligt bättre än personbilen.

Trots att renare dieselmotorer successivt introduceras i bussparken kommer utfallet av en jämförelse mellan buss och bil när det gäller kväveoxidutsläppen knappast att förändras, eftersom bilparken också förnyas och inslaget av katalysatorbilar ökar. Om kollektivtrafiken i högre grad skall kunna utgöra ett miljövänligt alternativ till bilen, måste förbättringen av bussarnas miljöegenskaper påskyndas eller bussarnas genomsnittliga beläggningsgrad öka. Som redan nämnts i kapitel 2 finns emellertid på längre sikt en stor potential för förbättringar av dieselmo— torns emissionsegenskaper. På kortare sikt kan förbättringar erhållas genom att använda andra drivmedel som gas och etanol i busstrafiken. Försök med sådana drivmedel pågår eller planeras på flera håll (se bilaga 5). Med eldriven kollektivtrafik kan miljövinstema bli mycket stora.

En övergång till kollektivresande i främst storstadsområden kan innebära ett väsentligt lägre ytbehov, för transporterna. Därigenom kan kapaciteten ökas och frigjorda trafikytor användas till andra ändamål.

De olika motiven till kollektivtrafiksatsningar innebär en målkonflikt. Att skapa tillgänglighet för alla innebär i regel att tyngdpunkten måste läggas på andra åtgärder än om syftet är att försöka locka bilister att resa kollektivt.

7.4. Kollektivtrafikens kostnadsansvar

I samband med investeringar i infrastruktur är samhällsekonomisk lönsamhet den vägledande bedömningsgrunden. Detta synsätt har inte på samma sätt fått genomslag vid trafikering med kollektivtrafik. Några trafikhuvudmän gör dock samhällsekonomiska bedömningar i samband med kollektivtrafikplaneringen, vilket innebär att man inte bara beaktar kostnader och intäkter utan även tidvinster och effekter på miljö och trängsel.

Det finns flera skäl till att drift av kollektivtrafik åtminstone till viss del bör skattefinansieras. Ett skäl är att det kan ifrågasättas om det är

just kollektivtrafikantema som skall betala för att de sociala eller miljömässiga syftena med kollektivtrafiken skall uppnås.

Den gällande trafikpolitiken bygger på att prissättningen för trans- porter skall grundas på de externa marginalkostnadema, vilket syftar till att åstadkomma samhällsekonomisk effektivitet vid transportbeslut. När marginalkostnadsprissätming tillämpas i kollektivtrafik, kommer inte de totala kostnaderna att täckas. Samhällsekonomisk effektivitet förutsätter därför delvis skattefinansiering. Jansson (1991) har angivit att det optimala tillskottet för lokal och regional busstrafik ligger mellan 30 och 50 %.

7.5. Faktorer som påverkar kollektivresandet

Resandet med kollektivtrafik påverkas dels av ett antal socio-ekono- miska faktorer, dels av standarden och kostnaderna i kollektivtrafiken i förhållande till biltrafiken. De viktigaste socio-ekonomiska faktorerna är inkomst, bilinnehav, sysselsättning och folkmängd. När det gäller kollektivtrafikens egenskaper är det främst restiden, kostnaden och komforten som påverkar resandet.

Den viktigaste faktorn för valet av färdsätt är tillgången till bil. Ju bättre tillgång till bil man har, desto mindre reser man kollektivt. I takt med att körkortsinnehav och bilinnehav ökar, kan därför underlaget för kollektivtrafiken befaras minska. Den ökade bilanvändningen möjliggör en utspridd bebyggelsestruktur, vilket gör det svårare att tillhandahålla en kollektivtrafik med god standard, vilket i sin tur kan leda till ytterligare minskning av kollektivresandet.

Möjligheterna att med Standardförbättringar locka bilister över till kollektivtrafik är beroende av hur stor standardskillnaden mellan de båda färdsätten är i utgångsläget. Om standardskillnaden är stor till bilens fördel, krävs mycket stora förbättringar av kollektivtrafikens standard om någon överflyttning skall kunna åstadkommas. Annars är en eventuell ökning av kollektivresandet sannolikt främst orsakad av att tidigare kollektivresenärer börjat resa mer eller att tidigare gående och cyklister börjat åka kollektivt.

I flera studier har man undersökt effekten på bilresandet av restidsför- bättringar och prissänkningar i kollektivtrafiken. Effekterna varierar beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. I allmänhet är effekterna Ka biltrafiken små. Effekterna är större vid långa resor än vid korta. tgärder som ökar bilkostnaderna ger betydligt större effekt på bilresandet än vad som kan åstadkommas med åtgärder i kollektivtra-

fiksystemet. För att effekterna skall bli påtagliga krävs en kombination av båda typerna av åtgärder.

Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas av ett stort antal faktorer. Dess grundläggande svagheter jämfört med bilen är dålig flexibilitet och långa restider. Det är inte ovanligt att de totala restiderna med kollektivtrafik är dubbelt så långa som med bil. Gångtider, väntetider och byten upplevs ofta som besvärande. Vid längre resor är kortare restid och frånvaro av byten de viktigaste parametrarna. Vid kortare restid är högre turtäthet viktigast vid en jämförelse med bilen. För arbetsresor är hög turtäthet och hög reshastighet viktigast. För andra typer av resor är gångavstånden viktigast. Olika grupper av trafikanter har olika värderingar. Dessa förhållanden gör att det är svårt att skapa ett linjenät som är attraktivt för alla grupper och alla resändamål.

Det finns flera erfarenheter som visar att det är lättare att attrahera bilister med tågtrafik än med busstrafik, även om restidsstandarden mellan de båda kollektiva färdsätten är lika. Orsaken kan vara att tåget har högre utrymmesstandard och att dess gångegenskaper gör det lättare att läsa m.m. Tung Spårburen kollektivtrafik kan också ha en strukture- rande effekt på bebyggelsen, vilket i sin tur gör det lättare att få och behålla ett bra underlag för kollektivtrafiken.

Studier i Norge och Tyskland har visat att det finns ett antal barriärer hos bilister mot att använda sig av kollektivtrafik. En typ av barriär är rent praktiska hinder som gör att kollektivtrafik helt enkelt inte kan användas för det aktuella ändamålet med resan. Men det finns också barriäer som har att göra med bilisters ofta mycket dåliga kunskap om kollektivtrafiken och med uppfattningar om kollektivtrafikens image jämfört med bilens.

7.6. Kollektivtrafikens organisatoriska förut- sättningar

Jämfört med biltrafiken har den lokala och regionala kollektivtrafiken en mycket svagare uppbackning från staten och olika intressegrupper.

Ansvaret för kollektivtrafiken vilar på ett stort antal trafikhuvudmän som var och en har begränsade resurser både när det gäller kompetens och ekonomi. Kollektivtrafikens branschorganisationer har förhållan- devis små resurser och har därför begränsade möjligheter att bedriva utvecklingsarbete. Det har t.ex. inte funnits resurser för att gemensamt ta fram metoder för planering och drift, sammanställa erfarenheter, ut- veckla handböcker m.m. Inom kollektivtrafikområdet saknas också en

tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. I dag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika färdmedel på många håll bristfälligt.

Kommunikationsforskningsberedningen har dock vissa medel för ut- veckling av kollektivtrafik.

Vägverket har som sektorsmyndighet ansvar för vägtrafikens utveckling. Där finns, som en följd av väghållarrollen, en stor samlad kompetens och övriga resurser till utveckling när det gäller både byggande av anläggningar och drift. I sektorsansvaret ligger inte bara ansvar för biltrafiken utan också för den vägbuma kollektivtrafiken. På senare tid har resurser och kompetens inom detta område börjat byggas upp men är ätmu så länge mycket blygsamma.

Biltrafiken har starka intressegrupper i samhället, både på tillverkar- och konsumentsidan. Några motsvarigheter finns inte för kollektivtrafi- ken.

7.7. Överväganden

Det finns flera skäl för samhället att engagera sig i kollektivtrafiken. Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att av miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt (om inte gång eller cykel är rimliga alternativ). Syftet påverkar valet av åtgärder.

Det finns samhällsekonomiska skäl för att drift av kollektivtrafik åtminstone delvis skall finansieras skattevägen. Ett samhällsekonomiskt synsätt bör på alla nivåer prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på samma sätt som sker i dag när det gäller investeringar i infrastruktur.

En ökning av bilkostnaderna, t.ex i form av höjd drivmedelsskatt eller ändrade regler för reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar i kollektivtrafiken har som enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. I vissa fall, särskilt vid längre resavstånd, kan dock effekten vara påtaglig. I kombination med prisstyrning kan förbättringar av kollektivtrafikens standard vara både effektivt och nödvändigt.

Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas av flera olika faktorer. Det finns en omfattande kunskap om vilka komponenter i kollektivtrafikens standard som är viktigast att förbättra om syftet är att locka över bilister. En sådan kunskap finns i allmänhet hos trafikhuvudmän och trafikföretag. För staten och kommunerna handlar det om att skapa förutsättningar för trafikhuvudmän och trafikföretag att förbättra standarden.

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av hur markanvändningen utvecklas. Kunskapen om hur markanvänd- ningen påverkar kollektivtrafikens förutsättningar finns sedan lång tid tillbaka men får inte alltid genomslag i den fysiska planeringen. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Kollektivtrafikens intressen skulle också kunna tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag för trafikplaneringen. Detta skulle bl.a. kunna öka möjligheterna för att de järnvägsinvesteringar som nu görs också används för regional trafik, där tillräckligt underlag finns.

Kommuner och Vägverket kan som väghållare bidra till bättre förutsättningar för kollektivtrafiken genom reserverade körfält, bussgator och bussprioriterade signaler så att kollektivtrafiken bättre kan konkurrera med bilen vad gäller restider. Andra åtgärder är att bygga ut hållplatser och terminaler med god standard samt parkerings- möjligheter i anslutning till regionaltåg, expressbussar m.m.

Det är viktigt att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. För att detta skall vara möjligt för busstrafik vid normala beläggningsgrader, måste fordon med låga emis- sioner av framför allt kväveoxider och partiklar användas. Detta kan leda till ökade kostnader, och därmed sämre möjligheter att erbjuda en hög trafikstandard, om det inte finns ekonomiska incitament att använda renare fordon.

Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det innebär att resurser bör avsättas för att utveckla en tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. och till att ta fram planeringsmetoder, handböcker m.m. Statistiken över resande med olika färdsätt behöver förbättras. Vägverket bör omfördela sina resurser så att resurser och kompetens på kollektivtrafikområdet ökar på både central och regional nivå. Ytterligare medel bör avsättas för utvecklingsprojekt och till investeringar i fordon med låga emissioner.

Informationssystemen i kollektivtrafiken behöver förbättras och vidareutvecklas. Här bör medel för länstrafikanläggningar och informationsteknologisatsningar kunna användas.

8. Drivmedelsskattens utformning

8.1. Utgångspunkt

Trafik- och klimatkommittén har i sitt delbetänkande (SOU 1994:91) Trafiken och koldioxiden, Principer för att minska trafikens koldiox- idutsläpp, föreslagit att koldioxidutsläppen inom trafiksektorn främst skall minskas med hjälp av ett generellt ekonomiskt styrmedel. För att koldioxidutsläppen år 2000 skall stabiliseras till 1990 års nivå bör priset (marknadspris, energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt) på bränsle som används som drivmedel inom trafiksektorn vara högre än idag. Kommittén föreslog i delbetänkandet att denna prishöjning i första hand skall ske successivt till och med år 2000 och att den tas ut genom höjning av koldioxidskatten på fossila bränslen. Detta kan antas leda till en minskning av bränsleförbrukningen och trafikarbetet, men också stimulera användandet av icke-fossila bränslen som inte ger något nettotillskott till koldioxidutsläppen. Enligt kommitténs senaste beräkningar bör priset på bensin, vid en successiv höjning under åren 1997 till och med år 2000, höjas med cirka 40 öre per år eller toltalt 1 kr och 60 öre. Den föreslagna höjningen av priset inkluderar mervärdesskatt på omsatt bensin.

8.2. Författningsreglering

8.2.1. Gällande lagstiftning

Riksdagen antog genom beslut den 20 december 1994 Lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1995. Motiven till lagen finns i regeringens proposition 1994/95:54 Ny lag om skatt på energi m.m. och i Skatteutskottets betänkande 1994/95 :4. Motiven överensstämmer i stora delar med Energiskatteut- redningens betänkande (SOU 1994:85) Ny lag om skatt på energi, men skiljer sig i några avseenden.

Den nya lagen ersatte lagen om energiskatt, lagen om koldioxidskatt, lagen om svavelskatt, lagen om dieseloljeskatt och användningen av vissa oljeprodukter och lagen om bensinskatt. Lagen om miljöskatt på

inrikes flygtrafik ansågs så olik de nyss nämnda drivmedelsskattema att bestämmelserna fick finnas kvar i en egen lag. Allmän energiskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt sammanfördes till en energiskatt med olika skattenivåer. Benämningarna koldioxidskatt och svavelskatt behölls.

Gällande nivåer för energiskatt och koldioxidskatt inom trafiksektorn från och med den 1 januari 1995 framgår av följande tabell:

Bränsleslag

Bensin:

miljö- klass 2

miljö- klass 3

blyad bensin

Dieselolja: 1)

med märkäm-

nen

utan märkämnen

miljöklass 1

miljöklass 2

miljöklass 3

Gasol

Metan och naturgas

Energiskatt

3 kr 22 öre per liter

3 kr 28 öre per liter

3 kr 81 öre per liter

58 öre per liter

1 kr 44 öre per liter

1 kr 64 öre per liter

1 kr 91 öre per liter

90 öre per liter

1 498 kr per 1000 m3

Koldioxid- skatt

79 öre per liter

79 öre per liter

79 öre per liter

98 öre per liter

98 öre per liter

98 öre per liter

98 öre per liter

51 öre per liter

725 kr per 1000 rn3 per 1 000 1113

Summa

4 kr 01 öre per liter

4 kr 07 öre per liter

4 kr 60 öre per liter

1 kr 56 öre per liter

2 kr 42 öre per liter

2 kr 62 öre per liter

2 kr 89 öre per liter

1 kr 41 öre per liter

2223kr

l) Skatten för dieselolja anges per 1113 i lagen om energiskatt. I tabellen angivna belopp är därför omräknade för jämförelsens skull. Skatten för metan och naturgas anges dock på samma sätt som i lagtexten.

Enligt mervärdesskattelagen (l994z200) tas mervärdesskatt (med vissa undantag) ut enligt en skattesats om 25 procent vid omsättning av varor och tjänster. 1 beskattningsunderlaget ingår påförda punktskatter. Beskattningsunderlaget utgör alltså tjugo procent av ersättningen för den omsatta varan inklusive punktskatter.

8.2.2. Ändringar i gällande lagstiftning

Regeringen har i propositionen 1994/95:203 lämnat förslag till åtgärder som skall finansiera Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EG). Förslaget innebär att den högre energiskattenivån för trafiksektorn skall avse samtliga motordrivna fordon, vilket i praktiken medför en höjning av energiskatten för jordbrukstraktorer, motorredskap och terrängmo- torfordon. Vidare föreslås att koldioxidskatten generellt höjs till 36 öre per kilogram koldioxid. Ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 1996. Höjningen av energiskatten på bränsle som förbrukas i arbetsfordon föreslås dock i princip träda ikraft den 1 juli 1995. Riksdagen har den 13 juni 1995 beslutat att ändring av lagen om skatt på energi skall ske i enlighet med den lämnade propositionen. Ändringarna innebär att koldioxidskatten höjs till 84 öre per liter för bensin, till 1 kr och 03 öre per liter för dieselolja, till 54 öre per liter för gasol samt till 770 kr per 1 000 m3 för metan och naturgas.

8.3. Överväganden

8.3.1. Koldioxidskatten och EU

Skatt på bränsle tas idag ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Om man som Trafik- och klimatkommittén föreslår att priset på drivmedel skall höjas, kan man välja att höja en eller flera av dessa skatter. Ur koldioxidsynpunkt ger koldioxidskatten den bästa styreffekten.

En avsikt med koldioxidskatten är att den skall styra mot minskade utsläpp av koldioxid. Skatten utgår med ett visst belopp per kilogram utsläppt koldioxid och skattesatserna beräknas genom att multiplicera detta belopp med den genomsnittliga mängd koldioxid som släpps ut vid

förbränningen av respektive bränsle. Den utsläppta mängden koldioxid beror i sin tur på kolinnehållet i bränslet. Koldioxidutsläppen per enhet för olika bränslen framgår av föjande tabell.

Bränsleslag COzutsläpp 1 kg

per enhet Bensin 2,3 kg/l Dieselolja 2,7 kg/l Naturgas 2,1 kg/m3 och metan Gasol 1,5 kg/l Etanol 1,5 kg/l

Tanken är vidare att icke-fossila bränslen, s.k. biobränslen, skall kunna befrias från koldioxidskatt. Dessa medför visserligen koldiox- idutsläpp vid själva förbränningen, men genom återväxt kan luftens koldioxid bindas och något nettoutsläpp sker därför inte. I delbe- tänkandet kom kommittén till slutsatsen att skattebefrielsen bl.a. bör avse metanol och etanol samt etrar av dessa alkoholer, vilka framställts ur icke-fossila råvaror.

Ett problem är att genom Sveriges medlemskap i EG är Sverige bundet av EG:s mineraloljedirektiv och direktivet tillåter inte att koldioxidskatt endast tas ut på fossila bränslen. Någon Skattelättnad på längre sikt för exempelvis etanol och metanol som framställts ur skogsprodukter tillåts därför inte enligt mineraloljedirektivet. EG:s direktiv medger i princip inte heller att skattesatserna differentieras mellan de olika slagen av bränsle med hänsyn till storleken av kolinnehållet. Differentiering kan dock ske mellan bensin, dieselolja, gasol och metan/naturgas, eftersom skilda minimiskattenivåer är knutna till dessa bränsleslag. Koldioxidskatten kan dock, som situationen är idag, inte differentieras för alternativa bränslen. Direktivet medger dock skattelättnader för pilotprojekt, vilket innebär att ingen eller lägre bränsleskatt kan tas ut för miljövänliga bränslen i en introduktionsfas. I den svenska energiskattelagen kommer detta till uttryck genom att regeringen har rätt att i dessa fall meddela dispens från föreskrifterna om uttag av skatt.

Trafik- och klimatkommittén menar att en koldioxidskatt är det mest ändamålsenliga sättet att styra mot en minskad användning av bränslen som medför höga koldioxidutsläpp. Kommittén föreslår därför i första hand att beteckningen koldioxidskatt behålls och att denna skatt höjs för trafiksektorn.

På grund av begränsningarna i EG:s direktiv innebär förslaget att differentiering av koldioxidskatten med hänsyn till kolinnehållet endast kan ske mellan de bränsleslag där EG:s direktiv har skilda mini- miskattenivåer. Differentiering kan exempelvis göras mellan bensin och dieselolja så att koldioxidskatten blir högre för dieselolja, eftersom dieseloljan har ett högre kolinnehåll. Likaså kan koldioxidskatten vara lägre för gasol, eftersom detta bränsle har ett lägre kolinnehåll. Tills vidare kommer dock alla bränslen och bränsleblandningar att drabbas av koldioxidskatt enligt någon av de tillåtna skattesatserna, oavsett hur stort kolinnehållet är och oavsett om de ger upphov till nettoutsläpp av koldioxid eller inte. Sverige bör därför med koldioxidskatten som grund försöka få till stånd en beskattning av drivmedel inom EU och internationellt, som är relaterad till bränslenas koldioxidutsläpp. Sverige kan möjligen också försöka få tillstånd från EG-rådet till en svensk tillämpning under tiden. Det kan dock anmärkas att när denna fråga fördes på tal under Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU sas det från EU:s sida att Sverige inte kunde räkna med att få tillstånd till ett sådan undantag.

Det pågår ett arbete inom EU att utforma ett direktiv om lägre beskattning av s.k. biobränsle, genom undantag från mineraloljedirekti- vet. Det är dock inte endast med tanke på koldioxidustläppen som en Skattelättnad övervägs. Arbetet har ännu inte lett till något ställnings- tagande.

Vidare pågår det ett arbete inom EU för att skapa regler för en samordnad koldioxidskatt på bränsle. Detta arbete har lett till att EG- kommissionen den 12 maj 1995 lämnade ett förslag till EG-direktiv om frivilligt införande i medlemsstaterna av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, som är relaterad dels till koldioxidutsläppen och dels till energiinnehållet. Skatten skall tas ut på bränslen avsedda för motordrift och uppvärmning, utöver den skatt som skall tas ut enligt mineraloljedirektivet. Förslaget innehåller en minimiskattenivå för koldioxidskatten och en för energiskatten och tillåter alltså inte en särskild koldioxidskattenivå för trafiksektorn. Detta står i strid mot Trafik- och klimatkommitténs förslag att höja koldioxidskatten endast för trafiksektorn. Kommittén menar dock att på längre sikt är en höjning av koldioxidskatten inom alla sektorer det som skall eftersträvas för att få en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen. Kommitténs förslag får därför sägas förutsätta att så sker efterhand. Vidare innebär EG—kommissionens förslag till direktiv att Sverige får svårt att räkna den svenska koldioxidskatten som en skatt enligt mineraloljedirektivet och därmed uppfyller inte Sverige miniminivåema enligt detta direktiv. Detta måste i så fall lösas på något sätt, kanske genom att en del av koldioxidskatten görs om till energiskatt. I ett

avseende går EG-kommissionens förslag i den riktning som Trafik- och klimatkommittén förespråkat, nämligen att koldioxidskatten inte skall tas ut på biobränsle.

8.3.2. Alternativ till en höjd koldioxidskatt

Höjd energiskatt

Koldioxidskatten kan alltså för närvarande inte differentieras mellan andra bränsleslag än de för vilka särskilda minimiskattesatser finns föreskrivna. Det innebär differentiering mellan de bränsleslag där energiskatten är differentierad. En höjning av energiskattesatsema kan därför i praktiken ge samma resultat som en höjning av koldioxidskat- ten.

För det fall att åtgärder mot koldioxidutsläppen endast skall avse trafiksektorn har en höjning av energiskatten för trafiksektorn den fördelen att det redan finns en energiskattenivå som är avgränsad till trafiksektorn. På så sätt uppfylls kravet på att Skattehöjningen endast skall avse trafiksektorn. Någon uppdelning av koldioxidskatten i olika nivåer behöver då inte göras, vilket innebär en viss förenkling av skattesystemet. En höjning av energiskatten inom trafiksektorn kan förväntas leda till en minskad bränsleförbrukning generellt sett. Nackdelen är att en sådan skattehöjning inte är relaterad till koldiox- idutsläppen och att det därför inte samtidigt blir någon styrning mot användande av alternativa bränsleslag som ger lägre koldioxidutsläpp.

En annan fråga är vidare efter vilken princip höjningen av energi- skattesatsema i så fall skall bestämmas. Ett sätt är att grunda skattehöj- ningen på ett höjt pris på utsläppt koldioxid, på sätt som gäller för koldioxidskatten, men ta ut höjningen i form av energiskatt. Ett annat sätt är att höja samtliga skattesatser med samma belopp. Ett tredje sätt är att höja respektive skattesats med ett visst procenttal, motsvarande den procent som energiskattesatsen höjs för bensin.

Höjd energiskatt och koldioxidskatt begränsad till trafiksektorn

Om man önskar behålla koldioxidskatten som grund för framtida möjligheter till beskattning leder kravet på avgränsning till trafiksektorn att höjningen av koldioxidskatten måste begränsas till bränsle som används inom denna sektor, dvs. används som drivmedel. Koldioxid- skatten måste då ha två nivåer, liksom energiskatten, en högre för

trafiksektorn och en lägre för andra sektorer. Dessutom måste av- gränsningen av trafiksektorn vara densamma som för energiskatten för att inte komplicera skattekontrollen. Detta problem skulle dock lösas om koldioxidskatten höjdes inom alla sektorer, vilket är en kost- nadseffektiv lösning, om även andra sektorer skall minska sina koldiox- idutsläpp.

Om åtgärder skall vidtas endast för trafiksektorn kan ett alternativ vara att endast ta ut koldioxidskatt inom denna sektor. Nuvarande koldioxidskatt skulle i så fall i sin helhet föras över till energiskatten och endast den föreslagna höjningen av koldioxidskatten skulle utgöra koldioxidskatt. Därmed skulle dock styrning mot bränslen som ger mindre koldioxidutsläpp i andra sektorer försvinna. Fortfarande skulle trafiksektorn av kontrollskäl få avgränsas med hänsyn till avgränsningen för den högre energiskatten. En fördel skulle vara att det lagtekniskt sett blir det enklare att specialdestinera koldioxidskatten. En sådan specialdestination synes dock för närvarande vara avlägsen. Vidare skulle energiskatten på egen hand uppfylla minimiskattenivåema i EG:s mineraloljedirektiv.

8.3.3. Trafiksektorns avgränsning

T rafikslagen

Kommitténs förslag skall som sagt vara begränsat till trafiksektorn. Att ett generellt styrmedel i form av en koldioxidskatt dock i princip borde avse alla sektorer har kommittén påpekat vid flera tillfällen. Vid en begränsning till trafiksektorn uppstår frågan vad denna skall omfatta. Trafik- och klimatkommitténs förslag avser endast drivmedel för de olika trafikslagen, dvs fordonstrafik, spårtrafik, luftfart och sjöfart.

Vad som är fordon framgår av figur 8.1 som bygger på indelningen enligt fordonskungörelsen (1972:595) och bilregisterkungörelsen (1972z599).

När det gäller fartyg definierar sjölagen(189135) skepp och båtar. Indelningen avser fartygens storlek. Någon annan legal definition av fartyg finns inte.

Någon legal definition av luftfartyg finns inte. Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) delar in spåranläggningarna i järnväg, tunnelbana eller spårväg, men någon definition av spårfordo- nen finns inte.

Fordon

I |

I . i | Motordrivna fordon Slåpfordon m.m.

_ l _ i l i | . Motorfordon Traktorer Motorradskap Terrang— motor— l [ fordon " | 1 . 1 P _ _ Bilar Motor- Mopeder Tratrk- Jordbruks- Nassl Klass" Terrang- Terräng- cyklar traktorer traktorer >30km sSOkm vagnar skotrar ' ltim [tim . i ] | j

Bussar Lastbilar Personbilar

Figur 8.1 Indelning av fordon

Fordonstrajik

När det gäller bränsle som används som drivmedel inom fordonsslagen personbilar, lastbilar, bussar och trafiktiaktorer tas idag ut en högre energiskatt. Den högre skattenivån omfattar inte bränsle som används som drivmedel för fordonsslagen mopeder, motorcyklar, jordbrukstrak- torer, terrängmotorfordon och motorredskap. På bränsle som används för drift av dessa fordonsslag skall betalas energiskatt, men enligt den lägre nivån, samt koldioxidskatt. När det gäller oljeprodukter görs åtskillnad mellan hög- och lågbeskattad olja genom tillsats av märkäm— nen i bränslen som beskattas med den lägre energiskatten.

Om man vid en höjning av koldioxidskatten för bränsle som används för drift av fordonstrafik skulle göra en annan avgränsning av det högbeskattade området än vad som gäller för energiskatten medför detta en tredje skattenivå, nämligen den som avser användning av drivmedel med låg energiskatt men med hög koldioxidskatt. Det skulle då fordras en ytterligare typ av märkning för att kunna särskilja detta bränsle, vilket i sin tur ytterligare skulle komplicera kontrollen. Vidare fordras att mineraloljedirektivets undantagsbestämmelser om särskild skattenivå för bränsle för drift av arbetsfordon m.m. kan åberopas. Riksdagens beslut att den högre energiskattenivån skall utvidgas till att avse samtliga motordrivna fordon innebär att problemet med avgränsningen

av det högbeskattade området löses vad avser fordonstrafiken. Vad som kan föranleda en viss tveksamhet är att samtliga motordrivna fordon inte är registrerade i bilregistret och att de sanktionsbestämmelser som är kopplade till skatteplikten då inte alltid kan avse en registrerad ägare. Detta kan innebära att det ställs ökade krav på ägarutredningar då ansvar skall utkrävas i fall där fordonet inte är registrerat. Det är dock möjligt att det är relativt få fall där oklarhet råder om ägarförhållandena och att man därför kan bortse från invändningen. Då det är i överens- stämmelse med principen att drivmedel som används inom trafiksektorn skall beskattas lika så långt möjligt ansluter sig Trafik- och klimat- kommittén till förslaget att den högre energiskattenivån skall avse samtliga motordrivna fordon och föreslår att detta skall gälla även den högre koldioxidskattenivån.

När det gäller frågan om hur drivmedel som används inom trafikslagen spårtrafik, luftfart och sjöfart skall beskattas kvarstår dock problem. Att sådan användning inte beskattas eller endast beskattas delvis beror dock inte så mycket på problemet att avgränsa trafiksektorn som på internationella förpliktelser och trafikpolitiska överväganden.

8.3.4. Möjligheter och skäl att beskatta drivmedel inom spårtrafik, luftfart och sjöfart

Allmänt

En tillämpning av principen om lika beskattning av drivmedel som används inom samtliga trafikslag borde medföra att även drivmedel som används för spårtrafik, luftfart och sjöfart skall beskattas på samma sätt som drivmedel som används för drift av fordonstrafik. Möjligheterna att beskatta användningen av drivmedel inom dessa trafikslag är dock begränsade av flera skäl. En fråga är först vilka möjligheter till beskattning som finns. En annan fråga är vilka olägenheter en beskattning som är begränsad till vissa delar av trafikslagen medför.

Spårtrafik

Enligt gällande lagstiftning är principen att skatt inte betalas på elkraft och andra drivmedel när dessa används för drift av tåg och andra spårbundna transportmedel. Skattebefrielsen sker genom avdrag för skatt i leverantörens deklaration och skattefria inköp genom försäkran

av köparen. Bensin som används för spårbundna transportmedel beskattas dock.

Några internationella överenskommelser som hindrar beskattning av drivmedel som används för drift av tåg och liknande finns inte.

När det gäller beskattning av elkraft för Spårtrafik finns dock andra hinder att kombinera elskatt och koldioxidskatt, så att koldioxidskatten endast avser elkraft som används för drift av Spårtrafik och som producerats genom förbränning av fossila bränslen. En beskattning av de fossila bränslen som används vid produktionen av elkraft strider mot principen att endast slutprodukten skall beskattas för undvikande av dubbelbeskattning. För det andra skulle en sådan beskattning avse användning inom alla sektorer, eftersom det, vid den tidpunkt då skattskyldigheten inträder, inte går att avgöra hur elkraften kommer att användas. Detta andra problem skulle dock falla bort om beskattningen gällde alla sektorer och inte bara trafiksektorn. Istället för beskattning av använt bränsle skulle beskattningen då kunna avse verksamheten vid kol- och oljeelddade kraftverk. För det fall frihandeln med elkraft ökar uppstår dock problem med beskattningen av elkraft som införts från EU-länder eller importerats från tredje land, om denna inte beskattas på samma sätt. Om å andra sidan användaren skulle vara skyldig betala elskatt om elkraften används inom trafiksektorn uppstår det problemet att det inte går att avgöra om den använda elkraften framställts genom förbränning av fossila bränslen. Det alternativ till beskattning som då finns är att beskatta all elkraft som används för drift av spårtrafik, oavsett hur den producerats. En sådan beskattning skulle dock kunna ha en återhållande effekt på den generella elförbrukningen vid drift av Spårtrafik.

De sammantagna koldioxidutsläppen som kan hänföras till spårtrafi- ken är relativt sett mycket små, även i beaktande av de koldioxidutsläpp som sker vid produktionen av elkraften. Om elkraften i högre grad produceras genom förbränning av fossila bränslen ökar dock koldiox- idutsläppen. Fortfarande skulle dock spårtrafiken ha relativt sett mindre koldioxidutsläpp än andra trafikslag.

När det gäller spårtrafiken kan hävdas att denna konkurrerar med samtliga andra trafikslag, på de korta sträckorna huvudsakligen med fordonstrafiken och på de långa sträckorna med fordonstrafiken, luftfarten och i viss mån sjöfarten. En överflyttning av transporter från spårtrafiken är ur koldioxidsynpunkt inte önskvärd i de övervägande antal fallen. En höjd energi— och koldioxidskatt på bränsle som används för drift av Spårtrafik skulle kunna försämra dennas konkurrenskraft, särskilt om inte den yrkesmässiga luftfarten och sjöfarten kan beskattas i motsvarande mån.

Den spårtrafik som är mest tveksam ur koldioxidsynpunkt är den dieseldrivna tågtrafiken för persontransporter. Sådan Spårtrafik finns i glesbygdsområden och har en låg beläggning. Koldioxidutsläppen per personkilometer är därför lika stora som för busstrafiken och högre än för personbilstrafiken, vilka torde vara den trafik som huvudsakligen konkurrerar med den dieseldrivna tågtrafiken. En överflyttning av persontrafiken till bussar och lastbilar skulle därmed inte medföra en försämring av koldioxidutsläppen. Vad avser godstranportema med dieseldriven tågtrafik är läget annorlunda på grund av bättre beläggning och koldioxidutsläppen från denna är i allmänhet lägre än för lastbilstra- fiken räknat per tonkilometer.

Om den dieselolja som används för tågdrifi belastas med både energiskatt och koldioxidskatt torde det vara en stor risk att den dieseldrivna tågtrafiken försvinner i vart fall på persontransportsidan på grund av bristande lönsamhet. Detta behöver i och för sig inte innebära någon nackdel ur koldioxidsynpunkt, men andra värden, som ex- empelvis möjligheten att välja kollektivtrafikmedel i glesbygden, går förlorade. På godtransportsidan skulle möjligen investeringar i elektrifiering och energisnålare teknik anses lönsam. Alternativet att belasta dieseloljan med endast koldioxidskatt kan möjligen vara genomförbart genom att avdragsrätten för skatt på bränsle som används inom spårtrafiken begränsas till energiskatten. Detta är förenligt med EG:s mineraloljedirektiv, eftersom detta medger att bränsle som används för Spårtrafik helt eller delvis undantas från beskattning. Det är dock osäkert om detta skulle medföra en annan bedömning av förväntade effekter.

Sammanfattningsvis gör Trafik- och klimatkommittén följande bedömning. Kravet på att, för drivmedel avsett för spårtrafik, skall tas ut samma energiskatt och koldioxidskatt som för drivmedel avsett för fordonstrafik, kan för det första endast uppfyllas vad avser bränsle för den dieseldrivna spårtrafiken. Att kombinera skatten på elkraft med en koldioxidskatt avgränsad till trafiksektorn kan som sagt knappast ske. Det är dock möjligt att koldioxidskatt kan tas ut för produktionen av elkraft för användning i alla sektorer. Vidare har spårtrafiken generellt sett sådana fördelar ur koldioxidsynpunkt att det inte är önskvärt att spårtrafikens konkurrensförhållanden försämras. Kommitténs slutsats blir därför att beskattningen av drivmedel tills vidare inte bör utvidgas till att avse drivmedel för Spårtrafik.

Luftfart

Enligt energiskattelagen är flygbensin och flygfotogen, som är de bränslen som används som flygbränsle, inte skattepliktiga om de används för drift av flygplan. Dessutom betalas enligt lagen inte någon skatt för annat flygbränsle, i stort sett gasol för varmluftsballonger, om det används i yrkesmässig verksamhet. Däremot tas miljöskatt ut enligt lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik som bedrivs yrkesmässigt. Denna omfattar bland annat skatt på utsläpp av koldioxid.

När det gäller luftfarten är det formellt möjligt att i vart fall beskatta drivmedel som används för nöjesflygning, men i princip inte drivmedel som används för yrkesmässig flygning. Möjligen kan flygbensin beskattas även om det används som drivmedel i yrkesmässig verksam- het. Anledningen till att den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas är dess internationella karaktär, som bland annat innebär konkurrens med flyg från andra länder samt möjligheter att tanka drivmedel utomlands. Enligt EG:s mineraloljedirektiv och internationella överenskommelser får den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas. EG:s mineraloljedirektiv begränsar dock förbudet till att avse flygfotogen, dvs. drivmedel som används för reaplan.

EG:s mineraloljedirektiv föreskriver däremot att drivmedel som används för nöjesflygning skall beskattas. Ett flertal medlemsländer har dock fått tillstånd att undanta även nöjesflygningen från beskattning. Energiskatteutredningen föreslog i sitt betänkande att i vart fall de drivmedel som används för privatflygning skulle beskattas. Remissin— stanserna avstyrkte förslaget. Regeringen ansåg i sin proposition (1994/95:54) om Ny lag om skatt på energi, m.m. att skattefriheten för flygbensin och flygfotogen skulle behållas, eftersom beskattning av drivmedel för privatflygning skulle skapa stora kontrollmässiga och administrativa problem. Detta gäller i vart fall användningen av flygbensin, eftersom de mindre flygplan som drivs med flygbensin inte sällan används för såväl privata som yrkesmässiga ändamål. Därtill kommer att länderna i Sveriges närmaste omgivning inte beskattar flygfotogen och flygbensin. Regeringen anförde dock att ”fortsatta ansträngningar bör göras för att söka skapa ett praktiskt genomförbart system för beskattning av allt flygbränsle som inte används inom yrkesmässig luftfart”.

De totala utsläppen av koldioxid från den civila luftfarten kan idag uppskattas till cirka 1400 kiloton per år. Av dess utsläpp torde endast en mindre del komma från nöjesflyget. Effekten av en ensidig svensk beskattning av det motordrivna nöj esflyget kan snarast förväntas bli att denna traf1k minskar i omfattning än att ny mer energisnål teknik tas fram. Detta är i och för sig ingen nackdel ur koldioxidsynpunkt.

Problemet är som sagts ovan de olägenheter som uppstår vid en drivmedelsbeskattning som är begränsad till en viss användning.

En möjlighet att undgå problemen med gränsdragning mellan privat och yrkesmässig användning skulle vara att helt enkelt beskatta flygbensin oavsett användningsområde. Detta är i och för sig tillåtet enligt EG:s mineraloljedirektiv. Däremot kan som sagt inte flygfotogen beskattas på detta sätt. En ensidig svensk beskattning medför dock problem med tankning i grannländerna samt problem med konkurrens från verksarnhetsutövare i grannländema för sådan yrkesmässig flygtrafik som använder flygbensin, exempelvis taxiflyg.

Ett annat alternativ skulle möjligen vara att låta lagen om miljöskatt på inrikes flygtrafik omfatta samtliga inrikes flygningar. Därmed skulle möjligheterna att kringå beskattningen minska. Frågan är dock om de utländska bolag, som i princip har rätt att bedriva inrikes flygtrafik i Sverige också kan beskattas. Om inte skulle svenska bolag få en oacceptabel konkurrensnackdel. En sådan utvidgning skulle vidare fordra att den genomsnittliga bränsleförbrukningen per flygsträcka finns tillgänglig för samtliga flygplanstyper samt att det enkelt går att kontrollera vilka flygningar som sker. Trafik- och klimatkommittén befarar dock att ett sådant system skulle vara alltför resurskrävande och svårt att genomföra vad avser privatflyget och troligen även den yrkesmässiga luftfarten med mindre flygplan.

Frågan är vilken effekt den höjda beskattningen av fordonstrafiken har om inte luftfarten beskattas i motsvarande mån. När det gäller luftfarten kan förutsättas att de transporter som eventuellt överflyttas från fordonstrafiken till flyget sker inom den yrkesmässiga trafiken. Denna överflyttning får dock antas vara av begränsad omfattning, eftersom fordonstrafiken inte kan antas vara den huvudsakliga konkur- renten till flyget.

Det ovan sagda leder till att, även om kommittén menar att den högre drivmedelskatten i princip borde tas ut även inom luftfartens område, så kan en sådan beskattning knappast genomföras ensidigt av Sverige, utan detta fordrar internationella överenskommelser. Därvid borde beskattningen av drivmedel vara lika oavsett om det används för privatflygning eller för yrkesmässig flygning.

Det skulle i och för sig vara möjligt att höja den koldioxidskatt som ingår i miljöskatten. Lagen har i gällande utformning dock ett snävt tillärnpningsområde, vilket kan medföra risk för oönskade styreffekter, och enligt vad kommittén erfarit övervägs det dessutom att lagen skall slopas. Kommittén timer därför inte heller anledning att föreslå en sådan höjning. Kommittén återkommer nedan till frågan om andra ekonomiska styrmedel skulle kunna användas istället för en koldioxid- skatt.

Drift av fartyg

Enligt den nya energiskattelagen beskattas all privat användning av drivmedel för drift av fartyg, dvs. skepp och båtar. När det gäller yrkesmässig drift av fartyg betalas däremot inte skatt på drivmedel eller kan ägaren efter ansökan erhålla kompensation för erlagd skatt. Anledningen är, liksom vad avser luftfarten, sjöfartens internationella karaktär och de internationella överenskommelser som finns på sjöfartens område.

EG:s mineraloljedirektiv medger i och för sig beskattning av drivmedel som används för drift av fartyg som används i yrkesmässig trafik på insjöar och andra inte vattendrag. Vid särbeskattning enligt det sagda uppstår det dock vissa problem att avgränsa den trafik som skall beskattas från den som inte skall beskattas så att skattekontroll kan ske på ett enkelt sätt. Vid registreringen görs exempelvis ingen skillnad på om fartygen används endast på inre vattenvägar eller i internationell sjöfart.

En möjlighet att beskatta, i vart fall den inrikes sjöfart som bedrivs yrkesmässigt, skulle vara att införa en miljöskatt motsvarande den som finns för inrikes flygtrafik som bedrivs yrkesmässigt. Kommittén bedömer dock att det inte heller finns förutsättningar för en sådan beskattning.

En ensidig beskattning av fordonstrafiken torde inte medföra att någon större överflyttning sker av det trafikarbete som sker med fordon till den sjöfart som sker på inte vattenvägar, eftersom konkurrensen dem emellan torde vara av mindre omfattning.

8.3.5 Miljöklassning av drivmedel

Omärkta högbeskattade oljeprodukter är indelade i miljöklasser med olika skattesatser. Om samtliga motordrivna fordon skall drivas med högbeskattat bränsle, som riksdagen beslutat i enlighet med regeringens proposition 1994/95:203, innebär det att oljeprodukter som skall användas för drift av dessa är indelade i miljöklasser. Däremot är flygfotogen inte indelat i miljöklasser och inte heller den lågbeskattade märkta dieselolja som används för Spårtrafik och yrkesmässig sjöfart med skepp. När det gäller bensin är däremot all bensin utom flyg- bensin indelad i miljöklasser.

8.3.6 Återföring av skattemedel

Ekobonus

Det finns önskemål om att de medel som uppbärs genom den högre koldioxidskatten skall användas för att minska de inte önskvärda fördelningseffekter som en höjd drivmedelsbeskattning kan leda till. Ett sätt är att återföra medlen till förbrukarna. En tänkbar utformning av ett sådant system behandlas i kapitel 9. Ett sådant system fordrar särskilda författningsföreskrifter.

Föreskrivs inget annat kommer de medel som höjningen av koldioxidskatten inbringar att redovisas som inkomster i statsbudgeten. Riksdagen har därvid i och för sig möjlighet att besluta att vissa medel skall användas för återföring till förbrukarna. Enligt gällande praxis bör dock medel som redovisas som inkomst i statsbudgeten inte förbehållas visst ändamål. Skall medel från höjningen av koldioxidskatten för motorbränsle användas till särskilda ändamål och inte ingå i statsbud— geten måste medlen redovisas separat.

