SOU 1994:136

Statliga myndigheters avtal

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 7 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser och att överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrågor.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 23 juni 1993 som särskild utredare fr.o.m. den 1 juli 1993 regeringsrådet Jöran Mueller.

Som sakkunniga har medverkat kansliråden Catharina Staaf och Lilian Wiklund.

Som experter har deltagit fastighetsjuristen Catharina Gyllencreutz, avdelningschefen Stephan Källmén samt revisionsdirektörerna Lars Markstedt och Tony Westin.

Sekreterare i utredningen har varit rådmannen Ove Lindström. Utredningen har antagit namnet Utredningen om statliga myndig- heters avtal.

Utredningen har efter remiss avgett yttrande till N äringsdepartemen— tet över departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994:83) och till Riksrevisionsverket över dess rapport Effektivare samordning av statlig upphandling.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Statliga myndig- heters avtal (SOU 1994:136).

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av sakkunniga Catharina Staaf.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 1994 Jöran Mueller

/ Ove Lindström

Innehåll Förkortningar ................................ 9 Sammanfattning .............................. 1 1 Författningsförslag ............................ 23 1 Förslag till förordning om statliga myndigheters avtal . . 23 2 Förslag till förordning om statliga myndigheters skadereglering ........................... 36 3 Förslag till lagom statliga myndigheters avtal ....... 38 4 Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörj- ningsförordningen (1992z406) ................. 40 1 Inledning .............................. 41 1.1 Utredningens direktiv ...................... 41 1.1.1 Utredningsuppdraget ................. 41 1.1.2 Utredningsarbetet ................... 43 1.2 Arbetets uppläggning ...................... 43 2 Gällande ordning ......................... 45 2.1 Regeringsformen ......................... 45 2.2 Närmare om budgetregleringen ................ 47 2.3 Föreskrifter i lag om grunderna för förvaltningen av statlig egendom m.m. ...................... 51 2.4 Föreskrifter i lag om upptagande av lån för statens räkning ............................... 51 2.5 Föreskrifter av regeringen ................... 52 2.5.1 Statliga myndigheters betalningar ......... 53 2.5.2 Medelsförvaltning ................... 55 2.5.3 Uppläning ........................ 58 2.5.4 Garantiåtaganden ................... 65 2.5.5 Myndigheternas lokalförsörjning .......... 71 2.5.6 Förvaltning av statens fasta egendom ....... 76 2.5.7 Försäljning av statens fasta egendom ....... 81 2.5.8 Hantering av statliga fordringar .......... 88 2.5.9 Hyrköp (leasing) .................... 91 2.5.10 Avgiftsförordningen .................. 94

4.3

2.5.11 Tjänsteexport ...................... 96 2.5.12 Risk— och skadehanteringen i staten ........ 98 2.5.13 Vård av statens konst ................. 102 2.5.14 Donationer ....................... 103 Stiftelsebildning, aktiebolagsbildning och ägartillskott . . 105 Upphandling för statens räkning m.m. ............ 107 2.7.1 Gällande bestämmelser ................ 107 2.7.2 Nämnden för offentlig upphandling ........ 116 Vissa andra avtal ......................... 117 Affärsverken ............................ 1 18 Internationella överenskommelser m.m. ........... 120 Utredningens undersökningar .................. 127 Utredningens allmänna enkät .................. 127 Utredningens enkät angående förvaltning och försäljning av fastigheter .................... 129 Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser . . 135 Allmän bakgrund ......................... 135 Det ekonomiadministrativa läget och den statliga revisionen ............................. 136 4.2.1 Riksrevisionsverkets iakttagelser .......... 136 4.2.2 Regeringens bedömning ............... 139 Probleminventering ........................ 139 4.3.1 Uppgifter från Riksrevisionsverket ........ 139 4.3.2 Vissa avtal om pensionsförsäkringar för

personal vid Luftfarstverket ............. 141 Allmänna överväganden .................... 143 Sammanfattning .......................... 143 Utredningsarbetets omfattning ................. 147 Allmänna synpunkter på myndigheternas befogenheter att ingå avtal ............................ 150 Ytterligare synpunkter på myndigheternas befogenheter att ingå avtal ............................ 158 Myndigheternas ekonomiska ansvar ............. 166 Handläggningen av avtalsfrågor ................ 169 Internationella avtal ....................... 171 Vissa frågor om statliga myndigheters rätt att ingå avtal ................................. 174 Synpunkter på problem med den nuvarande ordningen. . 177 Överenskommelser mellan statliga myndigheter ...... 181 Synpunkter på den författningsreglering som behövs . . . 182

6.1 6.2 6.3 6.4

6.5 6.6

7.3

7.4

8.3

9

10 10.1 10.2 10.3

Inköpssamordning ......................... 189 Sammanfattning .......................... 189 Nuvarande ordning ........................ 190 Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning ..... 195 Remissinstansernas synpunkter på Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning .................. 196 6.4.1 Sammanfattning .................... 196 6.4.2 Allmänna synpunkter ................. 196 6.4.3 Synpunkter på om samordningen skall utövas

under frivillighet eller tvång ............ 198 6.4.4 Valet av samordnare ................. 200 6.4.5 Finansiering ....................... 202 Inköpssamordningen i Danmark ................ 203 Utredningens överväganden .................. 206 Avtalsstöd .............................. 215 Sammanfattning .......................... 215 Bakgrund .............................. 217 7.2.1 Inledning ........................ 217 7.2.2 Allmänt ......................... 217 7.2.3 Inriktningen av vissa stödmyndigheters

verksamhet ....................... 219 Nuvarande ordning ........................ 221 7.3.1 Närmare om vissa stödmyndigheter ........ 221 7.3.2 Myndigheternas anlitande av stöd i

avtalsverksamheten .................. 230 Utredningens överväganden .................. 231 Myndigheternas processbehörighet .............. 235 Sammanfattning .......................... 235 Nuvarande ordning ........................ 235 8.2.1 Allmänt om myndigheternas behörighet att

företräda staten i rättegång ............. 235 8.2.2 Vissa myndigheters handläggning av tvister . . . 238 Utredningens överväganden .................. 240 T vistelösning mellan statliga myndigheter .......... 245 Ansvar för ingångna avtal ................... 249 Sammanfattning .......................... 249 Bakgrund .............................. 251 Statens ansvar för de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår ...................... 252

10.4 Personligt ansvar för dem som på en myndighets vägnar ingår avtal, m.m. .................... 268 10.4.1 Personligt ansvar enligt Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer . . . 268 10.4.2 Regeringens bedömning ............... 272 10.4.3 Utredningens överväganden ............. 272 11 Redovisning av ingångna avtal ................. 275 12 Statliga myndigheters skadereglering ............. 277 12. 1 Sammanfattning .......................... 277 12.2 Bakgrund .............................. 277 12.3 Nuvarande ordning ........................ 279 12.4 Utredningens överväganden .................. 283 13 EG-aspekter ............................ 287 14 Kostnadskonsekvenser ...................... 289 15 Författningskommentar ..................... 291 15.1 Förslag till förordning om statliga myndigheters avtal ................................. 291 15.2 Förslag till förordning om statliga myndigheters skadereglering ........................... 337 15.3 Förslag till lag om statliga myndigheters avtal ...... 342 15.4 Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörj— ningsförordningen (1992z406) ................ 348 Särskilt yttrande .............................. 349 Bilagor Bilaga 1 Utredningens direktiv .................... 351 Bilaga 2 Utredningens allmänna enkät angående vissa

statliga myndigheters avtal ................. 359

Bilaga 3 Redovisning av Riksrevisionsverkets problem med

den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas ekonomiska utfästelser på statens vägnar ........ 383

Förkortningar

BITS Beredningenförinternationellttekniskt—ekonomiskt samarbete

CECA Europeiska kol— och stålgemenskapen

DV Domstolsverket

ECAC Europeiska civila luftfartskonferensen

ECE Förenta Nationens organ för handel och utveckling

FCF Försvarets civilförvaltning

FortF Fortifikationsförvaltningen

FMV Försvarets materielverk

GATT Allmänna tull— och handelsavtalet

HD Högsta domstolen

ICAO Civila luftfartsorganisationen

JK Justitiekanslern

KBS Byggnadsstyrelsen

LFV Luftfartsverket

LMV Statens lantmäteriverk

LOU Lagen (1992: 1528) om offentlig upphandling

NOU Nämnden för offentlig upphandling

OECD

RGK RPS

RRV

SAREC

SFV

SIDA

SIV

SJ

SjöV

SLFV

SPV SWEDECORP

UHÄ-FS

UNCTAD

VHS

Organisationen för ekonomiskt samarbete och

utveckling

Riksantikvarieämbetet

Regeringsformen

Riksgäldskontoret

Rikspolisstyrelsen Riksrevisionsverket

Styrelsen för u—landsforskning Statens fastighetsverk

Styrelsen för internationell utveckling

Statens invandrarverk

Statens järnvägar

Sjöfartsverket

Statens lokalförsörjningsverk

Statens löne- och pensionsverk

Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd

Universitets— och högskoleämbetets författnings- samling

Förenta nationens organ för handel och utveckling

Verket för högskoleservice

Sammanfattning

Inledning

Utredningen föreslår att det för första gången meddelas allmänna regler om myndigheternas rätt att ingå avtal. Dessa regler tas in i en förordning om statliga myndigheters avtal. Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns några föreskrifter om vad som krävs för att staten skall bli bunden av myndigheternas avtal när myndigheterna ingått avtal som de inte har rätt att ingå. För att undanröja den rättsosäkerhet som på grund härav råder föreslår utredningen en ny lag om statliga myndigheters avtal. Dessutom föreslår utredningen en förordning om statliga myndigheters skadereglering som skall ersätta kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall.

Förordningen om statliga myndigheters avtal gäller inte bara myndigheternas rätt att ingå avtal utan också andra väsentliga frågor om myndigheternas skyldigheter. Det ges sålunda en rad föreskrifter som främst syftar till att trygga en god hushållning med statliga medel. Hit hör bl.a. föreskrifter om myndigheternas ekonomiska ansvar, om utformningen av avtal och om bevakande av att avtalen följs av såväl staten som dess motparter. Att föreskrifter på föreslaget sätt samlas i en gemensam författning måste ha ett stort informationsvärde. Det gör det också lättare för myndigheterna att på rätt sätt bedriva sin avtalsverksamhet. Vidare bör det bidra till att stärka riksdagens och regeringens kontroll över ekonomiska bindningar. Innehållet i de föreslagna föreskrifterna innefattar i stora delar bara sådant som är självklarheter och som ”förståndiga myndigheter” redan kan antas tillämpa. Därutöver föreslås att det för första gången meddelas uttryckliga föreskrifter som ger myndigheterna en författningsreglerad rätt att ingå avtal vilkas verkningar sträcker sig utöver det löpande budgetåret. Dessutom lämnas förslag beträffande tvistelösning mellan statliga myndigheter.

Lagen om statliga myndigheters avtal är avsedd som en komplette— ring av förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. I lag— förslaget regleras vad som skall krävas för att staten skall bli bunden av sådana avtal, som statliga myndigheter under regeringen på statens

vägnar ingår med andra rättssubjekt än staten och som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten.

Förslaget till förordning om statliga myndigheters skadereglering skall i princip gälla för alla fall där staten krävs på skadestånd på annangrund än att staten åsidosatt sina förpliktelser enligt ett avtal. Förslaget får därmed en större räckvidd än den nuvarande kungörelsen om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall.

I avsnitt 1 redovisas direktiven och arbetets uppläggning. Gällande ordning redovisas i avsnitt 2 och i avsnitten 3 och 4 lämnas redogörel— ser för utredningens undersökningar och probleminventering. I avsnitt 5 redovisar utredningen sina allmänna överväganden om statliga myndigheters avtal. Dessa avser inte bara rätten att ingå avtal utan också'vissa frågor om handläggningen av andra avtalsfrågor. Ut- redningens överväganden i övrigt redovisas i särskilda avsnitt (avsnitten 6—14). Detta gäller frågor om inköpssamordning, av— talsstöd, myndigheternas processbehörighet, tvistelösning mellan myndigheter, ansvar för ingångna avtal, redovisning av avtal, myndigheternas skadereglering, EG—konsekvenser och kostnads— konsekvenser.

Allmänt

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer av avtal utom arbetsrättsliga avtal. Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att ta på sig ekonomiska förpliktelser. Utredningen finner av det anförda framgå att uppdraget avser bara de avtal i vilka staten ikläds ekono— miska förpliktelser och överenskommelser mellan statliga myndig— heter. Även beträffande dessa överenskornrnelser torde utredningsupp— draget avse bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts. Ut- redningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga myndigheter under regeringen.

Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a. de avtal som kan aktualiseras i anledning av att någon kräver staten på skadestånd som inte grundar sig på något avtalsförhållande.

Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga riksdagens och regeringens finansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att närmare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet med avtal som följer av föreskrifter i regeringsformen, särskilt föreskriften i 1 kap. 9 & enligt vilken myndigheterna är skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal som utredningen föreslår måste därför alltid läsas

med den reservationen att detta gäller bara om det inte följer något annat av nämnda paragraf i regeringsformen. Det bör tilläggas att utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas verksamhet.

En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångarna och kapitalet åt staten. En konsekvens av att myndig— heterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). De överenskommelser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i lagstiftningen. Vad som här sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösnings— mekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen (1929:145) om skiljemän, inte står till förfogande om det uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen.

Ett regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå sådana avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, måste i övrigt i första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regerings- formen. I regeringsformen finns det ingen uttrycklig föreskrift som ger en statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra åt en Statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen. I motiven till regeringsformen förutsätts däremot att regeringen i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera Statliga tillgångar.

Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också vara förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga myndigheters rätt att disponera medel. Innebörden i regeringsformen och i nämnda riksdagsbeslut gör det nödvändigt att göra statliga myndigheters rätt att ikläda Staten ekonomiska förpliktelser beroende av vad riksdagen beslutat om anslag till myndigheterna och om ändamålen med anslagen m.m.

Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå avtal måste vara myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. Inom ramen för vad som gäller om en myndighets verksamhetsområde bör myndigheterna ha rätt att ingå avtal. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet vara behörig att ingå de avtal som krävs för att myndig— heten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet på grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och föreskrifter. Här åsyftas sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, skall iaktta i sin verksamhet, t.ex. enligt föreskrifter om trafik, ordning på allmän plats och om skydd för hälsa, natur och miljö. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten skall kunna fullgöra statens skyldig— heter enligt ett annat avtal, t.ex. ett kollektivavtal.

I den andra typen av Sådana grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som behövs, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheterna för de ändamål som avtalen avser. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret.

Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregle- ringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder sig för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det löpande strider alltså mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga ettåriga budgetregleringen; det skulle ju ådra staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regeringsformen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen inte var praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen kunde ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var ' ”nödvändi— ga för en myndighets löpande verksamhet”.

Av praktiska skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret. Varje upphandling avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Utredningen föreslår att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande.

Vad som är en myndighets löpande verksamhet frarngär av vad som föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera till- fredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal om t.ex. upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner.

Direktivens krav på kostnadseffektivitet för staten som helhet kan emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel. För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet vara skyldig att verka för att de för staten bästa villkoren uppnås samt att den tilltänkte motparten har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det gäller. I kravet på god hushållning med statliga medel ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan utformning att det finns betryggande klarhet om alla parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalen.

Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen.

För att på ett bra sätt kunna leva upp till kravet på en god hus— hållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de avtal som behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt. För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det före- gående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning av av— talsfrågor skall anlita den expertis —— inom eller utom myndigheten — som behövs.

Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet att — utöver vad som redan skett — meddela generella föreskrifter med bemyndi- gande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas bemyndigan— den måste antas vara så speciella att de inte lämpar sig för generella föreskrifter. Enligt utredningens mening bör de föreskrifter som vi föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med främmande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt

under förutsättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår.

Utredningen vill betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långtgående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel.

De föreskrifter som utredningen föreslår bör meddelas av regering— en i en förordning om statliga myndigheters avtal. Innehållet i vissa föreskrifter kräver därvid godkännande av riksdagen.

Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam för— ordning för att ge en så samlad bild av rättsläget som möjligt. En sådan samling får antas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller.

Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En sådan förordning skulle behöva innehålla så många Specialregler för Skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle innehålla en uttömmande reglering, då det i regeringsformen och andra lagar finns föreskrifter som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället för förordningens föreskrifter.

Enligt utredningens mening är det alltså inte möjligt eller lämpligt att i en och samma förordning ta in alla de Specialregler som kan behövas för skilda myndigheter, anslag eller avtalstyper. Som exempel kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medelsförvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år.

Syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndig- heters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering av myndigheternas rätt att ingå avtal på statens vägnar men med beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för ett flertal avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov av en rad särskilda bestämmelser anpassade till in— dividuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och för— ordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i förordningen skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsformen , andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra

författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsför- slaget, om de har en annan innebörd.

I fråga om statens övergripande ansvar för ingångna avtal föreslår utredningen en ny lag om statliga myndigheters avtal. I lagförslaget regleras vad som skall krävas för att staten skall bli bunden av sådana avtal, som statliga myndigheter under regeringen på statens vägnar ingår med andra rättssubjekt än staten och som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Lagförslaget avser alltså samma typ av avtal som den som behandlas i förslaget till förordning om statliga myndig- heters avtal. I förordningsförslaget anges en rad villkor som skall vara uppfyllda för att en statlig myndighet skall få ingå ett avtal. I lagförslaget anges vilka av dessa villkor, som också utgör en förut- sättning för att ett ingånget avtal skall binda staten.

Utredningen föreslår vissa föreskrifter som kan aktualiseras när någon begär skadestånd av staten på annan grund än ett avtalsför- hållande. Dessa föreskrifter bör enligt utredningens mening inte tas i förordningen om statliga myndigheters avtal utan i en särskild förordning om statliga myndigheters skadereglering. Denna förordning föreslås ersätta skaderegleringskungörelsen.

Inköpssamordning

Utredningen anser att det bör finnas en inköpssamordning av i stort sett det slag och den omfattning som för närvarande dvs. att det skall finnas ett system med ramavtal som ger myndigheter rätt att göra avrop. Ramavtalen skall ingås av vissa myndigheter, s.k. funktions- ansvariga myndigheter. Inköpssamordningen bör vara frivillig i den meningen att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling än som följer av ramavtalen skall kunna få göra detta. Vid bedömning av frågan om ett avtal är bättre än det gällande ramavtalet bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten att själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlingsunderlaget. Myndigheternas verksamhet med ramavtal m.m. måste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller ingående av ramavtal bör dock, på samma sätt som för närvarande, ligga hos de funktionsansvariga myndigheterna. Det är de som har branschkännedom och den bästa tillgången till den upphandlingsex- pertis som behövs i det speciella fallet. Utöver vad nu sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning av statliga leveransvillkor. Verksamheten bör vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop.

Frågan vilken myndighet som skall vara samordningsmyndighet ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en

framställning från Riksrevisionsverket (RRV). I avvaktan på detta beslut utgår utredningen ifrån att samordningsuppgiften liksom hittills utförs av RRV.

A vtalsstöd

Behovet av ytterligare avtalsstöd bör enligt utredningens mening ses mot bakgrund av främst följande omständigheter

1. Myndigheter i allmänhet ingår i huvudsak bara två typer av avtal, nämligen om sin lokalförsörjning och om upphandling av varor och tjänster som myndigheten behöver.

2. För avtal om lokalförsörjning finns ett fullt godtagbart avtalsstöd genom Statens lokalförsörjningsverk.

3. Den stora mängden av avtal om upphandling som myndigheter i allmänhet ingår avser varor som omfattas av den statliga in— köpssamordningen. Rätt använd ger den statliga inköpssamord— ningen myndigheten det avtalsstöd som behövs.

4. Avtalsstöd lämnas redan nu av skilda myndigheter, exempelvis Kammarkollegiet och Nämnden för offentlig upphandling.

5. Utredningens förslag till en förordning om statliga myndigheters avtal ger klarare och lättare tillgängliga regler samlade på ett ställe. Förordningsförslaget utgör därigenom ett stöd för myndig- heterna i deras avtalsverksamhet.

Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs ökat avtalsstöd i statlig regi.

Myndigheternas processbehörighet

Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsverken har generell behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. Enligt 13 5 förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar har alla statliga myndigheter rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Utredningen föreslår att alla statliga myndigheter skall få en motsva- rande processbehörighet rörande myndighetens avtal, oavsett om tvisten gäller en fordran eller något annat avtalsförhållande. Dessutom får alla statliga myndigheter företräda staten vid Skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

Tvistelösning mellan statliga myndigheter

Om det uppkommer en tvist mellan Statliga myndigheter som ingått en överenskommelse med varandra åligger det myndigheterna enligt utredningens förslag att försöka förlikas. Om de tvistande myndig— heterna inte lyckas att förlika tvisten uppstår frågan hur tvisten då skall kunna lösas. Eftersom statliga myndigheter inte utgör själv- ständiga juridiska enheter står nämligen de sedvanliga tvistelösnings- mekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen ( 1929:145 ) om skiljemän, inte till förfogande.

Det generellt sett lämpligaste sättet att lösa tvister mellan olika statliga myndigheter är ett medlingsförfarande under ledning av en av de inblandade myndigheterna tillkallad opartisk medlare. I normalfallet bör medlingsuppgiften fullgöras av en person. Vid mer komplicerade tvister där det kan sägas att det finns ett behov av ett rättegångslik- nande förfarande bör det finnas möjlighet att tillkalla högst tre medlare. De tvistande myndigheterna bör i den situationen utse var sin medlare varefter dessa gemensamt får utse en tredje medlare.

Kostnaderna för medlingen bör finansieras av myndighetens ordinarie medel på samma sätt som tvistekostnader vid tvister med annan juridisk person.

Bestämmelsen om medling bör vara fakultativ eftersom det inte förefaller ändamålsenligt att alltid påbjuda medling.

Ansvar för ingångna avtal

Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns någon speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges vad som krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig myndighet ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller inom annan verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig lagstiftning som är tillämplig när man vill bedöma ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbe— slut ändock skall binda staten. Det går således inte att direkt tillämpa avtalslagens föreskrifter om fullmaktsgivarens ansvar för avtal som hans befullmäktigade ombud ingår på avtal som statliga myndigheter ingår. Inte heller kan man direkt tillämpa de associationsrättsliga före- skrifterna om när en ställföreträdares handlande binder associationen. En annan sak är att man —— i brist på uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet — kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister genom en analogisk tillämpning av de allmänt gällande reglerna.

Det bör tilläggas att det inte finns något domstolsavgörande om vad som krävs för att staten skall vara bunden av ett avtal som en myndighet ingått. Vad som anförts visar att det finns en stor och besvärande osäkerhet om det gällande rättsläget.

När utredningen nu föreslår att det för första gången skall meddelas uttryckliga föreskrifter om vad som krävs för att myndigheterna skall få ingå avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser för staten (se förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal), blir det särskilt angeläget att också precisera vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal när en myndighet inte haft rätt att ingå avtalet. Om så inte sker skulle osäkerheten om rättsläget kunna öka. Vad som främst kan befaras är att kraven för att staten skall bli bunden skulle ställas så högt att detta skulle hämma den allmänna omsättningen; enskilda personer skulle helt enkelt inte våga att ingå avtal med staten.

Enligt utredningens mening bör den angivna frågan om statens bundenhet bedömas mot bakgrund av att de statliga myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter. De kan endast handla som företrädare för staten och då på uppdrag av riksdagen och regeringen. Deras handlande måste alltid rymmas inom ramen för de uppdrag som de fått. Med hänsyn till det mångskiftande sätt på vilket dessa uppdrag kan fastställas och ändras blir det ofta svårt för statens motparter att exakt veta om ett tänkt avtal faller inom ramen för givna uppdrag.

Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter som reglerar vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Syftet med dessa föreskrifter är att klarlägga rättsläget. Om rättsläget preciseras på det sätt som ut— redningen föreslår främjas såväl statens som motparternas intressen.

I korthet innebär utredningens förslag att ett avtal som en myndighet ingår blir bindande för staten, om det faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Faller det utanför nämnda ram blir avtalet alltså inte bindande för staten. För att ett avtal, som faller inom nämnda verksamhetsområde, skall bli bindande för staten krävs däremot inte att avtalet också skall stämma överens med alla de andra föreskrifter och beslut som kan reglera myndighetens verksamhet med avtal. Att ett avtal strider mot sådana andra föreskrifter och beslut bör enligt utredningens förslag inte automatiskt leda till att staten blir obunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet stred mot en föreskrift eller ett beslut, dvs. att motparten varit i s.k. ond tro. Som skäl för detta förslag anför utredningen att en motsatt lösning skulle ställa för höga krav på statens motparter. De skulle

nämligen då — för att vara säkra på att ett tänkt avtal blir bindande för Staten —— ofta bli tvungna att hålla reda på ett ibland mycket stort antal föreskrifter. Detta skulle verka klart hämmande på den allmänna omsättningen och därmed skada såväl statens intressen som tänkta motparters berättigade krav.

Redovisning av avtal

Enligt utredningens mening räcker föreskriften i 14 & bokföringsför— ordningen (1979: 1212) tillsammans med RRst allmänna råd för att trygga att avtal redovisas i bokföringen i den omfattning som behövs för att bokföringen skall ge en fullständig bild av den ekonomiska om— fattningen av myndigheternas verksamhet. Utredningen föreslår därför inte några ytterligare föreskrifter.

Myndigheternas skadereglering

Utredningen föreslår att kungörelsen (1972:416) om statsmyndig— heternas skadereglering i vissa fall (skaderegleringskungörelsen) upphävs och ersätts med en ny förordning om statliga myndigheters skadereglering. Genom den nya förordningen får alla statliga myndig- heter rätt att reglera skador som inte grundas på ett avtalsförhållande och som inträffat inom deras verksamhetsområde. Ett väsentligt undantag från denna regel är dock att Justitiekanslern (JK) även i fortsättningen skall reglera alla anspråk på ersättning med stöd av skadeståndslagen(1972z207) om anspråket grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Utöver dessa s.k. beslutsskador skall JK, liksom för närvarande, reglera vissa andra skadeståndsanspråk enligt särskilda författningar. Alla myndigheter skall för övrigt också ha rätt att reglera ersättningsanspråk i anledning av att staten inte fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal med ett annat rättssubjekt. Den frågan regleras dock inte i skaderegleringsför— ordningen utan i 11 & förordningen om statliga myndigheters avtal.

E G-konsekvenser

Såvitt utredningen kunnat finna råder det inte någon gemensam ordning inom EG när det gäller vilka befogenheter -— sett ur statens perspektiv — som statliga myndigheter skall ha att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för en stat. Beträffande den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital finns dock gemensamma EG—regler, bl.a. om offentlig upphandling och konkurrensfrågor. Statens upphandling regleras numera i lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling som tillkommit som ett led i Sveriges EES—anpassning. Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk på konkur- rensområdet.

Kostnadskonsekvenser

Utredningens förslag bör leda till en förbättrad hushållning med statens medel och som en följd därav besparingar för staten.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning (0000:000) om Statliga myndig— heters avtal

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 5 I denna förordning meddelas föreskrifter om vad statliga myndigheter under regeringen skall iaktta när det gäller sådana avtal mellan staten och andra rättssubjekt som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten.

Vad som sägs i förordningen om avtal gäller i tillämpliga delar även sådana överenskommelser mellan statliga myndigheter under regering— en som innehåller ekonomiska förpliktelser.

Syftet med föreskrifterna är att trygga en god hushållning med statens medel.

2 & Förordningen innehåller allmänna föreskrifter som gäller alla typer av avtal inom förordningens tillämpningsområde (8—23 åå).

I förordningen finns det även särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal (24—62 åå) samt föreskrifter om överenskommelser mellan myndigheter (63 och 64 55) och om överklagande (65 ä).

3 & Föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av regeringsformen eller av någon annan lag eller av en förordning eller av ett regleringsbrev eller av ett annat särskilt beslut av regeringen.

Dessutom gäller att de allmänna föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av en särskild föreskrift i förordningen.

45 Ett avtal mellan staten och ett annat rättssubjekt skall anses innehålla en ekonomisk förpliktelse för staten, 1. om staten i avtalet åtagit sig att betala en penningsumma

(betalningsskyldighet),

2. om staten i avtalet åtagit sig att fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde,

3. om staten på grund av en försummelse att följa avtalet kan bli skyldig att betala en penningsumma eller att fullgöra någon annan prestation av ekonomiskt värde,

4. om en följd av avtalet kan bli att staten får utgifter som inte regleras i avtalet, t.ex. för förvaltning av egendom som förvärvats genom avtalet.

Så Förordningen gäller inte avtal som avser förhållandet mellan staten som arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i 1 & lagen (1976z580) om medbestämmande i arbetslivet.

6 & Förordningen gäller inte heller för en myndighet när den förvaltar sådana statliga tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

7 & För affärsverken gäller endast 1—11 åå, 15—17 55, 18 & första stycket, 19—23 åå, 34 och 35 åå, 41—46 55 och 63—65 155.

Allmänna föreskrifter

Myndigheternas befogenheter

8 & En myndighet har rätt att för statens räkning ingå avtal med ett annat rättssubjekt enligt vad som föreskrivs i denna förordning.

9 & En myndighet får ingå de avtal som syftar till fullgörande av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen.

Har regeringen beslutat att en statlig myndighet skall organiseras om, läggas ner eller att dess verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt skall det anses ingå i myndighetens verksamhet att vidta de åtgärder som behövs för att verkställa beslutet.

10 & En myndighet får även ingå de avtal som syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som åligger staten på grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och andra föreskrifter eller på grund av avtal.

Om reglering av skadeståndsanspråk mot staten som grundas på något annat än ett avtalsförhållande finns föreskrifter i förordningen (0000:0000) om statliga myndigheters skadereglering.

11 & En myndighets befogenhet enligt 9 och 10 && innefattar även att ingå

l. skiljeavtal

2. avtal om förlikning i avtalstvister

3. i övrigt ingå de avtal om ändring av och tillägg till samt om upphörande av tidigare avtal som behövs och

4. avtal om ackord som föranleds av ett avtalsförhållande. Om rätt att efterge fordran och om rätt att anta förslag om ackord

finns bestämmelser i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar.

12 & Ett avtal som en myndighet ingår får avse endast en sådan betalningsskyldighet för staten (4 & 1) som skall fullgöras under det löpande budgetåret.

En myndighet får dock träffa ett avtal om betalningsskyldighet för staten även efter utgången av det löpande budgetåret, om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställan— de. Betalningsskyldigheten får sträckas ut över mer än sex budgetår, räknat från och med det då avtalet ingicks, endast om regeringen medger det.

Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas ner helt eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten, får myndigheten inom ramen för den verksamhet som berörs av regeringens beslut inte ingå ett avtal som innehåller föreskrifter om betalningsskyldighet för staten efter den tidpunkt då förändringen skall ske. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att myndigheten skall organiseras om.

13 & En myndighet får ingå ett avtal om skyldighet för staten att efter utgången av det löpande budgetåret fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde än en betalningsskyldighet (4 5 2). Leder ett sådant avtal till utgifter för staten under något senare budgetår, får myndig— heten ingå avtalet endast om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Kan det förutses att Sådana utgifter uppkommer senare än sex budgetår efter det då avtalet ingicks krävs dock medgivande av regeringen.

Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas ner helt eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten, får myndigheten inom ramen för den verksamhet som berörs av regeringens beslut inte ingå ett avtal som avses i första stycket om statens prestation enligt avtalet skall äga rum efter den tidpunkt då

förändringen skall ske. Inte heller får ett sådant avtal leda till utgifter för staten efter nämnda tidpunkt. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att en myndighet skall organiseras om.

14 5 Den betalningsskyldighet som en myndighet ikläder staten i ett avtal enligt 12 & första stycket skall kunna fullgöras med det anslag som myndigheten tilldelats för det löpande budgetåret för det ändamål som avtalet avser. När det gäller ett avtal som avses i 12 å andra stycket skall betalningsskyldigheten kunna fullgöras med de anslag som myndigheten för det ändamål som avtalet avser fått under det löpande budgetåret och kan beräknas få för de ytterligare budgetår under vilka betalningsskyldighet skall fullgöras.

Motsvarande gäller om de utgifter för staten som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 5.

Vid tillämpning av första och andra styckena medräknas sådant anslagssparande och sådan anslagskredit enligt 8 & anslagsförordningen ( 19921760) som den avtalsslutande myndigheten kan ha tillgång till. Förfogar myndigheten över en reservation på ett reservationsanslag får även denna medräknas.

När statens utgifter för ett avtal skall betalas med lånemedel eller med avgifter som den avtalsslutande myndigheten har rätt att förfoga över, skall den betalningsskyldighet som åligger staten på grund av ett avtal enligt 12 å och de utgifter som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 & kunna fullgöras med dessa lånemedel respektive de avgiftsmedel myndigheten kan beräknas uppbära.

En myndighet kan enligt vad som föreskrivs i ett gåvobrev eller ett testamente ha rätt att använda andra medel än de som avses i första —— fjärde styckena. I så fall får myndigheten medräkna dessa medel vid tillämpningen av nämnda stycken.

Myndigheternas ekonomiska ansvar

15 5 När en myndighet ingår avtal eller annars handlägger frågor om avtal skall den iaktta en god hushållning med statliga medel. Frågor om avtal skall så långt möjligt lösas på ett för Staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt.

En myndighet skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt handla på ett affärsmässigt sätt.

Vid fullgörande av skyldigheterna enligt första och andra styckena skall myndigheten eftersträva att ta till vara de fördelar som kan vinnas genom att samarbeta med andra myndigheter och med andra rättssubjekt än staten.

16 & En myndighet skall, så långt möjligt, se till att den ingår avtal av ekonomisk betydelse endast med motparter som har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att fullgöra avtalen. Vid behov skall myndigheten se till att motparten ställer betryggande säkerhet för sina åtaganden.

17 5 Ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall vara skriftligt om inte visshet om avtalets innehåll finns på annat sätt.

18 & I ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall anges att staten är avtalsslutande part.

Endast om det föreligger särskilda skäl får ett avtal som är av ekonomisk betydelse innehålla en bestämmelse som begränsar statens rätt att i frågor som rör avtalet låta sig företrädas av en annan statlig myndighet än den som ingått avtalet.

19 & Ett avtal av ekonomisk betydelse skall innehålla alla de bestämmelser som med hänsyn till omständigheterna fordras för att det skall finnas betryggande klarhet om parternas rättigheter och skyldig— heter enligt avtalet.

Vid tillämpning av första stycket skall den avtalsslutande myndig— heten, så långt som det är möjligt, verka för att sådana avtalsvillkor som enligt svensk rätt kan utformas på annat sätt än som anges i tillämplig svensk lagstiftning om avtal, utformas i överensstämmelse med denna lagstiftning, allmänt accepterad praxis eller sedvänja (god affärssed).

20 5 Varje avtal som är av ekonomisk betydelse skall vid behov innehålla sådana bestämmelser om ränta som överensstämmer med vad som föreskrivs om ränta i förordningen (1993: 1138) om hantering av statliga fordringar.

Även i andra fall än som följer av 19 å andra stycket bör ett avtal som är av ekonomisk betydelse innehålla bestämmelser som reglerar vad som skall gälla, om avtalets fullgörande helt eller delvis för— hindras av någon omständighet som en avtalsslutande part inte kunnat råda över (force majeure).

Handläggningen av avtalsfrågor 21 & En myndighet skall verka för att avtalen inom dess verksam- hetsområde fortlöpande har det innehåll som behövs.

En myndighet skall fortlöpande se till att statens rätt enligt bestående avtal tryggas och att statens skyldigheter fullgörs.

Närmare föreskrifter om bevakning och indrivning av fordringar finns i förordningen (1993: 1138) om hantering av statliga fordringar.

22 & En myndighet skall vid ingående av avtal och vid behandling av andra avtalsfrågor anlita sådan expertis — inom eller utom myndig— heten — av främst ekonomisk, juridisk eller teknisk art, som behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.

Processbehörighet m.m.

23 5 En myndighet företräder Staten inför domstol i mål eller ärenden som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

En myndighet företräder också staten vid ett Skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan.

Särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal Avtal om statliga myndigheters lokalförsörjning

24å För avtal som rör myndigheters lokalförsörjning gäller de särskilda föreskrifterna i 25—33 55.

25 & En myndighet, som tilldelats anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget, skall tillgodose sina behov av lokaler, mark och anläggningar genom att ingå de avtal om hyra och arrende som behövs för verksamheten. Myndigheten skall därvid hålla sig inom ramen för de resurser som den förfogar över.

26 & Varje myndighet som avses i 25 5 ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Myndigheten företräder därvid staten som arbetsgivare i frågor enligt arbetsmiljölagstiftningen. Den företräder också staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken .

27 5 När en myndighet som avses i 25 & ingår avtal om sin lokalför— sörjning Skall den iaktta vad regeringen beslutat om dess lokalisering och vad som föreskrivs i 28—30 åå.

28 & En myndighet som avses i 25 & skall samråda med Statens lokalförsörjningsverk, innan den ingår ett sådant avtal om sin

lokalförsörjning som är av ekonomisk betydelse och som skall gälla under längre tid än tre år. Samråd krävs dock inte när myndigheten träffar en överenskommelse om lokalförsörjning med en statlig fastighetsförvaltande myndighet.

Närmare föreskrifter om samråd får meddelas av Statens lokalför— sörjningsverk.

29 5 En myndighet som avses i 25 5 får inte ingå ett sådant avtal om sin lokalförsörjning som är av ekonomisk betydelse och som skall gälla under längre tid än sex år utan att regeringen medgett det.

För universitet och högskolor gäller dock att regeringens med— givande krävs endast för sådana avtal som skall gälla under längre tid än tio år. Detsamma gäller för de myndigheter som enligt beslut av regeringen är huvudmän för högre utbildning och forskning såvitt gäller lokaler för deras utbildning och forskning.

305 En myndighet som avses i 25 lj får ingå ett avtal om en lokalförändring, som kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande, endast om regeringen medger det.

31 & Varje myndighet som avses i 25 & skall, i den utsträckning det är möjligt, samverka med andra myndigheter i frågor om lokalförsörj— ning i syfte att minska statens kostnader för såväl verksamhet som lokaler.

Innan en myndighet som avses i 25 & ingår avtal om sin lokalför— sörjning skall den underrätta Statens lokalförsörjningsverk om sitt behov av lokaler, mark och anläggningar.

Statens lokalförsörjningsverk skall verka för att skilda myndigheters lokalbehov kan lösas gemensamt.

32 & Varje myndighet som avses i 25 & skall upprätta och fortlöpan- de hålla en plan över myndighetens behov av lokaler m.m. aktuell (lokalförsörjningsplan). Planen skall innehålla en förteckning över ingångna hyres— och arrendeavtal med uppgift om upplåten area, giltighetstid och kostnader för avtalen.

Statens lokalförsörj ningsverk får meddela verkställighetsföreskrifter om lokalförsörjningsplanen.

33 5 En myndighet som avses i 25 å och som enligt beslut av regeringen skall fördela medel från ett anslag till en annan statlig myndighet får överlåta ansvar och befogenheter enligt 25—32 55 till den mottagande myndigheten.

Upphandling Inledande föreskrifter

34å I fråga om avtal avseende upphandling gäller de särskilda föreskrifter som finns i eller avses i 35—46 åå.

35 å Termerna upphandling, byggentreprenad, koncession och ramavtal har den innebörd som anges i lagen ( 1992: 1528) om offentlig upphandling.

Vad som i denna förordning sägs om upphandling skall även gälla avrop enligt ett ramavtal.

Finansiering

36 å I fråga om finansiering av köp av anläggningstillgångar för förvaltningsändamål finns bestämmelser i kapitalförsörjningsför— ordningen (1992z406).

I andra fall än som avses i första stycket skall en myndighets upphandling finansieras enbart med penningmedel, om inte regeringen bestämmer annat.

Vissa typer av upphandling

37 å En myndighet får ingå ett upphandlingsavtal som avser hyra, leasing eller hyrköp av utrustning endast om avtalet innebär en lägre kostnad för staten, sett över utrustningens hela ekonomiska livslängd, än om utrustningen anskaffats genom köp.

Ett avtal om hyra, leasing eller hyrköp av utrustning får gälla för den tid som den avtalsslutande myndigheten behöver utrustningen, dock högst för sex är i sänder. Regeringen kan medge att ett sådant avtal får gälla längre tid.

38 å Ett avtal, som innefattar både försäljning och återhyra eller återköp av varor eller liknande former av avtal får ingås endast om regeringen medger det.

39å En myndighet får ingå ett avtal om koncession endast om regeringen medger det.

Betalningsvillkor

40 å I ett avtal om upphandling av varor eller tjänster skall anges att betalning sker först sedan varorna levererats eller tjänsterna fullgjorts.

En myndighet får dock mot erforderlig säkerhet åta sig förskottsbe— talning om

1. det är affärsmässigt motiverat och om förskottsbetalning brukar förekomma enligt tillämplig sedvänja eller praxis eller

2. regeringen medgett det för en viss upphandling. Avser ett upphandlingsavtal att varor skall levereras vid flera tillfällen eller att tjänster skall utföras under en längre tidsperiod, fär avtalet innehålla föreskrifter om delbetalningar.

Första — tredje styckena gäller i tillämpliga delar vid upphandling av byggentreprenader.

Hantering av upphandlingsfrågor

41å Varje upphandling som en myndighet gör skall, så långt möjligt, ske enligt en långsiktig plan. Den skall grundas på en noggrann prövning av myndighetens behov på kort och lång sikt. När det gäller datorer och informationsteknologi skall därvid särskilt beaktas att statliga myndigheters system kan behöva samverka.

Samverkan mellan myndigheter

42 å I syfte att fullgöra det ekonomiska ansvar som anges i 15 å skall myndigheterna sträva efter att samordna sin upphandling. Detta gäller särskilt beträffande sådana varor och tjänster som staten sammanlagt upphandlar i stor omfattning.

43 å I fråga om sådana varor och tjänster som myndigheterna sammanlagt upphandlar i stor omfattning skall till grund för samord- ningen finnas ramavtal. Ett sådant ramavtal skall ge den avtalsslutande myndigheten och andra statliga myndigheter rätt till avrop under en viss period. Ett sådant ramavtal får gälla för alla myndigheter eller bara för vissa myndigheter.

44å Ramavtal ingås för statens räkning av de myndigheter som regeringen bestämmer. I övrigt får myndigheter som har stor erfarenhet av upphandling, efter samråd med den myndighet som regeringen bestämmer, åtaga sig att att ingå ramavtal avseende varor och tjänster som myndigheten själv brukar upphandla.

En myndighet som ingått ett ramavtal skall lämna övriga myndig— heter som berörs den information och de råd om avtalet som behövs.

45 å Myndigheternas verksamhet med ramavtal samordnas av den myndighet som regeringen bestämmer.

46 å När det gäller upphandling av ekonomisk betydelse skall statliga myndigheter verka för att enhetliga allmänna leveransvillkor tillämpas av alla myndigheter vid samma slag av upphandling. I detta syfte skall varje myndighet som utarbetat allmänna leveransbestämmelser anmäla detta till den myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet skall på begäran lämna övriga myndigheter uppgifter om vilka allmänna leveransbestämmelser som finns.

Har flera myndigheter för samma typ av upphandling utarbetat allmänna leveransbestämmelser och har de skilda innehåll på någon eller några väsentliga punkter, skall dessa myndigheter samråda i syfte att uppnå enhetliga allmänna leveransbestämmelser.

Överlåtelse

47 å Om överlåtelse av statens fasta egendom finns föreskrifter i förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m.

I fråga om avtal avseende överlåtelse av varor eller tjänster finns särskilda föreskrifter i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteex— portförordningen (1992: 192).

Om överlåtelse gäller i övrigt de särskilda föreskrifterna i 48—50 åå.

48 å En myndighet som för statens räkning förvaltar aktier eller andelar i ett företag eller liknande statliga ägarinsatser får överlåta dessa helt eller delvis endast om regeringen medger det.

49 å En myndighet får sälja annan statlig egendom än den som avses i 47 och 48 åå om den inte längre behöver egendomen för sin verksamhet. Kan det antas att sådan egendom saknar marknadsvärde får myndigheten ge bort egendomen.

50 å Annan egendom än den som avses i 47—49 åå får överlåtas endast om regeringen medger det.

Ägarinsatser vid bolagsbildning m.m.

51 å En myndighet får inte i någon typ av avtal, utan regeringens medgivande, förbinda sig att använda statlig egendom till

1. bildande av svenska eller utländska bolag, föreningar, Stiftelser eller andra liknande rättssubjekt,

2. andra förvärv av aktier eller andelar i svenska eller utländska bolag, föreningar eller liknande rättssubjekt,

3. förvärv av andra finansiella instrument vilkas avkastning är knuten till det utgivande företagets vinst eller utdelning eller som i övrigt är utformade så att värdeutvecklingen liknar den som gäller för aktier,

4. andra slag av ägarinsatser eller kapitalinsatser i sådana rätts- subjekt som avses under 1,

5. insatser i joint-venture eller liknande företag.

Avtal om upplärning

52 å En myndighet får ta upp län eller ingå växelförbindelse bara om det följer av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regering— en. Detsamma gäller i fråga om andra förbindelser av liknande innebörd.

Avtal om utlåning, borgensåtagande, garantiåtagande m.m.

53 å För avtal om utlåning, borgensåtaganden, garantiåtaganden och liknande förbindelser gäller de särskilda föreskrifter som finns i eller avses i 54—57 åå.

54 å I andra fall än som avses i 55—57 åå får en statlig myndighet låna ut statliga medel, ingå borgen, ställa statens egendom som säkerhet, göra garantiåtaganden eller liknande utfästelser endast om det följer av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regering— en.

55 å En myndighet får i ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster medge en sådan köpeskillingskredit som kan medges utan att statens rätt eftersätts och som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja lämnas i avtal om yrkesmässiga överlåtelser av sådan egendom eller sådana tjänster. En köpeskillings— kredit skall vara affärsmässigt motiverad.

56å I ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster får en myndighet göra ett sådant garantiåtagande, som överensstämmer med vad som enligt svensk lag gäller om yrkesmässig överlåtelse av sådan egendom eller sådana tjänster eller som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja lämnas av den som yrkesmässigt överlåter sådan egendom eller sådana tjänster. Ett garantiåtagande skall vara affärsmässigt motiverat.

57 å Föreskrifterna i 55 och 56 åå gäller även avtal om byggentre- prenader.

Avtal om sådan forskning vid universitet och högskolor som finansieras med externa medel

58 å För sådana avtal, i vilka ett universitet eller en högskola som företrädare för staten ställer personal, lokaler eller andra resurser till förfogande för forskningsuppgifter som en anställd vid universitetet eller högskolan åtagit sig att utföra för något annat rättssubjekt än staten (uppdragsforskning), finns särskilda föreskrifter i 59—61 åå.

59 å Ett avtal om uppdragsforskning får endast avse sådana forsk- ningsuppgifter vilkas utförande främjar eller är förenligt med den forskning och utbildning som skall bedrivas vid universitetet eller högskolan.

60 å Ett avtal om uppdragsforskning skall ingås mellan uppdrags- givaren, uppdragstagaren och staten företrädd av universitetet eller högskolan.

I fråga om avtalets innehåll och utformning skall, utöver vad som följer av de allmänna föreskrifterna i denna förordning, gälla vad som föreskrivs i tredje och fjärde Styckena.

I avtalet skall uttryckligen anges att staten inte har något ansvar för att uppdragstagaren fullgör sitt uppdrag.

Staten skall i avtalet tillförsäkras rätt till ersättning för alla personal— kostnader, för alla kostnader som avser utnyttjande av lokaler och andra resurser samt för alla andra kostnader som föranleds av uppdraget, däri inbegripen den del i universitetets eller högskolans centrala administrationskostnader som anses belöpa på uppdraget. Staten skall även tillförsäkras rätt till ersättning för de skador som kan uppkomma i samband med uppdraget.

61 å Ett avtal om uppdragsforskning får avse längst den tid som kan beräknas åtgå för att genomföra uppdraget.

62 å Vad som föreskrivs i 59—61 åå gäller i tillämpliga delar även när en statlig myndighet är uppdragsgivare eller annars finansierar en forskningsuppgift vid ett universitet eller vid en högskola. I sådana fall får dock universitetet eller högskolan ingå en överenskommelse med nämnda myndighet om utförande av forskningsuppgiften även utan att tillförsäkras den rätt till ersättning som anges i 60 å fjärde stycket.

Överenskommelser mellan myndigheter

63 å Myndigheter som träffat en överenskommelse med varandra är skyldiga att iaktta vad som överenskommits.

Av 1 å andra stycket och 11 å följer att myndigheterna kan ingå en överenskommelse om ändring av en tidigare överenskommelse.

64 å Myndigheter som har träffat en överenskommelse med varandra är skyldiga att gemensamt försöka lösa de tvister som kan uppkomma mellan dem i anledning av överenskommelsen.

Om myndigheterna misslyckas att själva lösa en tvist eller om det föreligger särskilda skäl, får de överenskomma om att uppdra åt en eller högst tre opartiska medlare att lösa tvisten.

Överklagande

65 å Ett beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Ikraftträdande

1. Denna förordning träder i kraft den 2. Genom förordningen upphävs förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning.

2. Förslag till förordning (0000:000) om statliga myndig— heters skadereglering

Härigenom föreskrivs följande.

1 å Denna förordning avser statliga myndigheter under regeringen och gäller frågor om reglering av de krav på ersättning för skada som riktas mot staten.

2 å Förordningen gäller inte krav på ersättning i anledning av att staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal.

3 å Ett anspråk på ersättning med stöd av skadeståndslagen(1972z207) framställs hos Justitiekanslern, om anspråket grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut.

Ett anspråk på ersättning med stöd av 36 kap. 17 å andra stycket brottsbalken, 23 å datalagen (1973z289), lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning eller 21 å lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter framställs alltid hos Justitiekanslern.

4 å Ett anspråk på ersättning i andra fall framställs hos den myndighet inom vars verksamhetsområde skadan har inträffat.

Ett anspråk på ersättning skall dock framställas hos Kammarkollegi- et när fråga är om ersättning som omfattas av kollegiets åtagande enligt 4 å förordningen (1993:674) om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor.

5 å En myndighet hos vilken ersättningsanspråk framställs förhandlar för statens räkning med den som kräver skadestånd och för statens talan i saken inför domstol.

I den mån ej annat följer av 6 å får myndigheten på statens vägnar besluta i fråga om skadestånd.

I ett ärende enligt lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsin- skränkning kan gottgörelse av allmänna medel tillerkännas sökanden för ersättning till biträde och för utredning i ärendet i den mån kostnaderna ej skall betalas av staten enligt rättshjälpslagen(19721429).

6 å En myndighet som handlägger ett ärende enligt 5 å skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse.

Uppkommer i ett ärende som handläggs av en annan myndighet än Justitiekanslern fråga om åtagande för staten att betala högre skade- stånd än 250 000 kronor, skall ärendet hänskjutas till Justitiekanslern.

Justitiekanslern får besluta att föreskrifterna i första och andra styckena inte skall tillämpas.

7 å Justitiekanslern kan uppdra åt en annan myndighet att fullgöra vad som enligt denna förordning ankommer på honom. Justitiekanslern kan även från en annan myndighet överta handläggningen av ett ärende som avses i förordningen.

8 å En myndighet får uppdra åt Kammarkollegiet att svara för dess risker och hantering av frågor om ersättning enligt trafikskadelagen(197511410). Har ett sådant uppdrag lämnats Skall ett anspråk på ersättning enligt lagen framställas hos Kammarkollegiet.

9 å Föreskrifterna i denna förordning skall-tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller av en förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

10 å Ett beslut i ett ärende som handläggs enligt denna förordning får inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den

2. Genom förordningen upphävs kungörelsen (1972:416) om stats— myndigheternas skadereglering i vissa fall.

3. Om ett anspråk på ersättning har framställts före ikraftträdandet får den handläggande myndigheten besluta att slutföra ärendet enligt äldre bestämmelser.

3. Förslag till lag om statliga myndigheters avtal

Härigenom föreskrivs följande.

1 å Denna lag gäller sådana avtal med ekonomiska förpliktelser för staten som statliga myndigheter under regeringen ingår för statens räkning med andra rättssubjekt.

Lagen gäller inte för ett avtal som avser förhållandet mellan staten som arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Den gäller inte heller för ett avtal som en myndighet ingår när den förvaltar sådana statliga tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

2 å Ett avtal som en myndighet ingår gäller mot staten, om avtalet faller inom det verksamhetsområde som anges i den förordning med instruktion för myndigheten som regeringen beslutat.

3 å Ett avtal, som faller utanför det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten, gäl— ler trots detta mot staten, om det faller inom något sådant ytterligare verksamhetsområde för myndigheten som följer av

1. någon annan föreskrift än föreskrifterna om myndigheternas verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten eller

2. ett särskilt beslut av regeringen.

4 å Om ett avtal, som faller utanför det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndig— heten, dessutom faller utanför de ytterligare verksamhetsområden som avses i 3 å gäller avtalet trots detta senare förhållande mot staten utom i de fall då motparten insåg eller bort inse att avtalet faller utanför de ytterligare verksamhetsområdena.

5 å Ett avtal, som faller inom det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten eller inom ett sådant ytterligare verksamhetsområde som avses i 3 å, gäller trots detta inte mot staten, om avtalet ingåtts i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen som inskränker myndighetens rätt att ingå avtal och om motparten insåg eller bort inse att myndigheten handlat i strid mot en sådan föreskrift eller ett sådant beslut.

6 å Om en myndighet, för vilken det inte finns någon av regeringen beslutad förordning med instruktion, ingår ett avtal i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen gäller avtalet trots detta mot staten utom i det fall då motparten insåg eller bort inse att avtalet strider mot föreskriften eller beslutet.

7 å Vid tillämpning av 4 , 5 eller 6 å skall den omständigheten att en föreskrift kungjorts i föreskriven ordning inte ensam föranleda att statens motpart skall anses ha känt till eller bort känna till föreskriften. 8 å Vad som sägs i 5 å äger motsvarande tillämpning när den tjänsteman, som företrätt myndigheten vid ingående av ett avtal, handlat i strid mot något beslut av myndigheten.

9 å Ett avtal som avses i denna lag kan vara ogiltigt enligt föreskrifter i en annan lag.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den Den äger tillämpning på avtal som ingås därefter.

4. Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörj— ningsförordningen (1992z406)

Härigenom föreskrivs i fråga om kapitalförsörjningsförordningen (1992z406) dels att 5 å skall upphöra att gälla, dels att 4 b å skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 b å

Avyttring av tillgångar skall ske på ajfärsmässiga villkor.

En myndighet får disponera de överskott och skall finansiera de underskott som uppkommer vid avyttring enligt 4 a å och vid avyttring av andra tillgångar som inte längre behövs i myndighetens verksamhet. Information om sådana överskott eller underskott skall lämnas i myndighetens årsredovisning.

Denna förordning träder i kraft den

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Regeringen beslutade den 7 april 1993 att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. I uppgiften ingår även att överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrågor.

1 . 1 . 1 Utredningsuppdraget

Enligt direktiven som i sin helhet finns intagna i bilaga I bör huvuduppgiften för Utredningen om statliga myndigheters avtal vara att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. Dessutom bör behovet av stöd till myndigheterna i avtalsfrågor övervägas.

Utredningens uppgifter i övrigt kan mot bakgrund av direktiven anges enligt följande:

Inledande arbete

* Klarlägga vilka avtal myndigheterna själva får träffa resp. vilka avtal som kräver regeringens medgivande.

* Undersöka vilka tids- eller beloppsmässiga restriktioner som finns för de avtal myndigheterna får ingå.

* Undersöka vilka regler som finns för överenskommelser mellan myndigheter.

* Granska statliga garantier och borgensåtaganden.

* Utreda i vilken utsträckning det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt.

Identifiera problem som kan uppstå när en myndighets uppgifter förändras i väsentlig män eller när en myndighet läggs ned.

Identifiera problem som kan uppstå när en myndighets verksamhet övergår i bolagsform.

Analyser och överväganden

*

Klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar.

Undersöka om reglerna om myndigheternas processbehörighet kan göras mer enhetliga och om de behöver förtydligas i något avseende.

Överväga formerna för överenskommelser mellan statliga myndig— heter.

Överväga frågor om särskilda regler för olika slags myndigheter.

Överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende.

Överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse behöver klargöras.

Klargöra möjligheten att utkräva personligt ansvar för ingångna avtal. (Jfr Kommittén med uppdrag att se över förvaltningsmyndig- heternas ledningsformer, Fi 1992203.)

Överväga i vad mån statliga myndigheters redovisning behöver omfatta även ingångna avtal.

Överväga om myndigheterna behöver särskilt stöd i avtalsfrågor som har anknytning till de nya upphandlingsreglerna.

Utgångspunkter för förslagen

*

Myndigheternas befogenheter att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser skall anpassas till de nya förutsättningar som uppkommit genom den delegering till myndigheterna av verksamhetsansvaret och det ekonomiska ansvaret som skett de

senaste åren. Denna delegering av ansvaret kräver ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme.

* Ange under vilka former tvister mellan olika myndigheter skall lösas.

* Om myndigheterna behöver ökat stöd i avtalsfrågor bör den närmare inriktningen av detta stöd övervägas. Kammarkollegiets stödfunktion bör därvid särskilt uppmärksammas; jfr budgetpro— positionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 8, s. 10 f).

* Tydliggör — om behov finns — de grundläggande kraven på utformningen av myndigheternas avtal.

* Ange huruvida det stöd myndigheterna får genom standardavtal behöver förändras.

1 . 1 .2 Utredningsarbetet

Utredaren skall under arbetet samråda med - Riksrevisionsverket,

- Statskontoret, — Kammarkollegiet, - Justitiekanslern och

- Nämnden för offentlig upphandling.

För utredaren gäller regeringens generella direktiv om utrednings— förslagens inriktning, om beaktande av EG—aspekter i utrednings— verksamheten och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser.

Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen får för gällande författningar.

1.2. Arbetets uppläggning

Utredningen har bedrivits huvudsakligen så att det har utarbetats promemorior med dels en kartläggning av gällande ordning och en inventering av de problem och andra frågeställningar som aktualiseras hos de statliga myndigheterna när de på statens vägnar tar på sig ekonomiska förpliktelser samt dels förslag till överväganden och författningar rörande de statliga myndigheternas ekonomiska för—

pliktelser. Promemoriorna har successivt lagts fram för utredningen och bearbetats med hänsyn till de synpunkter som framförts.

Utredningen har hållit elva sammanträden, varav ett i internatfonn. Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med Justitie— kanslern, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Nämnden för offentlig upphandling och Kammarkollegiet. Den särskilde utredaren och sekreteraren har därvid besökt dessa myndigheter.

Utredningen har genomfört en allmän enkät om de statliga myndig— heternas avtal. Sekreteraren har därvid besökt Domstolsverket, Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u—lands— forskning SAREC , Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS, Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP, Försvarets materielverk, Statens järnvägar, Sjöfarts— verket, Statens fastighetsverk, Statens lokalförsörjningsverk, Statens löne- och pensionsverk, Verket för högskoleservice, Statens lant— mäteriverk, Karolinska institutet och Lunds universitet. Upplysningar har inhämtats från Riksrevisionsverket och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Utredningen har också genomfört en skriftlig enkät angående statliga myndigheters förvaltning och försäljning av fastigheter. Följande myndigheter har därvid beretts tillfälle att yttra sig: Fortifika— tionsförvaltningen, Postverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luft— fartsverket, Statens fastighetsverk, Skogsstyrelsen, Sveriges lant— bruksuniversitet, Riksantikvarieämbetet, Affärsverket Svenska kraftnät och Statens naturvårdsverk.

Den särskilde utredaren och sekreteraren har deltagit i ett semina— rium om offentlig upphandling.

Utredningen har dessutom inhämtat upplysningar och synpunkter från bl.a. Utrikesdepartementet, Kommerskollegium, Riksgäldskonto— ret, Närings— och teknikutvecklingsverket, Konkurrensverket, Svenska kommunförbundet samt Stockholms, Göteborgs, Malmö och Mölndals kommuner.

Utredningen har inhämtat upplysningar om den statliga inköps— samordningen i Danmark. Sekreteraren har därvid besökt Statens og Kommunernes Indkobs Service A/S i Frederiksberg, Damnark.

Utredningen har efter remiss avgett yttrande till Näringsdepartemen— tet över departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994:83) och till Riksrevisionsverket över dess rapport Effektivare samordning av statlig upphandling.

2. Gällande ordning

2.1. Regeringsformen

Statliga myndigheters befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser grundas ytterst på bestämmelserna om finansmakten i 1 kap. 4 å andra stycket och 9 kap. regeringsformen (RF).

Enligt 1 kap. 4 å andra stycket RF bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Den grundläggande föreskriften i 9 kap. har utformats som ett förbud mot att statens medel används på ett annat sätt än riksdagen har bestämt (2 å första stycket). Denna regel kompletteras i det följande med föreskrifter om de metoder genom vilka riksdagen kan reglera utgifterna. Detta sker genom budgetregle- ring. Riksdagen kan dock fatta beslut även i annan ordning (2 å andra stycket).

Om budgetregleringen förskrivs i 9 kap. RF bl.a. att den företas för närmast följande budgetår. Om särskilda skäl föreligger kan reglering- en ske för en annan budgetperiod. Budgetregleringen skall omfatta bl.a. att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål. Riksdagen kan dock besluta att vissa anslag skall utgå för annan tid än budgetperioden (3 å). Riksdagen kan i samband med budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser (7 å).

Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dis— position utom i vad avser två slag av tillgångar, nämligen tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter och tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning (8 å).

Vidare gäller enligt 9 kap. 9 å RF att riksdagen kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den.

I 9 kap. 10 å RF föreskrivs slutligen att regeringen inte utan riks- dagens bemyndigande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Om den närmare innebörden i riksdagens finansmakt enligt 9 kap. RF framgår bl.a. följande av motiven (se prop. 1973z90). När riksdagen utövar sin finansmakt är riksdagen i stor omfattning faktiskt bunden av tidigare åtaganden t.ex. i lagar, i den mån riksdagen inte

ändrar vad som föreskrivs i lagarna. — Den citerade föreskriften i 9 kap. 8 å RF om att statens medel och dess övriga tillgångar — med vissa undantag — står till regeringens disposition innebär att regering- en är det statsorgan som ytterst ombesörjer dispositionen över Statens tillgångar. Med disposition avses därvid dels förvaltningsåtgärder — rättsliga och faktiska — dels förfogandeåtgärder, exempelvis avhän- delse och pantsättning. Föreskriften innebär också att riksdagen inte kan ställa medel till en myndighets förfogande eller t.ex. avhända staten en fastighet utan regeringens medverkan. En annan sak är att regeringen i sitt handlande på olika sätt är bunden av riksdagsbeslut. Av 9 kap. 2 å första stycket RF följer således att statens medel inte får användas i strid mot riksdagens beslut. Indirekt får denna föreskrift en stor betydelse i fråga om åtskillig annan statlig egendom. Vidare kan regeringen vid sin disposition över statens medel och tillgångar i övrigt vara bunden av de grunder som riksdagen har beslutat med stöd av 9 kap. 9 å RF. Även lagbeslut kan binda regeringen när den skall utöva sin dispositionsrätt enligt 9 kap. 8 å RF (jfr s. 346).