Frågan blir då hur höjningen av skatten skall kunna redovisas på detta sätt. En lösning som nämnts tidigare är att helt enkelt överföra dagens koldioxidskatt till energiskatten och sedan låta endast höjningen av skatten utgöra koldioxidskatt, som på så sätt skulle bli ett rent styrmedel. Eftersom koldioxidskatten tas ut även för bränsle som används inom andra sektorer än trafiksektorn skulle dock i så fall även beskattningen av dessa sektorer beröras.

Ett annat alternativ är att ta ut höjningen av koldioxidskatten i form av en särskild koldioxidskatt för trafiksektorn som redovisas särskilt och betalas in på särskilt konto.

De särskilt redovisade medlen skulle kunna tillföras en fond (ekobonusfond). Från fonden skulle sedan tillgodoförande ske enligt särskilda föreskrifter.

Skattevdxling

Ett annat sätt att återmra medlen är genom s.k. skatteväxling. I detta fall är det inte nödvändigt med föreskrifter om specialdestination av intäkterna från den höjda koldioxidskatten. Beslutet om en sådan höjning skall dock i så fall kombineras med ett beslut om sänkning av andra skatter. Trafik- och klimatkommitténs överväganden i denna del finns i kapitel 9.

8.3.7 Alternativa ekonomiska styrmedel avseende spårtrafik, luftfart och sjöfart.

När det gäller luftfarten pågår ett arbete med att försöka differentiera Luftfartsverkets landningsavgifter. Ett sådant styrmedel har dock den nackdelen att det knappast går att differentiera avgiften med hänsyn till den faktiska drivmedelsförbrukningen. Nackdelen är också att de flygplatser som drivs av kommuner och andra inte omfattas av Luftfartsverkets taxa och att avgiftens storlek begränsas av att land- ningsavgifterna inte får överstiga kostnaderna för flygplatsens drift. En stor fördel är dock att styrmedlet kan tillämpas även på den utrikes flygtrafiken. Att reglera avgifterna för de flygplatser som inte drivs av Luftfartsverket ställer sig svårare. Det måste dock antas att den övervägande delen av flygtrafiken sker med användande av Luft— fartsverkets flygplatser. I brist på en beskattning av luftfartens drivmedel tycks detta i vart fall vara en frarnkomlig väg. Trafik- och klimatkommittén föreslår att avgifterna i så fall differentieras med hänsyn till koldioxidutsläppen.

Att på motsvarande sätt använda differentierade hamnavgifter medför också svårigheter. Hamnarna drivs till övervägande del av kommuner och privata ägare och hamnavgiftema är idag oreglerade. Det måste vidare klarläggas vilka kriterier som skall gälla för differentieringen. Enligt kommitténs mening återstår det mer arbete innan en sådan reglering av hamnavgiftema kan ske.

Även vad avser spårtrafiken finns möjligheter att differentiera driftsavgiftema av miljöskäl. Redan idag tar banverket ut en dieselavgift för den dieseldrivna tågtrafiken. Spårtrafikens driftsavgifter skulle möjligen kunna relateras till koldioxidutsläppen. Den eventuella dieseldrivna Spårtrafik som inte använder banverkets spår omfattas inte, men torde vara försumbar.

8.3.8 Sammanfattning av kapitlet

Koldioxidskatt

Beteckningen koldioxidskatt behålls. Koldioxidskatt bör tas ut på allt fossilt bränsle enligt en enhetlig skattenivå, uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid. Sverige bör därför inom EU och annars internatio- nellt driva frågan om en generell beskattning av bränslen som är relaterade till koldioxidutsläppen. Icke-fossila bränslen, såsom metanol och etanol framställt ur skogsprodukter samt etrar med dessa, och

eventuellt vegetabiliska oljor, bör därvid vara befriade från koldioxid- skatt. Sverige bör försöka få tillstånd från EG—rådet till en beskattning av koldioxidutsläppen i enlighet med anförda principer.

Högre skatt för drivmedel som används inom trafikslagetfardonstrajik

Trafik- och klimatkommittén föreslår att koldioxidskatten höjs för drivmedel som används inom trafiksektorn. Den högre skattenivån borde i princip avse samtliga trafikslag. I avvaktan på att internationell överenskommelse nås om en generell beskattning av koldioxidutsläpp inom trafiksektorn (och helst inom alla sektorer) föreslår kommittén att den högre koldioxidskattenivån skall avse fordonstrafiken, dvs motordrivna fordon. I och med den beslutade lagändringen på grundval av regeringens proposition 1994/95:203 undviks de kontrollproblem som skulle uppstå om trafiksektorn avgränsades på olika sätt för energiskatt respektive koldioxidskatt. Motordrivna fordon skall alltså drivas med högbeskattat bränsle som inte innehåller märkämnen.

Internationella överenskommelser om bränslesskattjör drivmedel som används inom luftfart och sjöfart

Vad gäller drivmedel för drift av fartyg och flygplan är Trafik— och klimatkommitténs slutsats att Sverige i internationella sammanhang först måste försöka få gehör för en internationell beskattning av drivmedel som används inom luftfart och sjöfart. Vad som idag möjligen kan göras inom dessa trafikslag är att utforma driftsavgifter för trafikanlägg- ningar, såsom flygplatser och hamnar så att dessa differentieras med hänsyn till koldioxidutsläppen.

Avvakta beskattning av drivmedel för spårtrafik

En beskattning av drivmedel för spårtrafik skulle innebära att bränslen som används för driften av spårbundna transportmedel beskattas i enlighet med vad som gäller fordonstrafiken och att koldioxidskatt på använd elkraft tas ut genom produktionsskatt på produktionen vid kraftverk som eldas med fossila bränslen, varvid den sistnämnda skatten inte kan begränsas till trafiksektorn. Med hänsyn till de relativt sett små koldioxidutsläpp som spårtrafiken generellt sett ger upphov till har kommittén dock tills vidare ansett det mindre angeläget att föreslå beskattning av drivmedel som används vid sådan trafik. Ur koldioxid—

synpunkt bör detta trafikslags konkurrenskraft inte försämras, utan snarast stärkas. Man bör enligt kommitténs mening avvakta med att utvidga beskattningen vad avser drivmedel som används för Spårtrafik till dess fordonstrafiken anpassat sig till den högre skattenivån och kanske till dess möjlighet finns att beskatta bränsle som används inom luft— och sjöfart.

Höjd koldioxidskatt i samtliga seldorer

Trafik- och klimatkommittén har vid ett flertal tillfällen påpekat att en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen fordrar att dessa beskattas likformigt inom samtliga sektorer. Flera av i kapitlet redovisade problem skulle då undanröjas.

Vidta åtgärder för att minska oönskade fördelningsefekter

Förslag till åtgärder behandlas i kapitel 9.

Författningsförslag

Författningsförslag finns i kapitel 14.

9. Koldioxidskattens fördelningseffekter

9.1. Inledning

Kommittén har i delbetänkandet (SOU 1994:91) föreslagit en koldioxid- skatt på drivmedel som del i ett styrmedelspaket syftande till att begränsa utsläppen av koldioxid från trafiken. Huvudargumentet är att en sådan skatt ger incitament till kostnadseffektiva anpassningar. Förslaget sammanhänger alltså med önskemålet att hålla den sänkning av konsumtionsstandarden som krävs för att åstadkomma minskade koldioxidutsläpp nere till ett minimum. Lämpligheten av förslaget kan dock inte avgöras enbart med hänsyn till effekten på kollektivet av hushåll. Även rättvise- och fördelningseffekter måste beaktas.

Invändningarna mot kommitténs förslag har främst varit inriktade mot rättvise— och fördelningseffekterna av en bensinprishöjning. Det har hänvisats till att många hushåll - glesbygdshushåll, men också andra kategorier - är starkt bilberoende och utan realistiska transportme- delsaltemativ för merparten av sitt resande. Vissa grupper har pekats ut som särskilt utsatta, bl.a. barnfamiljerna. Bensinprishöjningar till föreslagen nivå har ibland alltså setts som ett hot mot välfärden för olika bilberoende hushåll.

De återkommande fördelningspolitiska invändningarna mot en koldioxidskatt på drivmedel gör det angeläget att belysa fördelnings- konsekvenserna av förslaget närmare. Men om staten bestämt sig för att på något sätt minska koldioxidutsläppen i transportsektorn, är den relevanta jämförelsen då inte mellan att höja koldioxidskatten och att låta bli, utan mellan att höja koldioxidskatten och att göra något annat som ger motsvarande utsläppsreduktioner.

Det är också viktigt att komma ihåg att en höjd koldioxidskatt - i motsats till en prishöjning på råolja - inte leder till att resurstillgången i Sverige minskar. Skattehöjningen skapar ett realekonomiskt utrymme för att öka konsumtionen av andra varor och tjänster. Detta kompense- rar, om än ofullständigt, för den minskade konsumtionen av drivmedel.

Skattehöjningen skapar dessutom ett fiskalt utrymme för kompense-

rande åtgärder från statsmakternas sida. Det förutsätts att nettointäkter- na av en höjd koldioxidskatt återgår till hushållen på något sätt så att statsinkomstema hålls oförändrade. Effekten på det enskilda hushållet beror följaktligen på summan av två deleffekter - effekten av att koldioxidskatten höjs och effekten av en viss kompenserande skattesänk- ning (eller transfereringsökning).

En genomgång av vilka fördelningseffekter som skulle följa av en höjd koldioxidskatt i transportsektorn redovisas i avsnitt 9.2. Effekterna på olika hushållskategorier belyses empiriskt med hjälp av data från den senaste hushållsbudgetundersökningen från SCB, Hushållens utgifter (HUT) 1992. Nettoeffekten på hushållen vid en återföring av nettoskat- teintäkten av en höjd koldioxidskatt samt olika metoder för återföring behandlas i avsnitt 9.3.

I avsnitt 9.4 undersöks om inte ett bättre totalresultat skulle kunna nås genom att man antingen (1) kompletterade höjningen av koldioxid- skatten med kompenserande återföring av nettoskatteintäkten eller (2) valde andra styrmedel för att reducera utsläppen. Avsnitt 9.5 är en sammanfattning.

Analysen i kapitlet bygger i vissa delar på material från en rapport som Per Kågeson utarbetat på kommitténs uppdrag. Kågeson har bl.a. belyst olika hushållsgruppers drivmedelskostnader med utgångspunkt i HUT 1992. Han har också studerat effekter av olika system för återföring. Rapportens centrala del behandlar hur det schweiziska förslaget till s k ekobonus skulle kunna utformas för svensk tillämpning i samband med en större höjning av skatten på diesel och bensin.

9.2. Vilka inkomst— och fördelningseffekter uppstår om koldioxidskatten höjs?

Höjningen av koldioxidskatten leder till höjda priser på bensin och diesel. Detta påverkar hushållen direkt genom höjda utgifter för olika slags resor och indirekt genom att höjda transportkostnader inverkar på priserna på olika konsumentvaror

9.2.1. Den direkta effekten på hushållen

Enligt HUT 1992 disponerar fyra av fem hushåll bil medan tre av fyra hushåll har utgifter för bensin. Flertalet hushåll träffas alltså direkt av höjningen av priset på drivmedel. Kostnaden för bilanvändning ökar.

Kostnadshöjningar för resor med andra färdmedel får också viss betydelse. Taxi- och busstaxorna höjs då trafikföretagen övervältrar sina ökade kostnader för drivmedel på resenärerna. Hushållens samlade utgifter för lokalresor med kollektivtrafik och med taxi utgör dock en mindre andel av de totala reseutgiftema, ca 5 %. Motsvarande andel för drivmedel är betydligt större, 22 %. Den viktigaste direkta effekten av ökade drivmedelspriser är därför effekten på kostnaden för användning av egen bil.

Den totala försäljningen av beskattade drivmedel uppgick 1992 till 8 mdr liter, fördelat på 5,9 mdr liter bensin och 2,1 mdr liter diesel (motsvarande siffror för 1993 är 5,6 respektive 2,2 mdr liter). Andelen personbilar som använder diesel uppgår endast till 3 % av samtliga bilar. En del av dessa ägs av företag, och andelen försåld diesel som används för privata vägfordon kan därför anses vara mycket liten.

9.2.2. Effekter via höjda transportkostnader

Merparten av dieseloljan används för lastbilstransporter. Ett ökat pris på dieselolja höjer kostnaderna för lastbilstransporter något som kommer att inverka på prisrelationema mellan olka konsumentvaror. Varor med stort transportinnehåll kan förutsättas bli dyrare. Bensin utgör en så liten post i produktionssystemet, att den indirekta effekten av att bensinpriset stiger kan antas vara försumbar.

Hur betydelsefull från fördelningssynpunkt är den höjda kostnaden för lastbilstransporter? Enligt Engström och Wikberg (1991), som Kågeson refererar till, utgör transportkostnaderna i genomsnitt ca 4 % av den totala produktionskostnaden för företagen. Beräkningen omfattar såväl lejda som företagens egna transporter. En betydande del av transportvolymen sker dock med transportslag som inte kommer att omfattas av en förhöjd koldioxidskatt.

Kågeson uppskattar i ett räkneexempel att en höjning av priset på diesel med 2,40 + moms, som skulle ge en prishöjning vid pump på ca 43 %, skulle öka genomsnittsföretagets transportkostnader med 5 - 7 %. Detta motsvarar 0,15 - 0,20 % av samtliga kostnader. Det förutsätts då att 15 - 20 % av näringslivets nuvarande transportkost- nader utgörs av kostnader för beskattade fordonsbränslen (inkl. skatt).

Dieselprishöjningens indirekta effekter på inkomstfördelningen kan i praktiken vara försumbar. Olika hushållskategorier kan antas bli drabbade på ett likartat sätt. Fördelningseffekterna torde dessutom inte bli mycket annorlunda om andra styrmedel väljs för att åstadkomma utsläppsreduktionema.

Om den totala efterfrågan på godstransporter minskar skulle följden kunna bli att anställda och företagare inom speditionsbranschen drabbas. En höjning av dieselpriset påverkar speditionsföretagens konkurrens- kraft. Järnvägs- och sjötransporter skulle vinna på bilspeditöremas bekostnad. Som Kågeson anger kommer dock endast en mindre del av anpassningen till den högre skatten att ta sig uttryck i byte av trans- portslag. Det är inte heller troligt att drivmedelsprishöjningar av den storleksordning som föreslagits skulle höja transportprisema särskilt mycket.

9.2.3. Effekter på nybilsförsäljningen

Till detta kommer en tänkbar effekt på bilförsäljningen i Sverige av att hushållen kan komma att minska sina nybilköp då bensinpriset höjs. Effekten på de svenska bilföretagens försäljning skulle kunna bli märkbar om bilköparna i högre grad än tidigare skulle komma att rikta sin efterfrågan mot mer bensinsnåla bilmodeller. Resultatet skulle kunna bli en nedgång i bilförsäljningen, som medför temporära produktions- och sysselsättningsstömingar i bilindustrin.

9.2.4. Hushållens bensinförbrukning

Det är inte känt exakt hur stor del av bensinförsäljningen som är att hänföra till hushåll respektive företag, organisationer och myndigheter. Statistiken anger att ca 87 % av alla bilar är registrerade på hushåll och att tre fjärdedelar av övriga 13 % är leasingbilar. Ungefär hälften av de senare var föremål för förmånsbeskattning. Jansson och Wall (1994) anger att dessa bilar körs 2 000 mil per år varav 1 800 till 1 850 mil för privata ändamål.

Den årliga körsträckan för fordon som enbart används i tjänsten bedöms kunna vara betydligt högre. Den årliga bränsleförbrukningen i sådana bilar kan antas uppgå till 3 000 liter per bil. På basis av dessa siffror antar Kågeson att ca 85 % av personbilarnas bensinförbrukning avser privat körning.

Det går att i detta sammanhang bortse från dels den lilla del av den skattepliktiga dieseln som används av hushållen, dels från de före— tagsägda små lastbilar och bussar som går på bensin. Antagandet innebär att 85 % av 5,9 mdr liter, dvs. 5,0 mdr liter inköpts av hushållen, medan resterande 0,9 + 2,1 mdr upphandlats av företag och institutioner. Den övervägande delen av bensinförsäljningen går alltså till personbilar.

9.2.5. Olika hushållskategoriers utgifter för drivmedel Regionala skillnader

Längre avstånd mellan orter, längre avstånd till arbetsplatser, affärer och andra servicenäringar liksom sämre tillgång till kollektiva trans- portalternativ har kopplats samman med ett starkare beroende av privata biltransporter. Hushåll i glesbygd, i norra Sverige etc skulle alltså kunna förmodas ha relativt höga utgifter för bensin. Hur väl överens- stämmer detta med uppgifterna i det tillgängliga empiriska materialet?

Av Kågesons genomgång framgår att det finns en viss variation i genomsnittlig bränsleförbrukning för olika s.k. H-regioner. För- brukningen är störst i Norra glesbygden, lägst i Stockholm. Skillnader— na mellan glesbygd och tätbygd framstår dock som måttliga. Räknat på enbart hushåll med bil har Stockholm 84 % av den för hela landet genomsnittliga årliga privata körsträckan. För Norra glesbygden är motsvarande tal 110 %.

Som kommittén framhöll i delbetänkandet, med hänvisning till Vilhelmson (1990), svarar "den fria tidens resor" för mer än hälften av resandet, medan arbetsresoma utgör ca en fjärdedel. Den resterande delen utgörs av resor i samband med inköp, vård och omsorg. Mönstret gäller hela landet. Även arbetsresoma med bil är ungefär lika långa i glesbygden som i Stockholm.

Den största skillnaden i bilberoende föreligger inte mellan Norrland och övriga landet utan mellan Stockholm och övriga landet. Dessutom finns betydande skillnader mellan större tätorter och ren glesbygd inom ett och samma län.

Skillnader mellan soda-ekonomiska grupper

Betydelsefulla skillnader finns också mellan olika socio-ekonomiska grupper. Genomsnittshushållets utgifter för drivmedel är enligt HUT 1992 lika med 6 850 kronor. Den genomsnittliga utgiften skiljer ca 4 000 kr för tjänstemän som har de högsta och för pensionärer som har de lägsta utgifterna. Även lantbrukare har relativt låga utgifter.

Skillnaderna i den andel av hushållens utgifter som används för inköp av bensin är små. Arbetarhushåll använder en något högre andel av sin inkomst till bensin jämfört med andra grupper. Skillnaden mellan högsta och lägsta andel är dock mindre än en procentenhet.

Viktigare än de skillnader för medelhushåll tillhörande olika grupper som redovisats kan dock de individuella variationerna vara. Det kan finnas betydelsefulla skillnader mellan olika konsumentgrupper som inte framträder i de kategorier av hushåll som särskiljs i hushållsbudget- materialet.

Skillnader mellan hushåll i olika inkomstlägen

Hur mycket betyder höjningen av bensinpriset i relation till de totala utgifterna för olika hushållskategorier ?

Drivmedelsutgiftema utgör 3,5 % av de totala utgifterna. En höjning av bensinpriset med två kronor skulle leda till att utgiftsandelen, vid oförändrat konsumtionsmönster, ökade till 4,2 %. Om man ser till enbart bilhushållen blir bränsleförbrukningen per medelhushåll något högre. För genomsnittsbilhushållet skulle höjningen inte bli särskilt kärmbar.

Som Kågeson framhåller varierar bensinkostnademas andel av hushållens disponibla inkomst endast i begränsad utsträckning. Andelen är relativt låg i de två lägsta inkomstgrupperna (vid decilindelning). Dessa grupper har också ett lägre bilinnehav än övriga. Andelen minskar i de högsta decilema vilket antas sammanhänga med att förmånsbil är vanligare i dessa inkomstlägen.

9.2.6. Anpassningsmöjligheter

Behovet av kompenserande åtgärder bör inte enbart diskuteras utifrån uppgifter om förbrukningens storlek och totala utgiftsandelar. Be- räkningar grundade på rådande konsumtionsmönster kan bara förväntas ge en grov uppskattning av effekterna på skilda hushållsgrupper. Även hushållens anpassningsmöjligheter behöver vägas in.

Tidsperspektivet har avgörande betydelse för möjligheterna till anpassning. Olika s.k. ekonometriska studier pekar samstärnmigt mot en betydande långsiktig bensinpriskänslighet. De värden som vanligen hänvisas till innebär att en tioprocentig bensinprishöjning på lång sikt leder till en sex- till åttaprocentig förbrukningsminskning. Den relativt höga priskänsligheten antas sammanhänga med att hushållen har möjlighet att investera i mer bränslesnåla bilar, att byta transportsätt, att byta lokalisering för arbete, bostad och fritidsaktiviteter etc.

På kort sikt är möjligheterna till anpassning normalt betydligt mer begränsade. De värden som brukar anges för den kortsiktiga pris-

känsligheten tyder på att en tioprocentig bensinprishöjning leder till en en- till treprocentig förbrukningsminskning.

Elasticitetstalen beskriver dock endast reaktionen på bensinpris- förändringar från hushållssektom som helhet. De säger inget om priskänsligheten för olika hushållsgrupper, än mindre för enskilda hushåll. Användbara uppgifter om hur priskänsligheten varierar för olika grupper av hushåll har inte tagits fram.

Skillnader i priskänslighet skulle dock knappast påverka resultatet särskilt mycket för medelhushåll. Effekten på olika statistiska medelhus— håll beror i första hand på storleken på förbrukningen i utgångsläget. Men skillnader i priskänslighet på individuell nivå skulle kunna vara

utslagsgivande.

9.3. Skatteneutralitet och olika metoder för återföring

9 . 3 . 1 Skatteneutralitet

Syftet med att höja koldioxidskatten på drivmedel är att minska utsläppen av koldioxid i transportsektorn, inte att öka skatteuttaget från hushållen eller att minska hushållens efterfrågan generellt. För att skattetrycket skall vara totalt sett oförändrat förutsätter vi därför att andra skatter sänks, alternativt att transfereringarna ökar. Det är nettoeffekten av två förändringar, en höjd koldioxidskatt och en viss sänkning av andra skatter/viss höjning av transfereringarna, som det är intressant att belysa.

Den förstärkning av statsinkomstema som följer på en höjd koldioxidskatt beror på bensinefterfrågans priskänslighet. Effekterna kan illustreras med hjälp av ett exempel baserat på aktuella bensinpris- och skattenivåer.

Antag att bensinpriset är 7,50 kr/l och att den totala mängd bensin som efterfrågas av hushållen vid detta pris är 5,0 mdr liter. Koldioxid- skatten höjs så att bensinpriset stiger med tre kronor. Antag att bensinpriselasticiteten är —0,7 . Höjningen av koldioxidskatten, i kombination med den åtföljande momsökningen, ger då nya skatteintäk- ter lika med 10,8 mdr. Minskningen av bensinförbrukningen innebär samtidigt ett bortfall av skatteintäkter. Om den totala skatten på bensin före höjningen är som i dag, dvs. drygt 5 kronor, får vi ett skattebort- fall på 6,9 mdr kronor. Nettoeffekten blir då en ökning av statens skatteintäkter med 3,9 mdr. Det är denna skatteökning som skall neutraliseras genom återföring.

93.2. Olika metoder för återföring

Dm nettoskatteökning som följer av en höjd koldioxidskatt kan neitraliseras genom att andra skatter sänks eller genom att trans- feieringama ökar.

En möjlighet är att låta nettointäkten finansiera en sänkning av inzomstskatten. Detta skulle kunna ske genom en ökning av det s.k. grindavdraget. En andra möjlighet är att sänka mervärdesskatten. Bägge dessa möjligheter är administrativt enkla att genomföra.

En tredje möjlighet är att sänka andra trafikrelaterade skatter. När de gäller vägtrafiken finns möjlighet att sänka antingen försäljnings- slatten på nya fordon eller fordonsskatten. För vägtrafiken skulle det dåbli fråga om en omfördelning från beskattning av fordonsinnehav till beskattning av fordonsutnyttjande.

En kommitté - Förutsättningar för en ökad miljörelatering av slattesystemet (Dir. 1994:11) - har tillsatts för att analysera de mljöstyrande inslagen i nuvarande skattelagstiftning. Baserat på en inedande utvärdering av befintliga energi- och miljöskatters, inkl. mljöavgifters, samhällsekonomiska effekter, skall kommittén analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. En huvuduppgift är att belysa förutsättningarna att växla "snedvridande" m)t "rättvridande" skatter. Hittillsvarande debatt har främst utgått från sätkningar av socialförsäla'ings- och arbetsgivaravgijier.

Möjligheter finns också att öka transfereringarna. Detta skulle kunna sle genom justering av befmtliga system som barnbidrag etc. Men det kan också finnas anledning överväga en modell där enskilda med- bagare kompenseras via ett särskilt system för dteWring av skattemed- le1. Ett argument för detta är att man med ett sådant system kan göra nettoeffekten tydlig för hushållen. Förutsättningarna för ett sådant system — s.k. ekobonus - har, som nämndes i kapitlets inledning, utretts ai Kågeson.

I nästa avsnitt diskuteras om och hur olika möjliga system för återföring av nettoskatteintäkten skulle kunna användas för att dämpa de ogynnsamma fördelningskonsekvensema av en höjd koldioxidskatt. Dirigenom aktualiseras differentiering av återföringen för att skydda säskilda grupper.

9.4. Möjligheterna att påverka det för- delningsmässiga resultatet

9.4.1. Vad vill man uppnå ?

Det är inte klart hur försämringar för olika grupper skall vägas mot varandra. Fördelningsmålet har inte preciserats från statsmakternas sida. Samtidigt är en sådan precisering nödvändig för att man skall kunna välja lämpliga kompensationsåtgärder. För den fortsatta genomgången har följande två mer allmänt formulerade mål urskiljts: (1) låginkomst- hushåll och andra särskilt utsatta grupper skall skyddas och (2) försämringar är de mest bilberoende hushållen skall dämpas.

Hänsyn till fördelningseffekter kan tas på flera sätt. Ett är att komplettera en höjning av koldioxidskatten med särskilda kompenseran- de åtgärder. Ett annat är att avstå från att höja koldioxidskatten - helt eller delvis - och välja andra styrmedel för att åstadkomma önskade utsläppsreduktioner. Ett tredje sätt är att höja koldioxidskatten i flera steg (infasning). De olika möjligheterna kommenteras nedan.

9.4.2. Kompletterande åtgärder

Schablomnässig återföring till alla hushåll

Det administrativt enklaste sättet att återföra nettoskatteintäkten av en höjd koldioxidskatt är att anpassa mervärdesskatten eller att sänka inkomstskatten.

Sådana skattesänkningar skulle bidra till att dämpa inkomsteffekterna på hushållen generellt. Men de skulle inte ge särskild kompensation till de hushåll man i första hand vill stödja. Många hushåll (hushåll utan bil främst) skulle dessutom komma att överkompenseras. Samma typ av invändning kan riktas mot schablonmässig återföring (lika belopp per hushåll, per individ etc) inom ramen för ett system av ekobonustyp.

Inte heller en skatteväxling, som innebär att socialförsäkrings- eller arbetsgivaravgifter sänks, skulle bidra till att lösa de specifika för- delningsproblem som sammanhänger med en höjning av bensinpriset.

Möjligheterna till en riktad återföring

Ett system där hushållen kompenserades i förhållande till sin bensinför- brukning skulle kunna ge önskad differentiering. Beloppen skulle alternativt kunna relateras till utgifter för bensin eller till den privata körsträckan. En förutsättning är då att man kan bestämma beloppen på förhand, dvs. oberoende av kommande förbrukning (bensinutgifter, körsträcka). Men det är svårt att se hur någon av dessa varianter skulle kunna tillämpas i praktiken.

Vissa praktiska möjligheter till differentiering kopplad till skillnader i hushållens bilutnyttjande fmns dock. Kågeson nämner t.ex. möjlig- heten av en regional differentiering, som återspeglar skillnader i privat körsträcka i olika delar av landet.

Ett enklare sätt att kompensera är att sänka fordonsskatten. Då undviker man att återföra intäkter till hushåll utan bil. Även en återföring genom sänkt försäljningsskatt på nya bilar skulle begränsa återföringen till bilhushållen. En sänkning av försäljningsskatten framstår dock som mer godtycklig än en sänkt fordonsskatt från fördelningssynpunkt. För att uppnå rimlig precision krävs emellertid andra lösningar som är mer entydigt riktade till de grupper man särskilt vill kompensera.

Flera möjligheter till geografisk differentiering finns. Kågeson nämner en differentiering av grundavdraget. Kommuner med många glesbygdshushåll skulle t.ex. kunna få skatteavdrag. Andra möjligheter som diskuterats är en regional differentiering av reseavdragen och en (utvecklad) regional differentiering av fordonsskatten.

Ännu en möjlighet ligger i att differentiera bensinskatten mellan olika regioner. En sådan differentiering skulle kunna fånga upp en del av de rumsliga skillnaderna i beroendet av bilen. Kågeson menar att man skulle kunna sänka skatten med upp till 25 öre per länsgräns i området norr om Dalälven utan att riskera särskilt mycket av s.k. bensinturism. En sådan regionalisering av bensinskatten skulle innebära att skatten i Norrbotten var en krona lägre än i mellersta Svealand. Med ett sådant system utjämnas dock inte, som Kågeson också påtalar, de mer betydelsefulla skillnader i bilberoende som föreligger mellan Stockholm och övriga landet. Systemet kan inte heller neutralisera effekterna av skillnader i bilberoende mellan större tätorter och ren glesbygd inom ett och samma län.

För att skydda grupper som kan antas komma att falla under acceptabla minimistandardnivåer då bensinpriset stiger, exempelvis låginkomsthushåll generellt och barnfamiljer, förefaller det ändamålsen- ligt att utnyttja traditionella instrument för kompensation. Hänsyn till effekterna på låginkomsthushåll skulle kunna tas genom en justering av

inkomstskatten och hänsyn till effekterna på barnfamiljer genom en höjning av barnbidraget. Problemet att undvika att kompensera grupper som inte får någon försämring kvarstår dock

Ett generellt problem med riktade åtgärder som bör nämnas är att de tenderar att försvaga incitamentet till utsläppsreduktioner eftersom man kopplar kompensationen till bilberoendet. Ett annat problem kan vara att avveckla de kompensationssystem som väljs. Kompensationen bör helst vara tidsbegränsad så att incitamenten till omställningar för att långsiktigt minska utsläppen inte försvagas.

9.4.3. Val av andra styrmedel

Huvudaltemativet till en höjd koldioxidskatt på drivmedel är att reglera, eller med andra ekonomiska styrmedel stimulera fram, en lägre specifik förbrukning hos nya bilar. Det handlar då om att driva fram en förbättring av fordonens genomsnittliga bränsleekonomi som är mer långtgående än den som skulle följa vid en höjning av drivmedelspriset.

Genom att låta bensinpriset vara oförändrat undviks kännbara utgiftshöjningar för hushåll med stor och svårsubstituerbar bensinan- vändning. Ett problem är dock att bilisterna generellt tvingas till mer kostsamma omställningar för att dra ned förbrukningen. Incitamentet att avstå från de lägst värderade resorna saknas bl.a.

Bilarna kan dessutom antas bli dyrare av att utvecklingen mot ökad bränsleekonomi forceras. En effekt av detta skulle bli att nybilsköpare drabbas av högre kostnader. Ett överdrivet betonande av bränsleekono- min kan också leda till att trafiksäkerhetsproblemet ökar. Andelen småbilar skulle nämligen komma att öka mer än i fallet med höjd koldioxidskatt.

Generellt gäller att fördelningseffekterna av regleringar är svåra att kartlägga. Typiskt för många regleringar är dock att de kan antas drabba vissa grupper mer koncentrerat.

9.4.4. Infasning

Staten skulle också för att dämpa fördelningseffekterna kunna välja att fasa in en skattehöjning successivt, i stället för att höja skatten i ett steg. Hushållen skulle då visserligen sakna tillräckliga incitament till att dra ned resandet omedelbart, men incitamentet till långsiktig anpassning genom bilval, val av målpunkter för fritid och serviceresor, arbetsplats- och bostadslokalisering etc bevaras i princip. Möjligheterna till

anpassningar som ger ett mer transportsnålt konsumtionsmönster kan vara betydande på lång sikt.

Motiv finns också att i investeringsplaneringen bestämma vilka projekt och projektutformningar som är långsiktigt motiverade. För att skapa förutsättningar för detta skulle kalkylvärdet för koldioxid behöva höjas över den nivå som motsvaras av skatten.

Infasning kan även dämpa återverkningar på företag och anställda i transportföretagen och på företag som tillverkar och säljer bilar för den den svenska marknaden. Eventuella sysselsättningsstömingar skulle då kunna mildras.

Ett problem vid infasning är dock att få de planerade skattehöjning- arna att framstå som trovärdiga för bilägare och andra aktörer så att de långsiktiga anpassningar som är önskvärda verkligen blir av. För att förvarningar skall uppfattas och tas på allvar kan det krävas betydande informationsinsatser och mycket tydliga deklarationer från stats- makternas sida.

9.5. Sammanfattning

En begränsning av trafikens utsläpp av koldioxid uppnås till priset av en sänkning av den reala konsumtionsstandarden för kollektivet av hushåll. Valet av koldioxidskatt som styrmedel syftar till att få denna sänkning att bli så liten som möjligt. Lämpligheten av styrmedlet bör dock bedömas också med hänsyn till effekterna på olika enskilda trafikant- eller hushållskategorier.

Samtidigt som det kan hävdas att medelhushåll i olika statistiska kategorier inte träffas särskilt hårt i förhållande till inkomsten av en sådan höjning av koldioxidskatten som föreslagits, är det klart att skillnader mellan olika hushåll i fråga om bensinförbrukning och i möjligheter att minska denna är betydande. För trafikant- och konsu- mentkategorier som på olika sätt gjort sig starkt beroende av bilen, skulle redan relativt små höjningar av koldioxidskatten kunna bli kännbara. Till detta kommer att det finns grupper som är sårbara för små höjningar av drivmedelspriset utan att vara starkt bilberoende. Detta kan t.ex. gälla för många barnfamiljer och för låginkomsttagare generellt.

En höjning av koldioxidskatten bedöms ge nettoskatteintäkter till staten. Eftersom koldioxidskattehöjningen inte har till syfte att höja skattebelastningen förutsätts att en motsvarande sänkning av andra skatter sker. Alternativt kan transfereringarna öka. För att kunna

bedöma effekter på olika kategorier av hushåll är det alltså nödvändigt att beakta hur staten väljer att hantera nettoskatteintäkten.

Hänsyn till fördelningseffekter tas bäst genom särskilda åtgärder och inte genom val av andra styrmedel. Hänsyn till effekterna på lågin- komsthushåll skulle exempelvis kunna tas via en justering av in- komstskatten och hänsyn till effekterna på barnfamiljer genom en höjning av barnbidraget.

Gruppen starkt bilberoende hushåll, med hög bensinförbrukning och små möjligheter till att minska denna, är heterogen och svår att identifiera. Därför är det också svårt att finna kriterier för skatteåterför- ing som kan vara lämpliga för att dämpa effekterna på denna grupp. Schablonmässig återföring som är lika per hushåll, per individ etc. ger låg träffsäkerhet och kan leda till att vissa - icke-bilberoende - hushåll överkompenseras. En riktad återföring är mer lämplig. En sänkning av fasta fordonsskatter kan vara att föredra. Förutsättningarna att genom- föra en ytterligare geografisk differentiering av fordonsskatten bör utredas närmare liksom förutsättningarna för en geografisk differentie— ring av reseavdragen. Ett problem som då måste beaktas är att sådana riktade åtgärder delvis eliminerar incitamentet till förändringar som minskar utsläppen.

Som alternativ till att genomföra en höjning av koldioxidskatten omedelbart och i ett steg skulle en infasning kunna övervägas. Genom förvarningen skulle hushållens anpassningsproblem kunna mildras, samtidigt som incitament till anpassning behålles.

Poängen med s.k. ekobonus är att nettoeffekten blir tydlig för hushållen. Att kombinera en höjning av koldioxidskatten på drivmedel med ekobonus kan ha en gynnsam psykologisk effekt och skapa bättre förutsättningar för att politiskt genomföra en höjning av koldioxidskat- ten. Systemet är dock förknippat med nackdelar. Det framstår som onödigt komplicerat.

Slutlig ställning till vad som skall anses som lämpliga kompensation- såtgärder kan inte bedömas på transportsektorsnivå. Fördelnings— effekterna av olika energi- och klimatpolitiska insatser som planeras komma att vidtas i olika sektorer under de närmaste åren bör bedömas samlat. Bedömningen bör även innefatta förändringar som kan beräknas bli följden av det kommande förslaget till skatteväxling.

10. Andra kompletterande styrmedel

I delbetänkandet (SOU 1994:91, avsnitt 5.4.4) konstateras att det finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Faktorer som behandlas är reseavdragen och systemet med beskattning av tjänstebilförmån. Därutöver behandlas marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekono— miskt lönsamma åtgärder. I det sammanhanget nämns informations- insatser och incitament för att minska nya bilars bränslef'orukning som tänkbara styrmedel. I delbetänkandet angav kommittén att dessa frågor skulle tas upp i slutbetänkandet.

De nämnda styrmedlen kan ses som metoder att undanröja hinder för kostnadseffektiva omställningar vid styrning med priset på drivmedel. Information, miljöklassning och bilförmånsregler kan emellertid också ses som möjligheter att underlätta för individer och företag att ändra beteende i miljövänlig riktning. Många människor värderar miljöfrågor högt och är beredda att göra vissa uppoffringar för en bättre miljö, förutsatt att motiven och signalerna från samhällets sida är tydliga och att det finns konkret och trovärdig information om olika alternativ och deras effekter. Även inom näringslivet har miljöfrågorna fått en allt större betydelse. En miljövänlig profil har i många fall blivit en viktig del av affärsidén.

I delbetänkandet anfördes också att forskning och utveckling är en viktig del i en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken.

10.1. Informationsinsatser

I delbetänkandet (SOU 1994:91) föreslås ökade informationsinsatser, bl.a. år att stimulera privatekonomiskt lönsamma omställningar som bränslesnålare körsätt, val av bränslesnålare bilar, ökad användning av motorvärmare m.m. Ökade informationsinsatser föreslås också för ökad förståelse av vilka problem en befarad växthuseffekt kan medföra. Inom MaTs-samarbetet genomförs en studie om hur information kan användas som styrmedel är att uppnå ett miljöanpassat transportsystem.

Arbetet skall avrapporteras den 31 oktober 1995 . Trafik- och klimat- kommittén har bidragit till finansieringen av projektet och har därvid haft möjlighet att ta del av preliminära resultat. Muntliga redovisningar ! och diskussioner om framtaget material utgör underlag till den följande framställningen.

10.1.1. Informationsinsatsers roll

Informationsinsatser för att ändra beteenden ses ibland som ett alternativ till tvingande regler och skatter. Erfarenheten visar emellertid att information sällan är verkningsfullt som enskilt styrmedel. Det kan däremot vara ett viktigt och ibland nödvändigt komplement till andra styrmedel. Ett exempel på det senare är att upplysa berörda om ändringar i lagstiftning m.m.

Information kan också användas med syfte att få förståelse hos befolkningen för motiven till vissa (mindre populära) lagändringar.

Ett tredje användningsområde är att ”legitimera” ny miljövänlig teknik genom miljömärkning, miljöklassificering och liknande.

10.1.2. Aktörerna

Inom trafik/miljöområdet finns många aktörer som driver olika ståndpunkter. Olika aktörer riktar sina aktiviteter i olika grad mot allmänhet och beslutsfattare. De viktigaste aktörerna är vissa centrala verk (främst Naturvårdsverket och trafikverken), miljöengagerade rikspolitiker, lokala opinionsbildare, miljö— resp. motorjoumalister, miljöorganisationer, motororganisationer, Bilindustriföreningen, Svenska Petroleuminstitutet, Vägföreningen, Rail Forum. Aktörerna kan mycket grovt sorteras i sådana som stöder respektive motsätter sig åtgärder som genom ökade kostnader eller på annat sätt begränsar rörligheten med bil. I vissa enskilda frågor behöver dock inte motsätt- ningar föreligga.

10.1.3. Synen på miljöproblemen

Både hos allmänheten och olika organisationer råder olika uppfattningar om hur allvarliga de miljöproblem är som traf1ken bidrar till. Mest omstridd är växthuseffekten. Starka intressen menar att rädslan för växthuseffekten är överdriven i Sverige. Hos allmänheten är begreppet växthuseffekten rätt så väl känt och även accepterat. Hos många är

dock hotet alltför diffust och avlägset för att påverka det kortsiktiga handlandet. Mer påtagliga miljöproblem som buller och lokalt höga luftföroreningshalter utgör i allmänhet starkare handlingsincitarnent.

10.1.4. Synen på styrmedel

Ingen aktör torde vara motståndare till att trafikens miljöproblem minskas med hjälp av teknisk utveckling. Det råder däremot olika uppfattning om i vilken mån denna utveckling kommer till stånd utan kraftfulla styrmedel och huruvida teknisk utveckling kan lösa alla de miljöproblem som trafiken ger upphov till.

För många är det svårt att se kopplingen mellan vissa styrmedel som beslutas på nationell nivå och några påtagliga positiva miljöeffekter. Det gäller inte minst höjda drivmedelsskatter och sänkta hastighetsgränser. Eftersom dessa styrmedel samtidigt innebär synbara kostnadsökningar eller frihetsinskränkningar, är det svårt att få gehör för sådana förslag, även om man teoretiskt kan påvisa deras positiva effekter. Trovärdig- heten när det gäller motiven till sådana styrmedel försämras av om det samtidigt fattas en mängd beslut som verkar i motsatt riktning, t.ex. en kraftig utbyggnad av vägnätet.

Beslut som fattas på lokal nivå och som leder till märkbara miljöförbättringar i den lokala miljön ser en stor del av allmänheten positivt på. Många åtgärder av detta slag har, förutom de positiva miljöeffekterna, ett symbolvärde som kan förbättra kommunens image som kommun med miljöprofil och framtidstro.

10. 1 .5 Informationsstrategier

Nationellt upplagda mediasatsningar som syftar till att långsiktigt öka allmänhetens kunskapsnivå om t.ex. växthuseffekten, för att därigenom åstadkomma ändrade beteenden eller större beredvillighet att acceptera impopulära styrmedel, är inte alltid framgångsrika, framför allt inte om de genomförs fristående från andra aktiviteter. Sådana satsningar är dessutom mycket kostsamma. Det finns dock exempel på framgångsrika kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits.

Informationsinsatser från centrala myndigheter har större möjlighet att få effekt om de inriktas på att förse lokala opinionsbildare med faktaunderlag till lokala kampanjer.

En förutsättning för att beteendeförändringar skall kunna åstad— kommas med nationella kampanjer är att det beteende som skall framkallas är avgränsat, distinkt och av sådan att att det inte bryter mot

några gruppnormer eller värderingar av typen ”frihet och manlighet”. Kampanjer som innehåller råd om att man bör åka kollektivt eller byta ut sin bil mot en som är bränslesnålare riskerar att få motsatt effekt. Neutrala tekniska uppgifter om bilars bränsleförbrukning och miljö- klasstillhörighet torde däremot uppfattas av många som angelägen information. Sådan information ges årligen ut av Konsumentverket.

En typ av beteendeförändring som kan vara möjlig att åstadkomma med hjälp av nationella kampanjer är en bränslesnål hantering av den egna bilen (genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll och en ökad användning av motorvärmare). Ett slagkraftigt argument för ett sådant beteende är att man under vissa förutsättningar kan spara pengar. I Konsumentverkets broschyr om bränsleförbrukning och miljöklasser finns numera information om hur man kan minska bränsleförbrukningen. Även körkortsutbildningen innehåller moment med sådant innehåll. Informationen behöver dock backas upp av en kampanj för att få ordentligt genomslag. Många aktörer kan förväntas ha ett gemensamt intresse av att en sådan kampanj genomförs. Inom MaTs-samarbetet kommer denna fråga att penetreras ytterligare. Vägverket planerar att gå ut med information till privatbilister och yrkesförare om hur de själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan.

Ett beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på information om hur man som bilist kan sänka sina bilkostnader genom en bränslesnål hantering av bilen. En sådan information bidrar till att kostnadseffektiva omställningar till följd av det höjda drivmedelspriset kommer till stånd.

10.2. Styrmedel för att öka bränsleeffektivite— ten hos nya bilar

I delbetänkandet (SOU 1994:91) föreslås att, som ett komplement till en höjd drivmedelsskatt, försäljningsskatten för lätta fordon differentie- ras med hänsyn till bränsleförbrukningen. Motivet till förslaget är man därigenom skulle försäkra sig om en uppenbart kostnadseffektiv omställning som förbättrad bränsleekonomi hos nya fordon.

l delbetänkandet föreslås att utformningen av den differentierade försäljningsskatten anpassas till de förslag som diskuteras inom EU. Samtidigt konstateras att det finns mycket som tyder på att det kommer att ta tid innan något EG-direktiv om detta fastställs. Sverige föreslås därför avisera att man avser införa ett eget system i avvaktan på en

gemensam europeisk lösning. Samarbete föreslås sökas med Neder— länderna, som har deklarerat liknande planer.

I delbetänkandet aviseras att kommittén avser återkomma med ett detalj erat förslag i slutbetänkandet, om något EG-direktiv inte då finns fastställt.

10.2.1. Förslag från Miljöklassutredningen

Miljöklassutredningen skall enligt sina direktiv (dir. 1993:64) bl.a. ”överväga om en komplettering av miljöklassema (för bilar) med hänsynstagande till utsläpp av koldioxid är ett verkningsfullt och från olika utgångspunkter ekonomiskt försvarbart sätt att minska dessa utsläpp och i så fall föreslå sådana kompletteringar”. I delbetänkandet (SOU 199531) ”Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU” lämnar Miljöklassutredningen ett principförslag till lösning. Förslaget innebär att miljöklasstillhörigheten också görs beroende av koldioxidutsläppen eller bränsleförbrukningen i förhållande till bilens inre volym, där volymen mäts enligt standardiserad metod (”utrymmesindex”). Utred- ningen föreslår att Naturvårdsverket och Konsumentverket får iuppdrag att vidareutveckla förslaget och att förslaget lanseras från svensk sida i EU.

10.2.2. Arbetet inom EU med COZ-krav för person— bilar

Inom en arbetsgrupp under EG-kommissionen har olika förslag till utformning av ett system för differentierad skatt med hänsyn till COZ- utsläpp från lätta fordon diskuterats. Utgångspunkten har varit att ansätta ett gränsvärde för koldioxidutsläpp, som enligt en fastställd plan skulle skärpas årligen. I några förslag har gränsvärdet gjorts beroende av fordonsvikten och i andra inte. För modeller med utsläpp över gränsvärdet skulle en särskild skatt tas ut, antingen vid försäljningen eller årligen.

Det senaste förslaget från arbetsgruppen lämnades i september 1993. I enlighet med gruppens direktiv bygger förslaget på en differentierad årlig fordonsskatt på COz-utsläpp. Ett tidigare förslag (november 1992) byggde på en differentierad försäljningsskatt. I båda fallen har man valt att relatera skatten till COz-utsläpp per km, oberoende av fordonets vikt. Ett annat förslag som tidigare har presenterats i gruppen, och där Sverige har medverkat i utformningen, innebär att gränsvärdet för COz- utsläppen görs beroende av fordonets vikt. Syftet med ett sådant förslag

är att CO,-utsläppsminskningen i första hand skall åstadkommas med hjälp av teknisk utveckling snarare än att marknaden i större ut— sträckning börjar efterfrågar mindre och lättare bilar (”downsizing”). Denna konstruktion har kritiserats därför att den kan leda till den ”paradoxala” effekten att en liten bil som har lägre COz-utsläpp än en större bil i vissa fall påförs en högre CO,-skatt än den större bilen. Arbetsgruppen har velat undvika denna effekt i sina två senaste förslag.

Arbetsgruppen föreslår att gränsvärdet sätts till 160 g CO2 per km det första året. Gränsvärdet föreslås minska med 5 g/km årligen under en tioårsperiod. En fråga som gruppen inte tar ställning till är om värdet endast skall gälla vid tidpunkten för bilens första registrering och skatten därmed vara konstant under bilens livslängd eller om skatten skall höjas årligen för bilar i bruk.

EG-kommissionen har ännu inte kunnat enas om något förslag.

10.2.3. Förslag från Konsumentverket

Konsumentverket har i några olika sammanhang framfört förslaget att Sverige skall införa ett system liknande de s.k. CAFE-reglema i USA (alternativt att Sverige skall verka för ett sådant system i Europa).

CAFE-regler (Corporate Average Fuel Economy) har funnits för lätta fordon i USA sedan år 1978. De innebär att den genomsnittliga bränsleeffektiviteten för alla personbilar eller lätta lastfordon i en tillverkares försålda fordonsflotta måste överstiga det gränsvärde som gäller för det aktuella modellåret, förutsatt att antalet sålda bilar överstiger en viss volym. Om gränsvärdet inte klaras, utsätts till- verkaren för ekonomiska sanktioner.

Som alternativ till CAFE-regler har Konsumentverket föreslagit att miljöklassystemet för bilar kompletteras med gränsvärden för CO;- utsläpp.

10.2.4. Förslag från VTI

I sitt remissvar på Trafik- och klimatkommitténs delbetänkande (SOU 1994:91) föreslog VTI (Väg- och transportforskningsinstitutet) två fomier av kompletterande styrmedel:

l. Differentierad årlig progressiv fordonsskatt för personbilar och lätta lastbilar beroende på kvoten motoreffekt/tjänstevikt när kvoten överskrider en viss nivå (exempelvis 8 hk per 100 kg tjänstevikt räcker för alla transportbehov med personbil med gällande hastig-

hetsgränser). Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp vid brytpunkten, exempelvis vid 8 hk/lOO kg.

2. Differentierad årlig progressiv fordonsskatt för personbilar beroende på tjänstevikt när den överskrider en viss nivå (exempelvis 1300 kg som är ett värde strax under det oviktade genomsnittsvärdet för 1992 års bilmodeller). Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp vid brytpunkten.

10.2.5. Överväganden

Miljöklassningen av bilar har flera funktioner. Den utgör i dag grund för differentierad försäljningsskatt (mellan miljöklass 3 och 2) respekti- ve fordonsskatt (mellan miljöklass 2 och 1). Den utgör också grund för kommunernas möjligheter att införa miljözoner med stöd av gällande regler i vägtrafikkungörelsen. Trafik- och klimatkommitténs förslag till utvidgade möjligheter att införa miljözoner baseras också på bilarnas miljöklasstillhörighet. Miljöklassningen har också betydelse som vägledning för individer och företag som anser att bilarnas miljöegen- skaper väger tungt vid valet av bil, oavsett de styrmedel som är kopplade till klassningen. Med hänsyn till miljöklassningens viktiga roll för sammansättningen av den framtida fordonsparken anser Trafik- och klimatkommittén att systemet bör kompletteras med någon parameter som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också COZ- utsläppen.

Utformning av regler för bränsleförbrukning/COfutsläpp bör i första hand införas som gemensamma inom EU. Det tycks emellertid hittills ha varit svårt att enas om något förslag inom EU. Miljöklassutred- ningens idé om ett COzlutrymmesindex är värd att pröva. Förhopp- ningsvis kan den vara ett fruktbart bidrag till diskussionen inom EU.

Förslaget har den fördelen att det stimulerar till ökad bränsleeffekti- vitet även hos mindre bilar. Det innebär inget incitament till att minska bränsleförbrukningen genom att minska bilstorleken, vilket är en fördel från säkerhetssynpunkt.

Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Eftersom det inte finns några EG-regler om begränsning av bränsleförbrukning eller COz-utsläpp finns det inget hinder för Sverige att ensidigt införa sådana, om man inte kan komma överens inom EU.

10.3. Beskattning av bilförmån

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmån är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att förmånstagaren inte känner av några rörliga kosmader vid privat körning, om förmånen inkluderar fri bensin.

Utformningen av f'ormånsbeskattningen har emellertid också stor betydelse för den svenska bilparkens sammansättning, eftersom ca hälften av nybilsförsäljningen sker till företag. Det innebär att det finns möjligheter att utnyttja systemet till att påverka bilparkens samman- sättning i miljövänlig riktning.

10.3.1. Beskattningssystemets utformning

Med tjänstebil menas en bil som ägs eller hyrs av ett företag och som används för både privat körning och körning i tjänsten.

Den som får använda tjänstebil för privat bruk skall beskattas för denna förmån. I anvisningarna till 42 å kommunalskattelagen finns bestämmelser om hur värdet av bilförmånen skall beräknas. De skatteregler som gäller i dag trädde i kraft den 1 januari 1994. De innebar vissa förändringar i det regelsystem som infördes 1986. Dessutom har Riksskatteverket utfärdat tillärnpningsföreskrifter för beräkning av förmånsvärdet. Nedanstående uppgifter gäller för år 1994.

Förmånsvärdet för bilar som är fem år eller yngre, och som kostar mellan 123 100 och 205 400 kr, beräknas genom att addera 70 procent av ett basbelopp (35 200 kr) med 20 procent av bilens pris (enligt RSV:s prislista) och 20 procent av inköpspriset på all extrautrustning som finns på bilen.

Bilar som enligt RSV:s lista kostar mer än 205 400 kr får ett förmånsvärde på 32 procent av listpriset. För bilar som kostar mindre än 123 100 kr är förmånsvärdet 40 procent av listpriset. I båda fallen skall det fulla värdet av eventuell extrautrustning vara inräknad i priset. Bilar som är äldre än 6 år får ett generellt förmånsvärde på 48 400 kr.

Beskattningen är baserad på schablonen att förrnånshavaren kör bilen 1 500 mil privat. Förare som kör mycket i tjänsten kan få sitt för- månsvärde jämkat. Detsamma gäller förare av personbilar som är utformade som arbetsredskap.

Förmånsvärdet kan sättas ned om föraren själv svarar för vissa kostnader, t.ex. bensin för privat körning. Fr.o.m. 1994 behöver man inte skatta alls för bilförmån, om den privata körningen understiger 100 mil per år.

Ett alternativ till tjänstebil är att den egna bilen används för resor i tjänsten. Den som använder egen bil i tjänsten får dra av de utgifter som uppkommer vid bilens användande i tjänsten. Bestämmelserna om detta finns i 33 & kommunalskattelagen. Avdrag får dock ske med högst 13 kr per körd mil (punkten 3 c i anvisningarna till 33 5). Erhålls kostnadsersättning från arbetsgivaren, skall denna tas upp som intäkt av tjänst enligt 32 & kommunalskattelagen.

10.3.2. Några data

Antalet registrerade personbilar i Sverige är i dag drygt 3,5 miljoner. Av dessa ägs ca 450 000 av juridiska personer. Av dessa i sin tur är ca 160 000 tjänstebilar som beskattas som bilförmån. Detta antal har minskat med ca 100 000 sedan 1988.

För närvarande nyregistreras ca 150 000 personbilar per år. Av dessa säljs ca 70 000 till företag, dvs. knappt hälften.

Bilar som ägs av juridiska personer är i genomsnitt betydligt yngre än bilar som ägs av fysiska personer. Enligt material från Skandia var i september 1994 den genomsnittliga åldersskillnaden mellan bilar av dessa två ägarkategorier drygt 5 år.

Tjänstebilar körs i genomsnitt 3 115 mil per år (enligt uppgift från Merkantil Releasing AB).

1,6 miljoner privatägda bilar används för resor i tjänsten. År 1993 hade 80 % av bilförmånsinnehavama en statligt beskatt- ningsbar förvärvsinkomst som var större än 200 000 kronor. Av det totala antalet inkomsttagare hade 13 % en inkomst över 200 000 kronor. Bilförmånsinnehavarnas medianinkomst låg strax under 300 000 kronor och deras medelinkomst strax över. 87 % av bilförmånsin- nehavama var män.

10.3.3. Företagens hantering av tjänstebilar

Det kan från skattesynpunkt vara attraktivt att låta fri eller delvis fri bil utgöra en del av lönen. För både företag och anställd kan det finnas både praktiska och ekonomiska fördelar med att samma bil utnyttjas både i tjänsten och privat. Skattereglernas utformning är dock av- görande för i vilken utsträckning lösningen är ekonomiskt intressant. Tjänstebilar kan medföra tillräckligt stora kostnader för företagen för att det skall finnas starka incitament till att minska kostnaderna.

Det finns olika sätt för företagen att begränsa kostnaderna. Löneav— drag som kompensation för privat körning är vanligt förekommande.

Ett annat sätt är att låta den anställde själv svara för vissa kostnader. Olika former av begränsningar tillämpas också, t.ex. av vilka som får utnyttja bilen, området där bilen får användas, val av bilmodell och extrautrustning.

Många f'oretag har utarbetat en policy för sin hantering av tjänstebi- lar. I många fall har man i en sådan policy bestämt vilka miljö- och säkerhetskrav bilarna skall uppfylla.

10.3.4. Argument för och emot systemet

I den allmänna debatten har ett antal miljöargument för en översyn av reglerna framförts. Den främsta invändningen mot systemet är att det innebär incitament till ökat privatåkande med förmånsbil och att ekonomiska styrmedel, som t.ex. höjd drivmedelsskatt, inte har någon verkan på den privata körningen med förmånsbeskattade bilar. Systemet är istrid med den grundläggande trafikpolitiska principen om marginal- kostnadsansvar. Vidare innebär systemet inte något incitament till att välja bränslesnåla och miljövänliga bilar och inte heller till ett bränsle- snålt körsätt.

Som försvar för systemet har sagts att fler tjänstebilar innebär att fordonsparken tillförs fler miljövänliga och säkra bilar. Det privata ”meråkandet” till följd av skattesystemets konstruktion anses vara marginellt.

10.3.5. Förmånsbilamas betydelse från miljösynpunkt

När man skall bedöma förmånsbilarnas betydelse från miljösynpunkt finns det huvudsakligen två aspekter att beakta. Den ena frågan gäller i vilken utsträckning förrnånsbilar körs längre sträckor (och därmed bidrar till ökade miljöstörningar) om förmånen inkluderar fri bensin. Den andra frågan gäller om systemet med förmånsbilar leder till att bilparken tillförs miljövänligare och säkrare bilar jämfört med om systemet inte funnes. För att bedöma detta finns följande fakta att utgå ifrån: Tjänstebilar är betydligt nyare än bilparken i övrigt - Nyare bilar har i genomsnitt längre körsträckor än äldre bilar Tjänstebilar har i genomsnitt längre körsträckor än andra bilar av samma ålder Tjänstebilar är i genomsnitt större och starkare än andra bilar Tyngre bilar är i allmänhet trafiksäkrare än lättare bilar (för dem som åker i den tyngre bilen)

Nyare bilar har i genomsnitt lägre utsläpp av reglerade föroreningar än äldre bilar Bränsleförbrukningen hos nya bilar minskade från slutet av 1970- talet fram till 1987 och har i stort sett legat stilla sedan dess Bränsleförbrukningen ökar med bilens ålder — Knappt hälften av nybilsförsäljningen sker till företag.

En tänkbar förändring av systemet är att se till att den rörliga kostnaden för privat körning inte längre är noll. Detta bör medföra att omfattningen av den privata körningen minskar. Hur stor den totala effekten av en sådan förändring blir går inte att säga, eftersom det saknas uppgifter om omfattningen av privat körning med tjänstebilar. För några hushåll kan följden bli att man avstår från en andra bil, var- vid en del resor i stället kommer att ske med kollektiva färdmedel.

Om förmånsreglema ändras så att det blir dyrare med bilförmån, kommer sannolikt antalet förmånsbilar att minska. Det finns knappast någon anledning att tro att omfattningen av bilkörning i tjänsten därmed kommer att förändras nämnvärt. Det kommer i stället att i större utsträckning ske med privatägda bilar och bilar som enbart används för tjänsteärenden. Frågan är om detta kommer att leda till att det säljs färre nya bilar och/eller bilar som i genomsnitt är sämre från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. Det skulle också kunna bli tvärtom. Resultatet är beroende av milersättningens storlek och vilka möjligheter till finansiering av köp av bilar med hög standard som erbjuds den an- ställde. Om förmånsbilarna försvinner, och därmed den samordnings- vinst som det innebär att använda samma bil till tjänsteresor och privata resor, bör ju behovet av bilar i själva verket öka.

Det finns olika bedömningar av vilka effekter en minskning av antalet förmånsbilar, eller ett avskaffande av bilförmånssystemet, skulle få på bilförsäljningen och bilparkens miljö- och säkerhetsegenskaper. Om systemet behålles, kvarstår möjligheten att utnyttja systemet för att påverka bilparken i miljövänlig riktning.

10.3.6. Tänkbara lösningar

Följande diskussion tar utgångspunkt i de två olika aspekter på bilförmånssystemet som behandlats tidigare i detta kapitel: som ett hinder för kostnadseffektiva anpassningar respektive som en möjlighet att påverka bilparken i miljövänlig riktning.

Den från miljösynpunkt vanligaste invändningen mot nuvarande system är att beskattningen av bilförmån baseras på en schablon beträffande den privata körningen och att förmånsinnehavarens rörliga

kostnad därför är 11011. Det har i olika sammanhang föreslagits att beskattningen i stället skulle baseras på den verkliga körsträckan, där omfattningen i så fall skulle behöva styrkas med någon form av körjournal. Huvudargumentet mot en sådan lösning har varit att det skulle medföra en komplicerad administration. Andra har pekat på att det finns telmiska hjälpmedel som gör att hanteringen av körjoumaler kan bli mycket enkel. Det har även framförts andra förslag till lösningar som syftar till att lägga rörliga kostnader på bilföraren: - Öka nedsättningen av förmånsvärdet för den som väljer att själv betala drivmedlet för privat körning - Höj schablonbeloppet för privat körning så mycket att bilförmån i de flesta fall blir ointressant - Höj den skattefria schablonen för milersättning så att användning av privat bil i tjänsten blir intressantare Stimulera företag att ge förmånliga lån till anställda för inköp av privat ägd bil (som kan användas i tjänsten) - Stimulera företag att ge (ev. del av) bil till anställd med syfte att bilen skall kunna användas i tjänsten

När det gäller förmånliga lån står det i punkten 10 av anvisningarna till 32 & kommunalskattelagen att räntefria eller räntesubventionerade lån som arbetsgivare ger arbetstagare medför att värdet av förmånen skall beskattas hos arbetstagaren som inkomst av tjänst. Med sådant lån likställs lån som arbetsgivaren har förmedlat. Gåvor som ges av juridiska personer skall gåvobeskattas enligt lagen om arvs- och gåvoskatt.

Ett från miljösynpunkt väl så viktigt argument för en förändring av systemet är att tjänstebilar utgör en så stor andel av nybilsförsäljningen. Om man väljer att ha skattesystemet så att tjänstebilar kommer att fmnas även i fortsättningen, finns det skäl att utforma systemet så att dessa bilar blir så miljövänliga och bränslesnåla som möjligt. Dessa strävanden bör dock inte komma i konflikt med önskemålet om att bilarna också skall vara trafiksäkra. En sådan styrning skulle kunna åstadkommas genom att låta förmånsvärdet vara beroende av någon eller några av följande parametrar:

- Miljöklass

- Bränsleförbrukning (alternativt någon parameter som har direkt betydelse för bränsleförbrukningen, t.ex. cylindervolym, effekt, kvoten effekt/tjänstevikt) - Tjänstevikt (dock ej så att det styr mot bilar som väger så lite att de inte kan betraktas som trafiksäkra)

- Någon parameter som utgör mått på bilens trafiksäkerhetsegenska— per, t.ex. förmågan att klara framtida obligatoriska krocksäker- hetsprov

Ett kompletterande förslag är att extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte rälmas in i förmånsvärdet. Exempel på sådan extrautrustning är motorvärmare, bränsleförbruk- ningsmätare och airbag. Det pågår en utveckling av automatiska växellådor som syftar till att bränsleförbrukningen skall bli lägre än vid manuell växellåda. I framtiden kan därför automatiska växellådor vara ännu ett exempel.

Ytterligare en möjlighet är att uppmuntra företag att med sina tjänstebilar medverka i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik.

10.3 .7 Överväganden

Om man vill hitta ett system som gör att alla förare känner av de rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så att förmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Systemet skulle då ersättas av att tjänsteresor sker med företagsägda bilar som ej får användas privat och med privatägda bilar som används i tjänsten. Privatåkandet kommer att minska något och delvis ersättas av resor med kollektiva färdmedel. Genom att höja den skattefria schablonen för milersättning och eventuellt ändra skattereglerna för lån och gåvor, ökar möjligheterna att tjänsteresorna sker med bilar av hög miljö- och säkerhetsstandard.

Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar för att behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas.

Huvudargumentet mot att beskattningen skulle baseras på den verkliga privata körsträckan är att systemet då skulle kräva körjournal, vilket anses medföra en komplicerad administration. Ett sätt att komma undan detta är att låta en del av förmånsvärdet vara direkt beroende av den totala körsträckan. Fördelningen av kostnadema för privat- och tjänstekörning blir då en fråga mellan arbetsgivare och anställd. Ett annat sätt är att överlåta åt arbetsgivaren att till skattemyndigheten ange den anställdes privata körsträcka. För att kunna göra en preliminär beskattning, måste i dessa fall en uppskattad körsträcka beräknas i förväg och eventuellt justeras i efterhand.

Det viktigaste miljöargumentet för en förändring av systemet är emellertid att tjänstebilama har en så stor betydelse för den totala bilparkens sammansättning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende

av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och miljöegenskaper.

En möjlighet att ta hänsyn till bilens trafiksäkerhetsegenskaper är att göra förmånsvärdet beroende av om fordonet klarar framtida obligato- riska krocksäkerhetskrav eller inte. I övrigt bör systemet inriktas mot att miljöambitionen inte leder till trafikfarligare bilar. Detta skulle kunna ske genom att göra förmånsvärdet mindre gynnsamt ju mer fordonets tjänstevikt understiger ett tröskelvärde, t.ex. 1 ton. För att inte försämra krocksäkerheten för andra trafikanter, bör på samma sätt förmånsvärdet göras mindre gynnsamt ju mer fordonets tjänstevikt överstiger ett tröskelvärde, t.ex. 1,5 ton.

Frågan är vilken parameter som är bäst relaterad till den verkliga bränsleförbrukningen. Den bränsleförbrukning som uppges i bränslede— klarationen är den som uppträder vid den standardiserade körcykeln. En bil med hög effekt i förhållande till vikten kan å ena sidan ha en låg förbrukning vid körning enligt körcykeln men kan å andra sidan framföras på ett sätt som medför betydligt högre förbrukning. Detta förhållande talar för att parametern effekt/tjänstevikt bör användas. Nackdelen är att den lösningen inbjuder till manipulationer. Uppgift om bränsleförbrukningen är lättare att förstå och är därför att föredra av pedagogiska skäl.

Som framgår av avsnitt 10.2 har Miljöklassutredningen föreslagit att bilarnas miljöklasstillhörighet också görs beroende av bränsleförbruk- ningen eller COz—utsläppen i förhållande till bilens inre volym. För- slaget bör vidareutvecklas. När en sådan parameter införts imiljöklas- systemet, behöver inte bränsleförbrukningen längre vara en särskild parameter för bestämning av förmånsvärdet.

Sammanfattningsvis anser Trafik- och klimatkommittén att följande

egenskaper bör utgöra grund för bestämning av förmånsvärdet:

- Miljöklasstillhörighet

- Bränsleförbrukning enligt bränsledeklarationen (så länge det inte finns någon parameter som är relaterad till bränsleförbrukningen i miljöklassystemet) - Tjänstevikt överstigande 1,5 ton - Tjänstevikt understigande 1 ton - Förmåga att klara framtida obligatoriska krocksäkerhetsprov.

Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förmånsvärdet kunna sättas ned.

10.4. Reseavdrag

Reseavdrag innebär att kostnader för resor till och från arbetet under vissa förutsättningar får dras av inkomsten i samband med inkomstbe- skattningen. De som är avdragsberättigade drabbas därigenom inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också bara delvis av de signaler beträffande de samhällsekonomiska kostnaderna som de trafikpolitiska principerna förutsätter för att optimala transportbeslut skall fattas.

För att kunna belysa reseavdragens betydelse för färdmedelsvalet har Trafik- och klimatkommittén uppdragit åt Transek att studera reseavdra- gens omfattning i dag och att analysera i vilken utsträckning som ändrade avdragsregler skulle kunna begränsa bilanvändningen och stimulera ett ökat resande med kollektiva färdmedel. Framställningen i detta kapitel bygger huvudsakligen på Transeks arbete (Tegnér m.fl., 1995).

10.4.1. Gällande regler

Avdrag medges för resor mellan bostad och arbete med individuellt eller kollektivt färdmedel, om kostnaderna överstiger 4 000 kronor per år. Arbetsplatsen måste vara belägen minst 2 km från bostaden. Avdrag för resor med bil eller motorcykel förutsätter i regel ett avstånd på minst 5 km och att tidsvinsten regelmässigt är minst 2 timmar per dag jämfört med att använda allmänna kommunikationsmedel. Om den skattskyldige behöver använda bil för resor i tjänsten under minst 60 dagar och minst 300 mil under ett år, medges också avdrag för resor till och från arbetet.

Bilreseavdraget uppgår till 13 kronor per mil (taxeringsåret 1994). Avdrag kan också göras för tjänsteresor och för dubbel bosättning.

10.4.2. Reseavdragens omfattning i Sverige

Reseavdragen för resor till och från arbetet uppgick år 1992 till 12 miljarder kronor i hela landet.

Var sjätte inkomsttagare (1,1 miljoner personer) gjorde reseavdrag år 1992. Av dessa var andelen kvinnor 41 %. (20 % av de manliga och 13 % av de kvinnliga inkomsttagarna gjorde reseavdrag till och från arbetet.)

Andelen arbetsresor med bilreseavdrag varierar mycket mellan olika län från 14 % i Ostergötlands län till 39 % i Kristianstads län. Medelvärdet för hela Sverige uppgick år 1994 till 24 %.

10.4.3. Räkneexempel i Göteborgsregionen

Andelen inkomsttagare med reseavdrag var år 1992 ungefär densamma i Göteborgsregionen som i hela riket. Variationen mellan olika kommuner var mycket stor — mellan 2 och 38 %. Andelen var störst i de typiska förortskommunema. r 1989 genomfördes en omfattande resvaneundersökning i Göteborgsregionen. Av den framgick bl.a. följande:

Arbetsresor utgjorde 30 % av antalet resor. Hälften av biltrafik- arbetet utgjordes av arbetsresor. — 63 % av arbetsresoma skedde med bil. 66 % av de som åkte bil till arbetet tjänade mer än 2 timmar per dag jämfört med att åka kollektivt. — Restidsvinsten (medianvärdet) uppgick till 188 minuter (dvs. mer än tre timmar) per dag bland de bilister som gjorde bilavdrag.

Med hjälp av en färdmedelsvalsmodell och data från resvane— undersökningen år 1989 har bilreskostnadens effekter på färdme- delsvalet beräknats. Den genomsnittliga bilreskostnaden uppgick till ca 34 kr per dag för bilpendlare. I denna kostnad är hänsyn tagen till möjligheten att dra av kostnaden i deklarationen (bilreseavdraget). Om samtliga bilpendlare skulle vara berättigade till bilreseavdrag, skulle bilreskostnaden minska från ca 34 till ca 31 kr per dag. Detta beräknas medföra en ökad andel bilpendlare med ca 10 % (13 400 bilresenärer i Göteborgsregionen). Skulle å andra sidan reseavdragen helt slopas, skulle bilreskostnaden öka från 34 till 39 kr per dag. Under denna förutsättning beräknas bilandelen minska med ca 10 %. En sådan för- ändring beräknas medföra en minskning av kväveoxidutsläppen från persontrafiken i Göteborgsregionen med ca 1 % och av koldioxidutsläp- pen med ca 2 %.

Den ovan beräknade effekten av ett slopande av bilreseavdraget förutsätter att avdraget betraktas som en skatterabatt per kilometer, som minskar driftskostnaden för att använda bilen som färdsätt vid arbets- resor. Det är emellertid också fullt tänkbart att avdraget av många betraktas som en fast subvention en gång per år, dvs. på samma sätt som en inkomstökning. Inkomstelasticiteten för bilresandet är lägre än priselasticiteten, vilket innebär att bilreseavdragen har mindre betydelse

för färdmedelsvalet för dem som betraktar avdragen som en fast subvention. Det innebär i sin tur att den ovan beräknade effekten sannolikt är en överskattning och därmed utgör en trolig övre gräns för effekten.

10.4.4. Effekter av ändrade reseavdragsregler

I föregående avsnitt redovisades den beräknade effekten i Göteborgs- regionen av att ge alla bilpendlare rätt till reseavdrag respektive att slopa avdraget helt. Transek har också överslagsmässigt beräknat effekterna för hela landet av några tänkta ändringar i gällande regler. Följande resultat erhölls:

En ändring av avdragsbeloppet från 13 till 10 kr per mil skulle medföra en minskning av andelen bilresor med ca 5,5 %. Det totala avdragsbeloppet skulle minska med ca 3,2 miljarder kr per år. Den finansiella besparingen skulle uppvägas till ungefär hälften av en kostnadsökning inom kollektivtrafiken. — En ändring av kravet på restidsvinst från 2 till 3 timmar skulle medföra en kraftig minskning av antalet avdragsberättigade. Effekten på färdmedelsfördelningen har dock inte kunnat uppskattas för hela landet. Det totala avdragsbeloppet skulle minska med ca 1,5 miljarder kr per år. En ersättning av dagens tidsgräns med ett kriterium som tar hänsyn till möjligheten att ersätta bilresan med kollektiva färdmedel skulle (även i Göteborgsregionen) leda till att fler blir berättigade till avdrag, om kriteriet är högst 500 meters gångavstånd från en kol- lektivlinjes hållplats och där hållplatsen trafikeras av linje(r) med minst 30 minuters turtäthet under högtrafiktid.

10.4.5. Överväganden

Enligt Transeks beräkningar ger olika förändringar i reglerna för reseavdrag en relativt liten effekt på färdmedelsfördelningen vid arbetsresor. Även om reseavdragen skulle slopas helt, minskar andelen bilresor med högst 10 % (5 procentenheter) i Göteborgsregionen. Utanför storstadsområdena blir effekten sannolikt mindre, då möjlig- heterna att välja kollektivtrafik vid arbetsresor är sämre. Den ökning av kollektivtrafikutbudet som behövs för en ökad platskapacitet måste vid försämringar av reseavdragen ske i sådana områden som idag är svåra och dyra att försörja med kollektivtrafik.

På längre sikt kan man dock vänta sig en anpassning när det gäller val av läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en förändring av bebyggelsestrukuren så att en försörjning med kollektiv- trafik underlättas.

Transeks beräkningar visar att en förändring av reseavdragen inte bör ses som ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad användning av bil vid arbetsresor.

Principen om att priset för transporter skall spegla den samhällseko- nomiska marginalkosmaden gör att avdragsrätten kan ifrågasättas. En höjning av drivmedelsskatten skulle inte fullt ut drabba de avdragsbe- rättigade, om avdragsbeloppet följer med skatteändringen.

Ett omedelbart avskaffande av reseavdraget kan innebära svåra omställningar för vissa, framför allt i områden med dålig eller ingen försörjning med kollektivtrafik. Transeks räkneexempel, där tidsgränsen skulle ersättas med ett kriterium för kollekivtrafikstandard, visar att kriteriet måste motsvara en mycket låg standard (en timmes turtäthet under högtrafiktid) för att antalet avdragsberättigade skall bli färre än i dag. Om en förändring av reseavdragen skall ses som ett komplement till en höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbeloppet inte höjs när drivmedelsskatten höjs. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

10.5. FoU-behov

Forskningsverksamhet pågår inom flera delområden som har anknytning till frågor om trafikens klimatpåverkan. Detta ämnesområde berörs i flera forskningsprogram, bl.a. sådana som utarbetats vid SNV, NUTEK, KFB, BFR, MISTRA. Klimatdelegationen (1994) har i sin årsrapport gjort en genomgång av svensk klimatrelaterad forskning. Trafik- och klimatkommittén har därför inte haft ambitionen att upprätta något eget progam som täcker det aktuella området. Vid behandlingen av de olika delfrågoma i uppdraget har kommittén emellertid kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delområden är bristfälliga och att ytterligare satsningar på forskning inom dessa områden är angelägna. I kapitlet om planering av injiastmldur, markanvändning och trafik konstateras att den fysiska strukturen har betydelse för biltrafikens omfattning. Inom detta område pågår och har genomförts en del forskning, både i Sverige och i andra länder. Sambanden är emellertid komplicerade och kunskaperna inom området behöver förbättras.

Dataunderlaget när det gäller resande och godstransporter har stora brister och behöver förbättras. Det gäller framför allt godstransporter. Statistiken över resandet med kollektivtrafik har förbättrats något under senare tid men behöver fortfarande förbättras. Den nya riksomfattande resvaneundersökningen kommer att leda till förbättrade möjligheter att öka kunskaperna om resandet. Det krävs dock forskningsinsatser för att bearbeta materialet.

Inom fordonsindustrin pågår arbete med att utveckla fordon med lägre bränsleförbrulming och lägre utsläpp av skadliga ämnen i syfte att kunna möta kommande miljökrav. Statliga insatser inom detta område kan inte bli särskilt omfattande i förhållande till de resurser som satsas inom fordonsindustrin. Punktinsatser inom tekniska delområden där Sverige har särskilt goda förutsättningar kan dock ge signaler om statsmakternas viljeinriktning. Vidare kan staten bidra till att skapa marknad för nya tekniska lösningar genom stöd till demonstra- tionsprojekt och teknikupphandling. Inom ramen för olika delprogram pågår flera projekt inom detta område med stöd från NUTEK och KFB. Områden som kommittén finner särskilt angelägna för vidare satsningar är processer för kostnadseffektiv produktion av förnybara drivmedel, långsiktig utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftföroreningar. NUTEK bör uppdras att, i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv, se över och lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende dessa frågor.

När det gäller forskning inom transportområdet generellt bör forskningsprogram och planering av forskningsprojekt i större ut- sträckning än vad som är fallet i dag präglas av miljöhänsyn.

W&W-närmare; mmwöqalm memwmwm.ml1wmuau

_mmmwm memwu * ”mammutarna-unna seem I mm» nm % utan

J * -1 _.L

_ m- % nwnummmmwmm ' a'wmmwmthufluneWMMt miimnwmwmauma mammi - *fu möta! 115]me vm 3.qu Ibn anamma

fl] & muwwiwtwmnmmwnmm

_Fl !f'ikni- Jr .ti'E'TMMI !! iab lamm-ie d:.lu'r'råtli'. | sa'-1 Har snll ' I:, 11 vift;

i'll "ra'lrjm' om nåt.-_. _Flmmph'rrL-n Dm; ämlwlaufki: |||-rät; ]

_' Hera ihr-h-agipwq-mn bi-; filmar sum. upp...-1111 viii 31-113, '. ' HETER. '!L'Tl SFFR, INTEL Ktiwai-wlz-natP-i-m (H*n '. -r : i'm lä.: rem 'F war-! :-i grrr—äng ru- ter—113! ':Z-quuJ, ii.-rm Fin-kwii; Plank adjutant-mm ha" rare: inte!-aft Mbit-hm .tt i:et-råtta några egr. prutt.":- tr.-'t eri—m '_'-.r mu'I-IÅ'ÖIHJl-Jwt- tillhöra—Linien dit-Illis. fl.::lr'llg-jrna. * madame! *hrr Ir"unik-ål mails-rl fi malm MMM'?h"11.'l'k5|rm|uirr-|1 hier: d'.'-'.- Nää-1 Ii: bristning-u '.'r:.'- .ru itil?!” 11553: vill Harg—Lr : 5. "trivialt uri ut' Om. Fru. iden Jr l: thell 15113. ' a' Fl mille”. I'M- 14.'.1.'. 'n qg at- ng,"'_'|t.'1gll_- a, 1: mixtra-gig"! ._'.»-.l: ghz—E' Eu.- -.u-.+.- -' '.... den I' 'sllu lumen.—1.11 nr hey-:l: .: Ji-r blä.-nm .," i; 179-un timar tunna.. på;-M 1.1-Li. hu qtiaimiöru. m doi.

' "Mumma 1.1-th! l' $&?in - aveln W'lf.annh1milirmhäle ul _kwlrmade om Wm.. imm filt" fru: behöv si Ertl-imit—

11. Miljömål för transportsektorn

11.1. Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trafik— och klimatkommittén ”... utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafik- slag för arbetet på både kort och lång sikt”.

Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att de miljömål som riksdagen hittills fattat beslut om är utformade som nationella miljömål utan koppling till olika sektorer. Samtidigt har ansvariga myndigheter ålagts ett sektorsansvar för miljöarbetet. De fyra trafikverken har inom ramen för detta sektorsansvar fått i uppdrag att årligen lämna miljörap- porter till regeringen. I dessa miljörapporter har de nationella miljö— målen tillämpats som miljömål också för transportsektorn.

Enligt direktiven skall kommittén i sina förslag till sektorsspecifika miljömål utgå från de av riksdagen uppställda miljömålen. Uppdraget om miljömål omfattar därmed inte bara utsläpp av växthusgaser utan alla miljöproblem som trafiken bidrar till.

Inom det s.k. MaTs-samarbetet pågår ett arbete med att utarbeta kvantitativa miljömål för transportsektorn. Under våren 1995 har ett förslag till ”preliminära åtgärdsmål” redovisats. De är avsedda att användas som underlag till olika framtids- och systemstudier inom MaTs-samarbetet. I dessa studier kommer förslaget att utvärderas med hänsyn till kostnaderna för de åtgärder som krävs för att målen skall kunna klaras. Det slutliga förslaget till mål från MaTs-samarbetet kan därför komma att avvika från det förslag som nu har redovisats. MaTs- samarbetets förslag har också tillställts Trafik- och klimatkommittén.

11.2. Varför sektorsspecifika miljömål och hur skall de ansättas?

Den svenska trafikpolitiken, som fastlades i 1988 års trafikpolitiska beslut, baseras på ett övergripande mål och ett antal delmål (se faktaruta 11.1). Inriktningen innebär att det skall ske en avvägning mellan olika krav som ställs på transportsystemet. När det gäller miljöfrågor sägs allmänt att transportsektorn skall bidra till att de nationella miljömålen uppnås.

Samtidigt är det en grundprincip i den svenska trafikpolitiken att priset för transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginal- kostnaden för att samhällsekonomisk effektivitet i transportbeslut skall säkerställas. Ett av problemen med denna princip är svårigheten att ange monetära värden för olika miljökostnader. Principen är också svår att förena med att ett antal delmål, som inte är avvägda mot varandra, skall uppfyllas. Hittills har principen tillämpats i endast begränsad omfattning.

Faktaruta 11.1 1988 års trafikpolitiska beslut

I 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, TU 1987/- 88:13, rskr. 159) antogs ett övergripande mål för trafikpolitiken: ”Att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta samhällsekonomiska kostnader”. Det övergripande målet vidareutvecklades i fem delmål: Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodoses. Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresurser främjas. Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

Om principen om marginalkostnadsansvar vore helt genomförd, så att priserna på ett korrekt sätt återspeglade bl.a. miljökostnadema, skulle man kunna hävda att kvantifierade sektorsspecifika miljömål vore överflödiga. Transportkostnaderna skulle ju därigenom ge signaler till aktörerna att genomföra optimala anpassningar. Alla aktörer agerar dock inte utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. För de som inte gör det kan sektorsspecifika miljömål fungera som vägledning.

Frågan om sektorsspecifika miljömål hänger också samman med frågan om det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor. (Innebörden i detta diskuteras närmare i kapitel 12.) Den myndighet som ålagts ett sektorsansvar behöver ha mål som riktpunkter för sitt agerande. Sektorsspecifika miljömål kan på så sätt fungera som ett medel att styra sektorsmyndighetema.

Miljömålen kan härledas på olika sätt. ”Ekonomansatsen” innebär att man utgår från en avvägning mellan marginella skade— och åt- gärdskostnader. MaTs-samarbetets arbete med kvantitativa miljömål, liksom riksdagens beslut om nationella miljömål (faktaruta 11.3), utgår i stället från en bedömning av vad som bör uppnås på längre sikt med hänsyn till vad människan och naturen tål. De samhällsekonomiska åtgärdskostnadema bör därvid vara utgångspunkt när etappmålen skall formuleras. Enligt direktiven skall kommitténs utgångspunkt vara de av riksdagen fastställda målen.

En huvudprincip för en fördelning av målen på sektorer bör vara att de skall leda till att sådana åtgärder vidtas som är kosmadseffektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske med utgångspunkt i uppgifter om samhällsekonomiska kostnader och andra effekter till följd av olika åtgärder. Problemet med den ansatsen är att kunskaperna om åtgärdskostnader är mycket bristfälliga. Kostnadsupp- skattningar som kan hittas i litteraturen är ofta mycket olika, främst därför att de baseras på olika beräkningsförutsättningar. Fördelningen måste därför baseras på mycket grova bedömningar.

Trafikverken har regeringens uppdrag att utarbeta årliga miljörap- porter. Ett av de ursprungliga syftena med miljörapporterna var att de skulle bilda underlag för miljömål för de olika trafikslagen. Miljörap- porteringen har dock kommit att få en något annorlunda inriktning.

I samband med arbetet med trafikverkens miljörapporter har Naturvårdsverket föreslagit att de sektoriella miljömålen utarbetas i en iterativ process (”sektoriseringscirkeln”). Den innebär att Naturvårds- verket i sarnarbete med traf1kverken formulerar preliminära miljömål för de olika trafikslagen med utgångspunkt i nationella miljömål och översiktlig kunskap om kostnader för åtgärder i olika sektorer. De preliminära målen utgör sedan underlag för trafikverkens arbete med

åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen analyseras. Trafikverken följer upp åtgärdsprogrammen, varefter Naturvårdsverket stämmer av resultatet mot erfarenheterna i andra sektorer. Utvärdering— en av detta arbete bildar, tillsammans med nya kunskaper om miljö- problem, grund för en översyn av de preliminära målen.

Det främsta användningsområdet för utkast till miljömål är i samband med planering av åtgärder. Den årliga miljörapporteringen är ett annat tillfälle. Några trafikverk har dessutom fått andra uppdrag, där miljömålen kan testas.