Föreskriften om regeringens dispositionsrätt betyder — enligt motiven till 9 kap. RF — naturligtvis inte att regeringen själv skall fatta beslut i alla frågor. Regeringen kan och måste i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåta på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera över statliga tillgångar. Regeringen kan då meddela ytterligare föreskrifter inom ramen för vad riksdagen beslutat (s. 346).

Sådana föreskrifter av riksdagen om förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den som avses i 9 kap. 9 å RF kan ges såväl i lag som i annan form. I motiven rekommenderades dock att föreskrifterna skulle få lags form. I fråga om befogenheten att ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 å RF) framhålls i motiven (se 5. 350 0 att denna har ett nära samband med rätten att disponera över statens tillgångar. Det bör därför i princip vara regeringens sak att göra utfästelser på statens vägnar. Det bedömdes kunna bli vilseledande att i 9 kap. 10 å RF allmänt nämna att inte heller statlig myndighet kan ingå ekonomiska förpliktelser utan riksdagens medgivande, eftersom man av en sådan bestämmelse möjligen kunde få den uppfattningen att en regeringen underordnad myndighet kan göra utfästelser på statens vägnar direkt med stöd av ett riksdagsbemyndigande. Bestämmelsen kom därför att avse endast regeringens rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det förutsattes dock att det av praktiska skäl måste vara möjligt för myndigheter under regeringen att åtaga staten ekonomiska förpliktel— ser. Den befogenheten borde dock ha stöd i direktiv från regeringen. — De riksdagsbemyndiganden till regeringen att ikläda staten

ekonomiska förpliktelser som behövs bör kunna lämnas i enkla former i samband med budgetregleringen. Det förutsattes att vissa för— bindelser som är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt kunde anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Ett sådant medgivande kunde gälla även förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Det betonades att det med tanke på effektiviteten inom förvaltningen är betydelsefullt att regeringen och myndigheterna får tillräcklig frihet att ingå ekonomiska förpliktelser.

2.2. Närmare om budgetregleringen

Budgetregleringen har inte karaktär av lagstiftning (prop. 1973190 5. 321). Den omfattar — enligt vad som redan anförts — bl.a. att riksdagen för en budgetperiod, vanligen det kommande budgetåret, anvisar anslag till angivna ändamål. Hur dessa anslag får användas preciseras bl.a. genom att riksdagen väljer anslagstyp. Riksdagen använder för närvarande fyra skilda anslagstyper, nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och rarnanslag. Beslut härom och om innebörden i anslagstyperna har riksdagen fattat senast vid 1992/93 års riksmöte (prop. 1992/93:100, bil. 1 s. 129 ff, bet. 1992/93zFiU 10 s. 78 och 79 samt bet. 1992/93zFiU 20 och rskr. 1992/932189). Dessa beslut har inte meddelats i lag.

För dessa anslagstyper gäller enligt riksdagens beslut följande: Obetecknat anslag: Anslaget får inte överskridas utan riksdagens medgivande och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Förslagsanslag: Anslaget får överskridas av regeringen utan riks— dagens hörande om det behövs för att ändamålet skall uppfyllas. Riksdagen kan begränsa möjligheterna att överskrida genom att ange villkor för de enskilda anslagen. Överskridanderätten överförs emellertid inte med automatik till myndigheten som tilldelats dis— positionsrätt till anslaget. Regeringen har i anslagsförordningen (1992z760) föreskrivit att myndigheterna endast får överskrida ett förslagsanslag efter särskilt beslut av regeringen. Outnyttjade medel på förslagsanslag får inte reserveras till följande budgetår.

Reservationsanslag: Anslaget får inte överskridas men reserverade medel får disponeras efter budgetårets slut. Om ett reservationsanslag inte längre finns upptaget på statsbudgeten får reserverade medel användas för avsett ändamål intill utgången av tredje budgetåret efter det att anslaget senast fanns upptaget på statsbudgeten. Detta gäller

oavsett ändamålet med anslaget. Medlen skall därefter återföras till statsbudgeten utan särskilt regeringsbeslut. Rör det sig om investe- ringsmedel som behöver utnyttjas efter treårsperiodens utgång skall regeringen föreslå riksdagen att på nytt föra upp anslaget på statsbud— geten. Regeringen har i anslagsförordningen föreskrivit att myndig- heterna får disponera medel högst två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört. Regeringen kan dock besluta om bemyndigande att disponera reservationen under ett ytterligare budgetår.

Ramanslag: Anslaget medger möjlighet att överföra ej utnyttjat belopp till följande budgetår i form av s.k. anslagssparande. Anslaget får överskridas genom ett utnyttjande av s.k. anslagskredit eller, efter regeringens beslut i varje enskilt fall, genom att merutgift redovisas under anslagetl. Anslagssparande läggs till och anslagskredit dras från det följande budgetårets anslagsbelopp för att fastställa det årets totala disponibla anslag. Regeringen beslutar om anslagskreditens storlek. Anslagskrediten får uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppets storlek. Det förutsätts dock att regeringen i normalfallet tillämpar en kredit- gräns om högst 5 % av anslagsbeloppet. I det fall myndigheten bedriver avgiftsfinansierad verksamhet som redovisas mot anslaget kan dock anslagskrediten beräknas på myndighetens totala utgifter för att kunna möta eventuella fluktuationer i den avgiftsfinansierade verksam- heten.

I riksdagens beslut om anslagstyperna anges inte närmare för vilka utgiftsslag eller utgiftsändamål som de skilda anslagstyperna skall användas.

Regeringen har i anslagsförordningen (19922760, omtryckt 1993z429) meddelat bestämmelser för sådana myndigheter under regeringen som disponerar anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller tilläggsbudget. I förordningen avses enligt 2 å första stycket med anslag ett anslag som riksdagen anvisat på statsbudgeten eller på tilläggsbudget och som regeringen i sin tur tilldelat en myndighet med visst belopp för ett bestämt ändamål. Vad

' Beträffande bestämmelsen om ramanslag ges i RRV:s cirkulär 1993-06-22, dnr 33-93-0936, Föreskrifter och allmänna råd till anslagsförordningen (1992z760, ändrad och omtryckt 19931429) följande allmänna råd. I förhållande till det belopp som tilldelats en myndighet på ett ramanslag kan en merbelastning medges på två olika sätt. Det är viktigt att de terminologiska skillnaderna upprätthålls: - Anslagskredit. Begreppet definieras i 8 å. (Om anslaget har utnyttjats utöver tilldelat belopp, efter det att eventuella merutgifter eller besparingar räknats bort, föreligger anslagskredit till följande budgetår.) - Merutgift. Merutgift kan medges av regeringen enligt andra stycket. Den merbelastning som blir följden är en engångsföreteelse för det aktuella budgetåret och ingår inte i det tilldelade anslagsbeloppet.

som sägs om anslag gäller enligt andra stycket även poster som förts upp under ett anslag, om det inte uttryckligen framgår annat. Under rubriken dispositionsrätt till anslag finns i 3—10 åå bestämmelser om myndigheternas rätt att disponera anslag enligt de förut nämnda av riksdagen bestämda anslagstyperna.

Den nuvarande budgetprocessen har som centralt syfte att ge regering och riksdag ett gott beslutsunderlag när de skall ta ställning till de offentliga utgifternas utveckling och inriktning. Principerna för budgetprocessen godtogs av riksdagen i samband med behandlingen av 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1 s. 68 ff och bet. 1987/88zFiU30 s. 61 ff samt rskr. 1987/88z394). Inte heller detta beslut har meddelats i lagens form.

Ett centralt inslag i budgetprocessen är att en fördjupad redovisning och prövning skall ske vart tredje år för varje myndighet. En sådan prövning skall kunna resultera i en långsiktigt inriktad styrning av verksamheten. Denna styrning kommer normalt till uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltningskostnadsanslaget och riktlinjer för förändring av inriktningen av verksamheten under den kommande treårsperioden (prop. 1992/93: 100 bil. 1 avsnitt 2. 1, bet. 1992/93cFiU 10 s. 74 ff och bet. 1992/93zFiU 20 samt rskr. 1992/93: 189). Det bör tilläggas att de treåriga budgetramarna är att anse som planeringsramar och att riksdagen är oförhindrad att under treårsperioden ompröva ramarna (bet. 1987/88zFiU 30 och rskr. 1987/881394).

Från de treåriga budgetramar som avses i föregående stycke skall skiljas de beslut av riksdagen som innefattar att riksdagen för en viss verksamhet under ett antal år — även mer än tre — dels bestämmer en planeringsram, dels beslutar att regeringen eller myndighet som disponerar anslaget får göra åtaganden som avser senare budgetår. Sådana beslut har fattats bl.a. rörande konkurrensforskningen (prop. 1992/93:170, avsnitt 12, s. 418 ff, bet. 1992/93zNU30, rskr. 1992/93z399 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 40), vissa åtgärder för effektivare användning av energi (prop. 1992/93:100 bil. 13 s. 57 f, bet. 1992/93:NU28, rskr. 1992/93z362 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 46 f), insatser för ny energiteknik (prop. 1990/91:88 s. 73, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/9lz373 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 48), teknisk forskning och utveckling (prop. 1992/93:170, avsnitt 12, s. 418 ff, bet. 1992/93zNU30, rskr. 1992/93z399 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 55 ff), informationsteknologi (prop. 1992/93:170, avsnitt 12, s. 418 ff, bet. 1992/93zNU30, rskr. 1992/931399 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 58 f), nationell rymdverksamhet och europeisk rymdverksamhet m.m. (prop. 1992/93:170, avsnitt 12, s. 418 ff, bet. 1992/93zNU30, rskr. 1992/93:399 och Statsliggaren 1993/94 XII N s. 61 ff). Riksdagen har också fattat beslut om att

Statens konstråd utöver beställningar som är möjliga inom anslagets ram får beställa konst intill ett belopp av högst 8 miljoner kronor för betalning under följande budgetår (prop. 1992/93:100 bil. 12 s. 95 f, bet. 1992/93zKuU21, rskr. 1992/93z252 och Statsliggaren 1993/94 XI Ku s. 31).

Regeringen har i budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 1, bet. 1993/94:FiU10, rskr. 1993/94:132) redovisat åtgärder för förbättrad ägarstyrning och utökad revision av den statliga verksam- heten. Därvid anfördes bl.a. (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 96): Staten ansvarar för en god hushållning av de statliga tillgångarna och att detta således sker på ett ändamålsenligt sätt. Genom de stnikturförändringar som Sker inom statsförvaltningen påverkas förutsättningarna för förvaltningen av de statliga tillgångarna. Gemensamt för dessa förändringar är att beslut om verksamhetens innehåll och använd— ningen av statens kapital, vilka tidigare fattades av regeringen, nu i allt större utsträckning delegerats till myndigheter, eller överlåtits till bolag, Stiftelser, kommuner och organisationer utanför staten.

Tidigare detaljstyrning av verksamhet som bedrivs i myndighets- forrn, eller av kommuner, har ersatts av mål- och resultatstyrning. För verksamhet som överförs från myndighet till bolag ersätts den traditionella styrningen genom regeringens och riksdagens budgetbe— redning av en styrning via bolagsordningar, avtal, beslut vid bolags- stämma och, i förekommande fall, av konkurrensen på olika markna- der. I de fall staten bildat stiftelser är styrmöjligheterna beroende av de föreskrifter som staten lämnar i urkunder och i avtal som träffas med Stiftelserna. Till detta kommer de styrmöjligheter som ges genom utnämningsmakten och samtal med verksamhetsansvariga.

Denna utveckling inskärper behovet av att staten, som ägare av de statliga tillgångarna, och dess företrädare utövar en aktiv ägarstyrning och därvid utnyttjar de styrningsmöjligheter som redovisats ovan för att tillvarata statens ekonomiska och verksamhetsmässsiga intressen. Tydliga krav på resultat måste riktas till verksamhetsansvariga och en ändamålsenlig uppföljning och kontroll måste ske av att verksamheten genomförts i enlighet med statsmakternas intentioner. En aktiv ägarstyrning kräver också att staten och dess företrädare vidtar sanktioner när de verksamhetsansvariga inte uppfyllt de åligganden som ankommer på dem. Detta gäller oaktat valet av huvudmannaskap och verksamhetsform, dock påverkar givetvis detta val i vilka former och vid vilka tillfällen stryning kan utövas. En sådan, mer aktiv, ägarstyrning bör etableras.

Riksdagen har uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning om hur statliga investeringar bör tas upp i Statsbudgeten och hur de skall redovisas (bet. 1992/93zFiU30, rskr. 1992/93z447). Finansutskottet

pekar därvid bl.a. på behovet av att det hittills vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndigan— den och liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. Mot denna bakgrund har det inom Finansdepartementet inletts ett utredningsarbete om bl.a. hur de statliga investeringarna bör budgeteras och redovisas (jfr prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 102).

2.3. Föreskrifter i lag om grunderna för förvaltningen av statlig egendom m.m.

Riksdagen har ännu inte i lag meddelat någon generellt gällande reglering om grunderna för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Däremot finns av riksdagen antagna lagregler om förvaltningen av vissa tillgångar. Detta gäller särskilt den allmänna pensionsfonden som förvaltas enligt lagen (1983: 1092) med reglemen— te för Allmänna pensionsfonden. Ett annat exempel är förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder som behandlas i reglementet (19612265, ändrat senast 199211622) angående förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder.

2.4. Föreskrifter i lag om upptagande av lån för statens räkning

Enligt 1 å lagen (1988:1387, ändrad 1989:246) om statens upplåning kan riksdagen för ett budgetår i sänder bemyndiga regeringen att ta upp lån till staten för följande ändamål, nämligen

1. att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,

2. att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,

3. att amortera, lösa in och i samråd med Riksbanken köpa upp statslån samt

4. att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och av stats- papper för marknadsoperationer.

Regeringen kan besluta att Riksgäldskontoret får ta upp de lån som nu nämnts.

Lån som tagits upp av staten enligt 1 å lagen om statens upplåning skall enligt 2 å samma lag förvaltas av regeringen. Regeringen kan

dock överlåta denna uppgift på Riksgäldskontoret.

Staten är enligt 3 å lagen om statens upplåning ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller Riksgäldskontoret ombesörjer.

Regeringen har i förordningen (1989:248) med instruktion för Riksgäldskontoret uppdragit åt kontoret att ta upp och förvalta lån till staten enligt nämnda lag.

I motiven till lagen föreslog departementschefen (prop. 1986/87:143 s. 57 f) att riksdagen årligen skall besluta att ge regeringen ett beloppsmässigt opreciserat lånebemyndigande och att detta av regeringen överförs till Riksgäldskontoret med ett stående bemyndi— gande som intas i en förordning med instruktion för Riksgäldskonto— ret. Som bakgrund angavs bl.a. följande. Det statliga budgetsaldot bestäms av en mängd faktorer som framkommer genom en rad enskilda beslut av riksdagen om inkomster och utgifter. Det är framför allt budgetens inkomstsida som är svår att med någon exakthet precisera. Kalkylen för budgetsaldot blir därför så osäker att den knappast utan mycket betydande marginaler kan ligga till grund för ett beloppsmässigt preciserat lånebemyndigande. Därtill kommer Riksbankens eventuella behov av att fylla på valutareserven resp. innehavet av statspapper för marknadsoperationer vilket belopps— mässigt omöjligt kan förutses. Eftersom riksdagen har finansmakten bör beslutet om lånebemyndigandet vara mer än en formalitet. Det är därför lämpligt att riksdagen årligen fattar ett beslut i frågan i anslutning till ställningstagandet till finansutskottets betänkande om riktlinjerna för den ekonomiska politiken m.m. Däremot synes det inte ligga något egentligt värde i att lånebemyndigandet är beloppsmässigt preciserat. Det belopp som behöver lånas upp följer i stort av riksdagens beslut om skatter och utgifter.

I specialmotiveringen till 3 å lagen om statens upplåning sägs (prop. 1986/87:143 s. 88) att för att t.ex. utländska långivare inte Skall behöva vara osäkra på om Riksgäldskontoret faktiskt har erforderliga bemyndiganden bör på ett tydligt sätt ges en garanti för att staten svarar för alla låneåtaganden m.m. som Riksgäldskontoret gör, oavsett om kontoret faktiskt haft befogenhet att göra åtagandet eller inte.

2.5. Föreskrifter av regeringen

Som anförts i det föregående föreskrivs i 9 kap. 10 å RF att regering— en inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Däremot innehåller regerings— formen inte någon uttrycklig föreskrift som ger statliga myndigheter rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser, om riksdagen be—

stämmer så eller om regeringen, med stöd av ett bemyndigande från riksdagen, ger myndigheterna denna rätt. I motiven till regerings- formen förutsätts emellertid myndigheter kunna få en sådan rätt med stöd av direktiv från regeringen. Sådana direktiv från regeringen måste då uppenbarligen ligga inom ramen för de bemyndiganden som regeringen kan ha fått från riksdagen med stöd av 9 kap. 10 å RF. I motiven anges att bemyndigandena till regeringen kan ges i enkel form i samband med budgetregleringen; av vad där anförs syns framgå att riksdagens bemyndiganden ofta är underförstådda. Härav följer också att räckvidden är oklar. Även de direktiv från regeringen, som enligt nänmda uttalanden i motiven utgör en förutsättning för att en myndighet skall få ikläda staten ekonomiska förpliktelser, torde i stor utsträckning vara underförstådda och därmed oklara.

Regeringen har inte meddelat några för alla myndigheter generellt gällande direktiv om rätt för dem att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Vad som finns är ett betydande antal författningsbe— stämmelser för en rad viktiga områden och direktiv som tagits in i regleringsbreven. Till grund för flertalet författningsbestämmelser ligger beslut av riksdagen.

2.5.1. Statliga myndigheters betalningar

Frågan om statliga myndigheters betalningar regleras i förordningen (1994: 14) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen.

Föreskrifterna i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning begränsar myndigheternas rätt att själva besluta och träffa avtal om sina betalningar.

Enligt 2 å förordningen förs statsverkets checkräkning i Riks- banken. Insättningar på statsverkets checkräkning sker genom inbetalning eller girering till ett konto som är anslutet till checkräk— ningen. Insättning kan även göras direkt på checkräkningen. Uttag sker från ett konto som är anslutet till checkräkningen eller direkt från checkräkningen genom check eller överföringsuppdrag. En myndighet får enligt 3 å göra direkta insättningar på och uttag från statsverkets checkräkning endast efter medgivande av RRV.

1 4—6 åå finns bestämmelser om betalning. I 4 å sägs att en myndighet skall ha skilda konton för inbetalningar till och utbe- talningar från myndigheten. Myndighetens konton skall vara anslutna till de koncernkontosystem som staten använder. Betalningar till och från en myndighet skall göras via myndighetens konton enligt 4 å. Betalningar mellan myndigheter skall göras via konton inom de

koncernkontosystem som staten använder.

Betalningsförmedling regleras i 7—10 åå. Förmedling av be— talningar till och från en myndighet skall enligt 7 å ske på ett för staten som helhet kostnadseffektivt och säkert sätt. Statens behov av information om myndigheternas betalningar skall tillgodoses. I 8 å stadgas att en myndighet får träffa avtal med en bank om förmedling av betalningar till och från myndigheten. Enligt 9 å skall ett avtal om betalningsförrnedling ges in till RRV för godkännande. Detta gäller dock inte om avtalet innebär att myndigheten skall tillämpa ett avtal om betalningsförrnedling som RRV för statens räkning träffat med banken i fråga. RRV får godkänna ett avtal om betalningsförmedling endast om villkoren enligt 7 å är uppfyllda.

Förordningen trädde i kraft, i fråga om 8 å den 1 juli 1994, och i övrigt den 1 mars 1994. Genom förordningen upphävdes bl.a. för— ordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller postgirot och förordningen (1981:530) om stats- verkets checkräkning i Riksbanken.

De redovisade föreskrifterna om statliga myndigheters betalningar bygger på vad som anförts i skilda budgetpropositioner och i riks- dagens beslut i anledning därav. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 57 ff, bet. 1991/92zFiU20, rskr. 1991/92:128) redovisade finansministern de krav som bör ställas på det statliga betalningssystemet. Dessa krav konkretiserades i 1993 års budgetpro- position enligt följande (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 132, bet. 1992/93zFiU10 s. 80 ff och bet. 1992/93zFiU20, rskr. 1992/93:189).

— Förmedlingen av de statliga betalningarna bör ske på ett utifrån statens synvinkel kostnadseffektivt sätt. Ränteförluster skall minimeras och fördröjningar skall undvikas. — Det statliga betalningssystemet skall vara anpassat till statens redovisningssystem och statens samlade informationsbehov. Det måste vidare anpassas till det arbete som pågår med utvecklingen av den finansiella styrningen av myndigheter. — Det statliga betalningssystemet skall vara så utformat att det skapas valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja den be— talningsförmedlare som bäst passar betalningsavsändarens eller betalningsmottagarens behov. Valfriheten möjliggör konkurrens mellan olika betalningsförmedlare och främjar den långsiktiga effektiviteten i betalningsförmedlingen. - Det statliga betalningssystemet skall vara sammansatt så att hög säkerhet garanteras. Kriterier för behörighet till systemet skall definieras. Myndigheternas säkerhetstänkande måste öka. Säkerhet i betalningsförrnedling måste garanteras.

1 1993 års budgetproposition anförde finansministern vidare (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 133) att genomförandet av ett utvecklat statligt betalningssystem innebär att Postgirots ensamrätt till statliga be— talningar upphör att gälla. Förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot måste därvid upphävas. Friheten att välja betalningsförmedlare får dock inte innebära att staten som koncern får ökade kostnader för sin betalnings— förmedling. Den får vidare inte hindra en effektiv hantering av statens redovisning samt i övrigt inte motverka statens samlade informations- behov. Den nyss nämnda förordningen skall därför ersättas med ett nytt regelverk. Regelverket skall ta till vara statens intressen i enlighet med vad som tidigare anförts. Myndigheternas ansvar och befogen- heter skall i detta sammanhang tydligt framgå. Det bör skapas möjligheter för myndigheterna att själva teckna avtal med aktuella betalningsförmedlare. En viktig utgångspunkt bör dock vara att myndigheterna alltid skall samråda med RRV, som bevakar att statens samlade intressen inte åsidosätts. För att underlätta myndigheternas betalningsförmedling bör t.ex. betalkort och checkar kunna användas i större utsträckning. RRV bör därför teckna affärsmässiga avropsavtal med leverantörer av vissa betalningstjänster.

Sammanfattningsvis föreslog finansministern bl.a. (prop. 1992/93:100 bil. 1 S. 135) att det statliga koncernkontosystemet CassaNova byggs ut så att det fr.o.m. den 1 juli 1993 kan förmedla betalningar såväl via Postgirot som Bankgirot. Postgirots kvarvarande ensamrätt som statens betalningsförmedlare kommer härmed att avskaffas. Förordningen om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot skall ersättas med ett nytt regelverk för statliga betalningar. Det statliga betalningssystemets utformning på längre sikt utreds vidare med en inriktning som möjliggör val av ett eller flera koncernkontosystem inom betalningssystemet. Finans— ministern anförde att förslaget innebär att de krav som regeringen ställer på det statliga betalningssystemet kommer att uppfyllas.

Riksdagen biföll vad finansministern anfört (se förut nämnda utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser).

2. 5 .2 Medelsförvaltning

Frågor om medelsförvaltningen hos statliga myndigheter under regeringen regleras i 11 å förordningen (1994:14) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt i 8 å kapital— försörjningsförordningen(19921406, omtryckt 1993z430, därefter ändrad 1994:942).

Nämnda föreskrifter binder myndigheternas handlande i ekonomiskt hänseende på ett sådant Sätt att deras möjligheter att ingå avtal med enskilda eller träffa överenskommelser med andra statliga myndigheter om medelsförvaltningen är mycket begränsade. Regeringens före— skrifter om hur anslagsmedel skall betalas ut till myndigheterna och om hur medlen skall placeras i avbidan på att de behöver användas för anvisat ändamål länmar sålunda inte något utrymme för myndigheterna att själva bestämma om placeringen av likvida medel. Enligt dessa föreskrifter gäller i allmänhet i huvudsak följande. I fråga om medelsförvaltning gäller enligt 11 å förordningen om statliga myndig— heters betalningar och medelsförvaltning2 att kontanta medel som inte behövs för omedelbart förestående utbetalningar skall, om inte regeringen beslutat något annat, vara insatta på statsverkets checkräk- ning i Riksbanken eller, såvitt gäller medel som avses i 8 å kapitalför- sörjningsförordningen, på räntekonto i Riksgäldskontoret. En myndighet har enligt 8 å kapitalförsörjningsförordningen tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret. Detta konto skall användas för de medel myndigheten disponerar i den egna verksamheten. Räntevillko— ren skall vara marknadsmässiga. Regeringen bestämmer i reglerings- brev vilka anslagsmedel som skall tillföras räntekonton. Enligt 17 å anslagsförordningen överförs sådana medel från statsverkets checkräk- ning i Riksbanken till myndighetens räntekonto. I 19 å samma förordning finns regler av motsvarande innebörd för det fall att en myndighet tilldelas ytterligare medel på ett anslag under ett löpande budgetår. I 20 och 21 åå frnns föreskrifter om att vissa medel skall återbetalas från räntekonto till statsverkets checkräkning och om att inkomster som myndighet inte får disponera skall föras direkt till statsverkets checkräkning och alltså inte in på räntekonto.

Föreskrifterna i kapitalförsörjningsförordningen om att en myndig— het skall ha ett räntekonto och att myndighetens medel skall placeras där gäller enligt 2 å samma förordning endast om inte något annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Det förekommer att regeringen i regleringsbrev bestämmer att före— skrifterna Om räntekonto inte skall gälla för en viss myndighet. I regleringsbreven för 1993/94 finns sådant beslut om undantag från reglerna om räntekonto för ett flertal myndigheter, exempelvis Bankstödsnämnden, specialskolorna och Styrelsen för Sverigebilden. För de myndigheter som berörs av ett undantag gäller i stället motsvarande bestämmelser i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning. Denna förordning gäller även för

2 Förordningen trädde i huvudsak i kraft den 1 mars 1994.

sådana anslag som på annan grund inte skall tillföras något räntekonto (se även 22 å anslagsförordningen). Enligt 11 å förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning gäller som huvudregel att kontanta medel, som inte behövs för omedelbart förestående utbetalning, skall vara insatta på statsverkets checkräkning i Riksbanken. Regeringen kan dock för visst fall tillåta placering i annan bank än Riksbanken.

För vissa myndigheter finns särskilda föreskrifter om medelsför- valtningen. Sålunda gäller för Riksgäldskontorets medelsförvaltning såväl föreskrifterna om räntekonto i kapitalförsörjningsförordningen (se regleringsbrevet, Statsliggaren 1993/94 VII Fi s. 21 ff) som särskilda föreskrifter i 10 och 11 åå förordningen (1989:248) med instruktion för Riksgäldskontoret. Enligt dessa senare föreskrifter gäller bl.a. att Riksgäldskontorets medel skall sättas in på kontorets checkräkning i Riksbanken i den utsträckning medlen inte behöver användas för utbetalningar.

Regeringen har också föreskrivit att andra medel skall tillföras myndigheternas räntekonto. Sålunda har i Gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor i Utbildningsdepartementets reglerings— brev 1993/94 (Statsliggaren 1993/94 VIII U s. 56 p. 10) sagts att gåvor och donationer, som inte förvaltas skilt från universitetet eller högskolan och inte inom dess fondförvaltning (motsv.), skall placeras på universitetets eller högskolans räntekonto.

Det bör tilläggas att det finns särskilda föreskrifter om medelsför— valtningen för varje affärsverk. Dessa föreskrifter framgår av resp. regleringsbrev för - Luftfartsverket (Statsliggaren 1993/94 VI K s. 45 ff), — Sjöfartsverket (Statsliggaren 1993/94 VI K s. 35 ff), - Statens järnvägar (Statsliggaren 1993/94 VI K s. 32 ff) och - Affärsverket Svenska kraftnät (Statsliggaren 1993/94 XII N s. 52

ff).

Regeringen har meddelat föreskrifter om målet för Riksgäldskontorets verksamhet med att ta emot andra statliga myndigheters medel på räntekonto. Dessa föreskrifter redovisas i det följande avsnittet om upplåning.

De redovisade föreskrifterna om myndigheternas medelsförvaltning bygger på de principer om räntebeläggning av statliga medelsflöden och om kreditutrymmen för myndigheterna som riksdagen godkänt i samband med behandlingen av 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 113—115 och 137 p. 7 och 8, bet. 1992/93zFiU10 s. 77 foch 85 fp. 28, bet. 1992/93:FiU20 s. 5 p. 28, rskr. 1992/93:189). Enligt detta beslut skall en myndighets räntekonto

varje månad tillföras en tolftedel av anslagsbeloppet.

2 . 5 .3 Upplåning

Inledning

I detta avsnitt redovisas vad som gäller om rätt för statliga myndig— heter under regeringen att i någon mening låna medel för sin verksam— het. Denna rätt avser att få län eller krediter i Riksgäldskontoret.

Till sådana krediter räknas inte den anslagskredit som myndigheter kan få enligt föreskrifterna om ramanslag i 7 och 8 åå anslagsför— ordningen (jfr avsnitt 2.2).

Här behandlas vidare vad som gäller om Riksgäldskontorets upplåning och om affärsverkens upplåning.

Riksdagen har i samband med behandlingen av 1993 års budgetpro— position beslutat att lån i Riksgäldskontoret införs som en generell metod att finansiera förvaltningsmyndigheternas samtliga investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 116—119, bet. 1992/93zFiU10 s. 68 och 69 samt 5. 85 p. 18 och bet. 1992/93zFiU20 samt rskr. 1992/93:189). En förutsättning härför angavs vara att myndigheterna upprättar fullständig tillgångsredovsining och bokslut enligt bok— föringsförordningen (1979:1212). Samtliga förvaltningsmyndigheter bedömdes kunna uppfylla dessa krav.

Riksdagens beslut har inte redovisats i lagbestämmelser. Däremot har regeringen med stöd av riksdagens beslut meddelat bestämmelser i detta änme i 4 å kapitalförsörjningsförordningen (1992:406, omtryckt 1993z430, därefter ändrad 1994z942). Dessa gäller för statliga myndigheter under regeringen, med undantag för affärsverken. De redovisas i det följande under rubriken Lån till investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål.

Riksdagen har samtidigt godtagit att myndigheter får disponera krediter i Riksgäldskontoret för att täcka sitt behov av likvida medel (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 113—115, bet. 1992/931FiU10 s. 85 p. 28 och bet. 1992/93zFiU20 samt rskr. 1992/93:189). Regeringen har sedermera med stöd av riksdagens beslut meddelat bestämmelser härom i 8 å kapitalförsörjningsförordningen och i regleringsbrev enligt vad som redovisas i det följande under rubriken Kreditutrymme enligt 8 å kapitaUörsörjningsförordningen.

Två myndighetssektorer undantogs från det generella inträdet i lånefinansieringsmodellen budgetåret 1993/94, dels de myndigheter inom Försvarsdepartementets område som berörs av ombildningen till

den nya myndigheten Försvarsmakten, dels samtliga universitet och högskolor inom Utbildningsdepartementets område. I 1994 års budgetproposition sägs att även dessa myndigheter bör övergå till att finansiera anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskontoret fr.o.m. budgetåret 1994/95 (prop. 1993/94:100 bil. ls. 103 och s. 110 p. 4, bet. 1993/94zFiU10 s. 69 foch s. 72 p. 13, rskr. 1993/94:132).

Regeringen har inte meddelat något generellt bemyndigande för myndigheterna att ta upp lån å statens vägnar. Vad som finns är regler om lån i Riksgäldskontoret för de ändamål som riksdagen bestämt. Vidare finns föreskrifter om den upplåning — som enligt vad som anförts i det föregående — skall verkställas av Riksgäldskontoret.

Lån till investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål

I 4 å kapitalförsörjningsförordningen finns bestämmelser om lån för att täcka investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Enligt första stycket skall en myndighet finansiera sådana investeringar genom län i Riksgäldskontoret. Regeringen beslutar särskilt om de högsta sammanlagda lånebeloppen (låneramar). — Riksdagen har bemyndigat regeringen att beslut om sådana lån upp till ett belopp av 4 500 000 000 kr i anledning av regeringens förslag i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 1 s. 118 f, bet. 1992/93zFiU10 s. 85 p. 18 och bet. 1992/93zFiU 20 samt rskr. 1992/93:189). Enligt uppgift i finansplanen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 105 f) beräknar regeringen för budgetåret 1994/95 det samlade lånebeloppet till 9 800 000 000 kronor. Av beloppet beräknas drygt 520 500 000 kronor ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör drygt 5 % av det sammanlagda låneramsbeloppet. Ökningen jämfört med innevarande budgetårs låneramar beror dels på tillkommande myndigheterna inom Ut- bildningsdepartementets och Försvarsdepartementets områden, dels att den totala upplåningsvolymen för detta ändamål successivt ökar de närmast följande budgetåren efter det budgetår lånemodellen införs (bet. 1993/94zFiU10 s. 69 ff, rskr. 1993/94:132). Regeringen har därefter i regleringsbreven fastställt en läneram för varje myndighet särskilt. Låneramen avser den totala skuld en enskild myndighet får ha hos Riksgäldskontoret. Det bör tilläggas att låneramens storlek avses bli bestämd med beaktande av vad resp. myndighet bedöms klara av att finansiera inom ramen för sina resurser, alltså snarare en form av kreditprövning än en prövning av det enskilda objektet i investeringsplanerna (prop. 1992/93:100, bil. 1 s. 117).

För lånen till investeringar i anläggningstillgångar för förvaltnings—

ändamål gäller enligt 4 å andra stycket kapitalförsörj ningsförordningen följande villkor. Länets löptid skall motsvara tillgångens ekonomiska

livslängd. Lånet skall amorteras i den takt tillgången skrivs av. Amorteringar skall ske minst två gånger per år. Riksgäldskontoret

skall bestämma lånevillkoren på marknadsmässiga grunder.

Enstaka objekt av mindre värde får enligt 4 å tredje stycket kapitalförsörjningsförordningen finansieras på annat Sätt än med lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. I paragrafen anges att finansiering i så fall sker med anslagsmedel för förvaltningskostnader eller med likvida medel från viss avgiftsbelagd verksamhet.

Vad som skall förstås med anläggningstillgång framgår av 15 å första stycket bokföringsförordningen (1979:1212) där det sägs att med anläggningstillgång förstås en tillgång som är avsedd för stadig- varande bruk eller innehav. Med omsättningstillgång förstås annan tillgång. Enligt RRst föreskrifter och allmänna råd 1992—04-02, 1992-06-09 för tillämpning av bokföringsförordningen innebär ”avsedd för stadigvarande bruk” att det inte är tillgångens natur i och för sig utan avsikten med innehavet som är avgörande för tillgångens klassificering. Lager som innehas i beredskapssyfte skall sålunda redovisas som anläggningstillgång medan t.ex. maskiner och värdepap- per betraktas som omsättningstillgång om de omsätts i den normala verksamheten. Som anläggningstillgång betraktas enligt RRst föreskrifter - aktier, andelar, obligationer och andra värdepapper som innehas

stadigvarande,

- fordringar grundade på långfristig utlåning samt långfristiga kund— fordringar, varvid som långfristiga räknas fordringar med en kvarvarande löptid överstigande ett år,

- beredskapslager,

— förråds— och lagertillgångar som ingår i anläggningar under upp— förande eller som är avskilda för sådant ändamål. Om sådana tillgångar ingår i anläggningsarbeten för utomstående skall de dock tas upp som omsättningstillgångar, — tekniska anläggningar, maskiner, tranportmedel och inventarier med en beräknad ekonomisk livslängd överstigande tre år, - långtidsförhyrda maskiner, inventarier m.m., — långtidsförhyrda byggnader m.m. samt — mark, markanläggningar, byggnader samt fast egendom i övrigt.

I RRV:S allmänna råd (1993—06-22, dnr 33-93—0937) till 4 å kapital— försörjningsförordningen sägs att med förvaltningsändamål avses ändamål som inte är av infrastrukturell art. Utanför faller därför

investeringar i broar, vägar och järnvägsbroar etc. Någon begränsning till ”administrativa” ändamål är det alltså inte fråga om. Utgångs— punkten är att alla anläggningstillgångar som en myndighet använder sig av i sin verksamhet räknas in i definitionen.

Som exempel på investeringar som får finansieras enligt 4 å tredje stycket — dvs. via anslag eller med likvida medel från avgiftsbelagd verksamhet — nämns i RRV:s allmänna råd enstaka ny- eller ersättningsanskaffningar av persondatorer eller andra utrustningar och instrument av mindre värde som myndigheten behöver i sin reguljära verksamhet. All planmässig anskaffning skall dock som nämnts i normalfallet finansieras med riksgäldslån.

Vad som skall förstås med ”enstaka” objekt får enligt RRV:s allmänna råd bedömas från fall till fall. Bedömningen kan utgå från att varje myndighet eller myndighetsområde som har fått Sig delegerat ansvar för en egen del av ett förvaltningsanslag — vanligen ett ramanslag — skall utgöra ett eget verksamhetsområde i vilket anskaffningarna görs. Ett objekt kan enligt RRV anses vara av ”mindre värde” om kostnaden motsvarar högst ett basbelopp.

Huvudregeln i paragrafen om finansiering med lån i Riks gäldskonto- ret innebär ingen ändring i myndighetens möjlighet att finansiera investeringar med bidrag från externa finansiärer. Vidare finns möjlighet att finansiera investeringar enligt modellen kapital med konsolideringsansvar om regeringen beslutar det, se 11—13 åå kapitalförsörjningsförordningen efter ändringen i SFS 1993:430; jämför RRst allmänna råd till 4 å näst sista stycket (EA 1994 s. 43).

Riksgäldskontoret har den 25 maj 1993 fastställt villkor och rutiner för upplåning i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstill— gångar för förvaltningsändamål. Inom den av regeringen beslutade låneramen får myndigheten ta upp lån i Riksgäldskontoret enligt något av nedanstående tre alternativ — lån med rörlig ränta,

- lån med fast ränta eller — annuitetslån.

Riksgäldskontorets angivna villkor och rutiner reglerar även bl.a. kreditiv, rutiner vid upptagande av lån och förtida inlösen av län. Om det under uppbyggnadsperioden av investeringen finns behov av att göra flera utbetalningar kan detta ske genom att lånet inledningsvis behandlas som en löpande kredit med dragningsrätt upp till den godkända låneramen. Härvid utgår ränta och avgift efter samma räntefot som tillämpas för räntekonto. Senast när alla utbetalningar avseende investeringen är verkställda fastställs slutgiltigt lånebelopp till villkor enligt ettdera av ovan beskrivna alternativ.

Myndigheten får inte belasta den löpande krediten med investerings- utgifter över ett budgetårsskifte. Senast den 30 juni skall därför sådana utgifter under budgetåret ha ersatts med lån enligt något av alternativ 1—3.

När myndigheten vill utnyttja lånerätten skall den ta kontakt med Riksgäldskontoret, In— och utlåningsgruppen, senast två dagar före önskad utbetalning.

Efter det att en överenskommelse har träffats om lån översänder Riksgäldskontoret omgående per telefax till myndigheten en be— kräftelse av avtalade villkor. Myndigheten skall påteckna att den godtar innehållet i bekräftelsen och omgående återsända bekräftelsen per telefax till Riksgäldskontoret. Parterna skall därefter per brev utväxla motsvarande handlingar. Riksgäldskontoret bifogar en amorteringsplan för varje län.

Riksgäldskontoret svarar för beräkning av ränta, avgift och amortering och aviserar myndigheten om dessa vid slutet av varje ränteperiod/annuitetsperiod. Vid rörlig ränta (alternativ 1) fastställer kontoret en bankdag före början av varje ränteperiod räntefoten för den kommande ränteperioden och översänder skriftlig bekräftelse av fastställd räntefot.

Alla betalningar avseende lånen skall ske över postgiro. Vid försäljning av utrustning som finansierats med lån i Riks- gäldskontoret skall myndigheten snarast möjligt se till att eventuellt kvarvarande län från kontoret betalas med myndighetens internt tillförda medel. Samma sak gäller vid förlust av utrustning genom skada eller liknande omständighet.

Kreditutrymme enligt 8 å kapita[ försörjningsförordningen

Myndigheterna har dessutom — med stöd av förut nämnda riksdagsbe- slut — en speciell form av upplåningsmöjlighet. Detta har kommit till uttryck i 8 å kapitalförsörjningsförordningen. Enligt denna föreskrift har nämligen myndigheterna ett s.k. kreditutrymme som kopplas till myndighetens räntekonto. Till räntekontot är enligt 8 å kapitalförsörj- ningsförordningen knutet ett kreditutrymme, vars storlek regeringen bestämmer. Innebörden av kreditutrymmet för anslagsfinansierade myndigheter har berörts iprop. 1992/93:100 bil. 1 s. 114. Där sägs att kreditutrymmet i detta fall blir lika med det anslagsbelopp samt den anslagskredit som ställs till myndighetens förfogande. I propositionen sades även att en myndighets behov av likvida medel för avgifts- finansierad verksamhet bör tillgodoses genom att samtliga myndigheter som disponerar inkomster från avgiftsfinansierad verksamhet får disponera krediter i Riksgäldskontoret. Detta innebär bl.a. att ett

likviditetsbehov för en avgiftsfinansierad verksamhet som budgeteras under ett anslag fortsättningsvis skall täckas med kontokrediten, och inte som då var fallet via anslagsmedel på statsverkets checkräkning. Finansutskottet anförde i bet. 1992/93zFiU10 s. 78 att till räntekontot kopplas också en kredit motsvarande myndighetens anslag inkl. det belopp myndigheten har rätt att låna från efterföljande budgetårs anslag enligt föreskrifterna för ramanslag, dvs. normalt 5 % av anslaget. Myndigheternas dragningsrätt mot statsverkets checkräkning avskaffas samtidigt för de anslagsmedel som räntebeläggs. Även för avgiftsfinansierad verksamhet kommer dragningsrätten att ersättas med en utökad kredit i Riksgäldskontoret. I RRst föreskrifter och allmänna råd till kapitalförsörjningförordningen 1993—06-22 (dnr 33- 93—0937) framhålls i anslutning till 8 å att kreditutrymmet inte får förväxlas med anslagskrediten. Anslagskrediten är kopplad till anslagsavräkningen och har som syfte att skapa rörlighet mellan budgetåren. Där sägs även att räntekontot får, inom ramen för gällande kreditutrymme, användas för att finansiera anskaffningen av anläggningstillgångar. Omvandling till län skall då ske senast den 30 juni varje år. På saldot av myndighetens konto beräknas ränta. Riksgäldskontoret bestämmer räntevillkoren på marknadsmässiga grunder. I instruktionen för Riksgäldskontoret anges dessutom — som anges i det följande — att målet skall vara att ge andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt utan att myndigheternas verksamhet subventioneras. Ut— rymmets storlek bestäms av regeringen. Detta sker i allmänhet i regleringsbreven. Räntevillkoren fastställs av Riksgäldskontoret på marknadsmässiga grunder.

Gemensamma bestämmelser för de lån och för det kreditutrymme som avses i de närmast föregående två avsnitten

Enligt det föregående har Riksgäldskontoret sålunda till uppgift bl.a. att ta emot andra statliga myndigheters medel på räntekonto och att tillhandahålla dessa myndigheter lån som riksdagen beslutat om. Målet för denna verksamhet är enligt 1 å första stycket 2 instruktionen (1989:248) för Riksgäldskontoret att ge i första hand andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt utan att myndigheternas verksamhet subventioneras. I regleringsbrevet för 1993/94 (Statsliggaren 1993/94 VII Fi s. 21 ff) tilläggs att Riksgäldskontorets kostnader skall täckas av intäkter i verksamheten.

När Riksgäldskontoret ger lån till en myndighet upprättas ett avtal.

Upplåning genom Riksgäldskontoret

Utöver de föreskrifter om vissa upplåningsformer i de statliga myndigheternas verksamhet som redovisats i det föregående finns särskilda föreskrifter av regeringen om den upplåning till staten som sker enligt den förut nämnda lagen om statens upplåning och om hur sådana lån skall förvaltas. Uppgiften att ta upp lån för Staten och att förvalta dessa har anförtrotts Riksgäldskontoret. Föreskrift härom finns i 1 å första stycket 1 instruktionen för Riksgäldskontoret. Målet för verksamheten anges där vara att, inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, minimera kostnaderna för nyupplåningen. Riksgäldskontoret åläggs att därvid samråda med Riksbanken i frågor om den allmänna inriktningen av verksamheten. Samrådsskyldigheten gäller företrädesvis frågor av större penningpolitisk betydelse.

Ajfärsverkens upplåning

Vissa affärsverk har eller har haft möjlighet att själva ta upp lån både inom landet och på utländska marknader. Enligt riksdagens senaste beslut avseende riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering och finansiering i utländsk valuta (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91:FiU4, rskr. 1990/9lz38) skall affärsverken inte längre vara bundna till att utnyttja Riksgäldskontoret för finansiering av investeringar. När ett affärsverk eller ett av dess koncernbolag tar upp lån skall emellertid Riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud på upplåningen. Affärsverkens upplåning skall ske på marknadsmässiga villkor. I fortsättningen skall statsmakterna styra affärsverkens lånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnas för ett affärsverks totala upplåning och borgensåtaganden. Alternativt skall man kunna pröva att styra ett affärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. För varje affärsverk skall också finnas en ram som reglerar omfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket till de bolag som ingår i koncernen. Affärsverkens valutaupplåning skall regleras inom ramar som fastställs för varje affärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. Slutligen skall enligt riksdagens beslut riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placering av överskottslikviditet förverkligas genom att riksdagen och regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncern för sig. Bland de nuvarande affärsverken har beslutet genomförts i fråga om Statens järnvägar (SJ). Även för de förutvarande affärsverken Postverket, Televerket och Vattenfall gällde motsvarande bestämmelser.

SJ har bemyndigande att ta upp lån på den öppna kapitalmarknaden till marknadsmässiga villkor. När verket eller ett av dess koncernbolag

tar upp lån utanför koncernen skall Riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud på upplåningen. Även lån och garantier för lån mellan affärsverk och bolag inom koncernen skall lämnas på marknadsmässiga villkor. Riksdagen har beslutat att SJ:s upplåning i Riksgäldskontoret inte får överstiga 7 miljarder kronor. SJ har vidare bemyndigande att ta upp lån i utländsk valuta inom en av regeringen fastställd ram (prop. 1992/93:100 bil. 7 s. 46 ff och prop. 1992/93:150 bil. 5 s. 1 ff, bet. 1992/93zTU39, rskr. 1992/93:445 samt Statsliggaren 1993/94 VI K s. 32 f).

2 . 5 .4 Garantiåtaganden

Verksamheten med statliga garantier m.m. brukar redovisas i budget- propositionen. Av budgetpropositionen 1994 framgår bl.a. följande (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 91 ff). Beslut om statlig kreditgaranti för visst ändamål fattas av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Riksdagen beslutar enligt Finansfullmakten om de garantiramar som skall gälla. Regeringen delegerar normalt till myndighet rätten att utfärda garantier inom viss ram eller ger i uppdrag åt myndighet att utfärda garanti. Garantier kan lämnas enligt flera olika förordningar.

Avgifter för statliga kreditgarantier regleras i flertalet nu gällande förordningar genom hänvisning till förordningen (1988:764, omtryckt 1993: 1292) för statligt stöd till näringslivet, där det stadgas att en årlig avgift om en procent skall tas ut i förskott för att täcka statens administrativa kostnader samt de förluster som uppstår på grund av beviljade garantier.

Riksgäldskontoret har det övergripande ansvaret för hantering av garantier inom staten samt utfärdar och förvaltar huvuddelen av garantierna. Riksgäldskontoret skall därvid verka för att statlig kreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. Riksgäldskontoret skall fungera som samordnare och rådgivare till andra myndigheter som handhar kreditgarantier samt besluta om föreskrifter och allmänna råd för garantiverksamheten. Riksgäldskon- toret skall fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför för staten samt samordna och följa upp statliga lån till näringslivet (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 91).

Förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet skall i princip tillämpas på statligt stöd till näringslivet i form av garanti, lån och bidrag, i den mån regeringen föreskriver det.

Enligt 2 & lämnas stöd endast om sökanden inte själv kan tillgodose det finansieringsbehov stödet skall täcka och banker eller andra kreditinstitut som står under Finansinpektionens tillsyn bedöms ej

kunna eller vilja tillgodose behovet. Stöd skall enligt 4 & lämnas endast om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan dock, om det är av avgörande betydelse ur bl.a. sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska aspekter, medge att stöd lämnas även i annat fall. Ansökan om stöd skall enligt 6 & ske skriftligen. Sökanden skall lämna stödmyndigheten de uppgifter och göra den utredning som myndigheten bestämmer. Beslut om stöd skall enligt 7 & innehålla uppgift om

mottagare av stödet, stödets art och ändamål,

stödets omfattning, långivaren (i fråga om garanti för lån), för stödet ställda säkerheter (i fråga om lån), mottagarens skyldighet att lämna uppgift om stödets användning, övriga villkor för stödet.

???-"FPP?

Förordningen innehåller särskilda föreskrifter om garantier. Bl.a. sägs i 11 & att garanti får avse lån i svenska kronor i bankaktiebolag, sparbanker, föreningsbanker, landshypoteksföreningar eller kreditin— rättningar som stödmyndigheten godkänner. Garanti får enligt 12 & omfatta högst 75 procent av det obetalda kapitalbeloppet jämte ränta t.o.m. lånets förfallodag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock, om det är av avgörande betydelse ur bl.a. sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska aspekter, medge att garantin skall omfatta hela utestående lånebeloppet. Den andel som inte omfattas av garantin får inte utan stödmyndighetens medgivande genom försäkring eller på annat sätt överföras på annan.

Frågor om beviljande av garanti för projekt på 50 miljoner kronor eller mer skall enligt 12 & & prövas av Riksgäldskontoret. I sådant fall skall den myndighet som annars prövar frågan om lånegaranti med eget yttrande överlämna ärendet till kontoret. Om myndighetens beslut inte får överklagas, får inte heller kontorets beslut i ett överlämnat ärende överklagas.

I 13 & sägs att garantin inte gäller A. om den beviljats på grund av en oriktig eller ofullständig uppgift

av sökanden och långivaren när den beviljades insåg eller borde ha insett att uppgiften var oriktig eller ofullständig, B. om den beviljats på grund av en oriktig eller ofullständig uppgift av sökanden eller denne på ett allvarligt sätt bryter mot villkor för garantin och långivaren inte, sedan han fått vetskap om för— hållandet, utan dröjsmål säger upp lånet till betalning omedelbart, eller

C. annat sådant förhållande inträffar som innebär att låntagaren med hänsyn till syftet med garantin uppenbarligen inte längre bör få utnyttja denna och långivaren inte, sedan stödmyndigheten underrättat honom om förhållandet, utan dröjsmål säger upp lånet till betalning omedelbart.

Enligt 20 5 skall de myndigheter som bevakar statens rätt i fråga om garantier lämna uppgifter om dessa i ett centralt redovisningssystem för vilket Riksrevisionsverket är huvudman. På motsvarande sätt skall de kreditinrättningar som har beviljat lån mot garanti lämna uppgifter om utbetalning av lånebelopp och utestående låneskuld. Närmare föreskrifter om denna redovisning meddelas av Riksrevisionsverket.

Förordningen innehåller också vissa särskilda föreskrifter med anledning av EES—avtalet.

I budgetpropositionen 1994 redovisas verksamheten för budgetåret 1992/93 enligt i huvudsak följande (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 92 ff). Gällande, av riksdag och regering tilldelade, garantiramar per den 1 juli 1993 uppgår till 257 miljarder kronor, vilket innebär en ökning med 72 miljarder kronor jämfört med föregående år. Ökningen beror bl.a. på att Riksgäldskontorets ram höjts från 80 miljarder kronor till 105 miljarder kronor. Till största delen beror detta på att Riks- gäldskontoret skall utfärda pensionsgarantier för anställda vid bolagisering av affärsverk och myndigheter. Andra myndigheter med stora ökningar är Bostadskreditnämnden, vars ram ökat med 12 miljarder kronor samt Bankstödsnämnden med en ram på 30 miljarder kronor.

Gjorda garantiulfästelser per den 30 juni 1993 uppgår till 165 miljarder kronor. Av de myndigheter som utfärdade garantier föregående år har Bostadskreditnämnden haft den största ökningen, från 1,2 miljarder kronor till 13 miljarder kronor. Den nyinrättade Bankstödsnämndens garantiutfästelser uppgår till 30 miljarder kronor. Dessa utfästelser utgörs av garantier till Securum AB, Gota Bank och Sparbanksstiftelserna. Minskningar i utfästelserna förekommer främst för Exportkreditnämnden, Televerket och Riksgäldskontoret.

Den garanterade kapitalskulden per den 30 juni 1993 var 154 miljarder kronor vilket är 42 miljarder kronor mer än året innan. Grundfondsförbindelser har ökat med 9 miljarder kronor till 75 miljarder kronor. Skillnaden mellan den garanterade kapitalskulden och gjorda garantiutfästelser beror på det faktiska utnyttjandet av exportkreditgarantierna. Minskningar i kapitalskuld förekommer främst för Televerket och Riksgäldskontoret. Ökningar i kapitalskuld förekommer främst för Bankstödsnämnden, Bostadskreditnämnden och Exportkreditnämnden.

Utgifterna till följd av infriade garantier under budgetåret 1992/93 uppgår till 24,5 miljarder kronor. Utgifterna härrör främst från Bankstödsnämndens garantier till Securum AB och Sparbanksstiftelser- na.

Inkomster från garantiavgifter under budgetåret 1992/93 uppgår till 606 miljoner kronor. Inkomsterna har främst genererats av export- kreditgarantiema och Riksgäldskontorets garantier. Inkomsterna har ökat med 218 miljoner kronor sedan föregående budgetår. Inkomster till följd av återbetalning av infriade garantier uppgår till 597 miljoner kronor. Dessa inkomster härrör från exportkreditgarantiema där stora återbetalningar har gjorts på krediter till Brasilien, Egypten, Mexico, Iran och Panama.

Summan av inkomsterna från garantiavgifter och återbetalningar för tidigare infriade garantier har i förhållande till utgifterna för infriade garantier resulterat i ett nettounderskott på 23 318 miljoner kronor. Detta nettounderskott är huvudsakligen hänförligt till Bankstödsnämn- dens garantier.

Enligt 1 & första stycket 3 instruktionen (1989:248) för Riks— gäldskontoret skall kontoret utfärda sådana garantier som riksdagen beslutat om i de fall som regeringen bestämmer och inte annat följer av annan författning. Riksgäldskontoret får dock överlämna sådana ärenden till regeringen. Målet för Riksgäldskontorets verksamhet enligt denna punkt anges vara att, sett över en längre tidsperiod, kostnaderna för verksamheten skall täckas av dess intäkter.

Statliga myndigheter kan enligt ett flertal författningar ikläda staten garantiåtaganden. Exempelvis enligt

— Förordningen (I978:250, ändrad senast l992:437) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering Statligt stöd lämnas enligt denna förordning för att främja jordbrukets rationalisering. Stöd lämnas i form av statlig garanti för lån (lånega- ranti) och statsbidrag (1 och 2 55).

Fråga om stöd enligt denna förordning prövas enligt 43 & av länsstyrelsen. Om länsstyrelsen eller Statens jordbruksverk i något fall finner att stöd av särskilda skäl bör lämnas med högre belopp eller under andra villkor än som anges i denna förordning, kan länsstyrel— sen eller verket enligt 44 5 begära regeringens medgivande härtill. I 46 & sägs att jordbruksverket är den myndighet som bevakar statens rätt i fråga om stöd enligt denna förordning. För stödet gäller i övrigt förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet, med undantag för 4 och 8 åå. Vid tillämpning av 19 & nämnda förordning har jordbruksverket rätt att efterge statens rätt även i fråga om kapitalbelopp som överstiger 1 000 000 kr., men som inte överstiger

3 000 000 kr. Enligt 47 5 får länsstyrelsens beslut överklagas hos jordbruksverket. Jordbruksverkets beslut får inte överklagas.

- Förordningen (]979:427, ändrad senast 1991 :1447) om statligt stöd till trädgårdsnäringens rationalisering

Statligt stöd lämnas enligt denna förordning för att främja trädgårds- näringens rationalisering och för energibesparande åtgärder inom trädgårdsföretag. Stöd lämnas i form av statlig garanti för lån (lånegaranti) och statsbidrag (1 och 2 55).

I 30 & sägs att fråga om stöd enligt denna förordning prövas av jordbruksverket eller om verket så bestämmer av länsstyrelsen. Fråga om stöd enligt 12 & prövas alltid av jordbruksverket.

Finner länsstyrelsen eller jordbruksverket i något fall att stöd av särskilda skäl bör lämnas med högre belopp eller under andra villkor än som anges i denna förordning, kan länsstyrelsen eller verket enligt 31 & begära regeringens medgivande härtill. Jordbruksverket är enligt 31 a 5 den myndighet som bevakar statens rätt i fråga om stöd enligt denna förordning. För stödet gäller i övrigt förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet, med undantag av 4 och 8 55. Vid tillämpning av 19 & nämnda förordning har jordbruksverket rätt att efterge statens rätt även i fråga om kapitalbelopp som överstiger 1 000 000 kr., men som inte överstiger 3 000 000 kr.

Länsstyrelsens beslut får enligt 33 & överklagas hos jordbruksverket. Jordbruksverkets beslut får inte överklagas.

- Förordningen (1981 : 71 7, ändrad senast ] 989-26 7) om statlig garanti för utvinning m.m. av olja, naturgas eller kol Statlig garanti enligt denna förordning kan beviljas, om den verksam— het som avses bli främjad genom garantin är av väsentlig betydelse för den långsiktiga svenska försörjningen med olja, naturgas eller kol. Garanti kan avse åtagande även i utländsk valuta (1 5).

För garanti skall enligt 4 & ställas den säkerhet som behövs med hänsyn till garantigivningens syfte.

Garanti kan enligt 5 & göras beroende av att

1. staten ges rätt att på marknadsmässiga villkor förvärva den olja eller naturgas eller det kol som utvinns eller kan komma att utvinnas eller del därav,

2. garantitagaren till industridepartementet eller riksgäldskontoret lämnar uppgifter om förhållanden av betydelse för garantigivningen,

3. svensk bank eller sådant kreditinstitut som riksgäldskontoret godkänner åtar sig att förvara ställda säkerheter och bevaka statens intressen som garantigivare på sätt riksgäldskontoret bestämmer.

En långivare skall, om inte synnerliga skäl föreligger, för garanti

enligt denna förordning betala en årlig avgift om en procent av utestående garantibelopp. Avgiften skall betalas i förskott.

Garanti skall i övrigt förenas med de villkor som behövs för att tillgodose syftet med garantin (6 å).

Garanti kan avse kapitalbelopp, ränta och kostnader. Statens rätt att av en garantitagare kräva åter vad som har betalats ut på grund av att garantin har infriats (regressrätt) får enligt 8 & begränsas, om det behövs med hänsyn till garantigivningens syfte.

I 9 & sägs att frågor om garanti och om begränsning av statens regressrätt gentemot en garantitagare prövas av regeringen. Garanti utfärdas enligt riksdagens beslut av Riksgäldskontoret som även fastställer de ytterligare villkor som behövs för garantin.

- Förordningen (1982:517, ändrad senast 1992-1113) om bered— skapslån och beredskapsgaranti För att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap får statligt lån (beredskapslån) och statlig garanti för lån (beredskaps— garanti) lämnas enligt denna förordning (1 5).

Ärenden om beredskapslån och beredskapsgaranti prövas enligt 2 & av Överstyrelsen för civil beredskap efter samråd med berörd beredskapsansvarig myndighet Överstyrelsen skall samråda även med Kommerskollegium, Arbetsmarknadsstyrelsen och Närings- och teknikutvecklingsverket i ärenden som berör dessa myndigheters ansvarsområden.

Överstyrelsen skall vid prövningen särskilt överväga om andra åtgärder i syfte att upprätthålla eller stärka försörjningsberedskapen är mer ändamålsenliga än län eller garanti (3 5).

I 4 & sägs att Överstyrelsen skall med eget yttrande hänskjuta ett låne— eller garantiärende till regeringens prövning om överstyrelsen finner att ärendet är av sådan vikt att regeringen bör avgöra det.

Överstyrelsen skall enligt 30 & bevaka statens rätt rörande län eller garanti enligt denna förordning. Överstyrelsen får därvid anta ackordförslag eller på annat sätt efterskänka statens anspråk. Ärenden som avser större belopp eller som har principiell betydelse skall dock hänskjutas till regeringens prövning.

Beslut av överstyrelsen enligt denna förordning får inte överklagas

(31 å)-

— Förordningen (1991 :1924, omtryckt 1993-1594, därefter ändrad 1994:999) om statlig kreditgaranti för bostäder Enligt denna förordning kan kreditinstitut få statlig garanti (kredit- garanti) för ny— eller ombyggnad av bostäder. Kreditgaranti utfärdas av Statens bostadskreditnämnd på begäran av kreditinstitutet (1 å).

Bostadskreditnämndens beslut enligt denna förordning får enligt 21 & inte överklagas.

Andra författningar angående statliga garantier är förordningen (1980:402; ändrad senast 1990:855) om stöd till offentliga karantäner för djur, förordningen (1982:702; ändrad senast 1988:635) om etableringsstöd till vissa jordbrukare, m.m., förordningen (1987:606; ändrad senast 1991 : 1453) om statligt regionalt stöd till jordbruks— och trädgårdsföretag, förordningen (1993:382; ändrad 1993:975) om statligt stöd till yrkesfisket m.m. och rennäringsförordningen (1993z384).

Garantiåtaganden enligt här avsedda författningar har karaktär av myndighetsutövning. Det är alltså inte fråga om att en statlig myndig— het ingår avtal med någon enskild person, varken den person till vars förmån garanti lämnas eller den person som på grund av åtagandet kan få en fordran gentemot staten. Garantiåtaganden enligt denna typ ligger alltså utanför utredningsuppdraget, även om de kan skapa förpliktelser för staten att betala.