I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 har Vägverket fått i uppdrag att kvantifiera de trafikpolitiska målen (bl.a. miljömålet när det gäller utsläppen av NO,, och CO2 samt antalet bullerstörda personer) och att komplettera investeringsplanen för perioden 1994-2003 med en särskild åtgärdsplan för att uppnå miljö- och trafiksäkerhetsmålen.

Även Banverket fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att kvantifiera ett verksamhetsmål för miljö. Vidare skall Banverket föreslå avgasregler för spårbuma motorfordon som trafikerar det svenska järnvägsnätet.

Vägverket och Banverket lämnade förslag till mål den 1 november 1994 (se avsnitt 11.6).

11.3. Några begrepp

Övergripande miljömål definieras i Naturvårdsverkets aktionsprogram Miljö ”93 som sådana mål som i allmänna termer anger vilken miljösituation som är önskvärd i olika ekosystem/områden och för människors hälsa.

Som övergripande mål har i flera olika sammanhang använts uttrycket en långsiktigt (eller varalaigt) hållbar utveckling. Uttrycket, som på engelska är sustainable development, härrör från FN:s miljörapport Vår gemensamma jiamtid, den s.k. Brundtlandrapporten. Det betecknar där en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredsställa sma.

Ibland används uttrycket synonymt med en miljöanpassad utveckling, som innebär att olika verksamheter skall anpassas till vad människa och natur tål.

I handlingsprograrnmet Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, anges målet att en materiell utveckling skall åstadkommas där full miljöhänsyn tas, bl.a. genom att miljöhänsynen integreras i olika sektorers verksamheter.

Miljökvalitetsmål anger ramarna för vad människan och naturen tål, dvs. ett tillstånd då samhället är miljöanpassat. De tar sin utgångspunkt i olika miljöhot (se faktaruta 11.2). De kan definiera ett önskvärt slutligt tillstånd eller en maximal förändringshastighet för att människan och naturen skall kunna anpassa sig. Mål beträfande belastning eller jfvsisk påverkan uttrycker vilken tillförsel av en förorening eller vilken fysisk påverkan som högst kan accepteras om övergripande miljömål och kvalitetsmål skall säkras.

Faktaruta 11.2 13 miljöhot identifierade av Naturvårdsverket:

Klimatpåverkande gaser Uttunning av ozonskiktet Försurning av mark och vatten

Fotokemiska oxidanter/marknära ozon

Tätortemas luftföroreningar och buller Övergödning av mark och vatten Påverkan genom metaller Påverkan genom organiska miljögifter Introduktion och spridning av främmande organismer Nyttjande av mark och vatten som produktions- och försörj- ningsresurs Exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar och infrastruktur Anspråk mot särskilt värdefulla områden Brutna kretslopp, avfall och miljöfarliga restprodukter

* * * * * * * * * ::

Med åtgärdsmål menas det resultat som en uppsättning åtgärder skall leda till inom en bestämd tidsperiod. De kan vara formulerade som slutmål eller etappmål.

Transportsektorn bidrar i hög grad till flera miljöhot. Därför är åtgärder inom transportsektorn av stor betydelse för möjligheten att åstadkomma en miljöanpassad utveckling. Man brukar därför använda begreppet miljöanpassat transportsystem som ett uttryck för vilka ramar transportsektorns miljöproblem bör hållas inom, för att det skall vara möjligt att åstadkomma ett miljöanpassat samhälle. För att ett miljöan-

passat transportsystem skall kunna definieras, måste miljömål för transportsektorn finnas formulerade.

Som steg på vägen mot en långsiktigt hållbar utveckling har riksdagen beslutat om vissa miljömål (se faktaruta 11.3). De beslutade målen för reduktion av utsläpp av luftföroreningar avser alla källor inom landet. Lokala miljöproblem som buller och höga luftförore- ningshalter är dock i allmänhet kopplade till en bestämd källa.

Faktaruta 11.3 Av riksdagen beslutade miljömål C02 -0% (1990-2000) för att därefter minska NO, -30% (1980-1995) VOC -50% (1988-2000) SO2 -80% (1980-2000) cancerogena ämnen -50% (1988-2005), -90% på längre sikt, avser utsläpp i tätorter

CO,NO2 Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet skall klaras i tätorterna senast år 2000

CFC avvecklas till år 1995

buller Naturvårdsverkets förslag till riktvärden utgör målsätt- ning på lång sikt

11.4. Avgränsning av transportsektorns miljöpåverkan

Man brukar ofta hävda att trafikens miljöproblem bör behandlas med utgångspunkt i hela kedjan produktion - användning - skrotning av fordon och infrastruktur. De effekter som uppkommer vid produktion av drivmedel bör också beaktas. När man skall formulera miljömål för transportsektorn måste man dock mer precist klara ut vilka delkällor till miljöstörningar som skall omfattas av målen. Om målen skall kunna fungera som styrning av olika myndigheter i deras utövande av sektorsansvaret, bör målavgränsningen diskuteras parallellt med avgränsningen av sektorsansvaret.

Följande lista över fordon och anläggningar kan bilda utgångspunkt för en diskussion om vad som skall hänföras till transportsektorn:

bilar, mc, mopeder, cyklar — traktorer, motorredskap, terrängfordon motorsågar, gräsklippare, kompressorer — last- och passagerarfartyg, fritidsfartyg, fiskefartyg, arbetsfartyg, vägfärjor tåg, spårvagnar, tunnelbanor — flygplan, luftballonger vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, farleder drift- och underhållsanläggningar

(Några definitioner: Traktorer är motordrivna fordon som inte är bil och är avsedda att dra andra fordon eller arbetsredskap. Terrängfordon är motordrivna fordon avsedda att användas för person- och godstrans- port i terräng. Motorredskap är motordrivna fordon som är inrättade som arbetsredskap eller till kortare förflyttning av gods.)

Traditionellt avgränsas transportsektorn till användningen av fordon och drivmedel samt byggande och drift av infrastruktur. Produktion av fordon och drivmedel liksom skrotning ingår därmed i andra sektorer. Arbetsmaskiner och redskap hänförs med denna avgränsning till de sektorer där de används.

Itrafikverkens miljörapporter redovisas luftföroreningsutsläppen från fordonen endast för driftsfasen, dock med undantag för järnvägstrafik, där även elproduktionen tas med. Motorcyklar, mopeder, arbetsredskap och militär verksamhet redovisas inte. Harnnverksamhet finns inte med i Sjöfartsverkets redovisning.

Den traditionella avgränsningen av transportsektorn borde innebära att motorcyklar och mopeder medräknas. Produktion av fordon och drivmedel/el bör inte inräknas i sektorsmålen för transportsektorn.

Inom transportsektorn fattas inte beslut om hur produktion av fordon och drivmedel/el sker. Däremot sker val av fordonstyp och drivmedel, inom ramen för det utbud som finns på marknaden, inom transportsek- torn. Vissa åtgärder för att klara miljömål för transportsektorn kan innebära att miljöproblem flyttas till en annan sektor. Introduktion av biobaserade drivmedel är ett exempel på det. Fördelningen av miljömål mellan olika sektorer måste därför successivt anpassas till utvecklingen.

11.5. Målparametrar

En utgångspunkt för uppdraget är de av riksdagen uppställda nationella miljömålen. Det innebär att åtminstone följande parametrar bör behandlas.

Iaimatpåverkan Totala utsläpp av CO,

Uttunning av ozonskiktet Användning av CFC, HCFC, halon, 1,1,l-trikloretan, koltetraklo-

rid, metylbromid

Försurning av mark och vatten Totala utsläpp av NO, och SO,

Fotokemiska oxidanter/marknära ozon Totala utsläpp av NOx och VOC

Tätorternas luftföroreningar och buller Utsläpp av cancerogena ämnen i tätorter (änmena ej preciserade) Halter (med angivande av percentiler och medelvärdestider) av CO, NO,, SO,, sot och partiklar Bullemivåer i form av ekvivalentnivåer (dBA) för dygn och maximalnivåer (dBA) under natt för buller från olika källor

Koldioxid är den viktigaste klimatpåverkande gasen. Andra viktiga växthusgaser är metan, dikväveoxid, stabila fluorföreningar och ozon.

Idag bidrar transportsektorns utsläpp av metan och dikväveoxid i mycket liten utsträckning till växthuseffekten. Vid val av åtgärder för att minska koldioxidutsläppen bör man dock vara observant på att dessa inte leder till att utsläppen av metan och dikväveoxid ökar så att nettoeffekten blir negativ. Inverkan av stabila fluorföreningar och marknära ozon (i sin tur orsakad av utsläpp av NOx och VOC) är mycket osäker. Reduktionsmål för dessa ämnen finns av andra miljöskäl.

När det gäller uttunning av ozonskiktet finns redan en avveck- lingsplan. Något ytterligare mål i detta avseende för transportsektorn är inte befogat.

En stor del av den cancerogena verkan hos luftföroreningar härrör från ämnen som är bundna till partiklarna. Därför kan partikelutsläppen utgöra en indikator på utsläppen av cancerogena ämnen. Samman- sättningen kan dock variera mycket mellan olika avgaser, varför parti— kelutsläppen är ett för grovt mått. Det bör kompletteras med utsläpp av vissa specifika kolväten. Exempel på sådana är vissa flyktiga organiska ämnen som eten, butadien, propen, aldehyder samt polyaromatiska kolväten (PAH). För cancerogena ämnen kan det också vara lämpligt att använda dos (halt x exponeringstid) som mått.

För luftföroreningshalter och buller kan som etappmål anges högsta antal människor för vilka nivån utanför (eller i) bostaden ligger över en viss nivå.

Till lokala miljöproblem hör också trafikens förorening av mark och vatten. Den lokala påverkan bör inte medföra överskridande av fastställda miljökvalitetsmål när det gäller tungmetaller, stabila orga- niska ämnen, partiklar från slitage av däck och vägbana m.m. , saltning, bekämpningsmedel, impregneringsmedel, syretärande ämnen, gödande ämnen (fosfor och kväve). Här ingår också skydd mot skador från olyckor med farligt gods.

Transportsektorns bidrag till övergödning av mark och vatten sker främst genom utsläpp av kväveoxider till luft.

Transportsektorns påverkan på miljön genom metaller och organiska miljögifter kan minskas genom en ökad kretsloppsanpassning av transportsystemet. Ett mått på detta är återvinningsgraden av olika ämnen i fordon och infrastruktur.

Nya trafikanläggningar medför alltid någon form av intrång i en befintlig miljö och innebär ofta konflikt med kulturhistoriska, naturve- tenskapliga eller rekreationsintressen. Att uttrycka intrång i kvantitativa mått är svårt och kanske heller inte alltid lämpligt. Målen bör snarare uttryckas i form av restriktioner för ianspråktagande av olika biotoper, objekt, landskap och kulturhistoriska miljöer, principer för hur anlägg—

ningar inlemmas i känsliga miljöer utan att deras värden försämras samt ambitioner när det gäller planeringsprocessen.

11.6. Förslag till miljömål

11.6.1. MaTs-samarbetet

Förslagen från MaTs-samarbetet avser åtgärdsmål för transportsektorn. De är formulerade som etappmål, baserade på slutmål som i sin tur är härledda från det naturvetenskapligt baserade önskvärda miljötillståndet. För de flesta parametrarna skall slutmålet ha nåtts omkring år 2020. Fördelningen av mål mellan sektorer och trafikslag har inte skett med utgångspunkt i några analyser av åtgärder och kostnader. Detta kommer att ske genom scenariostudier.

Beträffande de totala utsläppen av vissa ämnen sammanfattas förslagen i tabell 11.1.

Tabell 11.1 MaTs-samarbetets förslag till ”preliminära åtgärds- mål” för totala utsläpp (minskning i % jämfört med basårets utsläpp)

1990-Vänl- "ul-m ___-u

_m--m

NO,, 1980 2005 - 65—75 +50— - 0—20 260

___-”.-l

Beträffande övriga parametrar innebär förslagen följande:

Klimatpåverkan av andra gaser än CO, skall år 2050 vara 60% lägre än är 1990 Utsläpp av gaser som kan skada det stratosfäriska ozonskiktet avvecklas enligt tidigare beslutad nationell awecklingsplan Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet vad avser koloxid, kvävekioxid, svaveldioxid, sot och partiklar skall år 2000 klaras i svenska tätorter (se bilaga 11) — Utsläppen av polycykliska aromatiska kolväten i gas- och partikelfas, benzo(a)pyren, formaldehyd, acetaldehyd, eten, propen och butadien skall i tätorter minska med 50 % till år 2005 jämfört med 1988 års nivå (Indikatorer: partiklar(PMlO), bensen, eten och formaldehyd) — Buller i tätorter skall på sikt minska så att det kommer att ligga under Naturvårdsverkets riktlinjer. År 2000 skall Naturvårdsverkets förslag till kortsiktiga mål vara uppfyllda (se bilaga 11).

— Utsläpp av metaller och organiska miljögifter begränsas enligt nationella mål. Närmare mål föreslås utvecklas inom ramen för kretsloppsanpassning av transportsystemet

Oavsiktlig introduktion av främmande arter skall inte förekomma

- Trafikmyndighetema skall implementera regler och metoder för att anpassa byggande och drift av trafikanläggningar till de miljökvali- tetsmål som kan uppställas till skydd för naturmiljön och kultur- landskapet År 2020 är transportsektorn anpassad till en långsiktig hushållning med naturresurser avseende materialanvändning och exploatering av naturmark av betydelse för rekreation, särskilt i tätortsnära lägen Transportsystemet skall anpassas efter de restriktioner som har ställts upp till skydd för naturmiljön och kulturmiljön Transportsystemet i vid mening är anpassat till de naturliga kretslop- pen av energi och material. Kretsloppet inom teknosfären har avgiftats.

11.6.2. Vägverket

Som svar på uppdraget från regeringen att kvantifiera miljömålet

lämnade Vägverket följande förslag till miljömål för vägtrafiken:

— Utsläppen av kväveoxider skall minska med 50 % mellan år 1980 och 2000 Koldioxidutsläppen skall inte öka mellan år 1990 och 2000 Inga personer längs befintliga vägar i det statliga vägnätet skall år 2003 utsättas för buller över 65 dBA vid fasad eller 35 dBA inomhus. Inom ramen för särskilt regeringsuppdrag kommer

Vägverket att redovisa åtgärdsbehov och kostnader för att klara dessa nivåer även längs kommunala vägar.

11.6.3. Banverket

Banverket har som svar på sitt uppdrag hänvisat till Stomnätsplanen 1994-2003. Där anges mål för buller- och vibrationsstörningar. Bullerstörningar i befintlig miljö skall åtgärdas när fastigheter utsätts för över 60 dBA (maximalnivå i sovrum nattetid). Vibrationsstömingar skall åtgärdas när fastigheter utsätts för vibrationsnivåer över 5 mm/s (medelmaxvärde i sovrum nattetid). Målen skall uppnås till år 2000.

11.6.4. Royal Commission on Environmental Pollution

I en omfattande rapport om trafik och miljö lämnar Royal Commission on Environmental Pollution (1994) förslag till miljömål för trafiken i Storbritannien.

Förslagen återges i översättning i bilaga 12. På vissa punkter är målen mycket precisa. Trots det omfattande underlaget har de precise- rade miljömålen inte motiverats med hjälp av något resonemang om kostnadseffektivitet.

11.7. Överväganden

Trafik- och klimatkommittén anser att trafikslagsvisa miljömål är befogade. De kan utgöra instrument för att styra traf1kverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. De kan också tjäna som vägledning för andra aktörer inom respektive transportslag.

Frågan om mål för minskning av transportsektorns koldioxidutsläpp har diskuterats i kapitel 3. Där drar kommittén slutsatsen att utsläppen åtminstone inte bör öka till år 2005 jämfört med år 1990. Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn är beroende av kommande internationella avtal och den framtida energipolitiken i Sverige.

När det gäller utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar transportsektorn till en del av de totala utsläppen. De siffror som angivits i MaTs-samarbetets förslag baseras på vad som bedömts som möjliga åtgärder för att få ned utsläppen. Någon avvägning mellan sektorer eller transportslag, grundad på

kostnadsjämförelser, har inte gjorts. En sådan utvärdering avses ske i samband med MaTs-samarbetets scenariostudier.

Trafik- och klimatkommittén bedömer att MaTs-samarbetets förslag till ”preliminära åtgärdsmål” för utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten är rimliga att använda som ut- gångspunkt i scenariostudiema. Dessa studier får sedan visa om den preliminära awägningen behöver justeras. Det är dock viktigt att man i scenariostudierna beaktar sambanden mellan de olika målen. Olika vägar att klara ett mål kan på olika sätt påverka möjligheterna att nå de andra målen. I analysen bör därför olika åtgärders effekter på alla mål beaktas.

När det gäller lokala miljöproblem har man inte samma problem att fördela målen på olika källor. I regel är miljöproblemen hänförliga till huvudsakligen en källa.

Åtgärder för att klara målen för luftkvalitet i tätorter finns inom räckhåll. Det bör dock observeras att målet för utsläpp av cancerogena ämnen inte är baserat på något tröskelvärde under vilket inga effekter konstaterats eller väntas uppträda. Varje exponering för sådana ämnen ger upphov till cancerrisk. Inriktingen bör därför vara en mycket långtgående reduktion på längre sikt.

De preliminära miljömålen bör också kunna utgöra underlag för Kommunikationskommitténs arbete, Vägverkets särskilda plan för miljö och trafiksäkerhet, Banverkets arbete med förslag till avgasregler samt trafikverkens miljörapporter.

Trafik- och klimatkommittén anser således att metoden med ”sektoriseringscirkeln” är ett riktigt arbetssätt. Processen bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndighetema och Naturvårdsverket. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål som är för- delade mellan trafikslag med hänsyn till kostnadseffektivitet och som är avvägda mot andra trafikpolitiska mål. Dessa mål bör därigenom kunna utgöra grund för värdering av trafikens miljökostnader. När processen

är genomförd, bör regeringen och riksdagen besluta om sektorsspecifika miljömål.

12. Ansvar och befogenheter

12.1. Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trafik- och klimatkommittén ”... föreslå åtgärder i syfte att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndig- heterna i frågor som rör miljöarbetet inom transportsektorn”. Bakgrunden till uppdraget beskrivs på följande sätt: ”Trafikverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt andra berörda myndigheter har till regeringen redovisat att ansvar och befogenheter inom transportsektorn när det gäller miljöarbetet är oklara. Myndig- heternas instruktioner är inte heltäckande och inte heller samordnade”.

12.2. Berörda myndigheter och deras ansvar och befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Berörda myndigheter deltar i arbetet i olika roller. De viktigaste myndigheterna och deras roller visas i faktaruta 12.1. Militär verksamhet är inte medtagen här. Ansvaret och befogenheterna vad avser den militära verksamheten inom transportsektorn regleras genom särskilda be- stämmelser i lagar och förordningar. Det är Försvarsmakten som har det huvudsakliga ansvaret enligt dessa bestämmelser.

Myndigheternas ansvar och befogenheter är reglerade i de olika myndigheternas instruktioner och en mängd lagar och förordningar. Trafikverken har enligt sina instruktioner och regleringsbrev ett mer eller mindre generellt ansvar för utvecklingen inom sina respektive trafikslag. I detta ansvar ingår ett miljöansvar och ansvar för viss forskning. Det finns även andra myndigheter som enligt sina instruk- tioner har ett visst ansvar som rör transportsektorn, där inriktningen i olika grad berör miljöfrågor. Några särskilda befogenheter eller ekonomiska medel är inte knutna till detta ansvar. Exempel på miljöansvar enligt några myndigheters instruktioner framgår av faktaruta 12.2.

Enligt miljöskyddslagen (1969z387) är utövaren av verksamhet vid fast anläggning generellt ansvarig för verksamhetens miljöstörningar. För transportsektorn innebär det att ansvaret ligger på väghållare (V äg- verket, kommuner), flygplatsägare (Luftfartsverket, kommuner), hamnägare (oftast kommuner) och ägare av järn— och spårvägar (oftast Banverket). För väg och järnväg innebär detta att ansvaret för hela trafiken ligger på den som äger anläggningen. För flyg och sjöfart har anläggningsägaren ansvaret endast för den del av trafiken som sker inom och i direkt anslutning till anläggningen.

Några särskilda befogenheter för utövarna/anläggningsägarna framgår inte av miljöskyddslagen. Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder har däremot vissa be- fogenheter som är kopplade till dessa myndigheters tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen.

Härutöver har myndigheterna vissa preciserade uppgifter och befogenheter i särskilda lagar och förordningar. Flera av dessa bestämmelser avser skyddet av miljön eller innebär att miljöhänsyn skall tas. Vissa befogenheter avser inte direkt skyddet för miljön, men kan ändå användas som styrmedel i detta syfte. Några av de viktigaste bestämmelserna är följande.

Lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m.m. innehåller allmänna riktlinjer för hur mark och vattenområden skall användas. Den lägger ett ansvar på de planerande myndigheterna att göra sådana avvägningar i sin planering som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Den ålägger också myndigheterna att se till att ett underlag som belyser hushållningsfrågan finns tillgängligt vid tillämpning av lagen. Boverket är central tillsynsmyndighet.

Faktaruta 12.1

Myndigheterocllandraorganimiljöarbetetinom transportsdrtomocllderasroller

Utövare, infastrukmragm, planerande organ Vägverket (VV) Luftfartsverket (LFV) Sjöfartsverket (SjöV) Banverket (BanV) Kommuner

TilLryn, kontroll, underlag, Womation Statens naturvårdsverk (SNV) Koncessionsnimnden för miljöskydd (KN) länsstyrelser Landsting Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnimnder (MHN) Boverket (BoV) Kemikalieinspektionen (KemI) Socialstyrelsen (SocS) Konsumentverket (KV) SIS/Miljömärkning Riksantikvariämbetet (RAÄ) Rikapolisatyrelsen (RPS) Kommerskollegium (KK) Riksskatteverket (RSV) Statens livsmedelsverk (SLV) Statistiska centralbyrån (SCB) Delegationen för prognos— och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn (DPU) Arbetarskyddsstyrelsen (ASS)

FoU

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) NUTEK Byggforskningsrådet (BFR)

Naturvårdsverket (SNV) Trafikverken (VV, LFV, SjöV, BanV) Vig- och tranaportforskninginstimtet (VH) Universitet, högskolor Institutet för miljömedicin (IMM) Institutet för vatten och luftvårdsforskning (IVL) AB Svensk Bilprovning/Motortestcenter (ASB/MTC)

Faktaruta 12.2

Exempel på miljöansvar enligt några myndigheters instruktioner

Instmku'on till W: Vägverket skall främja ett miljöanpassat vägtrafik-ystem och en miljöanpassad fordonstrahk.

Instrukn'on till BanV: Banverket skall främja en miljöanpassad järnvägstrafik.

Instruktion till [IV: Luiifartsverket skall svara för skyddet av miljön mot föroreningar från civil luftfart. Styrelsen skall särskilt svara för att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till miljöpolitiken.

[instruktion till SjöV: Sjöfartsverket har hand om skyddet för miljön mot föroreningar från fartyg. Styrelsen skall särskilt svara för att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till miljöpolitiken.

Insmtktian till HB: Kommunikationsforskningsberedningen har till uppgia att planera, initiera, stödja och samordna övergripande forskning utveckling och demonstrationsverk- samhet som rör kommunikationernas betydelse för miljön

Instruktion till NUTEK: NUTEK skall främja näringslivets tillväxt och fömyese och ansvara för den långsiktiga utvecklingen av energisystemet. NUTEK skall ta initiativ till och stödja forskning och utveckling bl.a. med sikte på miljöanpassning.

Instruktion till SNV: Naturvårdsverket skall i förhållande till sektorsmyndighetema samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning som berör miljöarbetet.

Instruktion till BOV: Boverket skall i samverkan med de centrala trafikverken öka insatserna när det gäller att utveckla planerings- och beslutsprocesser som främjar en ändamålsenlig infrastrukturutbyggnad.

funktion till länsstyrelserna: Länsstyrelsen skall särskilt med beaktande av fastställda nationella mål verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamheti länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kraven på en långsiktig, god hushållning med naturresurserna.

Naturresurslagens hushållningsbestämmelser skall tillämpas i flera speciallagar, av vilka följande är av betydelse när det gäller trafikens miljöfrågor: plan- och bygglagen (1987:10), miljöskyddslagen (1969z387), naturvårdslagen (19641822), väglagen (197lz948), luft- fartslagen (1957:297) och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Detsamma gäller den föreslagna banlagen.

Enligt plan- och bygglagen (1987:10) ansvarar kommunen för planläggningen av mark och vatten inom kommunen samt för att miljö- hänsyn tas i planläggningen. Boverket är central tillsynsmyndighet.

Inom områden med detaljplan och områdesbestämmelser är kommunens planläggning bindande för andra plan— och tillståndsmyndigheter.

I kommunens ansvar enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) ingår skyldighet att utföra mätningar om det kan antas att av Naturvårdsver- ket utfärdade gränsvärden för luftkvalitet kan komma att överskridas. I de fall gränsvärdena överskridits skall resultatet av mätningarna redovisas till Naturvårdsverket.

Väglagen (1971:948) innehåller bestämmelser om byggande och underhåll av allmänna vägar. Det är Vägverket som beslutar om byggande av vägar och som svarar för vägarnas underhåll. Vägverket skall därvid ta hänsyn till miljön. Banverket får ett liknande ansvar enligt den föreslagna banlagen.

Fordonskungörelsen (1972:595) och terrängtrafikkungörelsen (19722594) ger Vägverket möjligheter att meddela vissa kompletterande föreskrifter om fordonens beskaffenhet och utrustning med undantag av avgasutsläppen. Föreskrifter avseende dessa får meddelas av Natur- vårdsverket enligt bilavgaslagen (1986: 1386) och bilavgasförordningen (1991:1481). Naturvårdsverket har också tillsynsansvaret. Enligt vägtrafikkungörelsen och terrängtrafikkungörelsen är det kommunema och länsstyrelserna som huvudsakligen får meddela bestämmelser om fordonens framförande. I några fall finns möjligheter att utforma bestämmelserna av hänsyn till miljön.

När det gäller beskaffenheten hos spårfordon och deras framförande meddelar Banverket kompletterande föreskrifter och utövar tillsyn enligt järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), men bestämmelserna tar sikte på säkerhetsfrågor och något preciserat mandat att utkräva miljöhänsyn finns inte.

Enligt luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen ( 1986: 171) ger Luftfartsverket tillstånd och meddelar föreskrifter vad avser inrättande av flygplatser. Ett visst miljöansvar kan antas ingå i kravet att Luftfartsverket skall beakta att störningar av verksamheten inte uppkommer för omgivningen. Luftfartsverket meddelar också före- skrifter och utövar tillsyn med avseende på flygplanens luftvärdighet och miljövärdighet. Luftfartsverket kan också ta vissa miljöhänsyn vid bestämmandet av flygvägar.

Sjöfartsverket har möjligheter att meddela föreskrifter vad avser byggande av allmänna hamnar och farleder enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Ett visst miljöansvar får anses ingå i föreskriften att hänsyn skall tas till naturresurslagens bestämmelser. Fartygssäkerhetslagen (1988:49) och lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg innehåller vissa bestämmelser om fartygens egenskaper. Sjöfartsverket får meddela kompletterande föreskrifter och utövar tillsyn. Några

särskilda bestämmelser om utsläppen till luft finns dock inte, beroende på avsaknad av internationella överenskommelser. När det gäller föreskrifter om fartygens framförande har Sjöfartsverket och Läns- styrelsen möjligheter att meddela föreskrifter enligt sjötrafikför— ordningen (19862300). Länsstyrelsen har därvid vissa möjligheter att meddela föreskrifter av miljöhänsyn. En sammanställning av myndig- heternas olika befogenheter finns i faktaruta 12.3.

Faktaruta 12.3

Sammanställning av några olika myndigheters befogenheter

Miljöskyddslagen (1969 2387) - tillstånd: KN, lst - tillsyn: SNV, lst, MHN

Hälsoskyddslagen ( 1982: 1080) - föreskrifier: SNV , MHN - tillsyn: SocS, SNV, MHN

Lagen om kemiska produkter (1985z426) - föreskrifier: SNV, KemI, BoV, SLV - tillsyn: SNV, KemI, MHN, lst, Bov, SLV, ASS

Lagen om svavelhaltigt bränsle (197621054) - föresrifier: regeringen, SNV, kommun - tillsyn: SNV, lst, kommun

Plan- och bygglagen (1987:10) - fysisk planering: kommun - tillsyn: Bov, lst

Fordonskungörelsen (1972:S95) - föreskrifier: VV - kontroll: riksprovplats, polisman eller polisinspektör

Bilavgaslagen (1986 : 1386) - f'oreskrilier: SNV

- tillsyn: SNV - kontroll: ASB

Väglagen (1971:948) - byggande och hållande av allmänna vägar: VV

Vägtrafikkungörelsen (1972:603) - föreskriher: VV, lst, kommunal trafiknämnd - övervakning: polismyndighet

Lagen om tillfälligt bilförbud (1990:1079) - föreskrifier: regeringen eller kommun (f.n. Göteborg) - övervakning: polismyndighet

Marknadsföringslagen (1975: 1418) näringsförbud: marknadsdomstolen - tillsyn: KV

Lagen om försäljningsskatt på motorfordon (1978:69) Lagen om skatt på energi (1994:1776) Lagen om miljöskatt på inrikes flygtrafik (1988:1567) Fordonsskattelagen (l988:327)

- föreskrifter: RSV - tillsyn: PSV

Faktaruta 12.3 (forts.)

Luhfartalagen (l957:297) tillstånd: LFV tillsyn: LFV

Teningtntikkungörelsen (1972z594) föreskrifter: VV, lst, kommunal tratiknimnd övervakning: polismyndighet

Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (1988:293) - tillstand: SjöV - föreskrifter: SjöV

12.3. Innebörden i sektorsansvar för miljöfrå- gor

I riksdagens miljöpolitiska beslut 1988 (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) gavs sektorsansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där fastställdes att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Miljövårdsmyndigheterna på alla nivåer har därvid en stor uppgift att vara pådrivande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisationer och företag med aktuell och relevant kunskap och information.

I 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, JoU 30, rskr. 343) angavs ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av huvudlinjema för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de generella miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. Enligt beslutet bör det ingå i sektorsansvaret att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövärden och naturskyddet.

Frågan om vad sektorsansvaret egentligen innebär har sedan dess diskuterats mycket. Den har behandlats i ett antal utredningar, bl.a. Statskontoret (1993) och Riksrevisionsverket (1994). Några konkreta förslag till preciseringar har dock inte lämnats.

I direktiven till Trafik- och klimatkommittén sägs att ansvar och befogenheter är oklara. I detta torde ligga att sektorsmyndighetsrollen

inte är tydligt definierad och möjligen också att det skulle finnas ett besvärande glapp mellan ansvar och befogenheter.

För trafikverkens del ingår sektorsansvaret för miljöfrågor som en del i det generella sektorsansvaret. I verkens instruktioner är formule— ringen av ansvaret inte särskilt precis. Vägverket och Banverket skall främja en miljöanpassning, medan Luftfartsverket skall svara för och Sjöfartsverket ha hand om skyddet för miljön mot föroreningar. Frågan är vad som ligger i dessa begrepp och om de innebär någon skillnad för de olika trafikverken.

Förutom det generella ansvaret i trafikverkens instruktioner har verken fått specifika uppgifter av vilka några kan ses som en del av sektorsansvaret.

Ett exempel på en sådan uppgift är verkens uppdrag från regeringen att utarbeta årliga miljörapporter. I denna uppgift ingår att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, jämföra utvecklingen med förekommande miljömål samt föreslå åtgärder för att målen skall kunna nås. Förslagen kan då också innefatta åtgärder som inte ligger inom den egna verksamheten eller inom de egna befogenheterna.

Därutöver har Vägverket i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 fått i uppdrag att komplettera investeringsplanen för perioden 1994- 2003 med en särskild plan för miljö och trafiksäkerhet. Uppgiften är att med utgångspunkt i den nationella väghållningsplanen föreslå de ytterligare åtgärder som krävs för att vägtrafiksektom ska nå målen för miljö och säkerhet.

Trafikverken förfogar inte över alla de styrmedel som kan tänkas ingå i ett åtgärdsprogram för att minska trafikens miljöstörningar. Exempelvis är den allmänna trafikpolitiken, skatter m.m. frågor för regering och riksdag. Vissa styrmedel ligger på andra myndigheter än tratikmyndigheterna. Exempel på detta är bilavgaslagstiftningen och de delar i lagen om kemiska produkter som avser egenskaper och hantering av drivmedel, där Naturvårdsverket är ansvarig myndighet. Andra exempel är den fysiska planeringen och lokala trafikföreskrifter, där kommunen är beslutande instans. I den mån kommunen är egen väghållare, flygplatsägare eller hamnägare har den också befogenheter enligt de rollerna. (Se vidare faktaruta 12.3.)

Sammanfattningsvis kan sägas att trafikverkens tillgång till åtgärder ligger dels i deras egen verksamhet (planering och byggande av infrastruktur samt traiikutövning), dels i deras befogenheter som myndighet. Därutöver finns också befogenheter för flera myndigheter att utnyttja styrmedel som inte direkt regleras i lagstiftning, t.ex. ställa miljökrav vid upphandling, genomföra informationskampanjer.

När sektorsansvaret mr miljöfrågor skall avgränsas kan en första ansats vara att alla delar i kedjan produktion — användning - skrotning

bör ingå för att man inte skall riskera att viktiga problem hamnar utanför allas ansvar. Med sektorsansvar skulle då menas att myndig- hetens agerande, när det gäller såväl den egna verksamheten som vid kontakter med andra aktörer inom transportområdet, genomgående skall präglas av att få den politiskt beslutade utvecklingen av sektorn till stånd, bl.a. från miljösynpunkt. Med detta synsätt bör exempelvis trafikverken agera för att även fordonstillverkningen liksom tillverkning och hantering av drivmedel sker med minsta möjiga miljöstörningar. Synsättet innebär att överlappningar accepteras.

Redovisningen av miljöpåverkan skulle därmed också avse hela kedjan. (Områden som ligger utanför avgränsningen av målen beskrivs i så fall mer översiktligt.)

Om ett sektorsansvar för trafikmyndigheterna skulle innebära att allt miljöansvar "delas upp” mellan olika aktörer, finns det risk för att vissa frågor inte blir omhändertagna. Det kan också innebära en tendens från ett helhetstänkande när det gäller miljöfrågor.

Ett exempel på svårigheten att avgränsa sektorer och dela upp miljöansvaret mellan olika myndigheter är sambandet mellan trans- portsektorn och energisektorn. NUTEK har ett ansvar för rapportering av energianvändningen och dess miljöeffekter. Transporterna utgör en del av energianvändningen och ingår därmed i energisektorn.

I Naturvårdsverkets roll ligger att ha kunskap och överblick över miljöproblemen samt påvisa åtgärdsbehov. Verket skall vara pådrivande i miljöfrågor och agerar därvid gentemot olika sektorer i samhället. Målet för dessa aktiviteter är att försöka integrera miljöhänsynen i alla verksamheter. I dessa kontakter kan inte sektorerna avgränsas snävt.

Ett annat förhållande som gör en strikt uppdelning av miljöansvaret mellan olika sektorer olämplig är ansvarets fördelning mellan olika nivåer i samhället (riksdag regering - centrala myndigheter - län - kommuner). Exempelvis har kommunerna ett generellt ansvar för att miljöfrågorna beaktas i den fysiska planeringen, samtidigt som Vägverket har ett generellt sektorsansvar för vägtrafiken.

12.4 Trafikverkens och Kommunförbundets syn på sektorsansvaret

Under utredningsarbetets gång har trafikverken och Kommunförbundet bidragit med synpunkter på sektorsansvarets innebörd och utformning. Synpunkterna sammanfattas i det följande.

12.4.1 Vägverket

Vägverket utgår från följande formulering i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95: ”Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkom- ma ett effektivt vägtransportsystem som uppfyller högt ställda krav på trafiksäkerhet med hänsyn tagen till miljö och regional balans”. Verket tolkar sektorsansvaret som ett ansvar gentemot regeringen för att följa upp och driva på utvecklingen av vägtransportsektom så att den effek- tivt bidrar till en samhällsutveckling i enlighet med fattade politiska beslut. Sektorsansvaret bör enligt Vägverkets uppfattning inte ta sin utgångspunkt i enstaka politiska mål utan måste inriktas på att bidra till hela målbilden för sektorn och till den i stort eftersträvade sam- hällsutvecklingen. Följande uppgifter anges som viktiga i sektorsansvaret: - att analysera och rapportera sektorns utveckling samt fortlöpande samla den information som krävs för detta — att söka skapa enighet om utvecklingsinriktning och åtgärdsprogram - att i ett nätverk informera, engagera och driva på övriga aktörer, så att de gör sin del.

Verket anser att sektorsansvaret inte inbegriper ett direkt ansvar för genomförande av de verksamheter och åtgärder som krävs för att sektorn skall utvecklas i enlighet med fattade politiska beslut. Däremot har den sektorsansvariga myndigheten vanligtvis andra uppgifter, utöver sektorsansvaret, som innebär ett eget ansvar för delar av genomföran— det. Vägverket är ett bra exempel på detta. Verkets ansvar för den statliga väghållningen och verkets övriga uppgifter utöver sektorsansva- ret innebär att verket självt kan genomföra viktiga delar av det som totalt krävs för att säkra den politiskt beslutade utvecklingen av vägtransportsektom, bl.a. när det gäller säkerhet och miljö.

Vägverket och Naturvårdsverket har träffat en överenskommelse om fördjupat samarbete för att anpassa vägtransportsektorn till en varaktigt hållbar utveckling. Där behandlas bl.a. verkens inbördes ansvarsför- delning.

Enligt Vägverkets tolkning innebär sektorsansvaret således att uppföljning och åtgärdsförslag omfattar hela sektorn inklusive åtgärder som ligger på andra aktörer. Här behöver således inte området för ansvar och befogenheter sammanfalla.

När det gäller väghållarrollen anser dock verket att det bör finnas en överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter, vilket det enligt verkets mening inte gör i dag. Vägverket anser att dess möjligheter att som väghållare vidta adekvata åtgärder för att lokalt minska miljöpåver-

kan från trafiken på det egna vägnätet är begränsade. Problemet är i första hand trafiklagstiftningen.

12.4.2 Banverket

Banverket anser att i begreppet sektorsansvar ligger att trafikverkens arbete mot att nå miljömålen skall omfatta både den egna verksamheten och andra aktörer inom sektorn. I sektorsansvaret bör ligga att använda de medel som trafikverken har till förfogande för att driva på ut- vecklingen mot att klara de nationella miljömålen. Medlen kan vara egna åtgärder, genom ekonomiska styrmedel påverka trafikutövare eller information om möjligheter. Redovisningen av sektorns miljöpåverkan ochtänkbara åtgärder i trafikverkens årliga miljörapporter ses som en del av sektorsansvaret.

12.4.3 Sjöfartsverket

Sjöfartsverket pekar på att miljöansvaret enligt instruktionen är väl avgränsat och preciserat till att avse föroreningar från fartyg. Verksam- heten skall bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten, men fiskets, fritidsbåtstrafikens och marinens intressen skall beaktas. Utöver föroreningar från fartyg skall verket också ta miljöhänsyn när det gäller den egna verksamheten vad avser farleder, lotsning, sjökartläggning m.m. Sjöfartsverket menar att kajkanten är gränsen för verkets ansvarsområde. Verksamheten i hamnarna ingår således inte.

12.4.4 Luftfartsverket

Luftfartsverket uppfattar sitt sektorsansvar på miljöområdet så att det inom ramen för de styrmedel det förfogar över - och sammanvägt med andra huvuduppgifter - bidrar till att de nationella miljömålen uppnås. I detta ingår att göra ekonomiska och tekniska avvägningar, fastställa handlingsprogram med tillhörande tidsplaner samt ta fram relevant statistik. Luftfartsverkets sektorsansvar omfattar hela den civila luft- farten. Sektorsansvaret för miljöfrågorna sker genom internationellt arbete med miljönormer, övervakning av att reglerna följs, beslut rörande flygplatser enligt luftfartslagen, ekonomiska styrmedel (bullerrelaterade landningsavgifter) samt arbetet med de årliga miljörap- porterna.

Luftfartsverket har också ett miljöansvar enligt miljöskyddslagen i egenskap av flygplatshållare.

12.4.5 Kommunerna

Kommunerna har ett miljöansvar enligt miljöskyddslagen i deras egenskap av väghållare, indirekt ansvariga för vissa järnvägar, hamnägare och flygplatsägare. Plan- och bygglagen och naturresursla- gen ålägger kommunerna ett miljöansvar vid beslut om användningen av mark och vatten i översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestäm— melser och bygglov. Kommunerna (miljö- och hälsoskyddsmärnnd eller motsvarande) är tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen av bl.a. trafikanläggningar, dock med undantag för större flygplatser.

Kommunförbundet anser att uppföljning och utvärdering av nationella mål, som kommunernas förväntas uppfylla, inte skall göras av statliga myndigheter. Det bör i stället ske hos något politiskt organ knutet till riksdagen. Statliga detaljregleringar bör undvikas. Av— vägningar bör ske på lokal nivå. Statliga myndigheter bör ha som främsta uppgift att svara för kunskapsuppbyggnaden och i mindre utsträckning utarbeta krav som riktas mot kommunerna.

12.5 Överväganden

En tolkning av innebörden i sektorsansvaret är att trafikverken skall ha ett generellt ansvar för respektive sektors miljöpåverkan. Detta innebär ett ansvar att redovisa miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa upp utvecklingen. De föreslagna åtgärderna kan också avse andras verksamheter och befogenheter inom sektorn. Någon fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter behöver med en sådan tolkning inte finnas. Vägverket och Banverket har tolkat sektorsansvaret på detta sätt, medan Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets tolkningar begränsas till egen verksamhet och egen myndighetsutöv- mng.

I direktiven anges att ansvar och befogenheter är oklara. Med ovanstående tolkning av sektorsansvaret är några förändringar när det gäller olika myndigheters befogenheter inte nödvändiga. Däremot bör ansvaret definieras tydligare. Vidare bör frågan om hur samordning och överblick skall åstadkommas i kombination med ett sektorsansvar diskuteras.

Därutöver kan det finnas anledning att överväga förändringar som ger myndigheterna större möjligheter att klara sitt ansvar för den egna verksamheten enligt miljölagstiftningen. Här har Vägverket pekat på brister i trafiklagstiftningen.

Det brukar ibland hävdas att det inte går att utkräva ett sektorsansvar om den ansvariga myndigheten inte har tillgång till alla befogenheter som krävs för att angivna mål skall kunna uppnås. Ett konsekvent genomfört sektorsansvar med fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter skulle teoretiskt innebära att trafikverken förfogar över alla tänkbara styrmedel som har betydelse för trafikens miljöstörningar, inklusive skatter och avgifter. Verken skulle då krävas på ersättning för externa effekter, exempelvis skador till följd av miljöstörningar. I en sådan modell skulle trafikverken också ha tillgång till instrument som påverkar markanvändningen. Modellen är knappast realistisk, då den bl.a. innebär att riksdagen skulle avhända sig skatteinstrumentet. Vidare skulle kommunerna inte kunna ha samma in- flytande över markanvändningsplaneringen som i dag.

Ett annat ytterlighetsalternativ är att helt avskaffa sektorsansvaret för miljö och endast behålla ansvar för den egna verksamheten. Detta skulle innebära att man överger idén om att trafikverken skulle ha ansvar för överblicken av respektive trafikslags miljöpåverkan. Någon skyldighet att föreslå åtgärdsprogram som omfattar åtgärder utöver den egna verksamheten och de egna befogenheterna skulle inte finnas. Det skulle medföra ett ökat ansvar för tillsynsmyndigheter och liknande att se till att miljöfrågorna integreras i alla verksamheter i samhället, oavsett vilka sektorer de kan tänkas hänföras till. Några sektorsmål skulle inte behöva finnas. Åtgärdskraven bör dock ställas med hänsyn till samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.

Brist på helhetstänkande och överblick har anförts som en nackdel med att för de enskilda trafikverken precisera ett sektorsansvar för miljö. Ett sätt att minska risken för detta är att sektorsansvaret för miljö samordnas i ett särskilt organ för transportsektorn. Ansvaret för överblick, rapportering och åtgärdsförslag skulle då läggas på detta organ, som därigenom skulle tilldelas ett sektorsansvar för hela transportsektorns miljöpåverkan. Huvudansvaret för de årliga miljörap- portema skulle därvid ligga på denna nivå. Åtgärdsprogram skulle utgå från miljömål för transportsektorn som helhet, fastställda av regering och riksdag. Trafikverkens miljöansvar skulle då begränsas till de egna verksamheterna och de egna befogenheterna samt till att förse det samordnande organet med underlag till miljörapportering och årgärds- program.

Den samordnande uppgiften skulle kunna läggas på ett helt nytt organ. Uppgiften skulle också kunna läggas på Naturvårdsverket, som

redan i dag i sin roll som pådrivande i miljöfrågor har tagit initiativ till ett omfattande utredningsarbete om hur man skall kunna nå ett miljöan- passat transportsystem (MaTs—projektet). En tredje möjlighet är att komplettera DPU:s uppgifter med ett övergripande miljöansvar. DPU:s nuvarande roll är att ta fram gemensamma planeringsförutsättningar för trafikverkens investeringsplanering. Den 1 juli 1995 blir DPU myndighet.

Fördelen med att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på ett samordnande organ är att ansvaret förenas med en bättre överblick över åtgärdsmöjligheterna inom transportsektorn, vilket innebär ökade möjligheter att föreslå kostnadseffektiva lösningar för att uppnå givna mål för transportsektorn. Det finns dock nackdelar med att införa en beslutsnivå mellan centrala verk och regeringen.

Den nära kontakten mellan trafikverken och de aktuella aktörerna talar för att sektorsansvaret även i fortsättningen bör ligga på trafikver- ken. Ett annat argument är att miljöarbetet bör ske integrerat med övrig verksamhet i de olika sektorerna. Inom trafikverken finns kompetens om verksamheten inom sektorn. Där finns också en organisation med enheter i olika delar av landet, vilket möjliggör att sektorsansvaret kan utövas på olika nivåer i verksamheten. .Erfarenhetema från Vägverkets roll som sektorsmyndighet inom trafiksäkerhetsområdet visar att goda resultat kan uppnås, om vissa förutsättningar är uppfyllda. En sådan förutsättning är att sektorsansvarets innebörd görs tydligare i verkens instruktioner. Om avgränsningen av ansvar och befogenheter förtydligas i instruktionerna, kan osäkerheten om dessa frågor minskas och motivationen hos verken att leva upp till sektorsansvaret öka. Av instruktionerna bör framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar att redovisa respektive transportslags utveckling jämfört med uppsatta miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa upp utvecklingen inom sektorn.

För att säkerställa helhetstänkande och överblick bör trafikverken i sina instruktioner åläggas en samordning när det gäller sektorsansvaret. Därutöver behövs en samordning på departementsnivå när det gäller utvärdering och åtgärdsförslag.

Trafikverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder som krävs för att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de av statsmakterna fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras av trafikverken. Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis delta i detta arbete som samordnande, pådrivande och kontrollerande organ.

Kommunerna är en väsentlig aktör när det gäller trafikens miljöpå— verkan. Kommunerna har ett tydligt ansvar enligt olika lagar och i deras olika roller som väghållare, infrastrukturägare, planeringsorgan och tillsynsmyndighet. Det finns varken möjlighet eller anledning att därutöver tilldela kommunerna något sektorsansvar för trafikens miljöfrågor, då de inte kan betraktas som någon sektorsmyndighet.

DPU har en samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för trafikslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet som har ansvar för ajourhållning av underlag för beräkning av de olika trafikslagens utsläpp av luftföroreningar (emissionsfaktorer). Som föreskrivande myndighet enligt bilavgaslagstiftningen har Naturvårdsverket sedan lång tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap om dessa frågor finns emellertid även på trafikver- ken och VTI. Någon myndighet bör ges ansvaret för att emissions- faktorema vid behov uppdateras och att det sker samordnat för de olika trafikslagen. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta initiativ till och samordna detta arbete. Det är dock viktigt att trafikverken inom ramen för sin sektorsroll också deltar aktivt i arbetet. N är det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör NUTEK ges huvudansvaret.

13. Överväganden, förslag och effekter

13.1. Överväganden

13.1.1. Uppgift och avgränsning

Trafik- och klimatkommitténs huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén fick senare genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter inom trafik/miljöområdet. Dessa uppgifter avser kollektivtrafikens konkur- renskraft, sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt åtgärder för att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete med trafikens miljöproblem.

Kommitténs uppgifter avser alla trafikslag. I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att internationel- la avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafiken. Ett annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

13.1.2. Hur mycket skall utsläppen minskas?

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid. Dessa utsläpp har en stark koppling till energianvändningen, då koldioxidutsläppen inte kan renas bort. Utsläppen kan således bara minskas genom att minska energian- vändningen och/eller använda drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol.

Sveriges koldioxidutsläpp var ca 60 Mton (CO,) år 1990. Av dessa kom ca 22 Mton från transportsektorn (exklusive arbetsmaskiner). Vägtraiiken svarade för ca 16 Mton. Flera olika prognoser visar att koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer att öka framöver (5— 15 % mellan år 1990 och 2000), om inga ytterligare åtgärder vidtas.

Enligt IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Kommittén konstaterar att det också finns behov av att minska flera andra miljöproblem, av vilka flera åtminstone delvis orsakas av transportsektorn. Det gäller bl.a. totala utsläpp av kväveoxi- der, svaveldioxid och flyktiga kolväten samt buller och förorenings- halter av vissa ämnen i tätorter. Miljöarbetet inom transportsektorn måste därför drivas vidare. Flera olika miljöproblem återstår att lösa. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan det dock diskuteras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer.

En viktig utgångspunkt för frågan om hur mycket utsläppen av växthusgaser skall minska är riksdagens beslut med anledning av klimatpropositionen, där det sägs att koldioxidutsläppen från fossila utsläpp i enlighet med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. För att hålla nere ökningstakten för den globala medeltemperaturen, bör de globala koldioxidutsläppen minska med 50-80 % inom en 50-årsperiod. Det är i dag svårt att förutse vad detta kan komma att betyda för Sverige. De svenska utsläppen är små i förhållande till de globala utsläppen (0,3 %). Svenska insatser blir därför meningsfulla först när de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal om utsläppsreduktioner på längre sikt. Olika tänkbara principer kan bli styrande för ett sådant avtal. Det är därför ännu inte möjligt att låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del.

Kommitténs uppgift har varit att visa hur koldioxidutsläppen från trafiken skall kunna minskas. Nettoutsläppen av, koldioxid kan emellertid också minskas genom ökat upptag av kol i skog och torv m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid.

En annan fråga är hur stor del av framtida utsläppsreduktioner i Sverige som bör ske inom just transportsektorn. Utgångspunkten bör vara att utsläppsminskningarna skall ske på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. de skall i första hand ske med åtgärder som kostar minst. Analyser har visat att de marginella åtgärdskostnadema stiger snabbt i trans— portsektorn. Exempelvis är det kostsammare att minska koldioxid- utsläppen genom att på kort sikt introducera biobaserade drivmedel i transportsektorn jämfört med att göra det i energisektorn. Det finns dock flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom trans— portsektorn till relativt låga kostnader. Dessutom svarar transportsek- torn för en stor del av utsläppen. Om det krävs avsevärda utsläpps— minskningar i framtiden, kommer därför minskningar itransportsektorn

att vara nödvändiga. Det kan således finnas skäl att påbörja anpass— ningsåtgärder redan nu. Ett rimligt krav är att utsläppen till sekelskiftet åtminstone inte skall öka från transportsektorn. _Vad som kan komma att krävas efter sekelskiftet är i hög grad beroende av Energikommissio- nens slutsatser och den framtida energipolitikens utformning.

Ett långsiktigt utsläppsmål för transportsektorn bör således inte läggas fast förrän ett internationellt avtal om olika länders åtaganden föreligger och den svenska energipolitiken lagts fast. Tills vidare bör inriktningen vara att utsläppen från transportsektorn åtminstone inte bör öka till åren kring sekelskiftet för att därefter minska. Inom MaTs- samarbetet studeras konsekvenserna av målet att utsläppen skall minska med 10 % till år 2020 jämfört med 1990 års nivå. Konsekvenserna av ett reduktionsmål för vägtrafiken på 20 % till år 2020 kommer också att analyseras. Som underlag för samhällsekonomiska kalkyler i samband med investeringsbeslut behövs ett värde på koldioxidutsläppen som motsvarar ett långsiktigt reduktionsmål.

13.1.3. Utvecklingstendenser och potential

Flera olika tänkbara omställningar kan leda till minskade utsläpp från trafiken. En stor potential för minskade utsläpp av växthusgaser och skadliga ämnen finns i den tekniska utvecklingen. Inom alla transport- slag finns en teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet, reningsåtgärder och introduktion av alternativa drivmedel och effektiva drivsystem. Även förändringar i beteendet (resvanor, färdsätt, be— läggningsgrad, körsätt, fordonsunderhåll m.m.) kan bidra till minskade utsläpp.

När det gäller personbilar pekar nuvarande trender inte på någon minskning av bränsleförbrukningen. Bilköpama har prioriterat andra egenskaper hos bilarna. Olika forskningsinsatser liksom uttalanden från biltillverkarhåll tyder på att bilarna kan komma att bli bränslesnålare i framtiden. Det är emellertid osäkert när en introduktion av bilar med mycket låg bränsleförbrukning kan komma att ske. För tunga fordon, fartyg, flygplan och tåg finns fortfarande en marknadsefterfrågan på ökad bränsleeffektivitet, varför en viss förbättring kan väntas. När det gäller utsläpp av skadliga ämnen kan skärpta (eller nya, där det ännu inte finns några) krav väntas inom alla transportslag. Omfattande forsknings— och försöksverksamhet med andra drivmedel och drivformer pågår på olika håll. Fortfarande är kostnaderna det största hindret för genomslag av olika alternativ.

Vissa tekniska omställningar för att minska koldioxidutsläppen kan leda till andra problem, t.ex ökade utsläpp av skadliga ämnen och

negativa effekter på trafiksäkerheten. Exempel på sådana konsekvenser är ökade utsläpp av kväveoxider och partiklar till mljd av en ökad andel dieseldrivna bilar, ökade utsläpp av aldehyder till följd av introduktion av alkohol som drivmedel, svårigheten att uppfylla långtgående trafik- säkerhetskrav med lätta fordon. Genom fortsatt utveckling och forskning kan dessa olägenheter helt eller delvis undanröjas i framtiden.

De förbättringar som kan förutses beträffande fordonens och drivmedlens miljöegenskaper motverkas av att trafikarbetet ökar. Här har den ekonomiska tillväxten stor betydelse. Ökad ekonomisk aktivitet väntas leda till ett ökat rasande och ökade transporter. Ökade inkomster möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka bilåkandet. I analyser av tidigare resvaneundersökningar konstateras att en viktig orsak till det ökade resandet är en högre förflyttningshastighet, som i sin tur bidragit till större geografisk räckvidd och fler valmöj- ligheter. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande. Informationsteknikens (IT) utveckling framhålls ibland som en faktor som kan minska resbehovet genom att ersätta resandet med andra former för kommunikation. Erfarenheterna hittills tyder dock inte på att någon generell minskning av resandet till följd av IT-utvecklingen är att vänta. Däremot kan nya förflyttningsmönster uppträda. Vidare kan ny inforrnationsteknik användas till att styra trafiken och därigenom åstadkomma lugnare körmönster och kortare färdvägar.

13.1.4. Strategi för att minska koldioxidutsläppen

I delbetänkandet (SOU 1994:91) föreslog kommittén en strategi för att minska koldioxidutsläppen från traf1ken. En minskning av dessa utsläpp kan åstadkommas genom två typer av åtgärder; minskning av energian- vändningen och introduktion av drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol. Den grundläggande principen för val av styrmedel är att de skall leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen ledde kommittén till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form av en höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden (men inte det enda styrmedlet) i en strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp.

I samband med remissbehandlingen stödde flera instanser, framför allt myndigheter och miljöorganisationer, kommitténs förslag till strategi. Hos dem som var negativa till förslaget var de främsta invänd- ningarna att en höjd drivmedelsskatt leder till oönskade fördelnings- effekter genom att den missgynnar låginkomsttagare och befolkning i glesbygd och att den heller inte skulle leda till några miljöförbättringar.

Kommittén har emellertid inte funnit några skäl till att frångå den strategi som redovisades i delbetänkandet. Ett generellt verkande styrmedel leder till flera olika typer av omställningar, där anpassnings- besluten fattas av aktörer med god kännedom om kostnader. An- passningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Riktade styrmedel, som t. ex. regler om högsta tillåtna bränsleförbruk- ning hos bilar, innebär sannolikt högre omställningskostnader. Det internationella beroendet förhindrar också i många fall ett ensidigt införande av sådana regler. Ett antal internationella studier, av vilka några redovisas i European Conference of Ministers of Transport (1993), har visat att det är svårt att åstadkomma några påtagliga minsk- ningar av koldioxidutsläppen från trafiken om inte drivmedelspriset används som instrument.

Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt. Det behövs kompletterande styrmedel om önskad styreffekt skall kunna uppnås och sådana oönskade effekter som bl.a. påtalats i ett antal remissvar skall kunna undvikas. Kommittén har övervägt i vilken mån planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik samt åtgärder i kollektivtrafiken kan bidra till minskade utsläpp. Möjligheter att kompensera för de negativa effekterna av en höjd drivmedelsskatt har också studerats.

Vidare finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är nuvarande regler för reseavdrag och beskattning av bilförmån. Det finns också marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas genom informationsinsatser och incitament för att minska nya bilars bränsleförbrukning. Information, miljöklassning och %rmånsregler kan också ses som möjligheter att underlätta för individer och företag att

ändra beteende i miljövänlig riktning. Även dessa frågor har behand- lats.

13.1.5. Planering

Planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik nämns ofta som ett viktigt styrmedel för att minska energiförbrulmingen i transportsektorn. Vissa regionala strukturer för markanvändning och bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Som enskilt styrmedel har planering dock begränsad effekt på kort och medellång sikt. Planeringens främsta roll i en politik för minskade koldioxidutsläpp från trafiken är i ett sådant tidsperspektiv att underlätta anpassningar av resvanor, bosättnings- mönster, lokalisering av verksamheter m.m. motiverade av högre trans-

portkostnader. Planeringen bör därför vara väl avstämd mot den generella prispolitiken inom transportsektorn. På lång sikt kan en god planering av markanvändning och bebyggelse peka ut färdriktningar och sätta det dagliga beslutsfattandet inom ramen för en önskvärd ut- veckling.

I den kommunala planeringen finns det flera faktorer som bör beaktas i detta sammanhang, såsom lokalisering av bostäder, arbets- platser och serviceanläggningar, bebyggelsetäthet, möjligheter till kollektivtrafikförsörjning samt förutsättningarna för gång- och cykeltra- fik. Här är översiktsplaneringen ett viktigt instrument, även om pla— nemas styrverkan är begränsad.

Vissa lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd, så att den kommunala planeringen i ökad utsträckning kan ske inom gemensamma ramar för regionen. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionerna behöver utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser. Detta kan ske i form av s.k. plankontrakt.

Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad som skett hittills. Samverkan behöver ske mellan olika transportslag vid planering av transportkorridorer och knutpunkter.

Vid bedömningarna av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagfästas att planeringsprocessen sker i flera steg. Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är ut- byggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och genom att andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyming, ny informationsteknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning av trafikutbudet till trafikanternas behov.

13.1.6. Avgift i miljözon

I kommitténs delbetänkande (SOU 1994:92) ”Miljözoner för trafik i tätorter” föreslogs att kommunernas möjlighet enligt vägtraiikkungörel- sen att förbjuda fordon som inte tillhör viss miljöklass i särskilt miljökänsliga områden utvidgas till att omfatta alla typer av bilar. Kommittén föreslog också att det som en kompletterande åtgärd till förbud införs en möjlighet att ta ut en differentierad avgift för bilar som framförs inom en miljözon. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

13 . 1 .7 Kollektivtrafik

Det finns flera skäl för samhället att engagera sig i kollektivtrafiken. Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att av miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt. Ett sam- hällsekonomiskt synsätt bör prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på samma sätt som sker i dag när det gäller investeringar i infrastruktur.

En ökning av bilkosmadema, t.ex. i form av höjd drivmedelsskatt eller ändrade regler för reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar i kollektivtrafiken har som enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. I kom- bination med prisstyrning kan förbättringar av kollektivtrafikens standard dock vara både effektivt och nödvändigt.

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av hur markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium iplaneringsprocessen. Kollektivtra- fikens intressen skulle också kunna tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag för trafikplaneringen.

Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken och avsätta mer resurser till detta. Vägverket bör omfördela resurser i syfte att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft och bygga upp en bättre kompetens inom kollektivtrafikområdet. Stöd till trafikhuvudmännen behövs när det gäller utveckling av planerings— metoder m.m. Statistik över resande med olika färdsätt behöver förbättras. Idag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika färdmedel på många håll bristfällig. Det är också viktigt att åstadkomma en teknisk utveckling på fordonssidan så att kollektivtrafiken i än högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen.

13.1.8. Drivmedelsskattens utformning

Om koldioxidutsläppen från trafiksektorn skall minskas, bör som tidigare nämnts, enligt kommitténs bedömning, drivmedelsskatten höjas. Detta bör ske i form av en höjd koldioxidskatt, som är differentierad med hänsyn till olika bränslens innehåll av fossilt kol. Från kost— nadseffektivitetssynpunkt bör en sådan ökning ske på ett likformigt sätt i alla sektorer. Att höja skatten inomendast en sektor leder till högre omställningskostnader.

Om en höjd koldioxidskatt ändå skall begränsas till trafiksektorn måste den avgränsas i energiskattelagstiftningen. Från kostnadseffektivi—

tetssynpunkt bör Skattehöjningen ske på ett likformigt sätt i alla trafikslag. Olika begränsningar, bl.a. i form av internationella avtal, omöjliggör dock ett omedelbart tillämpande av en sådan princip. Sverige bör driva denna fråga i internationella sammanhang.

Principen om en differentierad koldioxidskatt är inte heller möjlig att genomföra konsekvent på grund av reglerna i EG:s mineraloljedirek- tiv. Enligt direktivet måste alternativa drivmedel beskattas på samma sätt som de drivmedel de ersätter. Den svenska lagen om energiskatt är anpassad till mineraloljedirektivet i bl.a. detta avseende. Sverige bör inom EU driva linjen att det skall vara möjligt att beskatta drivmedlen efter innehållet av fossilt kol. I awaktan på möjligheter till en sådan differentiering bör en särskild koldioxidskattenivå införas som be- gränsas till trafiksektorn och som tills vidare inte är differentierad med hänsyn till att biobaserade drivmedel inte innehåller fossilt kol.

Tidigare beräkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med ca en krona per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrafiken år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera steg, behöver prishöjningen år 2000 bli högre. Beräkningarna byggde bl.a. på antaganden om att den ekonomiska tillväxten var måttlig och att introduktionen av biobaserade drivmedel till följd av prishöjningen skulle bli försumbar. '

Den framtida energipolitikeni Sverige och kommande internationella avtal om utsläppsminskningar blir avgörande för hur starka styrmedlen inom transportsektorn bör vara. Energikommissionens slutsatser kommer att ha stor betydelse för bedömningen av hur åtgärder för att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Ett beslut om storleken på Skattehöjningen på drivmedel inom transportsektorn bör därför avvakta beslut om energipolitiken.

En signal om att åtminstone vissa omställningar kommer att bli nödvändiga bör emellertid ges så snart som möjligt efter det att den framtida energipolitiken fastlagts. En successiv höjning av koldioxid- skatten förordas. Avgörande för utvecklingen är vilka förväntningar om framtida prisförändringar som råder. Beslut som innebär stegvisa prishöjningar under en följd av år måste uppfattas som trovärdiga om de skall få avsedd effekt. Detta är ytterligare ett skäl att avvakta med beslut om prishöjning tills den framtida energipolitiken lagts fast och kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn framstår tydligare.

Möjligheten att klara målet år 2000 är beroende av införandetidpunkt och höjningens storlek. År 2000 börjar komma nära, och kortsiktiga fluktuationer i ekonomin gör det svårt att ange precis vilken prisnivå som leder till en stabilisering av koldioxidutsläppen just år 2000. Höjningen bör inledningsvis dimensioneras så att den pekar mot en stabilisering år 2000 för att därefter åtminstone inte öka.

Beräkningar utförda av VTI (1995) pekar på att en årlig bensinp- rishöjning på 40 öre under perioden 1997 - 2000 skulle kunna leda till att utsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommit- téns bedömning är därför att en skattehöjning som leder till en sådan prishöjning är nödvändig för att klara en stabilisering av utsläppen till år 2005 . (För övriga drivmedel som används i vägtrafiken, t.ex. dieselolja, bör koldioxidskatten höjas till samma nivå, uttryckt som kr per kg koldioxid).

Energikommissionens slutsatser, beslut om den framtida energipoliti- ken samt kommande internationella avtal kan innebära att målet om en stabilisering av utsläppen år 2005 behöver ändras.

Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida utsläpps— minskning. Hänsyn bör då också tas till nivån på drivmedelspriset i Sverige i förhållande till andra länder. I dag är priset högre i ett antal andra länder bl.a. Norge. Vidare bör hänsyn tas till den faktiska utvecklingen beträffande priset på råolja.

13 . 1 . 9 Fördelningseffekter

En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa fördelningseffekter som kan väntas uppkormna. Kommittén vill peka på möjligheten att återföra den höjda koldioxidskatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har därför övervägt olika sätt att återföra intäkterna så att de negativa effekterna i största möjliga utsträckning undviks. Ett återföringssystem, liknande det som föreslagits i Schweiz (Ekobonus), är en möjlighet som kommittén studerat. Från teoretisk synpunkt erbjuder ett sådant system vissa möjligheter att styra återföringen, samtidigt som en styrning mot lägre koldioxidutsläpp kan åstadkommas. Den lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli komplicerad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att kompensera precis de grupper man avser. Då är andra mer selektiva instrument att föredra. Kommittén förordar att en återföring av den höjda koldioxidskatten övervägs inom ramen för ett samlat förslag till skatteväxling eller i någon annan form. Detta bör ingå i Skatteväx- lingskommitténs uppgifter.

13. 1 . 10 Informationsinsatser

Informationsinsatser för att ändra beteenden ses ibland som ett alternativ till regler och skatter. Nationellt upplagda mediasatsningar är ofta kostsamma och inte alltid framgångsrika, framör allt inte om de genomförs fristående från andra aktiviteter. Det finns dock exempel på framgångsrika kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits. Informationsinsatser som visar hur man kan minska bränsleförbruk- ningen hos den egna bilen genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll och en ökad användning av motorvärmare bör kunna ge resultat. Ett eventuellt beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på sådan information.

13.1.11. Bränsleeffektivitet hos nya bilar

En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivmedelspris är att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa en sådan omställning bör det finnas incitament för minskad bränsleför- brukning hos nya bilar. Systemet med miljöklassning av bilar har stor betydelse för sammansättningen av den framtida fordonsparken. Det bör därför kompletteras med någon parameter som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklas- sutredningens idé om ett COzlutrymmesindex är värt att pröva. För- slaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande.

13.1.12. Beskattning av bilförmån

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmån är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att förmånstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, om förmånen inkluderar fri bensin. Systemet innebär emellertid också möjligheter att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning. Om man vill ha ett system som gör att alla förare känner av de rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så att förmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar för att behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas. För-

månsvärdet skulle då kunna göras beroende av den privata körsträckan. Förmånsvärdet bör då också göras beroende av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och miljöegenskaper. Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö— och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör mrmånsvärdet kunna sättas ned.

13.1.13. Reseavdrag

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också bara delvis av signaler beträffande resornas samhällsekonomiska kostnader. Olika tänkbara förändringar av reseavdragsreglema ger en relativt liten effekt på kort sikt på färdmedelsfördelningen vid arbets- resor. På längre sikt kan man dock vänta sig en anpassning av val av läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en förändring av bebyggelsestrukturen. En förändring av reseavdragen bör dock inte ses som ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad an- vändning av bil vid arbetsresor.

Principen om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Om en förändring av reseavdragen skall ses som ett komplement till en höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbe- loppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

13.1.14. Miljömål för transportsektorn

I den svenska trafikpolitiken finns en grundprincip om att priset för transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om denna princip vore helt genomförd skulle man kunna hävda att kvantifierade sektorsspecifika miljömål vore överflödiga. Hittills har dock principen tillämpats endast i begränsad utsträckning. Sektorsmål kan därför fungera som vägledning för olika aktörer inom trafik/- miljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafik- verken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor.

En huvudprincip när nationella mål skall fördelas på sektorer bör vara att de skall leda till att sådana åtgärder vidtas som är kostnadsef- fektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske

med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Kunskaperna om åtgärdskostnader är emellertid mycket bristfälliga. Fördelningen bör därför ske genom en process som inleds med att preliminära mål formuleras. De preliminära målen får sedan utgöra underlag för åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen analyseras och de preliminära målen omprövas. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål som är fördelade mellan trafikslag med hänsyn till kostnadseffektivitet och som är avvägda mot andra trafikpolitiska mål.

Mål som gäller t.ex. intrång i natur- och kulturvärden samt biologisk mångfald bör anpassas till regional eller lokal nivå och bör därmed bli ett regionalt eller kommunalt ansvar.

13.1.15. Ansvar och befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Trafikverken har genom sina instruktioner ett generellt ansvar för utvecklingen inom sina respektive transportslag, det s.k. sektorsansva- ret. I sektorsansvaret ingår ett miljöansvar. I några olika riksdagsbeslut har ett ökat sektorsansvar för miljöfrågor framhållits som angeläget. Sektorsansvarets innebörd har dock varit oklar.

Det finns olika alternativ till att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på trafikverken. Ett alternativ som kommittén har övervägt är att låta ett samordnande organ ha detta ansvar. Kommittén har dock bedömt att fördelarna med att trafikverken har sektorsansvaret överväger nack— delarna. Innebörden i sektorsansvaret bör dock göras tydligare i verkens instruktioner. Det bör där framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar att redovisa respektive transportslags utveckling jämfört med uppsatta miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa upp utvecklingen inom sektorn. Rapporteringen av transportslagens utveckling bör tills vidare ske både som en del av trafikverkens ordinarie årsredovisning till regeringen och i form av en mer utförlig miljörapport. Sektorsplaner och åtgärdsplaner inriktade mot miljöfrågor kan tas fram i särskild ordning och i nära samarbete mellan sektorsmyndigheter och miljömyndigheter. Trafikver- kens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder som krävs för att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de av statsmakterna fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras av trafikverken. I utövandet av

sektorsansvaret och den långsiktiga planeringen bör trafikverken åläggas en högre grad av samordning än vad som hittills varit fallet.

DPU har en samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för trafikslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet som har ansvar för ajour— hållning av underlag för beräkning av de olika trafikslagens utsläpp av luftföroreningar (emissionsfaktorer). Som föreskrivande myndighet enligt bilavgaslagstifmingen har Naturvårdsverket sedan lång tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap om dessa frågor finns emellertid även på trafikverken och VTI. Ansvaret för ajourhållning av emissionsfaktorer bör ligga på Naturvårdsverket. Arbetet bör ske i nära samverkan med trafikverken. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör motsvarande ansvar ligga på NUTEK.

13 .2 Förslag

I det följande redovisas de förslag Trafik— och klimatkommittén vill framlägga med ovanstående överväganden som grund.

COz-mål för transportsektorn

Transportsektorn står för en stor del av de svenska utsläppen av koldioxid. Framtida krav på utsläppsminskningar kommer därför att innebära att minskningar måste ske även i transportsektorn. Marginal- kostnaderna för åtgärder inom transportsektorn stiger snabbare än inom t.ex. energisektorn. En alltför långtgående anpassning i transportsektorn kan därför innebära suboptimering. Å andra sidan kan omställnings— kostnaderna för en minskad koldioxidemission i transportsektorn på längre sikt reduceras genom att en anpassning påbörjas i god tid.

Målet för utsläppsminskning i transportsektorn påverkas således av olika faktorer och måste utformas olika för kort, medellång och lång sikt.

Då det ännu inte finns något internationellt avtal om framtida utsläppsreduktioner, är det inte lämpligt att binda sig vid något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del. Det kan dröja flera år innan något sådant avtal slutits.

Målet på medellång sikt är i hög grad beroende av hur den svenska energipolitilem kommer att utformas. Energikommissionens slutsatser är därvid av stor betydelse.

På kort sikt bör målet vara att åstadkomma en förändrad inriktning av transportsystemets utveckling för att undvika framtida utsläppsök- ningar. Syftet med det kortsiktiga målet är att minska omställningskost- nadema i transportsektorn på lång sikt.

Tills vidare bör gälla att CO,-utsläppen från transportsektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Den långsiktiga energipoli- tiken och kommande internationella avtal kan innebära att riktmärket behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre sikt formuleras.

Drivmedelsskatt

Drivmedelsskatten bör på kort sikt höjas så att koldioxidutsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Höjningen bör ske stegvis. För att ett beslut om en fortsatt successiv höjning skall bli trovärdigt, bör ställningstagandet till höjningens storlek avvakta beslut om energipolitikens framtida inriktning. Kommitténs bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 öre per liter från och med 1997 och fyra år framåt (dvs. med totalt 1:60 kr per liter) för att ovan nämnda mål skall kunna klaras.

Om Skattehöjningen skall begränsas till trafiksektorn, måste den i lagstiftningen avgränsas som en särskild koldioxidskattenivå för denna sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom trafiksektorn bör Sverige internationellt driva linjen att även de drivmedel som används inom luftfart och sjöfart kan beskattas på samma sätt som i vägtrafiken. Sverige bör inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet av fossilt kol och att miniminivån för drivmedelsskatten höjs. Under tiden bör Sverige försöka få tillstånd av EG-rådet att tillämpa en sådan beskattning. Tills vidare bör rege- ringen generöst använda sig av möjligheten enligt mineraloljedirektivet att bevilja undantag för pilotprojekt med alternativa drivmedel. Rege— ringen bör därvid se positivt på de flottförsök som pågår och planeras när det gäller etanoldrift och naturgasdrift (det senare sett som en in- körsport till biogasdrift).

Höj koldioxidskatten i trafiksektorn från och med år 1997 enligt bifogat lagförslag. Avvakta dock med ställningstagande till höjningens storlek tills energipolitiken har lagts fast. Driv internationellt linjen att det ska vara möjligt att beskatta alla trafikslag likformigt. Driv inom EU linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet av fossilt kol och att miniminivån för

drivmedelsskatten höjs. Pröva på nytt skattehöjningens storlek när ett internationellt avtal om utsläppsminskningar föreligger. Överväg återföring av den höjda koldioxidskatten i samband med förslag om skatteväxling. Uppdra åt Skatteväxlingskommit- tén att utreda hur en återföring skall kunna ske.

Informationsinsatser

Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. När det gäller biltrafiken finns det åtgärder som är lönsamma redan med dagens drivmedelspri- ser. Ett eventuellt beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på sådan information.

Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina planer på in- formation till privatbilister och yrkesförare om hur dessa själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsle- förbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas.

Ökad bränsleefeldivitet hos nya bilar

För att säkerställa att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden bör det finnas incitament för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar. Miljöklassutredningens idé om ett CO,/utrymmesindex är värd att pröva. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka.

Komplettera miljöklassystemet med ett CO,/utrymmesindex enligt Miljöklassutredningens förslag. Uppdra åt Naturvårdsver- ket och Konsumentverket att utveckla detaljerna. Verka inom EU för ett sådant system.

Beskattning av bilförmån

I enlighet med den trafikpolitiska principen om kostnadsansvar bör beskattningen göras så att förmånstagaren känner av de rörliga

kostnaderna, även då förmånen inkluderar fri bensin. Systemet bör också utnyttjas till att påverka den svenska bilparken i miljövänlig riktning.

Låt en del av förmånsvärdet bli beroende av den privata kör- sträckan. Ge arbetsgivaren ansvaret att uppge den anställdes privata körsträcka. Låt också förmånsvärdet bli beroende av miljöklasstillhörighet, bränsleförbrukning enligt bränsledeklara- tionen (så länge det inte finns någon parameter som är kopplad till bränsleförbrukningen i miljöklassystemet), tjänstevikt (över 1,5 ton resp. under 1 ton) samt förmåga att klara framtida krocksäkerhetsprov. Räkna inte in extrautrustning som förbätt- rar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper i förmånsvärdet. Ge möjlighet till nedsättning av förmånsvärdet vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, de- monstrera eller införa ny teknik.

Reseavdrag

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. Principen om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Kommittén har emellertid bedömt följande alternativ som rimligt.

Höj inte avdragsbeloppet för nuvarande reseavdrag när den föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Överväg att göra reseavdragen oberoende av färdsätt.

Ätgärderför att undvika suboptimeringar

Vissa tekniska omställningar för att minska koldioxidutsläppen kan leda till att andra miljöproblem ökar. Exempelvis innebär en höjd koldioxid- skatt att kostnadsrelationen mellan dieseldrift och bensindrift ändras till dieseldriftens fördel, vilket med dagens teknik medför ökade utsläpp av kväveoxider och partiklar. Kompletterande åtgärder behövs för att undvika sådana effekter.

Verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med diskussion om framtida avgaskrav. Utred ett miljöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår. En sänkning av fordonsskatten för lätta

dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte är högre än vad som krävs av bensindrivna bilar.

Planering av irJrastruktur, markanvändning och trafik

Den fysiska planeringen kan bidra till att koldioxidutsläppen och annan miljöpåverkan av transporter kan minskas genom att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksam- heter m.m. Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. En gemensam ram för den kommunala planeringen behöver finnas på regional nivå. Den statliga infrastrukturplaneringen och den kommunala planeringen behöver samordnas bättre. Statsmaktemas signaler till trafikverk, länsstyrelser och kommuner om behandlingen av koldiox- idutsläppen i planeringen behöver förtydligas.

Uppdra åt kommunerna att (i översiktsplan) redovisa hur koldioxidutsläppen och annan miljöpåverkan från transporter kan minskas. Förstärk översiktsplaneringen enligt förslag från Plan- och byggutredningen. Inför krav på beskrivning av trafikkonsekvenser i översikts- och regionplanerna. Uppdra åt trafikverken att vidareutveckla kunskap, planerings- underlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturåtgärder på bebyggelse och därav följande trans- portbehov och trafikutveckling. Utforma planeringsförordning och direktiv för nästa omgång av trafikverkens långsiktiga planering så att planerna skall innefatta samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som krävs för att uppnå de mål, inklusive miljömålen, som stats- makterna ställt upp för transportsektorn. Kraven på samordning mellan trafikverken bör därvid ställas högre än vid senaste planeringsomgång (1994-2003). Detta gäller i synnerhet gemen- samma bytespunkter och gemensamma stråk för olika trans- portsätt, både när det gäller person- och godstransporter. Vidga användningsområdet för anslagen för länstrafikanlägg- ningar (LTA) så att medel även kan avsättas för satsningar inom IT-området och samarbetsprojekt om trafikknutpunkter och kombicentraler. Inför i väglagen och den eventuellt kommande banlagen en lagreglerad indelning av projektplaneringen i faser på ett liknande sätt som finns i plan- och bygglagen. Den indelning i

förstudie, vägutredning och arbetsplan som tillämpas av Vägverket kan därvid tas som utgångspunkt. Ny väg— eller bansträckning bör ha behandlats i den kommunala översiktsplaneringen innan beslut fattas. Uppdra åt ansvariga regionala organ att arbeta vidare med regionala trafik- och miljöanalyser bl.a. med hänsyn till koldiox- idutsläppen. Uppdra också åt de regionala organen att förse kommunerna i de större stadsregionerna med underlag för över- siktsplanering med hänsyn till koldioxidutsläpp och annan miljöpåverkan från tranken. Regionala och kommunla plane- ringsorgan bör utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidi- ga åtaganden och överenskommelser i form av s.k. plankontrakt. Uppdra åt Boverket att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ge förslag till hur plankontrakten kan utvecklas.

Avgift i miljözon

Kommittén har tidigare föreslagit att det, som en kompletterande åtgärd till förbud enligt vägtrafikkungörelsen för vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden, införs en möjlighet för kommunerna att ta ut en avgift som kan differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

Kolleldivtrafik

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av hur markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det är också viktigt att åstadkomma en teknisk utveckling så att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ till bilen.

Förtydliga reglerna så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund för länsstyrelsernas prövning av kommunala beslut enligt Plan- och bygglagen (PBL). Ålägg Vägverket att genom om- prioriteringar öka resurser och kompetens på kollektivtrafik- området på både central och regional nivå. Avsätt ytterligare resurser för utveckling av planeringsmetoder, utvecklingsprojekt och till investeringar i fordon med låga emissioner.

Fo U-behov

Vid behandling av de olika delfrågoma i uppdraget har kommittén kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delomåden är bristfälliga och att satsningar på vissa forskningsområden är en viktig del i en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. Kommittén har dock inte haft ambitionen att upprätta något heltäckande program för detta utan nöjer sig med att konstatera att det finns kunskapsluckor. Därutöver anser kommittén att forskningsprogram och planering av forskningsprojekt i större utsträckning än vad som är fallet i dag bör präglas av miljöhänsyn.

Stimulera ökade forskningsinsatser när det gäller de långsiktiga sambanden mellan infrastruktur, markanvändning och trafik och om hur dessa kunskaper skall omsättas i praktisk planering Förbättra det statistiska underlaget när det gäller resande och godstransporter. Stimulera forskning och utveckling av processer för kostnadsef- fektiv produktion av förnybara drivmedel och långsiktig utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftföroreningar. Uppdra åt NUTEK att, i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv, se över och lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende alternativa drivmedel och insatser för effektivare fordon.

Miljömål

Sektorsspecifika miljömål för transportsektorn kan fungera som vägledning för olika aktörer inom trafik/miljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen av sektorsmål bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske i en iterativ process, där preliminära miljömål testas och omprövas. Denna process bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndighetema och Naturvårdsverket. MaTs-samarbetet har presenterat preliminära miljömål.

Använd MaTs-samarbetets förslag till preliminära trafikslagsvisa miljömål som underlag för scenariostudier inom MaTs-samarbe- tet samt för trafikverkens miljörapporter och åtgärdsplaner.

Ompröva därefter de preliminära målen. Regering och riksdag bör ta ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor framhållits som angeläget. I trafikverkens instruktioner anges ett sådant ansvar som en del i det generella ansvaret för utvecklingen inom respektive trafikslag. Innebörden är dock oklar och behöver förtydligas. Behovet av samspel mellan sektorsmyndighetema och miljömyndig- hetema behöver markeras. Ansvaret för ajourhållning av emissions— faktorer behöver preciseras.

Förtydliga trafikverkens instruktioner när det gäller innebörden i sektorsansvaret för miljöfrågor. Definiera sektorsansvaret så att det innebär ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa utvecklingen inom sektorn. Vidta de åtgärder som krävs för att sektorns utveckling i förhållande till uppsatta miljömål ingår som cm naturlig, integrerad men samtidigt urskiljbar del av verkens ordinarie planering och resultatredovisning. (Förslag till åtgärder beträffande trafikverkens långsiktiga planering har redovisats under avsnittet om planering av infrastruktur, markanvändning och trafik.) Ställ krav på samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och respektive trans- portslags utveckling. Uppdra åt Naturvårdsverket att, i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajourhållning av emissionsfaktorer. Ge NUTEK ett motsvarande uppdrag när det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av olika drivmedel.

13.3. Effekter av förslagen

13.3.1. Miljöeffekter

Kommitténs ursprungliga huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. Den svenska nans- portsektoms klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid.

En höjd koldioxidskatt föreslås utgöra grunden för en strategi för att minska koldioxidutsläppen. Den föreslagna höjningen av koldioxid— skatten är tänkt att leda till att koldioxidutsläppen från trafiken år 2000 åtminstone inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter leda mot en minskning av utsläppen med 20 % till år 2020.

Några av de kompletterande styrmedel som diskuteras och föreslås får ses som medel att underlätta kostnadseffektiva anpassningar till det höjda drivmedelspriset och därmed också ett sätt att öka sannolikheten att den avsedda effekten uppnås. Styrmedel som avser informationsin- satser, incitament för bränslesnålare bilar, beskattning av bilförmån, reseavdrag, planering av infrastruktur, markanvändning och trafik, kollektivtrafiksatsningar kan leda till anpassningar som gör att den drivmedelsprishöjning som krävs för att åstadkomma en minskning av koldioxidutsläppen på lång sikt inte behöver bli så stor som beräknats.

De anpassningar som styrmedlen kan väntas leda till är av olika slag. Det kan röra sig om minskat transportarbete, ändrat färdme- delsval, bränslesnålare hantering av den befintliga fordonsparken, bränslesnålare nya fordon, introduktion av alternativa bränslen och drivformer. Vissa anpassningar kan leda till att andra miljöproblem förvärras, om inte särskilda åtgärder vidtas. De förslag som anges under rubriken ”För att undvika suboptimeringar” är avsedda att parera för sådana negativa effekter.

Eftersom EG:s mineraloljedirektiv förhindrar att alternativa drivmedel beskattas på annat sätt än de drivmedel de är avsedda att ersätta, begränsas möjligheten att skattevägen stimulera en introduktion av biobaserade drivmedel. Det kan ännu så länge endast ske genom dispenser i samband med pilotprojekt. Av bl.a. detta skäl är en storskalig introduktion av sådana drivmedel knappast att vänta inom den närmaste tiden. Om det i framtiden blir möjligt att generellt undanta biobränslen från koldioxidskatt, och om detta skulle leda till en storskalig introduktion av sådana drivmedel i transportsektorn, måste de negativa miljöeffekter som kan uppstå i samband med produktionen av dessa drivmedel beaktas, för att deras potentiella miljöfördelar skall kunna tas tillvara. Detta kan bl.a. ske genom en likformig beskattning i alla sektorer. Kommitténs förslag avser emellertid endast åtgärder inom transportsektorn.