Vid sidan av dessa författningsreglerade garantier förekommer det naturligtvis andra former av garantiåtaganden i t.ex. avtal om försäljning eller köp av varor eller tjänster. Sådana civilrättsliga grundade garantiåtaganden omfattas däremot av utredningsuppdraget.

2.5 . 5 Myndigheternas lokalförsörjning Riksdagens beslut

Riksdagen har i skilda sammanhang behandlat frågor om vilka riktlinjer som bör gälla för de statliga myndigheternas lokalförsörj— ning. I prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsför— valtningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m. sammanfattas innebörden i dessa riktlinjer på i huvudsak följande sätt (5. 5 f): Myndigheterna skall inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna kommer således att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala eller privata fastigheter. Myndigheterna bör ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp till sex års löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa affärsmässiga hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en särskild myndighet. I de fall det är fråga om hyresavtal med en längre löptid än tre är bör beslut alltid fattas i samråd med denna myndighet. Vid längre löptider än sex är bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmakterna. — Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin

verksamhet. Detta innefattar krav på att lokalförsörj ningsfrågorna skall hanteras på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna kommer därför att åläggas att fortlöpande upprätta lokalförsörjningsplaner som kan tjäna som underlag för både budget- processen och den egna planeringen. Det kommer att slås fast att myndigheterna så långt möjligt skall eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Det kommer vidare att slås fast att myndigheterna bör utgå från en generell standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av lösningar på olika lokalproblem. — Enligt propositionen skall riktlinjerna i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen. Några principiella förändringar förutsägs inte för affärsverken.

Riksdagen hade erinringar mot vad som anförts i propositionen endast i vad avser hyrestidens längd vid universiteten (bet. 1991/922FiU 8, rskr. 1991/922107). Finansutskottet uttalade därvid bl.a. att den främsta orsaken till att restriktioner föreslås vad gäller hyresavtalens längd är, som Finansutskottet ser det, att den statliga myndighetsstrukturen kommer att vara utsatt för förändringar. Detta gäller dock med stor sannolikhet inte i någon större utsträckning för universiteten och högskolorna.

Riksdagen har sedermera godtagit ett regeringsförslag av innebörd att myndigheterna inom högskolesektorn får ingå hyresavtal med längre löptid, dock högst tio år. För ännu längre löptid krävs beslut av regeringen om det är fråga om avtal av ekonomisk betydelse (prop. 1992/93:37 bil. 1, bet. 1992/93 FiU 8 och rskr. 1992/93:123). I propositionen hänvisade finansministern bl.a. till behovet av att kunna genomföra lokalförsörjningen integrerat med den långsiktiga planering— en av utbildning och forskning. Hon anförde vidare bl. a. följande. Även om de statliga myndigheterna genom det nya budget— och styrsystemet får ökad frihet och ökat eget ansvar är det regeringen och ytterst riksdagen som har det övergripande ansvaret för hur verksam— heten organiseras och bedrivs och vilka långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning. Det är därför nödvändigt med en huvudregel som innebär att avtal av viss längd underställs regeringen för godkännande. Finansministern anförde vidare att hon funnit lämpligt att sätta gränsen för när regeringens godkännande krävs vid avtal överstigande sex är (tio år för universitet och högskolor).

Sedan den 1 juli 1993 har samtliga statliga myndigheter övertagit det fulla ansvaret för den egna lokalförsörjningen (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 100, bet. 1992/931FIU10 s. 74 ff och FiU20, rskr. 1992/93:189).

Regeringens riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning

Mot den här beskrivna bakgrunden har regeringen den 26 mars 1992 beslutat om nya riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning.

I riktlinjerna sägs att för överförande av lokalförsörjningsansvar från Byggnadsstyrelsen till lokalbrukande myndighet i statsägda lokaler gäller upplåtelsehandlingen tills nytt avtal tecknats med det fastighets- bolag som kommer att bildas. Den beslutade förändringen innebär att de ca 8 000 upplåtelsehandlingar för statsägda lokaler som finns mellan Byggnadsstyrelsen och de lokalbrukande myndigheterna skall omsättas till civilrättsliga hyresavtal.

För myndigheter i inhyrda lokaler gäller efter den 1 juli 1993 av Byggnadsstyrelsen tecknat avtal med hyresvärd, inkl. eventuella tilläggsavtal för reglering av kostnader för investeringar Byggnadssty- relsen utfört i lokalerna. Dessa avtal överförs på de lokalbrukande myndigheterna.

De nya riktlinjerna för lokalförsörjningen innebär att det inte kommer ske någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkost— nader. Prövningen kommer, inom ramen för den fortlöpande budget— prövningen, att avse kompensation för prisutvecklingen i samhället. Utgångspunkten kommer att vara en generell kostnadsutveckling på lokaler och inte som hittills en hyresavisering baserad på stats- makternas eller Byggnadsstyrelsens beslut. Lokalkostnadsindex med koppling till olika regionala eller ortsvisa variationer för utformning av dessa prisomräkningsfaktorer kommer att tas fram.

Regeringen beslutade den 26 november 1992 om följande tillägg till de nya riktlinjerna.

Utöver vad som angavs i regeringens beslut den 26 mars 1992 skall följande övergångsbestämmelser tillämpas inför övergången från upplåtelsehandling till civilrättsliga hyresavtal såvida inte den lokalbrukande myndigheten och fastighetsförvaltaren ömsesidigt kommer överens om andra villkor.

För generella kontorslokaler skall hyrestiden enligt gällande upp— låtelsehandlingar fastställas till tre år med nio månaders ömsesidig uppsägningstid. För speciallokaler och ändarnålslokaler skall hyresti- den enligt gällande upplåtelsehandlingar fastställas till tre år med tjugofyra månaders ömsesidig uppsägningstid.

Hyrestiden skall räknas från det första budgetåret i resp. budget- cykel såvida inte upplåtelsen gjorts senare. För myndigheter som inte ingår i någon budgetcykel gäller att hyrestiden utgår tidigast den 30 juni 1994.

Utgångspunkten är att de ekonomiska villkoren enligt gällande upplåtelsehandling i övrigt skall vara oförändrade under återstående

hyrestid såvida inte myndigheten och fastighetsförvaltaren kommer överens om andra villkor.

För samtliga upplåtelsehandlingar skall följande gälla: hyran enligt upplåtelsehandlingen skall i likhet med tidigare vara en totalhyra (dvs. inkl. drift— och elkostnader). En övergång till eventuell särdebitering av elkostnader får ske först i samband med övergången till civil- rättsligt hyresavtal.

Civilrättsliga hyresavtal med de nya fastighetsbolagen skall ha tecknats senast tre år efter det budgetår upplåtelsen trädde i kraft.

Förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning

Regeringen har vidare beslutat en förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning.

För statliga myndigheter under regeringen som tilldelats anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget gäller förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning. Förordningen gäller dock inte för affärsverken.

Med lokalförsörjning avses i förordningen åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark och anläggningar för myndighetens verksamhet.

Varje myndighet skall enligt 5 5 förordningen beakta de möjligheter som finns att samverka med andra myndigheter vid sin lokalförsörj- ningsplanering i syfte att minska statens kostnader för såväl verksam— het som lokaler.

I 6 & sägs att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som de disponerar används. Den företräder staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken. Varje myndighet skall enligt 7 & upprätta och fortlöpande hålla en aktuell lokalförsörjningsplan över myndighetens behov av lokaler m.m. Planen skall också innehålla en förteckning över ingångna hyres— och arrendeavtal med uppgift om upplåten area, löptider och kostnader för avtalen.

Varje myndighet får i princip besluta om sin egen lokalförsörjning.

En myndighet får — inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över —— ingå de hyres— och arrendeavtal som myndigheten behöver för sin verksamhet. I fråga om avtal av ekonomisk betydelse och med en löptid längre än tre år skall myndigheten samråda med Statens lokalförsörjningsverk innan avtal tecknas. Samråd krävs dock inte när myndigheten tecknar avtal med en statlig fastighetsförvaltande myndighet. Andra myndigheter än universitet och högskolor får ingå hyres- och arrendeavtal av ekonomisk betydelse och som har en längre löptid än sex år endast efter medgivande av regeringen. Universitet

och högskolor får ingå sådana avtal med längre löptid än tio år endast efter medgivande av regeringen.

Om en planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen.

Statens lokalförsörjningsverk

Statens lokalförsörjningsverk inrättades den 1 januari 1993 och har som huvuduppgift att vara en efterfrågestyrd stabs- och servicemyn— dighet. Enligt 1 5 förordningen (1992:1532) med instruktion för Statens lokalförsörjningsverk skall verket på uppdrag av regeringen - förse regeringen med underlag för bedömning av de statliga myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalförsörjning, — bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden, - svara för utredningar för byggnadsprojekt i tidiga skeden samt — svara för vissa förhandlingsuppgifter.

Verket får på uppdrag tillhandahålla statliga myndigheter tjänster inom lokalförsörjningson1rådet. Denna verksamhet skall finansieras genom avgifter som fastställs av verket. (2—3 555 instruktionen.)

Inom verket finns en stabsfunktion och en servicefunktion. Verksamhetsmålet för stabsfunktionen skall vara att på uppdrag av regeringen tillhandahålla ett objektivt och professionellt stöd på lokalförsörjningsomådet. Verksamhetsmålet för servicefunktionen skall vara att tillhandahålla i första hand de statliga förvaltnings— myndigheterna de tjänster dessa efterfrågar på lokalförsörjningsom— rådet (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 43, bet. 1992/93zFiU 26 s. 3, rskr. 1992/931324 och prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 46).

Enligt Statsliggaren 1993/94 VII Fi s. 16 f. skall det övergripande målet för Statens lokalförsörjningsverk vara att, utifrån målet att den statliga lokalförsörjningen skall skötas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt, tillhandahålla de statliga myndigheterna och regeringen ett professionellt och oberoende stöd på lokalförsörj— ningsområdet. Där lämnas också en närmare redogörelse för verkets uppgifter.

2.5.6 Förvaltning av statens fasta egendom

Statens fastighetsinnehav enligt tidigare ordning

Det statliga fastighetsinnehavet är omfattande. Vid den allmänna fastighetstaxeringen år 1981 ägde staten 29,2 % av Sveriges totala landareal. Huvuddelen av fastigheterna är taxerade som jordbruks— fastigheter. Resterande statlig areal utgörs av s.k. ”annan fastighet” dvs. på marken finns bostadshus, industrier, förvaltningsbyggnader, kommunikationsanläggningar m.m.3

I 3 5 förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. sägs att regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Det finns dock inte någon enhetlig reglering i denna fråga. Det har inte klarlagts vilka statliga myndigheter som för närvarande förvaltar fastigheter. Enligt uppgift från Finansdepartementet är dock de myndigheter som anges i 5 & förordningen (1971:727, omtryckt 199lz896, därefter ändrad senast 1994:669) om försäljning av staten tillhörig fast egendom de mest betydande i fråga om fastighetsför— valtning.

Utredningen har försökt klarlägga vilka statliga myndigheter som förvaltar fastigheter. Utredningen har därvid beaktat myndigheter som enligt uppgifter i 5 5 förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, i 1 & upphävda förordningen (1980:598) om förvaltning av vissa civila statliga fastigheter,m.m. (upphävd 1993—07-01 genom SFS 19931527), i RRst förstudie 1988-05-06 Statens markinnehav (Dnr 1987:1350) eller enligt muntliga uppgifter från Finansdeparte— mentet eller Statens fastighetsverk förvaltar fastigheter.

Utredningen har kommit fram till att de mest betydande myndig— heterna i fråga om fastighetsförvaltning — fram till dess att Byggnads- styrelsen upphörde som myndighet den 1 oktober 1993 -— var Byggnadsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna, Statens järnvägar, Vägverket, Luftfartsverket, Uppsala universitet, Lunds universitet och länsstyrelserna4. Därtill skall nämnas fastighetsförvaltningen inom Försvarsdepartementets område. Fortifikationsförvaltningen — som lades ner den 30 juni 1994 — företrädde staten som ägare av de statliga fastigheter som För—

3 Källa: Riksrevisionsverket, Statens markinnehav, Förstudie 1988-05-06, Dnr 1987:1350 5. 1. 4 Fr.o.m. den 1 juli 1991 omfattar länsstyrelsernas arbetsområde bl.a. den verksamhet som tidigare bedrevs av lantbruksnämnderna; jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 49 ff., förordningen (1990: 1510) med länsstyrelseinstruktion, prop. 1988/89:15 s. 21 ff., bet. 1989/90zBOU4 s. 17 ff. och bil. 5 samt bet. 1989/902BOU9, rskr. 198990289.

svarsmakten disponerar. Fortifikationsförvaltningen ansvarade vidare för den juridiska och del av den ekonomiska och tekniska fastighets- förvaltningen (prop. 1992/93:37 bil. 2 s. 37).

Bolagiseringen av statliga fastigheter och omorgansiationen av den statliga fastighetsförvaltningen

Regeringen har i två propositioner (prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadssty— relsen, m.m. sarnt prop. 1992/93:37 om ny organisation för för— valtning av statens fastigheter och lokaler, m.m.) föreslagit förändring- ar i fråga om den statliga fastighetsförvaltningen.

Huvuddragen i förslaget till ny statlig fastighetsförvaltning redovisa— des i Finansutskottets betänkande 1992/93zFiU8. Därav framgår att riksdagen i december 1991 (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107) godkände en ny organisation för statens fastighets- förvaltning innebärande att Byggnadsstyrelsen skulle ersättas med två nyinrättade myndigheter — en förvaltningsmyndighet och en stabs- och servicemyndighet —— samt en statlig fastighetskoncern. I prop. 1992/93:37 gjordes en komplettering till det ursprungliga förslaget i prop. 1991/92:44. Det nya förslaget innebar för det första att den föreslagna fastighetskoncernen skulle delas upp itvå enheter. Förutom den föreslagna fastighetskoncernen skall en särskild koncern — Högskolekoncernen -— bildas för förvaltning av universiteten och högskolornas fastigheter. För det andra skall försvarets fastigheter ingå i den nya organisationsstrukturen. Det innebär bl.a. att försvarets s.k. placeringsfastigheter skall förvaltas av fastighetskoncernen. De s.k. ändamålsfastigheterna skall förvaltas av en nyinrättad myndighet — Fortifikationsverket. -— Utskottet biträdde förslagen i propositionen.

Riksdagen har antagit de förslag som regeringen lagt fram i de båda propositionerna (bet. 1991/921FiU8, rskr. 1991/92:107 och bet. 1992/931FiU 8, rskr. 1992/931123). Riksdagens beslut innebar bl.a. att regeringen bemyndigades att bilda två nya fastighetskoncerner, en för förvaltning av universitets— och högskolefastigheter och en för kommersiella fastigheter. Den 22 december 1992 bildades Statliga Akademiska Hus Aktiebolag och Vasakronan Holding Aktiebolag.

Den 1 januari 1993 inrättades en fastighetsförvaltande myndighet, Statens fastighetsverk, och en stabs— och servicemyndighet, Statens lokalförsörjningsverk.

Enligt beslut av regeringen upphörde Byggnadsstyrelsen som myndighet den 1 oktober 1993. Avvecklingen av Byggnadsstyrelsen hanteras inom ramen för regeringens direktiv till utredningen för Byggnadsstyrelsens avveckling (Dir. 1993:105).

Den 30 september 1993 tecknades avtal dels mellan staten och Statliga Akademiska Hus Aktiebolag med dotterbolag, dels mellan staten och Vasakronan Holding Aktiebolag med dotterbolag. Avtalen innebar en överlåtelse av vissa fastighetsbestånd till de båda kon— cernerna som tidigare förvaltats av Byggnadsstyrelsen. I fastighetskon— cernen Statliga Akademiska Hus Aktiebolag ingår förutom moderbola- get sju dotterbolag som samtliga äger och förvaltar fastigheter. Fastighetskoncernen Vasakronan Holding Aktiebolag består av moderbolag, ett dotterbolag samt ett antal bolag under detta. Holding- bolaget har inga fastigheter.

Regeringen har — i enlighet med de principer som angavs i prop. 1991/92:44, s. 17— bemyndigat Riksgäldskontoret att övergångsvis lämna lån inom en angiven ram på vissa villkor till bolagen under tiden den 1 oktober 1993 — den 31 december 1999. Låneramarna avser att täcka samtliga lån som Byggnadsstyrelsen hade den 30 september 1993 samt det initiala kapitalbehov som uppstår i samband med att bolagen startar sin verksamhet. Vid en förändring av bolagens ägarstruktur skall då kvarstående lån hos Riksgäldskontoret återbetalas inom sex månader. Regeringen har vidare beslutat att Riksgäldskonto- ret skall ta ut en årlig kreditriskavgift med 0,7 % av lånebeloppen (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 45). Riksgäldskontoret har i enlighet med bemyndigandet slutit avtal om lån med Vasakronan Aktiebolag.

Den statliga fastighetsförvaltningen har dessutom förändrats i samband med att vissa fastighetsförvaltande myndigheter ombildats till aktiebolag eller privatiserats. Det gäller t.ex. Domänverkets, Vatten— falls och Postverkets fastighetsförvaltning.

Nuvarande förvaltnings— och äganderättsförhällanden

De nya reglerna om förvaltning av statliga fastigheter innebär att vissa myndigheter förvaltar följande typer av fastigheter (se bet. 1992/93:FiU8 ):

- Statens fastighetsverk är en förvaltningsmyndighet som förvaltar vissa fastigheter som inte ansetts lämpliga att förvalta i aktiebolags— form (jfr prop. 1991/92:44 s. 22 ff) nämligen kulturfastigheter, donationsfastigheter, kronoholmar, vissa fjällområden väster om odlingsgränsen och utrikesfastigheter. — Fortifikationsverket förvaltar försvarets s.k. ändamålsfastigheter — försvarsfastigheter (fastigheter som fått en utformning betingad av särskilda behov). — Universiteten förvaltar vissa äldre donationsfastigheter. — Sveriges lantbruksuniversitet förvaltar jord— och skogsbruksfastig— heter för forskningsändamål.

Statens lokalförsörjningsverk är en stabs— och servicemyndighet som inte förvaltar några fastigheter.

Byggnadsstyrelsens och Fortifikationsförvaltningens s.k. placerings— fastigheter (generellt användbara fastigheter) samt Sveriges lant— bruksuniversitets placerings- och ändamålsfastigheter ägs numera av fastighetskoncernen Vasakronan Aktiebolag. Universitetens och högskolornas placerings- och ändamålsfastigheter ägs numera av Statliga Akademiska Hus Aktiebolag. Försvarsmaktens tj änstebostäder (placeringsfastigheter) ägs numera av Kasernen Fastighets Aktiebolag.

Gällande bestämmelser om förvaltningen

Mot bakgrund av vad riksdagen (bet. 1991/921FiU8, rskr. 1991/92: 107 och bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/931123) har bestämt om de fastigheter statliga myndigheter förvaltar har regeringen utfärdat förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m.

Förordningen gäller för statliga myndigheter under regeringen. Med fastighetsförvaltning avses i förordningen ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom avses också tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom.

Myndigheternas befogenheter regleras i 3 & nämnda förordning. Där sägs att regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter. Vidare sägs att en myndighet inte får ingå hyrköpsavtal och andra liknande avtal som avser fast egendom utan regeringens medgivande.

Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande hålla en aktuell objektförteckning över de förvaltningsobjekt som ingår i förvaltningsuppdraget. I fråga om de objekt som ingår i förvaltnings— uppdraget företräder myndigheten staten dels som fastighetsägare, dels som byggherre enligt plan- och bygglagen (1987: 10).

Enligt 7 5 skall varje fastighet förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.

Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande hålla en aktuell investeringsplan över förvärv, nybyggnader och ombyggnader av fast egendom inom ramen för myndighetens förvaltningsuppdrag. I investeringsplanen skall samtliga investerings- objekt med en beräknad kostnad som överstiger 10 miljoner kronor redovisas.

I 10 & anges att en myndighet inom ramen för sitt förvaltningsupp— drag och inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över får besluta om investeringar när den beräknade

investeringskostnaden inte överstiger 10 miljoner kronor per projekt. Om den beräknade kostnaden överstiger 10 miljoner kronor skall myndigheten överlämna frågan till regeringens prövning. För affärsverken gäller dock särskilda bestämmelser.

Upplåtelser regleras i 12 &. Där sägs att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande hålla dels en aktuell förvaltningsplan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget dels en aktuell avytt— ringsplan för försäljning eller annan avyttring av sådana fastigheter som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i Statens ägo.

Förvaltningsansvaret för en fastighet får efter regeringens med— givande föras över från en fastighetsförvaltande myndighet till en annan. Om överföringen sker mellan två affärsverk eller mellan ett affärsverk och en förvaltningsmyndighet skall överföringen ske på marknadsmässiga villkor. En överföring mellan två förvaltnings— myndigheter skall ske till bokfört värde.

Statens fastighetsverk

Enligt 1 6 förordningen (1992: 1533) med instruktion för Statens fastighetsverk är verket en central förvaltningsmyndighet med uppgift att förvalta viss civil del av statens fasta egendom såsom utrikesfastig- heter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnader- na, vissa av Statens kulturfastigheter, gamla fästen och monument samt vissa donationsfastigheter och markområden.

Verket skall enligt 2 % förvalta fastighetsbeståndet inom sitt verksamhetsområde på ett sätt som 1. innebär god resurshållning och hög ekonomisk effektivitet, 2. ger verkets hyresgäster bra och konkurrenskraftiga lokaler, 3. långsiktigt tar till vara, vårdar och utvecklar fastigheternas värden.

Verket skall vidare på uppdrag av regeringen genomföra byggnads— företag för Statens räkning.

Det övergripande målet för Statens fastighetsverk skall enligt Stats— liggaren 1993/94 VII Fi s. 19 vara att förvalta det fastighetsbestånd som regeringen bestämmer på ett sätt som innebär god resurshållning

och hög ekonomisk effektivitet.

Verksamhetsmålen för fastighetsförvaltningen skall vara att långsiktigt ta till vara, värda och utveckla byggnadernas och markom— rådenas värde samt att ge verkets hyresgäster bra och konkurrenskraf- tiga lokaler. Däri ingår att vårda och utveckla de natur— och kulturvär- den av nationell betydelse som verket givits ansvar för (prop. 1993/94:100 bil. 8, s. 48)

Verksamheten i Statens fastighetsverk finansieras genom att vissa fastigheter ger överskott i form av hyresintäkter. Det fastighetsbestånd som Statens fastighetsverk förvaltar består av fastigheter som ger intäkter i form av hyror s.k. överskottsfastigheter och fastigheter som inte ger någon avkastning, s.k. underskottsfastigheter. Till de senare hör befästningar, monument och de kungliga Slotten där hyresintäkter inte täcker de löpande normala drift— och underhållskostnaderna. Statens fastighetsverk skall vid förvaltningen av fastighetsbestånd på lång sikt åstadkomma bästa möjliga ekonomiska utbyte och prestera ett från företagsekonomisk synpunkt rimligt årsresultat för de fastigheter som ger normala hyresintäkter (prop. 1993/94:100 bil. 8 S. 48).

2.5.7 Försäljning av statens fasta egendom Förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.

För avyttring av fastigheter gäller förordningen (1971:727, omtryckt 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.

Förordningen skall enligt 1 & tillämpas vid försäljning av staten tillhörig fast egendom med undantag av försäljning av sådan fast egendom som är invärderad på jordfonden, fjällägenheter på krono- mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län, renbetesfjällen iJämtlands län samt kronotorp nedanför odlingsgränsen i de sex nordligaste länen, i vilka fall särskilda bestämmelser gäller. Beträffande jordfondsfastigheter gäller föreskriften i 5 5 förordningen (1989:281, ändrad senast 1991:737) om jordfonden. I fråga om försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetes- fjällen gäller 1 & rennäringsförordningen (19931384). I fråga om försäljning av kronotorp har regeringen meddelat vissa bestämmelser i ett särskilt beslut den 26 juni 1980 (Industridepartementet, dnr 1401/80).

Regeringen beslutar enligt 2 och 3 55 förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. om dels försäljningen av fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål, dels överföring

till jordfonden av sådan fast egendom som behövs för jordbrukets och skogsbrukets rationalisering. I andra fall beslutar regeringen om försäljning av fast egendom när egendomens värde inte överstiger 5 miljoner kronor, eller, om försäljningsintäkten kan användas för reinvestering eller den samlade statliga förmögenheten på annat sätt bibehålls eller utökas, värdet inte överstiger 50 miljoner kronor.

Regeringen beslutar om avstående utan ersättning av fast egendom som förvaltas av en central förvaltningsmyndighet och som behövs för järnväg eller allmän väg, om egendomens värde inte överstiger 5 miljoner kronor (4 å).

Enligt 5 5 får vissa centrala förvaltningsmyndigheter besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar inom eller utom landet. Det gäller Fortifikationsverket, Statens järnvägar, Vägverket, Luftfartsverket, Statens fastighetsverk och Banverket om egendomens värde inte överstiger 3 miljoner kronor eller när försäljningsintäkten kan användas för reinvestering i fast egendom eller myndighetens redovisade nettoförmögenhet på annat sätt bibehålls eller utökas, om värdet inte överstiger 10 miljoner kronor. Beträffande Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Statens naturvårdsverk, Affärsver— ket svenska kraftnät och Sveriges lantbruksuniversitet är motsvarande värdegränser i stället 1 miljon kronor resp. 3 miljoner kronor.

Andra centrala förvaltningsmyndigheter än de som nämns i 5 5 får uppdra åt Statens fastighetsverk att Sälja fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 3 miljoner kronor resp. 10 miljoner kronor.

Med värde aves i dessa sammanhang enligt 7 & egendomens taxeringsvärde eller, där sådant inte är åsatt, det vid särskild värdering fastställda marknadsvärdet.

De ovan nämnda bemyndigandena avseende försäljning av fast egendom gäller även beträffande byte av sådan egendom.

Bemyndigandena för vissa centrala förvaltningsmyndigheter och för Statens fastighetsverk gäller enligt 9 & tredje stycket inte försäljning som är förenad med rätt till hyra eller återköp (s.k. fastighetsleasing) och liknande förfaranden.

I förordningen anges vissa förutsättningar för försäljning och förbe- redande åtgärder. Bl.a. sägs i 10 5 att statlig egendom, om inte annat föreslås särskilt, får säljas endast om egendomen inte längre behövs för en myndighets verksamhet eller för något annat statligt ändamål.

När en försäljning aktualiseras Skall den centrala förvaltnings— myndigheten samråda med annan statlig myndighet om det med hänsyn till egendomens läge eller beskaffenhet eller på annat sätt bedöms troligt att den myndigheten kan behöva egendomen eller att egendomen behövs för intressen som den myndigheten har att bevaka.

I fråga om försäljning av bostadsfastigheter för permanent bruk, som kan antas ha ett sådant kulturhistoriskt värde att de bör skyddas, skall samråd ske med Riksantikvarieämbetet och berörd länsstyrelse. I fråga om försäljning av egendom på vissa holmar eller skär som ägs av staten Skall samråd ske med Statens fastighetsverk, den länsstyrelse som frågan berör och, i den utsträckning som det krävs i det enskilda fallet, med Fiskeriverket. Om myndigheterna efter samråd enligt ovan inte är ense skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning (11 å)-

Förordningen uppställer också vissa ekonomiska villkor. Bl.a. sägs i 22 5 att den säljande myndigheten skall tillse att köpeskillingen blir den högsta möjliga och i varje fall inte understiger egendomens marknadsvärde, om annat inte föreskrivs särskilt.

Enligt 24 & gäller att när staten tillhörig fast egendom säljs för att tillgodose ändamål som kan föranleda expropriation skall ersättning bestämmas enligt de grunder som föreskrives i expropriationslagen (1972z719). Ersättningen skall på sätt förvaltningsmyndigheten prövar lämpligt fastställas till beloppet. Avser överlåtelsen fast egendom som behövs för järnväg eller allmän väg får förvaltningsmyndigheten, om det med hänsyn till särskilda omständigheter bedöms skäligt, föreslå att ersättning skall utgå med lägre belopp än fulla värdet eller att överlåtelsen skall ske utan ersättning. Prövningen av en sådan fråga skall hänskjutas till regeringen.

Bakgrund

I förarbetena till förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m. (prop. 1971:91 s. 2 ff, bet. 1971:FiU20, rskr. 1971:159) redogjordes för då gällande regler. Enligt 77 & RF (den då gällande 1809 års regeringsform) fordrades riksdagens samtycke för försäljning eller avhändelse på annat sätt av statens fasta egendom. Sådant samtycke hade sedan år 1942 lämnats genom generella försäljningsbemyndiganden och förelåg sedan år 1967 som ett bemyndigande tills vidare för Kungl. Maj:t att sälja fast egendom med befogenhet att överlämna försäljningsrätten till central förvaltnings— myndighet (prop. 1967199, 100, bet. 1967:JoU23, 1967:SU100, rskr. 1967z279, 265).

Vid försäljningar och andra överlåtelser som Skedde med stöd av bemyndigandena skulle myndigheterna tillämpa de riktlinjer, bl.a. för bestämmande av pris och övriga villkor samt för handläggningen av ärendena, som riksdagen godkänt och om vilka Kungl. Maj:t meddelat föreskrifter.

År 1971 gällde fortfarande i väsentliga delar för det allmänna

bemyndigandet de principer beträffande prissättningen som 1942 års riksdag bestämde (prop. 1942z241, bet. 19421J0U55, rskr. 19421388). Enligt dessa skulle tillses att försäljningarna i prishänseende blev så fördelaktiga för staten som möjligt och att försäljning till underpris inte ägde rum. Försäljningarna skulle alltså ske under full affärs- mässighet. Undantag från denna huvudregel fick göras vid avhändelse bl.a. för särskilda expropiationsändamål, där ersättningen även helt fick slopas, samt för egnahemsändamål och för komplettering av ofullständiga jordbruk. I andra fall fick statens fasta egendom inte avyttras under saluvärdet.

Vid riksdagsbehandlingen år 1942 anförde departementschefen bl.a. (bet. 19421J0U55 ss 17 ff) att endast fastigheter som inte längre behövs för statligt ändamål bör få säljas. I brist på ett centralt organ med överblick över all fastighetsförsäljning från statens sida ansågs det svårt att upprätta en säker kontroll i detta avseende. Departements- chefen ansåg dock att man Såsom ett minimikrav borde kräva att försäljningsmyndigheten, då det med hänsyn till en fastighets beskaffenhet och läge eller av annan orsak synes sannolikt att en annan förvaltningsmyndighet kan ha intresse av fastigheten, samråder med denna myndighet innan försäljningen sker. Vidare sades att sättet för försäljningen bör vara sådant att det behörigen tillgodoser både statens och alla eventuella Spekulanters intressen. Försäljning på offentlig auktion, som blivit på betryggande sätt kungjord, borde vara det förfarande som i första skulle komma i fråga. Myndigheterna borde se till att försäljningarna i prishänseende blir så fördelaktiga för staten som möjligt och försäljning till underpris borde inte få äga rum. Principen om full affärsmässighet borde sålunda — med undantag för bl.a. expropriation — gälla för försäljningarna. Beträffande köpeskil- lingens erläggande borde frihet lämnas åt regeringen resp. den förvaltningsmyndighet som får verkställa försäljningen att utan eftersättande av statens rätt och skäliga anspråk på säkerhet besluta efter vad som kan befinnas lämpligt i varje enskilt fall. Utformandet av betalningsvillkoren borde göras med ledning av vad som brukas inom affärsvärlden i motsvarande fall. Departementschefen anförde dessutom att han av praktiska skäl inte kunde ansluta sig till ett förslag från Riksräkenskapsverket att en myndighets beslut i försäljningsfrågan borde kunna överklagas. En förvaltningsmyndighets inom ramen av den erhållna befogenheten träffade avtal rörande försäljningsvillkoren bör vara definitiva i förhållande till köparen. Den part med vilken myndigheten träffat avtal om försäljning bör i och med avtalsslutandet ha förlorat sin rätt att överklaga beslutet och skall inte genom besvär hos regeringen kunna erhålla förbättring i de avtalade försäljnings- villkoren.

Tredje mans intressen skulle enligt departementschefen i och för sig kunna motivera besvärsrätt men en avvägning måste göras mellan dessa intressen och vikten av att försäljningsförfarandet kan slutföras inom normal tid.5 I fråga om försäljningsmedgivandets tillämpnings- område uttalade departementschefen att det helt allmänt bör fastslås att det föreslagna försäljningsmedgivandet inte skall tillämpas på sådan försäljning av statens fasta egendom som reglerats genom i författning meddelade föreskrifter. Dessa borde sålunda fortfarande gälla i den mån förslag om ändringar av Sådana författningar inte föreläggs eller anmäls för riksdagen.

Riksdagen antog i huvudsak de av departementschefen angivna riktlinjerna (bet. 1942:JOU55 S. 24, rskr. 19421388).

I den nu gällande regeringsformen finns ingen bestämmelse om att riksdagen Skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Grundlagberedningen föreslog ett förbud att avhända staten fast egendom utan riksdagens bemyndigande, dels ett förbud att utan sådant bemyndigande efterge Statens fordringar. Beredningen förordade vidare en grundlagsbestämmelse om att regeringen eller annan statlig myndighet inte får ta upp län eller annars ikläda Staten ekonomisk förpliktelse utan riksdagens bemyndigande (SOU 1972: 15 s. 116 och 176 ff). Under remissbehandlingen riktades kritik mot det föreslagna förbudet i regeringsformen att utan riksdagens bemyndigan- de överlåta eller pantsätta statens egendom och att efterge Statens fordringar. Budgetutredningen förklarade i Sitt yttrande att den statliga förmögenhetsredovisningen vid denna tid främst var inriktad på att redovisa statens förmögenhetsställning för vissa tillgångar och att detta synsätt återspeglades i beredningens förslag. Enligt Budgetutred— ningens mening borde förmögenhetsredovisningens främsta syfte i stället vara att vägleda resursfördelningsbesluten inom den statliga sektorn. Med denna utgångspunkt kunde man enligt utredningen anta att riksdagen vill fastställa regler för förvaltningen av den Statliga förmögenheten i andra kategorier än efter en uppdelning i fast och lös egendom resp. fordringar. Departementschefen uttalade i motiven att han delade Budgetutredningens uppfattning. Den civilrättsliga kategoriindelningen torde enligt honom vara bestämd av andra faktorer

5 Departementschefen anförde vidare (5. 20): En jämförelse kan göras med konkurrerande anbudsgivares ställning. I upphandlingsförordningen har föreskrivits, att klagan över myndighets beslut, varigenom anbud antagits, förkastats eller icke upptagits till prövning, icke må föras. Då de konkurrerande anbudsgivarnas intresse av besvärsmyndighet syntes minst lika Starkt grundat som tredje mans intresse vid här ifrågavarande fastighetsförsäljningar, synes detta icke behöva påkalla upprätthållandet av besvärsrätt, som skulle vara förenad med betydande civilrättsliga olägenheter.

än dem som i våra dagar bör vara vägledande för hur de statliga tillgångarna skall disponeras. Hans ståndpunkt innebar dock inte att riksdagens inflytande med avseende på den statliga förmögenheten skulle försvagas. Redan innehavet av utgiftsmakten ger riksdagen ett fast grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen. Departements— chefen ansåg att det därutöver borde finnas en bestämmelse i rege- ringsformen som ålägger riksdagen att fastställa grunder för för- valtningen av och förfogandet över statens egendom. Det borde ankomrna på riksdagen att avgöra vilken omfattning en sådan reglering skall ha. Riksdagen borde vara oförhindrad att förbehålla sig rätten att i konkreta fall pröva om överlåtelse eller annan åtgärd i fråga om visst Slag av egendom borde komma till stånd (prop. 1973:90 s. 225).

De nuvarande värdegränserna enligt 3—5 55 förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. för rätten att överlåta statens fasta egendom har gällt sedan den 1 juli 1991 (SFS 1991:896. Motiven till den i 2 & angivna beloppsgränsen redovisas i prop. 1987/88:100 bil. 9 s. 39, bet. 1987/88:FiU26, rskr. 1987/88z338). Vid riksdagsbehandlingen uttalade Finansutskottet att utskottet inget har att invända mot den utvidgning av de aktuella bemyndigandena som föreslagits i propositionen och att utskottet förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen med förslag när beloppsgränser behöver justeras på grund av prisutvecklingen (bet. 1987/88:FiU26 s. 3).

Av den redogörelse som i det föregående lämnats om innehållet i förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. (s. 48) framgår bl.a. att det i 3 och 4 åå finns regler enligt vilka regeringen beslutar om försäljning upp till vissa värden. Förordningen innehåller däremot inte några regler om beslutanderätten för de fall då det gäller värden som är större än de angivna värdena. Inte heller i någon annan författning finns bestämmelser om vem som har rätt att besluta i dessa två typer av fall.

Vid angivna förhållanden måste regeringen anses ha beslutanderät- ten med stöd av 9 kap. 8 & RF, där det föreskrivs att Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Det utesluter emellertid inte att regeringen vid utövningen av sin be- slutanderätt kan vara beroende av riksdagens bemyndigande.

Frågan om det behövs ett riksdagsbemyndigande måste ses mot följande bakgrund.

Enligt 77 å i 1809 års regeringsform fordrades, som redan nämnts, riksdagens samtycke för försäljning av eller avhändelse på annat sätt av statens fasta egendom. Sådana samtycken har riksdagen givit bl.a. i det förut redovisade generella beslutet är 1942. Detta beslut har sedermera ändrats och kompletterats vid flera tillfällen.

Den nuvarande regeringsformen däremot innehåller inte någon motsvarighet till den gamla 77 &. I regeringsformen regleras alltså inte särskilt hur beslut om försäljning av fast egendom skall fattas. Riksdagen har inte heller efter det att regeringsformen trätt i kraft — med stöd av 9 kap. 9 & RF — i lag angett vad som skall gälla. Däremot har riksdagen år 1988 (bet. 1987/88zFiU26, rskr. 1987/88z338) på förslag av regeringen (prop. 1987/88:100 bil. 9 s. 30 f) bemyndigat regeringen att besluta om försäljning av fast egendom till ett värde av högst 50 miljoner kronor i enlighet med de riktlinjer som utskottet förordat. Likaså har riksdagen år 1991 på förslag av regeringen (prop. 1990/91 : 132) beslutat att ändra lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden på sådant sätt att regeringen fick rätt att besluta om försäljning av fast egendom (bet. 1990/911LU30, rskr. 1990/9lt263). I prop. 1990/91:132 redovisar regeringen beslut som riksdagen fattat efter det att regeringsformen trätt i kraft och som bygger på att försäljning av fast egendom alltjämt kräver bemyndigan- de av riksdagen, uppenbarligen i samma omfattning som dessförinnan med de ändringar som föreslagits vid varje beslutstillfälle. Det torde vara rimligt att uppfatta de båda beslut som riksdagen fattat åren 1988 och 1991 samt de andra riksdagsbeslut som redovisats i prop. 1990/91 : 132 som sådana fastställande av grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den som avses i 9 kap. 9 & RF.

De angivna riksdagsbesluten bygger på den förutsättningen att beslut om försäljning eller annan överlåtelse av staten tillhörig fast egendom får ske endast i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen har givit sedan år 1942. I den mån man enligt vad som nyss anfördes uppfattar riksdagsbesluten som grunder för förvaltningen av och för förfogandet över Staten tillhörig fast egendom innebär dessa grunder att försäljning eller annan överlåtelse bara får Ske med stöd av nämnda riksdagsbemyndiganden. Det sagda innebär att rättsläget i dag är detsamma som före ikraftträdandet av regeringsformen, trots att denna inte innehåller någon motsvarighet till den gamla regeringsformens 77 5, enligt vilken riksdagens samtycke krävdes för försäljning eller avhändelse av fast egendom.

Det sagda innebär att försäljningar m.m. kan ske i den omfattning som följer av förordningen om försäljning av Staten tillhörig fast egendom, m.m. I de fall då regeringen enligt 3 eller 4 5 inte kan besluta torde det krävas nya individuella bemyndiganden av riksdagen innan regeringen beslutar om försäljning.

2.5.8 Hantering av statliga fordringar

Förordningen om hantering av statliga fordringar grundas på beslut av riksdagen i anledning av budgetpropositioner. I budgetpropositionen 1991 anförde chefen för Finansdepartementet därvid att det är viktigt att de statliga myndigheterna bevakar sina fordringar och betalningar så att staten inte drabbas av onödiga kostnader eller ränteförluster. Statens intressen bör bevakas så att de fordringar staten har på annan part betalas in i rätt tid eller, om så inte sker, att fordringen drivs in på ett sådant sätt att staten inte åsamkas onödiga kostnader. Det gäller vidare att utnyttja de betalningsfrister staten har mot annan part (prop. 1990/91:100 bil. 1 s. 58).

Chefen för Finansdepartementet har vidare i budgetpropositionen 1992 anfört att myndigheterna borde ges ett ökat ansvar och själva bevaka och driva in sina fordringar och att möjlighet borde öppnas att överlämna fordringsindrivning till ett inkassoföretag (prop. 1991/92:100 bil. 1 S. 49).

Riksdagen har godkänt vad som förordats i propositionerna (bet. 1990/91:FiU20, rskr. 1990/91:132 och bet. 1991/921FiU20, rskr. 1991/92:128).

Frågan om hantering av statliga fordringar regleras i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar.

Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och tillämpas på fordringar som staten har rätt till och som —- sånär som på vissa undantag — inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Denna lag gäller vid handläggning hos kronofogdemyndigheten av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken. Indrivningen får avse fordringar som påförts enligt bestämmelserna i bl.a. uppbördslagen (1953z272), lagen (1968:430) om mervärdesskatt, lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta samt för böter och viten.

Bestämmelserna i förordningen skall tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av ett Särskilt beslut av regeringen.

I fråga om betalningsvillkor sägs i 4 å att en myndighet skall tillämpa affärsmässiga betalningsvillkor vid försäljning av varor och tjänster.

När en myndighet träffar avtal om försäljning av varor och tjänster, skall myndigheten enligt 5 å upplysa om betalningsvillkoren. Om varan eller tjänsten skall betalas mot faktura, skall betalningsvillkoren framgå av fakturan.

I 6—8 åå regleras räntefrågor. Där anges att ränta på statens fordringar skall tas ut enligt den räntesats som för varje budgetår

fastställs av regeringen (statens utlåningsränta) samt att dröjsmålsränta skall tas ut på fordringar och lån som inte betalas i rätt tid, om det inte finns särskilda skäl mot det eller något annat följer av lånebestäm- melserna. Dröjsmålsränta skall tas ut enligt räntelagen (19751635). Dröjsmålsränta enligt andra grunder får dock tas ut efter samråd med Riksrevisionsverket.

I 9 å anges att andra fordringar än lån skall faktureras så snart som möjligt.

Bestämmelser om bevakning och indrivning finns i 10—12 åå där det framgår att varje myndighet skall se till att myndighetens fordring— ar betalas enligt betalningsvillkoren. Om fordran inte har betalats senast på förfallodagen, Skall myndigheten så snart som möjligt Skicka en betalningspåminnelse till den betalningsskyldige. Om fordran inte betalas efter påminnelse, skall myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt. En myndighet får enligt 12 å, om det är till fördel för staten, uppdra åt en annan myndighet eller åt ett företag som bedriver inkassoverksamhet enligt inkassolagen(19741182) att bevaka och driva in myndighetens fordringar. Ett sådant uppdrag får inte innefatta överlåtelse av fordran.

Om myndigheternas processbehörighet sägs i 13 å att en myndighet företräder staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndig— hetens fordringar. Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan.

En myndighet får enligt 14 å medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver ett år från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för Staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl.

I 15 å sägs att en myndighet får besluta att indrivningen skall avbrytas tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen Skall tas upp på nytt, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.

En myndighet får enligt 16 å anta ett förslag om ackord, om det kan anses fördelaktigt för det allmänna. Ett ackordsförslag som inte framställts i konkurs eller enligt ackordslagen (1970:847) får antas bara om övriga borgenärer som berörs av ackordet godkänner det.

Angående eftergift sägs i 17 å att en myndighet får helt eller delvis efterge en fordran, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning.

Beträffande fordringar myndigheter emellan gäller att bestämmelser— na i 4, 5 och 7—10 åå tillämpas även på fordringar som en myndighet

har på en annan statlig myndighet. En myndighet får uppdra åt en annan myndighet under regeringen att hantera sådana fordringar.

19 å innehåller en bestämmelse om sarnrådsskyldighet. Där Sägs att innan en myndighet beslutar att avbryta indrivningsförsök, anta ackordsförslag eller efterge en fordran skall myndigheten samråda med Kammarkollegiet. Detsamma gäller innan myndigheten beslutar att ansöka om att en betalningsskyldig skall försättas i konkurs. Sarn— rådsskyldigheten gäller dock inte för affärsverken. Kammarkollegiet får medge undantag från samrådsskyldigheten.

Ett beslut i ärende om eftergift får, om beslutet fattats av en myndighet som lyder under en central förvaltningsmyndighet, överklagas till den centrala förvaltningsmyndigheten. Andra beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

I 21 å finns verkställighetsföreskrifter enligt vilka Kammarkollegiet får meddela föreskrifter i fråga om samråd enligt 19 å. Riksrevisions— verket får meddela de föreskrifter som i övrigt behövs för verkställig- heten av denna förordning. Riksrevisionsverket skall därvid samråda med Kammarkollegiet i frågor som rör 15—17 åå och med Riks— skatteverket i frågor som rör kronofogdemyndigheternas verksamhet.

Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom förordningen upphävdes — avskrivningskungörelsen (19651921), — förordningen (1981:475) om ränta på statens kapital, — förordningen (1975: 1318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar, - cirkuläret (1940:677) till statsmyndigheterna angående bemyndigan- de för Kungl. Maj:t att biträda ackord och eljest eftergiva statens rätt med avseende å lån från statens utlåningsfonder m.m., - Riksrevisionsverkets cirkulär den 27 juni 1966 med föreskrifter om tillämpningen av avskrivningskungörelsen,

— Riksrevisionsverkets föreskrifter den 17 december 1975 för verkställigheten av förordningen (1975:1318) om dröjsmålsränta på Statliga fordringar, - Riksrevisionsverkets kungörelse (1979:1211) om ändring i verkets föreskrifter för verkställigheten av förordningen (1975:1318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar, - Riksrevisionsverkets kungörelse (1984:712) om ändring i verkets föreskrifter för verkställigheten av förordningen (1975:1318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar.

Den nya förordningen skall enligt övergångsbestämmelserna tillämpas även på fordringar som uppstått före ikraftträdandet. Riksrevisionsverket (RRV) har utfärdat föreskrifter (1993: 1681) om hantering av statliga fordringar. Föreskrifterna trädde i kraft den 15

januari 1994.

Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om delfakturering och andra fakturarutiner. Vidare sägs att bevaknings— och indrivningsåt— gärder skall vidtas i den omfattning som är motiverat med hänsyn till fordringens belopp, gäldenärens betalningsförrnåga och omständig— heterna i övrigt. I anslutning till 12 å förordningen föreskrivs att kostnad för att bevaka och driva in myndighetens fordringar och myndighetens effektivitet i egna rutiner Skall ställas mot kostnaden för att anlita en annan myndighet eller ett företag som bedriver in- kassoverksamhet. Om myndigheten inte avser att anlita en annan myndighet utan i stället överväger att anskaffa tjänster från ett företag som bedriver inkassoverksamhet skall myndigheten beakta gällande upphandlingsregler.

2.5 . 9 Hyrköp (leasing)

Beträffande leasing i statlig verksamhet sägs i 5 å kapitalförsörjnings— förordningen att en myndighet får ingå avtal om hyra eller hyrköp (leasing) av utrustning i de fall avtalet innebär en lägre kostnad för statsverket, sett över utrustningens hela ekonomiska livslängd, än om utrustningen anskaffats genom köp.

Avtal om försäljning och återhyra eller återköp eller andra liknande avtalsformer får ingås endast efter särskilt bemyndigande av regering- en. Ett sädant bemyndigande krävs även för leasingavtal där hyra eller andra avgifter betalas i eller baseras på annan valuta än svensk valuta.

Beträffande s.k. fastighetsleasing finns bestämmelser i 9 å tredje stycket förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. Bemyndigandena i 5—6 åå nämnda förordning för vissa centrala förvaltningsmyndigheter och för Statens fastighetsverk att inom vissa beloppsgränser besluta om försäljning av fast egendom gäller inte försäljning som är förenad med rätt till hyra eller återköp (s.k. fastighetsleasing) och liknande förfaranden.

Bakgrunden till dessa bestämmelser om leasing i statlig verksamhet finns i riksdagens beslut i anledning av budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 51 f, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/ 92: 128). Departementschefen gjorde där bedömningen att leasing i statsförvaltningen bör ske under reglerade former. Inom ramen för den ökade frihet att göra finansiella avvägningar som delegeras till myndigheterna bör dessa kunna välja leasing som alternativ till köp. Myndigheterna har därvid ett ansvar för att pröva om leasing i det enskilda fallet ger en för myndigheterna och statsverket mindre kostsam lösning än om utrustningen anskaffats genom köp.

Följande principer angavs för tillämpning av leasing i Statsför- valtningen?

Leasing bör i normalfallet endast användas när behovet av ut- rustning är begränsat i tiden. När den planerade användningstiden sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden bör leasing i regel undvikas.

Användningen av s.k. sale—lease-back av lös egendom bör kräva regeringens medgivande. Detsarmna bör gälla s.k. investor leasing. Leasing kontrakterad i utländsk valuta bör inte förekomma.

Leasing bör prövas i budgetprocessen på samma sätt som annan finansiering, för att riksdag och regerings krav på inflytande skall kunna tillgodoses. Vidare bör krav ställas på att myndigheterna skall ange omfattningen av leasingåtaganden och dess kostnader i balans— resp. resultaträkning.

Frågan om tillämpning av leasing i Statlig verksamhet behandlades

6 Olika leasingformer (enligt RRV:S promemoria 1992-06-16 Statliga myndigheters leasing, bilaga 2 till RRV:S cirkulär 1993-06-22, dnr 33-93-0937). De vanligast förekommande leasingformerna i statlig verksamhet är operationell och finansiell leasing. I ett fåtal fall har även avtal om s.k. sale-lease-back och investor leasing ingåtts. Operationell leasing liknar vanlig hyra genom att det i regel finns endast två parter (leverantören och brukaren). Avtalen är kortfristiga och kan sägas upp av brukaren utan extra kostnad. Leverantören svarar för service och underhåll. Han här också risken av att den utrustning som hyrs ut minskar i värde. Finansiell leasing omfattar i regel tre parter (leverantören, finansiären och brukaren). Finansiären kan vara ett finansbolag eller ett industribolag. I det senare fallet handlar det vanligen om investor leasing (se nedan). I sin renodlade form liknar finansiell leasing ett avbetalningsköp. Leasing-avgifterna fastställs genom att brukaren under avtalstiden betalar ett sammanlagt belopp som motsvarar utrustningens anskaffningsvärde samt en finansiell kostnad. Avtalet kan inte sägas upp i förtid. Det är i praktiken svårt att dra en skarp gräns mellan operationell och finansiell leasing. Finansiell leasing kännetecknas av att avtalsperioden sammanfaller med utrustningens ekonomiska livslängd. Vidare kan gälla att leasingavgifterna motsvarar utrustningens anskaffningsvärde med tillägg för finansiella kostnader samt att avtalet inte kan sägas upp. En prövning måste således göras från fall till fall. En presumtion kan därvid vara att om avtalsperioden omfattar tre år eller mer är det fråga om finansiell leasing, annars operationell leasing. Sale-lease-back är i regel en form av finansiell leasing. Den utrustning (vanligen i fastighet) som sålts hyrs tillbaka på villkor som ger finansiären en normal avkastning på det kapital han bundit upp. Fördelen för den som säljer och hyr tillbaka utrustningen är att han kan disponera ett större kapital än vad som annars vore fallet. En annan form av finansiell leasing är s.k. investor leasing. Den skiljer sig från vanlig finansiell leasing genom att finansiären i regel är ett industriföretag. Företaget blir därmed ägare till utrustningen och kan följaktligen använda de skattemässiga värdeminskningsavdragen. Kännetecknande för investor leasing är att investeringsut- giften uppgår till ett mycket stort belopp och att livslängden kan vara 15-20 år. Det medför att finansiären får skattemässiga fördelar som kan utnyttjas för att erbjuda brukaren en fördelaktig avgift. Det gäller särskilt i de fall då brukaren inte själv kan utnyttja de skattemässiga värdeminskningsavdragen.

i budgetpropositionen 1992 i avsnittet Styrning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna. Regeringen beredde riksdagen tillfälle att ta del av vad finansministern anfört därom. Finansutskottet anmärkte att vad finansministern anfört om styrningen av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna inte föranledde någon erinran från utskottets Sida (bet. 1991/92:FiU20 s. 57). Riksdagen lade propositionens yrkande i denna del till handlingarna (bet. 1991/92:FiU20 s. 60, rskr. 1991/92:128).

I RRV:S föreskrifter och allmänna råd (1993-06—22, dnr 33—93- 0937) för tillämpningen av kapitalförsörjningsförordningen ges ifråga om 5 å följande allmänna råd. När den planerade användningstiden sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden — t.ex. vid finansiell leasing —— blir leasing av utrustning i regel dyrare än köp. Om myndigheten har möjlighet att köpa utrustningen — t.ex. med lån i Riksgäldskontoret — torde det oftast vara ekonomiskt mer fördelaktigt för myndigheten än att leasa den. Utrustningen bör således köpas i dessa fall. Leasingalternativet kan dock vara fördelaktigt när behovet av utrustning är begränsat i tiden.

Leasing bör enligt RRV:S föreskrifter användas endast om för— delarna är uppenbara. Vid investeringsbedömningen bör hänsyn tas till samtliga effekter av investeringen — i pengar mätbara effekter och övriga såväl kvantitativa som kvalitativa effekter. De i pengar mätbara effekterna av en investering bör sammanfattas i en kalkyl som dokumenteras.

Med avtal om försäljning och återhyra eller återköp avses s.k. sale- lease-back.

Bland leasingformer som används finns också s.k. investor leasing. Genom förändringarna i skattesystemet i januari 1991 är de eventuella skattefördelarna för den som leasar ut utrustning inte lika stora som tidigare. Statliga myndigheter torde därför numera inte erbjudas några avtal om investor leasing. Om denna leasingforrn ändå skulle övervägas av en myndighet bör enligt RRst föreskrifter frågan underställas regeringen för prövning på motsvarande sätt som vid avtal om sale-lease—back, bl.a. på grund av de negativa statsfinansiella effekter som kan uppstå. Samma bör gälla om myndigheten överväger att tillämpa någon avtalsforrn som har en liknande uppläggning som sale-lease—back och investor leasing eller som kan få motsvarande statsfinansiella effekter.

2 . 5. 10 Avgiftsförordningen

Regeringen får besluta om införande av avgift för frivilligt efter— frågade varor och tjänster (prop. 1973:9O s. 218, bet. 1973:KU26, rskr. 265). Beslut om avgiftens storlek bör i dessa fall regelmässigt delegeras till myndigheterna. Beslut om att avgift får tas ut bör däremot delegeras till myndigheterna endast när det är fråga om sådan försäljningsverksamhet o.d. i begränsad omfattning som Sker inom ramen för myndighetens uppgifter.

Frågor som har samband med att avgifter tas ut kräver i allmänhet ett avtal mellan den ”säljande” myndigheten och köparen om kvalitet, leveranstider m.m. Därför redovisas här vad som gäller om avgifter.

I avgiftsförordningen (1992:191) finns de riktlinjer och regelverk som gäller för avgiftsfinansierad verksamhet.

Följande huvudprinciper gäller enligt regeringens förordningsmotiv (199213) till avgiftsförordningen7 som utgångspunkter för Styrning av avgiftsfinansierad verksamhet.

Full kostnadstäckning bör i normalfallet gälla som ekonomiskt mål. Bruttoredovisning på statsbudgeten bör normalt tillämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet. Verksam- heten bör budgeteras på sedvanligt sätt och tillföras medel över ramanslag. Avgifterna redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten. För annan avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd

bör nettoredovisning på statsbudgeten tillämpas.

Beslut om avgift skall föregås av samråd med RRV. Den förändrade styrningen av myndigheterna ställer höga krav på uppföljning av den avgiftsfinansierade verksamhetens resultat. Redovisningskraven behöver skärpas så att resultatet i norrnalfal- let, i form av särredovisning av samtliga kostnader och intäkter som belastar resp. verksamhetsområde, framgår av myndig— heternas redovisning.

Avgiftsförordningen kan delas in i tre huvudavsnitt. Det första består av allmänna riktlinjer för styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet. Det andra reglerar förfarandet vid uttag av an- sökningsavgifter och det tredje innehåller bestämmelser om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag.

Affärsverken är i många sammanhang undantagna från regler och bestämmelser som gäller för andra Statliga myndigheter. De är i de flesta fall bemyndigade att själva, inom ramen för de mål som riksdagen angett, fatta beslut i frågor som rör den affärs— drivande verksamheten. Det finns därför ingen anledning att låta

7 Jfr budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100, bil.1, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/921128).

affärsverken omfattas av de båda förstnämnda huvudavsnitten i avgiftförordningen. Bestämmelserna om avgifter för kopior m.m. bör däremot i princip gälla inom hela statsförvaltningen, således även för affärsverken.

Enligt 2 å har andra föreskrifter och regeringsbeslut företräde framför bestämmelserna i avgiftsförordningen.

Myndigheter under regeringen har rätt att ta ut avgifter endast om de fått ett bemyndigande att göra det.

Enligt 4 å första stycket får en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla:

tidskrifter och andra publikationer, inforrnations- och kursmateriel, konferenser och kurser,

rådgivning, lokaler, utrustning, offentlig inköps— och resurssamordning, tjänsteexport,

upptagning av automatisk databehandling som utgör allmän handling. I datalagen (1973z289) finns bestämmelser om för— säljning av uppgifter ur personregister, . upplysningar per telefon, om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyl— dighet enligt sekretesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223). Enligt andra stycket får varor och tjänster tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller i mindre omfattning. I annat fall krävs ett särskilt bemyndigande. ”Mindre om— fattning” skall främst sättas i relation till varje enskild myndig— hets totala verksamhet.

Beträffande tjänsteexport finns ytterligare bestämmelser i tj äns- teexportförordningen (1992: 192).

Av 5 å följer att om riksdagen eller regeringen inte har beslutat om något annat ekonomiskt mål skall myndigheten beräkna avgiften så att myndighetens kostnader för verksamheten täcks. Detta innebär att intäkterna, vid en viss beräknad volym, Skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkastnings— pliktigt kapital i den avgiftsfinansierade verksamheten skall Såle- des även avkastningskravet täckas av avgiften. Subventionering av verksamheten med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt medgivande.

En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande. Myndigheten får dock själv besluta om storleken av de avgifter som tas ut enligt 4 å.

Myndigheten skall varje år samråda med RRV om de avgifter

Pmsawewwe

.— O

som myndigheten tar ut eller avser att ta ut för varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller. I de fall då regeringen be- stämmer avgiftens storlek, skall samråd Ske innan förslag lämnas till regeringen om ändring av avgiften. RRV får medge undantag från samrådsskyldigheten.

Rätten att disponera avgiftsinkomster regleras i 25 och 26 åå. Där framgår att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter särskilt bemyndigande. Myndigheten får dock dispo- nera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 å och avgiftsin- komster för kopior, utskrifter, registerutdrag o.d. En myndighet som tilldelats anslag på statsbudgeten med ett formellt belopp för avgiftsbelagd verksamhet, får disponera avgiftsinkomsterna från den verksamheten. Inkomster från avgiftsbelagd verksamhet, som en myndighet inte får disponera enligt 25 å, skall tillföras statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen bestämmer.

2.5. 1 1 Tjänsteexport

Tjänsteexportförordningen (1992:192) gäller rätten för statliga myndigheter under regeringen att bedriva tjänsteexport med stöd antingen i avgiftsförordningen eller i av regeringen särskilt meddelade beslut.

Frågor som har samband med tjänsteexport kräver i allmänhet ett avtal mellan den myndighet som utför tjänsten och kunden (jfr 4 å tjänsteexportförordningen) om kvalitet, leveranstider m.m. Därför redovisas här vad som gäller om tjänsteexport.

Enligt regeringens förordningsmotiv (1992:4) till tjänsteexportför— ordningen gäller bl.a. följande specialmotivering.

I 4 å avgiftsförordningen ges ett bemyndigande för myndigheter att bedriva bl.a. tjänsteexport om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning (jfr ovan under 2.5. 10).

Om tjänsteexportverksarnheten bedöms överstiga vad som kan anses vara av mindre omfattning, bör frågan om verksamhetens fortsatta bedrivande underställas regeringen. Regeringen prövar då om det är lämpligt att myndigheten fortsätter med denna verksamhet. Om så bedöms vara fallet, tas frågan om tjänsteex- port lämpligen upp i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller i annat beslut från regeringens Sida. Regeringen har också möjlighet att i särskilt beslut ange om en myndighet inte skall bedriva tjänsteexport.

Avgiftsförordningen behandlar också andra frågor av betydelse för tjänsteexport. Sålunda ställs bl.a. krav på samråd med RRV angående principerna för avgiftssättning och avgiftsuttag samt

krav på myndighetens redovisning av den avgiftsbelagda verk- samheten. Av förordningen följer vidare att myndigheterna Själva får besluta om de avgifter de tar ut inom ramen för de ekonomis- ka målet. Myndigheterna får också disponera de inkomster som uppstår i verksamheten.

I 2 å tjänsteexportförordningen anges att en myndighet får ta till vara möjligheterna att inom eller utom riket marknadsföra tjänster inom Sitt verksamhetsområde. Det är således endast sådana tjänster som myndigheten redan har inom sitt verksam— hetsområde — enligt lag, förordning eller instruktion —— som får marknadsföras. Dessa tjänster varierar givetvis mellan Olika myndigheter men kan grovt indelas i tjänster på tekniska områden och administrativa tjänster. Exempel på tjänster kan vara konsulttjänster, utbildningstjänster och provningsverksamhet. Material som behövs för tjänsteexportens genomförande ingår i tjänsten. Tjänsterna kan försäljas antingen genom direktförsälj— ning eller i kombination med varor och tjänster från andra leverantörer. Det bör dock framhållas att anläggningstillgångar inte kan försäljas enligt denna förordning.

I andra meningen i 2 å anges att det departement till vilket myndigheten anses höra underrättas om tjänsteexportens innehåll och omfattning. Sådant samråd bör omfatta de stora dragen i verksamheten och äga rum innan marknadsföringen påbörjas.

Enligt 3 å skall myndigheten bedriva tjänsteexportverksam— heten utifrän en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet.