En överföring av resande från biltrafik till kollektivtrafik leder vid normalt förekommande beläggningsgrader till lägre energiförbrukning per personkilometer. När det gäller utsläpp av kväveoxider och partiklar kan beläggningsgraden i vissa fall behöva öka, för att en genomsnittlig dieseldriven buss skall bli ett miljövänligt alternativ till bilen. För att motverka eventuella negativa miljöeffekter av ett ökat

kollektivresande är det viktigt med satsningar på fordon med låga emissioner i kollektivtrafiken.

Styrning genom miljömål och precisering av trafikverkens sektorsan- svar för miljöfrågor förväntas underlätta arbetet för olika aktörer inom transportsektorn med att bidra till att de övergripande miljömålen

uppfylls .

13.3.2. Kostnader, skatteintäkter och fördelningseffekter

Det höjda drivmedelspriset medför ökade transportkostnader. Ett generellt verkande styrmedel, vilket en höjd drivmedelsskatt är, väntas emellertid leda till att anpassningar i första hand sker där de kostar minst. Den stegvisa höjningen väntas på kort sikt leda till olika anpassningar som minskar energiförbrukningen med förhållandevis låga kostnader.

Prishöjningen på drivmedel väntas leda till att drivmedelskonsumtio— nen minskar. Enligt tillgängliga kunskaper om samband mellan pris och efterfrågan på drivmedel kommer den procentuella minskningen av konsumtionen att vara mindre än den procentuella höjningen av priset. Det innebär att den höjda koldioxidskatten kommer att tillföra staten ett nettotillskott av skatteintäkter.

Olika kompensationsmöjligheter har studerats. Möjligheterna till kompenstion begränsas av att kompensationsåtgärderna minskar incitamenten till drivmedelshushållning. Något system där intäkterna öronmärks för att tydliggöra en återföring av medlen föreslås inte. De ökade skatteintäkterna ger dock utrymme för selektiva fördelnings- politiska åtgärder. Kommittén föreslår att möjligheterna till återföring övervägs i samband med förslag om skatteväxling.

Kommitténs förslag väntas leda till att efterfrågan på bränslesnålare bilar successivt kommer att öka. Bränslesnålhet är i dag inte den mest utmärkande egenskapen hos bilar från de svenska tillverkarna, varför en viss omställning kommer att krävas. Förutsättningen för en långtgående svensk klimatpolitik är emellertid att insatser sker på ett internationellt plan, vilket i sin tur torde medföra en ökad efterfrågan på bränslesnålare bilar även i andra länder. De svenska biltillverkarna har goda förutsättningar att med teknisk utveckling åstadkomma bränslesnåla och säkra bilar som i framtiden är konkurrenskraftiga. Om tillverkarna kan tillmötesgå den ökade efterfrågan på bränslesnålare bilar, och den disponibla inkomsten inte minskar genom att den höjda koldioxidskatten återföres i någon form, är det inte sannolikt att ett höjt drivmedelspris leder till att försäljningen av nya bilar minskar.

Kommitténs mrslag om informationsinsatser, utveckling inom kollektivtrafikområdet och ökade forskningsinsatser förutsätts ske inom befintliga budgetramar och därmed inte medföra några ökade utgifter för staten.

13.3.3. EU

Några av kommitténs förslag är direkt berörda av gällande EG-direktiv. Det gäller förslagen om koldioxidskatt, styrmedel för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar och utformningen av framtida avgaskrav. Inom dessa områden är handlingsfriheten att införa egna lösningar begränsad. Förslagen är i de fallen formulerade så att de skall vara möjliga att genomföra inom ramen för gällande direktiv. För vissa frågor har angivits en viljeyttring om vilken linje kommittén anser bör drivas inom EU.

.- m::wm ':MHWIMHWWI :;wammmånan: mammama am:: .:::o elämään-avinst: :::: IWW mamma:—nam MW ätter”

- " fnl'll'Fif': :l:l;:1h:'-g-:'.'-'..l: :*n:n:uie:i'-'1.l-t.': L-Lrirr' »: ':'- blvit-: iamam-

ramr- Mil:: k:a": :no:! ::l h- dr" ull al:. .fr över .: ip.:äe [nh-"- nit..

+' "FW" UH. ::. I

.mabea elämään Mmm: weeman mamma ": ::..:»: ' , fm WWWMMHM Blue M!

:en:: men: mil .ardnhndaöfalaw 'n! warm: esse]: mal .mänm

::. nitrat life:: inte:-ni:, hmm-: ':'-:| ::.'i:. _: !—-!'.. .'|.-rl :ihiméioämr'fm: .H :::u' ::..:l:::.::._ ':: :::-:::: .::: "n'Ja': =:::*;,'l"ii-b::l:u13anim'd ”::::t'. :?:-tf: '.liu lira..

_|: kil-WP ":n.

'_- .å'-':_:-'::.' r:..lim mar.-::::Mutvjnmlniaul. anrilt'tm' ni:—Luu. 113.111: : Mmmm": :.— :;.'..'|1E::L:n nn:'_T":-'l:n::.'4:.—--_-:1.:c_.arnitaml:;:_:"-ar'-:|J..::..h ":- ai'larhwij: ::: p.: :. Numb-l ::.-nm": 'iu'n ;: m..-:::: ".a minst:-nb -,".:: .:-

m::s'::i.=::.:.:'-: -'1:r:":-r'.:.:-r.b:-l'--:!":r'remurlliilöjrnnr— :: ::::inn'. _. De' .un' :ir: .lf'! den raid: uälndlttl'. :: .. ::- ::::nrr I::r anamma: .::: '. "T— namram: a. amma: :, run... tonart-nna- :w- Huliganer har andreas. :.Eöjt'fhuerna :::i' _-'| kommi'n" img: man: .::u d'? bi.l'i'lll'li'äJ.J'f"w»3||_.kl"il.l"lfi mål:-nh" _ hm=nm_ till. drivna- undanhållit-ig.- Plug-n :?:!Jn iår talande.: nr:-mar: för ':: imilläöh :::: Manila-:::; :::: .:Mmr: Humla» m'b'm' i'll-ade ekar: Milia: w :::: :ir—:: rf.:. nu:—e !?. helåm ffa-:d wu: ks lig.:[JE—i. Karin:-ikh 1:1er .In'. mri'itgrr'rmä. till ånr'ff'frij wmägmmimlmnflw'wri är::wmh.m1.e filing.

Km: mim film.-::! ":'i'lnm' :- cd:: j.:li ett efternamn:!'.-:1.l"al-=-:::".].':e lilla: massiva år:-' .:”..fr' möt. a:auai-::-:.':i:::-: lr :"IA'" ::": :: likn 3:51 wmakmde namram-.:; nu: trim kan .te avrmltn' namram-:. nm.: vasa. man!":ilnillf komm: 'n! kräm. vandrahem iii: ut: - ångigiw'o wc.".l- l:”!hn'l'inditu: är medlem:: ::::i. iman .'l-J" ::!l ".'. .. .- :::atmrnrii- pir-, vii'i'et lsli”: tur mm:: mini Län:-frågan "Ii .Mrzåwtåim även. 'andraiänder bezvew'aknbil' Elit—erkänna ' . .. brud.- annandag ..:: med teknik:: me:—mn: Madam ' . ir-ndeenål': 'v.l:'15t:.':7'-l'1.- :::-:,:mi :..:nntidm'a; :'.tmkutranstrv::i:g'r. Ca:: turkarna i.u; 'll'uw'fmgå if": lika:—r. :f'rr. han: på. här:: .!nsnålr: :: . [':ch nen dia-mm:: _Wmm inte. 10an genuin att Tallidå ' 'anisfmimåt' .%nninmunform :::-..::: Miwana: fr:: :Tnlimämlimmmmr-WWW' |||-|

14

Författningsförslag

14.1 Författningsförslag avseende höjd koldioxidskatt

14.1.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 5 skall ha följande lydelse,

Lydelse enligt prop. 1994/95:203

Energiskatt och koldioxidskatt skall för är 1995, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

Slag av himla

Zkaplä

&!!ng Ean:—glam: Koldioxidahu Sunn- sht: [. THW, Baa-in. dock imo 27:00029 flygbeuin, m eller mfyller huv för 27:00032 0ij(?ng Jhnöm Möre 4h'w51e per lilcr per [i:et per liter b)miljöldnu3 ska?" Möre 4kr126m per liter per liter per liler 2.27100034 Ambar-in Skalan 84619 4kr656m elbr in lan |v— pet kr per liter per lim film under ], dock ine Ruben-in 3. 27:0(1155, Bdninpolja, 27:01:09, dienlbrimoljn. eller mn fans:: in 27100074- nyumopn, m.m. Ulm aan a)]lulöneunmed 577h'perm, 1680 krpetm, 1507 hpruf iridium eller pr mini» in 85

4.1:27111211- 2711 19 00

5.1u27112900

6. 2711110), 2711210)

7. 2701, 2702 enorm

8. 27131 (1)- 271311!)

vid 350'C,

b)inblnrtönem mcdnirkirmmodzyr

milt! 85 volym hälla! vid 3500,

"111 . .

miljöklm l miljökän- 2 miliokhu' 3

Gundula-nvid- Rx

:) drill av pencilin, lastbil, ha. mnk- lnhor, han eller luftfartyg

win—lida]!!! iam-vn- under:

Mmmmvindl

.) drill av punou- bil, lastbil, busa, mmm. fury; eller luftfartyg

mum-lindad inmuvnu mkr-

Nltufps munvindl för

”&pr lalla-Minn. m,m: cum—lunka” MIn—IW hmm

Kolhinllen

W

144th11? 1644hperm” 19111th

90 ömpetlitct

112ktyer 1000 11;

14%krpcr lalla,

187h'per [Mm,

14%hper luhn?

mum 100011?

246131»: 100011;

mhn: 100011;

11170 hpcrm, 1050 hpfnf 1050 hmm,

Möreperlilcr

IOMhpcf 100011;

77Dkxper lula,

”Dh-per 100011?

”th:: 100011?

mtl-por lamm,

Mhper 100011;

Mbps: kag

Zlnhperuf 2674h'per1n, anammar

lhuömpcr lim-

”9th 100011;

2268krpcr 100011?

957krper [Mm,

2268h'per 100011?

957h'pcr 131) nf

1140 hps: 10001;

Ilwhper 100011;

I fall som avses i 4 kap. 1 & första stycket 7 och andra stycket samt 12 5 första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

För kalenderåret 1996 och ejierföljande kalenderår skall de i första stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10 å.

Föreslagen lydelse

Energiskatt och koldioxidskatt skall för år 1995, om inte annat töljer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr

1. HIM, 27101129 eller 27100032

2. ”10134, eller 271W36 har: flygbensin

3. 271111)”, 27llnl69, eller 271GD74- 271001an

4. ur 27111211- 27111”

15

Shuhia-le Shuebem Energi-hu KMhu &mshu

Buhdockiru flygbmhm Munk-v för

|)1niljöklau2 Skr—2261: 2b076re 511295" perlilcr perliler perlilcr

b)mi1jökius$ illa-Böle 2b070re 5b356re primer perlitcr perlibr

Ambani; Skål öm 217076" 517886" suurin-anim per iller per liter per liter

utlerLdock

Eldninuolja, dhelbrimoljl, mfmin

Rythm m-m—

san

”burar-mum SWhpernf IBOh'pernf 1607!!er mirln'nmeller prmhåminai volymdenilhl vid 350'C,

whilehlrförwm

madniränneuoå

prminltuvolynqxo-

mde-uma m.m

miljön-u 1442krpernf 2492th 3934krper1n, miljöklch imhperuf thperm, 4136hpernf uiljöHu-S 19101upem£ 24921upmxr 44021”me

Guollannvinds för

016111er— 90519 Ib35dre Zblfön driva fordon, per liter per liter |»er [lnygeller lukt-ny;

mun-lindad! 112krper IMhper 1192krpcr noun-vnc- 100011; 100011; 100011:

mnkr |

$.ur2711m Warm-mind.

för

”drill-vm 14%hper 110517?" waper drivetfovdan, lll!) 1113 100011? 100011? funneller man

»th 187krper 770krper 957 hpcr innan-vw luhn? lalla? luhn, mdet-

6. 27111111), Nuur-mmm 27112111) för

”drill-vm lmhper IMbper 11wa överförda, lamm, luhn? 100011? fnnygclhr

muy;

will-(W 187hpcr mhper 957krper innan-wu 1!!an 100011? lalla, under.

7. 2701, 2702 ROM:-h: mhpr Mhper Ilnhpr emm 100011; 100011; 100011; 8.27131100- Hrobuninh Whpcr Mhper ”th 271312!) 100011; 100011; 101101;

1 fall som avses i 4 kap. 1 5 första stycket 7 och andra stycket samt 12 5 första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

För kalenderåret 1996 och efterföljande kalenderår skall de i första stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10 &.

SFS xxxxzxxxx 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

2. Koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 5 första stycket 1, 2, 3b, 4a, Sa och 621 i den nya lydelsen skall

- till utgången av år 1997 tas ut med skattesatser som svarar mot 55 procent, — till utgången av år 1998 tas ut med skattesatser som svarar mot 70 procent, - till utgången av år 1999 tas ut med skattesatser som svarar mot 85 procent,

av de koldioxidskattesatser som enligt den nya lydelsen gäller för respektive bränsle.

3. De nya skattebeloppen i 2 kap 1 åförstastycket 1, 2, 3b, 4a, 5a och 6a skall innan de tillämpas den 1 januari 1997 omräknas på sätt som anges i 2 kap. 10 å.

14.12 Specialmotivering till författningsförslag om höjd koldioxidskatt

2kap.1å

Paragrafen reglerar skattepliktens omfattning, dvs vilka bränslen som beskattas, samt de olika skattesatserna för dessa. Trafik- och klimat- kommittén föreslär att koldioxidskatt skall tas ut enligt en högre nivå för bränsle som används som drivmedel inom trafiksektorn, dvs bensin och andra lätta oljeprodukter, gasol, metan och naturgas samt produkter som kan användas som ersättning för dessa. Till trafiksektorn räknar kommittén i princip alla slag av fordon samt tåg och andra spårbundna transportmedel, fartyg och luftfartyg. Den högre koldioxidskattennivån begränsas dock, av skäl som framgår av den allmänna motiveringen, till att avse bränsle som används som drivmedel 1 fordon och i fartyg och luftfartyg som används privat, dock inte flygfotogen och flygbensin.

Riksdagen har beslutat att den högre skattesatsen för energiskatten skall utvidgas till att avse bränsle för drift av alla motordrivna fordon i enlighet med regeringens proposition 1994/95:203. Den högre nivån för energiskatt respektive koldioxidskatt kommer därmed att avgränsas på samma sätt. Enligt Trafik- och klimatkommitténs förslag skall priset på bensin höjas med totalt 1 kr och 60 öre eller cirka 40 öre per år under åren 1997 till 2000. Prishöjningen skall ske genom en höjning av koldioxidskatten, varvid dock hänsyn skall tas till att tjugo procent av beloppet kommer att utgöras av mervärdesskatt (koldioxidskattehöj- ningens andel blir uttryckt i kronor 1 kr och 28 öre per liter bensin). Detta innebär att skatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid höjs med totalt 56 öre. Utgångspunkten för de koldioxidskattesatser som gäller från den 1 januari 1995 (SFS 1994:1776) är cirka 34 öre per kilogram utsläppt koldioxid. (Den sammanlagda skatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid blir 90 öre.) Med denna utgångspunkt beräknas koldioxidskattesatsema för övriga bränslen.

Denna skattenivå skall dock som sagt införas succesivt, vilket innebär att koldioxidskatten år 1997 skall motsvara 55 procent av koldioxidskat- ten år 2000 för att årligen höjas med 15 procent. Den årliga höjningen av koldioxidskatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid blir då ungefär 14 öre. Detta kräver att särskilda övergångsbestämmelser införs som anger att Skattehöjningen träder i kraft succesivt. Ett alternativ är att riksdagen fattar årliga beslut om skattens höjning till dess angiven nivä uppnåtts. Det senare förfarandet kan dock ge utrymme för osäkerhet och på så sätt försvaga skattehöjningens trovärdighet.

Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke innebär att i första stycket angivna skattesatser skall räknas om årligen med hänsyn till förändring- ar i det allmänna prisläget.

Reservation av ledamoten Nils-Erik Åhmansson

1. Inledning

Jag delar utredningens uppfattning att det är nödvändigt att effektivisera energianvändningen inom transportsektorn. Minskade koldioxidutsläpp blir följden av minskad energiförbrukning. Enligt min bedömning finns det en stor potential att minska koldioxidutsläppen från trafiken genom positiva åtgärder, som utöver miljövinster ger andra samhälleliga och privatekonomiska fördelar.

Av försiktighetskäl bör man prioritera åtgärder där det finns upp- enbara miljövinster, och där man dessutom kan få andra gynnsamma effekter på folkhälsan och hushållsekonomin samtidigt. Exempel på detta är att:

* underlätta för gång och cykeltrafikanter genom att bygga ut samman- hängande cykelleder och upplysta gångstråk. * uppmuntra bilägarna att montera elektriska motorvärmare — vilket sänker bränsleförbrukning, minskar avgasutsläppen och minskar risken att sjukdomar förvärras genom kyla och avgaser. * tag bort straffskatten på dieselbilar med låga koldioxidutsläpp. * gör det ekonomiskt fördelaktigt att arbeta på distans med hjälp av IT-teknik. Dagens skattesystem är direkt diskriminerande för dem som väljer att arbeta från bostaden vissa dagar. * underlätta för medborgarna att kommunicera med myndigheterna genom förbättrad telefonservice och elektronisk post. Om Sverige skall göra sig gällande som ett föredöme i internationella samman- hang måste vi utveckla en klimatstrategi som ger konkreta resultat med bibehållen internationell konkurrenskraft och levnadstandard. Jag förordar att Sverige agerar för att få en trovärdighet internatio- nellt genom anpassningar som är kostnadseffektiva och där man undviker felbeslut (suboptimeringar). Sektorvisa mål kommer med nödvändighet att motverka att de mest kostnadseffektiva utsläpps- minskningarna genomförs först. En mer trovärdig strategi innebär att man genomför åtgärder för att effektivisera energianvändingen och att vi förbereder att ersätta fossila bränslen i de anläggningar som har de lägsta omställningskostnadema. Enligt Nutek så är omställningskosmadema högre inom transportsektorn än inom andra

sektorer. Därmed bör strategin vara att effektivisera fordonen och minska det ofrivilliga resandet i första hand.

Av denna anledning motsätter jag mig förslag som har tveksamma miljöeffekter, medför skador på samhällsekonomin, sänker hushållens levnadstandard och som därtill gör samhället mera sårbart. Det ger heller ingen trovärdighet när man enbart föreslår skattehöjningar som endast drabbar vägtrafiken. Man bör skapa en samhällstruktur som klarar förändringar och gör livet lättare att leva för medborgarna.

Därför reserverar jag mig mot:

1. förslaget att höja bensinskatten.

2. förslaget att vidhålla den förhöjda skatten på dieselbilar med lå g a koldioxidutsläpp. . ökade kostnader för tjänstebilar.

. försämrade reala reseavdrag. . förslaget att ensidigt gynna kollektivtrafiken utan hänsyn till resenärernas behov och landets ekonomi.

Lil-hb)

2. Positiva åtgärder för att minska utsläppen i stället för att höja bensinskatten

2.1. Förbättra för cyklister och gångtrafikanter.

Det är nödvändigt att kommunerna vidtar åtgärder för att stimulera ökad användning av cykel, spark och andra emissionsfria, klimatan— passade transportmedel för korta ärenden. Cykeln har oöverträffat bra miljöegenskaper. Men för att cykeln ska kunna användas mera allmänt i våra städer krävs investeringar i särskilda cykelbanor, planskilda korsningar och möjligheter att parkera cyklar i stöldsäkra utrymmen. Dessa åtgärder bör vägas mot investeringar i kollektivtrafik och nya motorleder.

Av samtliga bilresor är c:a 50 % kortare än 5 km. Genom direktiven har vi kommit att inrikta oss på frågan om hur kollektivtrafiken skall gynnas. Men kollektivtrafiken har dålig konkurrenskraft mot bilen på dessa korta sträckor. Om vi minskar antalet korta resor med hälften genom kraftfulla satsningar på cykel och uppmuntrar gångtrafik enligt ovan skulle enligt en schablonmässig beräkning antalet bilresor kunna minska med 700 miljoner per år, vilket med en genomsnittlig bränsle-

förbrukning av 0,5 liter per resa ger en möjlig årlig bränslebesparing i storleksordningen 1.000.000 ton koldioxid.

Den svenska bilparken kommer med nuvarande försäljning av nya bilar att bli Europas äldsta. Vi kan se en tendens att bilarna håller på att få en privatekonomisk livslängd på 25 år. Detta är mycket högre ålder än vad bilarna är konstruerade för, och awiker markant från andra i-länder. Enligt AB Svensk Bilprovning har den tekniska konditionen på bilparken blivit avsevärt sämre det senaste året. Denna utveckling är djupt oroande både ur trafiksäkerhets- och miljösynpunkt.

Gamla bilar hade redan när de var fabriksnya högre bränsleförbruk- ning än dagens. De gamla bilarna är idag slitna och i många fall i dåligt skick, därför kan bränsleförbrulmingen i många fall vara 20—30 % högre än för nya bilar med dagens teknik i samma viktklass.

Det är också väl känt att utsläppen av hälsovådliga ämnen som kolväten och kolmonoxid ökar med tilltagande förslitning av motorn. Det gäller särskilt de bilar som har brister i tändsystem och bränsle- system. Utsläppen blir då mycket stora, särskilt vintertid. Det framgår exvis av mätningar som IVL genomfört att c:a 5 % av bilparken svarar för 112 av totalutsläppen av kolmonoxid och kolväten. Bilar med katalytisk rening har normalt högst 1/ 10 så höga utsläpp som gamla bilar utan rening. Ur miljösynpunkt bör därför försäljningen av nya bilar stimuleras så att fler gamla kan skrotas tidigare. Nya bilar har även mycket bättre passiv och aktiv säkerhet än gamla bilar varför betydande trafiksäkerhetsvinster kan nås genom en föryngring av bilbeståndet.

Utredningens majoritets förslag om att höja bensinskatten, kan i rådande konjukturläge medföra att nybilsförsäljningen stannar upp och bilparkens mediana bränsleförbrukning per liter av denna anledning inte minskar. På kort sikt kan detta naturligtvis ökade skatteintäkter för staten, men det ger inga miljövinster.

Bensinpris (öre/1,1994-års penningvärde) och bilförsäljning (1 OOO-fal)

Orc/l 1000-la! bilar 900

800

700

500

500

400

300

200

100

år 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1968 1989 1990 1991 1992 1993 159:

Figur ]. Bensinprts/ nybilsförsäljning

Det förefaller finnas ett statistiskt samband (R= —0,84) mellan bensinpris och försäljningen av nya bilar.

2.3. Slopa den förhöjda skatten på personbilar med låga koldioxidutsläpp.

Moderna dieselbilar har ca 20-30 % lägre specifik bränsleförbrukning än motsvarande bensindrivna bilar. Lägsta förbrukningen har bilar med direktinsputade dieselmotorer. Dagens skattesystem har motiverats med att det skall motverka kostnadseffektiva anpassningar från bilägarna, se citatet nedan. Det ska vara samma kilometerkostnad att köra personbil oavsett om man väljer en bränslesnålare motortyp.

Årlig fordonsskatt för några biltyper med diesel- och bensinmotor

Typ årlig fordonsskatt i Sverige

Audi A6 2,6 (bensin) 1031kr Audi A6 2,5 TDI (diesel) 4971 kr

VW Passat 1,8 (bensin) 851 kr VW Passat TDI (diesel) 4071 kr

Som jämförelse - en ledbuss: c:a 23 ton 1405 kr

En VW Passat med dieselmotor betalar ca 5 gånger högre fordons- skatt än motsvarande modell med bensinmotor. Den beskattas tom 3 ggr högre än en 23 tons ledbuss med dieselmotor av samma typ.

I Lagrådsremissen (prop 92/93: 124) som utgjorde beslutsunderlaget för den nuvarande femfaldigt höga fordonsskatten på dieselbilar framhöll statsrådet Bo Lundgren det rent fiskala intresset - bilägaren ska inte skall tjäna ekonomiskt på välja en bil som ger låga koldiox- idutsläpp.

Personbilar med dieselmotor har avsevärt lägre utsläpp av kolväten och kolmonoxid i samband med kallstarter än motsvarande personbilar med katalysator. Som bekant arbetar inte katalysatorreningen under de första 100 sekunderna efter en kallstart. Ur miljösynpunkt vore det kanske bäst om dieseldrivna bilar användes av privatpersoner som ofta kör många korta sträckor. Taxi borde däremot stimuleras att köra bensinbilar med katalysator, eftersom de i praktiken endast gör en kallstart per dygn.

De senaste modellerna av direktinsprutade personbilsdieslar är så bränslesnåla att potentialen att minska bränsleförbrukningen genom övergång till sådana motorer ger en potential att spara upp till 30 % av bränslet jämfört med motsvarande bensinmotorer. Ett ökat antal dieselbilar kommer utan tvekan att påverka utsläppen av koldioxid i positiv riktning. I exemplen Frankrike och Spanien utgör dieselbilarna 30-50 % av nybilsförsäljningen.

2.4. Alternativ till förslaget om ändrad skatt på tjänstebilar

Kostnaden för att ha tjänstebil i Sverige torde numera vara bland den högsta i världen. Sedan 1987 har förmånsvärdet för tjänstebilar ökat:

* 1987—89 22 % av nybilspriset * 1990-91 30 % av nybilspriset * 1991—93 35-42 % av nybilspriset + extrautrustning över 20 000 kr * 1994-95 32—40 % av nybilpriset inkl all extrautrustning.

Från inkomståret 1989 till inkomståret 1991 höjdes förmånsvärdet för tjänstebilar med mer än 50%. Det nuvarande skatteuttaget är högre än vad de faktiska kostnaderna för förmånsbilen. Det har medfört att antalet förmånsbilar minskar med ca 10 % per år.

Tjänstebilar används i stor utsträckning för småskaliga varutrans- porter i kunskaps och tjänsteföretag. Skärper man skatten på tjänstebi- lar, finns en risk att man underblåser trenden att småföretag av skatteskäl använder lätta lastbilar och Skåpbilar, med sämre miljöpres- tanda och högre bränsleförbrukning än personbilar.

Det har framkommit under utredningens gång att tjänstebilarna är nyare och därmed har betydligt bättre miljöprestanda än privatägda bilar. Tjänstebilarna är därmed betydligt trafiksäkrare än genomsnitts— bilen. Att ytterligare öka pålagorna på de hushåll som löser bilfrågan genom tjänstebilar torde med säkerhet innebära att antalet nya bilar minskar och ersätts med bilar som är sämre ur miljösynpunkt. Detta innebär även att det blir färre fordon med goda miljöprestanda som kommer ut på andrahandsmarknaden.

Bakgrundsdata från Skandias försäkringsbatånd

Skandias sakförsäkringsrörelse är uppdelad i två divisioner - företag och konsument. Vi har gjort ett uttag av några stickprov bestående av totalt 58.000 bilar som avser september 1994. Inom parentes är data från en tidigare dataköming i november 1992.

medelårsmodell medelkörsträcka Företag 90,2 (89,0) 22060 km (21880) Konsument 84,6 (83,6) 13120 km (13200)

Den privatägda personbilen i medeltal är 10 år gammal. Den företagsägda personbilen är i medeltal 4,5 år gammal. (över 80 % av företagsbilarna har katalytisk avgasrening .) När det gäller bilar ägda av juridiska personer så är medelkörstriickan 22000 km. Den mediana körsträckan är något kortare - 16500 km. Privatägda bilar körs i medeltal 13000 km, medianvärdet är 10000 km.

Slår man ut tjänstebilssystemet innebär det att företagen får ökade kostnader - man måste tillhandahålla bilar för tjänsteärenden. Det finns inget som tyder på att det förekommer en överkonsumtion som är ett reellt miljöproblem. Enligt kommunalskattelagen skall en förmån beskattas motsvarande den verkliga kostnaden.

Jag reserverar mig även mot förslaget att vältra över kostnaden för kontrollen av antalet körda privatrnil på näringslivet. Enligt RSV skulle det för kontrollen i statlig regi åtgå c:a 1000 årsarbetskrafter. I de flesta företag med tjänstefordon finns en uppföljning av kostnader för fordon. Men det skulle sannolikt krävas ännu fler årsarbetskrafter inom näringslivet än inom skatteförvaltningen, om företagen åläggs rent fiskala kontrollåtgärder under straffansvar. Detta på grund av det stora antalet företag.

Svensk bilindustri har varit framgångsrik med att utveckla bilar som har hög trafiksäkerhetsnivå och mycket goda miljöprestanda. Det har man kunnat göra genom att man konkurrerar i marknadssegment, där bilarna är tyngre och därmed har högre bränsleförbrukning än små bilar. Genom att den svenska skattepolitiken missgynnat personbilar med dieselmotor och motorgasdrift, har svensk bilindustri inte haft något incitament att utveckla bilmotorer med låga koldioxidutsläpp för hemmamarknaden. De svenska bilarna är anpassade för svenska förhållanden: dvs långa avstånd, delvis dålig vägstandard och vinterkli- mat under stora delar av året. Om industrin ska tvingas till nyoriente- ring bör man ge signaler som innebär att industrin får rimlig om- ställningstid.

Kommitten föreslår att tjänstebilsförmånen skall vara delvis rörlig. Föraren skall genom arbetsgivaren redovisa sin privata körsträcka, som underlag för beskattning. Jag tror inte detta ger några mätbara miljövinster. Majoriteten anser själva att tjänstebilarna främst har en symbolisk betydelse.

2.5. Lät reseavdragen anpassas efter pendlarnas verkliga kostnader

Utredningens majoritet föreslår att reseavdragen realt ska minska, och på sikt bli färdmedelsneutrala. Som framgår av bl.a. Transeks utredning till kommittén så är det ovisst om minskade reseavdrag över huvud taget ger mindre bilresande. De flesta som gör reseavdrag har så stora tidsvinster pga. att det saknas kollektivtrafikaltemativ annat än i vårastorstäder. Det är få personer som väljer att pendla flera timmar om dagen för nöjes skull. De som bosätter sig perifert gör det ofta p.g.a. lägre inkomster.

Oförändrade eller realt försämrade reseavdrag kommer enligt min mening att påverka arbetsmarknaden negativt och även medföra kraftigt förändrade fastighetsvärden. Det ger staten långt större skatteintäkter om fler personer kan motiveras att ta arbeten även långt från hemmet.

2.6. Ta bort de institutionella hindren mot distansarbete

Intresset för distansarbete ökar. Fler och fler företag väljer att satsa på distansarbete. Fördelarna är många. Lokalbehoven i citylägen minskar, flexibiliteten i organisationerna ökar och produktiviteten ökar. Impro- duktiv restid kan ersättas med effektiv arbetstid.

IT kommer att påverka arbetslivet radikalt. Nya branscher och arbetstillfällen kommer att skapas. Samtidigt kommer andra arbeten sannolikt att försvinna. Den typ av arbetsuppgifter som framförallt kommer att försvinna är de monotona, rutinartade och lågbetalda uppgifterna. Arbetsuppgifter inom t.ex. inom vård och handel kommer att kunna ges ett rikare innehåll.

Distansarbete behöver inte bara vara datapendling. Nya debiterings- former - som gör det möjlighet att ringa eller besvara tjänstesamtal i hemmet förväntas t.ex. få stor betydelse. På samma sätt kan IT—system som gör det möjligt att ta emot internmeddelanden m.m. från arbets-

platsens datanät öka andelen distansarbetare. Jag tror att potentialen för distansarbete är myckt stor.

Ur klimatpolitisk synpunkt är det därför nödvändigt att göra en översyn av reglerna för distansarbete bl.a. ur skattesynpunkt.

2.7. Lät miljözoner bli motorvärmarzoner

Kommitténs i och för sig positiva syn på motorvärmare tycker jag bör utvecklas. Den största delen av de skadliga bilavgasema bildas vid kallstarter. Det gäller för både bilar med och utan katalysator. Om varje bil i medeltal gör 400 kallstarter per år, blir det 1.500 miljoner kallstarter per år i Sverige. Även moderna bilar med katalysator, kräver en a två minuters uppvärmningstid innan de effektivt renar avgaserna. Vid O'C bildas exempelvis 80 % av alla föroreningarna vid den mediana resan under den första kilometern efter kallstart. I bostadsom- råden och kring arbetsplatser och fritidsanläggningar är flertalet kallstarter koncentrerade till några få timmar på dygnet. Då kan halterna av luftföroreningar bli hälsovådligt höga.

Utredningen har i föregående betänkande redovisat uppgifter från Vägverket visat att motorvärmare även ger betydande minskningar av bränsleförbrukningen vid kallstarter. Man räknar med att det finns en potential att spara över 500.000 ton koldioxid per år vid oförändrat antal resor om motorvärmare användes av alla bilister.

För att denna stora minskning av luftföroreningarna skall kunna realiseras krävs att man skapar förutsättningar att använda motorvär- mare på allmän plats. I så fall skapas också förutsättningar att på längre sikt införa elbilar. De kommuner som planerar att införa miljözoner för lätta fordon eller Agenda 21-anpassning bör enligt min mening prioritera utbyggnad av elektrisk infrastruktur, för att underlätta för elbilar och ökad användning av motorvärmare.

2.8. Infomera bilisterna om värdet av rätt underhåll och körsätt

Det har inte bedrivits några mer omfattande informationskarnpanjer om hur man sparar bränsle i trafiken sedan oljekrisen på 1970talet. Konsumentverket och Vägverket är de myndigheter som har bäst förutsättningar för att trovärdigt kunna informera bilisterna om hur de bör underhålla sina fordon och anpassa sitt körmönster för att spara bränsle, därmed minska koldioxidutsläppen.

Med enkla billiga åtgärder kan man minska bränsleförbrukningen hos befintliga personbilar. Några exempel:

* Rätt däcktyp och lufttryck ger c:a 5 % bränslebesparing * Kör inte med takräcke/takbox när det inte behövs. 10-20 % * Gör föreskriven service med rätt intervall 10 %.

Detta är åtgärder som ger en omedelbar vinst för privatekonomin. Därtill vinner vi trafiksäkerhetsvinster. Mycket av det bristande underhållet beror på bilägarens bristande kunskaper.

3. Människornas behov ska vara styrande i samhällsplaneringen

För att kunna vidmakthålla intresset för miljöfrågor, måste man skapa delaktighet och även kunna visa på konkreta fördelar för hushållen och företagen. De företag som är framgångsrika med att förbättra miljön gör detta genom genom att motivera och engagera sina anställda. På samma sätt måste medborgarna engageras och förmås ta ansvar för att samhället skall utvecklas i miljövänlig riktning.

I kapitel 5 och 6 diskuteras hur samhällsplaneringen skall kunna påverkas för att gynna kollektivtrafiken. Jag anser att det är resenä- rernas intressen som måste sättas främst. Kollektivtrafiken är ett medel som vissa sammanhang är rationellt, i andra fall inte. Som framgår av underlagen är det inte säkert att den är mera miljövänlig än privat- bilismen. Kollektivtrafiken får inte bli ett självändamål.

I ett glesbebyggt högskatteland som Sverige är det olämpligt att föreslå höjda skatter, för att bygga ut transportsystem som kan visa sig vara icke ändamålsenliga. Man riskerar att ta hand om ännu mer av medborgarnas pengar och även ta i anspråk deras fritid. Det framgår av Transeks studier, att tidsvinstema för dem som har reseavdrag för arbetsresor med bil är så stora, att en övergång till kollektivtrafik ger en tidsuppoffring som är jämförbar med en återgång till 56 timmars arbetsvecka.

Utredningen konstaterar utifrån bl.a. Holmbergs analyser att kollek- tivtrafiken har bäst förutsättningar om bebyggelsen grupperas längs stråken. "Koncentrerad bebyggelse i bandformig stadsbebyggelse ger bäst förutsättningar för kollektivtrafiken. " Samtidigt konstaterar man att centraliserade städer av mellanstorlek är bäst är cyklister och gående.

De flesta normala städer har vuxit organiskt kring ett ursprungligt centrum. Det innebär att de i de flesta fall är inneslutna i en cirkel. I

ett runt samhälle har alla nära till olika servicefunktioner. Att bygga en stad som ser ut som en långsmal rektangel innebär med nödvändighet att den genomsnittliga reslängden ökar. Även om detta skulle gynna kollektivtrafikens förutsättringar, så innebär det totalt sett att medel- resan blir längre. Framförallt blir det mycket mindre gynnsamt för gång och cykeltrafiken. Därför anser jag att "bandstäder' är något som bör undvikas.

Särskilt yttrande av experten Agneta Bergqvist

I betänkandet har förslag lämnats om att en särskild koldioxidskatt bör införas som begränsas till transportsektorn.

Den hittillsvarande principen att en enhetlig koldioxidskatt tas ut som motsvarar ett visst belopp per kg utsläppt koldioxid bör även fortsättningsvis behållas. Något bärkraftigt skäl för att slopa denna princip har inte redovisats av utredningen.

För det fall man vill åstadkomma en höjning av priset på drivmedel med hjälp av skatter så bör detta ske genom en höjning av energiskatten på bensin resp. dieselolja. En sådan ändring kan enkelt begränsas till fordonssektom eftersom energiskatten på olja redan i dag är differentie- rad så att en lägre skatt tas ut när oljan används för uppvärmning och en högre skatt tas ut när oljan används för fordonsdrift. Genom en höjning av energiskatten på bensin resp. högbeskattad olja uppfylls således avsikten att rikta Skattehöjningen till transportsektorn. Därmed uppnås samma effekt som kommitténs förslg syftar till utan att skattesystemet ytterligare behöver kompliceras.

Särskilt yttrande av experten Stig Sjöberg

Med utgångspunkt från kommitténs betänkande har jag funnit det befogat att särskilt yttra mig beträffande:

* samhällsstruktur och transporter samt planering av infrastruktur, markanvändning och trafik * ansvar och befogenheter, allmänt och i samband med miljözoner * avgift i miljözon * effekter av kommitténs förslag.

Samhällsstruktur och transporter samt planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

I dessa delar har jag inga synpunkter på kommitténs förslag i avsnitt 13 men däremot på innehållet i avsnitten 5 och 6 i betänkandet. Dessa avsnitt har utarbetats i ett sent skede. Det har påverkat kvalitén och även experternas möjligheter att bidra till betänkandets innehåll i denna del.

Avsnitten 5 och 6 ger, enligt min uppfattning, inte i alla stycken en allsidig och rättvisande bild. Jag vill speciellt framhålla följande:

* I Sverige ger förbättring och utbyggnad av vägnätet i allmänhet inte upphov till nygenererad trafik i någon större omfattning. Jan-Owen Jansson belyser detta i VTI rapport nr 701. Ökningen av transport- arbetet i landet kan till ca 85 % anses bero på andra faktorer än vägåtgärder. I storstäderna kan dock vägåtgärder i vissa fall ha en starkare trafikgenererande effekt.

* Tillskapande av förbifarter och ökad vägstandard bör inte bedömas enbart ur ett klimatperspektiv, utan även med utgångspunkt från påverkan på den lokala miljösituationen i stort och påverkan på säkerhet och framkomlighet. En fortsatt satsning på förbifarter är väl motiverad bl.a. ur miljösynpunkt.

* Vägplanering enligt väglagen ligger, både i ett nationellt och ett in- ternationellt perspektiv, långt framme när det gäller samspelet mellan olika aktörer, samordningen med annan planering och hanteringen av miljöfrågor. Jag anser inte att betänkandet ger en rättvisande bild i detta avseende. Jag delar dock kommitténs upp- fattning att en fortsatt utveckling av beslutsprocessen är motiverad. Sådan vidareutveckling pågår.

* Planeringens roll som styrinstrument är viktig, men bör ses som ett av flera medel att öka medborgarnas och företagens möjligheter att bidra till minskad miljöpåverkan från bl a trafiken. Avsnitten 5 och 6 ger uttryck för en övertro till planeringens möjligheter

* Betänkandet utgår till stor del från planeringssituationer med flera transportaltemativ. Detta kan vara realistiskt när det gäller större tätorter och transportintensiva relationer, men avspeglar inte den gängse situationen i övriga delar av Sverige.

Ansvar och befogenheter

Det är enligt min uppfattning motiverat med en översyn av trafiklag- stiftningen, i första hand vägtrafikkungörelsen, med syfte att skapa balans mellan statens ansvar som väghållare för miljö och trafiksäkerhet och befogenheterna att vidta åtgärder. Denna fråga behandlas ej i kommitténs betänkande, vilket hade varit motiverat med tanke på kommitténs uppdrag.

Nuvarande vägtrafikkungörelse ger som regel kommunen befogenhet att vidta lokala trafikregleringar, även när det gäller statliga vägar. Dessa regleringar är verkningsfulla medel för att öka trafiksäkerheten och för att minska trafikens miljöpåverkan lokalt. Miljölagstiftningen innebär att väghållaren ansvarar för trafikens miljöpåverkan. Väg— hållaransvarets fördelning mellan stat och kommun har nyligen renodlats utifrån principen att staten bör ansvara för landsbygdsvägar och större genomfartsleder och kommunerna för övriga allmänna vägar.

Mot denna bakgrund bör vägtrafikkungörelsen ses över så att befogenheten att vidta lokala trafikregleringar som regel ges väg- hållningsmyndigheten. Det betyder att kommunen bör besluta om trafikregleringar på kommunala vägar och att staten, genom Vägverkets regionala enheter, bör besluta beträffande statliga vägar. Detta skulle inte förändra kommunernas starka roll som planmyndighet enligt plan- och bygglagen och som tillsynsmyndighet enligt miljölagstiftningen. Däremot skulle det innebära att stat och kommun som väghållnings-

myndigheter skulle ges likvärdiga möjligheter att aktivt ta sitt miljö- och trafiksäkerhetsansvar.

Avgift i miljözon

När det gäller avgift i miljözon har kommittén valt att presentera "ett exempel på en tänkbar lagteknisk lösning" i stället för ett förslag. Detta exempel innebär en komplicerad lagstiftning och är föga realistiskt i sin ambition att ge kommunerna möjligheter att ta ut en avgift även på statliga vägar i en miljözon.

Enligt min uppfattning beror kommitténs svårigheter i detta hänseende på att både nuvarande lagstiftning (vägtrafikkungörelsen) och kommitténs tidigare delbetänkande om miljözoner bygger på felaktiga principer för ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter (se föregående avsnitt) .

Min syn när det gäller miljözon stämmer med den som redovisas i Vägverkets yttrande över kommitténs tidigare delbetänkande rörande miljözoner (yttrande 1994-10—14, Kommunikationsdepartementets diarienr K94/1527/4). I korthet anser jag att miljözon inte bör beslutas med stöd av vägtrafikkungörelsen utan med stöd av plan— och bygglagen alternativt miljölagstiftningen. Vägtrafikkungörelsen bör i detta fall begränsas till att reglera de kommunala och statliga väg- och trafik- myndighetemas befogenheter att vidta åtgärder för att trafiken på det kommunala respektive det statliga vägnätet ska svara upp mot de miljökrav som miljözonen innebär. I respektive väghållares befo- genheter bör då ingå att på sitt vägnät förbjuda alternativt ta ut avgift av fordon som inte hör till viss miljöklass.

Effekter av kommitténs förslag

Betänkandet innehåller inte en tillfredsställande beskrivning av vilka effekter kommitténs förslag sammanfattningsvis kan förväntas leda till vid ett genomförande. Detta är en allvarlig brist som måste beaktas vid beslut om åtgärder på grundval av kommitténs betänkande. Regionalpolitiska konsekvenser och konsekvenser för det svenska näringslivets konkurrenskraft beskrivs inte alls i avsnitt 13, "Över- väganden, förslag och effekter". Beskrivningen av konsekvenserna för hushållen i avsnitt 9 gäller enbart en höjd koldioxidskatt och borde gjorts mer differentierad och givits en tydligare geografisk och regional- politisk dimension. Det är enligt min uppfattning uppenbart att

glesbygden skulle drabbas hårdare än tätortsområden av kommitténs samlade förslag. Inte heller när det gäller miljön är konsekvensbeskriv- ningen särskilt ingående utan i huvudsak inriktad på klimatpåverkan.

Särskilt yttrande av experten Bengt Skagersjö

Trafik— och klimatkommittén behandlar i sitt slutbetänkande flera områden och förslag som berör kommunerna och deras verksamhet. Bl.a. lämnas förslag avseende planering av infrastruktur, markan— vändning och trafik, förslag till avgifter i miljözoner samt kollektivtra- fik. Jag vill anmäla avvikande uppfattning i följande avseenden.

Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

Planeringsavsnittet redovisar en alltför ensidig statlig syn på planering- en. Enligt min uppfattning andas skrivningarna allmänt sett dessutom en övertro på planeringens möjligheter. I många avseenden redovisas också en misstro mot kommunernas sätt att sköta sin fysiska planering. Kommittén lämnar förslag till styrning av kommunerna i olika avseenden, ramar för enskilda kommuners planering, författnings- reglering av innehåll i vissa kommunala planer osv. Kommunerna föreslås alltså styras med planeringsförutsättningar, författnings- ändringar och plankontrakt medan statliga myndigheter däremot endast ges i uppdrag att ”lägga ökad vikt” vid vissa frågeställningar. Krav ställs på demokratisk förankring i processen kring komunernas översiktsplaner, men motsvarande krav diskuteras inte vad gäller demokratiaspekter och politisk förankring i trafikverkens planerings- och beslutsprocess. Synsättet att en planering skulle bli bättre för att den genomförs med ett större mått av expertinflytande och längre ifrån de demokratiska samhällsinstitutionema är enligt min uppfattning helt felaktig och dessutom förlegad.

Kommittén anger tio principer för prioritering av åtgärder mot CO,. Jag har i stort inte något att erinra mot dem. Däremot har jag in- vändningar mot de fem principer för ett utvecklat samarbete som kommittén redovisar. Generellt innebär principerna ökad styrning av kommunerna i stället för samverkan och samarbete.

Kommittén antyder en ny roll för landstingen, bl.a. ett samordnings- ansvar för översiktsplanering i kommunerna. Förslaget avstyrks. I de fall frågor om användningen av mark och vatten berör flera kommuner och behöver utredas gemensamt eller om flera kommuners översiktliga planering inte kan samordnas på annat sätt, bör detta också i fortsätt- ningen ske på det sätt som nu regleras i plan- och bygglagen (PBL).

PBL ger kommunerna en möjlighet att formalisera sin samverkan genom kommunalförbund (regionplaneförbund). Där regionplanering behövs, bör den dock i första hand grundas på kommunernas sam-

verkan i fria former. I förarbetena till PBL förutsätts också att regionplanering ”i regel förväntas komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former”.

Regionplanering som bygger på kommuner i samverkan, ger en nära koppling till kommunernas övriga fysiska planering och säkerställer en god effekt av de sammantagna planeringsinsatsema.

Jag är också tveksam till tanken på s.k. plankontrakt i de större stadsregionerna. Med hänvisning till vad jag anfört ovan verkar syftet mer vara att uppifrån styra kommunerna än att åstadkomma ömsesidiga åtaganden i enlighet med intentionerna bakom PBL/NBL-reformen.

Kommittén Erslår att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer i den kommunala planeringen ska genomföras. Enligt min uppfattning riskerar miljökvalitetsnormer att minimera uitrymmet för lokala bedömningar till förfång för det kommunala självstyret. Det kan också leda till feloptimeringar till nackdel för miljön som helhet. Förslaget bör avvakta miljöbalksutredningens resultat

Milj özoner

I kommitténs delbetänkande ”Miljözoner för trafik i tätorter” (SOU 1994:92) angavs att kommittén avsåg att återkomma med ett förslag till lag som skulle ge kommunerna möjlighet att införa differentierad avgift för biltrafik i miljözon, vilket Kommunförbundet tillstyrkte. Kommit- tén har dock valt att i bilaga till slutbetänkandet endast redovisa ett exempel på lagteknisk lösning. Jag har accepterat denna uppläggning. Enligt min uppfattning innehåller införandet av en sådan avgiftsmöjlig— het så många problem och frågeställningar av olika art att förslaget först måste bli föremål för en betydande vidareutveckling och förankring. Jag vill också i sammanhanget understryka det förbundet angav i remissytrtrandet, nämligen att kommunerna i sådana fall måste få förfoga över styrmediet, dvs. att det utformas som en kommunal avgift. Det är också viktigt att ett absolut förbud för viss trafik på ett tydligt sätt särskiljs från ett avgiftssystem. Avgifter som styrmedel får inte uppfattas som en möjlighet att köpa sig fri från miljökraven.

Kollektivtrafik

Kommittén anger att det finns skäl för samhället att engagera sig i kollektivtrafiken. Jag delar denna uppfattning. Det är också angeläget

att kommunerna i sin planering lägger ökad vikt vid att organisera och genomföra sin planering så att markanvändningoch transportsystem samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén antyder att kollektiv- trafikens intressen bör lyftas fram som en ny överprövningsgrund för komunala beslut enligt PBL. Jag är dock inte beredd att acceptera detta. Jag anser att nuvarande lagstiftning är tillfyllest i detta avseende.

Referenser

Andersson E (1994) Energif'orbrukning och luftföroreningar av svensk eldriven järnvägstrafik (KTH, avd. för järnvägstrafik)

Banverket (1994) Miljörapport 1993

Banverket m.fl. (1993) Transportprognos år 2005 och 2020 (BV P 1993:4, VV 19931063)

Banverket m.fl. (1994) Miljöanpassat transportsystem i Öresunds- regionen

Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik (1994) Bilismen i Sverige 1994 Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik (1994) Nyregistreringsstatistik 1994

Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik (1995) Nyregistreringsstatistik 1995

Boverket (1994a) Genomförande av infrastrukturpropositionen Boverket (1994b) Kommunernas arbete med Agenda 21 (stencil)

Demker G m.fl. (1994) Miljöeffekter av transportmedelsval för godstransporter (KFB rapport 1994:6)

Dreborg m.fl. (1994) Sambandet mellan bebyggelse och transporter (Miljövårdsberedningen)

Engström M G och Johanson R (1995) Den informationsteknologiska utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster (REAB)

Energiskatteutredningen (1994) Ny lag om skatt på energi (SOU 1994:85)

Eriksson G (1994) I stället för biltullar (Naturskyddsf'oreningen)

European Conference of Ministers of Transport (1993) Transport Policy and Global Warming (CEMT/OECD)

Flodström E m.fl. (1994) Emissions- och energivärderingsprinciper för transportsystem (KFB rapport 199419)

Forsberg H, Hagson A, Torberg S (1994) Effekter av externa köp- centrum

Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier (1994) Transportfram— tidsstudien

Gustavsson E (1994) Samspel mellan bebyggelse och transporter (VTI meddelande nr 730 — 1994)

IPCC (1994) Radiative Forcing of Climate Change

Jansson J 0 (1993) Hur välja rätt investeringar i transportinfrastruktu- ren? (Finansdepartementet Ds 1993:22)

Klimatdelegationen (1994) Rapport från Klimatdelegationen 1994 (SOU 1994: 138)

Klimatdelegationen och SNV (1995) Analys av frågor i anslutning till Klimatonventionen (Delrapport 1995-02-20)

Kommittén för internationellt miljösamarbete (1994) Gemensamt genomförande. Hur kan Sverige samarbeta med andra länder för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen (SOU 1994:140)

Kommunikationsdepartementet (1992) Trafikavgifter på samhällseko- nomiska villkor (DS l992:44)

Konsumentverket (1994) Personbilars bränsleförbrukning

Lenner M (1993) Energiförbrukning och avgasemission för olika transporttyper (VTI 718/1993)

Lovins A B och Lovins L H (1995) Reinventing the wheels (The Atlantic Monthly, January 1995)

Luftfartsverket (1994) Miljörapport 1993

SOU 1995:64 291 ___—___ Länsstyrelsen i Stockholm (1995) Miljö på väg (Rapport 1995:07)

MaTs (1995) Åtgärdsmål för transportsektorn preliminära utgångs- punkter (Naturvårdsverket)

Miljöavgiftsutredningen (1989) Ekonomiska styrmedel imiljöpolitiken. Energi och trafik (SOU 1989:83)

Miljö- och naturresursdepartementet (1994) Sveriges nationalrapport om klimatförändringar (Ds 1994:121)

Miljöklassutredningen (1995) Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU (SOU 1995:31)

Miljöskyddskommittén (1993) Miljöbalk (SOU 1993:27)

Miljöskyddskommittén (1994) Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96)

Miljövårdsberedningen (1994) Sambandet mellan Väginvesteringar och samhällsutveckling

Naturvårdsverket (1994) Miljöanpassning av transportsystemet (Naturvårdsverket rapport 4341 och 4342)

Naturvårdsverket (1994) Hur har det gått? Redovisning av myndig- heternas miljöarbete mot 9 miljömål (Naturvårdsverket rapport 4366)

Naturvårdsverket (1995) Åtgärdsmål för transportsektorn - preliminära utgångspunkter (MaTs—samarbetet)

NUTEK (1994) Energiläget 1994

NUTEK (1995) Scenarier över energisystemets utveckling år 2020. Rapport till sekretariatet för Energikommissionens expertgrupp för samhällsekonomi och miljö (Reviderad version 96-03-10)

OECD/IEA (1994) Biofuels

Plan- och byggutredningen (1994) Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36)

Ricardo (1994) Automotive Diesel Engines & the Future

Riksrevisionsverket (1993) Trafikverkens sektorsansvar för miljö (F 1993:31)

Riksrevisionsverket (1994) Infrastrukturinvesteringar (RRV 1994z23)

Royal Commission on Enviromnental Pollution (1994) Eighteenth Report: Transport and the Environment (Cm 2674, HMSO: London)

Silveira S (1995) Breaking the Impasse between Developed and Developing Countries in the negotiations of the Climate Convention (Stockholm Environment Institute, discussion document)

Sinova AB (1994) Utvärdering av planeringsprocessen för väghåll- ningen 1994-2003

Sjöfartsverket (1994) Åtgärder - Luftföroreningar från den marina sektorn

Sjöfartsverket (1994) Miljörapport 1993 Statistiska centralbyrån (1994) Hushållens utgifter 1992

Statskontoret (1994) Sektorsmyndigheternas roll och sektorsprincipen inom miljöområdet (Dnr 36/94—5)

Storstadstrafikkommittén (1989) Storstadstrafik 3. Bilavgifter (SOU 1989:43)

STOSEB (1994) Framtidens bilar — En energi- och miljöstudie Sveriges tekniska attachéer, meddelande 1995

Trafik- och klimatkommittén (1994) Miljözoner för trafik i tätorter (SOU 1994:92)

Trafik- och klimatkommittén (1994) Trafiken och koldioxiden - Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp (SOU 1994:91)

Transportrådet (1992) Erfarenheter av översiktsplanearbetet, delrapport I

VTI (1995) Kompletterande beräkningar

Vägtullsutredningen (1994) Vägtullar i Stockholmsregionen (SOU 1994:142)

Vägverket (1994) Miljörapport 1993

Vägverket och Boverket (1994) Samverkan för bra vägar (Boverket Rapport 1994:5)

Vägverket m.fl. (1994) Trafikverkens miljörapport 1993 (Vägverket Publ 1994:92)

Walsh M P (1995) Global Trends in Diesel Particulate Control — a 1995 update (SAE#950149)

U.S. Congress, Office of Technology Assessment (1994) Saving Energy in U.S. Transportation, OTA-ETI—589 (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, July 1994)

Bilaga ]

Kommittédirektiv &

Dir. 1993:40 Utredning om att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken

Dir. 1993:40

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-22

Tf. chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Davidson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda möjligheterna att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken.

Kommittén skall lämna ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från allla trafikslag.

Förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas.

Bakgrund

Trafikens utsläpp av koldioxid är betydande i förhållande till de totala utsläppen av växthusgaser och väl dokumenterade såväl i svenska som inter- nationella studier.

En omfattande rapportering finns om såväl behovet av, som! förslag till åtgärder som kommer att krävas för att minska miljöproblemen..

Utvecklingen av transportsystemet har genom hela historien gått hand i hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna som i olika utvecklingsskeden begränsat transportmöjlig— heterna har samtidigt satt bestämda gränser för vad som kunnat åstadkommas på andra samhällsområden och starkt påverkat möjligheterna att tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov.

Nationella miljömål och internationella åtaganden ställer [krav på att omfattande åtgärder vidtas som skall avvägas mot andra trafikpolitiska delmål och mot trafikpolitikens roll för att förverkliga andra samhällsmål.

De nyligen inledda förhandlingarna till följd av den svenska ansökan om medlemskap i EG kräver särskilda hänsynstaganden.

Behov av åtgärder

Sverige är liksom flertalet andra industriländer mycket starkt beroende av bilen. Mer än 80 % av alla persontransporter sker med bil. Sverige har genom sin storlek och genom den förhållandevis ringa befolkningen ett särskilt beroende av bilen som transportmedel. Bilen är i dag en starkt integrerad del i livsföringen.

Detta har dock inneburit ett mycket starkt oljeberoende inom trans- portsektorn och successivt ökande utsläpp av miljöfarliga ämnen.

Allt sedan 1988 års trafikpolitiska beslut, då riksdagen för första gången lade fast miljömål för transportsektorn, har ett omfattande utredningsarbete bedrivits. Ett flertal åtgärder har också vidtagits, vilka bidrar till att begränsa miljöeffekterna från traf1ken, bl.a. har en särskild koldioxidskatt införts på drivmedel m.m. Koldioxidskatten har höjts den 1 januari i år. Några mer omfattande åtgärder utanför skatteområdet har inte vidtagits för att begränsa utsläppen av koldioxid.

Samtidigt kännetecknas miljöarbetet på transportområdet av förhållandevis starka målkonflikter.

Vi står enligt min mening inför frågan hur det är möjligt att förena grundläggande resebehov i vårt dagliga liv och andra fundamentala transport- behov med ett transportsystem som inte ger långsiktiga och bestående skador på människor, natur och klimat. Vad vi måste åstadkomma är ett trans— portsystem som är varaktigt hållbart och inte lämnar en miljöskuld till kommande generationer. För att åstadkomma ett sådant miljöanpassat transportsystem är det, utöver åtgärder som avser fordon och bränslen, nödvändigt att lägga fast en strategi för utvecklingen av investeringar i bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt.

Som framförts i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7 s. 22) anser regeringen att det är en fördel om miljöarbetet på transportom— rådet kan baseras på en bred politisk enighet i Sverige.

Regeringen har i sin proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179 bil. 2) redovisat sin syn på de svårigheter vi står inför när det gäller att minska koldioxidutsläppen från trafiken.

Behoven av åtgärder är enligt min mening omfattande och de kommer att beröra de flesta medborgare. Jag förutser även att avvägningar kommer att behöva göras mellan olika samhällsmål. Dessa awägningar måste enligt min uppfattning göras på bredast möjliga sätt.

Sverige befinner sig i dag också i en ny situation genom sin ansökan om medlemskap i EG. De kommande svenska åtgärderna måste vid ett eventuellt

medlemskap inordnas i ett samlat EG-arbete. Jag har därför kommit till slutsatsen att en kommitté bör få ansvar för att bereda dessa frågor.

Uppdraget

Kommittén bör lämna ett samlat förslag till åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Hänsyn skall därvid tas till gällande miljömål och till Sveriges eventuella medlemskap i EG.

Kommittén bör analysera redan lämnade förslag till åtgärder inom vägtrafiken, sjöfarten, luftfarten, järnvägstrafiken och den lokala och regionala kollektivtrafiken samt överväga huruvida och i så fall på vilket sätt dessa skulle kunna förverkligas. Då så är påkallat, bör kommittén ta initiativ till ytterligare studier och utredningar.

l uppdraget ingår också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp.

I regeringens proposition (prop. 1992/93:179) om åtgärder mot klimatpå- verkan m.m. redovisar regeringen en långsiktig strategi för hur koldioxidut- släppen från trafiken skall reduceras. Denna strategi bör utgöra en utgångs- punkt för uppdraget.

Kommittén bör lämna sitt förslag senast den 1 juni 1994. Kommittén skall samråda med andra pågående, för dessa frågor relevanta statliga utredningar samt övriga berörda.

För arbetet gäller regeringens kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående be- aktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988z43) och rege- ringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. l992z50).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976:119)med uppdrag att ta fram ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera trafikens utsläpp av koldioxid m.m.,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Dir. 1994:18 Tilläggsdirektiv till Trafik- och klimatkommittén (K 1993:01) avseende kollektivtrafikens konkurrens- kraft samt sektorsspecifika miljömål och ansvars- frågor

Dir. 1994:18

Beslut vid regeringssammanträde den 17 mars 1994

Sammanfattning av uppdraget Trafik- och klimatkommittén (K 1993:01) skall

— utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrafikens konkurrenskraft kan stärkas,

— utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt,

utreda och lämna förslag till åtgärder som syftar till att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör detta område.

Bakgrund

Utredningen om att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken, som antagit namnet Trafik- och klimatkommittén (K 1993:01), har till uppgift att lämna ett samlat förslag till åtgärder, som kan reducera utsläppen av koldioxid och andra

2

klimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas.

Kommittén skall lämna sitt förslag senast den 1 juni 1994. Regeringens motiv för att tillsätta utredningen framgår av direktiven (dir. 1993:40).

Regeringen har i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 7 s. 145—156) redovisat behoven av att bredda utredningsarbetet. Regeringen anser att tre frågor kräver ytterligare genomlysning.

Den första frågan rör kollektivtrafiken. Det kollektiva resandet i Sverige är i dag på tillbakagång. Den expansion av resandet som skedde på 1980-talet har upphört. Framför allt har den lokala trafiken (stadstrafiken) stagnerat, däribland resorna till och från arbetet. Resandet med kollektiva färdmedel har sjunkit flera år i rad. Kollektivtrafiken i Stockholms län bibehåller fortfarande sin ställning med väsentligt högre reseandel än i övriga Sverige, men även här har resandet minskat.

»Detta inger enligt regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjligheterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transportsektorn.

Den andra frågan berör transportsektorns miljömål. De svenska miljömålen är i dag endast fastställda som nationella miljömål. För transportsektorn fattade riksdagen i enlighet med regeringens proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/912JOU30, rskr. 1990/91:338) beslut om att införa sektorsansvar för miljöarbetet.

Regeringen har i flera beslut gett ansvariga myndigheter uppgiften att utforma detta sektorsansvar samt lämna årliga miljörapporter. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luft- fartsverket lämnar numera årligen miljörapporter till regering- en.

Hittills har rapporteringen byggt på att nationella miljömål även är miljömål för transportsektorn. Formellt har dock riksdagen i sitt beslut angett att transportsektorn allmänt sett skall bidra till att de nationella miljömålen uppnås. De natio- nella miljömålen är samtidigt kortsiktiga och medger inte långsiktig planering.

Oklarheten om vilka miljömål som på kort och inte minst på lång sikt skall gälla för transportsektorn bör nu undanröjas. Utredningen skall därvid utgå från de av riksdagen uppställda miljömålen.

Den tredje frågan handlar om ansvar och befogenheter. Trafikverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt

3

andra berörda myndigheter har till regeringen redovisat att ansvar och befogenheter inom transportsektorn när det gäller miljöarbetet är oklara.

Myndigheternas instruktioner är inte heltäckande och inte heller samordnade.

Statens naturvårdsverk har i sitt s.k. Aktionsprogram Miljö -93 redovisat vilka myndigheter som har delansvar för trafikens miljöarbete. Dessutom har Boverket en särskild roll i trafiksektoms miljöarbete bl.a. i enlighet med sitt reglerings- brev för budgetåret 1993/94. Sammanlagt är ett tiotal myndig— heter direkt involverade. Därtill kan läggas kommuner och länsstyrelser.

Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till sådana organisationsföränd- ringar som behövs med anledning av förslaget till en miljöbalk (dir. 1993:43). Utredningen har antagit namnet Miljöorganisa- tionsutredningen (M 1993:04).

Regeringen har i januari 1994 i anslutning till det nämnda utredningsarbetet även gett Statskontoret i uppdrag att göra en översiktlig kartläggning och analys av sektorsmyndighetema och sektorsprincipen inom miljöområdet. Redovisningen skall ske senast den 14 mars 1994.

Uppdraget

Trafik- och klimatkommittén ges tilläggsdirektiv, som innebär att kommittén — utöver redan fastställda direktiv skall lämna ett samlat förslag till åtgärder som syftar till att stärka kollek- tivtrafikens konkurrenskraft.

Kommittén skall i denna del av sitt tillläggsuppdrag höra före- trädare för den nationella, regionala och lokala kollektivtrafiken i Sverige.

Kommittén skall utreda för- och nackdelar med sektorsspeci- fika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tids- mässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet på både kort och lång sikt.

Kommittén skall föreslå åtgärder i syfte att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör miljöarbetet inom transportsektorn. Kommittén bör samråda med Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04). Arbetet bör ske i samråd med berörda myndigheter.. Kommittén bör särskilt

4

beakta regeringsbeslutet från den 27 februari 1992 om trafik- verkens årliga miljörapporter inkl. bilagor.

Kommittén skall enligt direktiven (dir. 1993:40) redovisa sitt samlade förslag senast den 1 juni 1994.

De uppgifter kommittén ges genom tilläggsdirektiven, skall redovisas senast den 31 maj 1995. En delrapport skall lämnas senast den 1 februari 1995 avseende förslag till sektorsspecifika miljömål.

Det står samtidigt kommittén fritt att fördjupa sitt utrednings- arbete och i redovisningen den 31 maj 1995 lämna komplette- rande förslag i de delar som anges i direktiven (dir. 1993:40).

(Kommunikationsdepartementet)

Bilaga 3

Pågående och nyligen genomförda utredningar av betydelse för Trafik- och klimatkommitténs arbete

Kommunikationskommitten

Utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige (1 december 1996).

MaTs-samarbetet Utforma ett handlingsprogram för att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem i ett 25—30 års perspektiv (1997).

Energikommissionen Lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställning av energisystemet bl.a. mot bakgrund av nödvändigheten av att begränsa klimatförändringarna till en för samhället och naturen håll- bar nivå (1 december 1995).

Kommittén för internationellt miljösamarbete Utreda möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökon- ventioner (oktober 1994).

Energiskatteutredningen

Teknisk översyn och EG-anpassning av energibeskattningen (juni 1994).

Sveriges nationalrapport om klimatförändringar Rapport utarbetad i enlighet med FN:s konvention om klimat- förändringar (september 1994).

Klimatdelegationen Årsrapport 1994 (september 1994).

Miljöklassutredningen Vidareutveckling av systemet med miljöklasser för bilar m.m. Tre delbetänkanden har lämnats (april 1994, juli 1994 och mars 1995).

Vägtullsutredningen Utformning av system för vägtullar. Ett delbetänkande om vägtullar i Stockholmsregionen har lämnats (november 1994).

Trafikverken Årliga miljörapporter (september 1994, september 1995).

Miljöorganisationsutredningen Enligt nya direktiv (Dir. 1994:134) skall bl.a. ett nytt förslag till miljöbalk inrymmande fler av de nuvarande miljöanknutna lagarna lämnas. Organisationsfrågor skall också behandlas (sommaren 1996).

KFB Program för biobaserade drivmedel och elfordon.

NUTEK Teknikupphandling av elfordon.

Skatteväxlingskommittén Undersöka förutsättningarna för ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet. (31 juni 1996).

Delegationen för transporttelematik Utreda frågor om informationsteknologins trafikpolitiska konsekven- ser och behovet av att utforma ett regelverk kring informationste- knologins användning i trafiken samt bereda förslag till särskilda insatser för att främja sådan teknologi i transportsektorn (31 december 1996).

Regeringsuppdrag till Boverket, länsstyrelserna, Vägverket, Banverket, SJ , Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket med anledning av infrastrukturplanen.

Bilaga 4

Utredningens genomförande

Sedan kommittén började arbetet har arton sammanträden hållits.Under första året anordnades en idédiskussionsdag och tre hearings. Under andra året anordnades ett seminarium om beskattning av bilförmån. Därutöver har särskilda möten hållits med flera olika intressentgrupper. Kommittén har haft ett nära samarbete med det s.k. MaTs-samarbetet när det gäller kommitténs uppgift att föreslå sektorsspecifika miljömål. I övrigt har kommittén haft kontakt med följande utredningar: Miljö- klassutredningen, Vägtullsutredningen, Energikommissionen, Skatte- växlingskommittén samt Miljöorganisationsutredningen. Studieresor, där ordföranden och/eller medlemmar i sekretariatet deltagit, har gjorts till följande orter.

Första året (dvs. före överlämnandet av delbetänkandena): Washing- ton, Boston, Bryssel, Haag, Bonn, Berlin och Frankfurt. Andra året (dvs. efter överlämnandet av delbetänkandena): Los Angeles, Sacramento, San Fransisco, Paris, Lyon samt Geneve

Kommittén har anlitat konsulter inom flera olika delområden. Konsult- uppdragen har resulterat i följande konsultrapporter: Första året

Brandel M (1994) Alternativa drivmedel för en hållbar utveckling på transportområdet (IVL rapport B 1131)

Olausson A (1993) Japans mål och handlingsprogram beträffande trafikens klimatpåverkan (Sveriges Tekniska Attachéer, Tokyo)

Walsh M (1994) The US Respons to Global Warming in the Trans- portation Sector

Berger S m.fl. (1993) Kriterier för infrastrukturinvesteringsbeslut i ett miljöanpassat transportsystem (IM Gruppen AB)

Tegnér G (1994) Kollektivresandets utveckling 1985-1992 (Transek)

Pilo C (1994) Användning av nya drivmedel i Europa (SDAB 94/1)

Asplund Ö m.fl. (1994) Trafik— och miljökonsekvenser av en vidgad region (INREGIA)

Swahn H m.fl. (1994) Transportsektorns COz-utsläpp Prognoser och styrmöjligheter via CO,-avgifter (VTI rapport nr 395/1994)

Hesselbom P0 och Jönsson H (1994) Effekter av olika styrmedel för reduktion av COz-utsläpp (VTI)

Markung B m.fl. (1994) Studie av utvidgade bestämmelser för miljözon med tillämpning på Göteborg (VBB VIAK)

Falkemark G (1994) Storstadstrafik, makt och miljö

Andra året

AB Svensk Bilprovning/Motortestcenter (1995) Sammanställning av material som belyser skillnader i avgasutsläpp mellan dieseldrift och bensindrift

Engström M G och Johanson R (1995) Den informationsteknologiska utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster (REAB AB)

Kågeson P (1995) Koldioxidskatt med Ekobonus. Ett system för återföring av intäkterna från transportsektorn

Jönsson H m.fl. (1995) Behovet av en simultan analys av olika avgasutsläpp (VTI)

Tegnér G m.fl. (1995) Reseavdragens betydelse för färdmedelsvalet vid arbetsresor en översiktlig analys

Holmberg B (1995) Ger bättre kollektivtrafik bättre miljö? (Lunds tekniska högskola)

Bilaga 5

Miljöambitioner hos trafikhuvudmän och trafikföretag

I augusti 1994 tillskrev SLTF alla trafikhuvudmän och kommunala trafikföretag samt Swebus och Linjebuss och bad dem att till Trafik- och klimatkommitténs sekretariat skicka miljöprogram och andra dokument som kan belysa deras miljöambitioner. Följande har skickat material: Länstrafiken i Norrbottens, Värmlands, Västerbottens, Malmöhus, Hallands, Kronobergs, Blekinge och Skaraborgs län — Trafikföretageni Norrköping/Linköping, Gävle, Örnsköldsvik, Karl- stad, Umeå, Göteborg och Stockholm Swebus och Linjebuss

Flera av de som svarat uppger att de har eller arbetar med ett miljöpro- gram eller en miljöpolicy (Malmöhus, Skaraborg, Göteborg, Stock- holm, Swebus, Linjebuss).

Ett vanligt uttryck för en miljöambition hos huvudmän och företag är kravet på att dieselbussar skall köras på dieselolja av miljöklass 1 (Värmland, Västerbotten, Malmöhus, Kronoberg, Blekinge, Skaraborg, Karlstad, Göteborg, Stockholm, Linjebuss).

I flera fall ställs höga miljökrav på de bussar som används i kollektivtrafiken, bl.a. genom att kräva bästa tillgängliga reningsteknik vid inköp av nya dieselbussar (Malmöhus, Blekinge, Karlstad, Göteborg, Stockholm). I några fall har genomförts eller planeras ombyggnad av befintliga dieselbussar till miljövänligare utförande (Gävle, Örnsköldsvik).

Försök med etanoldrift pågår sedan en tid i Örnsköldsvik, Stockholm och Skaraborgs län. I samtliga fall planeras en övergång till etanoldrift i stor skala. Under 1994 inköptes några etanoldrivna bussar även till Umeå och Norrköping. Etanoldrift diskuteras även i Gävle, Norrbotten och Värmland.

Försök med biogasdrift pågår i Linköping. I Malmöhus län och Göteborg drivs ett flertal bussar med naturgas med sikte på en framtida övergång till biogas.

I Stockholm pågår försök med hybriddrift med sikte på introduktion i större skala.

Q'dwä ".' '..il'r ""| rr-.._ .'. '- 'lH- 'n' .! "' I. mål?" " flläd uåwårhpäw ""M" ÖWHMQQÖÖIW

anständigt-tm rit-"'n'. .. "'.! --.u :::..qu ': [Will] "l__.r_1;.-' &. ningar :M- utr-- 1"! In: MIL-'... [lill-'|.'H'|_'""-1|'-i"I

%: rial; :..'.mhn'rudjnm alla ET.-IB .men. m.m hannah I il'hns'dfdll' wribgfäåwffw W'Wävw MME dao Mmm mi nm mmm I'M-ml" "' 'N. ' -1i'-'ii""=fl"""f"" MWMabth-fl mmm mmm”! mumw ,m'ww i mm.! — äl nylastade dao autism Jar-adam .abunlle www.imö ...man maquinmmmnmmmmm? Målilla); rlqu' "170de .MU hide

AE '_'..W'i'. o. ,:".r'.. '%M '1' : .. 'är 't 11». - 1_ Mm..?

nu; till "."ll'aljJL'!.ul-ISW'J'u.-'IGI-51'111"531"fl:;t'l'i.

IW bmmhahagjwmwnuumshännlä gar.-depot. mot) ni .lhn' Wlllllnilail-wi'siålqu) "IN!!" W! m” Mlåå m'm HWWWÄWWW J __...x'. mimwwumeqmu . "e " I"” i"" iela ll ': '..L !""U'l" ' "_" WW .»' Mosa .mmmw

. " "må fjanta! mill

WWE-Märta.: j_ gamut) mum-"" "nu: va gm hiv

, ångrat.. mma-mana...) »; maa. ni.—...man ...-..' .;.: %(mwwaääåa

Medium? , vammg.m»m qmmwlöam _ om... WWWFMM', mn Mmmamhi mer "WL! adam. women .elvlörmvlmuimbmummä .m'ilqöjholddäabåil] .W deo

...-.... ...i! mm! manmmammm mma dalaman»: bastrumma bara man! tema in avhb madam) .mnid 11;er

mnmwmmmwmmaugsqmzl . amma

Transportsnåla strukturer några svenska studier för år 2020

I denna bilaga presenteras tre studier av hur olika rumsliga strukturer kan komma att inverka på det framtida bilresandet. Bedömningsåret är 2020. Olika scenarier för satsningar i transportsystem och bebyggelse belyses och effekterna på bl.a. utsläppen av CO2 beräknas.

Med utgångspunkt från olika antaganden och grundscenarier i studierna har strävats efter att renodla vissa typer av förändringsfaktorer som kan ha betydelse för trafikarbetet och transportemas miljöpåver- kan. De inriktningar som valts är i huvudsak kollektivtrafiksatsningar och andra satsningar i trafiknätet samt bebyggelselokalisering med olika förutsättningar för försörjning med gång-, cykel- och kollektivtrafik. Dessa miljöscenarier jämförs med trendscenarier där inga särskilda åtgärder vidtas utöver vad som redan är beslutat. Trafikens emissioner, bl.a. CD.-utsläppen beräknas och jämförs ide olika scenarierna. Vissa av miljöscenariema innebär långt gående förändringar i nuvarande handlingsmönster och den planeringsinriktning som dominerat de senaste åren.

Samtliga studier är baserade på kända resvaneundersökningar och bästa tillgängliga kunskap om faktorer som inverkar på människors resande och val av färdmedel. Beslutade miljökrav på fordonssidan och dess betydelse för scenarierna har beaktats. Förväntade förändringar i resande och färdmedel ligger till grund för framräkning av ett s.k. trendscenario för år 2020. Utifrån detta scenario genereras övriga scenarier genom alternativa antaganden om resmönster och färdmedel.

De båda studierna för Östergötlands och Stockholms län har tagits fram av länsstyrelserna som led i regeringsuppdraget om miljöanpassat transportsystem. Arbetet i Stockholm hänger samman också med förberedelserna för landstingets kommande regionplanering och Stockholms stads nästa översiktsplan. Studierna för Östergötlands län är baserade på forsknings- och utvecklingsarbete inom Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI). För Stockholms län och Stockholms stad är studierna baserade på utvecklingsarbete inom Institutet för regional analys (INREGIA) och baserade på en kombination av modellerna IMREL för markanvändning och T/RIM för tralikanalys.

Studierna skiljer sig något åt när det gäller antaganden om den ekonomiska utvecklingen. I Östergötland har bedömningar gjorts för två

alternativ när det gäller framtida ekonomisk utveckling, 1,5 % respekti- ve 2,3% per år. Studierna i Stockholms län har utgått från 2,0%.

I Östergötlands län har det totala biltrafikarbetet under året beräknats, inklusive godstransportema. I Stockholms län och stad gäller beräkningarna persontransporter under högtrafiktid.

I Östergötland har hänsyn tagits till viss teknikutveckling av fordon (och bränslen) samt effektivisering av godstransportema. I Stockholms län tas utgångspunkt i Naturvårdsverkets emissionsfaktorer, vilka utgår från dagens tekniknivå. I Stockholms stad belyses olika tekniknivåer.

Dessa skillnader i studierna gör att de kan komplettera varandra. Det bör noteras att det framförallt är tendenserna i materialet som är intressanta.

Exemplet Östergötland

Inom ramen för länsstyrelsens arbete med regeringsuppdraget ”Regional samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem” har uppdragits åt VTI att genomföra studier av ett antal alternativa scenarier för den framtida utvecklingen av transportsystem och trafik i Östergötlands län fram till år 2020. Resultatet presenteras i rapporterna ”En framtidsbild av kollektivtrafik och tätortsutveckling' 1 Östergötland 2020”, Länssty- relsen, mars 1995, samt ”Framtidsscenarier avseende trafik- och godstransportarbete i Östergötland och deras inverkan på emissio- ner...”, VTI, 1995.

Trendscenariet - CO,-utsläppen ökar med 45 - 70%

Scenariet innebär att nuvarande trender i samhället fortsätter. De transportpolitiska besluten och planerade infrastruktursatsningar är utgångspunkter. Scenariet omfattar en fortsättning av de senaste decenniernas utveckling avseende bostads- arbetsplats- och handelsloka- lisering. Bostäderna lokaliseras i områden med ökande avstånd från tätorternas centrum, som kräver ett successivt ökande persontrans- portarbete för arbetspendling, inköpsresor och fritidsresor. En ökad andel av arbetsplatserna placeras med närhet till större befolknings- centra och med tillgång till goda godstransportmöjligheter. Större köpcentra lokaliseras utanför de större tätorternas centrala delar med ett ökat trafikarbete som resultat.

Kollektivtrafiken tillgodoser en minskande andel av det totala persontransportbehovet därför att den totala uppoffringen för bilan-

vändning i form av kostnad och tid är mindre än för användning av kollektiva transportmedel.

Beräkningarna för trendscenariet visar att ökningen av växthusgasen CO2 blir omfattande. Det beror dels på det ökade trafikarbetet, dels på den aktuella tendensen att utvecklingen avseende specifik bränsleförb- rukning har avstannat. Ökningen av CO,-utsläppen från år 1994 till 2020 uppgår till ca 45% respektive 70% för det låga respektive höga tillväxtaltemativet. (För enbart personresor beräknas 49% respektive 75% ökning av trafikarbetet för personbilar, Mc och moped samt 41 % resp 65 % ökning av CO,-utsläppen ).

Kollektivtrajik- och bebyggelsesnuldurscenariema — CO,-utsläppen åkar minst med 25 - 45 %

Kollektivtrafikscenariet innebär en stark satsning på lokal och regional kollektivtrafik mellan och inom tätorter. Resandet fördubblas i de större tätorterna och fyrdubblas på de trafikstarkare stråken på lite längre avstånd.

Bebyggelsestrukturscenariet innebär en ny fysisk struktur med en ökad koncentration av arbetsplatser och ny bebyggelse nära existerande centrumbildningar och kollektivtrafikmöjligheter, speciellt den kommande pendelstågstraiiken på södra stambanan och trafiken på den upprustade Stångådalsbanan.

I dessa scenarier kan ökningen av CO,—utsläppen från 1994 till 2020 begränsas till ca 25% i ett lågtillväxtaltemativ vid en kraftfull satsning på kollektivtrafik, ett bostadsbyggande koncentrerat till tätorter med god kollektivtrafik samt begränsad extern handel med dagligvaror. I högtillväxtaltemativet begränsas ökningen till cirka 45%. Dessa scenarier förutsätter kraftfulla styrmedel för att kunna förverkligas.

Beteendescenariet - COz-utsläppen ökar minst med 15 - 30%

Nya värderingar och IT ger i detta scenario nya sätt att bo och leva, med en minskad energiåtgång för resandet. Bl.a. analyseras effekter av att människor i ökad utsträckning väljer mycket energisnåla fordon.

I detta scenario kan reduktionen av trafikens emissioner som följd av förändrade värderingar och beteeenden bli mer omfattande än de effekter som en miljömedveten samhällsplanering kan ge. Ökningen av CO,-utsläppen från år 1994 till 2020 kan som följd av antagna beteendeförändringar begränsas till storleksordningen 15% i lågtillväx- taltemativet. Med stor sannolikhet krävs insats av kraftfulla ekonomiska

styrmedel för att nå detta resultat. I högtillväxtaltemativet beräknas ökningen bli ca 30%.

Om man enbart genom prisstyrning vill stabilisera COz-utsläppen till 1990 års nivå beräknas att bränslepriset behöver mer än fördubblas i lågtillväxtalternativet och nästan tredubblas i högtillväxtaltemativet. (För att COz-utsläppen skall minska jämfört med 1990 års nivå krävs ytterligare höjning, red. anm.) Höjda bensinpriser bedöms ge en minskad bränsleförbrukning främst genom ökade inslag av fordon med låg bränsleförbrukning.

Länsstyrelsens slutsatser

Trendscenariet illustrerar behovet av de krafttag som behövs i länet för att långsiktigt värna om miljön. Scenariema med satsningar på kollektivtrafik och anpassad bebyggelsestruktur illustrerar potentialen för att reducera trafikens utsläpp genom höga andelar kollektivtrafik mellan och inom tätorter. Likaså illustreras en tätortsutveckling anpassad till kollektivtrafik och därmed betydelsen av fysisk sam- hällsplanering för att långsiktigt värna om miljön. Scenariet beteende- förändringar ger en helhetsbild av möjligheterna att uppnå de nationella miljömålen till följd av antaganden om förändrade värderingar och beteenden hos människor.

Några strategiska slutsatser som länsstyrelsen dragit med anledning av regeringsuppdraget är

att en miljömedveten fysisk samhällsplanering är viktig, men ej tillräcklig för att uppnå miljömålen. I nästa generation översiktsplaner kan avgöras om en mer miljömedveten utveckling kan inledas. Likaså om de stora satsningar som länets trafikhuvudman gör under 90-talet i form av regionala och mellanregionala pendeltåg, resecentra, nya stationer och expressbusslinjer kan tas till vara. Samhällsplaneringen behöver genomgå en ”positionsförändring” för att planera ”rätt saker”.

att det blir en stor uppgift för organisationer, kommuner, regionala företrädare och staten att främja en opinionsbildning om miljömedvetna sätt att bo och leva.

att långtgående styrmedel som premierar miljöhänsyn är nödvändiga för att nå miljömålen. Utveckling av dessa styrmedel är en viktig uppgift för forskning och utveckling på nationell nivå.

Metod

VTI:s analyser i de alternativa scenarierna utgår från följande kompo— nenter. Flera olika grundscenarier och kombinerade scenarier har analyserats.

* Trafikarbetets fördelning på ärende och färdmedel från personresor från resvaneundersökningar. Godstransportema på väg behandlas gemensamt med en ”effektiviseringsfaktor”.

* Olika prognosalternativ, låg respektive hög ekonomiskt tillväxt, avseende trafikarbetet år 2020.

* Specifika emissionsfaktorer för CO2 m.m. år 1994 och med nivåer år 2020 baseras på existerande bränslepriset och en avstannad minskning av den specifika bränsleförbrukningen.

Exemplet Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län har redovisat regeringens uppdrag om regional samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem ”Miljö på väg”, 1995 . I rapporten visas hur framtidens resande, främst bilresandet, kan komma att påverkas genom förändrad bebyggelse och alternativa trafiknät. Bakgrundsstudien har gjorts gemensamt med lands- tingets regionplane- och trafikkontor, presenterat i rapporten ”Regionala strukturstudier”, 1995.

Trendscenariet visar nära 50% biltrafikokning

Trendscenariet innebär en utbyggnad enligt de planer på bebyggelse och investeringar 1 vägar och kollektivtrafik som utformats av kommuner, trafikverk och landsting. Det innebär att Dennispaketet fullföljs samt en del ytterligare satsningar på bl.a. Spårtrafik.

Bebyggelsestrategin innebär satsningar på nya kärnor med goda kommunikationer och arbetsplatser, centralt belägna bostadstillskott samt återhållsamhet med företagsetableringar centralt och norrut längs E4. I regionplanen avgränsas en bebyggelsemn för vad som är regionalt lämpligt för utbyggnad utanför tätorterna med hänsyn till möjligheterna att ordna bl.a. god kollektivtrafik.

Om dessa planer på bebyggelse och investeringar genomförs samt om vi antar en fortsatt hög utvecklingstakt beräknas bilresandet i

regionen att öka med 50% fram till år 2020. Detta förklaras främst av de prognosantaganden som görs om förväntad befolkningsutveckling och en ekonomisk utvecklingstakt som liknar de senaste trettio åren.