Bakgrunden till paragrafen är att verksamheten måste ha en förankring i den egna myndigheten och att detta är av sådan vikt att det bör markeras i förordningen. En sådan förankring kan ex- empelvis ske genom att myndighetens styrelse fastställer en plan/marknadsstrategi för verksamheten och att Särskild personal ansvarar för verksamheten. Krav på lönsamhet gäller. Med lönsamhet avses att avgifterna skall beräknas på marknadsmässiga grunder så att minst full kostnadstäckning uppnås i verksamheten. Inkomster i verksamheten Skall således minst täcka kostnaderna för verksamheten. Erfarenhetsmässigt är marknadsföring och anbudsgivning kostnader som inte alltid leder till inkomster i varje enskilt fall. Därför skall avgifterna sättas så att inkomsterna för antagna anbud också täcker kostnaderna för icke antagna anbud och marknadsföring.

Myndighetens rätt att sluta avtal för tjänsteexportverksamheten är reglerad i 4 å där det sägs att myndigheten får sluta avtal med svenska eller utländska kunder när det gäller att utföra tjänster enligt 2 å. Avtalen skall slutas på affärsmässiga grunder. I samband därmed får myndigheten göra den upphandling som behövs i enlighet med internationella regler.

Sådana avtal som är av privaträttslig natur får myndigheten

fritt sluta även om avtalsparten är en myndighet i annat land eller företrädare för ett annat land.

Av 6 å framgår att myndigheten får teckna för ändamålet bruklig försäkring. Enligt motiven rör paragrafen frågan om rätten att teckna för verksamheten i utlandet bruklig försäkring. Paragrafen rör inte det förhållandet när verksamheten bedrivs i Sverige för utländsk kund.

I 8 å anges att en separat resultatrapport som visar samtliga kostnader och intäkter i tjänsteexportverksanheten skall lämnas i myndighetens årsredovisning, inkl. en bedömning/analys av tjänsteexportverksamheten. Motivet till detta är att möjligheterna till uppföljning och analys av den genomförda verksamhetens resultat och effekter underlättas. Närmare anvisningar för myndigheternas redovisning i detta avseende lämnas i avgiftsför—

ordningen.

2.5.12 Risk- och skadehanteringen i Staten

Gällande bestämmelser

Enligt förordningen (1954:325, ändrad senast 1992: 174) om försäkring av statens egendom, m. m. får Statliga myndigheter inte teckna eller låta teckna försäkringar för Statens egendom eller för att skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighet. I fråga om försäkringar för egendom som universiteten förvaltar gäller dock särskilda före- Skrifterg.

Trots vad som sagts ovan får, om den aktuella myndigheten med hänsyn till Statens intressen finner det lämpligt, tecknas

&)

b)

trafikförsäkring eller motsvarande försäkring för motorfordon som - tillhör polisväsendet, Postverket eller Televerket, eller — är avseddda för personbefordran och disponeras av departemen— ten eller länsstyrelserna, eller

— används utomlands,

transportförsåkring, då köp eller försäljning annars inte kan komma till stånd eller då följden av att avstå från försäkringsskyd— det inte leder till fördelaktigare priser, lägre omkostnader eller förmånligare villkor i övrigt,

brandförsäkring

- av sådan lantbruksegendom som är upplåten mot nyttjanderätt och mot vilken inget förbud mot försäkring finns meddelat i

8 Beträffande risk— och skadehantering vid universiteten, se SOU 1992z40 s. 42 f.

Särskild ordning, eller

— av en Sådan fastighet som länsbostadsnämnden ropat in på exekutiv auktion för att skydda statens fordran, — i samband med byggnads- och anläggningsarbeten, — eller annan försäkring av egendom som tillhör försvarsmaktens

personalkassor, d) reparentförsäkring vid marinens förbandsbundna verkstäder, samt

e) nödvändig försäkring i samband med att egendom som tillhör staten utan ersättning lånas ut eller upplåts till någon annan än en statlig myndighet under förutsättning att försäkringskostnaden betalas av den till vilken egendomen lånas ut eller upplåts.

Vidare får trafikförsäkring eller motsvarande försäkring tecknas för motorfordon som tillhör staten, för den tid då sådana fordon till- fälligtvis brukas i trafik utomlands.

Köpe- eller försäljningsavtal, som innebär att Staten ikläds kostnad för transportförsäkring, får endast ingås då köp eller försäljning annars inte kan komma till stånd eller då följden av att avstå från för— säkringsskyddet inte leder till fördelaktigare priser, lägre omkostnader eller förmånligare villkor i övrigt.

Av riksdagen godkända riktlinjer för risk- och skadehanteringen i staten

Chefen för Finansdepartementet redovisade i budgetpropositionen 1993 sin syn på hur generella riktlinjer m.m. för risk— och skadehanteringen i Staten bör utformas (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 122 ff). Därav framgår att för närvarande gäller som grundregel att statliga myndig- heter inte får teckna försäkring för Statens egendom eller för att skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighetg. Utgångspunkten är att staten själv kan stå risken genom s.k. självförsäkring. För att täcka skyddskostnader är myndigheterna i princip tvungna att använda anslagsmedel. Vissa undantag från försäkringsförbudet finns dock. T.ex. får ett antal myndigheter teckna trafikförsäkring. Frågan har utretts av en särskild utredare som har överlämnat betänkandet Risk- och skadehantering i statlig verksamhet (SOU 1992:40).

Utredaren föreslår att samtliga myndigheter skall göra en riskanalys. Den skall sammanställas vart tredje år i den fördjupade anslagsfram—

9 Jfr förordningen (l954:325, ändrad senast 1992zl74) om försäkring av statens egendom, m.m.

ställningen. Vidare föreslås att det gällande försäkringsförbudet för statens egendom m.m. fortfarande skall gälla som princip. För att underlätta fortsatt verksamhet om en Skada skulle inträffa föreslår utredaren ett system med s.k. nödfallskrediter hos Riksgäldskontoret. För närvarande finns möjlighet för myndigheterna att låta Försvarets civilförvaltning reglera de trafikskador som uppkommer när statens fordon är inblandade. Utredaren föreslår att denna försäkringsliknande verksamhet skall fortsätta. Även personskador som inte uppkommit till följd av trafik föreslås ingå i denna hantering.

Enligt departementschefens mening bör risk— och skadehanteringen i Staten ha följande inriktning.

En förutsättning för att en myndighets risk— och skadehantering skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt är att verksamhetens skaderisker och skadekostnader är kända. Det är därför angeläget att riskanalyser genomförs. Hon föreslår att varje myndighet skall vara skyldig att genomföra Sådana analyser på det sätt som utredaren föreslår. I likhet med flera remissinstanser anser hon dock att analyserna inte skall inordnas i budgetprocessen. Riskhanteringen bör i stället vara en del i myndighetens löpande verksamhet.

För att kunna upprätthålla verksamheten om den drabbas av en Större skada krävs någon form av riskfinansiering. De problem som utredaren avser lösa med hjälp av nödfallskrediter torde i de flesta fall kunna hanteras inom det system med lån i Riksgäldskontoret departe— mentschefen föreslagit i det föregående 1 budgetpropositionen 1993. Dessa lån avser finansiering av investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Om en anläggningstillgång skulle utsättas för en större Skada eller bli förstörd finns möjlighet att anpassa låneramen med hänsyn till detta. Hon bedömer därför att det för närvarande inte finns behov av Särskilda nödfallskrediter. Av detta skäl avser hon inte lägga fram förslag om ett ytterligare finansieringssystem. I den mån erfarenheterna av tillämpningen av det nya regelverket Visar att ändringar är nödvändiga är hon beredd att åter överväga denna fråga.

Utredaren föreslår vidare att det rådande förbudet för myndigheter att teckna försäkringar skall kvarstå. Ett sådant förbud ligger dock inte i linje med det arbete som pågår att delegera beslutanderätten i finansiella frågor till myndigheterna. Hon anser därför att myndig— heterna själva skall få välja system för riskfinansiering. Utgångs- punkten för denna bedömning är att den enskilda myndigheten har bäst förutsättningar att avgöra inriktningen av sin risk— och skadehantering. Dessutom torde myndigheten få bättre möjligheter att kunna minska sina riskkostnader om den själv får avgöra sin riskfinansiering.

Som departementschefen tidigare föreslagit Skall varje myndighet göra en riskanalys. Med denna analys som utgångspunkt kan myndig-

heten ta ställning till olika metoder för riskfinansiering. Därmed finns det förutsättningar att bedöma myndighetens samlade risk— och skadehantering inom ramen för den fortlöpande revisionen.

I utredningen framhålls att finansieringen av myndigheternas risker är ett mindre problem eftersom Staten själv kan betala inträffade skador. Frågan om att teckna försäkring eller att avstå från detta är därför av underordnad betydelse. Det viktigaste är i stället att minimera den totala riskkostnaden. Hon bedömer att den mest angelägna åtgärden i detta sammanhang är att minska skadekost- naderna, t.ex. genom skadeförebyggande arbete. En förutsättning är därvid att ett system för skaderapportering finns hos varje myndighet. Försäkringslösningar bör dock undvikas i så stor utsträckning som möjligt.

Enligt departementschefens bedömning torde en myndighets arbete med risk— och skadehantering främjas genom att den i princip får bära hela kostnaden för sina skador genom den föreslagna lösningen för riskfinansiering. Myndigheten bör således inte i utgångsläget kunna räkna med att få ökat anslag i den kommande budgetprövningen på grund av inträffade skador. Som hon tidigare nämnt kan även i vissa fall ramen för lån i Riksgäldskontoret anpassas med hänsyn bl.a. till större skador.

Departementschefen redogjorde därefter för sin syn på administra— tionen av risk- och skadehanteringen. Hon föreslog att ansvaret för stöd i myndigheternas arbete med risk— och skadehantering förläggs till Kammarkollegiet. Samtidigt föreslogs att den försäkringsliknande verksamheten hos Försvarets civilförvaltning flyttas över till kollegiet vid den planerade avvecklingen av Försvarets civilförvaltning.

Hon förklarade dessutom att hon har för avsikt att återkomma till regeringen med förslag till regler för risk— och skadehantering i staten. Hon anförde också att det bör ankomma på Kammarkollegiet att utarbeta allmänna råd för myndigheterna i deras arbete med risk- och skadehantering. Reglerna bör träda i kraft efter det att kollegiets stödjande arbete har etablerats. Detta arbete bör påbörjas under budgetåret 1993/94. Hon bedömde att det nya regelsystemet skulle kunna börja tillämpas tidigast fr.o.m. den 1 juli 1994.

Riksdagen godkände de i budgetpropositionen 1993 förordade riktlinjerna för risk— och skadehantering i staten (bet. 1992/931FiU10 s. 79 f och bet. 1992/93zFiU20, rskr. 1992/93:189). Finansutskottet betonade för sin del att förslaget att myndigheterna Själva skall få välja system för riskfinansiering är ett led i arbetet med att delegera ansvar och befogenheter till myndighetsnivå. Den nya ordningen är en del av den ändrade finansiella styrningen av myndigheterna. Övervägande skäl talar därför enligt utskottet för att stöduppgifter av det aktuella

slaget bör förläggas till en myndighet som har till uppgift att ge administrativt stöd till andra myndigheter och inte till en sektorsmyn-

dighet”).

2.5.13 Vård av statens konst

Frågan om vård av statens konst är reglerad i förordningen (1990:195) om vård av statens konst. Förordningen gäller konst som tillhör staten och finns hos statliga myndigheter.

Myndigheternas vårdansvar regleras i 2—4 åå. Där sägs att varje myndighet som har konst placerad hos sig skall vårda den väl. I fråga om konst som utgör tillbehör till fast egendom ankommer dock värden på den myndighet som förvaltar byggnaden. ] fråga om konst som utgör lös egendom men ändå har särskild anknytning till en viss byggnad får den myndighet som förvaltar byggnaden åta sig att svara för vården.

Om ett konstverk skadas, skall myndigheten låta reparera skadan på ett fackmässigt sätt. Om kostnaden för reparationen inte står i rimlig proportion till konstverkets värde eller om kostnaden i förhållande till myndighetens resurser är betydande, får myndigheten dock besluta att inte reparera skadan.

Varje myndighet Skall förteckna sitt innehav av konst som tillhör staten, årligen inventera detta innehav samt lämna statens konstmuseer uppgift om innehavet.

Myndigheterna Skall enligt 5 å samråda med statens konstmuseer, när det gäller vården av konsten. Konserverings- eller reparationsåt- gärder får inte företas utan föregående Särskilt samråd.

Har ett konstverk skadats, men beslutar myndigheten med stöd av 3 å att inte reparera skadan, skall myndigheten omedelbart anmäla beslutet till Statens konstmuseer.

Statens konstmuseer har enligt 7 å tillsyn över myndigheternas vård av konst som tillhör staten och som inte står under tillsyn av annan myndighet. Konstmuseerna skall lämna myndigheterna råd om vården av sådan konst som konstmuseerna har tillsyn över.

I 9 å sägs att om Statens konstmuseer finner att en myndighet brister i sin vård av konsten hos myndigheten och sker inte rättelse inom rimlig tid, Skall konstmuseerna anmäla förhållandet för regering- en.

'" I en motion (1992/932Fi716) hade förordats att stöduppgifterna skulle förläggas till Räddningsverket.

Om det brister i en myndighets vård eller underhåll av ett konstverk och verket löper risk att skadas eller, om skada redan har uppkommit, att Skadas ytterligare, får Statens konstmuseer enligt 10 å ta hand om konstverket. Konstmuseerna får också ta hand om ett sådant skadat konstverk som den vårdansvariga myndigheten med stöd av 3 å har beslutat att inte reparera. Statens konstmuseer skall föra en förteckning över Sådana konstverk som har tagits om hand med Stöd av 10 å. I förteckningen skall anges skälen för omhändertagandet.

Konstverk hos en Statlig myndighet vars verksamhet upphör eller vars verksamhet överförs till annat huvudmannaskap, Skall enligt 12 å överföras till Statens konstmuseers samlingar eller av konstmuseerna lämnas till Statens konstråd för ny placering, om inte annat Särskilt bestämts. Om en myndighet inte längre önskar ha kvar ett konstverk, får konstmuseerna överföra även ett sådant verk till Sina samlingar eller lämna det till konstrådet för ny placering.

2 . 5. 14 Donationer

Bestämmelser om gåvo- och donationsmedel finns i förordningen (1964:484, omtryckt 1991:1171) om mottagande för Statens räkning av gåvo- och donationsmedel.

Enligt 1 å skall ett ärende angående mottagande för statens räkning av gåvo- eller donationsmedel, om inte annat följer av andra stycket, avgöras av den myndighet som är redovisningsskyldig för medlen om dessa tas emot. Om en gåva eller en donation utgörs av jord eller byggnad eller om mottagandet i annat fall kan antas medföra framtida kostnader för staten, skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning. Detta behöver dock inte ske, om de framtida kostnaderna endast utgörs av lönekostnadspålägg enligt 3 å och staten får ersättning för dessa kostnader.

En myndighet som tar emot en gåva eller donation skall enligt 2 å underrätta Riksrevisionsverket om mottagandet. En kopia av gåvo— handlingen, donationsurkunden eller annan liknande handling skall bifogas underrättelsen.

Bestämmelser om placering av donations- och fondmedel finns i kungörelsen (1968:453) om placering av donations- och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet. Enligt 1 å är kungörelsen tillämplig på donations— och fondmedel, vilka förvaltas av annan Statlig myndighet än domkapitel, universitet eller högskola och för vilka Kungl. Maj:t ej meddelat Särskilda bestämmelser. Om för viss fond uttryckliga bestämmelser om tillgångarnas placering är meddelade i donationsurkund Skall dessa bestämmelser gälla utan hinder av här

meddelade föreskrifter. En myndighet får enligt 2 å placera de förvaltade medlen i

a) obligationer utfärdade eller garanterade av staten eller av kommun eller därmed jämförlig samfällighet inom riket utfärdade av allmän kassa eller inrättning, vars reglemente fastställts av Kungl. Maj:t, eller kreditaktiebolag,

b) andra Skuldförbindelser för vilka staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet inom riket svarar som löftesman eller garant för vilka säkerheten utgörs av obligationer, som anges under a, eller av inteckning i jordbrukS-, affärs- eller bostadsfastighet eller tomträtt till sådan fastighet inom 75 procent av ett efter ex— pertvärdering godkänt uppskattningsvärde av den fasta egendomen eller tomträtten,

c) fordringar hos riksbanken, riksgäldskontoret, svenskt bankaktiebo— lag, sparbank, postbanken eller centralkassa för jordbrukskredit.

Till Skyddande av fordran får en myndighet enligt 3 å på offentlig auktion eller fondbörs inköpa egendom, som är utmätt eller pantsatt för fordringen. Egendom, som inköpts till skyddande av fordran, skall avyttras så snart lämpligen kan ske om den ej utgöres av tillgång, vari myndigheten får placera medel.

I Statskontorets cirkulär (1968:773) om överlämnande av donations— och liknande medel till förvaltning hos Statskontorets fondbyrå finns bestämmelser om att statliga myndigheter kan träffa överenskommelse med Statskontoret om att överlämna donationsmedel till förvaltning i en gemensam placeringsfond. En myndighet som överlämnat fondme— del till förvaltning skall även efter överlämnandet uppta vederbörande fond till redovisning i Sina räkenskaper. Förvaltningen av överlämnade medel omfattar i huvudsak åtgärder för placering, bevakning och förräntning av medlen”.

” Enligt Kungl. Maj:ts kungörelse (l972:646) med anledning av överföring av vissa

uppgifter från Statskontoret till Kammarkollegiet skall vad Kungl. Maj:t i författring eller särskilt beslut föreskrivit om Statskontoret eller Statskontorets fondbyrå fr.om. den 1 januari 1973 i Stället avse Kammarkollegiet i fråga om uppgift som då ankom på Statskontoret till följd av att en redovisningscentral var knuten till verket eller enligt den särskilda instruktionen (Kungl. brev den 6 maj 1966) för Statskontorets fondbyrå. Bestämmelserna i nämnda Kungl. brev angående instruktion för Stats;- kontorets fondbyrå upphörde enligt ikraftträdandebestämmelser till Kungl. Mijztzs instruktion (1972:643) för Kammarkollegiet att gälla den 1 januari 1973.

2.6 Stiftelsebildning, aktiebolagsbildning och ägartillskott

I fråga om ägarinsatser vid bolagsbildning m.m. finns det inte några bestämmelser som har meddelats av riksdagen eller regeringen.

En annan sak är att regeringen i prop. 1992/93:100 bil. 1 S. 92 uttalade att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksamhet inte heller bör bedrivas i stiftelseforrn om inte särskilda skäl föreligger. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad regeringen sålunda uttalade (bet. 1992/93:FiU10 och 1992/93zFiU20 s. 2, rskr. 1992/93:189).

Riksdagen har berört hithörande frågor bl.a. vid behandlingen av propositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170) där det Sägs bl.a. (avsnitt 8 s. 198) att det nu bör fastslås att universitet och högskolor skall ha rätt att äga aktiebolag för forskning, men där sägs också att regeringen bör ge ett Slutgiltigt medgivande i varje enskilt fall; bet. 1992/93:UbU15, rskr.388. —— Jämför även prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 19 f, bet. 1990/91:FiU20, rskr. 1990/91:132 angående principer för statlig verksamhet i stiftelseforrn.

Dessa beslut, som inte meddelats i lag, har ännu inte lett till några föreskrifter av regeringen.

Tidigare fanns en bestämmelse i 9 kap. 3 å högskoleförordningen (1977z263, bestämmelsen införd genom 1990:745, förordningen upphävd genom 1993:100) om att universitet och högskolor inte fick bilda stiftelser och bolag. Denna bestämmelse är numera upphävd. Med hänsyn därtill anser jurister inom högskolan att det är tillåtet för en högskola att bilda stiftelser och bolag utan regeringens tillstånd. Det lär dock råda delade meningar och inom regeringskansliet har hävdats att det alltid krävs regeringens tillstånd. Detta har lett till en konflikt mellan Utbildningsdepartementet och vissa högskolor. En redogörelse för konflikten lämnas i avsnitt 5.8.

RRV har den 15 december 1993 avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat (RRV dnr 30-93—2492). RRV rekommenderar där regeringen att vidta åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller användningen och överskridande av anslag och bildande av bolag och Stiftelser. Tydligare direktiv efterlyses också vad gäller t.ex. krav på utbyggd internkontroll vid myndigheter med omfattande intern delegering samt vad gäller krav på införande av internrevision vid större myndigheter. Vidare pekar RRV på vikten, bl.a. med anledning av den pågående ombildningen av Statens arbetsgivarverk, av att det

etableras en stabsfunktion som bevakar statens samlade intresse på. det arbetsgivarpolitiska området.

RRV har hävdat att detta Strider mot regeringsformen (prop.1993/941100 bil. 1 s. 98):

En genomgående brist RRV funnit är att delegering av ansvar och befogenheter skett inom myndigheter utan att kompetensen på den nya ansvariga nivån, systemen för uppföljning och den interna kontrollen varit tillfredsställande. Vidare uppvisar myndigheterna, enligt RRV, stora brister vad gäller kvaliteten på inrapporteringen till riksredovisningen, vilket accentuerats vid byte till myndighetsegna ekonomisystem. RRV pekar även på viss bristande respekt för statsmaktsbeslut med anslagsöverskii- danden som följd, samt att myndigheter, i strid med regerings— formens bestämmelser och trots den restriktivitet som stats- makterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. Inte heller har statsmakternas beslut att RRV Skall ges rätt att granska stiftelser och bolag under myndigheter hörsam— mats. RRV har vidare funnit att det statliga koncernintresset iv återhållsamhet med statliga medel i många fall inte har upp- rätthållits. Omfattningen av lönetillägg, avgångsvederlag m.m ir tecken på detta.

Regeringen gjorde bl.a. följande bedömning (s. 100):

Flera av de brister RRV redovisade i förra årets rapport kvarstår. Det gäller bl.a. bristande internkontroll, anslagsöverskridandcn och avhändande av Statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Regering— en finner det särskilt bekymmersamt att flera av de brister son RRV funnit hänförs till de ombildningsprocesser som pågår inon statsförvaltningen. Tidigare har redogjorts för behovet av en förbättrad ägarstyrning. RRst iakttagelser inskärper deta behov. Regeringen avser att vidta erforderliga åtgärder.

När det gäller RRV:s påpekande om ansvar för och redovis- ning av innehavet av Statens aktier anser regeringen att 11- gångspunkten bör vara att den myndighet eller det departemeit som företräder staten som ägare av bolaget också skall ta urp aktieinnehavet i sin redovisning. Härigenom tydliggörs på ett bättre sätt det ägaransvar som tillkommer berörd myndighet. Genom att samtliga myndigheter, inkl. departementen, numera tillämpar de nya redovisningsbestämmelserna, föreligger också te tekniska förutsättningarna för denna åtgärd.

RRV har även aktualiserat behovet av en stabsfunktion son bevakar utvecklingen på det statliga arbetsgivarpolitiska område. Regeringen har uppmärksammat detta behov och lämnar i redo- görelsen om Statens arbetsgivarverks fortsatta inriktning (bilaga 8) förslag till hur detta skall tillgodoses.

Regeringens syn på bolags— och stiftelsebildning redovisas bl.a i propositionen Forskning för kunskap och framsteg (1992/93:170 avsnitt 8 s. 197 f). Därvid anförs bl.a:

Universitet och högskolor ges från den 1 juli 1993 väsentligt ökad frihet i förhållande till regering och riksdag. Vidsträckta befogenheter rörande grundutbildning, forskning och forskarut— bildning överläts till universitet och högskolor. Syftet är att genom mångfald och konkurrens höja kvaliteten och stärka dynamiken i verksamheten. Efter samma principer bör ansvaret för den absolut nödvändiga utvecklingen av samverkan med näringslivet organiseras. Mot denna bakgrund bör universitetens och högskolans möjligheter att bedriva samverkan med näringsli— vet utvecklas. Universitet och högskolor har i viss utsträckning medverkat som bildare av stiftelser för forsknings- och ut- vecklingsverksamhet. Regeringen har senast i årets finansplan redovisat sin syn på bolags— och stiftelsebildning. Som ett led i forskningspolitiken anser regeringen att bolagsbildningar kan vara ett värdefullt komplement till de samverkansformer som i dag finns inom myndighetsformens ram vid samarbete med ex— empelvis industrin. Flödet av forskare mellan universitet och högskolor å ena sidan och näringslivet å den andra, kan därmed underlättas och stimuleras.

En Särskild organisationsforrn för verksamheten, skild från den juridiska personen staten, ger i sig bättre förutsättningar för en klarare och tydlig ansvarsfördelning ekonomiskt, materiellt och juridiskt mellan den verksamhet som inriktas mot näringslivet, särskilt industrin, universitetens och högskolornas traditionella huvuduppgifter. De regler som gäller för aktiebolag ger en lämplig organisatorisk ram för denna verksamhet.

Det bör nu fastslås att universitet och högskolor skall ha rätt att äga bolag för forskning. Det är angeläget att formerna för bolagsbildning läggs fast och att de krav som staten i egenskap av ägare bör Ställa vid förrnögenhetsöverföring och finansiering ställs så att de främjar en sådan ändamålsenlig ansvarsfördelning. Regeringen bör ge ett slutgiltigt medgivande i varje enskilt fall.

2.7 Upphandling för Statens räkning, m.m.

2.7.1 Gällande bestämmelser

Det finns ingen generell regel om när och för vilket ändamål upp- handling skall Ske. Formerna för upphandlingen inom staten regleras i lagen (1992:1528, omtryckt 199321468, därefter ändrad 1994:614) om offentlig upphandling och förordningen (1980:849) om tillämp— ningen av GATT—överenskommelsen om statlig upphandling. Den sist

nämnda förordningen gäller endast för vissa förtecknade statliga myndigheter och deras regionala och lokala enheter. Lagen har trätt i kraft vid årsskiftet 1993/94 i samband med att EES—lagen trädde i kraft. Upphandling som påbörjats före ikraftträdandet skall avslutas enligt äldre bestämmelser.

Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling (1 kap.), Särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av varor, av byggentreprenad, inom vatten—, energi—, transport— och tele- kommunikationsområdena och av tjänster (2—5 kap.) samt be— stämmelser om upphandling som understiger de tröskelvärden som anges i 2—5 kap. och i vissa andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om överprövning, skadestånd m.m. (7 kap.).

Av 1 kap. 1 å andra stycket framgår uttryckligen att lagen meddelas väsentligen till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES—avtalet och att den i övrigt ansluter till de direktiv om offentlig upphandling som därutöver antagits inom Europeiska gemenskaperna (EG).

Lagen gäller enligt 1 kap. 2 å vid upphandling som görs av staten, kommun, landsting, kyrkliga kommuner och Sådana andra upphand— lande enheter som avses i 1 kap. 5 och 6 åå. För upphandling som avses i 6 kap. gäller endast bestämmelserna i nämnda kapitel och de bestämmelser i 1 och 5 kap., till vilka hänvisas i 6 kap. samt 7 kap. 1—8 åå.

Termen upphandlande enhet innefattar enligt 5 och 6 åå dels statliga, kommunala, och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner, dels sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär och 1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller 2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn, eller 3. vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller 4. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.

När det gäller upphandling inom vatten-, energi—, transport- och telekommunikationsområdena innefattar termen ”upphandlande en- het” dessutom alla företag över vilka staten, kommun, landsting eller kyrklig kommun direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande och företag som bedriver verksamhet inom nämnda områden med särskilt tillstånd från en myndighet.

I 1 kap. 3 å finns bestämmelser om undantag från lagens tillämp— ningsområde.

Enligt en huvudregel om affärsmässighet i 1 kap. 4 å skall upp-

handling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, an- budssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Huvudregeln om affärsmässighet berörs i lagens förarbeten. Chefen för finansdepartementet anför därvid följande (prop. 1992/93:88 s. 59 f). Ett av de viktigaste inslagen i EG:s reglering av upphandling är att upphandlingen skall Ske på marknadens villkor och att det är markna- den Som kan ge de billigaste och bästa villkoren. Det är därför angeläget att marknaden får tillfälle att arbeta. Detta uppnås genom kravet på internationell annonsering. Därigenom åstadkoms den konkurrens som upphandlare åläggs att utnyttja genom huvudregeln i 4 å. Det får inte uppkomma en snedvriden konkurrens, vilket framgår av kravet på att upphandlingen skall genomföras affärsmässigt och utan ovidkommande hänsyn, dvs. objektivt. I ordet ”affärsmässigt” ligger en möjlighet för upphandlare att ta hänsyn till bl.a. kostnaderna för ett utdraget upphandlingsförfarande. I vilken mån sådana hänsyn får tas framgår av andra bestämmelser i lagen, särskilt vad avser möjligheterna att välja olika upphandlingsförfaranden. I begreppet ”utan ovidkommande hänsyn” ligger ytterligare ett centralt moment för upphandlingen på den nya större europeiska marknaden, nämligen principen om icke-diskriminering (jfr art. 7 i Romfördraget). Denna princip kan sägas ligga till grund för den mycket detaljerade direktiv- reglering som beslutats inom EG och som nu blir tillämplig även inom EES—området. Reglerna är utformade i syfte att försvåra möjligheterna att i upphandlingen gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt och därmed konkurrenssnedvridande sätt. Departements— chefen anförde vidare att det av bestämmelserna framgår att kraven på kvalitet och prestanda inte får bestämmas av ovidkommande hänsyn eller annars av andra faktorer än affärsmässiga.

I 5 å lämnas vissa definitioner, bl.a. följande Upphandling: köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentrepre- nader eller tjänster.

Upphandlingskontrakt: skriftliga avtal som en upphandlande enhet ingår avseende upphandling enligt lagen.

Öppen upphandling: upphandling där alla leverantörer får lämna anbud.

Selektiv upphandling: upphandling där en upphandlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud.

Förhandlad upphandling: upphandling där en upphandlande enhet

inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem.

Förenklad upphandling: upphandling där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare.

Direktupphandling: upphandling utan infordrande av skriftligt anbud.

I 1 kap. 17 å anges vissa krav som får ställas på leverantören. Där framgår att en leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling

om han

1. är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller underkastad näringsförbud,

2. är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångsför— valtning, ackord eller annat liknande förfarande,

3. är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen dom,

4. har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen,

inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i det egna landet eller i det land där upphandlingen sker.

Ul

Vidare framgår bl.a. att en upphandlande enhet får begära upp— lysningar om en leverantörs tekniska förmåga och kapacitet samt om hans finansiella ställning.

I fråga om upphandling enligt 6 kap. anges de krav som får ställas på leverantören i 6 kap. 9 å. Kraven under punkterna 1—4 över- ensstämmer med vad som anges under punkterna 1—4 i 1 kap. 17 å. I 6 kap. 9 å första stycket 5 sägs att en leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling om han inte har fullgjort sina åligganden avseende svenska skatter eller socialavgifter. Upplysningar om leverantören får enligt denna paragraf begäras om förhållanden som avses under punkterna 1—5. I 6 kap. 9 å tredje stycket föreskrivs att innan ett Skriftligt anbud antas skall den upphandlande enheten, om det inte är onödigt, kontrollera om leverantören är 1. registrerad i aktiebolags-, handels— eller föreningsregistret,

2. registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdesskatt, innehållen preliminär A-Skatt och arbetsgivaravgifter, och

3. fri från skulder för svenska skatter och socialavgifter. Enligt 6 kap. 10 å får en upphandlande enhet inte anta ett anbud, om leverantören inte är registrerad i register som avses i 9 å tredje stycket, under förutsättning att registerskyldighet föreligger.

6 kap. 9 å tredje stycket som tar Sikte på den nationella upphandlingen har särskilt berörts i motiven enligt följande (prop. 1993/94:78 s. 27, bet. 1993/94:FiU4, rskr. 1993/94:83). Av praktiska skäl har rätten att begära upplysningar utformats så att den upphandlande enheten skall, om det inte är onödigt, kontrollera vissa förhållanden beträffande registrering m.m. Det ligger en viss flexibilitet i orden ”om det inte är onödigt”. Det förhållandet Skall dock inte uppfattas så att enheten av t.ex. bekvämlighetsskäl eller på grund av brådska får underlåta att utföra dessa kontroller. I förslaget i promemorian fanns även en bestämmelse om att enheten skulle kontrollera att leverantören hade en behörig företrädare. Några remissinstanser har motsatt sig att den bestämmelsen införs. Enligt regeringens bedömning ligger en sådan kontroll i linje med det allmänna kravet på affärsmässigt beteende och behöver inte Särskilt anmärkas. Det får ankomma på den upphandlande enheten att själv avgöra på vilket sätt den tar in de upplysningar som den i det enskilda fallet bedömer viktiga.

I förarbetena (prop. 1992/93:88 s. 1 f, bet. 1992/93:FiU5, rskr. 1992/93:120) har vissa sammanfattande synpunkter lämnats. Därav framgår bl.a. följande.

Genom denna lag har EES-avtalets regelverk om Offentlig upp— handling blivit transformerad till svensk rätt.

Lagen innebär en omdaning i flera viktiga avseenden av det system som hittills gällt i Sverige. Den svenska upphandlingen har i materiellt hänseende skett med konkurrens, icke—diskriminering och objektivitet som främsta ledstjärnor. I den delen innebär EES-avtalets krav inte någon förändring. Förändringarna ligger snarare i att de medel som anbefalls och tillhandahålls för uppnående av dessa mål är noga angivna genom stundom tämligen omfattande detaljregleringar av en upphandlings olika skeden. Vidare definieras de s.k. upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida kretsen av enheter som omfattas av det nya regelverket är större än vad som gällt tidigare. Slutligen innebär lagen att kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av domstol. Det skall vidare vara möjligt för domstol att döma ut skadestånd.

En ny myndighet, Nämnden för offentlig upphandling, har inrättats och den tidigare Delegationen för offentlig upphandling har upphört.

EG:s direktiv tar sikte endast på de större upphandlingarna. Detta uttrycks i direktiven på det sättet att de blir tillämpliga först när upphandlingen överstiger vissa tröskelvärden, olika för olika typer av upphandlingar. Dessa tröskelvärden har överförts till lagen. Emellertid innebär lagen att dess huvudprinciper, dess ändamålsparagraf, tillämpas också på upphandling under tröskelvärden, liksom dess

bestämmelser om överprövning m.m. I prop. 1992/93:88 görs en jämförelse mellan EG:s och Sveriges regelverk enligt följande (5. 37 f.):

Det kan konstateras att den grundläggande uppfattningen om hur en upphandling skall göras inte skiljer sig mellan Sverige och EG. Sålunda gäller enligt båda regelverken att upphandling skall ske affärsmässigt, i konkurrens och på ett icke-diskriminerande sätt. Skillnaderna mellan Sverige och EG ligger snarare i sättet att uppnå dessa mål. Upphandlingsförordningen och det kommu- nala upphandlingsreglementet gäller resp. tillämpas för statliga myndigheter, kommuner och landsting. De svenska reglerna omfattar inte den bolagiserade Offentliga verksamheten. Inom EG gäller däremot en utvidgad krets av s.k. upphandlande enheter. EG:s regler gäller för inte endast myndigheter och kommuner, utan även för de statliga och kommunala bolag som utför uppgifter i det allmännas intresse. EG har vidare sett det som angeläget att företag som bedriver verksamhet på grund av särskilda tillstånd från en behörig myndighet (t.ex. vissa kon- cessioner) bör omfattas, eftersom de på grund av tillståndet får anses ha anknytning till den offentliga verksamheten. Därav följer att även helt privata företag kan komma att betraktas som upphandlande enheter. Vidare ser EG det som angeläget att upphandling skall göras på ett sådant sätt att alla leverantörer inom de tolv medlemsländerna skall ha lika chans att kunna lämna anbud. En upphandlande enhet är därför ålagd att publice- ra sina upphandlingar i den gemensamma europeiska Officiella tidningen. Annonserna om upphandling skall se ut på ett visst vis, varför även den delen av annonseringsverksamheten är reglerad. Vidare bör det finnas en garanti för att upphandlingen procedurrnässigt går till på samma Sätt oavsett i vilket land upphandlingen görs. Sålunda gäller enligt procedurdirektiven att endast vissa i direktiven angivna upphandlingsförfaranden får användas. Förmodligen i avsikt att inte lämna för stort utrymme för en olikformig tillämpning mellan medlemsländerna är utrymmet för val av upphandlingsförfarande angivet på ett mycket detaljerat sätt. De Olika förfarandena som anbefalls skiljer sig i vissa delar från de som hittills tillämpats i Sverige.

En väsentlig skillnad ligger också i att regelverket föreskriver en annonsering, vilket medför ett krav på att annonserna från Sverige skall skrivas på något av de officiella EG—språken.

Vidare bör nämnas att rättsmedelsdirektiven leder till att det även i Sverige måste öppnas möjlighet för överprövning och eventuellt skadestånd vid felaktiga upphandlingar.

I prop. 1993/94:35 Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling lade regeringen fram förslag till en lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling. Den

föreslagna lagen skulle främja en effektiv konkurrens när en offentlig upphandlare väljer att anordna en anbudstävling.

I propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på följande

sätt.

Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I stället handlar det om att, när den offentlige aktören Själv väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upp— handlingen. Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig upphand- lares sida. En helt annan sak är att denne offentlige aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen. De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling (1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd, vilket bedöms vara Otillräckligt när det gäller att skydda sarnhällsekonomins och konsumenternas in— tressen. Det finns inte heller någon offentlig företrädare för dessa intressen. Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen. Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i uppgift att företräda de nu aktuella allmänna intressena även i fråga om den nya lagen. Både produktion som det allmänna Själv bedriver och produktion som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.) för det allmännas räkning omfattas. Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte har någon egenregiverksamhet. Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som

sammantaget uppstår från allmän synpunkt.

- I första hand Konkurrensverket får föra talan vid Marknadsdomisto- len. Om verket inte gör ansökan får talan föras bl.a. av företag som berörs. — Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

I propositionen anfördes vidare (s. 15) att hela den Offentliga sektorn behöver utsättas för konkurrens. Som skäl för bedömningen angav regeringen bl.a. att konkurrens leder till en ständig omprövning av befintlig verksamhet och till ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas önskemål. Verksamhetens omfattning, innehåll och anpassning till köparnas behov kan enligt regeringen lättare värderas om olika lösningar Ställs mot varandra i en konkurrenssituation. Konkurrens inom den offentliga sektorn öppnar vidare nya marknader för företag i den privata sektorn. Regeringen anförde dessutom att tjänsteproduktion m.m. för det allmännas räkning nu i ökande omfattning måste utsättas för konkurrens för att höja omvandlings- trycket och därmed bidra till omstruktureringen av den offentliga sektorn. Regeringen berörde också frågan om att utsätta offentlig tjänsteproduktion m.m. för konkurrens genom upphandling. Därvid anfördes (s. 16) att produktion för det allmännas räkning, som inte är myndighetsutövning eller för vilken annat inte är särskilt föreskrivet, på sikt i sin helhet bör upphandlas i konkurrens. Detta bör ske genom att anbudstävlingar anordnas så att den egna verksamheten och privata företag konkurrerar på lika villkor. Vinnande bör vara det affärs- mässigt mest fördelaktiga anbudet, oavsett om det är fråga om en offentlig eller en privat producent. Regeringen framhöll att någon lag med tvingande regler om sådana anbudstävlingar inte nu föreslogs utan de ökade frivilliga åtgärder för konkurrens som vidtas inom kommu- ner och landsting med stöd av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör ges möjlighet att få genomslag. För den statliga sektorn bör anbudstävlingar anordnas i ökande omfattning. Regeringens uttalanden om konkurrensutsättning av den statliga verksamheten underställdes inte riksdagen.

Finansutskottet ansåg inte att tillräckliga motiv för den föreslagna lagstiftningen redovisats i propositionen. Utskottet avstyrkte därför lagförslaget (bet. 1993/941FiU5).

I betänkandet yttrade finansutskottet (s. 6 f) —— efter att ha tagit del av yttranden från konstitutionsutskottet och näringsutskottet — att det är viktigt att den offentliga upphandlingen sker i konkurrens. Enligt

utskottet kommer konkurrensen också att främjas genom den nya lagen om offentlig upphandling (LOU). Genom LOU regleras även den kommunala upphandlingen. Utskottet yttrade vidare följande. Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som tidigare nämnts i detta betänkande står med stor sannolikt i strid mot bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där otillbörlighet av nämnda Slag uppträder kan i enlighet med LOU göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få till följd att den pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på nytt. I fråga om upphandling inom försörjningssektorerna kan även ett vitesföreläggande tillgripas, som innebär att ett vite döms ut om en av domstolen klandrad upphandling fortsätter utan att rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan otillbörligheten har upptäckts och/eller anmälts kan de företag som deltagit i upphandlingen begära skadestånd vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna lagen kan en upphandlare som tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende emellertid anmälas till Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare till marknadsdom— Stolen som kan besluta att upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får användas. Om upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar samma upphandlingsbeteende kan vite utdömas.

Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte nämnvärt att kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin ökar i anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som ett skydd mot diskriminering. Men lika sannolikt är att andra företag men också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling på grund av att man uppfattar regelverket som omständligt och svårtolkat. Enligt utskottets mening är den föreslagna lagen ett exempel på onödig lagstiftning.

Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.

Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet redovisar i sitt yttrande och vill särskilt understryka att propositionens förslag är ett otillbörligt och allvarligt ingripande i den kommunala självstyrelsen.

Riksdagen avslog propositionen (rskr. 1993/94:84).

Regeringen återkom senare med förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling ( prop. 1993/94:222 ). Därvid påpekade regeringen att förslaget tidigare behandlats av riksdagen men då avslagits. Regeringen framhöll emellertid att den mot bakgrund av tillkommande erfarenheter och vissa kompletterande åtgärder som regeringen vidtar funnit att

förslaget ännu en gång borde underställas riksdagen. [ prop. 1993/94:222 (s. 13) anfördes att regeringen på nytt ville framhålla den centrala betydelse som bör tillmätas ett ökat omvandlingstryck i den offentliga sektorn för att främja tillväxt i ekonomin, högre realin— komster för hushållen och tryggad sysselsättning. Riksdagen antog förslaget (bet. 1993/94:FiU222, rskr. 1993/94:383). Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upp— handling trädde i kraft den 1 juli 1994.

Regeringen har ännu inte meddelat några föreskrifter om vad myndigheterna skall iaktta när det gäller de frågor om konkurrensut- sättning av den statliga verksamheten som berörs i de båda pro- positionerna.

2.7.2 Nämnden för offentlig upphandling

Nämnden har enligt sin instruktion —— förordningen (1993z98) med instruktion för Nämnden för offentlig upphandling — till uppgift att utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen, följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA), Europeiska gemenskaperna (EG) och GATT, lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsområden och följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmelserna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa, samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål samt verka för en effektiv offentlig upphandling.

I budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 101) sägs att det övergripande målet för den verksamhet som Nämnden för Offentlig upphandling ansvarar för skall för budgetåren 1994/95—1996/97 vara att verka för att offentlig upphandling sker affärsmässigt, effektivt och i enlighet med nationella regler samt att de nationella reglerna överensstämmer med EES—avtalet och Gatt— överenskommelsen om statlig upphandling (GATT—OS).

Nämnden har sedan inrättandet kontinuerligt och i stor omfattning lämnat information i frågor om Offentlig upphandling till kommuner, statliga myndigheter, utredare, konsulter m.fl. Nämnden har vidare bl.a. biträtt flera departement i upphandlingsfrågor och deltagit i en stor mängd konferenser om den nya upphandlingslagen (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 100).

2.8 Vissa andra avtal

Vissa civilrättsliga avtal kommer till stånd som ett led i myndig- hetsutövning. I vissa författningar finns föreskrifter som ger en myndighet uttrycklig rätt att ingå avtal. Det gäller bl.a. avtal som en myndighet ingår för att upphandla tjänster t.ex. hållande av exekutiva auktioner och vissa avtal hos länsstyrelser. Detsamma gäller också långivning och garantier (jfr avsnitt 2.5.4).

Som exempel kan nämnas att det i 9 kap. utsökningsbalken (UB) finns bestämmelser om försäljning av lös egendom m.m. Enligt 1 å får en kronofogdemyndighet uppdra åt en annan att hålla auktion. I 4 å talas om godtagande av inrop vid försäljning på auktion. I 5 å finns bestämmelser om anstånd med betalning. Försäljning under hand regleras i 8 å. I 12 å talas om avtal med sekundogäldenärer om förtida betalning. 13 å innehåller bestämmelser om försäljning av en utmätt fordran.

Ett uppdrag enligt 9 kap. 1 å ådrar — liksom alla andra slag av uppdrag till advokater, tekniska experter m.fl. — Staten ekonomiska förpliktelser.

9 kap. 4, 5, 8 och 13 åå reglerar hur utmätt lös egendom Skall säljas av en statlig myndighet, kronofogdemyndigheten, och därmed sammanhängande frågor. De reglerar alltså en form av avtal mellan en statlig myndighet och en tredje man. Men dessa avtal avses inte Skapa eller reglera några förpliktelser för staten. Det nu sagda gäller även när staten själv uppträder som utmätningssökande borgenär. En annan sak är att kronofogdemyndigheten skulle kunna ådraga Staten skadeståndsansvar på grund av en felaktig myndighetsutövning vid tillämpningen av här aktuella lagrum. Vad som sägs i 9 kap. 12 å kan leda till ekonomiska förpliktelser för staten endast om staten i egenskap av sekundogäldenär accepterar förtida betalning m.m.

En annan typ av bestämmelse som ger en myndighet befogenhet att ingå avtal är 29 å naturvårdsförordningen (1976:484), enligt vilken det åligger länsstyrelse att söka träffa överenskommelse med sakägare som kräver ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. I paragrafen anges inte vilka villkor länsstyrelse får acceptera. Bakgrunden är dock den bestämmelse i 25 å naturvårdslagen enligt vilken expropriationslagen gäller i tillämpliga delar.

Hos länsstyrelserna förekommer i övrigt exempelvis landskapsvårds— avtal och avtal om naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet. Dessa avtalstyper innebär att markägare mot ersättning förbinder sig att genom vissa föreskrivna åtgärder bibehålla helheten i odlingsland- skapet. Det förekommer också avtal angående bildande av naturreser- vat vilka innebär att markägaren får ersättning för det intrång åtgärden

förorsakar. I anslutning därtill avtalas även eventuella skötsel- och betesöverenskommelser. Andra avtal gäller tillträde till mark i samband med fornminnesvård. Vidare förekommer avtal om kommer— siellt glesbygdsstöd såsom servicebidrag och driftstöd samt investe- ringsstöd. De sist nämnda avtalen innehåller villkor för stöd— och bidragstagaren. Enligt uppgift från en länsstyrelse (se avsnitt 3.1) betraktas bidragsgivningen som grundad på ett avtal mellan staten och bidragstagaren. Det torde dock enligt samma länsstyrelse närmast vara fråga om myndighetsutövning och något avtalsförhållande föreligger sannolikt inte. I praktiken försöker länsstyrelsen att i första hand träffa ett avtal med berörd person, men i andra hand kan länsstyrelsen, oavsett motpartens inställning, fatta ett beslut i frågan. Eventuella avtal ingås följaktligen mot bakgrund av att länsstyrelsen kan välja att avgöra frågan genom ett ensidigt beslut. Länsstyrelsens agerande utgör således ett led i dess myndighetsutövning.

I vissa dylika situationer torde enligt utredningens mening det s.k. avtalet i själva verket utgöra ett samrådsförfarande som föregår en myndighets beslut. Ett avtal förutsätter två olika parter. Ett beslut av en myndighet bör inte ses som ett led i ett avtal bara därför att beslutet föregås av den tilltänkte motpartens hörande.

Riksgäldskontorets garantiverksamhet enligt 1 å första stycket 3 instruktionen (1989:248) för Riksgäldskontoret innebär till Största delen avtalsarbete (jfr avsnitt 2.5.4). Riksgäldskontoret (RGK) lägger ned stor möda på utformandet av avtal. RGK bär hela kreditrisken. Garantierna kan bli utformade på olika sätt. RGK tar bl.a. hänsyn till det underliggande lånet. RKG tar i vissa fall pant som säkerhet. Det rör sig om trepartsavtal mellan långivare — låntagare — RGK.

2.9 Affärsverken

I fråga om affärsverken gäller som framgår av de föregående avsnitten vissa specialregleringar som innehåller undantag för affärsverken.

Det finns för närvarande (september 1994) fyra affärsverk, nämligen Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Statens järnvägar och Affärsverket Svenska kraftnät.

Det gemensamma för affärsverken är att de driver statlig affärs- verksamhet i Särskild form, den s.k. affärsverksformen, som har sitt ursprung i 1911 års budgetreforrn (bilaga till 1911 års statsverkspropo- sition; riksdagens protokoll 1911, bihang, saml. 1 nr 1, bil. S. 3—180 och saml. 2, avd. 2, bd 511). Genom denna reform gavs bl.a. Televerket, Postverket och SJ ställning som affärsverk. Detta kom till uttryck främst i att verkens ekonomiska omslutning inte skulle

redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle avse endast överskott, som skulle inlevereras, eller underskott, som fortsatt skulle belasta verken (den s.k. affärsbokföringsprincipen). Den grund— läggande tanken bakom reformen var att ge myndigheten en för affärsverksamhet lämpligare förvaltningsform så att staten skulle kunna driva rörelse på affärsmässiga grunder.

Siri nuvarande utformning har affärsverken fått främst genom reformer under 1980—talet. Verken har fått ökade befogenheter samt större ekonomisk och finansiell självständighet bl.a. genom ökad målstyrning. Den övergripande ekonomiska målsättningen är att verken med egna intäkter — dvs. utan anslag över statsbudgeten —— skall täcka kostnader inkl. avskrivningar och därutöver lämna en tillfredsställande avkastning på det disponerade statskapitalet. Kostnadstäckningsprincipen gäller som minimikrav.

Statsmakterna har under 1980-talet avreglerat en rad verksamheter inom affärsverkens områden. Detta har lett till ökande konkurrens samt till att affärsverken försöker driva sina verksamheter alltmer affärsmässigt. Den ökande konkurrensen har medfört att affärsverken ställer krav på ökad frihet samt ökad anpassning till det privata näringslivet. Den ökande konkurrensen har även ökat intresset för att använda ekonomistyrning som en metod att öka effektiviteten. I verksledningspropositionen angavs vissa allmänna utgångspunkter i fråga om affärsverken (prop. 1986/87:99 s. 104 f) bl.a. följande:

Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är sålunda inga självständiga juridiska enheter utan en del av den statliga verksamheten. Verken äger t.ex. inte sina tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa åt staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen. —- Verkens självständighet som ekonomiska enheter markeras av att de har ett ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i verksamheten. Traditionellt har dessa kapitalinsatser bestått av statskapital till investeringar och visst rörelsekapital samt rörlig kredit hos Riksgäldskontoret. Riksdagen och regeringen har i sina ägar- och bankmässiga relationer till verken på senare tid givit tillstånd till nya former för verkens kapitalförsörjning, antingen via Riksgäldskontoret eller också via den öppna, svenska kapitalmarknaden. Till denna bild skall också fogas att vissa verk fått tillstånd att bilda finansbolag.

Av särskild betydelse för styrningen av bl.a. affärsverken är att riksdagen i samband med budgetregleringen eller annars kan besluta riktlinjer för viss statsverksamhet. Riksdagen brukar, normalt efter förslag i budgetpropositionen där affärsverkens årsbokslut och treårsplaner redovisas, fastställa ekonomiska mål för affärsverkens verksamhet avseende bl.a. soliditet, räntabilitet och resultat/ avkastning

samt besluta om inleverans av överskott och om verkens investerings- nivåer. Riksdagen fastställer i detta sammanhang också den huvud- sakliga inriktningen av affärsverkens verksamhet, däribland väsentliga service— och kvalitetsnivåer samt omfattningen av verkens social— och regionalpolitiska åligganden (jfr Ds 1992:101 s. 31 ff).

2.10 Internationella överenskommelser m.m.

Grundläggande bestämmelser

10 kap. RF reglerar förhållandet till andra stater. I 1 å sägs att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. I 2 å finns bestämmelser om riksdagens med- verkan. Enligt 3 å får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskorrunelse under förutsättning att den inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. I 4 å sigs att bestämmelserna i 1—3 åå äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskommel— se samt på uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse.

I motiven till regeringsformen (prop. 1973:9O S. 360 f) anges att bestämmelserna i 3 å öppnar en viss möjlighet för regeringen att överlämna till förvaltningsmyndighet att ingå internationella öxerens- kommelser. I angelägenheter av mindre räckvidd, särskilt i fråga om tillämpning av överenskommelser med generell syftning, Såsoni post— eller telekonventioner, påpekade grundlagberedningen att den praxis följts att statlig förvaltningsmyndighet, efter uttrycklig eller underför- stådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överenskommelse med motsvarande myndighet i annan stat. Departementschefen Side sig dela beredningens uppfattning att denna praxis borde få uttryckligt stöd i regeringsformen. Liksom beredningen ansåg departementszhefen att myndighetens behörighet bör kunna grundas endast på et: klart bemyndigande och att Sådan behörighet skall kunna föreligga iteslu— tande i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i utrikesnämnden. Bemyndigandet bör kunna avse såväl viss fråga som visst slag av frågor. Departementschefen anförde vidare att be— stämmelsen i 3 å huvudsakligen kommer att tillämpas i fråga om sådana överenskommelser som en svensk förvaltningsmyndighe: ingår med motsvarande förvaltningsmyndighet i ett annat land. Bestänmel- serna bör emellertid inte utesluta att en svensk förvaltningsmyrdighet tilläggs behörighet att Sluta överenskommelser även med regering eller

ministerium. Detta kan få betydelse i fall då motsvarande förvaltnings— uppgift i den främmande staten handläggs av Sådant organ. Beträffande 4 å angavs i motiven (prop. 1973:90 s. 361) att därigenom görs bestämmelserna i 1—3 åå tillämpliga dels i fråga om ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser, dels i fråga om uppsägning av internationella överenskommelser och förpliktelser.

Instruktionsbestämmels er m.m

I 1 å förordningen (1991:840) med instruktion för Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd (SWEDECORP) sägs att SWEDE— CORP har till uppgift att främja och direkt medverka 1 utvecklingen av näringsliv i enskilda u— —länder samt i Central— och Östeuropa enligt särskilda riktlinjer.

SWEDECORP skall enligt 2 å särskilt 1. i samverkan med Swedfund International AB bidra till utveck—

lingen av bärkraftiga företag i mottagarländerna genom riskkapital- satsningar, främst i samarbete med svenskt näringsliv,

2. bidra till att gynnsamma förutsättningar Skapas för investeringar och företagande i mottagarländerna genom kunskapsöverföring till näringsliv och näringslivsorganisationer, och

3. främja mottagarländernas handel samt svara för information och rådgivning i fråga om avsättningsmöjligheter på den svenska marknaden. I 3 å sägs att SWEDECORP inom sitt verksamhetsområde får äta sig uppdrag mot ersättning.

Enligt 4 å skall SWEDECORP i sitt samarbete med internationella organisationer samt myndigheter och organisationer i andra länder anpassa sig till utrikesförvaltningens allmänna verksamhet och principer.

SWEDECORP får enligt statsliggaren 1993/94 111 UD S. 44 ingå avtal med annan stat eller internationell organisation om insats eller bidrag, varom SWEDECORP enligt regleringsbrevet äger fatta beslut samt uppdra åt berörd utlandsmyndighet att på SWEDECORP:S vägnar ingå sådant avtal.

Sjöfartsverket får enligt 2 å andra stycket förordningen (1988:14) med instruktion för Sjöfartsverket överlägga med sjöfartsmyndigheter i andra länder och handlägga internationella Sjöfartsärenden inom verkets ansvarsområde. Ärenden av större ekonomisk eller utrikes— eller sjöfartspolitisk betydelse skall underställas regeringen.

Kommerskollegium skall enligt 1 å förordningen (1988:570) med

instruktion för Kommerskollegium handlägga frågor om handelspoli— tik, utrikes handel och inrikes handel, i den mån frågorna inte sköts av andra myndigheter, samt näringsrättsliga ärenden i övrigt enligt Särskilda bestämmelser. Vidare får kollegiet ta upp andra näringspoli- tiska frågor av särskild betydelse från utrikes— eller inrikeshandelssyn— punkt som hänskjuts till kollegiet för bedömande eller som kollegiet annars finner särskild anledning att behandla. Det övergripande målet för kollegiets handelspolitiska verksamhet är att med frihandel som grundprincip bidra till att Sveriges intressen i handeln med omvärlden tas till vara. På det näringrättsliga området är det kollegiets uppgift att inom sitt ansvarsområde medverka till att utbytet av varor och tjänster Sker i enlighet med allmänna intressen. Av beredskapsförordningen (1993z242) framgår att kollegiet är ansvarig myndighet för funktionen Utrikeshandel. Av samma förordning framgår vilka närmare uppgifter

som följer av detta.

Kollegiet skall enligt 2 å särskilt

1. genomföra utredningar och lämna yttranden och förslag i frågor som rör Europeiska gemenskaperna (EG), deras utveckling och Sveriges avtal med dem, Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA), avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES—avtalet), Nordiska ministerrådet, FN:s ekonomiska kommis— sion för Europa (ECE), Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), allmänna tull— och handelsavtalet (GATT), FN:s organ för handel och utveckling (UNCTAD) eller andra internationella organisationer på handelns område, eller avtal i övrigt med främmande makter om handelsförbindelser och samarbete på det ekonomiska och industriella området,

2. handlägga ärenden rörande tillämpning av prisbestämmelserna i artikel 20 i avtalet den 22 juli 1972 mellan Sverige och Europeis- ka kol- och stålgemenskapen (CECA) jämte dess medlemsstater och av prisbestämmelser i liknande avtal,

3. Stå till tjänst med uppgifter som behöver lämnas till internationel— la organisationer på det ekonomiska området, i den män inte andra myndigheter har det till uppgift,

4. handlägga ärenden om import— och exportreglering av varor, i den män inte andra myndigheter har det till uppgift,

5. i enlighet med internationella överenskommelser notifiera sådana tekniska regler som avses i förordningen (1990:986) om tekniska regler samt i övrigt fullgöra uppgifter som enligt nämnda för— ordning ankommer på kollegiet,

6. genomföra utredningar och lämna yttranden och förslag i tullfrå— gor, i frågor som avser dumpad eller subventionerad import och i frågor om tekniska eller andra icke—tariffära handelshinder i och

utom Sverige,

7. delge berörda myndigheter tillgänglig information om EFTA:S och EG:s verksamhet för att undanröja handelshinder av teknisk natur, och i mån av möjlighet delge myndigheter, näringslivsor- ganisationer och enskilda tillgänglig information om den löpande verksamheten på detta område i GATT, EFTA och EG,

8. fungera som ett Europainformationscentrum, till vilket myndig— heter, organisationer och enskilda kan vända sig för information om EG-regelverket och tillhörande frågor,

9. följa utvecklingen rörande utrikes- och inrikeshandeln samt bevaka handelns intressen i näringspolitiska frågor, i den män inte andra myndigheter har det till uppgift, 10. handlägga frågor om auktorisation och godkännande av revisorer och revisionsbolag samt av tolkar och översättare, 11. handlägga frågor om handelskamrar och andra sammanslutningar av näringsidkare inom kollegiets verksamhetsområde.

Patent— och registreringsverket är enligt 1 å sista stycket förordningen (1988:403) med instruktion för Patent— och registreringsverket internationell myndighet enligt konventionen om patentsarnarbete. Verket får också bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde.

Statens naturvårdsverk skall enligt 1 å förordningen (1988:518) med instruktion för Statens naturvårdsverk vara samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet — nationellt och internationellt. Verkets arbete Skall syfta till att säkerställa en god miljö och biologisk mångfald. Verket skall i sitt arbete bl.a. Särskilt bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella miljöarbetet och medverka med expertkunskaper.

Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) är enligt 1 å förord— ningen (19881531) med instruktion för SIDA en myndighet för det direkta utvecklingssamarbete som Sverige bedriver med utveck— lingsländer. I den omfattning regeringen särskilt föreskriver hand— lägger SIDA dessutom ärenden som rör samarbete på utvecklingsom— rådet med mellanstatliga organisationer. SIDA har vidare, om inte regeringen bestämmer något annat, tillsyn över biståndsinsatser som genomförs av annan svensk myndighet, organisation eller företag med bidrag från SIDA.

SIDA skall enligt 2 å i sitt samarbete med internationella organisa— tioner samt myndigheter och organisationer i andra länder anpassa sig till utrikesförvaltningens allmänna verksamhet och principer.

SIDA skall enligt 3 å särskilt

1. sörja för eller bistå vid rekrytering, utbildning och handledning av personal inom utvecklingssamarbetet samt förse personal inom det direkta utvecklingssamarbetet med information och instruktioner,

2. sprida information om utvecklingen i u-länderna och det svenska utvecklingssamarbetet. SIDA får enligt 14 å överlämna åt utlandsmyndighet eller annan myndighet att på SIDA:s vägnar avgöra ärenden som är sådana att de inte behöver prövas av SIDA:s styrelse eller generaldirektören. SIDA får träffa avtal med myndigheter, organisationer, företag och andra om att genomföra beslutade biståndsinsatser.

Bestämmelser om utvecklingssamarbete genom SIDA finns i stats— liggaren 1993/94 111 UD s. 29 ff. Bl.a sägs att utvecklingssamarbetet med enskilda länder eller regioner skall bedrivas i enlighet med de verksamhetsmål och resultatkrav som finns angivna i regeringsbeslut för resp. land eller region. Särskilda uppdrag anges beträffande Angola, Botswana, Eritrea, Sydafrika, Kenya och Uganda, regionala insatser i Afrika, Centralamerika och Sydamerika. SIDA skall i sin beredning av insatsavtal lägga särskild vikt vid att uppföljningsbara mål och delmål uppställs, att former finns för uppföljning och utvärdering samt beakta hur och när ett insatsstöd skall kunna förändras eller avbrytas. Vidare Sägs att mot bakgrund av riksdagens beslut (1992/931UU26, rskr. 1992/93:342) angående styrnings— och samarbetsformer i biståndet och en ny modell för samarbetet med mottagarländerna skall SIDA för de länder där sarnarbetsavtalen upphör efter 1993/94 anpassa "insatsavtal, inkl. importstöd och betalningsbalansstöd, samt proceduravtal till detta förhållande.

Luftfartsverket har enligt 1 å förordningen (1988:78) med instruktion för Luftfartsverket hand om frågor som rör den civila luftfarten. Luftfartsverket skall enligt 2 å verkställa utredningar och medverka vid tillkomsten av luftfartsöverenskommelser med annat land samt övervaka tillämpningen av sådana överenskommelser. Luftfartsverket får överlägga med luftfartsmyndigheter i andra länder och handlägga ärenden som rör den civila luftfartsorganisationen (ICAO) och den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC). Ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller luftfartspolitisk betydelse skall alltid underställas regeringen.

Läkemedelsverket är enligt 1 å förordningen (1990:434) med in- struktion för Läkemedelsverket central förvaltningsmyndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära, i den utsträckning sådana frågor inte Skall handläggas av någon annan statlig

myndighet. Läkemedelsverket skall särskilt svara för bl.a. internatio— nellt samarbete på läkemedelsområdet. I 3 å sägs att Läkemedelsverket får på begäran av en myndighet, organisation eller någon annan inom sitt ansvarsområde och i den mån verksamheten i övrigt medger detta utföra uppdrag inom eller utom landet. Uppdragen skall utföras mot ersättning som motsvarar kostnaden för sådan verksamhet.

Fiskeriverket skall enligt 1 å förordningen (1991:827) med instruktion för Fiskeriverket verka för en ansvarsfull hushållning med fisktillgång- arna på ett sätt som långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörjningen och vårt välstånd i övrigt. Fiskeriverket skall i sin verksamhet särskilt medverka bl.a. i det internationella arbetet med fiskefrågor och i förhandlingar om sådana frågor.

Verket för högskoleservice skall enligt 1 å förordningen (1992:397) med instruktion för Verket för högskoleservice bl.a. följa den internationella utvecklingen inom högskoleområdet och främja det internationella utbytet. Verket skall enligt 2 å bl.a. särskilt fullgöra förmedlande och koordinerande uppgifter för internationellt ut— bildningssamarbete enligt regeringens bestämmande och svara för bedömningen av utländska högskoleutbildningar enligt vad som är Särskilt föreskrivet.

Rymdstyrelsen bemyndigas att inom befintliga ramar teckna avtal inom rymd— och fjärranalysområdet med motsvarande nationella organ i andra länder samt med internationella rymdorganisationer. Avtalen skall vara anknutna till Rymdstyrelsens normala verksamhet inom rymd— och fjärranalysområdet (statsliggaren 1993/94 XII N s. 63).

3. Utredningens undersökningar

3.1. Utredningens allmänna enkät

Enkätens uppläggning

I syfte att få en uppfattning om de statliga myndigheternas avtal har utredningen genomfört en enkät hos ett begränsat antal myndigheter. Enkäten har företagits på så sätt att utredningens sekreterare besökt Domstolsverket (DV), Försvarets materielverk (FMV), Statens järnvägar (SJ) Fastighetsdivisionen, Sjöfartsverket (SjöV), Statens fastighetsverk (SFV), Statens lokalförsörjningsverk (SLFV), Statens löne- och pensionsverk (SPV), Verket för högskoleservice (VHS), Statens lantmäteriverk (LMV), Karolinska institutet och Lunds universitet. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har lämnat skriftliga upplysningar om dess avtalsverksamhet. Dessutom har uppgifter om Riksrevisionsverket (RRV) lämnats av experten i utredningen Tony Westin.

I syfte att få en uppfattning Särskilt om myndigheternas internatio- nella avtal har utredningens sekreterare även besökt Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u-landsforskning SAREC, Beredningen för internationellt tekniskt—ekonomiskt samar— bete BITS och Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDE- CORP.

Huvudfrågorna som ställts till dessa enkätmyndigheter är följande - Vilka typer av avtal förekommer hos myndigheten? - Vilka problem finns i fråga om avtalen? - Vilken upphandling förekommer hos myndigheten? - Behövs något stöd i avtalsfrågor?

Till biståndsmyndigheterna har dessutom ställts frågan - Vilka Speciella frågor aktualiseras vid avtal med utländska mot— parter?

Enkätens resultat

Resultatet av enkäten har sammanställts i tabellforrn, se bilaga 2 . Av enkäten framgår att de vanligast förekommande avtalen hos myndigheterna är avtal om hyra av myndighetens lokaler och

upphandlingsavtal'. Myndigheterna utnyttjar i allmänhet avropsavtal (ramavtal) och standardavtal (allmänna leveransbestämmelser). De Olika myndigheterna ingår dessutom avtal som har samband med resp. myndighets egentliga verksamhet. Som exempel kan nämnas att SJ:s Fastighetsdivision sluter avtal om uthyrning av lokaler och utarrende-

ring av fastigheter saint entreprenadavtal om ny-, om— och till— byggnader. Ett annat exempel är Statens fastighetsverk som sluter avtal om köp och försäljning av fast egendom. Vidare kan nämnas SIDA:s och andra biståndsmyndigheters avtal om bistånd.

De myndigheter som ingått i utredningens undersökningar har Oftast endast i allmänna ordalag påtalat vissa typer av problem. Bl.a. har följande problem nämnts:

- Det kan bli aktuellt med förtida uppsägning av avtal om en myndig- het skall avvecklas. - Det kan förekomma svårigheter med utländska säkerheter, t.ex. bankgarantier. - Svenska utlandsmyndigheter ger ofta dåligt stöd beträffande utländska förhållanden till svenska myndigheter. - Ett problem kan vara att få till stånd en rimlig kostnadsfördelning mellan myndigheten och dess motpart vid risk— och skadehantering. - För affärsmässiga tvister mellan olika statliga myndigheter kan det finnas behov av en särskild nämnd e.d. internt tvistelösningsorgan. - Vissa problem förekommer i form av kostnader för hyresavtal avseende lokaler som står tomma på grund av rationaliseringar eller ombildningar av en myndighet. - Delegeringen av befogenheten att sluta avtal innebär att avtalen sluts av mindre kompetenta beslutsfattare med mindre överblick. - Fleråriga avtal kan innebära icke önskvärda risker med hänsyn till att anslag vid avtalsslutandet ännu inte beviljats för kommande budgetår. - Det förekommer att avtal är alltför mångordiga och detaljerade samt slentrianmässigt influerade av gamla standardavtal. - Standardavtal innebär mest fördelar men de kan leda till slentrian— mässighet och icke avsedda problem.

1 Anställningsavtal och andra arbetsrättsliga avtal omfattas inte av utrednings- uppdraget.

- Nackdelen med standardavtal är att man inte Sätter sig in i villkoren och den speciella problematiken i det enskilda avtalet. — Beträffande avtal om externfinansierad forskning förekommer att forskare inte accepterar universitetets inblandning eftersom de

betraktar sig som fria yrkesutövare och inte som universitetsanställ- da.

Upphandlingsavtalen gäller främst upphandling av kontorsmateriel och kontorsmöbler samt upphandling av tjänster, t.ex. städning och bevakning. Dessutom upphandlar de olika myndigheterna egendom och tjänster som ett led i myndighetens egentliga verksamhet. Exempelvis upphandlar FMV försvarsmateriel för 10—12 miljarder kronor om året och SIDA upphandlar konsulttjänster för 600—700 miljoner kronor om året.

Myndigheterna anlitar stöd dels från myndigheter med Särskilda stödfunktioner, t.ex. Kammarkollegiet, RRV och Nämnden för offentlig upphandling, dels från andra myndigheter. Som exempel på det Sist nämnda kan anföras att regionala och lokala myndigheter får stöd från den centrala förvaltningsmyndigheten. Myndigheterna anlitar också advokater och andra fristående jurister, särskilt i affärsjuridiska och processuella frågor. Myndigheterna får dessutom stöd genom att utnyttja ramavtal och allmänna leveransbestämmelser (se avsnitt 7 .3.2).

3.2. Utredningens enkät angående förvaltning och försäljning av fastigheter

Enkätens uppläggning

Utredningen har skrivit till elva fastighetsförvaltande myndigheter —— Fortifikationsförvaltningen, Postverket, Vägverket, Luftfartsverket, Statens fastighetsverk, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Affärsverket Svenska kraftnät, Sveriges lantbruksuni— versitet och Riksantikvarieämbetet — och begärt upplysningar om de eventuella problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas avtal och överenskommelser rörande förvaltning och avyttring av fastigheter. Beträffande Statens järnvägar har upplysningar lämnats av experten i utredningen, Catharina Gyllencreutz.

Bestämmelser av särskilt intresse för dessa frågor finns bl.a. i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter och i

förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m..

Utredningen har hemställt orn upplysning huruvida myndigheterna erfarit några problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter.

Myndigheterna har särskilt tillfrågats om de nuvarande bestämmel— serna behöver förändras eller preciseras i något avseende samt om det finns behov av ytterligare föreskrifter på området.

Enkätens resultat

Myndigheterna har svarat enligt i huvudsak följande.

Fortifikationsförvaltningen (FortF): FortF har inte ansvarat för förvaltning av fastigheter varför FortF yttrande inskränks till frågan om försäljning av fastigheter. Härvid har FortF inte uppfattat att gällande bestämmelser innebär några problem med undantag av följande. — Vid försäljning av hela etablissemang som följd av strukturella beslut synes bestämmelserna i 28 å förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. inte ge utrymme för en förhandlingsförsäljning utan föregående anbudsförfarande. Dessa objekt lämpar sig inte för försäljning genom anbud eller på auktion. Då något klart uttalat undantag inte finns leder detta till, om be— stämmelserna skall följas, att anbudsinfordran först måste ske pro forma innan förhandlingar kan upptas med intressenter. — Bestämmel— sen i 23 å om stats-kommunala marknärnnden torde innebära att presumtionsregeln Skall tillämpas vid bestämmandet av priset vid en försäljning. FortF ifrågasätter om det numera är statsmaktens uppfattning att exploateringsvinst ensidigt skall tillgodogöras av resp. kommun när statlig mark säljs.

Postverketz: Postens erfarenhet är att reglerna i förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m. ofta medför en lång handläggningstid. Rutiner för snabbare handläggning bör därför utvecklas i samrådsförfarandet. — Den beloppsgräns på 10 miljoner kronor som har gällt för att Posten skulle kunna sälja utan regeringens godkännande är för snäv för att tillgodose kravet på ett effektivt agerande i försäljnings— och bytessituationer. — Reglerna beträffande förutsättningar och förberedande åtgärder för försäljning, försäljnings— förfarande och ekonomiska villkor gäller i tillämpliga delar även vid fastighetsbyte. Med tanke på att fastighetsbyten ofta genomförs för att man Skall få en lämpligare lokallösning för verksamheten samt att det

2 Posten ombildades till aktiebolag den 1 mars 1994.

samlade fastighetsvärdet bibehålls inom myndigheten anser Posten att reglerna varit alltför begränsande. Det bör även klaras ut hur och i vilken omfattning reglerna skall tillämpas i bytessituationen.

Posten har inte hunnit få någon erfarenhet av förordningen om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Posten kan dock konstatera att reglerna om förvaltning och upplåtelse bygger på marknadsmässiga grunder och avspeglar de förhållanden som råder på en effektiv och marknadsorienterad fastighetsmarknad. — Posten noterar också med tillfredsställelse att fastighetsaffärer mellan affärsverk eller mellan affärsverk och förvaltningsmyndighet uttryckligen skall ske på marknadsmässiga villkor. — Posten anser inte att någon ytterligare reglering på området behövs.

Statens järnvägar: Några särskilda problem med de nuvarande bestämmelserna om försäljning och förvaltning av fastigheter har inte förekommit.

Vägverket: Principerna om affärsmässighet och objektivitet vid försäljning av Staten tillhörig fast egendom är enligt Vägverkets uppfattning väsentliga att slå vakt om. Däremot borde det finnas tillräckliga Skäl för att ändra förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom vad gäller förturer för Statliga myndigheter och kommuner. Situationen på fastighetsmarknaden är i dag sådan att omständliga handläggningsordningar kan komma i konflikt med kraven på affärsmässighet. Förordningen bör således ändras så att för- tursinstitutet tas bort och alla intressenter behandlas lika och vid samma tillfälle.

Luftfartsverket: Luftfartsverkets fastighetsinnehav hänför sig huvudsakligen till flygplatserna. Efter flygplatssystemets utbyggnad under decennierna fram t.o.m. 1980-talet har antalet köp och försäljningar av fast egendom för Luftfartsverkets del inskränkt sig till några enstaka. Vid dessa tillfällen får bestämmelserna i förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. anses ha fyllt sitt syfte. Särskilt välkommen var höjningen år 1991 av värdegränser- na vid fastighetsförsäljningar. Några behov av ändringar i förord— ningen har inte noterats för Luftfartsverkets del.

Luftfartsverket har ännu inte hunnit skaffa sådan erfarenhet av förvaltningsförordningen att det kan bedöma om det finns några behov av förändringar.

Statens fastighetsverk: Statens fastighetsverk har upplevt vissa problem vid tolkningen och tillämpningen av 5 å förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. Närmare bestämt har svårigheten bestått i att med ledning av formuleringen "kan användas för reinvestering i fast egendom” bestämma om en viss försäljning skall handläggas enligt kolumn A eller B. Tolkad efter

ordalydelsen ger regeln utrymme för en mycket extensiv tillämpning av kolumn B. — Efter ingående överväganden har fastighetsverket kommit till den slutsatsen att kolumn B kan tillämpas så snart verket anmält ett investeringsbehov till regeringen. Slutsatsen ger sig emellertid inte helt själv. — Man har det intrycket att paragrafen egentligen är avsedd som ett skydd mot ekonomiskt ofördelaktiga avyttringar av statens fasta egendom. Så fungerar den emellertid inte, med den utformning den fått. — Förordningen om förvaltning av statliga fastigheter är så ny att det inte finns några egentliga erfaren- heter att redovisa från dess tillämpning.

Skogsstyrelsen: Skogsstyrelsen har inte erfarit några problem med avseende på de aktuella reglerna om förvaltning och försäljning av statliga fastigheter. Reglerna om förvaltning är dock så nya att Skogsstyrelsens erfarenheter beträffande dem är ytterst begränsade.

Statens naturvårdsverk: I huvudsak anser naturvårdsverket att nuvarande bestämmelser fungerar bra för den fastighetsförvaltnings— verksamhet som verket bedriver. De problem som i första hand finns gäller framförallt beloppsgränserna vid förvärv. — Genom reglerings- brevet för Anslaget Investeringar på miljöområdet, B3, får verket besluta om medelsdisposition upp till högst 3 miljoner kronor. — Med hänsyn till den prisnivå som nu gäller för framför allt skogsmark är det inte ovanligt med köpeskillingar överstigande detta belopp. Dessa avtal måste godkännas av regeringen. _ För att minska byråkratin och påskynda handläggningen kring dessa förvärv borde belopps— gränsen höjas till förslagsvis 10 miljoner kronor. —— Naturvårdsverket föreslår inga ytterligare föreskrifter.

Affärsverketsvenska kraftnät: Affärsverket Svenska kraftnät bildades den 1 januari 1992 och har Således endast varit verksamt under drygt två års tid. — Svenska kraftnät har under denna tid inte erfarit några problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter. — En tänkbar precisering skulle kunna vara att närmare definiera vad som menas med hyrköp enligt 3 å andra stycket förordningen om förvaltning av statliga fastigheter m.m.

Riksantikvarieämbetet: Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ) har i sin fastighetsförvaltning inte erfarit några större problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter. RAÄ vill dock peka på de erfarenheter som gjorts avseende följande bestämmelser. — Enligt 31 å förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom samt förordningen (1982:49) om statliga myndigheters medelsredovisning m.m. vid försäljning av anläggningstillgångar får den enskilda myndigheten inte behålla influtna medel vid försäljning. RAÄ är av den uppfattningen att en reglering där myndigheterna garanterades få behålla influtna

medel skulle leda till en mer aktiv, målmedveten och effektiv fastighetsförvaltning. För RAÄ:s del skulle det således vara en fördel om det finns en visshet om att de medel som inflyter från försälj- ningen av en fastighet av mindre intresse för kulturmiljövården, skall kunna användas för att finansiera projekt eller förvärv av större betydelse. En sådan ändring av reglerna om disposition av influtna medel torde också ligga i linje med den utökade ekonomiska själv- ständigheten för de statliga myndigheterna.

. .i. , _'i,'|* lll'

"Fifi-lf"

ifall- _ .

u , |.

': i.:-.- r..-" F.- . l..”: Hi.;

_le . ) fifi: rill": "'

n., .it-, ,: _

.. ..jg. I'llLl I * . ..., ,.

4. Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

4.1. Allmän bakgrund

Enligt utredningens direktiv (Dir. 1993160) bör utredaren klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar.

I direktiven sägs att i flera av de granskningar som Riksrevisions— verket (RRV) genomfört har Olika problem med ingångna avtal påtalats. Vidare sägs att problem kan uppstå t.ex. när en myndighets uppgifter förändras i väsentlig män eller när en myndighet läggs ned. I de fall verksamheten övergår i bolagsform kan problem uppkomma även vid en eventuell överföring av gällande avtal.

Utredaren bör enligt direktiven undersöka i vilken utsträckning det förekommit att Staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndig— hets avtal på ett inte avsett sätt.

Mot bakgrund av vad regeringen sålunda anfört i utredningens direktiv har utredningen försökt få en närmare uppfattning om problemen med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas ekonomiska utfästelser på statens vägnar. Utredningen har därför, genom experten Lars Markstedt, vänt sig med en förfrågan till RRV. Även experten Tony Westin har härvid biträtt. Dessutom har sekreteraren besökt RRV och inhämtat upplysningar 1 frågan.

RRV har i sammanhanget underrättats om att följande frågor är av * särskilt intresse:

- Vilka problem med ingångna avtal är det som RRV påtalat? — Vilka myndigheter och vilka avtal har det varit fråga om? - Har RRV konstaterat några problem i samband med att en myndig— hets uppgifter förändrats i väsentlig mån? — Har det framkommit några problem i samband med att en myndig- het lagts ned? - Har RRV funnit några problem med överföring av gällande avtal när en statlig verksamhet övergått i bolagsform? — Känner RRV till någon situation där det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt?

- Har RRV funnit några brister i fråga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse?

4.2. Det ekonomiadministrativa läget och den statliga revisionen

RRV har den 15 december 1993 avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat (RRV dnr 30—93-2492). I rapporten lämnar RRV en redovisning av gjorda iakttagelser av mer generell karaktär. RRV lämnar också i större utsträckning än i tidigare års rapporter rekommendationer om direkta åtgärder från regeringens Sida. Regeringen har redovisat RRst iakttagelser till riksdagen i budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 97 ff).

4.2.1. Riksrevisionsverkets iakttagelser

RRV har i årets rapport fokuserat på iakttagelser avseende dels införandet av resultatstyrning och finansiell styrning i statsförvalt- ningen, dels den pågående processen med tillämpning av nya verksamhetsforrner för statlig verksamhet dels statens styrning av statlig verksamhet där produktionen bedrivs av annan juridisk person än staten.

Av rapporten framgår att antalet revisionsberättelser med in— vändningar har ökat från 15 år 1992 till 23 år 1993. Detta innebär att de senaste årens positiva trend med ett minskande antal revisionsbe- rättelser med invändningar har brutits. Även antalet revisionsrapporter till myndigheternas styrelser har ökat. För två myndigheter, Stock— holms och Linköpings universitet, har RRV ännu inte kunnat avsluta sin granskning då de båda universiteten är kraftigt försenade med sina bokslut till följd av bristande ekonomiadministrativa system och rutiner. Detta förhållande är allvarligt i sig och kommer, enligt RRV, att leda till invändningar i revisionsberättelserna. Vidare har RRV i tre fall lämnat revisionsberättelser med invändningar i anledning av en mycket låg kvalitet på resultatredovisningen.

RRV anser, trots ökningen av antalet revisionella invändningar och anmärkningar avseende förvaltningsmyndigheterna, att för flertalet av myndigheterna har arbetet med och kvaliteten på årsbokslut och årsredovisningar förbättrats. RRV:s bild är att myndigheterna nått långt i att klara de grundkrav som regeringen ställt på innehållet i

årsredovisningen och övergången till den nya finansiella Styrningen. Informationsinnehållet i den ekonomiska redovisningen har förbättrats. Kvaliteten på innehållet i resultatredovisningarna har höjts avsevärt jämfört med föregående år. RRV:s granskning har visat att det finns goda exempel på detta inom i stort sett samtliga sektorer. En annan positiv iakttagelse är att kassahållningen vid de statliga myndigheterna förbättrats .

Eri genomgående brist RRV funnit är att delegering av ansvar och befogenheter skett inom myndigheter utan att kompetensen på den nya ansvariga nivån, systemen för uppföljning och den interna kontrollen varit tillfredsställande. Vidare uppvisar myndigheterna, enligt RRV, stora brister vad gäller kvaliteten på inrapporteringen till riksredovis- ningen, vilket accentuerats vid byte till myndighetsegna ekonomi- system. RRV pekar även på viss bristande respekt för statsmaktsbeslut med anslagsöverskridanden som följd, samt att myndigheter, i strid med regeringsformens bestämmelser och trots den restriktivitet som statsmakterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. Inte heller har statsmakternas beslut att RRV skall ges rätt att granska stiftelser och bolag under myndigheter hörsamrnats. RRV har vidare funnit att det statliga koncernintresset av återhållsamhet med statliga medel i många fall inte har upprätthållits. Omfattningen av lönetillägg, avgångsvederlag m.m är tecken på detta.

RRV rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller användningen och överskridande av anslag och bildande av bolag och stiftelser. Tyd- ligare direktiv efterlyses också vad gäller t.ex. krav på utbyggd internkontroll vid myndigheter med omfattande intern delegering samt vad gäller krav på införande av internrevision vid större myndigheter. Vidare pekar RRV på vikten, bl.a. med anledning av den pågående ombildningen av Statens arbetsgivarverk, av att det etableras en stabsfunktion som bevakar statens samlade intresse på det arbets- givarpolitiska området.

RRV:s iakttagelser avseende tillämpning av nya verksamhetsforrner och utförsäljning av statlig verksamhet grundas främst på iakttagelser vid bolagisering av fyra affärsverk och sju andra myndigheter samt direktprivatisering av två myndigheter genom s.k. inkråmsförsäljning. De sammanlagda årliga intäkterna i dessa verksamheter uppgick till drygt 45 miljarder kronor. RRV har uppmärksammat en rad problem som uppstått i ombildningsarbetet. Dessa är främst hänförliga till brister i värdering av tillgångar och skulder samt i redovisningen, vilket försvårat rättvisande bedömning av de ekonomiska förut- sättningarna i den verksamhet som är föremål för överlåtelse. RRV

pekar även på brister i avtal, vilket har försvårat att slutlig överens- kommelse mellan parterna kommit till stånd.

RRV har vidare noterat betydande oklarheter vad gäller myndig— heters rätt och sätt att besluta om utgifter i en ombildningssituation, t.ex. avgångsvederlag och andra förmåner. RRV pekar härvid på vikten av att ansvarig myndighet får klara direktiv för vilka åtgärder som skall vidtas och inom vilken tid åtgärderna skall vara vidtagna, att budgetramar för avvecklingen fastställs samt att resultatet och de ekonomiska konsekvenserna av avvecklingen redovisas. RRV understryker också behovet av att regeringen, som ett stöd för berörda myndigheter, klargör vilka principer som bör gälla för användning och omfattning av avgångsvederlag och uppsägningslöner m.m. RRV hänvisar i övrigt i denna fråga till de förslag som RRV nyligen på regeringens uppdrag lämnat till regeringen. RRst förslag är för närvarande föremål för beredning inom Finansdepartementet. RRV rekommenderar vidare att den eller de personer som får ett faktiskt ansvar för avvecklingen så vitt möjligt bör stå fria från intressen i Såväl den gamla som den nya organisationen för att tydligt kunna tillgodose koncernintresset. RRV vill därmed inte rikta kritik mot utsedda avvecklare.

RRV tar även upp oklarheter vad gäller bokföring och värdering av statens aktier och att det för vissa aktieinnehav är oklart vem som ansvarar för innehavet.

Vad gäller styrningen av verksamheter bedrivna av andra juridiska personer än staten och där staten har ett övergripande ansvar påpekar RRV att förutsättningarna för statlig tillsyn påverkas av de föränd- ringsprocesser som pågår inom statsförvaltningen. Genom avreglering— ar av tidigare monopolverksamheter har nya tillsynsmyndigheter och tillsynsuppgifter tillkommit. Förändringarna av statsmakternas bidragsgivning och styrningen av kommunerna ökar kraven på ansvariga myndigheters tillsyn. Privatiseringssträvandena inom vård och omsorg ställer i sin tur nya krav på landstingen men också de statliga tillsynsorganen. RRV noterar att ansvariga myndigheter ofta har svårigheter med att anpassa tillsynens omfattning och inriktning till de förändrade kraven. Exempel på effektivitetsproblem som härvid identifierats är att tillsynsmyndigheter i vissa fall prioriterar stöd och rådgivning till förfång för kontrollerande inslag och att myndigheterna ibland förlitar sig på egenkontroll utan att nödvändiga förutsättningar för denna egenkontroll etablerats. RRV påpekar att berörda myndig— heter har skyldighet att i sin årsredovisning redovisa förutsättningarna för och resultatet av sin tillsynsverksamhet.

4.2.2. Regeringens bedömning

Flera av de brister RRV redovisade i förra årets rapport kvarstår. Det gäller bl.a. bristande internkontroll, anslagsöverskridanden och avhändande av statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Regeringen finner det särskilt bekymmersamt att flera av de brister som RRV funnit hänförs till de ombildningsprocesser som pågår inom statsförvalt- ningen. Tidigare har redogjorts för behovet av en förbättrad ägarstyr— ning. RRV:s iakttagelser inskärper detta behov. Regeringen avser att vidta erforderliga åtgärder.

När det gäller RRV:S påpekande om ansvar för och redovisning av innehavet av statens aktier anser regeringen att utgångspunkten bör vara att den myndighet eller det departement som företräder staten som ägare av bolaget också skall ta upp aktieinnehavet i sin redovis- ning. Härigenom tydliggörs på ett bättre sätt det ägaransvar som tillkommer berörd myndighet. Genom att samtliga myndigheter, inkl. departementen, numera tillämpar de nya redovisningsbestärnrnelserna, föreligger också de tekniska förutsättningarna för denna åtgärd.

4.3. Probleminventering 4.3.1 Uppgifter från Riksrevisionsverket

Utredningen har från RRV fått vissa uppgifter om de problem som RRV erfarit med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas ekonomiska utfästelser på statens vägnar.

RRV har därvid aktualiserat bl.a följande problem:

- I flera fall har det förekommit att myndigheter struntat i gällande föreskrifter angående jäv, bisysslor samt saklighet och opartiskhet. Det har t.ex. förekommit affärstransaktioner utan iakttagande av gällande upphandlingsbestämmelser mellan en myndighet och ett bolag ägt av en av myndighetens anställda eller mellan en myndig- het och en anställd. — Det förekommer också att myndigheter ingår avtal som ligger utanför myndighetens uppgifter, t.ex. att förmedla inköp eller försäljning av varor till externa bolag. - Ett annat exempel är att RRV ifrågasatt om vissa konstinköp ligger i linje med en högskolas verksamhet. - RRV har också påtalat att till upphandlingens allmänna problembild hör bl.a. frågor som i granskningen uppmärksammats om kontroll

av skatter och avgifter samt om förskott. RRV anser att statliga intressen skall värnas genom att myndigheterna enbart överväger seriösa företag som leverantörer. RRV har funnit exempel på att myndigheten inte kontrollerat sina tänkta motparter hos t.ex. kreditupplysningsföretag. Det har också hänt att en myndighet gjort affärer med motparter som haft skatteskulder och att uppföljning hos kronofogdemyndigheten inte gjorts i sådana fall. Förskott bör enligt RRV utgå när det begärts i anbud. Utan sådan begäran bör förskott inte lämnas om en beställning avser produkter som finns färdiga, har kort leveranstid, eller är av mindre omfattning för leverantören eller om beställningen avser tjänster. Om förskott lämnas skall säkerhet ställas och ränteeffekten beaktas. RRV har t.ex. uppmärksammat alltför generösa förskottsbetalningar för flyktinganläggningar och administrativa lokaler.

— RRV har vidare anfört att det kan finnas skäl att ta fram an— visningar för hur myndigheter i avtal skall försäkra sig om besittningsskydd för idéer, utbildningsmaterial och programvaror m.m. som myndigheten betalar konsulter för att ta fram. - RRV har också uppmärksammat slarvig handläggning av myndig— heters avtal. Det har t.ex. förekommit att avtal undertecknats efter det att avtalet trätt i kraft. Sena underskrifter kan leda till onödiga tvister och sämre förhandlingsläge. Ett annat hithörande problem som RRV påtalat är vaga formuleringar i avtal. — RRV har funnit exempel på bristande dokumentation över upp— handlingsärenden vilket försvårar både extern och intern insyn samt uppföljning av myndighetens upphandling.

— RRV har påtalat situationer där leasing förekommit i olämplig omfattning. Vid den aktuella tiden fanns dock inga direktiv om när en statlig myndighet får leasa maskiner och byggnader m.m i stället för att köpa dessa. — I något fall har RRV påtalat att en myndighet gjort en omfattande investering trots att regeringen vid tidpunkten hade utsett en särskild utredare med uppgift att svara för en privatisering av myndigheten. - Det har även förekommit att en myndighet inte följt RRV:S före— skrifter och allmänna råd om samråd med RRV innan myndigheten gjort viss upphandling. — I vissa fall har myndigheten inte iakttagit gällande föreskrifter om redovisning och utnyttjande av inkomster. Exempelvis har inkomster som en myndighet fått använts i den egna verksamheten trots att det stod i strid med regleringsbrevet. — I vissa fall har det varit fråga om olämpliga eller dåliga avtal, exempelvis inköp till överpris utan föregående värdering eller att

man anlitat konsulter i en omfattning som RRV funnit allt för vidlyftig. — RRV har också uppmärksammat att hyresavtal beträffande flykting— anläggningar varit mer långvariga än som varit affärsmässigt motiverat. - Det förekommer att myndigheter deltar i bildandet av stiftelser utan att ha inhämtat regeringens tillstånd.

En närmare, men kortfattad, beskrivning av de problem som RRV påtalat lämnas i bilaga 3.

I avsnitt 5.9 redovisar utredningen vissa allmänna synpunkter på de framkomna problemen.

4.3.2. Vissa avtal om pensionsförsäkringar för personal vid Luftfartsverket

Vid sidan av vad som har framkommit genom RRV har utredningen fått kännedom om vissa avtal om pensionsförsäkringar som den avtalsslutande myndigheten ingått trots att den saknat rätt att ingå avtalen. De aktuella sakförhållandena och den därpå grundade rättsliga bedömningen redovisas i en promemoria den 6 december 1993. Promemorian har på uppdrag av Kornmunikationsdepartementet upprättats av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleine- man och hovrättsassessorn Gudmund Toijer.

Enligt nämnda promemoria åtog sig Luftfartsverket under åren 1988—1990 att teckna pensionsförsäkringar för vissa av sina tjänste— män. Åtagandet skedde i vissa fall genom att verket ingick särskilda avtal med berörda tjänstemän. I avtalen angavs närmare vilka premiebetalningar som skulle ske och vad som i övrigt skulle gälla om försäkringarna. Luftfartsverket infriade sina åtaganden genom att teckna försäkringsavtal med ett försäkringsföretag.

Luftfartsverkets åtaganden kom att underställas JK. Denne fann i beslut den 22 februari 1993 att verket vid den aktuella tidpunkten inte ägt befogenhet att besluta om löneförmåner för de aktuella tjänstemän— nen. JK fann att verket hade överskridit sina befogenheter.

Regeringen anförde i ett beslut den 6 maj 1993 att det hade uppkommit fråga om avtalen var giltiga. Kommunikationsdeparte- mentet uppdrog därefter åt Bengt Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer att rättsligt utreda frågan om pensionsavtalens giltighet och följderna härav för parternas inbördes förpliktelser.

I promemorian anges att anställningsmyndigheten enligt kollektivav- tal och därtill knutna förordningar inte hade rätt att utöva arbets—

givarfunktioner när vissa anställningsvillkor skall fastställas. Sålunda hade Luftfartsverket inte rätt att besluta om de aktuella förmånerna. I den mån förmånerna skall anses som löneförmåner strider Luft- fartsverkets agerande mot det s.k. chefslöneavtalet av den 3 maj 1985. Om förmånerna skall anses som pensionsförmåner strider avtalen mot det då gällande kollektivavtalet (det avtal som gällde före PA—91).

Promemorieförfattaren anser dock att de ingångna avtalen låg inom ramen för Luftfartsverkets behörighet. De anger därvid att behörig— heten bör bestämmas av vad som anförs i verkets instruktion om dess uppgifter och allmänna verksamhetsområde. När Luftfartsverket handlat i strid mot kollektivavtal kunde detta emellertid inte åberopas mot försäkringsföretaget med hänsyn till att företagets företrädare får antas ha varit i god tro.

En närmare redogörelse för vad som anförs i promemorian om villkoren för att staten skall bli bunden av ingångna avtal kommer utredningen att redovisa i avsnitt 10.

5. Allmänna överväganden

5.1. Sammanfattning

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer av avtal utom arbetsrättsliga avtal. Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att ta på sig ekonomiska förpliktelser. Utredningen finner av det anförda framgå att uppdraget avser bara de avtal i vilka Staten ikläds ekono- miska förpliktelser och överenskommelser mellan statliga myndig— heter. Även beträffande dessa överenskommelser torde utredningsupp— draget avse bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts. Ut- redningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga myndigheter under regeringen.

Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a. de avtal som kan aktualiseras i anledning av att någon kräver staten på skadestånd som inte grundar sig på något avtalsförhållande.

Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga riksdagens och regeringens finansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att närmare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet med avtal som följer av föreskrifter i regeringsformen , särskilt föreskriften i 1 kap. 9 å enligt vilken myndigheterna är skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal som utredningen föreslår måste därför alltid läsas med den reservationen att detta gäller bara om det inte följer något annat av nämnda paragraf i regeringsformen . Det bör tilläggas att utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas verksamhet.

En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångarna och kapitalet åt staten. En konsekvens av att myndig- heterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med

varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). De överenskommelser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i lagstiftningen. Vad som här sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösnings— mekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen (1929: 145) om skiljemän, inte står till förfogande om det uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen.

Ett regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå sådana avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, måste i övrigt i första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regerings- formen. I regeringsformen finns det ingen uttrycklig föreskrift som ger en statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra åt en statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen. I motiven till regeringsformen förutsätts däremot att regeringen i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar.

Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också vara förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga myndigheters rätt att disponera medel. Innebörden i regeringsformen och i nämnda riksdagsbeslut gör det nödvändigt att göra statliga myndigheters rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser beroende av vad som riksdagen beslutat om anslag till myndigheterna och om ändarnålen med anslagen m.m.

Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå avtal måste vara myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. Inom ramen för vad som gäller om en myndighets verksamhetsområde bör myndigheterna ha rätt att ingå avtal. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet vara behörig att ingå de avtal som krävs för att myndig— heten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet på grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och föreskrifter. Här åsyftas Sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, Skall iaktta i sin verksamhet, t.ex. enligt föreskrifter om trafik, ordning på allmän plats och om skydd för hälsa, natur och miljö. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten skall kunna fullgöra statens skyldig— heter enligt ett annat avtal, t.ex. ett kollektivavtal.

I den andra typen av sådana grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som behövs, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheterna för de ändamål som avtalen avser. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret.

Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregle— ringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder sig för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det löpande strider alltså mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga ettåriga budgetregleringen; det skulle ju ådra Staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regeringsformen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen inte var praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen kunde ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var ”nödvändi- ga för en myndighets löpande verksamhet”.

Av praktiska skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret. Varje upphandling avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Utredningen föreslår att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för Staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Vad som är en myndighets löpande verksamhet framgår av vad som föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera till- fredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal om t.ex. upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner.

Direktivens krav på kostnadseffektivitet för staten som helhet kan emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel. För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet

vara skyldig att verka för att de för Staten bästa villkoren uppnås samt att den tilltänkte motparten har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det gäller. I kravet på god hushållning med statliga medel ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan utformning att det finns betryggande klarhet om alla parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalen.

Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen.

För att på ett bra sätt kunna leva upp till kravet på en god hus- hållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de avtal som behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt. För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det föregående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning av avtalsfrågor skall anlita den expertis — inom eller utom myndigheten -— som behövs.

Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet att — utöver vad som redan skett — meddela generella föreskrifter med bemyndi— gande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas bemyndigan— den måste antas vara så speciella att de inte lämpar sig för generella föreskrifter. Enligt utredningens mening bör de föreskrifter som vi föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med främmande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt under förutsättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår.

Utredningen vill betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långt gående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel.

De föreskrifter som utredningen föreslår bör meddelas av regering— en i en förordning om statliga myndigheters avtal. Innehållet i vissa föreskrifter kräver därvid godkännande av riksdagen.

Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam för- ordning för att ge en så samlad bild av rättsläget som möjligt. En sådan samling får antas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller.

Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En

sådan förordning skulle behöva innehålla så många Specialregler för skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle kunna innehålla en uttömman- de reglering, då det i regeringsformen och andra lagar finns före- skrifter som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället för förordningens föreskrifter.

Enligt utredningens mening är det alltså inte möjligt eller lämpligt att i en och samma förordning ta in alla de Specialregler som kan behövas för skilda myndigheter, anslag eller avtalstyper. Som exempel kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medelsförvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år.

Syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndig— heters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering av myndigheternas rätt att ingå avtal på statens vägnar men med beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för ett flertal avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov av en rad Särskilda bestämmelser anpassade till in- dividuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och för- ordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i förordningen Skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsformen , andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsför- slaget, om de har en annan innebörd.

5.2. Utredningsarbetets omfattning

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer av avtal utom arbetsrättsliga avtal. I direktiven nämns sedan uttryckligen vissa exempel på avtalstyper, nämligen köp, hyra, leasing, entreprenader, avtal med utländska rättssubjekt, avtal med kommuner, samverkan med annan, formerna för överenskommelser mellan statliga myndig- heter Samt formerna för statliga garantier och borgensåtaganden. Som ytterligare exempel nämns de internationella överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna ingår med stöd av bemyndiganden enligt 10 kap. 3 å RF.

Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. Vad som begärs är ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. Vidare bör det bli klarlagt vilka avtal myndigheterna själva får träffa resp. vilka avtal som kräver regeringens medgivande. Härvid nämns tids— och beloppsmässiga restriktioner. Dessutom krävs att reglerna skall vara ändamålsenliga och kostnadseffektiva för staten som helhet och att regelverket skall vara anpassat till den delegering av verksamhetsan— svaret och det ekonomiska ansvar som skett under senare år. Det bör övervägas om det behövs Särskilda regler för olika slags myndigheter.

Utredningen finner av det anförda framgå att uppdraget avser bara de avtal i vilka staten ikläds ekonomiska förpliktelser och överenskom- melser mellan statliga myndigheter. Även beträffande dessa överens— kommelser torde utredningsuppdraget avse bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts.

Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a. de avtal som kan aktualiseras i anledning av att någon kräver staten på skadestånd som inte grundar sig på något avtalsförhållande. För vissa frågor om reglering av sådana skadeståndsanspråk finns för närvarande före— skrifter i kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skaderegle- ring i vissa fall.

I direktiven definieras inte begreppet ekonomisk förpliktelse för staten. I utredningsarbetet ingår därför att försöka finna en från statsfinansiell synpunkt godtagbar definition av begreppet. Frågor härom kommer att diskuteras i avsnitt 5.4.

Som också antyds i direktiven torde den stora mängden av avtal som aktualiseras av utredningsuppdraget gälla upphandling av varor och tjänster.

En typ av avtal som inte nämns i direktiven men som i och för sig utgör avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser är försäkringsavtal beträffande Statens egendom. Denna fråga har utretts av Utredningen om försäkring av statens egendom som redovisat Sina överväganden i betänkandet RiSk— och skadehantering i statlig verksamhet (SOU 1992:40). Frågan bereds numera i regeringskansliet (jfr prop. 1992/93:100 bil. 1 S. 122 ff, bet. 1992/93zFiU10 s. 79 f och bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). Regeringen har gett Kammarkol— legiet i uppdrag att utarbeta allmänna råd för myndigheterna i deras arbete med risk— och skadehantering. Utredningen behandlar därför inte denna fråga särskilt.

Utredningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga myndigheter under regeringen. I uppdraget torde inte ingå förvaltningen av Sådana statliga tillgångar som i lag avsatts till särskild

förvaltning (se 9 kap. 8 å andra meningen RF), t.ex. AP-fonderna. Som anförts i motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 176) står hovet utanför den statliga förvaltningsorganisationen.

Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga riksdagens och regeringens finansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att närmare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet med avtal som följer av föreskrifter i regeringsformen , särskilt föreskriften i 1 kap. 9 å enligt vilken myndigheterna är skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter som utredningen kommer att föreslå måste alltså alltid läsas med den tysta reservationen att detta gäller bara om inte annat följer av 1 kap. 9 å RF eller av någon annan föreskrift i regeringsformen . I detta sammanhang kan det behöva sägas att utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas verksamhet med avtal.

Utredningen tolkar begreppet överenskommelser mellan statliga myndigheter som avseende sådana uppgörelser mellan statliga myndigheter som har samma slags innehåll och syfte som ett avtal men som inte har karaktären av avtal på den grunden att det inte finns två parter; staten ensam är ju part på båda sidor. I begreppet överens- kommelser mellan statliga myndigheter ingår inte överenskommelser mellan olika enheter inom en och samma myndighet.

Eftersom uppdraget har begränsats till att avse avtal mellan staten och andra rättssubjekt samt till överenskommelser mellan statliga myndigheter, omfattar uppdraget inte de avtal som statsägda bolag m.fl. ingår med andra än statliga myndigheter. Inte heller omfattar uppdraget den typ av avtal inom en affärsverkskoncern som nämns Särskilt i direktiven.

Utöver de typer av avtal som nämns i direktiven kan det självfallet finnas även andra typer. Vissa exempel på andra sådana avtal nämns i avsnitten 2.5. 13 — 14 och 2.8. Antalet avtalstyper som kan tänkas förekomma måste alltså antas vara Stort.

Det torde också vara så att nya typer och varianter ständigt till- kommer. Det är därför inte rimligt att försöka utforma ett regelsystem som endast bygger på att vissa typer av avtal skall vara tillåtna, under det att alla andra typer inte skall vara det.

Eftersom det i direktiven som en särskild avtalstyp nämns avtal med kommuner, bör också sägas att det i och för sig inte har någon betydelse vilken typ av motpart staten kan ha i de avtal som träffas. Det avgörande är endast om avtalen innehåller någon form av ekonomisk förpliktelse för staten.

Det talas numera Ofta om att offentlig tjänsteproduktion m.m. bör utsättas för konkurrens genom upphandling (se bl.a. prop. 1993/94:35

avsnitt 6 och prop. 1993/94:222, bet. 1993/94zFiU22, rskr. 1993/94:383). Med anledning härav bör här framhållas att det inte är utredningens uppgift att precisera i vilken utsträckning en myndighet får överlåta sina förvaltningsuppgifter — även andra än Sådana som innefattar myndighetsutövning — genom att efter upphandling uppdra åt någon annan att fullgöra dern (se 11 kap. 6 å tredje stycket RF). En konsekvens härav blir att när vi talar om upphandling av tjänster, så utgår vi ifrån att det gäller tjänster som en myndighet också har rätt att låta någon annan fullgöra.

I detta avsnitt (5) redovisar utredningen sina allmänna överväganden om Statliga myndigheters avtal. Som framgår av det följande avser dessa inte bara rätten att ingå avtal utan också vissa frågor om handläggningen av andra avtalsfrågor.

Utredningens överväganden i övrigt redovisas i särskilda avsnitt. Detta gäller frågor om inköpssamordning, avtalsstöd, myndigheternas processbehörighet, tvistelösning mellan myndigheter, ansvar för ingångna avtal, redovisning av avtal och myndigheternas skaderegle— ring.

5.3. Allmänna synpunkter på myndigheternas befogenheter att ingå avtal

Allmänna utgångspunkter

Inledningsvis bör anföras att det för närvarande inte finns något generellt giltigt regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för Staten.

En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt? De utgör endast delar av rättssubjektet Staten. I civilrättslig mening äger alltså myndig— heterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångarna och kapitalet åt staten. Motsvarande gäller om de förpliktelser som myndigheterna åtar sig. En konsekvens av det sagda blir att myndigheterna endast som företrädare för staten kan förfoga över ”sina” tillgångar och ”Sitt” kapital. Ett Sådant för-

' Universiteten i Uppsala och Lund torde betraktas som Självständiga rättssubjekt när det gäller visst fastighetsinnehav (jfr NJA H 1943 s. 98 och Gullnäs m.fl. Rätte— gångsbalken under 11:29 samt NJA 1935 s. 515).

fogande måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rättssubjektet staten, riksdagen och regeringen. Detsamma gäller naturligtvis även sådana förfoganden som sker genom att myndigheterna ingår avtal med ekonomiska förpliktelser för staten.

En ytterligare konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). De överenskommel— ser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i lagstiftningen. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överens— kommelse utgår ifrån att den — internt inom rättssubjektet staten — skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma sätt som om det vore ett avtal i civilrättslig mening. Vad som anförs i direktiven (avsnitt 3.6) om lösning av tvister mellan myndigheter om tillämpningen av Sådana överenskommelser bygger också på att överenskommelser i praktiken binder de myndigheter som träffat dem; annars skulle föreskrifter om lösning av tvisterna inte behövas. Det kan dock ligga inom ramen för myndigheternas befogenheter att komma överens om att ändra eller upphäva tidigare överenskommel— ser. Vidare torde det vara så att regeringen, vid en tvist mellan myndigheterna, kan bestämma hur en överenskommelse skall tillämpas eller rent av att den inte skall tillämpas. Vad som nu sagts om regeringens befogenheter gäller naturligtvis bara under förutsättning att det inte följer något annat av tillämpliga riksdagsbeslut, exempelvis vid budgetregleringen.

Vad som här sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen ( 1929:145 ) om skiljemän, inte står till förfogande om det uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen.

Regeringsformen och vissa riksdagsbeslut

Regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå sådana avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, måste i första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regeringsformen . Enligt de föreskrifter i regeringsformen som i detta sammanhang är av grundläggande betydelse gäller framför allt - att riksdagen bestämmer hur statens medel Skall användas (1 kap.

4 €),

- att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 å första Stycket), — att riksdagens beslut om användning av statens medel i regel sker genom budgetreglering och att riksdagen därvid anvisar anslag för angivna ändamål i regel för ett budgetår i taget (9 kap. 2—5 åå), — att riksdagen kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och för förfogandet över den (9 kap. 9 å), — att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser (9 kap. 10 å), - att statens medel och dess övriga tillgångar — med vissa undan- tag — står till regeringens disposition (9 kap. 8 å).

I regeringsformen finns det ingen uttrycklig föreskrift som ger en statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra åt en statlig myndighet att ikläda Staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen.

I motiven till regeringsformen förutsätts däremot att regeringen i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar. Regeringen kan i Sådana direktiv meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen beslutat (prop. 1973:90 s. 346). Vidare förutsätts att det av praktiska skäl måste vara möjligt för myndigheter under regeringen att äta staten ekonomiska förpliktelser med stöd av direktiv från regering- en. I motiven förutsätts vidare att ett riksdagsbemyndigande till regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser kan lämnas i enkla former i samband med budgetregleringen. Förbindelser som — även för längre tid än närmast följande budgetår — är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde regelmässigt kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten (samma proposition s. 350). I motiven till regeringsformen betonas att det med tanke på effektiviteten inom förvaltningen är betydelsefullt att regeringen och myndigheterna får tillräcklig frihet att ingå ekonomiska förpliktelser (s. 225).

Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också vara förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga myndigheters rätt att disponera medel.

Dessa riksdagsbeslut gäller utan begränsning till ett visst eller vissa budgetår och avser exempelvis sådana frågor som innebörden i de anslagstyper som används, lån för investeringar i anläggningstillgångar

för förvaltningsändamål, försäljning av staten tillhörig fast egendom och statliga myndigheters lokalförsörjning, statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt föreskrifter om kreditutrymme. Riksdagsbesluten har inte tagits in i lag. De återges för närvarande bara i regeringsförfattningar.

Innebörden i regeringsformen och i nämnda riksdagsbeslut gör det nödvändigt att göra statliga myndigheters rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser beroende av vad som riksdagen beslutat om anslag till myndigheterna och om ändamålen med anslagen m.m. Ett beslut om anslag till en myndighet måste därvid, om inte annat anges, anses avse det eller de ändamål som myndigheten enligt gällande föreskrifter Skall fullfölja.

Myndigheternas verksamhet som grund för rätt att ingå avtal

Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå avtal måste vara myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. eller med andra ord den verksamhet som de skall fullgöra. Föreskrifter som anger en myndighets uppgifter m.m. finns i lagar och förordningar men också i regleringsbrev eller i andra Särskilda beslut av regeringen. Begreppet uppdrag används Ofta i regleringsbreven. I regleringsbreven finns också ofta beslut som närmare reglerar vilka kvalitetsmål som myndigheterna Skall uppnå. Sådana och andra beslut om myndig- heternas verksamhet finns under rubriker som avser målen för myndigheternas verksamhet.

Det är de här angivna typerna av föreskrifter och beslut som anger den ram inom vilken en myndighet skall verka. Det är då också klart att det är inom denna ram och endast inom den som det bör kunna bli aktuellt för myndigheten att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för Staten.

Vad som här anförts leder till att det behövs två typer av grund- läggande föreskrifter. Båda typer har till syfte främst att få myndig- heterna att i sin avtalsverksamhet iaktta vad som riksdagen beslutat dels i lagar med stöd av föreskrifterna om normgivningsmakten i 8 kap. RF , dels i budgetregleringen enligt föreskrifterna i 9 kap. om finansmakten. Riksdagens beslut under budgetregleringen binder endast regeringen. Det ankommer på regeringen att med stöd av riksdagens beslut föreskriva vad myndigheterna Skall iaktta. Detta sker genom regleringsbrev och andra beslut.

Ett annat syfte med nämnda grundläggande föreskrifter bör vara att trygga att regeringens direktiv iakttas. Samtidigt bör de nya före— skrifterna utformas så att de inte begränsar den ”ökade frihet att göra

finansiella avvägningar” som numera tillkommer myndigheterna (se punkt 3.3 i direktiven).

Enligt det anförda bör den ena typen av grundläggande föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal knyta an till vad som gäller om myndigheternas uppgifter m.m. Inom ramen för vad som gäller om en myndighets uppgifter m.m. bör myndigheterna ha rätt att ingå avtal.

En föreskrift som gör myndigheternas rätt att ingå avtal beroende av myndigheternas uppgifter m.m. blir tyvärr inte otvetydig så länge som myndigheternas uppgifter m.m. i förordningarna med instruktio— ner för myndigheterna anges med så allmänt hållna formuleringar som nu Sker. Därtill kommer att föreskrifterna om en myndighets uppgifter m.m. ofta inte är samlade i förordningen med instruktion för myndigheten. I vissa fall finns överhuvudtaget inte någon förordning med instruktion för myndigheten. Föreskrifter om myndigheters verksamhet finns regelmässigt i regleringsbreven ofta under varierande rubriker, exempelvis Uppgifter, Uppdrag, Mål för verksamheten eller liknande. Därutöver finns ofta föreskrifter i lagar och andra för— fattningar. Den som vill ta reda på vilka regler som gäller kan alltså behöva ägna sig åt ett omfattande Studium av författningar och beslut.

De föreskrifter och beslut om en myndighets verksamhetsområde som finns vid sidan om förordningen med instruktion för myndigheten kan vidga myndighetens verksamhetsområde sådant detta angetts i instruktionen. Men det kan också begränsa eller precisera verksam— hetsområdet. Som ett exempel på en vidgning kan nämnas att Statskontoret i regleringsbrevet för 1993/94 ålagts att svara för bl.a. inköpssamordning inom dataområdet. Som ett exempel på en precise— ring kan här hänvisas till samma regleringsbrev där Statskontoret åläggs att ”i första hand tillhandahålla stöd inom” vissa särskilt angivna områden.

Vidare kan som ett exempel på preciseringar som görs i andra författningar än förordningar med instruktioner för myndigheter här nämnas att länsstyrelsernas uppgifter beträffande naturvården preciseras i naturvårdslagen (1964:822) och naturvårdsförordningen (1976:484). Detta blir aktuellt bl.a. när en länsstyrelse träffar uppgörelser med stöd av 29 å naturvårdsförordningen.

Vid angivna förhållanden kan en föreskrift om myndigheternas rätt att ingå avtal som knyter an till myndigheternas uppgifter m.m. inte uppfylla det i direktiven uppställda kravet på ett tydligt regelverk.

Det bör också sägas att det, även av andra skäl, kan vara svårt att exakt ange gränserna för vad myndigheterna får göra inom ramen för sin verksamhet. Exempelvis anges det ingenstans i vilken omfattning statliga myndigheter får eller bör göra reklam för sin verksamhet och därmed finns inte heller någon allmän regel om myndigheternas rätt

att betala ut sponsorpengar i syfte att göra reklam eller i något annat syfte. Ännu mindre finns någon allmän regel om när statliga myndig— heter får ta emot sponsorpengar eller liknande ersättning.

Det finns inte heller någon klar reglering om myndigheternas rätt att överlämna andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning till enskilda (av 11 kap. 6 å RF framgår nämligen bara att sådana uppgifter kan överlämnas men det anges inte vilket organ som får besluta härom). Regeringen har inte heller meddelat några bestämmel— ser härom (jfr vad som sagts om konkurrensutsättning i avsnitt 2.7.1). Mot denna bakgrund råder det ovisshet i vilken utsträckning myndig— heterna har rätt att upphandla sådana tjänster som innefattar utförande av förvaltningsuppgifter. Såsom anförts i avsnitt 5.2 kan det inte anses vara en uppgift för utredningen att föreslå en generell reglering av här angivet slag.

Inte heller finns det någon uttrycklig reglering av frågan om en statlig myndighet får använda statliga medel för att bilda en stiftelse eller ett aktiebolag som senare skall fullgöra funktioner som faller inom ramen för myndighetens verksamhet. Det finns nämligen inget uttalande härom i riksdagens beslut om anslagstyper. Inte heller finns det numera någon uttrycklig föreskrift i någon av regeringen meddelad författning. (Fram till den 1 juli 1993 fanns en föreskrift i 9 kap. 3 å dåvarande högskoleförordningen [1977z263] enligt vilket det krävdes regeringens medgivande för bildande av en stiftelse m.m.) En annan sak är att regeringen i prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 92 uttalade att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksam- het inte heller bör bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad regeringen sålunda uttalade (bet. 1992/93:FiU10 och bet. 1992/93:FiU20 s. 2, rskr. 1992/93:189). I propositionen om Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93: 170 s. 198) däremot uttalade regeringen att universitet och högskolor skall äga rätt att äga bolag för forskning men att det krävs regeringens medgivande i varje enskilt fall. Detta regeringsuttalande, som inte formellt underställdes riksdagen för godkännande, refererades emellertid av utbildningsutskottet (bet. 1992/93zUbU 15 S. 24) på ett sådant sätt att därav inte framgår att det skulle krävas ett medgivande av regeringen i varje enskilt fall. Enligt betänkandet skulle alltså universitet och högskolor ha en obetingad rätt att ha bolag för forskning.

Under här angivna förhållanden är det inte lätt för myndigheterna att avgöra om de får bilda bolag och stiftelser inom ramen för sin verksamhet.

En föreskrift som gör myndigheternas rätt att ingå avtal beroende av myndigheternas uppgifter m.m. anger alltså inte någon helt klar

gräns för myndigheternas rätt att ingå avtal. För en sådan regel kan dock anföras att det för närvarande inte finns något annat tydligare kriterium än myndigheternas uppgifter och skyldigheter att knyta an till, när man vill precisera myndigheternas befogenheter att ingå avtal. Det är självfallet inte en uppgift för utredningen att föreslå mer klargörande formuleringar av föreskrifterna om myndigheternas uppgifter och skyldigheter bara för att kunna tydligare precisera myndigheternas befogenheter att ingå avtal. Utredningen utgår alltså i sitt arbete från vad som vid varje tillfälle faktiskt är föreskrivet om myndigheternas uppgifter m.m.

Enligt det anförda bör alltså en av de grundläggande föreskrifterna om myndigheternas rätt att ingå avtal knyta an till vad som gäller om myndigheternas uppgifter m.m. Det är emellertid inte helt lätt att i ord utforma en sådan föreskrift. En möjlighet är att säga att en myndighet får träffa alla avtal som behövs för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter och uppdrag. Härigenom snävar man dock åt myndighetens behörighet så att den aldrig kan göra mer än bara det som är nöd- vändigt för ett ”godkänt betyg”; det blir alltså inte möjligt för myndigheten att fullgöra sina uppgifter med ”överbetyg”. Ett universitet skulle med en Sådan formulering t.ex. inte vara berättigat att ta emot en donationsprofessur.

För att undvika den angivna effekten bör man i stället tala om avtal som syftar till att fullgöra vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen.

I det föregående har angetts att en myndighet bör få ingå de avtal som syftar till fullgörande av myndighetens uppgifter m.m. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet vara behörig att ingå de avtal som krävs för att myndigheten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet enligt allmänt gällande lagar och föreskrifter. Här åsyftas sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, skall iaktta i sin verksamhet, t.ex. enligt föreskrifter om trafik, ordning på allmän plats och om Skydd för hälsa, natur och miljö; de regler som åsyftas är alltså inte regler som tar Sikte endast på en individuell myndighet. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten Skall kunna fullgöra statens skyldigheter enligt ett annat avtal; om det exempelvis i ett kollektivavtal föreskrivs att staten som arbetsgivare är Skyldig att ge sin personal vissa naturaförrnåner, måste det också finnas en möjlighet för myndigheten att ingå avtal om upphandling av de varor m.m. som avses.

Myndigheternas ekonomiska ramar

I den andra typen av sådana grundläggande föreskrifter om myndig— heters rätt att ingå avtal, som behövs enligt vad som anförts i det föregående, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom ramen för de Statliga medel som är tillgängliga för myndigheterna för de ändamål som avtalen avser. Detta åläggande bör gälla alla typer av Statliga medel, alltså inte bara anslagsmedel utan även Sådana inkomster av avgifter, som myndigheterna får förfoga över, och lånemedel. Som huvudregel måste gälla att angivna medel skall vara tillgängliga under det löpande budgetåret. Det behövs emellertid också föreskrifter som närmare anger i vilka fall en myndighet får ingå Sådana förbindelser även för längre tid än närmast följande budgetår, som enligt motiven till regeringsformen kan komma i fråga. Som utredningen kommer att utveckla närmare i det följande (avsnitt 5.4) måste de statliga myndigheterna ha en tämligen vidsträckt rätt att ingå sådana förbindelser om den statliga verksamheten skall kunna fungera. Föreskrifter om en sådan rätt kommer alltså att i väsentliga avseenden komplettera regeringsformens föreskrifter om budgetreglering för annan tid än ett budgetår.

Övrigt

De grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal, som utredningen föreslagit i det föregående och som kommer att preciseras i följande avsnitt, har en sådan innebörd att de förutsätter riksdagens godkännande.

Redan i detta avsnitt vill utredningen peka på några andra grund— läggande frågor.

Som anfördes i avsnitt 5.2 är det inte rimligt att försöka utforma ett regelsystem som endast bygger på att vissa typer av avtal är tillåtna resp. inte tillåtna. Vid utformningen av nya föreskrifter måste man i mycket kunna knyta an till avtalens ”reella” innehåll. Om man exempelvis vill begränsa myndigheternas rätt att medverka vid bolagsbildningar m.m. bör man skriva att samma begränsningar Skall gälla för andra kapitalinsatser av motsvarande typ eller något liknande.

Den rätt att ingå avtal som myndigheterna föreslås få, enligt vad som anförs i det föregående och det följande, bör gälla oavsett om avtalen ingås med ett svenskt eller utländskt rättssubjekt. Det bör också genomgående kunna gälla de internationella överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna kan ingå med stöd av bemyndiganden enligt 10 kap. 3 å RF.

Vad som här föreslagits om myndigheternas avtal bör också gälla när en myndighet ingår en överenskommelse med en annan myndig— het.

Utredningen kommer att i ett senare avsnitt (5.11) behandla frågor som berör hur man bör utforma och publicera de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som behövs.

Avtalsfrågor, som aktualiseras av skadeståndsanspråk som riktas mot staten och som inte grundas på något avtalsförhållande, kommer utredningen att behandla i avsnitt 12.

5.4. Ytterligare synpunkter på myndigheternas befogenheter att ingå avtal

Inledning

Som framgår av redovisningen i avsnitt 5.3 finns det i regerings— formen ingen uttrycklig föreskrift som ger statliga myndigheter rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra åt en statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen. I motiven till regeringsformen förutsätts emellertid att det av praktiska skäl måste vara möjligt för myndigheter under regeringen att äta staten ekonomiska förpliktelser med stöd av direktiv från regeringen. Regeringen har hittills inte meddelat några generellt gällande före- skrifter om myndigheternas rätt i detta hänseende. I praktiken anses dock varje myndighet, som är satt att sköta en viss verksamhet, ha rätt att inom sitt verksamhetsområde och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheten avses även själv få medverka till Slitande av avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Myndigheternas befogenheter att träffa avtal berörs i regeringens förordningsmotiv (1987:5) till verksförordningen (1987:1100). Där Sägs att det ligger i sakens natur att varje myndighet som ingår avtal i allmänhet är behörig att träffa förlikning om statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. I förordningsmotiven sägs vidare att en myndighet inom ramen för de anslag, som står till förfogande för myndigheten, regelmässigt också får anses behörig att besluta på statens vägnar i frågor om skyldighet för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet.

I direktiven har utredningen ålagts att föreslå ett eller eventuellt flera regelverk om statliga myndigheters rätt att ikläda staten ekono— miska förpliktelser.

Enligt vad som anförts i avsnitt 5.3 föreslår utredningen vissa grundläggande föreskrifter om denna rätt. Dessa är av två slag. Det är dessa grundläggande föreskrifter som anger ramen för myndig— heternas befogenheter att ingå avtal.

Enligt den ena typen av grundläggande föreskrifter bör en myndig- het ha rätt att ingå avtal som syftar till att fullgöra vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev eller andra särskilda beslut av regeringen. Till samma typ av före— skrifter bör också höra en regel om att varje myndighet är behörig att ingå de avtal som krävs för att myndigheten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta vid fullgörande av myndighetens verksamhet enligt allmänt gällande lagar och före— skrifter. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten skall kunna fullgöra statens Skyldigheter enligt ett annat avtal, exempelvis ett kollektivavtal.

I den andra typen av grundläggande föreskrifter som behövs för att ange myndigheternas befogenheter att ingå avtal bör, som anförts i avsnitt 5.3, ingå föreskrifter som ålägger myndigheterna att hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndig— heterna.

Utredningen kommer att i detta avsnitt närmare beröra innebörden i de två typer av grundläggande föreskrifter som utredningen har föreslagit.