Det är främst ökad befolkning och ökade inkomster som är orsaken till den stora biltrafikökningen, men även förbättringarna på vägnätet bidrar. Bilavgiftema och Ringen håller tillbaka ökningen i innerstaden. Mest ökar bilresandet i de yttre förorterna. Medelrestiden ökar något och medelhastigheten ökar.

COz-utsläppen väntas öka ungefär lika mycket som biltrafiken ökar, med 51% till år 2020, såvida inte bränsleåtgången minskar drastiskt eller en påtaglig övergång till andra än fossila bränslen äger rum. För att behålla oförändrade utsläpp i trendscenariet skulle exempelvis krävas att den genomsnittliga bensinförbrukningen för personbilar minskar från dagens 0,83 liter/mil till ca 0,55 liter/mil år 2020.

Kollelaivtrajikscenariet ger minst 38% ökning av bilresandet

Kollektivtrafikscenariet innebär en större satsning på kollektivtrafiken än i trendscenariet. Kollektivtrafikscenariet är särskilt inriktat på att trafiken förbättras till och från kransområdena runt storstadens kärna. En ny järnvägslinje över Kungsholmen och fördubblad turtäthet på flertalet buss- och tåglinjer ingår.

Biltrafikarbetet under maxtimme beräknas öka med 38 %, om bebyggelsen utvecklas enligt gällande planer. Även CO,-utsläppen beräknas öka mindre i motsvarande grad.

Scenariet vägmin ger minst 30% aiming av bilresandet

Scenariet vägmin har kollektivtrafiken utbyggd i huvudsak som scenariet ovan, men mindre vägar genom att Öster- och Västerleden ej har byggts ut. Biltrafikarbetet beräknas öka med 30%.

Scenariet tat bebyggelse ger minst 45 % ökning av bilresandet

Scenariet tät bebyggelse innebär att en omfattande förtätning sker i regionens centrala delar, framförallt inom tunnelbanornas influensom- råden. Genom utbyggnad av stadsmässiga flerbostadshusprojekt i innerstaden eller dess närhet utvidgas den täta stadskärnan. Det halvcentrala bandet blir alltmer innerstadslikt. I allt väsentligt sker tillväxten i de zoner som redan är bebyggda. Den successiva ut-

bredningen av Storstockholm allt längre ut i regionen avstannar. En tätare bebyggelse ger en ökning av biltrafikarbetet med 45% år 2020, om det kombineras med trafikscenario trend.

Scenariet spårstaden ger minst 54% ökning av bilresandet

Scenariet spårstaden innebär en kraftig satsning på tät bebyggelse inom gångavstånd till nuvarande eller kommande kollektivtrafik, både centralt i regionen och i ytterkommunerna. Framförallt utnyttjas nya och befintliga stationslägen och lägen med direktbussar till innerstaden. Berälmingar visar att biltrafikarbetet ökar något mer än i trendaltemati- vet, ca 54% .

Scenariet spridd bebyggelse ger upp till 60% ökning av bilresandet

Scenariet med en spridd bebyggelsestruktur innebär att en stor del av kommande bosättning kommer att ske i Storstockholms ytterområden, bebyggelse på glesbygden i mindre grupper, eller i permanentade fritidshusområden ofta mycket långt från tätortem. Bostadsbyggandet sker till övervägande delen som småhus och markbostäder. I Storstock- holm sker endast mindre bostadskompletteringar inom redan ianspråk- tagna områden.

Beräkningar är detta alternativ visar att biltrafikarbetet kan öka med 60% jämfört med trendscenariet. Ökningen blir mindre om den spridda bebyggelsen utvecklas i kombination med andra trafiknät än trendalter- nativets.

Kombinerade scenarier för trafiknät och bebyggelse

Beräkningarna ovan visar att alternativa trafiknät ger den största effekten på bilresandet. Ändringar av trafikalternativen uppvisar en spännvidd mellan det sämsta och det bästa alternativet som ger större inbördes skillnader än alternativa bebyggelsestrukturer. Som bäst hålls ökningen av bilresandet på 30% om det mest fördelaktiga trafikscenariet från CO,-synpunkt väljs (vägmin), vilket skall jämföras med trendalter- nativets 50%-iga biltrafikökning. Alternativa bebyggelsestrukturer kan som isolerad åtgärd nå den lägsta ökningstakten 45% i det mest fördelaktiga alternativet (tät). En större spridning av bebyggelsen (alternativ spridd) än vad som anges i nuvarande regionplan och

översiktsplaner kan göra att bilresandet accelererar snabbare än utfallet av nuvarande planer till 60% år 2020.

Skillnaderna blir större när vi studerar variationerna i biltrafikarbetet på olika geografiska områden i länet. De som bor i länets ytterkommu- ner kommer att öka sitt bilresande mest jämfört med idag. Med ett spritt byggande kan de som bor i dessa kommuner komma att resa dubbelt så mycket med bil som idag, medan innerstadsborna snarare får en minskning av bilresandet jämfört med idag. Även i övriga scenarier bedöms bilresandet öka mer än genomsnittligt för dem som bor i länets ytterkommuner. För dem som bor centralt eller halvcentralt differentie- rar bilresandet i de olika bebyggelse- och trafikscenariema i mindre grad.

Länsstyrelsens slutsatser

Den lägsta bilanvändningen får man om den nya bebyggelsen till stora delar läggs i regionens inre delar (tät) och om betydande satsningar görs på kollektivtrafik samt att vissa vägobjekt tas bort, i första hand Österleden och Västerleden. Den största bilanvändningen får man med en spridd bebyggelse och med ett trafiknät som motsvarar dagens planerade. Alternativen är utformade som extremaltemativ i syfte att tydliggöra deras konsekvenser. Skillnaderna mellan ytteraltemativen innebär att ökningen av biltrafiken under maxtimmern ligger som lägst på 30% och som högst på 60% ökning jämfört med idag. En så stor variation i förhållande till prognoserna är mycket.

För att verkligen minska biltrafiken i förhållande till dagsläget skulle det behövas helt andra styrmedel, främst ekonomiska sådana. Även om biltullar och bensinpris fördubblades skulle biltrafiken öka.

Metod

Analysema har bedrivits stegvis. Det första steget har gått ut på att genomföra relativt grova analyser av ett stort antal alternativ. Därefter har fördjupade analyser gjorts av ett mindre antal speciellt utvalda alternativ.

Analysema har genomförts med hjälp av två modeller inom modellsystemet SYNERGIA: T/RIM modell för trafikanalys och IMREL modell för markanvändning. I det första steget genomförs IMREL-analyser baserade på indata från T/RIM, d.v.s. förändringar i trafiksystemet utlöser förändringar i lokaliseringsmönstret. I det andra steget sker en fullständig återkoppling mellan de båda modellerna.

Utsläppsberäkningar har genomförts på basis av fördjupade trafikeffektberäkningar av fem alternativa regionala strukturer. Beräkningarna har genomförts med emissionsfaktorer som naturvårds- verket presenterat som utgångspunkt för länsstyrelsernas arbete.

Exemplet Stockholms stad

I förberedelserna till arbetet med Översiktsplan 96 för Stockholm har en studie utförts som ett första steg i försöken att definiera ett miljöan- passat och långsiktigt hållbart transportsystem för Stockholmsregionen. Studien går främst ut på att söka finna vilka kombinationer av trafiksys- tem, markanvändning, vägtullar, bensinpriser, tillväxt av ekonomi, sysselsättning och befolkning i regionen samt utveckling av fordon och bränslen som klarar miljömålen på lång sikt. Se vidare ”Ett långsiktigt hållbart trafiksystem för Stockholmsregionen”, Stockholms stads— byggnadskontor, 1995. Sex scenarier har studerats. För att underlätta jämförelse med de andra studierna har scenarierna här givits andra beteckningar än i rapporten.

Scenariet trend ger 50% ökat bilresande

Trendscenariet för planerad markanvändning och trafiksystem följer Regionplan 91. Biltrafikarbetet beräknas öka med 50% vid snabb tillväxt (2% per år). Tillväxten i ekonomi och befolkning är orsaken till huvuddelen av ökningen. Till en mindre del ökar biltrafikarbetet också till följd av de tillkommande trafiklederna, medan det å andra sidan minskar genom den utökade kollektivtrafiken och vägtullama.

Scenariet kollektivtrafik ger 44% ökat resande med bil

Kollektivtrafikscenariot förutsätter en mycket omfattande ytterligare satsning på kollektivtrafiken. Biltrafikarbetet dämpas till 44% ölming jämfört med trendscenariot. Att minskningen inte är större beror på att även trendscenariot innefattar stora förbättringar av kollektivtrafiken. Dessutom innebär den redan idag höga kollektivandelen i länet att det krävs mycket för att vinna ytterligare marknadsandelar.

Scenariet vägmin dämpar biltrafiken till 39% ökning

Kollektivtrafik utan Väster- och Österleden. Biltrafikarbetet dämpas ytterligare, jämfört med kollektivtrafikscenariot. Minskningen beror främst på att Västerleden, som uppmuntrar till längre bilresor, inte är med.

Scenariet tät bebyggelse dämpar biltrafiken ytterligare till 36% ökning

I scenariet tät bebyggelsestruktur förutses regionens tillväxt ske enligt scenario ”tät”, vilket innebär fler lägenheter i Stockholms stad jämfört med regionplanens förslag. Biltrafikarbetet dämpas ytterligare till 36% ökning. Med de förändringar av trafiknät, kollektivtrafikutbud och lokalisering av bebyggelse som förutsätts i detta scenario kan alltså trafikarbetet i länet minska jämfört med grundscenariema. Den största betydelsen har därvid åtgärderna i trafiksystemet. (I länsstyrelsens studie har även bebyggelsestruktur spårstad och spridd ingått i studien. Dessa har ej tagits med i Stockholms stads redovisning, då dessa alternativ endast innebär smärre variationer för Stockholms stad.

Scenariet dubbla vägtullar dämpar ytterligare till 32% ökning

Vägtullama längs Ringen och på Västerleden är i detta scenario fördubblade jämfört med de övriga scenarierna ovan. Detta minskar biltrafikarbetet ytterligare till 32% ökning.

Scenariet fördubblat bensinpris dämpar till 8%-ig biltrafikökning

Fördubblat bensinpris. I detta scenario förutsätts att bensinpriset fördubblas. Biltrafikarbetet dämpas då väsentligt till endast 8% ökning. Ekonomiska styrmedel har således en betydande potential att minska bilresandet.

Tre scenarier för utveckling av fordon och bränslen dämpar ytterligare

Stockholms miljöförvaltning har tagit fram tre scenarier för utveckling av fordon och bränslen, se ”Trafikfrågoma inför ÖP 96”, 1994-09-23. Dessa teknikscenarier nämns ”Sannolik utveckling - låg miljöambition” , ”Sannolik utveckling - hög miljöambition” och ”Tekniskt möjlig

utveckling”. Det som skiljer de olika scenarierna åt är ambitionsnivån vad gäller införande av ny miljövänlig fordonsteknik och miljövänligare och förnyelsebara drivmedel. Det förutsätts att alternativa bränslen finns tillgängliga i tillräckliga kvantiteter när motor- och fordonstekniken är utvecklad. En infasning av förnyelsebar energi kan betyda såväl en inblandning i den enskilda bensintanken som att en bestämd del av fordonsparken körs helt och hållet på fömyelsebart bränsle.

För varje scenario redovisas fordonens emissioner, energiåtgång och utrymmesbehov samt olika energibärares effekter för emissioner och resursåtgång.

Scenario ”Sannolik utveckling - låg miljöambition” innebär att den genomsnittliga bränsleförbrukningen i lätta och tunga fordon minskar långsamt, med ca 0,5 % per år. Viss introduktion av miljöklassade fordon sker.

Scenariet ”Sannolik utveckling - hög miljöambition” innebär att den genomsnittliga bränsleförbrukningen minskar med 1% per år fram till år 2005 och att miljöklassade fordon introduceras relativt snabbt. Fossila bränslen utfasas i större skala så att 20% av energitillförseln till fordonen antas ske med biobränslen/icke fossila energibärare. En ny emissionsbegränsande teknik har fått genomslag i 40% av biltrafik- arbetet med lätta fordon och 25% med tunga fordon.

Scenariet ”Tekniskt möjlig utveckling” innebär att kraftiga styrmedel införts för att främja bränslesnåla fordon och fasa ur fossila bränslen. Den tekniska potentialen bedöms vara en genomsnittlig minskning av bränsleförbrukningen med till 0,5 l/mil för lätta fordon och 1,5% per år fram till år 2005 för tunga fordon. År 2020 täcks 80% av energibe- hovet för lätta fordon och 60% för tunga fordon av biobränslen/icke fossila bränslen. Fordon med ny lågemitterande teknik står för 75 % av biltrafikarbetet med lätta fordon och 50% med tunga fordon.

Beräkningarna av emissioner visar att scenariet med låg miljöam- bition och alternativ trafik- och bebyggelsestruktur ger CO,-utsläpp som motsvarar -6 till +4 av den nivå som gällde år 1993, beroende på kom— binationen med övriga förändringsåtgärder. Scenariet med hög miljöambition ger en minskning till - 22-30% där den lägre nivån motsvarar teknikutveckling som isolerad förändringsåtgärd. Scenariet ”Tekniskt möjlig utveckling” har beräknats kunna minska utsläppen till - 70-73% av nivån år 1993.

Slutsatser

Studien visar att åtgärder i transportsystem och fysisk struktur kan medföra att biltrafikarbetet i länet ökar med 35% fram till år 2020 i stället för 50% enligt trendscenariet.

De olika kombinationerna av de fysiska, ekonomiska och tekniska förutsättningarna ger scenarier som för utsläppen av CO2 i Stockholms län innebär allt ifrån en ökning med 30% (trendscenariet) till en minskning med 80% (tekniskt möjlig utveckling av fordon och bränslen).

Metod De använda analysmodellema T/RIM och IMREL är desamma som använts i länsstyrelsens studie. Stockholm har dessutom gjort be- rälmingarför olika teknikscenarier vad gäller fordon och bränslen.

Beskrivning av aktuella planeringsformer för infrastruktur, markanvändning och trafik

I denna bilaga beskrivs de olika planeringsformerna för infrastruktur, markanvändning och trafik på nationell, regional och kommunal nivå. Det gäller investeringsplaneringen (för vägar inklusive underhållsåt- gärder, väghållningsplanering). Det gäller den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen och vägplaneringen enligt väglagen. Även planeringen för trafikförsörjning, drift och underhåll ingår. Den senare är inte så formaliserad, inte heller järnvägsplaneringen.

Det finns flera olika planeringsformer, men i stort sett samma aktörer turas om som huvudmän respektive som samrådspartners. Länsstyrelse och kommun är inblandade i flertalet av processerna. Planeringsformema har olika syften och tidsperspektiv, vilket medför att flera olika planeringsprocesser kan pågå parallellt och i växelverkan.

De primärt ansvariga organen för väghållning och transportin- vesteringar i övrigt är Vägverket, Banverket och Länsstyrelsen. Kommunerna har huvudansvaret för planering av markanvändningen, Vägverket sköter vägplaneringen enligt väglagen. Länstrafikbolagen sköter trafikf'orsörjningsplaneringen för kollektivtrafiken. Banverkets planering av järnvägar är än så länge informell och marken görs åtkomlig genom expropiationsförfarande.

Sjöfartverket och Luftfartsverket har en form av investerings- planering som är 3-4 årig. När anläggningar ska byggas ut sker en typ av informell planering med sikte på att anläggningen senare ska tillståndsprövas.

Planeringen av infrastruktur på nationell nivå

Den statliga investeringspolitiken

Det övergripande transportsystemet syftar främst till att tillgodose övergripande behov för hela landet, bl.a. de långväga transporterna på interregional och internationell nivå. I praktiken dominerar dock de lokala och regionala transporterna på detta vägnät. Den nationella trafikpolitiken gäller den övergripande inriktningen för detta trans- portsystems utveckling och statliga medel för investeringar, drift och underhåll till olika trafikslag i skilda delar av landet.

Riksdagen ansvarar för besluten om investeringarnas inriktning och ekonomiska ramar för väg- och järnvägsnätet på nationell nivå, liksom de större flygplatserna. Vid sidan om planeringsprocessen som beskrivs nedan brukar en hel del pengar fördelas från regering och riksdag i särskilda sysselsättningsskapande anslag till trafikverken - inte minst under senare år.

Nationella planer för infrastruktur och trafik

De nationella planerna växer fram i växelverkan mellan beslut som fattas av riksdag, regering och trafikverk. Andra parter deltar också i processen, t.ex. länsstyrelser, kommuner och statliga verk. Den nationella planeringen av investeringar, underhåll och drift av trans- portinfastrukturen för åren 1994—2003 bedrevs i följande ordning:

Trajikverken utarbetade ett underlag som beskrev konsekvenserna av alternativa investeringsinriktningar, t.ex. ”effektivitet”, ”säkerhet”, ”miljö” och ”regional balans”. Mot bakgrund av trafikverkens underlag utformade regeringen en proposition med förslag till övergripande riktlinjer för utbyggnaden av infrastrukturen. Riksdagen beslutade mot bakgrund av regeringens förslag om en investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar.

Utifrån riksdagens beslutade investeringsnivå uppdrog regeringen till Vägverket och Banverket att upprätta 10-åriga investeringsplaner. Luftfartsverket och Sjöfartsverket fick i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. Trafikverkens planer anger vilka trafikanläggningar som ska byggas och vilka ekonomiska ramar som bör gälla för fortsatt planering och byggande (samt för vägar även drift och underhåll) under de närmaste tio åren.

Figur: Den nationella planeringen för infrastrulmir och trafik Det 3-åriga tidsperspektivet för investeringsbesluten kommer fr.o.m. planeringsomgången 1998-2007 att bli 4-årigt

Vägverket upprättade en rikstäckande väghållningsplan (SFS 1991:1809), d.v.s. en plan för de nationella stamvägarna, d.v.s. Europavägar och viktigare riksvägar. Banverket utarbetade en plan för stomjärnvägama (SFS 198811379 och 1989z67), i princip alla järn- vägar. Efter inhämtande av synpunkter från länsstyrelser, trafikhuvud- män, kommuner m.fl. redovisade verken planerna för regeringen som

godkände dem. Investeringsplanerna för väg och järnväg har hittills reviderats vart tredje år. (Från och med nästa planeringsomgång kommer revidering att ske vart fjärde år, vilket innebär att en förnyad prövning av gällande planer skall ske år 1997 för planeringsperioden 1998-2007.)

Även Sjöfartsverket och Luftfartsverket upprättade planer för investeringar och verksamhet med ett treårigt tidsperspektiv och med revidering varje år.

Regeringen redovisade de nationella planerna för riksdagen som därefter fattar beslut om ekonomiska ramar för tre år i taget. Planerna ligger sedan till grund för trafikverkens treåriga budget och den fysiska planeringen.

Kommunikationskommitten

Inför den kommande planeringsomgången 1998-2007 har en särskild Kommunikationskommitté tillsatts. Kommitténs uppgift är bl.a. att ta fram förslag till inriktning för kommunikationsbesluten under den kommande tioårsperioden. Kommittén ska bl.a. analysera olika transportscenarier och utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Kommitténs förslag ska ersätta de inriktningsdokument som tidigare har utarbetats av Vägverket och Banverket.

Länsstyrelsens och kommunernas roll i den nationella infrastruk- turplaneringen

Hur länsstyrelser och kommuner medverkar i planeringen av in- frastruktur på central nivå anges i flera förordningar, SFS 19991: 1809, 1988:1379 och l989:67. Vägverket ska från länsstyrelsen m.fl. hämta underlagsmaterial och synpunkter. När förslag till plan föreligger inhämtas yttrande från länsstyrelser och en rad centrala verk, bl.a. Naturvårdsverket och Boverket. Även kommunerna bereds tillfälle att yttra sig. Liknande regler om inhämtande av yttrande på förslag till plan finns även för stomnätet för järnvägar.

Planering av infrastruktur på regional nivå

Trafikverk, länsstyrelser och länstrafikbolag planerar utifrån olika regionala indelningar. Vägverket har sju väg- och trafikregioner och

Banverket har fem regioner. Sjöfartsverket har tolv regioner som ej innebär sammanslagna län, utan en egen indelning. SJ har fem regioner med egen indelning. Luftfartsverket har fyra distrikt som innebär sammanslagna län. Alla trafikverken har således regioner som täcker flera län. Länsstyrelser och länstrafikbolag arbetar inom respektive län, 24 länsstyrelser och 19 länstrafikbolag.

Investeringsbeslut med regional inriktning

Ett karaktäristiskt drag för planeringen på regional nivå är att den främst bedrivs av regionala aktörer för att ge underlag för ekonomiska beslut på statlig nationell eller kommunal nivå. Länsstyrelsen exem- pelvis fastställer planen för länstrafikanläggningar och Vägverket fattar beslut om enskilda investeringar i huvudsak enligt planens angelägen- hetsordning.

De aktörer som deltar i planeringen av infrastruktur, trafik och markanvändning regionalt är statligt—regionala och kommunalt-regionala organ. Olika organisatoriska blandformer mellan de olika aktörerna förekommer, i första hand där kommunerna samarbetar med landsting och i vissa fall även privata företag.

Vägverkets och Banverkets regionala planering ger underlag för Regeringens och trafikverkens beslut om medel till byggande och drift av vägar, spår, flygplatser och farleder. Regeringen beslutar om trafikslagsvisa ramar nationellt och Vägverket och Banverket beslutar om regionvisa ramar för statliga vägar och järnvägar.

Länsstyrelserna är huvudmän för planeringen av länstrafikan- läggningar och ger i denna egenskap underlag för Regeringens och Vägverkets beslut om hur statliga medel ska fördelas till vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Regeringen beslutar om total ram för länstrafikanläggningar och Vägverkets styrelse om länsvisa planeringsramar och enskilda investeringsbeslut.

Länstrafikbolagens trafikförsörjningsplanering gäller kollektiv- Trafikens omfattning och kostnadsfördelningen mellan kommunerna i länet, landstinget och staten.

Årligen fördelas med stöd av planering på regional nivå statsmedel till investeringar, underhåll och drift av vägar och spår i storleks- ordningen 10 miljarder kronor. De samlade trafikinvesteringama (inkl. åtgärder för regional väghållning) uppgår till i storleksordningen 5,3 miljarder kronor enligt de regionala planerna. På regional nivå uppgår driften för trafikförsörjningen till 4,1 miljarder kronor.

Regionala planer för infrastruktur och trafik

I de sju Väg— och Trafikregionerna upprättades regionala väghållnings- planer för de riksvägar som inte ingår i nationell plan, regionala planer för ökad bärighet på broar m.m. samt en plan för bidrag till enskilda vägar, dvs. små vägar utanför tätorterna. Dessa regionala planer godkändes av Vägverket, som också gett kompletterande direktiv och ramar &. upprättandet (med utgångspunkt från regeringens förordning och direktiv). Under arbetet med de regionala väghållningsplanerna inhämtades underlag och synpunkter från länsstyrelser, kommuner och andra som bedömdes ha ett väsentligt intresse av planen. Planen fastställdes av Vägverket.

Figur: Planeringsformer för infmstrulmlr och trafik på regional nivå.

Vid väghållningsplaneringen på regional nivå inhämtade Väg- och trafikregionen (Vägverkets regionala enhet) underlag och synpunkter från länsstyrelser, kommuner m.fl. berörda i inledningen av planerings- arbetet. När förslag till plan fanns utarbetad inhämtades yttrande från länsstyrelsen. Även kommunerna fick tillfälle att lämna synpunkter.

De tjugofyra länsstyrelserna upprättade länsvisa planer för s.k. länstrafikanläggningar. Här ingår länsvägarna och länsjämvägama samt bidrag till investeringar i kollektivtrafikanläggningar av regional karaktär och regionala flygplatser. Efter samråd med berörda trafikverk och kommuner, m.fl. fastställdes planerna för länstrafikanläggningar av länsstyrelserna.

Länsstyrelsen inhämtade underlag och synpunkter på motsvarande sätt i arbetet med länstrafikanläggningar från Väg- och trafikregionen, trafikhuvudmannen, kommunerna m.fl. berörda. När förslag till plan förelåg inhämtades yttrande från de centrala trafikverken, naturvårds— verket m.fl.

Regionplanering

Plan- och bygglagen ger möjlighet att utarbeta regionplan, där detta bedöms angeläget. Frågor om markanvändningen som angår flera kommuner kan behöva utredas gemensamt och utrednings- och samordningsverksamheten bedöms inte komma till stånd på annat sätt. Det kan exempelvis handla om trafikanläggningar som kräver följdin- vesteringar och andra åtgärder i flera kommuner, t.ex. utbyggnadsom- råden och bevarandezoner. Regionplanering bedrivs enbart i Stockholms län. I Göteborgs och Bohus län finns också regionplaneorgan utsett.

I exempelvis Stockholms län är Landstinget utsett av regeringen att bedriva regionplanering. I regionplanen anges hur regionplaneorganet anser att marken ska användas från regional synpunkt. I Stockholms län har landstinget genom SL ansvar även för kollektivtrafiken. Investering- ar finansieras till nära hälften av landstinget och till lika stor del av staten via länstrafikanläggningsplanen.

Kommuner och länsstyrelser får tillfälle att lämna synpunkter på ett förslag till regionplan i samband med samråd och utställning. I samband med utställningen avger länsstyrelsen ett granskningsyttrande där eventuella invändningar mot hur regionplanen behandlat riks- intressen för kommunikationer m.m. ingår. Regeringen tog in Region- plan 1991 för prövning, yttrade sig och lämnade planen i övrigt utan åtgärd.

Vägplanering enligt väglagen

Före år 1988 hade framförallt Vägverket utvecklat ett avancerat planeringssystem som kommit att vara starkt styrande för övrig planering på regional och lokal nivå. Redan på 1960- och 1970-talen hade vägplaneringen vidgats, bl.a. vad gäller investeringarnas effekter på bebyggelseutveckling och social miljö. När kommunernas och länens egen planering utvecklades blev en närmare samordning mellan planeringsformerna nödvändig. 1970- och 1980-talens vägplanering präglades i hög grad av denna strävan till samordning med nya aktörer, inte bara med allt starkare och mer kompetenta kommuner, utan också med intressegrupper med synpunkter på planeringen.

Huvudprinciper för den nuvarande planeringen av transportsystemet lades fast i 1988 års trafikpolitiska beslut. Året innan hade krav på hänsyn till miljön och hushållningen med naturresurserna i beslut om markanvändning och fysiska planer införts i väglagen, plan— och bygglagen samt naturresurslagen.

I Vägverkets markanvändningsplanering enligt väglagen anges var och när olika delar av vägnätet skall byggas ut. En fastställd investe- ringsplan ger vägledning för beslut om de närmaste årens investeringar i väg- och trafikprojekt. Många av de projekt som finns i investerings- planerna har funnits med länge i planeringsdiskussionema. Oftast har kommunerna också varit med i titarbetandet av investeringsplanen. För att klarlägga om en väg verkligen får komma till på en viss geografisk plats och med vilken huvudsaklig utformning måste anläggningen också behandlas i planering enligt väglagen (och/eller plan— och bygglagen).

Planeringens uppgift är att klara ut om vägen eller anläggningen är den lämpligaste markanvändningen på den aktuella platsen, sett från sociala, samhällsekonomiska och ekologiska synpunkter. Uppgiften är också att besvara vilken av studerade alternativa platser som är lämpligast vid en sammanvägd bedömning. Planeringen ska ge svar på frågan om vägen verkligen ska byggas och om det finns en lokalisering och utformning som kan godtas sett mot samtliga berörda samhällsin- tressen.

Vägverkets planeringspolicy

Vägverkets rekommendationer och föreskrifter till Väg- och trafikregio— nema är att all vägplanering ska inledas med en förstudie, där problem och tänkbara intressekonflikter inventeras för berört område.

När det gäller lokalisering och utformning av en tilltänkt väg görs en vägutredning som syftar till att hitta en vägkorridor som på lämpligaste sätt uppfyller intressenternas önskemål och synpunkter. I utredningen studeras alternativa lägen för vägkorridoren och konsekven- serna för trafiken och miljön. Efter samråd med berörda kommuner, länsstyrelser och andra organ avgör Vägverket vilken vägkorridor som ska väljas för fortsatt arbete.

Förstudie och vägutredning saknar formell förankring i väglagen och görs inte alltid, även om Vägverkets interna direktiv anger att förstudie alltid ska göras.

Obligatorisk är dock arbetsplan som ger rätt att ta i anspråk mark inom ett vägområde. Samråds- och utställningsskyldighet för arbetsplan regleras i väglagen och vägkungörelsen. Där finns även krav på miljökonsekvensbeskrivningar sedan 1987. Länsstyrelse, kommuner, markägare m.fl. bereds tillfälle att lämna synpunkter vid samråd och utställning.

Länsstyrelsens roll

I planering enligt väglagen ska samråd ske med kommun, länsstyrelse m.fl. Länsstyrelsens uppmärksamhet riktas mot avvägningen mot andra allmänna intressen, men också mot beskrivningen av miljökonsekven- sema. Vägverket faställer arbetsplanen eller underställer den regeringen för prövning, i de fall verket och Länsstyrelsen har olika uppfattningar. Naturvårdsverket, kommunen eller sakägare kan överklaga Vägverkets fastställelse till regeringen.

Länsstyrelsen bereds tillfälle att lämna synpunkter på Vägverkets förslag till arbetsplan. Sedan år 1991 ska miljökonsekvensbeskrivningen godkännas av Länsstyrelsen innan den ställs ut som en del av arbets- planen. Om beskrivningen av miljökonsekvensema inte vidareutvecklas på ett bra sätt under planeringsarbetets olika skeden - för vägar exempelvis förstudie, vägutredning och arbetsplan - kan Länsstyrelsen i arbetsplaneskedet vägra godkänna beskrivningen innan den förs vidare till utställning för allmänhet och närmast berörda.

Planering av järnvägar

För j ärnvägsutbyggnader brukar Banverket göra en förstudie eller dylik för att finna den lämpligaste sträckningen. Banverket har ännu inte möjlighet att göra planer med rättsverkan. För att komma åt mark när

frivillig överlåtelse inte är möjlig används tvångsinlösen genom expropiation och genom fastighetsbildningsåtgärder. En järnvägslag med en motsvarighet till väglagens arbetsplan med koppling till naturresurslagen och plan- och bygglagen håller på att tas fram. En lagrådsremiss planeras våren 1995 och lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.

Länstrafikbolagens planering

Länstrafikbolagenstrafikförsörjningsplaneringgällerfrämstkollektivtra- fiken på väg, men också den regionala järnvägstrafiken. Frågor som klarläggs i planen är hur omfattande trafiken ska vara och hur kostnaderna för buss- och järnvägstrafiken ska fördelas mellan kommunerna ilänet, landstinget och staten. (SFS 1978:438, 1988: 1017, 1991:1224, 1992:1473 och l993:1094)

Kommunernas planering på lokal nivå

Den kommunala trafik— och markpolitiken

Kommunernas trafikinvesteringar uppgår årligen till ca 1,5 miljarder kronor för gator, vägar och annan infrastruktur (SCB, 1993). De investeringar i mark, fastigheter och bebyggelse som kommunerna bekostar är ungefär dubbelt så stora och uppgår till ca 3 miljarder kronor.

Drifts- och underhållskostnadema för den kommunala väghållningen är ca 3,3 miljarder när bidrag och intäkter är frånräknade. Kommuernas satsningar på drift och underhåll av mark och bebyggelse uppgår till ca 1,8 miljarder årligen.

Översiktsplaneringen

Sedan år 1987 är kommunerna huvudansvariga för planering av markanvändningen enligt plan- och bygglagen. Översiktsplanerna har en strategisk funktion 1 arbetet med den framtida markanvändningen.

Varje kommun visar i sin översiktsplan vilken markanvändning och bebyggelseutveckling som önskas i stort. Det kan handla om bostäder, arbetsplatser och trafik, men också om miljöintressen såsom rekrea-

tionsområden och kulturlandskap. Översiktsplanen ska - helst på ett nyanserat sätt - ge besked om de allmänna intressen som gör sig gällande inom olika områden — och helst också de prioriteringar och avvägningar som enligt kommunens mening bör göras där intressena konkurrerar med varandra. Översiktsplanen är vägledande och kan inte göras bindande för efterföljande beslut.

Normalt återfinns väg- och spårprojekt som tagits med ide statliga 10-årsplanema för investeringar också i översiktsplanerna och vice versa. (Sträckningen av vägen eller spåret bestäms ej i lO—årsplanerna.) När de återfinns i översiktsplan tolkas det som att kommunen har godtagit väg- eller spårsträckningen principiellt och bedömt att den kan förenas med andra intressenters önskemål om markutnyttjandet. Det kan exempelvis gälla att sträckningen kan förenas med strävan att hålla nere störande luftutsläpp iden byggda miljön. Översiktsplanen innebär också att kommunen på ett övergripande sätt tagit ställning till var bebyggelse får lokaliseras med hänsyn bl.a. till möjligheterna att ordna trafik och annan samhällsservice.

Översiktsplanens koppling till vägplanering enligt väglagen

Vid beslut om arbetsplan enligt väglagen - och även andra lagar som är anknutna till naturresurslagen - anges om beslutet är förenligt med gällande kommunala översiktsplan. Om översiktsplanen dessutom är väl underbyggd - exempelvis genom att olika behov och möjliga lokalise- ringar för utbyggnader av infrastrukturen analyseras - bör den få inflytande på vägbeslut och andra beslut om mark- och vattenan- vändningen och kan även vara vägledande för dessa.

Översiktsplanens koppling mot efterföljande beslut är formellt sett svagare än den som gäller en detaljplan eller arbetsplan och beror dessutom på översiktsplanens kvalitet. Kommunen kan göra en fördjupning av översiktsplanen för ett område där en ny väg ska lokaliseras eller för en stadsdel, tätort eller annat avgränsat område som behöver bedömas närmare i ett sammanhang. Möjligheten att med bindande verkan säkerställa syftet med översiktsplanen i omrddesbe- stämmelser, t.ex. genom att binda markens användning till ”kommunikationsled”, har utnyttjats mycket sällan och bara i något enda fall i landet.

Detaljplan och bygglov

Den formella rätten att bebygga ett område skapas först när kommunen gör en detaljplan eller direkt beviljar bygglov. För trafikanläggningar i eller intill tätbebyggda områden upprättar kommunen oftast en detaljplan även om Vägverket är huvudman och gör en arbetsplan (annars, t.ex. på landsbygden, görs enbart arbetsplan).

I detaljplan anger kommunen markens anvhdning till gata, väg, spår och bebyggelse etc. Andra möjligheter i detaljplan är att ange vilka högsta trafikmängder som ska tillåtas eller att enbart avsätta marken som reservat för allmän trafik på sikt.

Det är således först i de bindande prövningarna genom detaljplan, områdesbestämmelser, arbetsplan eller expropriation som frågan om vägens eller spårets sträckning slutligen avgörs.

Trafik- och miljöhänsyn i Översikts- och detalj— planeringen

I markanvändningsplaneringen söker kommunerna den lokalisering av trafikanläggningar och bebyggelse m.m. som fungerar bäst. Arbetet utgår från de allmänna bestämmelserna i plan— och bygglagen (2 kap. PBL) Kommunerna är även ålagda att ta hänsyn till regionala och nationella trafik- och miljöintressen i översiktsplaneringen. I praktisk tillämpning blir hänsynstagandet till trafik och miljö i markanvändnings- planeringen ofta begränsat till kommunens möjligheter att vidta mer operationella åtgärder är att påverka livsmiljö och näringslivsbe— tingelser lokalt.

Vid lokalisering av bebyggelse i översiktsplanerna beaktar kommu- nerna i varierande grad möjligheterna att ordna trafik och samhällsser- vice m.m. Exempelvis sambanden mellan transporter och bebyggelse är oftast knapphändigt belysta. Där bebyggelsen är mer samlad är det vanligt att de större kommunerna utformar bebyggelsemiljön med hänsyn till behovet av trafikförsörjning och god trafikmiljö. Det kan i sällsynta fall handla om att beakta olika trafikantgruppers behov, bl.a. så att goda förutsättningar skapas för rationell linjesträckning för kollektivtrafiken och gena färdvägar för resenärerna. De trafikpolitiska beslut som kommunerna fattar i annan ordning kan på detta sätt ta sig uttryck i markanvändningsplaneringen och vice versa. Hänsynen till trafik och miljö kan fördjupas även genom den obligatoriska upplägg- ningen av översiktsplanarbetet med flera skeden där planeringsunderlag förmedlas, samråd och utställning hålls och trafik- och miljöintres-

senterna m.fl. ges möjlighet att bidra med kunskaper och synpunkter vid upprepade tillfällen.

Trafikplanering

Kommunernas ansvar för väghållningen av gator och vägar omfattar ungefär hälften så mycket våglängd som staten genom Vägverket är väghållare för. Nära en fjärdedel av den kommunala väghållningen baseras på statsbidrag till enskilda vägar på landsbygden. En mindre del av den kommunala väghållningen gäller gator som tidigare varit statskommunala. (Resten ligger på Vägverket.)

När det gäller spårtrafiken äger vissa kommuner industri- och hamnspår i begränsad omfattning. Kommunernas huvudmannaskap för hamnar hänger samman med den egna ortens utveckling. Hamnen har ofta betydelse också som infrastruktur för en större region. Bland det 50-tal hamnar som finns i landet drivs de flesta som hel- eller delkom- munala bolag. Kommunerna är också huvudmän för ca 25 flygplatser i landet. Andra flygplatser för det s.k. allmänflyget är gemensamma angelägenheter för kommun, landsting eller enskilda.

Ansvaret för kollektivtrafiken fullföljs framförallt genom länstrafik- bolagen där kommunerna vanligtvis delar huvudmannaskapet med landstingen.

För de större och medelstora städerna i landet - exempelvis Sundsvall och Umeå - bedrivs ofta trafikplanering parallellt med markanvändningsplanering och stadsbyggnadspolitik. För kommunerna i övrigt behandlas strukturfrågoma vanligtvis i direkt anslutning till markanvändning och bebyggelseutveckling i översiktsplanerna. Investeringsfrågoma i kommunernas ekonomiska planering har varierande tidsperspektiv och kan vara allt ifrån ettåriga till fleråriga.

Trafikreglering

Trafiksaneringsåtgärder är ofta inriktade på att begränsa biltrafiken lokalt, i stadskämor och centrumområden. Även om åtgärderna främst syftar till att förbättra den lokala miljön, får de betydelse för COz- utsläpp och andra växthusgaser regionalt och globalt. Detta gäller inte minst genom uppmuntran till ökad användning av gång- och cykel samt kollektivtrafik. Även miljözoner och andra zonsystem kan införas. Även begränsningar av gatu- och parkeringsutrymmena och en selektiv strypning av kapaciteten för biltrafik är möjliga åtgärder.

Med administrativa regleringar kan förbud införas selektivt, under vissa tider eller för obehörig trafik. Som ekonomiska styrmedlen används vanligen parkeringsavgifter, men vägtullar och bilavgifter blir allt vanligare förslag i den trafikpolitiska debatten, framförallt i storstadsområden.

Länsstyrelsens roll i kommunal planering

När det gäller regionala och nationella hänsyn i kommunernas översiktsplaner och detaljplaner har länsstyrelsen en särskild roll. Det kan gälla behandlingen i planerna av trafikanläggningar och annan markanvändning som fordrar kontinuitet och sammanhang över kommungränsema. Även trafikanläggningar som bedöms vara av nationell betydelse eller som utgör strategiskt viktiga passager i ett regionalt vägnät får en särställning i länsstyrelsernas behandling.

Miljöhänsynen i en översiktsplan avgörs i hög grad av den enskilda kommunens resurser och politiska ambitioner. När ett mark- eller vattenområde i översiktsplanen berörs av en tilltänkt trafikanläggning och där anläggningen eller berörda markområden bedömts vara av riksintresse, mellankommunalt intresse eller berör hälso- och säkerhet- saspekter fäster Länsstyrelsen särskild vikt vid awägningen mot andra allmärma intressen, bl.a. mot bakgrund av att länstyrelsen senare kan pröva en kommuns beslut att vägen är lämplig på den aktuella platsen eller ska godkänna Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar för vägarbetsplaner.

I planering enligt plan- och bygglagen har kommunen en stark ställning. När det gäller regionala och nationella frågor samt frågor som rör hälsa och säkerhet har länsstyrelsen således möjlighet att ingripa. Länsstyrelsen har en grund för att i vissa fall pröva kommunernas detaljplaner enligt plan— och bygglagen. Grundtanken är dock att detta så långt möjligt bör undvikas.

Den samordnade bedömningen när avvägningar ska göras i de olika formerna av planering för infrastruktur, bebyggelse och trafik

Trafikpolitikens mål och inriktning är att planeringen av trafikens infrastruktur skall baseras på en avvägning mellan behovet av tilväxt och regional balans samt behovet av att miljöanpassa trafiken. Samtidigt

som infrastrukturens betydelse för tillväxt och regional balans skall uppmärksammas skall en miljömässigt hållbar utveckling eftersträvas. Konflikter mellan olika mål gör avvägningar nödvändiga. Trafikver- kens uppdrag har varit att lyfta fram målkonflikter i inriktnings- planeringen för att göra tydligt vilka avvägningar som måste göras. Av prioriterade mål har tillväxt och möjligheterna att tillgodose näringsli- vets grundlägande transportbehov samt trafiksäkerhet pekats ut som de viktigaste (enligt riksdagsbeslutet 1994). Samtidigt skall hänsyn tas till miljöfaktorer och möjligheterna att uppnå regional balans. Trafiksyste- met måste utformas så att konsekvenserna för miljön blir acceptabla. I detta sammanhang är det intressant att analysera hur tydliga planerings- och beslutsunderlagen är vad gäller målkonflikter och helhetsgrepp för att göra avvägningar möjliga mellan olika alternativ.

Samhällsekonomisk lönsamhet, kalkyler

En fråga som kommittén ställt är om prognoser, beslutsregler och beslutshjälpmedel för satsningar i infrastrukturen är adekvata. Får exempelvis miljöpolitiska mål genomslag i bedömningarna av det framtida transportarbetet? Tas hänsyn till klimateffekterna på ett tillfredsställande sätt i analysen av investeringsbehov och andra åtgärder?

I svenska objektsanalyser för vägar har hänsynstagandet till NO,, HC, CO, gjorts genom att en kostnadsuppskattning angivits vid beräkning av den samhällsekonomiska lönsamheten. Andra nordiska länder har följt denna svenska modell.

Beskrivning av miljökonsekvenser

För samtliga transportslag utom järnvägar utarbetas miljökonsekvensbe- skrivningar (MKB) enligt riksdagens beslut om ändringar i naturresur- slag och planeringsförordningar år 1992. För vägar har detta gjorts med väglagen som grund sedan år 1987. I praktiken görs också MKB för järnvägar, även om detta ännu inte är lagreglerat. Metodiken liknar den som används för vägar.

I ett gränsöverskridande sammanhang är användningen av MKB som ett instrument för att bedöma miljöpåverkan av betydelse inte enbart för Sverige. Genom EES-avtalet åtog sig Sverige att uppfylla direktivet om bedömningen av inverkan på miljön av vissa projekt. Sverige har även anslutit sig till Esbo-konventionen om MKB ifråga om gränsöv