Ekonomiska utfästelser

Utredningen tar först upp frågan om vad som skall anses utgöra en ekonomisk utfästelse. Som ekonomiska utfästelser torde man i allmänhet betrakta alla åtaganden att fullgöra en prestation av ekonomiskt värde. Hit hör först och främst ett åtagande att utge en penningsumma, t.ex. en köpeskilling för en förvärvad egendom. Hit hör också ett åtagande att fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde, t.ex. att leverera en vara eller att fullgöra en tjänst och detta oavsett om det skall utgå någon ersättning för varan/tjänsten eller inte.

I och för sig skulle man kunna stanna vid att reglera endast sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten i den mening som nyss angetts. Men detta skulle enligt utredningens mening inte i tillräcklig omfattning trygga skyddet för statens ekonomiska intressen. Det kan nämligen finnas sådana avtal, som inte innehåller en ekono— misk förpliktelse för staten av det slag som angetts i det föregående

men som ändock kan behöva regleras därför att de kan leda till mycket betydande ekonomiska engagemang för staten av annat slag, närmast som en typ av ekonomisk följd av ett avtal. Ett Sådant engagemang kan utlösas av ett avtalsbrott från statens sida och avse skadestånd eller skyldighet att återbära egendom som staten erhållit utan ersättning. Ett annat exempel är att staten genom att ta emot en gåva kan dra på sig stora kostnader, t.ex. för förvaltning och underhåll av den mottagna egendomen eller för fullgörande av andra skyldigheter som kan knytas till innehavet av egendomen. Utredningen anser att det bör vara angeläget att till skydd för statens ekonomiska intressen reglera även den här senast nämnda typen av avtal. Sådana avtal kan ju som framgår av föregående stycke leda till betydande ekonomiska engagemang för staten trots att engagemanget inte framgår av avtalstexten. Den angivna regleringen kan ske genom att begreppet ekonomisk förpliktelse i författnings- texten uttryckligen definieras så att även här angivna fall omfattas.

Myndigheternas verksamhet som grund för rätt att ingå avtal

Enligt en av de förut nämnda grundläggande föreskrifterna om myndigheters rätt att ingå avtal skall en myndighet ha rätt att ingå avtal som syftar till att fullgöra vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev eller andra beslut av regeringen. Med en sådan utformning av föreskriften bör det vara klart att ett avtal får träffas endast om avtalet ingår som ett led i fullgörandet av myndighetens uppgifter m.m. Innebörden i en sådan föreskrift blir bl.a. att myndigheterna får i avtal utfästa sponsorpengar, t.ex. till idrotten, bara i de fall då myndigheten enligt avtalet tillför— säkras någon motprestation som den faktiskt behöver för att kunna fullgöra Sina uppgifter m.m. Det bör tilläggas att det enligt en sådan föreskrift i och för sig kan vara tillåtet för en myndighet att Själv ta emot pengar från ett privat rättssubjekt för att inom Sitt verksamhets- område utföra vissa tjänster. I vilka fall en myndighet får göra detta regleras för närvarande i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänste— exportförordningen (1992:192) samt i beslut av regeringen. Enligt utredningens förslag bör dessa förordningar och beslut inte ändras. I konsekvens härmed kommer de, enligt utredningens förslag i det följande (avsnitt 5.11), att i här avsedda hänseenden begränsa den rätt att ingå avtal som i och för sig skulle följa enligt den föreslagna grundläggande föreskriften.

Vad som sägs i föregående stycke om myndigheters rätt att ta emot pengar från ett privat rättssubjekt gäller inte i fråga om gåvor till staten. Den nyss nämnda grundläggande föreskriften kan bli tillämplig

på ett gåvoavtal endast om gåvoavtalet kan leda till sådana ekonomiska engagemang för Staten som enligt vad som utredningen föreslagit i det föregående bör anses som en ekonomisk förpliktelse för staten. Till sådana engagemang kan höra en skadeståndsskyldighet eller en återbetalningsskyldighet på grund av att staten inte använt mottagna pengar på det sätt som angetts i gåvoavtalet. Hit kan också höra att den egendom som i ett gåvoavtal överförts till staten måste underhållas på statens bekostnad.

I de nämnda fallen blir den grundläggande föreskriften om att ett avtal Skall knyta an till fullgörandet av myndighetens uppgifter m.m. tillämplig också på gåvor. Detta innebär alltså att en myndighet får ta emot gåvor endast om mottagandet syftar till fullgörande av myndig— hetens uppgifter m.m. I enlighet härrned torde det bli möjligt för ett universitet/en högskola att ta emot pengar till en donationsprofessur om en sådan tjänst främjar undervisning och forskning inom de ämnesområden som gäller för universitetet/högskolan. Vid sidan om denna grundläggande föreskrift kommer enligt utredningens förslag de nuvarande föreskrifterna i förordningen (1964:484, omtryckt 1991:1171) om mottagande för statens räkning av gåvo- och dona— tionsmedel alltjämt att gälla.

Vid tillämpning av den typ av grundläggande föreskrifter om myndigheternas befogenheter att ingå avtal som knyter an till vad som är föreskrivet om myndighetens uppgifter bör man självfallet till föreskrifter om myndighetens uppgifter räkna även vad som i verksförordningen sägs om särskilda uppgifter för myndighetschef och styrelse.

Det bör betonas att en myndighet inte alltid kommer att få rätt att ingå alla de avtal som i och för sig kan rymmas inom ramen för vad som är föreskrivet om myndighetens verksamhet. Det kan nämligen finnas särskilda föreskrifter och beslut som begränsar myndighetens handlingsfrihet i fråga om vissa avtal. Det förekommer exempelvis att regeringen själv beslutat ingå ett avtal. Det förekommer också att regeringen uppdragit åt någon annan myndighet att göra detta eller att det för viss typ av avtal skall fordras godkännande av regeringen eller av någon myndighet. I dylika fall bör naturligtvis den särskilda föreskriften eller det Särskilda beslutet gälla. Utredningen kommer att närmare diskutera här angivna frågor i ett senare avsnitt (5.11).

Myndigheternas ekonomiska ramar Utredningen övergår nu till att närmare behandla hur man bör utforma den andra typen av grundläggande föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal, dvs. de föreskrifter som bör ålägga myndigheterna att

hålla sig inom ramen för de Statliga medel som är tillgängliga för myndigheten.

Nämnda åläggande bör, som redan anförts i avsnitt 5.3, gälla alla typer av Statliga medel som står till en myndighets förfogande, alltså inte bara anslagsmedel utan även Sådana inkomster av avgifter, som myndigheten får förfoga över, samt lånemedel. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret. Att det kan behövas vissa undantag följer av att riksdagen med stöd av 9 kap. 3 å första stycket RF kan besluta om budgetreglering för en annan budget- period och att riksdagen kan besluta om anslag för en annan tid än budgetperioden (9 kap. 3 å andra stycket RF). Ett tredje fall är om riksdagen i beslut om anslag för ett visst budgetår medger att det under detta budgetår får läggas ut beställningar som skall betalas under senare budgetår.

Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregle- ringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder staten för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det löpande strider nämligen mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga ettåriga budgetregleringen; det skulle ju ådra staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regerings— formen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen inte var praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen kunde ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var ”nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet”. Den närmare innebörden i detta begrepp angavs inte (prop. 1973:90 s. 350). Senare har riksdagen fattat beslut om rätt för myndigheter att ingå avtal om sin lokalförsörjning för längre tid än ett budgetår (se avsnitt 2.5.5). Besluten innebär att myndigheter i allmänhet får ingå sådana avtal för högst sex år. Universitet och högskolor samt vissa andra myndigheter som bedriver forskning och utbildning får träffa sådana avtal för högst tio år. I båda fallen kan enligt riksdagens beslut regeringen medge längre tid. Det finns inte någon uttrycklig begränsning av regeringens rätt att medge längre giltighetstid.

Enligt direktiven skall utredningen nu föreslå uttryckliga föreskrifter om myndigheternas rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. När utredningen skall fullgöra detta uppdrag går det inte att undvika en diskussion om det behövs uttryckliga föreskrifter som ger myndig—

heterna rätt att ingå avtal som gäller för längre tid än det löpande budgetåret även i andra fall än i fråga om lokalförsörjningen.

Att det i och för sig är konstitutionellt möjligt att ge myndigheterna en Sådan rätt när det gäller deras ”löpande verksamhet” framgår av det citerade uttalandet i motiven till regeringsformen. Det måste också kunna hållas för visst att myndigheterna hittills utan stöd av uttryckliga föreskrifter i betydande utsträckning faktiskt ingår avtal som ålägger staten betalningsskyldighet under senare budgetår än det löpande. Annars skulle en stor del av upphandlingen av varor och tjänster helt enkelt inte ha kunnat praktiskt genomföras.

I detta sammanhang bör först nämnas att det från budgetsynpunkt är mindre intressant hur länge ett avtal gäller än när statens ekonomis— ka förpliktelser enligt avtalet skall fullgöras; vad som är väsentligt från budgetsynpunkt är nämligen att den avtalsslutande myndigheten har tillräckligt med pengar den dag den skall fullgöra sin betalnings- skyldighet. Utredningen föreslår därför att de föreskrifter om ”längre avtal” som behövs utformas så att däri anges att en myndighet, under vissa förutsättningar, får äta sig betalningsskyldighet senare än under det löpande budgetåret. Föreskrifterna bör alltså inte utformas som regler om avtalstidens längd.

Av praktiska Skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en författningsreglerad möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas be- talningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret. Varje upphandling avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Det skulle alltså bli omöjligt att — utan förskottsbetalning — för statens räkning upphandla sådana anläggningar m.m. som det kräver flera år att färdigställa men också att upphandla ett forskningsprojekt som kräver flera år att utföra. Det skulle också bli omöjligt att under senare delen av ett budgetår upphandla en vara eller en tjänst som behövs i början av nästa budgetår och detta oavsett om betalningsskyldigheten för staten avser ett större eller mindre belopp. Ett regelsystem som leder till sådana resultat skulle allvarligt försvåra myndigheternas verksamhet. Det skulle inte heller uppfylla de krav på ändamålsenlighet och effektivitet som ställts upp i direktiven. Det kan självfallet inte accepteras.

Vad som är en myndighets löpande verksamhet framgår av vad som föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera till— fredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal om t.ex. upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner. När det gäller en myndighet som driver affärsverksamhet bör till den löpande verksam— heten räknas även långsiktiga avtal om köp av de varor och tjänster som myndigheten behöver och långsiktiga avtal om försäljning av

produkter eller överlåtelse av tjänster. För en fastighetsförvaltande myndighet kan det gälla t.ex. arrende- eller uthyrningsavtal. Den överlåtelse av varor och tjänster som avses i 4 å avgiftsförordningen (1992:191) bör däremot inte räknas till den löpande verksamheten. För den myndighet, som köper tjänster som den säljande myndigheten överlåter med stöd av nämnda paragraf, torde däremot köpet ofta ingå i dess löpande verksamhet.

På anförda Skäl föreslår utredningen att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Betalningsskyldigheten får naturligtvis inte läggas senare än som faktiskt behövs för att verksamheten skall fungera tillfredsställande. Liksom när det gäller lokalförsörjningen bör denna rätt begränsas i tiden. Vid särskilt långa tider bör det krävas regeringens medgivande. Det kan vara lämpligt att härvid införa samma regler som beträffande lokalförsörjningen. Detta betyder att det bör krävas regeringens medgivande om en myndighet vill ingå ett avtal i vilket statens betalningsskyldighet sträcks ut över mer än sex år.

Vad som sålunda föreslås kan lätt leda till att riksdag och regering förlorar tillbörlig kontroll över långsiktiga ekonomiska bindningar (upp till sex år). Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att föreslå en regel som motsvarar 9 å första stycket lokalförsörjningsför— ordningen (1993z528), enligt vilken en myndighet i fråga om lokalförsörjningsavtal av ekonomisk betydelse och med en löptid längre än tre år skall samråda med Statens lokalförsörjningsverk innan avtal tecknas. En motsvarande regel skulle beträffande andra statliga avtal kräva ett samråd om betalningsskyldighet och utgifter sträcker sig över mer än tre år. Utredningens tanke var att RRV — som för närvarande har viktiga uppgifter beträffande inköpssamordningen —— skulle utgöra samrådsmyndighet. RRV har vid samråd med utredning— en bestämt motsatt sig en regel av här angiven innebörd och därvid åberopat framförallt att en sådan uppgift för RRV skulle vara oförenlig med dess uppgifter som revisionsmyndighet. Enligt verkets mening skulle den kontroll som behövs kunna tillgodoses genom att myndig- heterna ålades att i samband med revisionen förete alla långsiktiga avtal för RRV. Utredningen finner vad RRV anfört böra beaktas. Det måste anses angeläget att RRV vid sin revision av statliga myndigheter noga följer tillämpningen av den här föreslagna regeln så att inte regeringen och ytterst riksdagen förlorar kontrollen över de långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning. Utredningen föreslår inte någon uttrycklig bestämmelse om denna skyldighet för RRV. Bakgrunden härtill är att det för närvarande inte

finns någon förordning om innebörden i RRV:S revisionsverksamhet. Utredningen förutsätter på denna punkt att —— om utredningens förslag godtas _— regeringen bringar detta till RRV:S kännedom på lämpligt sätt.

Vad som här har föreslagits om rätt för myndigheterna att ingå avtal med betalningsskyldighet för Staten efter utgången av det löpande budgetåret torde komma att behöva tillämpas i en betydande omfatt— ning om den statliga verksamheten skall kunna fungera tillfredsstäl— lande.

De här redovisade förslagen innebär att det under vissa villkor är tillåtet för myndigheterna att ingå avtal i vilka staten åtar sig en betalningsskyldighet som skall fullgöras efter utgången av det löpande budgetåret. Det återstår att ta ställning till om motsvarande föreskrifter också behövs i de fall då staten i ett avtal åtagit sig att efter utgången av det löpande budgetåret fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde, t.ex. leverans av en vara eller utförande av en tjänst. En sådan föreskrift behövs bara för de fall då myndigheten genom en sådan utfästelse faktiskt drar på sig vissa utgifter under ett kommande budgetår. Har myndigheten redan under det löpande budgetåret betalt alla sina kostnader för att anskaffa och förvara varan fram till leveranstillfället ävensom de kostnader för bl.a. transport av varan i enlighet med vad som myndigheten åtagit sig i avtalet, finns alltså inte behov av någon sådan föreskrift för att göra avtalet tillåtet. För de fall då en myndighet däremot inte betalt nämnda kostnader aktualiseras behovet av Särskilda föreskrifter, eftersom staten då genom avtalet om leverans under ett senare budgetår än det löpande faktiskt tar på sig vissa utgifter som kommer att verkställas efter utgången av det löpande budgetåret. Det måste antas att det finns fall då det behövs långsiktiga avtal av detta slag för att en myndighets löpande verksam- het skall fungera tillfredsställande. Mot denna bakgrund finner utredningen att myndigheterna bör ha samma rätt att ingå denna typ av avtal som avtal i vilka staten åtagit sig en betalningsskyldighet. Vad som i det föregående föreslagits om RRV:S granskning bör gälla även den avtalstyp som nu nämnts.

Av naturliga skäl är det inte möjligt att utforma motsvarande föreskrifter för de avtal med sådana ”ekonomiska följder” som enligt det föregående också skall anses innefatta ekonomiska förpliktelser.

När riksdagen med Stöd av 9 kap. 3 å RF beslutar om budgetregle— ring för en annan budgetperiod än ett budgetår eller om anslag för en annan tid än budgetperioden bör vad som i det föregående föreslagits om bindningen till det löpande budgetåret och om undantag från denna bindning självfallet i stället gälla den beslutade budgetperioden resp. den tid för vilken anslaget anvisats. Motsvarande bör gälla i de fall då

riksdagen i ett beslut om anslag uttryckligen medgivit att en myndighet får lägga ut beställningar som skall betalas först under senare budgetår. I dessa fall fordras särskilda föreskrifter, som avviker från de generella föreskrifter som utredningen föreslagit i det föregående. De bör kunna meddelas i exempelvis regleringsbrev.

De befogenheter som myndigheterna enligt det föregående föreslås få enligt de två redovisade typerna av grundläggande föreskrifter bör gälla inte bara ingående av avtal utan även upprättande av ändringsav- tal och förlikningsavtal m.m. I den delen bör befogenheterna vara desamma som för närvarande anses gälla enligt regeringens för— ordningsmotiv (1987:5) till verksförordningen.

Vad som i detta avsnitt föreslagits om myndigheternas avtal bör också gälla för överenskommelser mellan myndigheter.

För att införa de föreskrifter om långsiktiga avtal som utredningen föreslår krävs naturligtvis riksdagens godkännande. Om riksdagen godkänner vad som här föreslagits om långsiktiga avtal måste riksdagen, när anslag beslutas för senare budgetår än det löpande, ta hänsyn till de åtaganden som myndigheterna gjort i sådana avtal. För att så skall kunna ske måste myndigheterna i sina anslagsfram- ställningar redovisa de utfästelser de gjort i långsiktiga avtal. Efter riksdagens godkännande, som enligt gällande konstitutionell praxis inte kräver lagens form, kan regeringen fatta beslut och utfärda de föreskrifter som behövs.

Vad som i det föregående har föreslagits orn myndigheternas ekonomiska ramar bör inte gälla affärsverken eftersom dessas verksamhet finansieras på annat sätt.

5.5. Myndigheternas ekonomiska ansvar

Enligt direktiven skall utredningen lägga fram förslag till regelverk om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller ingående av sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Regelverken skall vara ändamålsenliga och kostnadseffektiva för staten som helhet. Utredningen har i föregående avsnitt redovisat förslag till grund— läggande regler om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller rätt att ingå sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för Staten. Dessa förslag berör framför allt inom vilken saklig ram (anknytningen till myndighetens uppgifter m.m.) och inom vilken finansiell ram (kravet på tillgång till statliga medel för att infria de gjorda utfästelserna) som myndigheterna bör ha rätt att ingå avtal. Direktivens krav på kostnadseffektivitet för staten som helhet kan emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till

grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel.

För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet vara skyldig att verka för att de för staten bästa villkoren uppnås. Detta behöver inte i första hand betyda att myndigheterna skall eftersträva kortsiktiga ekonomiska fördelar. Siktet bör snarare vara inställt på att kunna upphandla rätt produkt för det ändamål som upphandlingen gäller till ett rimligt pris, vid rätt tidpunkt och av ”goda” leverantörer. Detta kräver bl.a. att myndigheterna noga planerar sin upphandling. I en Sådan planering bör ingå bl.a. under— sökningar av vilka behov — kvalitativt och kvantitativt — man har, för hur lång tid dessa behov kan beräknas föreligga och hur de kan tillfredsställas på ett ekonomiskt godtagbart sätt.

För att myndigheterna skall kunna anses uppfylla kravet på god hushållning med statliga medel bör de också noga förbereda varje upphandling genom att på ett lämpligt sätt undersöka om den tilltänkte leverantören har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det gäller. Det är självfallet också mycket väsentligt att den tilltänkte leverantören bedöms som en pålitlig motpart. I princip bör myndig- heterna ingå avtal endast med de personer som uppfyller de krav som kan ställas.

I kravet på god hushållning med Statliga medel ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan ut- formning att det finns full klarhet om avtalsvillkoren inte minst vad gäller de ekonomiska engagemangen för båda parter. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.6.

Vad som här har anförts innebär att begreppet god hushållning med statliga medel enligt utredningens mening bör ges en mycket vidsträckt innebörd.

Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Viktigt är också att myndigheterna medverkar till att staten som helhet fungerar på ett effektivt sätt. Det är dock inte rimligt att kräva att varje enskild myndighet fullt ut skall undersöka vad som bäst tillgodoser staten som helhet i vad avser ekonomi och effektivitet. Ett sådant krav skulle kunna verka lamslående. Myndigheternas skyldighet bör alltså inte göras vidsträcktare än vad som är möjligt för

dem att uppfylla. Utredningen föreslår därför att denna skyldighet begränsas till att avse vad som i det enskilda fallet är möjligt.

Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen. En föreskrift om Sådant samarbete bör tas in bland de föreskrifter som utredningen föreslår om statliga myndigheters avtal. En sådan föreskrift bör kunna utgöra ett viktigt förtydligande av 6 å för- valtningslagen (1986:223), där det sägs att varje myndighet Skall hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 23) sägs att det sedan gammalt är en självklar princip att myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån. Vidare anfördes att en ny regel om myndigheternas samverkan bör ses som uttryck för intresset av att förvaltningen blir effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter och sinsemellan skilda verksamhetsområden. — Det senaste citerade uttalandet i propositionen är ett gott uttryck för vad utredningen eftersträvar med sitt förslag om samverkan mellan myndigheter.

På en punkt fordras särskilda föreskrifter om samverkan. Detta gäller vid upphandling för statens räkning. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnittet om inköpssamordning (avsnitt 6).

Vad som här sagts om samverkan mellan myndigheter får inte uppfattas som så att myndigheter skall samverka bara med myndig— heter. Även samverkan med enskilda bör eftersträvas när det kan ge fördelar. En sådan samverkan kan avse t. ex. sådana stödfunktioner som fastighetsförvaltning, lokalvård, bevakning och telefonväxlar.

En huvudregel enligt lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468 och därefter ändrad 1994:614) om offentlig upphandling är att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Att så Sker främjar också en god hushållning med statliga medel. En föreskrift härom bör därför tas med bland de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår. Denna föreskrift bör ha generell giltighet.

I sammanhanget bör erinras om att allt det som i detta avsnitt anförts om myndigheternas skyldigheter gäller med den begränsning som följer av det krav på saklighet och opartiskhet som skall iakttas i Offentlig verksamhet enligt 1 kap. 9 å RF.

Det bör slutligen tilläggas att kravet på god hushållning inte innebär ett förbud mot dåliga avtal; att det då och då sluts dåliga avtal eller avtal med ”fel” motparter kan för övrigt inte hindras av författnings— föreskrifter. Vad som krävs av myndigheterna är att de gör sitt bästa att nå fram till så bra avtal som möjligt för staten.

För att bringa klarhet i myndigheternas ekonomiska åtaganden och därmed trygga en god hushållning med statliga medel bör övervägas om det behövs en föreskrift om i vilken valuta en köpeskilling eller motsvarande skall utgå. För närvarande finns en sådan bestämmelse endast beträffande leasing i 5 å andra stycket kapitalförsörjningsför— ordningen (19922406). Enligt denna krävs regeringens medgivande för att en myndighet skall få äta sig betalning i främmande valuta. Någon motsvarande bestämmelse finns däremot inte för den övriga och helt övervägande delen av upphandlingen. Från Statskontoret och Nämnden för offentlig upphandling har framhållits att det bör finnas en möjlighet framförallt vid köp från utlandet att betala i främmande valuta samt att om köpeskillingen bestäms i svensk valuta det ofta krävs valutasäkringsklausuler. Enligt utredningens mening skulle möjligen ett generellt krav på betalning i svensk valuta kunna innefatta ett enligt EG—rätten förbjudet konkurrenshinder.

Mot den angivna bakgrunden finner utredningen det inte möjligt att föreslå en föreskrift som förbjuder betalning i främmande valuta. Den bestämmelse som för närvarande finns beträffande leasing bör upphävas.

Ytterligare förslag som avses trygga en god hushållning med statens medel finns i följande avsnitt.

5.6. Handläggningen av avtalsfrågor

Enligt direktiven skall utredningen lägga fram förslag till regelverk om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller ingående av sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Enligt utredningens mening kan ett sådant regelverk inte ensamt trygga det övergripande intresset av att myndigheterna i sin avtalsverksamhet använder statens medel på det sätt som riksdagen och regeringen bestämt. Det kan inte heller garantera den kostnadseffektivitet som bör gälla i statens verksamhet.

Utöver nämnda regelverk aktualiseras ett antal föreskrifter om hur myndigheterna skall handlägga avtalsfrågor. Begreppet handlägga avtalsfrågor används här i vid mening och avser alltså inte bara ingående av avtal utan också behandlingen av en mängd andra frågor som har samband med myndigheternas avtal. Gemensamt för all handläggning bör vara att den utförs så att en god hushållning med statens medel främjas.

Först och främst är det väsentligt att myndigheternas avtal får det innehåll som behövs för att klarlägga vilka förpliktelser och rättigheter som avtalsparterna skall ha. Detta kräver att de bestämmelser som tas

in i ett avtal utformas så klart och tydligt som möjligt. Men detta räcker inte. Det måste också krävas att varje avtal innehåller alla de föreskrifter som med hänsyn till omständigheterna fordras för att tillräcklig klarhet skall finnas om avtalets innebörd. Vad som krävs är alltså att myndigheterna ser till att avtalen verkligen reglerar alla de frågor om parternas rättigheter och skyldigheter som exempelvis en omdömesgill förvaltare av andras medel skulle anse nödvändiga. När det gäller exempelvis upphandling av ekonomisk betydelse är det särskilt nödvändigt att det av avtalet klart framgår vilka produkter, kvalitativt och kvantitativt, som myndigheten köper och vilka ekonomiska villkor i form av t.ex. garantier, viten och betalning som skall gälla. Vad här sagts gäller naturligtvis endast i begränsad utsträckning för mindre kontantköp i den allmänna handeln.

Men det bör understrykas att det inte räcker med bra avtal. Det är också mycket väsentligt att myndigheterna ser till att avtalen uppfylls. Ett första led i en sådan verksamhet är, när det gäller en upphandling, att se till att leverans sker på utsatt tid och att den levererande produkten faktiskt uppfyller alla de krav som följer av avtalet. Om det skulle visa sig att så inte är fallet bör myndigheten genast vidtaga de åtgärder som följer av avtalet eller tillämplig lagstiftning, däri inbegripet bl.a. att ingå avtal om skadestånd till staten. Myndigheten skall också se till att staten fullgör sin skyldighet i enlighet med avtalet. I upphandlingsfallet skall myndigheten således betala köpeskil- lingen vid den tid och i den ordning som gäller enligt avtalet. Det får inte förekomma att en myndighet betalar för sent i syfte att öka sina ränteinkomster. Betalningar får bara skjutas upp i de fall som följ er av avtalet.

Ett skäl till att myndigheterna bör se till att statens skyldigheter fullgörs i avtalad ordning är naturligtvis att det är en allmän plikt för myndigheterna att använda tillgängliga medel för avsett ändamål och dessutom kostnadseffektivt. Det måste alltså anses vara en skyldighet för dem att se till att staten inte ådrar sig en skadeståndsskyldighet på grund av avtalsbrott. Om myndigheterna iakttar denna skyldighet tryggas också att staten vinner anseende som en tillförlitlig avtalspart— ner, något som kan göra det lättare för Staten att sluta fördelaktiga avtal.

För att på ett bra Sätt kunna leva upp till kravet på en god hus- hållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de avtal som behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt.

För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det föregående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning av avtalsfrågor skall ha tillgång till den expertis som behövs. Denna

kan vara av skilda slag. Vad som i allmänhet behövs är teknisk, ekonomisk och juridisk expertis. Har myndigheten inte själv tillgång till den expertis som behövs bör myndigheten vara skyldig att skaffa sådan utanför myndigheten. Att myndigheten inte själv haft tillgång till expertis bör alltså aldrig utgöra någon giltig ursäkt för att myndigheten ingått ett dåligt avtal.

Det är likaså viktigt att endast de personer inom en myndighet som har tillräcklig kunskap och erfarenhet ges rätt att ingå avtal på myndighetens vägnar. Mot denna bakgrund är det angeläget att verksledningarna tar det ansvar som ligger på dem. Att så behövs visar de undersökningar som utredningen gjort (se avsnitten 3 och 4). Därvid har det exempelvis kommit fram att myndigheterna ibland brister i fråga om kompetens för att ingå fördelaktiga avtal och att staten kan bli tvungen att ta ansvar för ett avtal som en myndighet ingått trots att det inte bort ingås enligt gällande föreskrifter.

Utredningen anser det angeläget att en myndighets ledning förbe- håller sig beslutanderätten när det gäller avtal av principiell art eller av stor ekonomisk betydelse för myndigheten. Ett exempel på ett sådant avtal är en överenskommelse med en annan myndighet om att hänskjuta en tvist till medling (se avsnitt 9).

Det är viktigt att en myndighet i sin arbetsordning eller i särskilda beslut anger vilka personer som skall äga rätt att ingå avtal. Därvid bör myndigheten självfallet se till att sådana uppdrag ges endast de personer som har den kompetens och Skicklighet som behövs, var och en för sitt uppdrag. En sådan delegering bör vara uttrycklig och inte bara underförstådd. I delegeringsbesluten bör anges vilka typer av avtal som avses. Det kan också vara lämpligt att ange beloppsgränser.

Myndigheten bör också ha ett ansvar för att gällande förvaltnings- rättsliga principer — bl.a. föreskrifter om jäv i förvaltningslagen(1986:223) — iakttas.

Vad som föreslagits om myndighetsledningarnas skyldigheter och om delegering torde inte kräva några föreskrifter utöver vad som sägs i verksförordningen (1987:1100) .

5.7. Internationella avtal

I direktiven aktualiseras även frågor om internationella överenskom- melser, dvs. överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation. Föreskrifter härom finns i 10 kap. RF.

I 10 kap. 1 å RF sägs att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. I 2 å finns bestämmelser om riksdagens medverkan. Enligt 3 å får regeringen

uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskom— melse under förutsättning att den inte kräver riksdagens eller ut— rikesnämndens medverkan. I 4 å sägs att bestämmelserna i 1—3 åå äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskommelse samt på uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse.

I motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 360 f) anges att bestämmelsen i 3 å öppnar en viss möjlighet för regeringen att överlämna till en förvaltningsmyndighet att ingå internationella överenskommelser. I angelägenheter av mindre räckvidd, särskilt i fråga om tillämpning av överenskommelser med generell syftning, såsom post— och telekonventioner, påpekade grundlagsberedningen att den praxis följts att statlig förvaltningsmyndighet, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överens— kommelse med motsvarande myndighet i annan stat. Departements- chefen sade sig dela beredningens uppfattning att denna praxis borde få uttryckligt stöd i regeringsformen. Liksom beredningen ansåg departementschefen att myndighetens behörighet bör kunna grundas endast på ett klart bemyndigande och att sådan behörighet skall kunna föreligga uteslutande i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i Utrikesnämnden. Bemyndigandet bör kunna avse såväl viss fråga som visst slag av frågor. Departementschefen anförde vidare att bestämmelsen i 3 å huvudsakligen kommer att tillämpas i fråga om sådana överenskommelser som en svensk förvaltnings— myndighet ingår med motsvarande förvaltningsmyndighet i ett annat land. Bestämmelserna bör emellertid inte utesluta att en svensk förvaltningsmyndighet tilläggs behörighet att sluta överenskommelser även med regering eller ministerium. Detta kan få betydelse i fall då motsvarande förvaltningsuppgift i den främmande staten handläggs av sådant organ. Beträffande 4 å angavs i motiven (prop. 1973:9O S. 361) att därigenom görs bestämmelserna i 1—3 åå tillämpliga dels i fråga om ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser, dels i fråga om uppsägning av internationella överenskommelser och förpliktelser.

Frågan om riksdagens godkännande av internationella överenskom- melser behandlas i Holmberg—Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 347. Ikommentaren till 10 kap. 2 å regeringsformen sägs följande: Avfattningen av st 1 och 2 klargör att riksdagens godkännande inte behöver inhämtas på grund av dessa bestämmelser, om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat. En sak för sig är att överenskommelsen som sådan kan vara ”av större vikt”, även om den ryms inom gällande lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av riksdagen. Be— stämmelserna i st 1 och 2 hindrar inte att regeringen ingår preliminära

överenskommelser. Klargöres det genom överenskommelsen att den gäller först efter det att riksdagen har ratificerat den, kan ingen motsättning uppkomma mellan folkrättslig och Statsrättslig giltighet.

Enligt det anförda gäller alltså 10 kap. 3 och 4 åå RF för alla slag av avtal mellan svenska myndigheter, å ena, och en annan stats regering, ministerier och myndigheter, å andra sidan. Det anförda gäller även rent civilrättsliga avtal, t.ex. om tjänsteexport.

Bemyndiganden enligt 10 kap. 3 och 4 åå RF att träffa avtal med främmande länders regeringar, ministerier och myndigheter har givits i 4 å tjänsteexportförordningen (1992:192). Till bemyndigandet har i 5 å knutits villkor om skyldighet att underrätta Utrikesdepartementet och svensk beskickningschef. I övrigt har sådana bemyndiganden i regleringsbrev getts till bl.a. biståndsmyndigheterna SIDA, SAREC, BITS och SWEDECORP. BITS har uppgett att bemyndigandet inte utnyttjats. I vissa andra fall har bemyndigande lämnats i myndighetens instruktion. Exempelvis Sägs i 2 å förordningen (1988:14) med instruktion för Sjöfartsverket att verket får överlägga med sjöfartsmyn— digheter i andra länder och handlägga internationella sjöfartsärenden inom verkets ansvarsområde samt att ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller sjöfartspolitisk betydelse skall underställas regering- en. Även i 2 å förordningen (1988z78) med instruktion för Luft— fartsverket sägs att verket får överlägga med luftfartsmyndigheter i andra länder och handlägga ärenden som rör den civila luftfartsorgani— sationen (ICAO) och den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC) samt att ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller luftfartspolitisk betydelse alltid skall underställas regeringen.

Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet att — utöver vad som redan skett — meddela generella föreskrifter med bemyn- digande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas bemyndiganden måste antas vara så Speciella att de inte lämpar sig för generella föreskrifter.

Enligt utredningens mening bör de föreskrifter som vi föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med frärrunande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt under förut— sättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår.

I förtydligande syfte bör tilläggas att avtal med privaträttsliga rättssubjekt i främmande länder inte berörs av 10 kap. RF. De föreskrifter som utredningen föreslår i fråga om avtal i allmänhet blir alltså tillämpliga på avtal med privaträttsliga rättssubjekt i andra länder i samma utsträckning som på avtal med privata rättssubjekt i Sverige.

5.8. Vissa frågor om statliga myndigheters rätt att ingå avtal

I detta avsnitt vill utredningen först betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långt gående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel. Det är särskilt angeläget att detta understryks, eftersom det under senare tid före— korrunit uttalanden som kan tolkas som så att statliga myndigheters ansvar skulle vara mindre än ett aktiebolags. Uttalandena har gjorts dels av en statlig kommitté (SOU 1993:58 s. 76 f), dels av regeringen (prop. 1993/94: 185 s. 15) och dels av riksdagen (bet. 1993/94:KU42). Uttalandena gäller frågor om det ekonomiska ansvaret för ledamöter i myndigheters styrelse. Enligt uttalandena arbetar en myndighetssty- relse under andra förutsättningar än en styrelse i ett aktiebolag. Därför borde det ekonomiska ansvaret för ledamöterna i en myndighets- styrelse inte utformas på samma sätt som för ledamöter i ett aktie— bolags styrelse. Sådana uttalanden kan lätt tas till intäkt för att statliga myndigheters skyldigheter att ta till vara statens ekonomiska intressen skulle vara mer begränsade än de skyldigheter ett aktiebolags organ har gentemot aktieägarna. Utredningen tar bestämt avstånd från en sådan tolkning (se avsnitt 10.4.3).

Mot bakgrund av att det i praxis är oklart om statliga myndigheter får göra ägarinsatser i privaträttsliga rättssubjekt (se vad som anförts om bildande av stiftelser och bolag i avsnitt 5.3) finner utredningen anledning att här beröra frågan om vad som bör gälla om ägarinsatser från statliga myndigheters sida.

RRV har i sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadmi— nistrativa läget och revisionens resultat (RRV dnr 30-93—2492) rekom- menderat att regeringen vidtar åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller bildande av bolag och stiftelser. RRV gör gällande att myndigheter, i Strid mot regeringsformens bestämmel— ser och trots den restriktivitet som statsmakterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta (prop. 1993/94:100 bil. 1 S. 98).

Regeringen uttalade i samma proposition (s. 100) att flera av de brister RRV redovisade i föregående års rapport kvarstår. Detta gäller bl.a. avhändande av statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna.

Ett praktiskt exempel som åskådliggör den aktuella problematiken har nyligen förekommit vid vissa högskolor.

I en skrivelse från Utbildningsdepartementet till rektorerna för bl.a. Stockholms universitet och Karolinska institutet anförs angående stiftelser att regeringen och riksdagen år 1990 var eniga om att universitet och högskolor inte bör delta i bildandet av Stiftelser utan regeringens medgivande i varje enskilt fall. Eftersom det bedömdes vara en följd av generellt gällande regler infördes dock aldrig den aviserade uttryckliga föreskriften i hö gskoleförordningen. De generellt gällande reglerna avser dels det faktum att anslag för myndigheternas verksamhet tilldelas för vissa ändamål, vari stiftelsebildning eller aktieinnehav inte ingår, dels att myndigheterna som företrädare för staten inte generellt har rätt att vidta rättshandlingar som t.ex. att bilda en stiftelse.

Stockholms universitet svarade att universitetet utgått från det faktum att det inte finns någon föreskrift i nu gällande universitets- och högskoleförfattningar som förbjuder universitetet att delta i en stiftelsebildning. De i Utbildningsdepartementets skrivelse åberopade generellt gällande reglerna har av universitetet uppfattats gälla för användningen av anslag som myndigheten disponerar för visst ändamål. Då universitetet inte tagit i anspråk några anslagsmedel för stiftelsebildningen har universitetet bedömt att den inte varit i Strid med nu gällande föreskrifter.

Karolinska institutet svarade att i tidigare gällande högskoleförord- ning fanns bestämmelser kring villkoren för universitets och hög- skolors medverkan i stiftelser och bolag. Dessa bestärnmelser togs bort i den högskoleförordning som nu gäller. Från Utbildningsdepartemen- tets sida har flera gånger framhållits som en allmän regel, att frånvaron av reglering av en viss fråga skall tolkas så att den frågan får avgöras av berörd högskola. Dessa två omständigheter i förening har lett Karolinska institutet till ståndpunkten att institutet vore i sin rätt att medverka vid den aktuella stiftelsebildningen.

Enligt utredningens mening finns det ingen föreskrift i regerings— formen som förbjuder att statliga medel används vid bildande av stiftelser och bolag. Man kan alltså inte säga att det strider mot regeringsformen att använda statliga medel för stiftelse- och bolags— bildningar.

Det återstår att bedöma om en Sådan medelsanvändning strider mot anslagsbeslutet. I detta avseende är det helt klart att det strider mot anslagsbeslutet att använda medel, som anslagits till en myndighets verksamhet, till bildande av ett bolag eller en Stiftelse som skall fullgöra uppgifter som faller utanför myndighetens verksamhetsområ— de. Vad därefter angår frågan om anslagsmedel får användas till bildande av ett bolag eller en stiftelse som skall fullgöra uppgifter

inom myndighetens verksamhetsområde och därmed avlasta myndig- heten vissa uppgifter kan följande anföras.

En första förutsättning för att en myndighet skall få använda medel till en sådan bolags— eller stiftelsebildning som avses i slutet av föregående stycke är att myndigheten har rätt att överlåta de för- valtningsuppgifter som bolaget/ stiftelsen skulle fullgöra i myndighetens ställe (jfr 11 kap. 6 å RF).

Det finns, som redan har angetts i avsnitt 5.3, inte någon uttrycklig regel om innebörden i anslagsbesluten av vilken framgår att en myndighet inte får för fullgörande av någon den åliggande uppgift bilda ett aktiebolag eller en stiftelse, som därefter under myndighetens ledning fullgör denna uppgift. Det kan möjligen hävdas att det i ett beslut om anslag till en myndighet ligger att de anvisade medlen bara får användas inom ramen rättssubjektet staten.

Därtill kommer att det, i motsats till vad som gällde tidigare, numera inte finns någon uttrycklig föreskrift, vare sig av riksdagen eller av regeringen, om myndigheternas rätt att medverka vid bildande av Sådana bolag och Stiftelser. Denna fråga har emellertid i Olika sammanhang behandlats av regeringen och riksdagen enligt vad som angetts i avsnitt 5.3 När det gäller bildande av bolag och stiftelser vid universitet och högskolor kan det därvid antecknas, som redan redovisats i avsnitt 5.3, att frågan inte underställdes riksdagen för godkännande och att Utbildningsutskottet i sitt referat av propositionen inte ens nämnde att det skulle fordras godkännande av regeringen i varje enskilt fall.

En sak är dock klar att — om man inte inför Sådana föreskrifter i bolagsordningen eller stiftelseurkunden som tryggar statens styrnings— rätt — medför en överföring av statliga medel från ett verksamhets- anslag till ett självständigt rättssubjekt som följer civilrättens regler att staten inte har tillräcklig garanti för att verksamheten utförs och kontrolleras på avsett sätt och att det direkta inflytandet över an— vändningen av pengarna försvinner. Om man vill trygga en god hushållning med Statliga medel i enlighet med givna föreskrifter måste myndigheternas möjligheter att bilda aktiebolag och stiftelser regleras. Riksdagens och regeringens ståndpunkt att det bör fordras tillstånd av regeringen är därvid klar. Dessa ståndpunkter har emellertid enbart redovisats i propositionen och utskottsbetänkanden och är därför inte förpliktande för myndigheterna. Vad som krävs är att regeringen genom en lämplig föreskrift meddelar myndigheterna vad de har att rätta sig efter. Detta kan ske genom att den förs in bland de före- skrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår.

För en sådan föreskrift talar också det förhållandet att det av statsfinansiella skäl är angeläget att myndigheterna inte genom att ingå

avtal om ägarinsatser hamnar i avtalssituationer som kan vara svåra för myndigheterna att överblicka. Särskilt de ekonomiska konsekven- serna kan vara svåra att bedöma. Dessutom måste man räkna med att det ofta kan bli svårare för myndigheterna att fullgöra sin skyldighet enligt 1 kap. 9 å RF att iaktta opartiskhet och saklighet i förhållande till ett rättssubjekt vid vars bildande myndigheten medverkat.

I sammanhanget bör påpekas att ett överförande av medel till en stiftelse eller ett aktiebolag som sedan fullgör uppgifter som åligger den myndighet som tillskjutit de överförda medlen bl.a. leder till att de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår inte blir tillämpliga på de avtal som stiftelsen eller aktiebolaget sluter.

Utredningen föreslår således att det meddelas uttryckliga föreskrifter om ägarinsatser. Sådana bör få ske endast med regeringens med— givande.

Däremot finner utredningen att det inte finns skäl att föreslå någon ändring av nu gällande bestämmelser om . myndigheternas betalningar och medelsförvaltning . myndigheternas upplåning och kreditutrymmen . fastighetsförvaltning . försäljning av fast egendom . hantering av statliga fordringar . avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen .

ONUl-PUJN—

Utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal kommer därför att gälla i dessa frågor (1—6) med den begränsning som följer av nämnda författningar.

5.9. Synpunkter på problem med den nuvarande ordningen

I direktiven (avsnitt 3.2) åläggs utredaren att klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar. Därvid hänvisas i direktiven till vissa granskningar som RRV utfört. Det nämns också att det förekommit problem i samband med att myndigheters uppgifter förändras i väsentlig män eller att en myndighet läggs ned och problem som kan uppstå i samband med att statlig verksamhet förs över till bolag. Vidare åläggs utredaren att undersöka i vilken utsträckning det förekommit att staten blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt. I ett följande avsnitt (3.4) åläggs utredaren att mot bakgrund av probleminventeringen överväga om det över—

gripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende. Vad som åsyftas är frågan om en förbindelse är bindande för staten även i de fall då den avtalsslutande myndigheten överskridit sin befogenhet.

Utredningen har i denna del av sitt arbete stött på svårigheter att få fram material. De myndigheter som ingått i utredningens under— sökningar (avsnitt 3.1) har oftast endast i allmänna ordalag påtalat vissa typer av problem. Bl.a. har följande problem nämnts:

— Det kan bli aktuellt med förtida uppsägning av avtal om en myndig— het skall avvecklas. — Det kan förekomma svårigheter med utländska säkerheter, t.ex. bankgarantier. — Svenska utlandsmyndigheter ger ofta dåligt stöd beträffande utländska förhållanden till svenska myndigheter. — Ett problem kan vara att få till stånd en rimlig kostnadsfördelning mellan myndigheten och dess motpart vid risk- och skadehantering. - För affärsmässiga tvister mellan olika statliga myndigheter kan det finnas behov av en särskild nämnd e.d. internt tvistelösningsorgan. - Vissa problem förekommer i förrn av kostnader för hyresavtal avseende lokaler som står tomma på grund av rationaliseringar eller ombildningar av en myndighet. — Delegeringen av befogenheten att sluta avtal innebär att avtalen sluts av mindre kompetenta beslutsfattare med mindre överblick. - Fleråriga avtal kan innebära icke önskvärda risker med hänsyn till att anslag vid avtalsslutandet ännu inte beviljats för kommande budgetår. - Det förekommer att avtal är alltför mångordiga och detaljerade samt

slentrianmässigt influerade av gamla standardavtal.

— Standardavtal innebär mest fördelar men de kan leda till slentrian— mässighet och icke avsedda problem. - Nackdelen med standardavtal är att man inte sätter sig in i villkoren och den speciella problematiken i det enskilda avtalet. — Beträffande avtal om externfinansierad forskning förekommer att forskare inte accepterar universitetets inblandning eftersom de betraktar sig som fria yrkesutövare och inte som universitetsanställda.

I övrigt har utredningen bara kunnat få tillgång till de uppgifter från RRV som redovisas i avsnitt 4 och den promemoria den 6 december 1993 om vissa pensionsförsäkringar som Luftfartsverket tecknat, som redovisas i avsnitt 4.3.2.

RRV har aktualiserat bl.a följande problem: - I flera fall har det förekommit att myndigheter struntat i gällande föreskrifter angående jäv, bisysslor samt saklighet och opartiskhet. Det

har t.ex. förekommit affärstransaktioner utan iakttagande av gällande upphandlingsbestämmelser mellan en myndighet och ett bolag ägt av en av myndighetens anställda eller mellan en myndighet och en anställd. - Det förekommer också att myndigheter ingår avtal som ligger utanför myndighetens uppgifter, t.ex. att förmedla inköp eller försäljning av varor till externa bolag. — Ett annat exempel är att RRV ifrågasatt om vissa konstinköp ligger i linje med en högskolas verksamhet. - RRV har också påtalat att till upphandlingens allmänna problembild hör bl.a. frågor som i granskningen uppmärksammats om kontroll av skatter och avgifter samt om förskott. RRV anser att statliga intressen skall värnas genom att myndigheterna enbart överväger seriösa företag som leverantörer. RRV har funnit exempel på att myndigheten inte kontrollerat sina tänkta motparter hos t.ex. kreditupplysningsföretag. Det har också hänt att en myndighet gjort affärer med motparter som haft skatteskulder och att uppföljning hos kronofogdemyndigheten inte gjorts i sådana fall. Förskott bör enligt RRV utgå när det begärts i anbud. Utan sådan begäran bör förskott inte lämnas om en beställning avser produkter som finns färdiga, har kort leveranstid, eller är av mindre omfattning för leverantören eller om beställningen avser tjänster. Om förskott lämnas skall säkerhet ställas och ränteeffekten beaktas. RRV har t.ex. uppmärksammat alltför generösa förskottsbe— talningar för flyktinganläggningar och administrativa lokaler. - RRV har vidare anfört att det kan finna skäl att ta fram anvisningar för hur myndigheter i avtal skall försäkra sig om besittningsskydd för ideer, utbildningsmaterial och programvaror m.m. som myndigheten betalar konsulter för att ta fram. — RRV har också uppmärksammat slarvig handläggning av myndig- heters avtal. Det har t.ex. förekommit att avtal undertecknats efter det att avtalet trätt i kraft. Sena underskrifter kan leda till onödiga tvister och sämre förhandlingsläge. Ett annat hithörande problem som RRV påtalat är vaga formuleringar i avtal. — RRV har funnit exempel på bristande dokumentation över upp— handlingsärenden vilket försvårar både extern och intern insyn samt uppföljning av myndighetens upphandling. - RRV har påtalat situationer där leasing förekommit i olämplig omfattning. Vid den aktuella tiden fanns dock inga direktiv om när en statlig myndighet får leasa maskiner och byggnader m.m. i stället för att köpa dessa. — I något fall har RRV påtalat att en myndighet gjort en omfattande investering trots att regeringen vid tidpunkten hade utsett en särskild utredare med uppgift att svara för en privatisering av myndigheten.

— Det har även förekommit att en myndighet inte följt RRV:S föreskrif— ter och allmänna råd om samråd med RRV innan myndigheten gjort viss upphandling. — I vissa fall har myndigheten inte iakttagit gällande föreskrifter om redovisning och utnyttjande av inkomster. Exempelvis har inkomster som en myndighet fått använts i den egna verksamheten trots att det stod i strid med regleringsbrevet. - I vissa fall har det varit fråga om olämpliga eller dåliga avtal, exempelvis inköp till överpris utan föregående värdering eller att man anlitat konsulter i en omfattning som RRV funnit allt för vidlyftig. - RRV har också uppmärksammat att hyresavtal beträffande flykting— anläggningar varit mer långvariga än som varit affärsmässigt motive— rat. - Det förekommer att myndigheter deltar i bildandet av stiftelser utan att ha inhämtat regeringens tillstånd.

Utredningen förslår en rad förskrifter som avser att komma till rätta med angivna brister. Utredningen föreslår sålunda bl.a. i 9 och 10 åå förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal att en myndig— het bara skall få ingå avtal som syftar till fullgörande av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen eller som syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som åligger staten på grund av allmänt gällande lagar och andra före— skrifter eller på grund av avtal (jfr avsnitten 5. 3 och 5. 4). Kravet på seriösa motparter har utredningen försökt tillgodose genom 16 å i förslaget (jfr avsnitt 5. 5). Även kravet på dokumentation och undvikande av slarvig handläggning och vaga formuleringar har utredningen försökt tillgodose genom föreskrifter i 17—20 åå. Leasing är redan nu reglerat i 5 å kapitalförsörjningsförordningen (1992:406). Utredningen föreslår att den föreskriften överförs till 37 och 38 åå förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Utredningen föreslår också en bestämmelse om betalningsvillkoren vid upphandling (40 å), där bl.a. villkoren för förskottsbetalning anges. Beträffande bildandet av stiftelser föreslås en uttrycklig regel i 51 å förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal (jfr avsnitt 5.8) som klarar upp problemet.

När det gäller RRV:S anmärkning mot att en myndighet gjort en omfattande investering trots att regeringen vid tidpunkten för investeringen hade utsett en särskild utredare med uppgift att svara för en privatisering av myndigheten, finner utredningen att utseendet av en utredare generellt sett inte är en tillräcklig signal från regeringen att upphöra med upphandling. Det måste rimligen krävas att regering—

en i ett särskilt beslut ger myndigheten till känna att nu skall myndig- heten inte upphandla på lång sikt.

Bristande laglydnad kan inte botas genom att utredningen föreslår ytterligare bestämmelser. Det problemet kan man komma till rätta med bara genom information och utbildning. Det går inte heller att genom föreskrifter förhindra dåliga avtal. Även det är en fråga om utbildning. Utredningen har i 22 å föreslagit att krav på kompetens skall finnas vid handläggning av avtalsfrågor (jfr avsnitt 5.6).

Den i avsnitt 4.3.2 nämnda promemorian visar att den avtalsslutan— de myndigheten inte hade rätt att ingå där angivna avtal men att avtalen trots detta anses binda staten, samt att det för närvarande inte finns någon uttrycklig reglering om statens bundenhet; utredningen återkommer till detta i avsnitt 10 med förslag till en lag om statliga myndigheters avtal.

5.10. Överenskommelser mellan statliga myndigheter

I det föregående har utredningen på skilda ställen behandlat frågor som berör vad som i direktiven benämns överenskommelser mellan statliga myndigheter. I sammanfattning har utredningen anfört följande.

Statliga myndigheter utgör inte några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening kan alltså myndigheterna inte äga några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångar och kapital åt staten. När myndigheterna förfogar över tillgångar och kapital gör de det som företrädare för staten. De Skall därvid rätta sig efter vad som rättssubjektet staten bestämmer genom riksdagen och regeringen.

En konsekvens av det sagda är att myndigheterna inte kan ingå bindande avtal med varandra eftersom ett giltigt avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). De överenskommel— ser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i gällande lagstiftning. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överenskommelse utgår ifrån att den —— internt inom rättssubjektet staten — skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma sätt som om det vore ett avtal i civilrättslig mening. Vad som anförs i direktiven (avsnitt 3.6) om lösning av tvister mellan myndigheter om tillämpningen av sådana överenskommelser bygger också på att överenskonunelser i praktiken binder de myndigheter som träffat dem; annars skulle ju föreskrifter om lösning av tvisterna inte

behövas. Det kan dock ligga inom ramen för myndigheternas befogenheter att ingå nya överenskommelser om att ändra eller upphäva tidigare överenskommelser. Vidare torde det alltid vara så att regeringen, vid en tvist mellan myndigheterna, kan bestämma hur en överenskommelse skall tillämpas eller rent av att den inte skall tillämpas. Vad som nu sagts om regeringens befogenheter gäller naturligtvis bara under förutsättning att det inte följer något annat av tillämpliga riksdagsbeslut, exempelvis vid budgetregleringen.

Vad som sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna som gäller för avtal, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen (1929:145) om skiljemän, inte står till förfogande om det uppkommer en tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndig— heter som träffat överenskommelsen.

Vad som utredningen föreslår om myndigheternas rätt att ingå avtal m.m. bör i tillämpliga delar gälla även överenskommelser mellan statliga myndigheter.

Utöver vad som således anförts i det föregående om överenskom— melser mellan Statliga myndigheter anser utredningen att det behövs föreskrifter om lösning av tvister mellan statliga myndigheter. Utredningen tar upp frågan om sådana föreskrifter i avsnitt 9. En förutsättning för sådana föreskrifter är att överenskommelser mellan myndigheter — i vart fall internt inom rättssubjektet staten — är bindande, om inte myndigheterna enas om att ändra eller upphäva dem. I tydlighetens intresse bör det meddelas en uttrycklig föreskrift härom.

Det bör tilläggas att överenskommelser mellan myndigheter kan vara av stor ekonomisk betydelse. Som exempel härpå kan nämnas att myndigheternas lån hos Riksgäldskontoret för finansiering av investe- ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål avser 9,8 miljarder kronor. Ett annat exempel är avtal om myndigheternas kreditutrymme enligt 8 å kapitalförsörjningsförordningen .

5.11. Synpunkter på den författningsreglering som behövs

Som framgår av det föregående (avsnitt 5.3) måste nya föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal vara förenliga med bl.a. vissa bestämmelser i regeringsformen och vissa beslut av riksdagen som inte utfärdats i lagens form. Dessa riksdagsbeslut gäller sådana frågor som innebörden i de anslagstyper som används, lån för investeringar i

anläggningstillgångar för förvaltningsändamål, försäljning av staten tillhörig fast egendom och statliga myndigheters lokalförsörjning, statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt före— skrifter Om kreditutrymme.

Mot denna bakgrund vill utredningen först behandla frågan om vad som bör göras för att sambandet mellan bestämmelserna i regerings- formen och nämnda riksdagsbeslut, å ena, samt de föreskrifter som utredningen föreslår, å andra sidan, skall kunna klargöras för myndigheterna. Det måste nämligen antagas att det blir lättare för myndigheterna att förstå de nya föreskrifterna, om detta samband klargörs.

Ett Sådant klargörande kan vinnas för det första därigenom att föreskriften i 9 kap. 10 RF om rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser får en på så sätt ändrad ordalydelse att denna återspeglar vad som verkligen tillämpas redan nu med stöd av de citerade motivuttalandena. Även av ordalydelsen bör alltså framgå att inte bara regeringen kan ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden riksdagen kan ha givit utan att även myndigheterna kan göra det med stöd av föreskrifter som regeringen meddelar och som ligger inom ramen för riksdagens bemyndigande till regeringen.

En sådan ändring av ordalydelsen i 9 kap. 10 å RF skulle dessutom tillgodose den grundläggande principen att regeringsformen bör hållas aktuell och återspegla det gällande rättsläget. Detta är särskilt viktigt nu när det — i anledning av utredningens förslag eller på någon annan grund — blir aktuellt för regeringen att för första gången meddela uttryckliga, generella föreskrifter om när statliga myndigheter får ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Om regeringen meddelar sådana föreskrifter utan att ordalydelsen i 9 kap. 10 å RF ändrats sker detta nämligen utan uttryckligt stöd i regeringsformens ordalydelse. Erforderligt stöd skulle då finnas bara i motivuttalandena, som synes svåra att förena med lagtexten, och i konstitutionell praxis.

Ett förtydligande av ordalydelsen av 9 kap. 10 å RF kan utföras på det sättet att där tilläggs en föreskrift av innebörd att regeringen kan överlåta på en myndighet under regeringen att ikläda staten ekonomis— ka förpliktelser.

Idet föregående anges att man bör klargöra även sambandet mellan vissa riksdagsbeslut och de nya föreskrifterna om myndigheternas rätt att ingå avtal. Dessa riksdagsbeslut gäller för statens ekonomi väsentliga frågor. Deras giltighetstid ärinte begränsade till något eller några budgetår. Besluten kan enligt 9 kap. RF bara fattas av riks— dagen. Trots detta har riksdagen inte tagit in besluten i författningar. Innehållet kommer till uttryck i Svensk Författningssamling endast därigenom att regeringen utfärdat vissa författningar som bygger på

besluten. Det skulle enligt utredningens mening bättre återspegla rättsläget, om riksdagen lät publicera dessa beslut i en författning (lag). Det skulle därmed också bli lättare för myndigheterna att förstå sambandet mellan riksdagsbesluten och de föreskrifter som med anledning av utredningens förslag kan komma att meddelas.

Det synes särskilt angeläget att riksdagen meddelar uttryckliga föreskrifter om försäljning av staten tillhörig fast egendom, eftersom rättsläget på denna punkt enligt vad som framgår av redovisningen i avsnitt 2.5.7, inte helt kan klarläggas.

Sammanfattningsvis anser utredningen att den bästa klarheten i fråga om innebörden i de nya föreskrifterna om myndigheters rätt att ingå avtal bara kan vinnas om ordalydelsen av 9 kap. 10 å RF ändras så att därav uttryckligen framgår att regeringen kan ge myndigheterna rätt att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Vidare fordras att det organ, riksdagen, som fattat förut nämnda beslut också själv utformar och publicerar föreskrifter som återger besluten.

Vad som här anförts talar för att utredningen borde föreslå dels att 9 kap. 10 å RF ändras, dels att vissa riksdagsbeslut förs över till lagar, innan regeringen tar ställning till de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår. Utredningen kommer emellertid inte att göra detta. Det kan nämligen inte anses ingå i utredningsuppdraget att föreslå ändringar av regeringsformen och av de nämnda riksdagsbesluten. Därtill kommer att de nya föreskrifter som utredningen föreslår är förenliga med den konstitutionella praxis som i dag gäller med stöd av de citerade uttalandena i motiven till regeringsformen . Det måste också anses vara angeläget att de nya föreskrifterna meddelas snarast, något som inte kan ske om man skall avvakta en anpassning av ordalydelsen av 9 kap. 10 å RF till gällande praxis. Inte heller bör man avvakta till dess att nämnda riksdagsbeslut kan föras över till lagar, eftersom även detta skulle leda till en inte önskvärd försening.

Enligt utredningens mening bör de föreslagna föreskrifterna om statliga myndigheters avtal meddelas snarast möjligt.

I samband med arbetet på dessa föreskrifter kan man också överväga att ändra regeringsformen och att föra över nämnda riksdagsbeslut till lag.

De föreskrifter som utredningen föreslår bör alltså meddelas av regeringen i en förordning om statliga myndigheters avtal; innehållet i vissa föreskrifter kräver därvid som redan anförts godkännande av riksdagen.

Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam för— ordning för att ge en så samlad bild av rättsläget som möjligt. En

sådan samling får antagas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller.

Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En sådan förordning skulle behöva innehålla så många Specialregler för skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle innehålla en uttömmande reglering, då det i regeringsformen och andra lagar finns föreskrifter som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället för förordningens föreskrifter.

Som exempel på Specialregler kan nämnas att de tids— och be— loppsmässiga restriktioner, som anges i direktiven, enligt utredningens mening är så beroende av vad som gäller för varje enskild myndighet eller anslag att det inte är möjligt att meddela generellt giltiga föreskrifter därom. Det måste därför liksom hittills bli en fråga som får prövas för varje myndighet särskilt eller för vissa anslag. De förskrifter som kan behövas får därefter, på samma sätt som hittills, tas in i regleringsbrev eller särskilda beslut av regeringen.

Som ytterligare exempel på specialregleringar kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medels- förvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år.

Det kan också nämnas att det finns vissa typer av situationer för vilka det knappast går att ge ens tillnärmelsevis fullständiga, generellt giltiga föreskrifter om en myndighets rätt att ingå avtal. När så är förhållandet bör regeringen meddela särskilda regler för varje enskilt fall. Detta gäller framförallt när en större Statlig myndighet skall avvecklas, organiseras om eller helt eller delvis föras över till ett privat rättssubjekt. Här kan hänvisas till de problem som uppkom i samband med att Byggnadsstyrelsen avvecklades (se RRV:S rapport 1994-02—07, dnr 20-93-2054).

Utredningen vill understryka att i varje fall när det gäller större myndigheter i allmänhet kommer att krävas särskilda föreskrifter av regeringen eftersom förordningsförslaget utformas med tanke på vad som gäller för bestående myndigheter och alltså inte löser de speciella problem som uppkommer i avvecklingssituationer.

En konsekvens av det anförda blir att man måste räkna med att det, vid sidan av den förordning om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår, kommer att behövas skilda slag av special— regleringar, t.ex. i regleringsbrev. En ”specialreglering” kan också få den formen att regeringen själv _ i en förvaltningsmyndighets Ställe — ingår ett avtal som behövs för att förvaltningsmyndigheten

skall kunna fullgöra sina uppgifter så som dessa beskrivits i gällande författningar. Så har exempelvis skett enligt ett beslut den 18 januari 1990 angående godkännande av avtal om samarbete om läkarutbild- ning och forskning m.m. En annan form av specialreglering kan vara att regeringen föreskriver att ett visst anslag inom en förvaltnings— myndighets verksamhetsområde skall disponeras av en annan myndig— het; de avtal som kommer att behöva ingås i samband med disposi— tionen av anslaget får då ingås endast av den senare myndigheten. Ett exempel härpå är Anslag E 34 Medel för dyrbar vetenskaplig utrustning (se Statsliggaren 1993/94 VIII U s. 235). Detta anslag disponeras av Forskningsrådsnämnden och alltså inte av berörda universitet och högskolor; det blir således nämnden och inte universi- teten/högskolorna som skall ingå avtal om inköp av utrustningen.

Sammanfattningsvis kan sägas att syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering av myndigheternas rätt att ingå avtal på statens vägnar men med beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för flertalet avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov av en rad särskilda bestämmelser anpassade till individuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och förordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i för— ordningen skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsformen, andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsförslaget, om de har en annan innebörd.

Det sagda innebär bl.a. att myndigheterna i all sin verksamhet med avtal är skyldiga att iaktta det krav på opartiskhet och saklighet som gäller enligt 1 kap. 9 å RF. Exempelvis kan en myndighet i anledning härav bli skyldig att avstå från att ingå ett avtal, ta med ett av— talsvillkor eller vidta en åtgärd för att bevaka statens intresse som i och för sig är tillåtet enligt den föreslagna förordningen.

Av det stora antal föreskrifter om skilda typer av avtal och avtalssituationer som, enligt det föregående, kan behövas bör enligt utredningens mening i en särskild förordning om statliga myndigheters avtal i första hand samlas alla de allmänna föreskrifter som i princip bör gälla för alla avtalstyper. Dessa allmänna föreskrifter bör alltså i princip gälla även sådana avtalstyper för vilka det för närvarande finns särskilda föreskrifter i en annan författning. Undantag härifrån bör

göras endast i de fall då de särskilda föreskrifterna innehåller en reglering som avviker från nyss nämnda allmänna föreskrifter.

Utöver de nyss nämnda allmänna föreskrifterna bör i förordningen också tas in särskilda föreskrifter som, vid sidan om de allmänna föreskrifterna, bör gälla för bara vissa väsentliga avtalstyper, t.ex. avtal om myndigheternas lokalförsörjning. I flera fall kan det i förordningen behöva tas in sådana särskilda regler som bara komplet— terar vad som kan finnas föreskrivet på annat håll. Detta gäller särskilt i fråga om upphandling, där huvudparten av föreskrifterna återfinns i lagen om offentlig upphandling. Vid sidan om de särskilda före- skrifter för vissa avtalstyper som Således bör tas in i förordningen kan det finnas särskilda föreskrifter för vissa andra avtalstyper som inte behöver kompletteras med ytterligare särskilda föreskrifter i för- ordningen. I dessa senare fall finns det inte tillräckliga skäl att i förordningen nämna att det i någon annan författning finns särskilda föreskrifter för dessa avtalstyper. Sådana föreskrifter i andra för— fattningar som således inte bör nämnas i förordningen finns ex- empelvis i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., i förordningen (1964:484) om mottagande för Statens räkning av gåvo- och donationsmedel, i förordningen (1994: 14) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt i kapitalförsörjningsförordningen(1992:406) och i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. — Vad nu sagts får självfallet inte tolkas så att de allmänna föreskrifterna i förordningen inte skulle gälla beträffande de avtalstyper som avses i de författningar som inte uttryckligen nämns i förslaget till förordning.

Det bör tilläggas att de särskilda föreskrifterna, som för närvarande finns för vissa avtalstyper, enligt utredningens mening bör föras över till den nya förordningen endast om hela den författning i vilken de ingår nu kan flyta in i denna förordning. Detta gäller enligt ut— redningens mening bara i fråga om de nu gällande föreskrifterna om statliga myndigheters lokalförsörjning. Andra särskilda föreskrifter ingår nämligen för närvarande ofta som delar i författningar som reglerar även andra ämnen än frågor om avtal. Det måste i allmänhet vara olämpligt att bryta ut dessa föreskrifter om avtal ur det naturliga sammanhang där de finns för närvarande. När det gäller här senast avsedda föreskrifter om avtal bör det räcka att i den nya förordningen ta in hänvisningar.

Enligt utredningens mening kan man nå tillfredsställande klarhet genom att disponera materialet i den föreslagna förordningen så att den inleds med ett avsnitt om förordningens tillämpningsområde. Därefter bör följa avsnittet med de allmänna föreskrifter som i princip bör gälla för alla typer av avtal inom tillämpningsområdet. Sist

kommer de särskilda föreskrifter som, enligt det nyss anförda, bör tas in i förordningen.

Utredningen kommer i avsnitt 12 att föreslå vissa föreskrifter som kan aktualiseras när någon begär skadestånd av staten på annan grund än ett avtalsförhållande. Dessa föreskrifter bör enligt utredningens mening inte tas in i förordningen om statliga myndigheters avtal utan i en Särskild förordning om statliga myndigheters skadereglering.

6. Inköpssamordning

6.1. Sammanfattning

I utredningens direktiv framhålls att vissa av myndigheternas upp- handlingar görs inom ramen för den statliga inköpssamordningen, bl.a. genom s.k. avropsavtal (i lagen om offentlig upphandling används i stället begreppet ramavtal). Vidare sägs att vid upphandling tillämpas i stor utsträckning standardavtal (allmänna leveransbe— stämmelser) som har upprättats gemensamt med representanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndigheterna får genom dessa avtal behöver förändras i något avseende bör enligt direktiven även dessa överväganden redovisas.

Uppgiften att verka för samordning anses för närvarande ävila Riksrevisionsverket (RRV). RRV samlar in uppgifter om de av- ropsavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider informationen vidare genom en publikation med titeln Avropsavtal för statlig inköpssamordning. RRV har inte resurser till någon Styrning eller utveckling av verksamheten. De instrument som ingår i samord- ningen är således de ramavtal som de funktionsansvariga myndig- heterna ingår. Den nuvarande inköpssamordningen bygger på frivillighet från myndigheternas sida.

RRV har utrett den statliga inköpssamordningen med avseende på hur den skall skötas i framtiden. Det har framförts synpunkter om att samordningsuppgiften inte är förenlig med RRV:S revisionsuppgift. Utredningen föreslog (RRV:S rapport Effektivare samordning av statlig upphandling) att Statens lokalförsörjningsverk skall vara. statlig inköpssamordnare. RRV remissbehandlade utredningsrapporten och har därefter överlämnat rapporten jämte remissvaren till Finans- departementet där frågan numera bereds. Remissinstanserna ställer sig över lag positiva till inköpssamordning.

Utredningen har undersökt hur inköpssamordningen fungerar i Danmark. Den statliga inköpssamordningen i Danmark sköts av ett offentligt ägt aktiebolag, nämligen Statens og Kommunernes Indkobs Service A/S (Indkobs Service). I Danmark finns således inte någon myndighet som har ansvar för den statliga inköpssamordningen. Grundvalen för verksamheten består i att myndigheter kan teckna abonnemang hos Indkabs Service och därigenom få tillgång till ett

servicepaket som innefattar bl.a. ramavtal och rådgivning. Abonne— mang och utnyttjande av ramavtalen är helt frivilligt och utgör enbart ett erbjudande till den offentliga sektorn i Damnark. Indkabs Service finansierar sin verksamhet dels genom abonnemangsavgifter som utgör en förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja bolagets tjänster och dels genom provisioner på de avrop som görs hos leverantörerna.

Utredningen anser att det bör finnas en inköpssamordning av i stort sett det slag och den omfattning som för närvarande. Den bör vara frivillig i den meningen att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling skall kunna få göra detta. Vid bedömning av frågan om ett avtal är bättre än det gällande ramavtalet bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten att själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlings— underlaget. Myndigheternas verksamhet med ramavtal m.m. mäste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller ingående av ramavtal bör dock, på samma sätt som för närvarande, ligga hos de funktionsansvariga myndigheterna. Det är de som har branschkänne— dom och den bästa tillgången till den upphandlingsexpertis som behövs i det speciella fallet. Utöver vad nu sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning av statliga leveransvillkor. Verksamheten bör vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop.

Frågan vilken myndighet som skall vara samordningsmyndighet ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en framställning från RRV. I avvaktan på detta beslut utgår utredningen ifrån att samordningsuppgiften liksom hittills utförs av RRV.

6.2. Nuvarande ordning

Riksrevisionsverket svarar för samordningen av den statliga upp— handlingen. RRV:s uppgifter inom upphandlingsområdet har dock nyligen minskat.

RRV:S uppgift inom upphandlingsområdet var t.o.m. år 1993 att särskilt granska den statliga upphandlingen och verka för att den samordnas. RRV hade också till uppgift att utfärda föreskrifter och allmänna råd till den då gällande upphandlingsförordningen.

Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468, därefter ändrad 1994:614) om offentlig upphandling i kraft. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) inrättades under våren 1993 med uppgift att bl.a. utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen och lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsområde samt verka för en effektiv offentlig upphandling.

Denna förändring har för RRV:S del bl.a. inneburit att den instruktionsreglerade uppgiften att särskilt granska den Statliga upphandlingen upphört och numera ingår som en del bland flera i verkets revisionsuppgift. Uppgiften att utfärda föreskrifter och allmänna råd har upphört i och med att upphandlingsförordningen upphört att gälla och ersatts av lagen om Offentlig upphandling. Uppgiften att verka för samordning anses dock för närvarande åvila RRV i avvaktan på att frågan utretts (jfr nedan). Samordningsupp— giften anses emellertid inte förenlig med RRV:S revisionsuppgift. Enligt uppgift från RRV sysselsätts där för närvarande en handläggare och en assistent på deltid med den statliga inköpssamordningen. Hos RRV anser man att dessa resurser inte förslår till annat än en passiv roll i sammanhanget. RRV samlar in uppgifter om de avropsavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider informationen vidare genom en publikation med titeln Avropsavtal för statlig inköpssamordning. RRV bedriver i den nuvarande situationen inte någon styrning eller utveckling av verksamheten.

RRV ger numera ut skriften Avropsavtal för statlig inköpssamord— ning en gång om året. Den innehåller en sammanställning av de statliga avropsavtalen. I utgåvan december 1993 finns en redogörelse för inköpssamordningens uppbyggnad enligt följande (s. 1):

Inköpssamordningen syftar till att flera myndigheter till— sammans —— centralt, regionalt eller lokalt — ska kunna anskaffa varor eller tjänster på fördelaktigare villkor av— seende pris, transport, lagring, distribution m.m. än varje myndighet kan göra var för sig. En myndighet med Stor upphandling inom ett visst område är ansvarig för sarnord- ningen inom detta område (funktionsansvarig myndighet).

Den funktionsansvariga myndigheten svarar för ett eller flera avropsavtal inom sitt område, men den har också andra uppgifter. Bl.a. ska den se till att inköpssamordningen inom området utvecklas i takt med utbudet på marknaden och efterfrågan hos myndigheterna.

RRV:S roll är att svara för övergripande samordning och utveckling av verksamheten.

RRV lämnar i Skriften Avropsavtal för statlig inköpssamordning vissa synpunkter och råd i fråga om inköpssamordning och myndigheters inköp. Enligt RRV bör myndigheten utnyttja tillgängliga avropsavtal och andra former av inköpssamordning, om myndigheten inte finner att en separat upphandling eller någon annan lösning ger förmånligare villkor. Vid bedömning av om en separat upphandling eller annan lösning är förmånligare bör myndigheten även beakta de särskilda kostnader som följer av att inte utnyttja inköpssamordningen, t.ex.

administrativa merkostnader och kostnader för att skaffa sig sakkun— skap.

Om en myndighet inte utnyttjar tillgängliga avropsavtal eller andra former av inköpssamordning för att den finner att separat upphandling eller någon annan lösning ger förmånligare villkor, bör enligt RRV myndigheten informera den myndighet som har ansvar för samord— ningen av den specifika varan eller tjänsten och ange anledningen till detta. När myndigheten begär in anbud vid separat upphandling bör den av affärsmässiga skäl även tillfråga den leverantör med vilken avropsavtal har tecknats. Centrala myndigheter, affärsverk eller någon grupp av andra myndigheter som avser att organisera inköpssamord- ning bör informera RRV om detta.

RRV framhåller vidare att förmånen att kunna använda avropsavtal eller dylikt som tecknas för flera myndigheter inte får missbrukas så att prisuppgifter etc. i avtalen används i det enda syftet att få för— månligare villkor hos en annan leverantör. Ett sådant förfarande kan minska intresset hos såväl leverantörer som avtalstecknande myndig— heter att i fortsättningen sluta avtal för hela statsförvaltningen.

RRV berör också frågan om information från myndigheterna och ger därvid följande anvisningar:

* Varje myndighet bör om möjligt förse den funktionsansvariga myndigheten med uppgifter om sitt förväntade behov, synpunkter på typer och kvaliteter och förslag till nya produkter att teckna avtal för.

* En myndighet som tvingas reklamera därför att en leverans avviker från villkoren i avropsavtalet bör omgående meddela detta till den avtalstecknande myndigheten för eventuella åtgärder.

* En myndighet som avser att teckna eget avropsavtal eller anordna inköpssamordning på annat Sätt bör dessförinnan kontakta RRV.

* En myndighet som får anbud på en produkt för vilken statligt avropsavtal redan slutits bör vara observant på om anbudet har lämnats av ett företag som tidigare blivit utslaget i anbudskonkurrens om det gällande avropsavtalet. Denna typ av s.k. inkilningsofferter bör inte antas annat än i undantagsfall, eftersom det skulle kunna försvåra tecknandet av kommande avropsavtal. Information om vilka som deltagit i anbudstävlan kan fås från den avtalstecknande myndigheten.

Funktionsansvariga myndigheter är enligt uppgift i RRV:S nämnda skrift följande (ännu existerande myndigheter)

- Banverket

— Försvarets materielverk

— Luftfartsverket

- Rikspolisstyrelsen — Räddningsverket — Statskontoret

— Verket för högskoleservice — Vägverket.

Statskontoret har ett allmänt ansvar för informationsfrågor och Europaintegrationen. Kontoret tecknar ramavtal (generella avtal) inom informationsteknologi (IT)—området. ADB-utrustning i staten anskaffas i stor utsträckning genom avropsavtal (ca 80 % av anskaffningen).

Statskontoret tar fram egna standardavtal som myndigheterna kan använda vid ADB-anskaffning. Dessa har utarbetats ensidigt av beställaren dvs. Statskontoret men har accepterats av branschen. Inom informationsteknologiområdet är det annars vanligt att leverantörerna utarbetar egna leverantörsvänliga Standardavtal.

Statskontoret anser att det finns administrativa fördelar med ramavtal eftersom myndigheten bara behöver avropa och inte själv behöver ge sig in i upphandlingar och därmed också — ofta komplice- rade — förhandlingar. Om en myndighet utnyttjar Statskontorets ramavtal får den tillgång till expertråd och även indirekt hjälp av Statskontorets kravspecifikationer. Om en myndighet skall köpa ny datautrustning och vill ha råd kan den dock numera inte vända sig till Statskontoret utan är hänvisad till att köpa råd på öppna marknaden.

I Statskontorets årliga sammanställning över myndigheternas ADB— kostnader och ADB—utrustning (1993:12) ADB i civila statsför- valtningen & försvaret 1993 finns en beskrivning av myndigheternas syn på Statskontorets inköpssamordning (s. 25 ff) av bl.a. följande innehåll.

För att ta reda på om myndigheterna verkligen haft nytta av denna inköpssamordning har Statskontoret gjort en effektana- lys för budgetåret 1991/92.

Myndigheterna var mycket samstämmiga om de positiva effekterna av Statskontorets inköpssamordning. De uppgav att:

0 Resursförbrukningen blir lägre för myndigheternas upp— handling 0 Upphandlingen tar kortare tid 0 Det ger förmånliga köppriser o Kraven på beställaren minskar

0

Myndighetens beslutsfattande underlättas Myndigheterna får bra marknadskännedom Produktkvaliteten säkras — att produkterna verkligen följer standarder, ergonomi— och miljökrav Avtalen ger ökad köptrygghet Inköpssamordning ger en effektiv påtryckning på leveran— tören 0 De får förmånliga priser även vid tilläggsanskaffningar 0 Det ger större och flexiblare utbud av underhållstjänster 0 Det ger bra avtalsvillkor.

OO

OO

Statsförvaltningen anskaffade under budgetåret 1991/92 ADB—utrustning till ett totalt köpvärde av drygt en och en halv miljard.

Statskontorets avtal täcker inte all utrustning utan är inriktad på sådan utrustning som köps i stora volymer. Det är för sådan utrustning som inköpssamordning ger effekter. Det är således fråga om persondatorer, bärbara datorer, skrivare, lokala nätverk, Unix—datorer, programvaror m.m. Man kan beteckna det som småskalig ADB—utrustning. Stordatorer eller annan Speciell utrustning som endast används på ett begränsat antal ställen omfattas inte av inköpssamordningen.

De myndigheter som anskaffar småskalig ADB-utrustning utnyttjar vanligtvis Statskontorets avtal. Statskontoret uppskattar att två av tre leveranser av Sådan utrustning beställs via Statskontorets avtal.

Genom inköpssamordning uppnår Statskontoret vanligtvis en garanterad prisnivå för små avrop som ligger mellan 10—40 % under leverantörens listpriser. Samtliga tillfrågade myndigheter har använt sig av Statskontorets avtal. Enligt uppgifter från leverantörerna så levererades utrustning för ca 600 mkr, budgetåret 1991/92, över Statskontorets avtal. Detta motsvarar en årlig besparing på ca 60 mkr räknat enbart i form av lägre priser, givet en uppskattad genomsnittlig extra storkundsrabatt för koncernen ”staten” på i snitt 10 %.1

Statskontorets avtal bidrar även till lägre priser för de upphandlingar som myndigheterna gör utan att använda Statskontorets avtal. Det uppnås genom att Statskontorets avtal etablerar en prisnivå. Statskontoret uppskattar att dessa vinster uppgick till 10—15 miljoner kronor.

' Statskontoret har uppgett att budgetåret 1993/94 levererades utrustning för ca 800 mkr vilket motsvarar en årlig besparing på ca 80 mkr.

6.3. Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning

RRV har utrett den statliga inköpssamordningen med avseende på hur den skall skötas i framtiden. Det har framförts synpunkter om att samordningsuppgiften inte är förenlig med RRV:S revisionsuppgift. Utredningen föreslog (RRV:S rapport Effektivare samordning av statlig upphandling) att Statens lokalförsörjningsverk skall vara statlig

inköpssamordnare.

Enligt rapporten (s. 15) talar kostnadsskäl för en framtida aktiv samordning av upphandlingen i staten. Samordningen bör ske på frivillighetens grund. Verksamhetens volymer styrs därmed främst av de statliga organens efterfrågan på denna typ av samordning och det effektivitetstryck som statsmakterna sätter på statens organ. Efter- frågan torde i sin tur främst styras av de kostnadsfördelar, såväl i fråga om förmånligare priser som administrativa besparingar, som organen kan tillgodogöra sig genom samordningen.

Verksamheten bör enligt rapporten vara självfinansierad. Eventuellt bör startkapital tillföras för att finansiera investeringar i bl.a. informa- tionssystem.

Motiven för förslaget var bl.a. följande:

— Statens lokalförsörjningsverk har en affärsinriktad kultur, dvs. myndigheten är till stor del intäktsfinansierad genom uppdrag från myndigheter och regering. — Verket har hela statsförvaltningen som kund. — Verket arbetar i dag bl.a. med upphandling genom att verket bistår myndigheter med att upphandla lokaler. Denna uppgift kan kopplas till upphandling av andra produkter som de statliga organen behöver för sin verksamhet och i Sina lokaler. - Verket hör till Finansdepartementet.

För att få en god förankring av verksamheten bland de statliga organen bör enligt rapporten ett eller flera upphandlingsråd knytas till verket. I dessa bör representanter för nyttjare av tjänsterna ingå.

RRV säger sig även kunna se att det finns ett behov för regeringen att lägga ut andra uppdrag inom upphandlingsområdet på lokalförsörj— ningsverket, t.ex. att bistå en viss myndighet i viss upphandling eller att direkt bistå regeringen med upphandlingskompetens.

RRV anser vidare att omfattningen av verksamheten bör vara beroende av Statens lokalförsörjningsverk och dess ”kunders” (övriga statliga organs) förmåga att driva inköpsfrågorna strategiskt och att samordna på ett bra sätt.

RRV har remissbehandlat utredningsrapporten och därefter överlämnat rapporten jämte remissvaren till Finansdepartementet där frågan numera bereds.

6 . 4 Remissinstansemas synpunkter på Riksrevisions- verkets förslag till framtida ordning

6.4.1. Sammanfattning

Remissinstanserna ställer sig över lag positiva till inköpssamordning. Flera av dem anser dock att RRV:S utredning inte varit tillräckligt djupgående för att bilda ett tillförlitligt underlag för en allsidig bedömning av samordningsfrågan.

Banverket, Fortifikationsförvaltningen, Försvarets sjukvårdsstyrelse, Räddningsverket och Statens lokalförsörjningsverktillstyrker förslaget.

Flertalet remissinstanser anser att samordningen bör vara frivillig. Konkurrensverket har dock pekat på att man inte kan bortse från att de bästa förutsättningarna för att få låga priser vid inköp ofta är att leverantören i förväg kan garantera viss inköpsvolym. Rikspolisstyrel- sen (RPS) berör också nackdelar med frivillig samordning.

Nämnden för offentlig upphandling och Statskontoret är negativa till att Statens lokalförsörjningsverk skall vara central inköpssamordnare. RPS uttrycker viss tveksamhet till förslaget.

Luftfartsverket och Verket för högskoleservice har inget emot att Statens lokalförsörjningsverk blir samordnare.

De flesta remissinstanser anser att samordningen i princip bör vara självfinansierad. Konkurrensverket förordar dock anslagsfinansiering.

6.4.2. Allmänna synpunkter

Enligt Konkurrensverkets mening har RRV inte tillräckligt analyserat förutsättningar för och möjligheter till statligt samordnad upphandling.

I likhet med RRV anser Konkurrensverket att det i många fall kan finnas fördelar med samordnade inköp. Det gäller enligt Konkurrens- verket främst sådana produkter som har en hög standardiserings— eller homogenitetsgrad (t.ex. viss olja för uppvärmning) där stor inköps— volym kan ge höga kvantitetsrabatter.

Konkurrensverket framhåller att en viktig fråga vid samordnad upphandling genom t.ex. avropsavtal är vilka effekter detta kan få på den aktuella marknaden. Dessa frågor behandlas inte i RRV:S rapport.

En alltför stor samordning och koncentration till en huvudman och beställare beträffande såväl totala volymer som totalt upphand— lingsvärde kan vid anbudsgivning leda till samarbete på producentsidan och att mindre företag ställs utanför möjligheten att anbudskonkurrera. Detta kan ibland medföra att antalet anbudsgivare blir få, vilket i sin tur sannolikt skulle medföra högre priser än vid fungerande konkur- rens. Från konkurrens— och effektivitetssynpunkt är det således angeläget att förhindra att samordnad upphandling leder till alltför stark köpar- och leverantörskoncentration.

Nämnden för ojfentlig upphandling (NOU) anser att det redovisade materialet är väl tunt för att man ska kunna dra några långtgående slutsatser beträffande den statliga inköpssamordningen.

NOU instämmer i RRV:S uppfattning att kostnadsskäl talat för en framtida aktiv samordning av upphandlingen i staten, men anser inte att besparingspotentialen ägnats erforderlig analys i remissen. Man borde därför börja med att kartlägga vilka områden som är mest angelägna att samordna; därvid torde för övrigt ett stort antal av nuvarande avtal kunna utgå och vissa nya områden snarast behöva studeras. Därefter bör övervägas hur samordning eller annan typ av samverkan bör ske; det är inte alltid ett avropsavtal (ramavtal) som är det mest angelägna. Att t.ex. utse expertmyndigheter för olika upp- handlingsområden som fungerar som rådgivare för andra myndigheter och vid behov även för regeringen kan vara än viktigare. Råd- givningen skulle kunna avse allt ifrån kravspecifikationer, tekniska Standarder och avtalsutformning till upphandlingsförfaranden och leverantörsbedömning. Att bygga upp särskilda ”upphandlingsråd” såsom föreslagits i remissen förefaller som en kostnadstung hantering.

Först sedan behovet av samverkan och samverkansformer avgjorts bör man ta ställning till hur den organisatoriska lösningen skall se ut resp. hur finansiering ska ske.

Rikspolisstyrelsen delar i Stort den beskrivning och de förslag som framförs i utredningsrapporten. Styrelsen finner det angeläget att betona att fördelarna med samordnad upphandling väl motiverar ett framtida samarbete mellan de statliga myndigheterna. De ekonomiska och resursmässiga vinster som ett professionellt upphandlingssam- arbete medför är -—— för myndigheterna och staten som helhet — av stor totalekonomisk betydelse.

RPS gör bedömningen att en utvecklad upphandlingssamordning kan avlasta men inte ersätta den upphandlingsverksamhet som i dag bedrivs inom myndigheterna. Marknadsförutsättningar och konkurren— saspekter talar också i vissa fall emot samordning av behoven inom en så stor sektor som staten. En samordningsmyndighet kan dock här få en annan viktig roll genom att utföra upphandlingsuppdrag för

myndighetens räkning eller att på konsultbasis bidra till att kompeten— sutveckla personal.

RPS vill också peka på att den nya upphandlingslagens tillkomst medför att frivillig samverkan med andra aktörer inom den offentliga sektorn i dag är möjlig på ett helt annat sätt än tidigare. Dessa samarbetsformer kan komma att utnyttjas som komplement till en statlig inköpssamordning. Här kan gemensamma behov av speciella tjänster eller varor inom t.ex. ett avgränsat geografiskt eller specialise— rat verksamhetsområde motivera alternativa lösningar till en renodlad statlig inköpssamordning.

Luftfartsverket (LFV) anser att det finns ett fortsatt behov av samordning i den statliga upphandlingen.

Samordningen bör enligt LFV inriktas dels på produkter som efterfrågas av många myndigheter och verk eller med sådan frekvens att stora volymer kan ge klara prisfördelar, dels på högvärdiga produkter som efterfrågas i sådan omfattning att motsvarande skalfördelar kan utvinnas. En omständighet som måste observeras i detta sammanhang är att leverantören i ett avropsavtal måste avslöja sin prisnivå för konkurrenterna utan att ha någon garanti för att få beställningar. Detta kan leda till sådan försiktighet i prissättningen att den inte blir tillräckligt konkurrenskraftig.

Statskontoret anser att utredningen ger en snäv bild av inköpssam— ordning. Inköpssamordning kan omfatta en rad aktiviteter utöver det rena avtalsslutandet. Det kan bl.a. gälla framtagning av hjälpmedel i form av gemensamma kravspecifikationer, standardavtal (avtalstexter) och marknadsöversikter som myndigheter kan använda i sin egen upphandling. Enligt Statskontorets erfarenhet från data— och teleom- rådet ger sådana insatser stora besparingar. Statskontoret pekar även på behov av insatser av denna typ inom konsultområdet.

Inköpssamordning i denna vidare form är ett kraftfullt medel att åstadkomma enhetliga lösningar på koncerngemensarmna problem.

6.4.3. Synpunkter på om samordningen skall utövas under frivillighet eller tvång

Enligt Konkurrensverkets mening är det utifrån RRV:S rapport inte möjligt att dra en rimligt säker slutsats i frågan om avropsavtalen Skall vara frivilliga eller tvingande. Det kan nämligen inte bortses från det faktum, att bästa förutsättningarna i många fall för att få låga priser vid inköp är att leverantören i förväg kan garanteras en viss inköps- volym. Om den statliga upphandlaren endast på ett ungefär kan uppskatta framtida inköpsvolym, på grund av bristande kunskap om

i vilken utsträckning myndigheterna kommer att utnyttja ett av— ropsavtal, saknas en viktig förutsättning för leverantören att erbjuda förmånliga inköpspriser. Dessutom kan heller inte uteslutas risken att statlig myndighet av bekvämlighetsskäl utnyttjar ett avropsavtal utan att pröva om egen genomförd upphandling av myndigheten skulle ha blivit förmånligare. RRV:S Slutsats om att avropsavtal endast utnyttjas om detta är förmånligt kan enligt Konkurrensverket därför i hög grad ifrågasättas.

Nämnden för Ojfentlig upphandling instämmer i att samordning bör ske på frivillighetens grund.

Rikspolisstyrelsen påpekar att fr.o.m. den 1 januari 1994 omfattas all Offentlig upphandling av lagen om offentlig upphandling. Lagen ställer bl.a. höga krav på att de upphandlande enheterna fullföljer de åtaganden som utlovas vid upphandling. Myndigheten kan också bli skadeståndsskyldig om felaktigheter begås. Med detta som grund — och med hänsyn tagen till affärsetiska aspekter — medför detta ökade krav på att anbudsförutsättningarna utgår från realistiska bedömningar över det förväntade utnyttjandet av avtalet. Frivillighet att utnyttja den statliga inköpssamordningen blir därmed en viktig faktor som därför klart måste framgå i upphandlingsunderlaget. Detta kan dock förväntas minska anbudsgivarnas intresse för upphandlingen med försämrade villkor som följd. Den av RRV föreslagna modellen att samla de deltagande myndigheterna i ett upphandlingsråd kan enligt RPS utnyttjas för att undvika en sådan effekt. Dessa myndigheter kunde därvid träffa överenskommelse om att utnyttja ett planerat ramavtal. Därigenom skulle utfästelser om garanterat utnyttjande av avtalet kunna ges innan upphandlingen genomförs.

Luftfartsverketdelar utredningens uppfattning att samordningen skall vara frivillig. Villkoren i avropsavtalen måste således vara så fördelaktiga jämfört med tänkbara alternativ att de stimulerar till högt utnyttjande. Detta kräver att den avtalsslutande parten har god kännedom om priskänsligheten och andra faktorer som påverkar köpbeteendet.

Verket för högskoleservice (VHS) berörde frågan om frivillighet eller tvång. VHS framhöll därvid att även om köptroheten är för- hållandevis hög, skall man vara medveten om att ramavtalen i många fall används som ”slagträ” för att erhålla ännu bättre villkor vid enstaka anskaffningar. VHS rekommenderar frivillighet, kompletterat med en rapporteringsskyldighet vid val utanför gällande ramavtal. Detta för att ge avtalsslutaren återkoppling till ramavtalens mark— nadsvärde.

6.4.4. Valet av samordnare

Statens lokalförsörjningsverk (SLFV) instämmer i förslaget att verket skall ta över ansvaret för samordning av statlig upphandling samt framhåller att SLFV är efterfrågestyrt och arbetar på uppdrag samt i öppen konkurrens inom konsultområdet och med separata resultatbud— getar på affärsområdet.

Nämnden för Ojfentlig upphandling anser att motiven för att flytta samordningen till SLFV är alltför tunna. NOU framhåller att motiven för övrigt bättre passar in på RRV som hittills skött samordningen.

Den allvarligaste invändningen mot att just SLFV skulle anförtros uppgiften är att särskild upphandlingskompetens skulle behöva byggas upp. Verket har ingen egen, egentlig upphandlingsverksamhet och är därför knappast trovärdig som sakkunnig på området. I rapporten framhålls att verket ”bistår myndigheter med att upphandla lokaler”. Härvid bör observeras 5 kap. 1 å andra stycket lagen om Offentlig upphandling: ”Bestämmelserna i detta kapitel skall inte tillämpas i fråga om ( 1) anskaffning av eller nyttjanderätt i vad form som helst till fastighet, byggnad eller annan egendom som utgör fast egendom eller tillbehör till fastighet eller byggnad eller rättigheter av nu nämnt slag”.

Om uppgiften att fortsätta utvecklingsarbetet under inga för- hållanden kan kvarstanna på RRV, föreslår NOU att uppgiften åläggs någon av de stora upphandlande myndigheterna med bred upp— handlingsverksamhet, såsom Rikspolisstyrelsen, Försvarets materiel- verk eller Verket för högskoleservice. Om knytningen till Finans— departementet betraktas som väsentlig är Statskontoret att föredra framför SLFV. Avslutningsvis bör kanske tilläggas att NOU inte kan komma ifråga för uppgiften eftersom NOU har tillsynsfunktionen över offentlig upphandling, som även omfattar den statliga inköpssamordningen.

Med hänsyn till att RRV föreslår att SLFV erhåller det framtida huvudansvaret för att samordna upphandlingsverksarnheten inom staten framhåller Rikspolisstyrelsen att den anser det vara synnerligen angeläget att de personer som knyts till samordningsverksamheten uppfyller högt ställda krav på kunskaper och erfarenhet om kvalifice— rad offentlig upphandling. Då samordningen har särskilt värde för mindre och medelstora myndigheter kan det vara en fördel att ansvaret överlåtes på en myndighet med motsvarande förutsättningar.

Under förutsättning att resurser och kompetens finns tillgängliga har Luftfartsverket ingenting emot att samordningsuppgiften tilldelas Statens lokalförsörjningsverk.

Verket för högskoleservice ställer sig positivt till förslaget att SLFV får huvudansvaret för att samordna upphandling i staten. Detta under förutsättning att samordning sker med nu existerande myndigheter, så att inte ytterligare konkurrerande funktioner byggs upp inom det statliga området.

VHS framhåller sitt intresse av att aktivt verka för en sådan samverkan samt påpekar att VHS verkar inom hela statsförvaltningen, både beträffande upphandling av ramavtal och upphandling på uppdragsbasis. Verksamheten är helt intäktsfinansierad och omfattar utrustning, tjänster/entreprenader och inredning. VHS uppger sig ha en hög teknisk och kommersiell kompetens och lång erfarenhet av kvalificerad upphandling för statsförvaltningen. Dessutom uppger VHS att det inom verket finns dels ett kvalificerat inköpsstödsystem, dels förutsättningar för spridning och marknadsföring av ramavtal bl.a. genom en avtalsdatabas.

Statskontoret anser att utredningen inte ger tillräckligt underlag för att bedöma om SLFV skall ha huvudansvar för att samordna upphand— lingen i statsförvaltningen. Statskontoret anser att förhållandet mellan samordnare och funktionsansvarig myndighet bör klargöras ytterligare.

Statskontorets erfarenhet är att den som svarar för inköpssamord- ning inom ett produktområde måste ha en mycket god beställarkompe— tens inom området för att inköpssamordningen skall bli effektiv och efterfrågad. Det räcker inte med allmän upphandlingskompetens. Detta talar för att en stor del av inköpssamordningen bör baseras på funktionsansvariga myndigheter som har den nödvändiga kompetensen inom olika produktområden.

Däremot finns det behov av en samordnande instans som till- sammans med funktionsansvariga myndigheter bevakar att inköps- samordning kommer till Stånd inom områden där den är lönsam. Den samordnande instansen bör också svara för riktlinjer för hur in- köpssamordning skall bedrivas och hur myndigheter bör använda inköpssamordningens resultat. Vidare bör samordnaren svara för gemensamma informationsinsatser.

Utredningen anger att samordnaren skall svara för upphandlingsstöd till myndigheter. Statskontorets erfarenhet är att det upphandlingsstöd som myndigheter efterfrågar avser endast till begränsad del stöd i det formella upphandlingsarbetet utan gäller främst sakkompetens inom området.

Det behövs således en god beställarkompetens för att stödet skall bli effektivt och efterfrågat. En enda organisation kan inte uppfylla kraven på en stark beställarkompetens inom olika upphandlingsområden.

6.4.5. Finansiering

Konkurrensverket har kommenterat den modell som RRV anser bör gälla för att finansiera arbetet med samordnad statlig upphandling och framtagande av avropsavtal. Statens lokalförsörjningsverk, som föreslås svara för inköpssamordningen, skulle således finansiera denna verksamhet med t.ex. provisioner på avropad volym, punktavgifter (årspremie), medlemsavgifter m.m. Redovisade finansieringssätt är enligt Konkurrensverkets mening inte alltid effektivitetsfrämjande. Exempelvis bör de tjänster som myndigheter skulle kunna erbjudas av Statens lokalförsörjningsverk i upphandlingssammanhang, t.ex. förhandlings- och avtalstjänster m.m. exklusive utnyttjande av avropsavtal, omfattas av marknadsmässig prissättning. Statens lokalförsörjningsverk bör inte ges en gynnad ställning på marknaden i detta fall. För myndigheternas inköp av förhandlings- och av— talstjänster, finns konkurrerande företag att välja mellan.

Att träffa avrops— och ramavtal, som andra myndigheter frivilligt kan välja att utnyttja, bör enligt Konkurrensverkets uppfattning vara en myndighetsuppgift och anslagsfinansieras. Det som talar för en sådan lösning är att det kan finnas en intressekonflikt för ansvarig myndighet mellan att t.ex. dels snabbt sluta avropsavtal på grund av att myndigheternas finansiering av sin verksamhet kan kräva detta, dels att ibland en längre tidsperiod för förhandlingar och tecknande av avropsavtal kan innebära förmånligare inköpsvillkor. Med andra ord finns alltid en risk med den av RRV förordade finansieringen, att tecknande av avropsavtal blir ett mål i sig i stället för ett medel för låga inköpspriser.

Nämnden för ojfentlig upphandling instämmer i att ramavtalsverk— samhet i huvudsak bör vara självfinansierad.

Luftfartsverket anser att samordningsverksamheten såsom ut— redningen föreslår bör vara självfinansierad. Detta skall tolkas så att den samordnande myndigheten och funktionsmyndigheterna skall få sina merkostnader för samordnings— och upphandlingsarbete täckta. Denna kostnadstäckning bör kunna hämtas från de provisionssystem som redan tillämpas. Däremot vänder LFV sig emot att funktionsmyn— digheter skall kunna göra vinster genom provisioner eller återbäringar.

Verket för högskoleservice anser att den provision som Oftast tas ut ibland kan vara svår att motivera för vissa leverantörer varför andra finansieringsmodeller för avtalsslutaren inte skall uteslutas.

Statskontoret anser att den inköpssamordning som bedrivs av funktionsansvariga myndigheter i princip bör vara självfinansierad. Men Statskontoret vill peka på att det tar lång tid att etablera inköpssamordning inom ett produktområde och få intäkter. Det rör sig

ofta om några år från det arbetet startats till dess att intäkter upp— kommer t.ex. i form av provisioner på avropade volymer. Det finns därför ett behov av särskild finansiering för att starta inköpssamord- ning inom ett nytt produktområde. Det finns också behov av Särskild finansiering för att driva inköpssamordning med den bredare inriktning (hjälpmedel i form av kravspecifikationer, standardavtal, marknads— översikter m.m.) som Statskontoret pekar på. Det är svårt att självfinansiera sådana insatser.

Statskontoret tror att det kan bli svårt att få till stånd en helt självfinansierad verksamhet hos samordnaren. Statskontoret anser att intäkter i form av t.ex. provisioner på avropad volym i första hand bör gå till den funktionsansvariga myndigheten för att täcka dennes kostnader.

6.5. Inköpssamordningen i Danmark

Den statliga inköpssamordningen i Danmark sköts av ett offentligt ägt aktiebolag, nämligen Statens og Kommunernes Indkobs Service A/S (Indköbs Service). Som framgår av namnet sysslar bolaget med hela den offentliga sektorns inköp. Bolaget bildades i juni 1994 då affärsverket Statens Indkob bolagiserades och gick samman med Kommunernes Landsforenings Vareformidling. Bolagets huvudsyfte är att erbjuda kunder inom hela den offentliga sektorn en ökad inköpseffektivitet och inköpssäkerhet. I Danmark finns således inte någon myndighet som har ansvar för den statliga inköpssamordningen.

Indkabs Service föregångare på det statliga området var Statens Indkiab. Direktoratet för Statens Indkiab blev år 1992 ombildat till affärsverket Statens Indkab eftersom de tidigare gratistjänsterna från direktoratet till den statliga sektorns brukare i fortsättningen skulle levereras på marknadsmässiga villkor för att uppnå största möjliga effektivitet vid de statliga inköpen. Statens Indkob fick samtidigt rätt att sälja sina servicetjänster till hela den offentliga sektorn. Den möjligheten utnyttjades dock inte eftersom Statens Indkab i inlednings— skedet koncentrerade sina aktiviteter till den statliga sektorn i vid mening.

Samgåendet mellan Statens Indkob och Kommunernes Landsfore- nings Vareformidling motiveras av att fusionen mellan dessa två, var för sig små inköpsorganisationer, ger en organisatorisk styrka som samtidigt innebär naturliga rationaliseringsvinster. Samgåendet anses också leda till ökad insyn och konkurrens inom den Offentliga upphandlingen med besparingar och lägre Offentliga utgifter som följd.

Statens Indkab har under de senaste åren haft en omsättning på Sina ca 100 ramavtal i storleksordningen 1,2 miljarder danska kronor. Kommunemes Landsforenings Vareformidling har under motsvarande tid haft ca 0,9 miljarder danska kronor i omsättning. Den totala offentliga anskaffningsbudgeten beräknas uppgå till 60—75 miljarder danska kronor per år. Därav belöper sig omkring 11—12 miljarder danska kronor på de varugrupper och tjänster som har relevans för det nya bolagets ramavtal. Utgångspunkten för Indkabs Service blir således en omsättning på ca 2 miljarder danska kronor vilket motsva— rar en marknadsandel på ca 20 % av de relevanta varugrupperna och tjänsterna.

Grundvalen för verksamheten består i att myndigheter kan teckna abonnemang hos Indkobs Service och därigenom få tillgång till ett servicepaket som innefattar bl.a. ramavtal och rådgivning.

Indkobs Service har formulerat följande synpunkter på effektiv upphandling: Effektiv upphandling är inte bara en fråga om rabatter. Det handlar också om att få största möjliga utbyte av minsta möjliga resursinsats. Vid ett samarbete med Indkobs Service kan man uppnå större upphandlingseffektivitet än som kan uppnås på annat Sätt. Det ger möjlighet att spara resurser som i stället kan koncentreras på myndighetens egentliga verksamhet.

Ett abonnemang hos Indkabs Service ger tillgång till en rad upphandlingsfördelar exempelvis: — Storköpsfördelar i form av prisrabatter och andra fördelaktiga leveransvillkor, baserade på en samlad stor inköpsvolym för hela den offentliga sektorn.

- Ett större urval av varor än en enskild abonnent normalt själv har tillgång till. - Befrielse från att själv genomföra EG—upphandlingar. — Administrativa och resursmässiga besparingar genom att myndig- heten inte behöver lämna egna anbud eller föra egna avtalsförhand— lingar. - Garanti för ett korrekt upphandlingsförfarande genom utnyttjande av bolagets know—how. - Valfrihet mellan flera leverantörer inom varje varugrupp. — Möjlighet att teckna ett särskilt ADB—abonnemang. — Garanti för att miljömässiga, energibesparande och arbetsmilj ömäs— siga förhållanden beaktas.

Det upphandlingssystem som är kärnan i abonnemangssystemet inne- håller sju pärmar som i praktiken fungerar som en stor inköpskatalog. Pärmarna innehåller broschyrer och priser från samtliga leverantörer och varje månad översänds uppdateringar till pärmarna. Alla be-

ställningar, leveranser och betalningar sker direkt mellan den enskilde abonnenten och leverantörerna. Indkabs Service skall anlitas enbart vid reklamationer eller andra frågor som inte kan lösas av de båda parterna. Ett abonnemang innehåller följande huvudvarugrupper: — kontorsmaskiner - ADB och kommunikation — möbler och inventarier — pappersvaror och trycksaker - kontorsartiklar — bränsle, eldningsolja och naturgas — bilar och reservdelar — textilier, beklädnad och säkerhetsutstyrsel — livsmedel - köksmaskiner och automater - el—artiklar och lampor - järnvaror och målarfärg - rengöringsartiklar och rengöringsmaskiner — läromedel och radio/TV - forsknings— och laboratorieutrustning - tjänster.

Beträffande vem som blir leverantör enligt ramavtalen har Indkabs Service redovisat följande synpunkter: Erfarenheterna visar att det i stort sett inte förekommer handel direkt över gränserna med stora utländska producenter såvitt gäller de varugrupper och tjänster som täcks av ramavtalen. Marknaden för dessa varor och tjänster fungerar som huvudregel på så sätt att utländska varor — liksom danska varor — marknadsförs och säljs av företag som är placerade i Danmark. Det innebär att det nya bolaget på samma sätt som hittills kommer att finna ramavtalsleverantörer bland små och mellanstora företag i Danmark. Små och mellanstora företags leveransmöjligheter stärks ytterligare genom att man delvis använder sig av leverantörer med ett leverans— åtagande som inte sträcker sig över hela landet utan bara en avgränsad region. Härtill kommer att leverantörernas eventuella försäljningsnät i möjligaste mån anlitas vid distributionen av det som avtalats. Ingen leverantör får ensamrätt som utestänger andra leverantörer. Som huvudregel kommer det också att vara mer än en leverantör för varje enskild varugrupp.

Abonnemang och utnyttjande av ramavtalen är helt frivilligt och utgör enbart ett erbjudande till den offentliga sektorn i Danmark.

Ett abonnemang hos Indkabs Service ger inte bara tillgång till en rad ramavtal för varor och tjänster. Det innebär också andra tjänster.

Det är för det första rådgivning och konsulthjälp på timarvodesbasis på följande upphandlingsområden:

— Allmän vägledning om upphandling — Utformning av anbudsmaterial - Upphandlingsjuridik — Genomförande av ADB—upphandlingar — Hjälp beträffande EG—regler

- Energi- och miljöfrågor i upphandlingssammanhang.

Dessutom omfattas följande kompletterande tjänster: - Abonnemangsservice (hot-line service med gratis rådgivning) — Gratis nyhetsbrev varje månad

- Kurser och utbildning — Särskilt ADB—abonnemang.

Indkobs Service finansierar sin verksamhet dels genom abonnemangs- avgifter som utgör en förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja bolagets tjänster och dels genom provisioner på de avrop som görs hos leverantörerna. Den avropande myndigheten känner till att leverantören betalar provision till Indkebs Service men provisionen redovisas inte separat på fakturan från leverantören.

6.6. Utredningens överväganden

I utredningens direktiv framhålls att vissa av myndigheternas upp- handlingar görs inom ramen för den statliga inköpssamordningen, bl.a. genom avropsavtal (i lagen om Offentlig upphandling används i stället begreppet ramavtal). Vidare sägs att vid upphandlingen tillämpas dessutom i stor utsträckning standardavtal (allmänna leveransbestämmelser) som har upprättats gemensamt med represen- tanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndig— heterna får genom dessa avtal behöver förändras i något avseende bör enligt direktiven även dessa överväganden redovisas. Utredningsuppdraget utgår sålunda ifrån att det behövs en in— köpssamordning och är begränsat till vad man skulle kunna kalla formerna för samordningen. Det är närmast fråga om vilken typ av samordning som behövs och hur samordningen bör utformas. Utredningsuppdraget avser däremot inte vilken eller vilka myndigheter som skall medverka, för så vitt utredningen inte kommer fram till att det behövs en organisatorisk förändring för att klara den samordning som utredningen förordar, exempelvis en central inköpsmyndighet.

Staten beräknas upphandla för 105 miljarder kronor om året; därav tjänster för 55,6 miljarder kronor, investeringar för 28,1 miljarder kronor och varor för 21,1 miljarder kronorz. RRV har även uppgett att de större upphandlade produktområdena i staten 1991/92 bl.a. var konsulter (13,2 miljarder kronor), resor (3,7 miljarder kronor), datortjänster (2,8 miljarder kronor), kontorsmaskiner (2,8 miljarder kronor), post— och telefon (2,4 miljarder kronor) samt kurs— och konferensavgifter (2,2 miljarder kronor). De största varugrupperna beträffande vilka avrop på de olika ramavtalen gjorts var budgetåret 1991/923 bl.a. ADB-inköp (650 miljoner kronor), kontorsmöbler (550 miljoner kronor), flygfotogen (361 miljoner kronor), kontorsmaskiner (194 miljoner kronor) förrådslivsmedel (175 miljoner kronor) och djupfrysta livsmedel (150 miljoner kronor). Totalt gjordes avrop på mellan 3 miljarder och 5 miljarder kronor på de olika ramavtalen under budgetåret 1991/92.

Från RRV har uppgetts att den statliga inköpssamordningen för närvarande har en årsomsättning om maximalt 8 miljarder kronor. Prisreduktionen vid avropsavtal kan enligt RRV beräknas till åt- minstone 10 %. Om den statliga inköpssamordningens omsättning höjdes till 10 miljarder kronor (vilket enligt RRV kan vara realistiskt) skulle staten följaktligen spara 1 miljard kronor om året.

Statskontoret har uppgett att enligt uppgifter från leverantörerna så levererades utrustning för ca 600 miljoner kronor, budgetåret 1991/92, över Statskontorets avtal. Detta motsvarar en årlig besparing på ca 60 miljoner kronor räknat enbart i form av lägre priser, givet en uppskattad genomsnittlig extra storkundsrabatt för koncernen ' ”staten” ' på i snitt 10 %. Statskontoret anser att dess avtal även bidrar till lägre priser för de upphandlingar som myndigheterna gör utan att använda Statskontorets avtal. Det uppnås genom att Statskontorets avtal etablerar en prisnivå. Statskontoret uppskattar att dessa vinster uppgick till 10—15 miljoner kronor.

Uppgiften att verka för samordning anses för närvarande åvila RRV. Såsom redovisats i avsnitt 6.2 sysselsätts där för närvarande en handläggare och en assistent på deltid med den Statliga inköpssamord- ningen. Hos RRV anser man att resurserna inte förslår till annat än en

2 Uppgifterna är hämtade från RRV:S rapport Effektivare samordning av statlig upphandling S. 7 där det uppges att det av finansstatistiken (statsbudgetens utfall) framgår att staten 1992/93 (myndigheter inkl. affärsverken, upphandling mellan myndigheterna) hade den angivna totala inköpsvolymen. 3 Uppgifterna är hämtade från RRV:S rapport Effektivare samordning av statlig upphandling S. 7, där det uppges att RRV i sin tur erhållit uppgifterna från de funktionsansvariga myndigheterna.

passiv roll i sammanhanget. RRV samlar in uppgifter om de avrops— avtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider informationen vidare genom en publikation med titeln Avropsavtal för statlig inköpssamordning. RRV har inte resurser till någon styrning eller utveckling av verksamheten. Även de funktionsansvariga myndigheterna har redovisats i avsnitt 6. 2.

De instrument som ingår i samordningen är således de ramavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår.

Den nuvarande inköpssamordningen bygger på frivillighet från myndigheternas sida. RRV uppger dock i skriften Avropsavtal för statlig inköpssamordning att myndigheten bör utnyttja tillgängliga avropsavtal och andra former av inköpssamordning om myndigheten inte finner att en separat upphandling eller någon annan lösning ger förmånligare villkor. Om en myndighet inte utnyttjar de ramavtal som finns rekommenderar RRV att myndigheten informerar den myndighet som har ansvar för samordningen av den specifika varan eller tjänsten och samtidigt anger anledningen till detta. Vid de undersökningar som utredningen har gjort förefaller det emellertid som att denna rapporte— ring inte alltid fungerar. Det är svårt att på gnindval av tillgänglig statistik ange anslutningsgraden beträffande ramavtalen. Från Statskontoret har dock uppgetts att de myndigheter som anskaffar småskalig ADB-utrustning vanligtvis utnyttjar Statskontorets avtal. Statskontoret uppskattar att två av tre leveranser av sådan utrustning beställs via Statskontorets avtal.

Sedan den 15 mars 1993 finns det inte någon författningsbestämmel- se som ålägger RRV att verka för att den statliga upphandlingen samordnas. Inte heller finns någon bestämmelse härom i RRV:S regleringsbrev för 1993/94. Beträffande de funktionsansvariga myndigheterna finns föreskrifter av regeringen endast för Statskontoret i regleringsbrevet 1993/94 och för Verket för högskoleservice i dess instruktion (1992z397).

Det finns alltså inte någon föreskrift — avseende skyldighet eller bemyndigande — som utgör grund för att 1. RRV samordnar och träffar eventuella avtal till fullgörande av samordningen eller för att 2. andra funktionsansvariga myndigheter än Statskontoret och Verket för högskoleservice ingår ramavtal.

Som inledningsvis anförts förutsätts i direktiven att det behövs en inköpssamordning. Utredningens uppgift är att pröva formerna för denna samordning.

Målet för utredningens överväganden i denna del bör vara att främja ett förverkligande av utredningens förslag om myndigheternas ekonomiska ansvar. Enligt dessa skall myndigheterna i sin verksamhet

med avtal iaktta en god hushållning med Statliga medel. Frågor om avtal Skall så långt möjligt lösas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna skall utnyttja de konkurrensmöj— ligheter som finns och även i övrigt handla på ett affärsmässigt sätt. De skall därvid eftersträva att ta till vara de fördelar som kan vinnas genom samarbete med bl.a. andra statliga myndigheter (15 å förslaget till förordning om Statliga myndigheters avtal och avsnitt 5.5).

En annan utgångspunkt är att myndigheterna — om utredningens förslag accepteras — endast får ingå de avtal som ligger inom ramen för vad som föreskrivs om deras verksamhet (9 å förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal).

I anledning av det sist sagda kan anföras att den lösliga och rent passiva samordning som RRV i dag utövar är kanske möjlig utan författningsstöd. Detsamma kan man möjligen säga som kommentar till att de funktionsansvariga myndigheterna — utom två — ingår ramavtal utan något Stöd av ett bemyndigande eller åläggande i någon föreskrift. Men det blir helt annorlunda om förordningen om statliga myndigheters avtal införs. Då kan varken RRV ingå avtal som behövs för samordningen eller en funktionsansvarig myndighet ingå ramavtal utan författningsstöd.

Mot bakgrund av de i 15 å föreslagna föreskrifterna finns — liksom för närvarande —— behov av en inköpssamordning i de fall då detta kan göra det lättare att främja en god hushållning med statliga medel för staten som helhet. En inköpssamordning blir alltså aktuell i de typfall då man kan räkna med besparingar för staten som helhet. Som framgår av det följande bör det därför finnas en inköpssamordning när det gäller sådana standardprodukter som staten i sin helhet, genom myndigheterna, årligen köper i stor omfattning. I denna samordning bör ingå framför allt en serie ramavtal. Ett ramavtal skall ge alla myndigheter —- alltså inte bara den avtalsslutande myndigheten — rätt att på de villkor som anges i avtalet avropa de varor som avtalet avser och detta utan ytterligare avtalsförhandlingar med leverantören.

I detta sammanhang bör nämnas att frågan om ramavtal berörs i motiven till lagen om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88 s. 62). Där sägs att det i den engelska texten till direktivet för de uteslutna sektorerna (EG:s direktiv för upphandling inom försörjningssektorerna 90/531/EEG art. 1.4) talas om ”framework agreement”. Enligt propositionen torde begreppet, att döma av den beskrivning som görs i direktivet, i stora drag motsvara vad som i Sverige kallas av— ropsavtal, dvs. avtal som sluts centralt eller av vissa aktörer och anger rarnvillkor som sedan mindre aktörer kan åberopa vid sina avrop. I propositionen sägs vidare att ramavtal över de i lagen "om offentlig upphandling angivna tröskelvärdena skall upphandlas på det sätt som

lagen föreskriver och efter det avslutade upphandlingsförfarandet är existensen av ett ramavtal känd på grund av annonseringsreglerna och de leverantörer som så önskat har kunnat delta i anbudsgivningen. Den upphandlande enhet som därefter står inför en anskaffning bör enligt propositionen kunna göra denna anskaffning genom avrop mot avtalet utan att för egen del göra en upphandling i lagens bemärkelse. I propositionen konstateras därefter att därigenom bibehålls möjligheten till det slags inköpssamordning som hittills tillämpats i Sverige och som förekommer på sina håll även inom EES. Det förekommer sålunda inom EG att inköp av varor och förrådshållning sker centralt för hela statsförvaltningen av en inköpsorganisation i enlighet med varudirektivet och att upphandlande enheter sedan avropar direkt från den utan att ny annonsering m.m. görs.

Genom ett system med ramavtal vinns, liksom hittills genom de nuvarande avropsavtalen, att staten kan få en mängdrabatt som inte grundar sig bara på den volym som den avtalsslutande myndigheten behöver för sin räkning utan på den volym som staten i sin helhet kan beräknas behöva. Staten får alltså möjlighet att förvärva varorna till ett lägre pris. Dessutom behöver staten ta fram kravspecifikationer m.m. som underlag för upphandlingen endast en gång i stället för att varje myndighet gör detta separat. Vidare begränsas förhandlings— arbetet för staten som helhet betydligt.

Storleken av den rabatt, som ett system med ramavtal kan ge staten som helhet, beror naturligtvis på i hur stor utsträckning de statliga myndigheterna utnyttjar avropsmöjligheterna vid sina inköp eller snarare på vad leverantören anser sig kunna räkna med i detta avseende. Är hans erfarenheter dåliga får det förutsättas att han räknar med en lägre utnyttjandegrad, dvs. han räknar inte med att få sälja så mycket som motsvarar statens totala behov av den aktuella varan. I så fall blir rabatten mindre. Om myndigheterna inte fullt ut utnyttjar möjligheterna att göra avrop blir även de övriga fördelar för staten som angetts i det föregående mindre.

Ramavtalen bör på statens sida ingås av vissa myndigheter (funk— tionsansvariga myndigheter) som har den expertis — främst ekono- misk, juridisk och teknisk — och förhandlingskompetens som kan behövas. De avtalsslutande myndigheterna bör sålunda ha stora kunskaper om det varusortiment som avtalet avses gälla och om den tekniska utvecklingen inom området samt ha betydande vana av affärsmässigt genomförda förhandlingar.

I sammanhanget bör understrykas att förslaget om inköpssamord— ning genom ramavtal inte får tolkas så att myndigheterna inom ett produktsortiment som berörs av ett ramavtal bara skulle få köpa de varor som omfattas av ramavtalet. Enligt utredningens mening måste

det vara möjligt för myndigheterna att köpa även likartade varor som — på grund av ny teknik eller annan omständighet — bättre till— godoser myndighetens eller dess personals behov.

När det gäller förvärv av tjänster som myndigheterna behöver varierar förhållandena. Även här kan man liksom hittills tänka sig vissa ramavtal. Detta gäller t.ex. resor och hotell. Andra tjänster kan vara så individuellt betingade att ramavtal knappast kan aktualiseras. Hit hör exempelvis lokalvård och bevakning.

De Skäl, som utredningen i det föregående angett som motiv för en inköpssamordning, talar för att samordningen framdeles bör omfatta detsamma som för närvarande, dvs. omfatta varor och tjänster med stor volym. Vad som bör betonas är att det krävs en kontinuerlig översyn av vilka varor och tjänster som bör omfattas, då ändringar ständigt sker.

När det gäller utformningen av inköpssamordningen bör följande tänkbara alternativ redovisas, nämligen a) ett gemensamt inköpsorgan b) ett system liknande det nuvarande.

Både systemet enligt a) och systemet enligt b) kan utformas som ett obligatorium, dvs. att alla myndigheter är skyldiga att vid sin upphandling tillämpa de avtal som samordningen lett fram till. De kan emellertid —— i likhet med vad som nu gäller också bygga på en frivillighet, dvs. staten erbjuder myndigheterna genom en serie ramavtal möjligheter att på ett enkelt sätt sköta sin upphandling genom avrop enligt ramavtalen.

När det gäller att ta till vara statens ekonomiska intressen knyts intresset naturligtvis i första hand till möjligheten för Staten att genom en samordning få fram större mängdrabatter än vad varje enskild myndighet kan tänkas få genom separata upphandlingsavtal. För att få fram så stora rabatter som möjligt krävs framför allt att staten genom den förhandlande myndigheten eller det gemensamma inköpsorganet kan ”garantera” leverantören en stor volym. Störst volym kan garanteras om man kan räkna med total anslutning till ingångna avtal. På denna punkt blir det ingen skillnad mellan ett system med en särskild inköpsmyndighet och ett samordningssystem med flera myndigheter som sluter ramavtal på sätt som sker 1 dag.

Även de enskilda myndigheternas kostnader för upphandlingsför— farandet blir lägre ju större andel av deras upphandling som sker genom utnyttjande av en inköpssamordning. Myndigheten behöver då inte betala de ibland betydande administrationskostnader som upp- kommer när en myndighet själv skall genomföra upphandlingen. Det är administrativt enkelt och okomplicerat att utnyttja inköpssamord— ningen.

Ju större anslutningen till en inköpssamordning blir desto större blir också omfattningen av avtalsstödet till de upphandlande myndig- heterna. En effekt härav är att dessa myndigheters kostnader för att skaffa annat avtalsstöd minskas.

Vad som sagts i de tre föregående styckena talar uppenbarligen mycket starkt för någon form av obligatorisk inköpssamordning. Mot ett sådant obligatorium talar emellertid flera skäl. Ett sådant obligato— rium skulle nämligen göra det omöjligt för en myndighet att vid sidan om inköpssamordningen upphandla till de lägre priser som myndig- heten själv skulle kunna förhandla fram. Detta skulle gälla även i de fall då de priser som myndigheten kan förhandla fram tillsammans med myndigheternas egna kostnader för sin upphandling blir lägre än kostnaderna för en upphandling enligt inköpssamordningen. En sådan ordning skulle stå i direkt strid med vad som numera gäller om myndigheternas ekonomiska ansvar och skulle minska myndigheternas intresse att så långt möjligt hushålla med statliga medel.

En obligatorisk inköpssamordning skulle i och för sig göra det lättare för staten att få fram bra avtal även därigenom att man då lättare kan skaffa den expertis som behövs för förhandlingarna och för framtagandet av kravspecifikationerna. Men å andra sidan måste man då också räkna med att leverantörerna genom någon form av samord— ning försöker stärka sin förhandlingsposition. Därtill kommer att en obligatorisk inköpssamordning kan ge staten lägre priser endast om staten alltid har den bästa förhandlaren m.fl. Det finns inget som direkt stimulerar den förhandlande myndigheten att skaffa denna bästa kompetens. Myndigheterna blir ju enligt ett obligatorium skyldiga att tillämpa det framförhandlade avtalet och detta alldeles oavsett om avtalet är bra eller dåligt. Vad som saknas vid en obligatorisk inköpssamordning är ett element av konkurrens mellan Statens företrädare. En sådan konkurrens kan skapas dels genom att flera myndigheter kan få axla rollen av förhandlare inom inköpssamord— ningens ram och detta även beträffande samma typ av varor och tjänster, dels därigenom att de enskilda myndigheterna ges rätt att teckna egna avtal i de fall där de lyckas få fram bättre villkor.

En obligatorisk inköpssamordning kan också motverka sitt syfte — billigare priser för staten — därigenom att den kan komma att kräva att leverantörerna verkligen kan ta på sig att täcka statens hela behov. En sådan ordning skulle i många fall göra det omöjligt att anlita mindre och medelstora företag som leverantörer som bara klarar av leveranserna från en ort eller region. Också härigenom skulle en för Statens ekonomiska intressen nyttig konkurrens motverkas. Detta är dock inte en oundgänglig effekt eftersom man kan tänka sig flera avtal med Olika leverantörer som tillsammans täcker statens hela behov. För

varje enskild leverantör får ett sådant avtal antas vara av stor och dominerande betydelse. Priset bör därför inte bli sämre än om enbart en stor leverantör anlitas.

Endast ramavtalets kvalitet —— främst på prissidan — skall påverka om det utnyttjas eller inte. Det bör hållas i minne att detta förhållande är ett gott förhandlingsargument vid förhandlingar om ett ramavtal. Att kvaliteten är det avgörande och inte någon tvingande föreskrift främjar också en sund konkurrens.

Utredningens slutsats blir att vi bör ha en inköpssamordning av i stort sett det slag och den omfattning som för närvarande. Den bör vara frivillig i den meningen att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling skall kunna få göra detta. Vid bedömning av frågan om ett avtal är bättre än det gällande ramavtalet bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten att själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlings— underlaget.

Utöver vad nu sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning av statliga leveransvillkor. De myndigheter som ingått ramavtal bör dessutom vara skyldiga att lämna information och råd beträffande de avtal de ingått.

Myndigheternas verksamhet med ramavtal m.m. måste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller ingående av ramavtal bör dock, på samma sätt som för närvarande, ligga hos de funktions— ansvariga myndigheterna. Det är de som har branschkännedom och den bästa tillgången till den upphandlingsexpertis som behövs i det speciella fallet.

För att den föreslagna inköpssamordningen Skall fungera på avsett Sätt behövs däremot tydligare föreskrifter än de som nu finns. Det behövs bestämmelser som klargör vilka myndigheter som medverkar och vilka uppgifter de har. Enligt dessa föreskrifter skall vissa myndigheter som regeringen bestämmer verka för att ramavtal ingås för skilda grupper av varor och tjänster. Det bör också vara möjligt för myndigheter som har stor erfarenhet av upphandling att inom sitt upphandlingsområde själv åta sig att ingå sådana avtal. Innan så sker bör dock samråd ske med en myndighet som har till uppgift att samordna inköpen. De funktionsansvariga myndigheterna bör självfallet lämna berörda myndigheter information om de ingångna ramavtalen och dessutom ge dem de råd som kan behövas.

Liksom hittills bör en av regeringen utsedd myndighet fullgöra de samordningsfunktioner som kan behövas. För att inköpssamordningen Skall fungera tillfredsställande i ett samhälle under ständig förändring krävs dock en betydligt större aktivitet från samordningsmyndighetens sida än den som RRV hittills utövat, särskilt när det gäller att se till

att ramavtal ingås inom de områden där det behövs. Samordnings- myndigheten bör därvid kunna ge de råd som kan behövas.

Frågan om vilken myndighet som skall vara samordningsmyndighet ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en framställning från RRV. I avbidan på detta beslut utgår utredningen ifrån att samordningsfunktionen liksom hittills utförs av RRV. Denna funktion bör RRV kunna fullgöra inom ramen för sina nuvarande resurser.

Verksamheten bör vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop.

Avgifter tas för närvarande ut genom att leverantören gör ett pristillägg med ett belopp som motsvarar den avgift som den av— ropande myndigheten skall betala och sedan inlevererar tillägget till den myndighet som ingått ramavtalet. Ett sådant sätt att betala avgiften är visserligen inte helt invändningsfritt. Det innebär nämligen att leverantören tar på sig uppgiften att reglera frågor som hör hemma enbart på köparsidan. En sådan sammanblandning kan också i och för sig Skapa oklara avtalsförhållanden mellan köpare och säljare.

Enligt vad Statskontoret uppgett fungerar emellertid det angivna sättet att betala avgifter vid inköpssamordning oklanderligt. Det uppges även medföra stora besparingar främst därigenom att Stats— kontoret inte behöver utfärda 1 OOO-tals fakturor på avgifter till de avropande myndigheterna.

Mot bakgrund av vad Statskontoret anfört finner utredningen trots de angivna invändningarna, att det bör vara möjligt att behålla det nuvarande sättet för betalning av avgifter vid inköpssamordning.

7. Avtalsstöd

7.1. Sammanfattning

Utredningen skall enligt sina direktiv överväga det stöd som myndig— heterna kan behöva i avtalsfrågor. Vidare sägs att om inventeringen av aktuella problem med den nuvarande ordningen visar att myndig- heterna behöver ökat stöd i avtalsfrågor bör utredaren överväga den närmare inriktningen av detta stöd. Därvid hänvisas till att departe- mentschefen i budgetpropositionen 1993 föreslagit bl.a. att Kammar— kollegiet bör ges ökad möjlighet att utveckla juridiskt stöd till små och medelstora myndigheter. I direktiven sägs också att utformningen av de avtal som myndigheterna ingår varierar beroende på de olika situationer i vilka de används. Avtalsutforrnningen kan enligt direkti- ven ha betydelse för kontrollen av utvecklingen av Statens kostnader. Vissa grundläggande krav bör därför kunna ställas på avtalens utformning. Om utredaren i samband med probleminventeringen finner att dessa krav behöver tydliggöras bör förslag därom lämnas. Det stöd myndigheterna kan behöva för att tillgodose dessa krav bör enligt direktiven preciseras av utredaren. Mot bakgrund av de nya upphandlingsbestämmelserna bör utredaren även överväga om myndigheter behöver särskilt stöd i avtalsfrågor som har anknytning till dessa nya bestämmelser. Dessutom bör utredaren uppmärksamma den statliga inköpssamordningen och allmänna leveransbestämmelser.

Vid den probleminventering som utredningen gjort har myndig— heterna i allmänhet uppgett att de har goda erfarenheter och god nytta av allmänna leveransbestämmelser. Flertalet myndigheter har också uppgett att de anser det fördelaktigt att utnyttja de statliga avropsavta— len. Vissa myndigheter anser dock att de Ofta kan sluta egna avtal som är mer förmånliga än de generella avropsavtalen. En del myndigheter har påpekat att den statliga inköpssamordningen, som för närvarande administreras av Riksrevisionsverket (RRV), borde kunna fungera bättre och effektivare. De tycker att informationen om avropsavtal inte motsvarar deras krav. Allmänt sett finns en oro inför tillämpningen av de nya EG—anpassade upphandlingsbestämelserna.

Som exempel kan nämnas att Kammarkollegiet uppgett att enligt dess uppfattning fungerar den statliga inköpssamordningen för närvarande inte tillfredsställande. Kompetensen bl.a. i fråga om

utformning av kravspecifikationer brister hos myndigheterna. Avropsavtal bör fungera så att myndigheterna kan tillgodogöra sig mängdrabatter på bra produkter, men det fungerar inte så i dag. Det finns inte något bra regelverk beträffande avropsavtalen. Det finns inte heller någon effektiv samordnande myndighet och ingen god an— slutning från myndigheterna. En centraliserad inköpssamordning kan emellertid innebära en risk för att man lyfter bort den delegerade beslutanderätten från myndigheterna. Det finns alltid en risk för att genomslagskraften i avropsavtal blir dålig eftersom beslutet, enligt den delegerade beslutsordningen, måste ligga på myndigheten. En återgång till ett centraliserat beslutsfattande är dock ingen lämplig lösning på detta problem.

Det finns myndigheter som anser att det vore bra om det fanns en central statlig rådgivare i juridiska frågor. Andra myndigheter anser dock att de bästa råden finns att tillgå på den öppna marknaden och att det inte finns något behov av en central statlig stödfunktion i juridiska frågor.

Behovet av ytterligare avtalsstöd bör enligt utredningens mening ses mot bakgrund av främst följande omständigheter 1. Myndigheter i allmänhet ingår i huvudsak bara två typer av avtal,

nämligen om sin lokalförsörjning och om upphandling av varor och tjänster som myndigheten behöver.

2. För avtal om lokalförsörjning finns ett fullt godtagbart avtalsstöd genom Statens lokalförsörjningsverk.

3. Den stora mängden av avtal om upphandling som myndigheter i allmänhet ingår avser varor som omfattas av den statliga in- köpssamordningen. Rätt använd ger den statliga inköpssamord— ningen myndigheten det avtalsstöd som behövs.

4. Avtalsstöd lämnas redan nu av skilda myndigheter, exempelvis Kammarkollegiet och Nämnden för offentlig upphandling.

5. Utredningens förslag till en förordning om statliga myndigheters avtal ger klarare och lättare tillgängliga regler samlade på ett ställe. Förordningsförslaget utgör därigenom ett stöd för myndig— heterna i deras avtalsverksamhet.

Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs nya resurskrävande myndigheter. Vad det gäller är närmast hur den befintliga statliga inköpssamordningen skall kunna förbättras och effektiviseras. I övrigt finner utredningen att det inte finns något behov av ökat stöd i statlig regi.

7.2. Bakgrund

7 .2. 1 Inledning

Stöd till myndigheterna kan ges i olika former. En enkel och lättill— gänglig forrn av stöd i avtalsfrågor är att myndigheterna har tillgång till standardavtal (allmänna leveransbestämmelser) eller andra avtalsmallar men också att myndigheterna har möjlighet att utnyttja ramavtal (avropsavtal) som ett led i en statlig inköpssamordning. Stödet kan också ges i form av rådgivning. Sådan rådgivning kan tillhandahållas av en Särskilt utsedd stödmyndighet, en annan myndig- het med Speciella kunskaper inom det aktuella området eller från andra rådgivare, t.ex. advokater, tekniker och ekonomer. Stödet kan ha en generell inriktning eller vara mer eller mindre specialiserat, t.ex. på upphandlingsfrågor eller avtalsfrågor i ett bredare perspektiv. En Särskild stödfunktion kan sägas ligga på Justitiekanslern, som är den som ytterst bevakar statens rätt. Andra myndigheter med stödfunktio- ner av nu ifrågavarande slag är bl.a. Kammarkollegiet, Riksrevisions— verket, Statskontoret, Nämnden för offentlig upphandling, Statens löne- och pensionsverk, Statens lokalförsörjningsverk och Verket för högskoleservice. För varje myndighet är det också en intern ange- lägenhet att tillse att den har det stöd i avtalsfrågor och rättsliga frågor i allmänhet som den behöver.

7 .2.2 Allmänt

Organisation och finansiering av administrativt stöd till myndigheterna har berörts i såväl 1992 års som 1993 års budgetproposition. Chefen för Finansdepartementet framhöll i 1992 års budgetpro- position (prop. 1991/92:100 bil. 8 s. 16 f) att myndigheterna ges stor handlingsfrihet genom den delegering av finansiellt ansvar och den förändrade styrning som nu införs. Denna nya situation för myndig- heterna påverkar enligt departementschefen myndigheternas stödbehov och efterfrågan. Hon anförde vidare att stöd således bör tillhandahållas på myndigheternas villkor och styras av myndighetens efterfrågan. Myndigheten måste själv precisera kravet på stödinsatser. Hon framhöll dock att det finns visst stödbehov som hänger samman med tillämpning av gemensamma regler, rutiner och system framförallt inom det ekonomiadministrativa området i statsförvaltningen. Detta stödbehov för såväl myndigheternas som regeringskansliets vid— kommande bör enligt departementschefen tillgodoses inom ramen för

RRV:S verksamhet. Vid utformningen av en efterfrågestyrd stödfunk- tion för myndigheternas behov inom övriga områden bör konkurrens— situationen studeras så att det kan klargöras vilka verksamheter som bör bedrivas i statlig regi eller under ett statligt huvudmannaskap. Stöd som finns på marknaden bör normalt inte tillhandahållas av staten.

I 1993 års budgetproposition återkom chefen för Finansdepartemen— tet till frågan om vilket stöd som bör bedrivas i statlig regi (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 8). Hon framhöll därvid bl.a. att ibland kan eller bör den privata marknaden av olika skäl inte utnyttjas. En sådan Situation är då det inte finns någon privat marknad och då någon sådan knappast kan tänkas uppstå. Det rör sig således om situationer då den aktuella stödmyndigheten i praktiken har monopol på den berörda tjänsten. Det rör sig då vanligen om uppgifter som kräver en kompetens som är specifik för statsförvaltningen. Denna situation är enligt departementschefen inte särskilt vanlig men förekommer bl.a. inom det rättsliga området.

Enligt hennes mening bör den stödverksamhet, som till sin karaktär är unik för statsförvaltningen och den stödverksamhet, som har stor betydelse för styrningen av Statsförvaltningen och där krav ställs på enhetlighet, bedrivas i statlig regi. Hon anförde vidare att statsför— valtningen består av ett stort antal myndigheter som har mycket olika förutsättningar och behov för sin verksamhet. Bl.a. har de små och medelstora myndigheterna ofta speciella krav på det administrativa stödet. Dessa myndigheter har också sämre möjligheter att överblicka och rationellt utnyttja den privata marknad som kan finnas inom Olika områden eller att tillgodose behovet i egen regi. Hon anser därför att det finns anledning att i statlig regi tillhandahålla ett stöd som är särskilt anpassat till dessa myndigheters behov.

Departementschefen uttalade sig även om generella krav på stödet till myndigheterna i Statlig regi. Den grundläggande principen bör vara att stödverksamheten är efterfrågestyrd och bygger på principen om en klar och entydig uppdelning mellan beställar- och producentroller (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 8 f). Enligt departementschefen garante— rar denna princip dock i sig inte att stödorganisationen blir effektiv. Enligt hennes mening finns det därför anledning att ställa ytterligare ett antal krav på denna stödorganisation. De kan betraktas som generella principer för hur den aktuella verksamheten bör fungera.

Dessa generella principer är följande. Stödverksamhet som är fullt konkurrensutsatt bör normalt inte tillhandahållas i Statlig regi. Denna princip får dock inte förhindra att den stödproduktion som bedrivs i statlig regi i största möjliga utsträckning konkurrensutsätts. Det bör därför så långt möjligt inte finnas några formella eller andra hinder för myndigheterna att välja icke—statliga leverantörer vid upphandling av

administrativa stödtjänster. Konkurrensprincipen får heller inte medföra att statlig stödproduktion som blir tillräckligt framgångsrik automatiskt avvecklas då en marknad med privata producenter har vuxit fram. Om så sker bortfaller väsentliga incitament för de ansvariga inom stödmyndigheterna att utveckla verksamheten.

Enligt departementschefens mening är det inte lämpligt att stöd- myndigheterna konkurrerar med varandra. Konkurrensen bör i stället Ske mellan ett statligt produktionsalternativ och en eller flera privata producenter. Grundregeln bör därför vara att en viss stödtjänst endast produceras på ett ställe i stödorganisationen. Vidare bör stödorganisa- tionen täcka sina kostnader. Departementschefen framhöll att det rör sig om en verksamhet som i princip inte har något egenvärde utan endast är berättigad om den möjliggör annan statlig produktion som är till direkt nytta för medborgarna och samhället. Normalt finns det därför ingen anledning att subventionera det administrativa stödet.

7.2.3. Inriktningen av vissa stödmyndigheters verksamhet

Administrativt stöd till myndigheterna lämnas enligt budgetproposi— tionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 9) av bl.a. Kammarkollegiet, Statens arbetsgivarverk (SAV), Statskontoret, Statens löne- och pensionsverk (SPV) och RRV.

Inriktningen av myndigheternas stöd berördes i budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 10 ff). Därvid framkom bl.a. följ ande. Kammarkollegiet

Små och medelstora myndigheter har speciella stödbehov och dessa stödbehov kan endast delvis tillgodoses av den privata konsult- marknaden. Det finns därför anledning att organisera ett särskilt stöd till denna kategori av myndigheter.

Kammarkollegiet tillhandahåller i dag ekonomi- och personaladmi- nistrativt stöd till små och medelstora myndigheter. Verksamheten är helt avgiftsfinansierad. Detta stöd har i stort sett en lämplig inriktning. Det finns emellertid också ett behov av juridiskt stöd till små och medelstora myndigheter. Kammarkollegiet bör ges möjlighet att utveckla ett sådant stöd.

Även chefen för Civildepartementet berörde i budgetpropositionen 1993 Kammarkollegiets Stödverksamhet (prop. 1992/93:100 bil. 14 s. 83 f). Hon framhöll därvid bl.a. att kollegiet har en väl fungerande administrativ Stödverksamhet till små och medelstora myndigheter som

inte har specialistkompetens inom den egna organisationen samt att denna myndighetsgrupp i vissa fall även har behov av juridiskt stöd. Kammarkollegiet kan erbjuda stöd rörande bl.a. fordringsbevakning, allmän kontraktsrätt och förvaltningsrätt. Enligt chefens för Civilde— partementet bedömning har Kammarkollegiets administrativa stöd till små och medelstora myndigheter en lämplig inriktning och bör kompletteras med stöd på det juridiska området. En utbyggd stödverk— samhet inom det rättsliga området bör ges en sådan profil att av- gränsningsproblem gentemot andra myndigheters verksamhet inte uppkommer.

Riksrevisionsverket

Riksdagen har under våren 1992 beslutat om RRV:S inriktning för treårsperioden 1992/93—1994/95.

Beslutet innebär att RRV även i fortsättningen skall vara den centrala förvaltningsmyndigheten för statlig revision och redovisning. Den ekonomiadministrativa stödverksamheten skall ligga kvar vid RRV. Mot bakgrund av de riktlinjer som formulerades i 1992 års budgetproposition och som riksdagen har beslutat om har RRV genomfört en organisationsförändring. Den nya organisationen trädde i kraft den 1 juli 1992.

Eftersom det ekonomiadministrativa stödet till myndigheterna inte tillgodoses fullt ut bör RRV bygga ut stödet till myndigheterna till en sådan nivå att det motsvarar efterfrågan. Det är också angeläget att RRV tydligare än nu markerar att stödet är avgiftsbelagt och till— handahålls på myndigheternas villkor.

Statens löne- och pensionsverk

SPV:S huvuduppgifter bör även i fortsättningen vara pensions- och grupplivadministration samt produktion av personaladministrativa systemtjänster. SPV:S verksamhet har beröringspunkter med flera andra stabsmyndigheter, främst RRV och PCF. Enligt departements- chefen är det viktigt att samarbetet utvecklas ytterligare i syfte att tillgodose myndigheternas efterfrågan på integrerad information från de ekonomi- och personaladministrativa systemen.

SPV bör vidare ha rätt att sälja tjänster till organ utanför statsför- valtningen om detta bidrar till att sänka kostnaderna för myndighetens primärproduktion åt statliga kunder och om försäljningen avser tjänster som ligger inom den huvudinriktning som regeringen har fastställt för SPV.

Statskontoret

I 1992 års budgetproposition klargjordes att Statskontoret skall vara en stabsfunktion åt regeringen och att verksamhetens huvudinriktning skall vara att ge regeringen stöd i genomförandet av de nya styrfor— merna. Den förändrade inriktningen innebär att Statskontoret inte skall stödja enskilda myndigheter på deras egna villkor.

Inom det informationsteknologiska området har emellertid regering— en gett Statskontoret vissa samordnande och rådgivande uppgifter. Bakgrunden är att vissa koncerngemensamma krav behöver ställas på de statliga myndigheternas användning av informationsteknologi.

Vad gäller säkerhets- och sekretessfrågor i anslutning till ADB- användningen har Statskontoret således enligt sin instruktion vissa rådgivnings- och sarnordningsuppgifter. Statskontoret har vidare fått i uppdrag att medverka i den statliga inköpssamordningen genom att utforma kravspecifikationer och tillhandahålla avrops— och ramavtal för utrustning, programvaror och tjänster med stor spridning.

Statskontoret kommer således även fortsättningsvis att bedriva arbete på det informationsteknologiska området som kommer de statliga myndigheterna till godo. Dessa insatser är emellertid av generell karaktär och baserade på de krav som statsförvaltningen som koncern ställer på användningen av informationsteknologi. Några omfattande konsultinsatser riktade till enskilda myndigheter ligger inte inom ramen för Statskontorets uppgifter. Sådana insatser bör myndig— heterna tillgodose på den privata marknaden.

7.3. Nuvarande ordning 7.3.1 Närmare om vissa stödmyndigheter Justitiekanslern

Justitiekanslerns (JK:s) arbetsuppgifter behandlas i lagen (1975: 1339, ändrad senast 1987:996) om Justitiekanslerns tillsyn och i förord— ningen (1975:1345, ändrad senast 1991:1708)) med instruktion för Justitiekanslern. Hans arbetsuppgifter kan i korthet sammanfattas på följande vis. JK bevakar statens rätt, han är regeringens juridiska ombudsman och han har tillsyn över dem som utövar offentlig verksamhet. JK fullgör också vissa uppgifter enligt bl.a. tryckfrihets— förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, 8 kap. rättegångsbalken,

datalagen (1973:289) och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m.

Uppgiften att bevaka statens rätt innebär att JK, om det inte an- kommer på annan myndighet, företräder staten i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta.

Det flesta ärenden där JK bevakar statens enskilda rätt hänför sig till den frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen (1972:416, ändrad senast 1994:259) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt den kungörelsen Skall JK pröva anspråk på ersättning riktade mot staten med stöd av 36 kap. 17 å andra stycket brottsbalken, 23 å datalagen (19731289), lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsin— skränkning eller 21 å lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. JK skall vidare pröva ersättningsanspråk enligt skadeståndslagen(19721207) som avser s.k. beslutsskada. Han skall dessutom pröva ersättningsanspråk enligt skadeståndslagen på grund av annan skada —- s.k. faktisk skada — och anspråk med Stöd av 6 å lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter om anspråket överstiger 250 000 kr eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Enligt skaderegleringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den statliga skaderegleringen enligt skadestånds- lagen.

Utöver de rättsliga angelägenheterna som regleras i skadereglerings- kungörelsen finns två typer av anspråk som kan resas mot staten i anledning av myndigheternas verksamhet och där bevakning genom JK av statens rätt kan aktualiseras.

Den ena typen av anspråk härrör från vanliga privaträttsliga angelägenheter i allmänhet, huvudsakligen tvister i avtalsförhållanden som inte utgör arbetstvister och ej heller rör vanlig fordringsbe- vakning. Den andra typen av krav utgör anspråk mot staten på ersättning utanför avtalsförhållanden på annan grund än som nämns i skaderegleringskungörelsen.

Uppgiften som regeringens juridiske rådgivare innebär främst att JK avger remissyttranden till regeringen, särskilt i lagstiftningsärenden där allmänna rättssäkerhetsaspekter har särskild tyngd.

Vid samråd mellan företrädare för utredningen och JK har det framkommit att JK ser det som naturligt att myndigheterna kan samråda med honom även i frågor som gäller tvistelösning mellan statliga myndigheter.

Kammarkollegiet

Enligt 1 å förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkolle- giet är Kammarkollegiet central förvaltningsmyndighet för Sveriges indelning och för frågor om statlig och kyrklig egendom. Kollegiet svarar även för medels- och fondförvaltning samt bevakar i vissa ärenden statens rätt och allmänna intressen.

Kollegiet skall enligt 2 å bl.a. företräda staten i vissa angivna ärenden om ersättning och i andra ärenden som regeringen, Justitie- kanslern eller, efter regeringens bestämmande, någon annan statlig myndighet har uppdragit åt kollegiet att handlägga. Kollegiet skall vidare föra talan för det allmänna mot vissa angivna beslut och i vattenrättsliga mål vid finsk—svenska gränsälvskommissionen.

Kollegiet skall dessutom efter överenskommelse tillhandahålla administrativ, ekonomisk och rättslig service och utveckla metoder för risk- och skadehantering vid myndigheter under regeringen samt efter överenskommelse med myndigheter under regeringen överta deras risker och ansvar för skadereglering i fråga om - anspråk mot staten på trafikskadeersättning enligt trafikskadelagen

(1975:1410),

— skador på motordrivna fordon som innehas av en sådan myndighet.

De övergripande målen för kollegiets uppdragsverksamhet innebär att den skall utföras enligt marknadsmässiga principer och med full kostnadstäckning (prop. 1993/94:100 bil. 14 s. 48, bet. 1993/94:FiU7, rskr. 1993/94:21).

Verksamhetsberättelsen

Kammarkollegiet redovisar i sin verksamhetsberättelse 1992/93 kollegiets verksamhetsidé * Att på ett effektivt sätt och på marknadsmässiga villkor möta den offentliga sektorns behov av tjänster inom det administrativa, det rättsliga och det fondförvaltande området samt i fråga om risk— hantering och skadereglering. * Att med en konsekvent rättstillämpning och en väl avvägd resursin- sats svara för myndighetsutövning och bevakning av statens och andra allmänna intressen inom olika områden.

Beträffande Kammarkollegiets hantering av rättsliga frågor lämnas i verksamhetsberättelsen följande allmänna redogörelse. Kammarkollegiet har en rad uppgifter av juridisk karaktär. I skilda sammanhang företräder således kollegiet staten eller andra allmänna

intressen. Behörigheten omfattar även processföring. Inom det civilrättsliga området ligger tyngdpunkten på arvsrätt, vatten— och fastighetsrätt samt ersättningsrätt. Till detta kommer uppgiften att iiför domstol företräda det allmänna i arvs- och gåvoskattemål. Kollegiet har också flera förvaltningsrättsliga uppgifter, exempelvis frågor om rikets indelning, förvaltning av kyrklig egendom samt ändring av stiftelseförordnanden och liknande som meddelats av enskild (pernuta- tion).

Kollegiet har under året vidtagit flera åtgärder för att utvezkla verksamheten inom det rättsliga området.

En utvecklingslinje är att på uppdragsbasis kunna lämna jurilisk service till mindre och medelstora myndigheter. En annan är att fri konkurrens kunna tillhandahålla ett fullständigt tjänsteutbud när det gäller indrivning av fordringar (inkassoverksamhet).

Nya större arbetsuppgifter som Kammarkollegiet har från den 1 juli 1993 är * Skaderegleringsverksamhet Kollegiet erbjuder försäkringsliknande tjänster inom staten beträffznde trafik— och motorfordonsskador och beträffande tjänstereseskjdd. Kollegiet bistår andra myndigheter med skadereglering på konzult— basis. * Riskhantering inom staten Kollegiet har det samordnande ansvaret för risk— och skadehante'ing i staten. Det gäller allmänt stödjande verksamhet, utbildnng, vägledning för arbetet med riskanalys och allmänna råd till mynlig— heter. * Kansliet för Fonden för fukt- och mögelskador/Småhusskadenänn- den Förutom de tidigare uppdragen för fonden håller kollegiet ett kansli för fonden.

Det kan nämnas att kollegiet också fullgör kansligöromål för Ky'ko— fondens styrelse, Fideikommissnämnden, Resegarantinämnden och Ansvarsnämnden för biskopar.

Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för Kammarkollegiet har följande uppgifter rörande avtalsstöd furn- kommit:

Kammarkollegiet har byggt upp en avtalsstödjande funkion gentemot andra myndigheter. Kollegiet anser sig dock inte kunna iylla rollen som allmän rådgivare i avtalsfrågor eller juridiska frågir i allmänhet. I speciella avgränsade frågor har kollegiet däremot res1rser att på marknadsmässiga villkor stödja även andra myndigheter. Det gäller exempelvis fordringsbevakning enligt förordningen om hantering av statliga fordringar. Kollegiet kan också ge konsultsöd i

trafikskadefrågor till myndigheter oavsett om myndigheten uppdragit åt kollegiet att svara för dess risker och hantering av frågor om ersättning enligt trafikskadelagen .

Enligt kollegiets uppfattning fungerar den statliga inköpssamord— ningen för närvarande inte tillfredsställande. Kompetensen bl.a. i fråga om utformning av kravspecifikationer brister hos myndigheterna. Av— ropsavtal bör fungera så att myndigheterna kan tillgodogöra sig mängdrabatter på bra produkter, men det fungerar inte så i dag. Det finns inte något bra regelverk beträffande avropsavtalen. Det finns inte heller någon effektiv samordnande myndighet och ingen god anslut— ning från myndigheterna.

En centraliserad inköpssamordning kan emellertid innebära en risk för att man lyfter bort den delegerade beslutanderätten från myndig— heterna.

Det finns alltid en risk för att genomslagskraften i avropsavtal blir dålig eftersom beslutet, enligt den delegerade beslutsordningen, måste ligga på myndigheten. Eri återgång till ett centraliserat beslutsfattande är dock ingen lämplig lösning på detta problem.

Riksrevisionsverket

RRV är enligt 1 å förordningen (1988:80; ändrad senast 1994:967) med instruktion för Riksrevisionsverket central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både förvaltnings— och redovisningsrevision. RRV skall enligt 2 å i fråga om revision särskilt

1. granska den statliga verksamheten från effektivitetssynpunkt,

2. i enlighet med god revisionssed granska myndigheternas års— redovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma, om redovisningen i sin helhet är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut,

3. granska hur Statsbidrag används av mottagarna i den mån de är redovisningsskyldiga för bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter meddelats om bidragens användning,

4. granska statliga stiftelsers redovisning, om stiftelsernas stadgar föreskriver det,

5. i anslutning till granskningen av affärsverkens årsredovisning också granska verkens koncernredovisning,

6. utse revisorer i affärsverkens dotterbolag, om bolagens bolagsord— ningar föreskriver det.

RRV skall enligt 3 å i fråga om redovisning särskilt

1. utveckla metoder för styrning och medelsförvaltning Såsom verksamhetsplanering, budgetering, redovisning, resultatredovis— ning och resultatanalys,

2. utveckla formerna för myndigheternas anslagsframställningar och resultatredovisningar,

3. se till att redovisningen och kassahållningen är ändamålsenlig för statsförvaltningen i sin helhet,

4. företräda och kontrollera statsverkets checkräkning med anslutna postgirokonton samt betalningssystemet i övrigt,

5. besluta om inordnande av myndigheter i den statliga redovis— ningsorganisationen, 6 ha hand om riksredovisningen,

7. göra prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter,

8. utarbeta statistik över statens finanser,

9. planera för redovisningen under krigsförhållanden, 10. tillhandahålla redovisningssystem för statsförvaltningen, 11. ha hand om redovisningssystemet för statliga kreditgarantier.

RRV får enligt 4 å inom Sitt verksamhetsområde anordna utbildning och annan stödjande verksamhet. RRV får enligt 5 å meddela föreskrifter i fråga om — redovisningen, - redovisningssystemet för kreditgarantier, - affärsverkens koncernredovisning, årsredovisning och delårsrappor-

ter, — betalningsbevakning vid statliga myndigheter, — formerna för den statliga budgetprocessen.

RRV:S uppgift inom upphandlingsområdet var till den 15 mars 1993 enligt 2 å 4 p. instruktionen att särskilt granska den statliga upp— handlingen och verka för att den samordnasl. RRV hade också till uppgift att utfärda föreskrifter och allmänna råd till den då gällande upphandlingsförordningen.

Statskontoret Statskontorets uppgift är enligt 1 å förordningen (1992:877) med instruktion för Statskontoret att på regeringens uppdrag biträda med underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig och

1 Denna föreskrift upphävdes genom SFS 199399.

statligt finansierad verksamhet samt att i övrigt på uppdrag biträda departement, kommittéer och arbetsgrupper inom regeringskansliet.

1.

Enligt 2 å Skall Statskontoret också

lämna de statliga — och på begäran även de kommunala — myndig— heterna råd och upplysningar i de ADB—frågor som avses i 15 kap. 9 å sekretesslagen (1980:100), samordna arbetet med den fredstida ADB-säkerheten när det rör den civila statsförvaltningen under regeringen och dessutom på begäran och i mån av resurser lämna myndigheterna inom totalförsvaret, riksdagen och dess myndigheter samt de kommuna- la myndigheterna råd och upplysningar i sådana frågor.

I regleringsbrevet (Statsliggaren 1993/94 VII Fi s. 41) anges Stats- kontorets verksamhetsmål. Där sägs att Statskontoret i första hand skall kunna tillhandahålla stöd inom följande huvudområden:

analyser i samband med omprövning av statliga åtaganden och engagemang inom olika samhällssektorer och verksamhetsområden mål— och resultatstyrning av statlig och statligt finansierad verksam- het den statliga förvaltningens struktur och verksamhetsformer ansvarsfördelning och samverkan mellan stat, kommun och andra icke—statliga aktörer vissa för statsförvaltningen koncerngemensarnma frågor avseende myndigheternas inforrnationsförsörjning och användning av in— formationsteknologi europaintegrationens konsekvenser för den statliga förvaltningen övriga uppdrag och allmänna stabsuppgifter, dvs. vissa instruk- tionsenliga uppgifter, löpande kontakter och beredningsstöd till departementen, viss egeninitierad verksamhet och remissverk— samhet. I stabsuppgifterna ingår också att tillhandahålla kansli— resurser för Statens person— och adressregisternämnd och för Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd.

Enligt regleringsbrevet har Statskontoret i uppdrag att under bud— getåret 1993/94:

svara för koncerngemensarnma insatser omfattande standardisering, inköpssamordning och säkerhet inom data— och teleområdet tillhandahålla sekretariatsresurser och utföra utredningsuppdrag åt STATTEL-delegationen ha ett sammanhållande ansvar för att organisera svenskt deltagande i samarbete avseende informationstjänster inom ramen för EES— avtalet.

Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för Statskontoret har följande uppgifter rörande avtalsstöd framkommit:

Statskontoret har ett allmänt ansvar för informationsfrågor och Europaintegrationen. Kontoret tecknar ramavtal (generella avtal) inom informationsteknologi (IT)-området. ADB-utrustning i staten anskaffas i stor utsträckning genom avropsavtal (ca 80 % av anskaffningen).

Statskontoret tar fram egna standardavtal som myndigheterna kan använda vid ADB-anskaffning. Dessa har utarbetats av beställaren dvs. Statskontoret men har accepterats av branschen. Inom informations— teknologiornrådet är det annars vanligt att leverantörerna utarbetar egna leverantörsvänliga standardavtal.

Det finns administrativa fördelar med avropsavtal eftersom myndigheten bara behöver avropa och inte själv behöver ge sig in i egna upphandlingar och därmed — ofta komplicerade — förhand- lingar. Utnyttjande av ramavtal innebär dessutom tillgång till ex- pertråd.

I fråga om sekretessrådgivning svarar Statskontoret på telefonför— frågningar om dataregister o.d. Statskontoret har framställt en promemoria om sekretess och offentlighet. Råd ges således i ett större perspektiv. I ett ännu Större perspektiv övervägs juridiska aspekter på myndigheternas datorisering.

Om en myndighet skall köpa ny datautrustning och vill ha råd kan den dock inte vända sig till Statskontoret som tidigare utan är hänvisad till att köpa råd på öppna marknaden.

Om en myndighet utnyttjar Statskontorets ramavtal får den även hjälp — indirekt — av deras kravspecifikationer.

Det finns ett stort behov av standardavtal för upphandling av konsulttjänster. Resultatuppföljning bör regleras i avtalet. Det är viktigt med leveranskontroll och hantering av ändrade förutsättningar under avtalstiden. Bristerna i dag ligger till största delen på beställaren och beror på dennes bristande kompetens. Det finns risk att myndig- heten kommer i händerna på leverantörer eller sin egen ADB-

ansvarige. Nämnden för ojfentlig upphandling

Nämnden för offentlig upphandling har enligt 1 å förordningen (1993z98, ändrad 1993:1494) med instruktion för Nämnden för offentlig upphandling till uppgift att — utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen enligt lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468 och därefter ändrad 1994:614) om offentlig upphandling och förordningen (1980:849) om till— lämpningen av GATT—överenskommelsen om statlig upphandling,

- följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA), Europeiska gemenskaperna (EG), Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och GATT, - lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsom— råden och följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmel- serna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa, - samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål,

- verka för en effektiv offentlig upphandling.

Det övergripande målet för den verksamhet som Närrmden för offent- lig upphandling ansvarar för skall enligt budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 8 S. 101) för budgetåren 1994/95—1996/97 vara att verka för att offentlig upphandling sker affärsmässigt, effektivt och i enlighet med nationella regler samt att de nationella reglerna överensstämmer med EES—avtalet och GATT—överenskommelsen om Statlig upphandling (GATT-OS).

I budgetpropositionen 1994 sägs i övrigt bl.a. (s. 100) att nämnden sedan inrättandet den 15 mars 1993 kontinuerligt och i stor omfattning lämnat information i frågor om offentlig upphandling till kommuner, statliga myndigheter, utredare, konsulter m.fl. Nämnden har vidare bl.a. biträtt flera departement i upphandlingsfrågor och deltagit i en stor mängd konferenser om den nya upphandlingslagen.

Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för Nämndens för offentlig upphandling kansli har följande uppgifter rörande avtalsstöd framkommit:

Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har en tillsynsfunktion som består i rådgivning och information.

NOU skall utarbeta Allmänna råd och kommentarer, granska EG- direktiv samt ge myndigheter råd på direkt förfrågan. NOU måste sprida inledande kunskaper om de nya lagreglerna. Ökad internationa— lisering leder till frågor om tillämplig lag, tillämpligt tvisteforum o.d.

Standardavtal (t.ex. ALOS 81 och Montage 85) kan eventuellt behöva ses över och kompletteras med avtal angående hyra, leasing och upphandling av konsulttjänster. Brist på standardavtal kan leda till en risk för att myndigheter blir beroende av resp. branschs egna standardavtal som generellt är leverantörsvänliga. I ett senare skede kan det bli aktuellt för NOU att ägna sig åt standardavtal men för närvarande finns inga resurser.

Även små och medelstora myndigheter gör viktiga och stora affärer. Det förekommer ofta upphandling på miljonbelopp inom myndigheter vars reguljära verksamhet inte innefattar upphandling. De kan göra upphandlingar långt över sin kompetens och ibland inser de inte att de behöver hjälp och råd. Det vore lämpligt att föreslå samrådsskyldighet

med en jurist. Om en jurist inte finns inom myndigheten bör man föreslå samrådsskyldighet med en stödmyndighet, t.ex. Kammarkolle— giet. En viss samrådsskyldighet borde gälla också för myndigheter med egna jurister eftersom verksjurister ofta är specialiserade på förvaltningsjuridik och inte på affärsjuridik.

Kravspecifikationema brister ofta. Myndigheten måste skriva ned och kräva det den önskar annars levereras det inte. Leverantörer levererar inte mer än man uttryckligen beställt. Det är viktigt att få myndighetsledningarna att inse vikten av bra avtal. Leverantörer gynnas av dåligt skrivna avtal och dåliga förfrågningsunderlag. Resultatanalys saknas. Vissa avtal ”ligger och flyter” och förlängs mer eller mindre rutinmässigt.

Myndigheterna är dåligt informerade om vad ett avtal är för något. De flesta tjänstemän tror att det måste vara fråga om en kontrakts- handling och att de beställningar som de själva gör inte är avtal.

NOU anordnar ingen utbildning — det skall skötas av marknaden. NOU sysslar med information, ibland riktad till t.ex. upphandlare i viss region.

NOU kan tänka sig att ge betald utbildning till utbildare som följaktligen i sin tur utbildar upphandlare ute på myndigheterna.

NOU lämnar och ger ut skriftlig information — utöver informa— tionsplikten avser de att ta betalt bl.a. genom att erbjuda prenumera- tioner av sina informationsskrifter.

Beträffande funktionen som stödmyndighet kan sägas att mot NOU talar att den har en tillsynsfunktion. En stödmyndighet bör ha goda kunskaper i affärsjuridik.

7.3.2 Myndigheternas anlitande av stöd i avtals— verksamheten

Vid den enkät angående vissa statliga myndigheters avtal som utredningen genomfört har myndigheterna bl.a. tillfrågats om vad de har för synpunkter i fråga om avtalsstöd o.d.

Myndigheterna har över lag svarat att de ser huvudsakligen positivt på standardavtal (allmänna leveransbestämmelser). Flera myndigheter anser att standardavtalen utgör en förutsättning för att myndigheternas avtalsverksamhet skall fungera enkelt och effektivt. Några myndig- heter (t.ex. Försvarets materielverk, Lantmäteriverket och SIDA) har utarbetat egna avtalsmallar och leveransbestämmelser. I något fall har myndigheten upprättat en intern databaserad avtalsbank som även översatts till engelska. Det förekommer också att en myndighet ger ut

en handbok innehållande bl.a. en mallsamling för myndighetens avtalsverksamhet.

Bland de nackdelar som påtalats när det gäller standardavtal märks att myndigheten anser att man i det enskilda fallet inte sätter sig in i villkoren och den speciella problematiken i det aktuella avtalet. Standardavtalen anses också kunna leda till slentrianmässighet och icke avsedda problem.

Från en länsstyrelse har påtalats att avtalsmallar tillhandahålls av olika centrala förvaltningsmyndigheter (t.ex. Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Konsumentverket).

Myndigheterna har också i fråga om avropsavtal (ramavtal) en allmänt sett positiv syn. Såväl generella avropsavtal som egna avropsavtal förekommer. I vissa fall har myndigheterna påpekat att de ibland sluter avtal om t.ex. inköp som är fördelaktigare än generella avropsavtal. Å andra sidan finns det myndigheter som framhållit det ekonomiskt fördelaktiga — även ur administrativ synpunkt — med generella avropsavtal. Vissa myndigheter anser dock att den statliga inköpssamordningen borde fungera bättre och effektivare. Det gäller särskilt informationen om avropsavtalen.

Stöd i form av rådgivning anlitas i någon form av flertalet myndig- heter. Bl.a. anlitas fristående advokater för civilrättsligt stöd särskilt i affärsjuridiska frågor. I upphandlingsfrågor rådfrågas Nämnden för offentlig upphandling (NOU). Myndigheterna förefaller ha positiva erfarenheter av nämndens rådgivning även om man från en del håll påtalat att det inte är lämpligt att en och samma myndighet både är rådgivande och utövar tillsyn i samma fråga. Kammarkollegiet anlitas i vissa rättsliga angelägenheter, bl.a. för bevakning och indrivning av fordringar. De myndigheter som har erfarenhet av Kammarkollegiets stödverksamhet har varit positiva till den.

Vissa myndigheter efterlyser ett organiserat stöd i allmänna avtals- frågor, t.ex. från någon form av statsadvokat. Å andra sidan har flera myndigheter uttryckt tvivel till att en central statlig advokatfunktion skulle kunna förvärva den affärsjuridiska kompetens som skulle behövas för att den skall vara till nytta för myndigheterna.

7.4. Utredningens överväganden

Enligt direktiven skall utredningen inte omvärdera befintligt stöd till myndigheterna utan överväga behovet av ökat stöd till myndigheterna i deras avtalsverksamhet. Utgångspunkten bör vara att stöd som finns på marknaden inte skall tillhandahållas av staten (jfr prop. 1991/92:100 bil. 8 s. 16 f). Andra utgångspunkter bör mot bakgrund

av vad som uttalats i 1993 års budgetproposition vara att endast stödverksamhet som till Sin karaktär är unik för statsförvaltningen och den stödverksamhet som har Stor betydelse för statsförvaltningen och där krav ställs på enhetlighet bör bedrivas i statlig regi. Vidare bör statliga stödmyndigheter inte konkurrera med varandra utan endast med privata stödproducenter. Dessutom bör stödorganisationen täcka sina kostnader utan subventioner.

Utredningen har i det föregående (avsnitt 5) föreslagit att i en förordning om statliga myndigheters avtal samla vad som i allmänhet bör gälla om myndigheternas avtalsverksamhet. Om detta förslag förverkligas får myndigheterna klarare och lättare tillgängliga förhållningsregler än för närvarande. Det blir också en stor fördel att dessa regler finns samlade på ett ställe. Redan härigenom ges myndigheterna ett ökat stöd för en riktig och effektiv handläggning av sina avtalsfrågor. Återstår att pröva om myndigheterna därutöver behöver ett större avtalsstöd än de har i dag. Denna fråga måste bedömas mot bakgrund av att flertalet myndigheter, för att kunna fullgöra sina uppgifter, behöver ingå endast två typer av avtal. Den ena är avtal om myndighetens lokalförsörjning. Den andra är avtal om förvärv av sådana varor och tjänster som myndigheten kan behöva i sin verksamhet.

När det gäller avtal om myndigheternas lokalförsörjning erbjuder Staten för närvarande myndigheterna att hos Statens lokalförsörjnings- verk mot ersättning förvärva ett avtalsstöd; samtidigt har Statens lokalförsörjningsverk en viss möjlighet att påverka myndigheternas avtal främst genom samråd (se förordningen [1993:528] om statliga myndigheters lokalförsörjning och förordningen [1992:1532] med instruktion för Statens lokalförsörjningsverk). Det stöd som myndig— heterna sålunda kan få måste enligt utredningens mening anses vara fullt tillräckligt. Det finns således inte skäl att ändra bestämmelserna om avtalsstöd. För att lokalförsörjningsverket Skall få tillräckligt underlag för sin verksamhet bör dock gällande bestämmelser ändras så att myndigheterna åläggs att underrätta verket när de behöver nya lokaler.

Den stora mängden av de varor som myndigheterna behöver förvärva utgör sådana standardprodukter för vilken utredningen i föregående avsnitt föreslagit en inköpssamordning. Även vissa tjänster kan omfattas av denna inköpssamording. Samordningen omfattar enligt utredningens förslag dels en serie ramavtal, statliga allmänna leverans- bestämmelser sarnt information och rådgivning.

Utredningen erinrar om att små och medelstora myndigheter kan få avtalsstöd av Kammarkollegiet.

När det gäller frågor om upphandling för statens räkning åligger det Nämnden för offentlig upphandling bl.a. att lämna information och allmänna råd.

Utredningen vill också erinra om att RRV enligt 4 å instruktionen inom sitt verksamhetsområde får anordna utbildning och annan Stödjande verksamhet.

Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs något ökat statligt organiserat avtalsstöd för myndigheterna när det gäller deras lokalförsörjning och deras förvärv av huvudparten av de varor och tjänster som de kan behöva för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det sagda får dock inte tolkas så att en myndighet får ingå avtal utan att ha tillgång till erforderlig kompetens av skilda slag. Förslaget innebär bara att staten inte bör ställa en särskild statlig stödorganisa- tion till förfogande. Det blir i stället en uppgift för varje särskild myndighet att inom eller utom myndigheten skaffa fram all den expertis som kan behövas (se 22 å i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal).

Övriga avtal som statliga myndigheter ingår kan röra så skilda förhållanden att det inte är lämpligt att skapa en särskild statlig stödorganisation för alla dessa skilda avtalstyper. Därtill kommer att berörda myndigheter som regel har den speciella kompetens som de behöver. Skulle de i några särskilda fall, t.ex. i fråga om vissa särskilda rättsliga eller tekniska förhållanden, inte ha den kompetens som behövs är det klart lämpligare att de skaffar sig denna kompetens utanför myndigheten, t.ex. hos en konsultbyrå eller advokatbyrå som specialiserat sig på de aktuella frågorna. Ett exempel på sådana frågor kan vara tillämpningen av EG-rätten.

Spridningen av kunskaper och information om förvaltningsrätt och civilrätt — i detta sammanhang närmast allmän avtalsrätt -— torde i första hand vara en fråga för myndighetsledningarna. Det åligger dem att se till att personalen får erforderlig utbildning och information om gällande regler för den verksamhet som myndigheten bedriver. De myndigheter som har egna anställda jurister bör kunna anlita dem för dessa uppgifter. I den mån speciell kompetens behövs kan myndig- heterna anlita externa specialister för utbildning och information. Myndigheter som inte har tillgång till jurister eller annan personal med för detta ändamål lämplig kompetens bör naturligtvis anlita externa experter. I vissa fall kan det vara rationellt att samordna utbildningsinsatser mellan flera olika myndigheter.

lr mu'; .l' :,g. .

l, ' .l . ' Wulff . ql lilla. "iii '; P”,

.i.

_ tiil.- imam rämna .li idlvl

IM"

% ” s, ";t-itll itöiwwpine

Wright-tin ,litii tri-is:! ' ' , taverna

. . ”,,. i'm -

im rim

8. Myndigheternas processbehörighet

8.1. Sammanfattning

Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsverken har generell behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. Enligt 13 å förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar har alla statliga myndigheter rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Utredningen föreslår att alla Statliga myndigheter skall få en motsva— rande processbehörighet rörande myndighetens avtal, oavsett om tvisten gäller en fordran eller något annat avtalsförhållande. Dessutom får alla statliga myndigheter företräda staten vid Skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

8.2. Nuvarande ordning

8.2.1. Allmänt om myndigheternas behörighet att företräda staten i rättegång

För att en statlig myndighet skall få föra statens talan vid domstol krävs att den uttryckligen tillagts sådan behörighet i instruktionen för myndigheten, i annan författning eller genom särskilt beslut.

I 2 å verksförordningen(1987:1100) sägs att myndigheterna inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan. Denna bestämmelse är emellertid tillämplig på en myndighet endast i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning (1 å verksförordningen). Regeringen har i ett antal instruktioner för myndigheter föreskrivit att bestämmelsen skall tillämpas på myndigheten. Detta gäller flertalet centrala myndigheter.

Även för Kammarkollegiet, som intar en viss särställning, gäller 2 å verksförordningen. Kollegiet skall enligt förordningen (1994:634) med

instruktion för Kammarkollegiet dessutom bevaka bl.a. statens rätt och företräda staten inför domstol i ett antal särskilt uppräknade falll.

De affärsdrivande verken2 har tillagts processbehörighet inom sitt verksamhetsområde genom en uttrycklig bestämmelse i resp. in— struktion.

De myndigheter som inte bemyndigats att företräda staten vid domstol får vända sig till Justitiekanslern (JK) för biträde. JK har enligt 2 å instruktionen för Justitiekanslern (1975: 1345) generell behörighet att företräda staten. JK kan Själv föra eller låta annan föra talan.

Enligt 2 å första Stycket JK-instruktionen åligger det JK att under regeringen bevaka statens rätt. JK:s uppgift att företräda staten innefattar enligt instruktionen alla tvister, både offentligrättsliga och vad som brukar betecknas som tvister som berör statens enskilda rätt. I mål som rör statens rätt skall han, om det inte ankommer på annan myndighet, föra eller låta föra statens talan vid domstolar och utom rätta. Enligt 2 å andra Stycket har JK dessutom rätt att överta uppgiften att bevaka statens rätt i tvister som prövas eller som kan bli föremål för prövning av en allmän domstol, även om denna behörighet tillagts en annan myndighet.

Offentligrättsliga tvister är sådana där ena parten — staten — uppträder som ett offentligt rättssubjekt. Detta gäller exempelvis tvister rörande skatter och andra offentligrättsliga avgifter, tvister i anledning av att staten enligt lag eller annan författning är skyldig att utge ersättningar och bidrag samt tvister där Staten tillvaratar allmänna intressen av icke-ekonomisk art. Tvister som berör statens enskilda rätt, å andra sidan, är sådana som vilket privaträttsligt subjekt som helst kan vara part i, exempelvis skadestånds— och avtalstvister. Krav på skadestånd kan riktas mot staten både på grund av statligt organs tillämpning av offentligrättsliga regler, t.ex. enligt betalningssäkrings— lagen och på grund av statens handlande såsom privaträttsligt subjekt.

JK år enligt det sagda formellt behörig att företräda staten i alla tvister, men det finns uttryckliga regler om att annan myndighet än JK skall företräda staten i flertalet tvister av offentligrättslig art, såsom i skatte— och brottmålsprocessen. I mål om betalningssäkring förs således det allmännas talan av skattemyndigheten. Men om gäldenären begär ersättning av staten för en skada som uppkommit genom en meddelad betalningssäkring företräds staten av JK.

' Av 9 å förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten framgår att bl.a. 2 å verksförordningen Skall tillämpas på Försvarsmakten.

2 Det finns för närvarande (september 1994) fyra affärsverk: Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Statens järnvägar och Affärsverket Svenska kraftnät.

När en myndighets verksamhet övergår i bolagsform eller annars överförs till privaträttsliga juridiska personer blir frågan om process- behörighet att bedöma på samma sätt som för sådana personer i allmänhet.

I fråga om vissa angelägenheter (skadereglering, statens fordringar och arbetstvister) finns särskilda regler om vem som företräder staten samlade i - kungörelsen (1972:416, ändrad senast 1994:259) om statsmyndig-

heternas skadereglering i vissa fall (skaderegleringskungörelsen) — förordningen (1993:1 138) om hantering av statliga fordringar, samt - förordningen (1976:1021, ändrad senast 1994:508) om statliga

kollektivavtal, m.m. (kollektivavtalsförordningen).

Bestämmelserna i Skaderegleringskungörelsen innebär att JK Skall pröva ersättningsanspråk på grund av:

a) S.k. beslutsskador, varmed avses skador orsakade av ett felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela ett beslut. Beslutsskadorna uppkommer i praktiken vid myndighetsutövning. Ett anspråk grundar sig således på 3 kap. 2 å skadeståndslagen.

b) S.k. faktiska skador om skadeståndsbeloppet överstiger 250 000 kr eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Ersättning för faktiska skador grundar sig på den allmänna culparegeln i 2 kap. 1 å skadeståndslagen eller på regeln om principalansvar i 3 kap. 1 å Skadeståndslagen. Ett sådant ersättningsanspråk kan dessutom avse en skada till följd av myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 å skadeståndslagen under förutsättning att skadan inte är en be— Slutsskada.

c) Skador enligt 36 kap. 17 å andra stycket brottsbalken , som reglerar ersättning till enskilda i vissa fall när förverkande drabbar dem i Stället för den brottslige.

d) Skador enligt 23 å datalagen (1973z289).

e) Vissa frihetsberövanden enligt lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning.

f) Rena förrnögenhetsskador enligt 21 å lagen (1978:880) om be— talningssäkring för skatter, tullar och avgifter.

g) Skador enligt 6 å lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter om skadeståndsbeloppet överstiger 250 000 kr eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksam— hetsområde skadan inträffat.

Enligt skaderegleringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den statliga skaderegleringen enligt skadeståndsla— gen.

Anspråk enligt skadeståndslagen på grund av en faktisk skada eller anspråk enligt lagen om tillsyn över hundar och katter (b och g ovan) framställs i princip hos den centrala förvaltningsmyndighet inorn vars verksamhet Skadan inträffat.

I skaderegleringskungörelsen föreskrivs att JK och centrala förvaltningsmyndigheter företräder staten inför domstol, envar inom sitt område. Verksförordningen blir därför inte tillämplig i nu behandlade rättsliga angelägenheter.

Enligt 7 å skaderegleringskungörelsen i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1994 (SFS 1994:259) skall kungörelsen tillämpas utan hinder av vad som gäller om skadereglering enligt instruktion eller annan författning som har beslutats av regeringen. Vissa särbestämmelser för myndigheterna som hör till Försvarsdepartementet avskaffades därvid.

Bestämmelserna i 13 å förordningen om hantering av statliga fordringar innebär att varje myndighet företräder staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Myndigheten får dock uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan. Enligt 9 å kollektivavtalsförordningen företräds staten såväl vid som utom domstol i avtalstvister av Statens arbetsgivarverk? Dessutom finns särskilda bestämmelser om att Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern är behöriga att föra talan i sådana tvister.

8.2.2. Vissa myndigheters handläggning av tvister

Regleringen av processbehörigheten hos förvaltningsmyndigheterna och affärsverken är inte enhetlig (jfr ovan avsnitt 8.2.1). 1991 års J K— utredning gick igenom instruktionerna för 68 myndigheter och granskade vilka myndigheter som får företräda staten vid domstol (se SOU 1993:37 s. 80 ff). Av denna genomgång framgår att flertalet myndigheter har processbehörighet. Bland de centrala myndigheter som inte har processbehörighet finns Riksarkivet, Statens skolverk, Statens livsmedelsverk, Statens naturvårdsverk, Statens strålskyddsin— stitut och Statens kärnkraftsinspektion. Andra centrala myndigheter

3 Fr.o.m. den 1 juli 1994 företräds staten i avtalstvister av Arbetsgivarverket, se 1 å andra stycket och övergångsbestämmelserna till förordningen (1994:272) med instruktion för Arbetsgivarverket.

som saknar processbehörighet är biståndsmyndigheterna Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u—landsforskning SAREC , Beredningen för internationellt tekniskt—ekonomiskt samarbete BITS och Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDE- CORP. Dessutom är regionala och lokala myndigheter i allmänhet inte behöriga att företräda staten vid domstol. Detta gäller t.ex. universitet och högskolor men inte länssstyrelserna (jfr nedan). När det finns en central förvaltningsmyndighet och denna har processbehörighet enligt 2 å verksförordningen innebär det att den centrala myndigheten för talan också för de regionala och lokala myndigheter som sorterar under den centrala myndigheten.

Kammarkollegiets processuella verksamhet kan sägas vara av två slag. Som granskningsmyndighet företräder kollegiet staten i mål om arvs- och gåvoskatt samt stämpelskatt vid inskrivningsmyndighet. Kammarkollegiet företräder emellertid också statens enskilda rätt och andra allmänna intressen i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta.

Enligt 2 å 2 förordningen med instruktion för Kammarkollegiet skall kollegiet också företräda staten i andra ärenden som regeringen, JK eller, efter regeringens bemyndigande, någon annan statlig myndighet har uppdragit åt kollegiet att handlägga.

Länsstyrelserna hade tidigare enligt länsstyrelseinstruktionen och vissa äldre bestämmelser en allmän behörighet att, i brist på särskilt förordnande för annan myndighet, bevaka statens rätt och i vissa fall förordna ombud för staten. De tidigare bestämmelserna om länsstyrel— sernas processbehörighet har ersatts med en bestämmelse i 5 å förordningen (1990: 1510) med länsstyrelseinstruktion om att verksför— ordningen skall tillämpas på länsstyrelserna. Därigenom är 2 å verksförordningen tillämplig vilket innebär att länsstyrelserna inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Däremot har länsstyrelserna inte längre någon allmän rätt att företräda staten.

Beträffande delgivning med staten finns en särskild bestämmelse i 8 å delgivningslagen(1970:428) som säger att handlingen skall överlämnas till den myndighet som skall bevaka statens talan i målet eller ärendet eller till länsstyrelsen i det län där den myndighet finns hos vilken målet eller ärendet är anhängigt.

8 . 3 Utredningens överväganden

När det gäller ärenden som ligger inom en myndighets eget verksam— hetsområde har myndigheterna i stor utsträckning getts rätt att tillvarata det allmännas intressen. Varje myndighet som är satt att sköta en viss verksamhet får anses ha rätt att inom sitt verksamhets— område och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras och även själv slita sina avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning om något annat inte är Särskilt föreskrivet. Enligt regeringens förordnings— motiv (1987z5) till verksförordningen ligger det i sakens natur att varje myndighet som ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa förlikning om statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. I förordningsmotiven sägs vidare att inom ramen för de anslag som står till förfogande för myndigheten får den också regelmässigt anses behörig att besluta på statens vägnar i frågor om skyldighet för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet. För att en myndighet skall få föra talan vid domstol krävs det dock alltid ett uttryckligt be— myndigande av regeringen eller riksdagen. Det anses också att det i allmänhet krävs ett uttryckligt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta på statens vägnar om åtaganden för staten att betala skadeersättning utanför avtalsförhållanden.

Flertalet myndigheter som inte sorterar under någon överordnad myndighet dvs. centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande verk har numera tillagts processbehörighet inom sina verksamhetsom— råden. De fall där JK företräder staten i en rättegång på grund av att den berörda myndigheten saknar processbehörighet är fåtaliga (jfr 1991 års JK-utrednings betänkande Justitiekanslern, En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m., SOU 1993:37 5.99). Bland de centrala myndigheter som saknar processbehörighet märks bl.a. de tidigare nämnda biståndsmyndigheterna SIDA, SAREC, BITS och SWEDE— CORP. Av dessa myndigheter är det bara SIDA som redovisat några erfarenheter av processer. Enligt uppgift från SIDA brukar JK dock ge SIDA:s chefsjurist fullmakt att företräda staten i de processer där SIDA är inblandad.

Av principiella skäl kan det ifrågasättas varför vissa myndigheter skall vara undantagna från den i praktiken numera gällande huvud— regeln att en myndighet har processbehörighet inom sitt verksamhets- område. För utredningens del är det emellertid den mer begränsade frågan om processbehörighet beträffande myndigheternas avtal som är av intresse.

Frågan om myndigheternas processbehörighet berördes av 1991 års JK—utredning som bl.a. gjorde följande övervägande (SOU 1993:37 s. 99):

I vart fall när det gäller centrala myndigheter bör den vägledande principen vara att myndigheten har processbehörighet inom sitt verksamhetsområde och får från fall till fall avgöra om myndig- heten själv bör företräda staten eller om den bör anlita någon annan för uppgiften. Det finns ingen anledning att befara att någon myndighet skulle avhålla sig från att utnyttja möjligheten att vid osäkerhet om sin materiella kompetens att föra det allmännas talan söka den hjälp den behöver, allra minst i angelägenheter som den saknar erfarenhet av. Dessa synpunkter framfördes redan i departementspromemorian Ds Ju 1983:5 (s. 111 ff) och kan — i enlighet med det resonemang som redovisats ovan i fråga om anmälningsskyldigheten enligt 5 å 1 och 2 skaderegleringskungörelsen4 — sägas vara än mer aktuella idag. Det finns ingen välgrundad anledning att befara att en myndighet skulle utnyttja sin processbehörighet för att lättsinnigt åsamka staten onödiga kostnader. Det kan följaktligen knappast anföras några statsfinansiella skäl för att låta vissa myndigheter vara utan processbehörighet.

Det är överväganden av detta slag snarare än praktiska över— väganden rörande t.ex. den faktiska förekomsten av processvana jurister vid en myndighet som bör vara avgörande för processbe— hörigheten. Atminstone de centrala myndigheter som ännu inte är processbehöriga bör således anförtros rätten att inom sitt verk- samhetsområde företräda staten i rättegång.

Regeringen har i budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 16 f) uttalat sig angående JK—utredningens förslag bl.a. i fråga om

4 SOU 1993:37 s. 94 f: Den offentliga förvaltningen präglas av en allmän strävan att decentralisera och delegera befogenheter. Detta kommer till synes i det ökade budgetansvar som myndigheterna numera fått och som bl.a. innebär ett system med treårsbudgetar och fastställande av ramanslag. Med hänsyn därtill finns det inte anledning att befara att alltför generösa ersättningar för de ifrågavarande faktiska skadorna kommer att utbetalas om JK inte längre löpande kontrollerar myndigheterna. Dessa skadestånd belastar ju myndigheternas egna anslag, varför en generös skadeståndspraxis innebär att myndigheterna måste iaktta återhållsamhet i fråga om andra kostnader. En negativ utveckling motverkas för övrigt av den granskning som Riksrevisionsverket gör av myndigheternas verksamhet. Därtill har JK möjlighet att inrikta sin tillsynsverksamhet på en granskning av hur myndigheterna utnyttjar sin skaderegleringsbehörighet. Det finns å andra sidan inte heller risk för en alltför restriktiv praxis eftersom inte bara JK utan också andra myndigheter omfattas av objektivitetskravet i 1 kap. 9 å RF. Skyldigheten för myndigheterna att anmäla innan de beslutar att betala skadestånd eller att avslå en framställning örn skadestånd som inte är uppenbart ogrundad bör följaktligen avskaffas.

skadereglering. Regeringen konstaterar därvid att utredningens överväganden i huvudsak bemötts positivt av remissinstanserna. Beträffande utredningens förslag om decentralisering till centralmyn— digheter när det gäller handläggning av faktiska skador framhåller regeringen att ett genomförande av decentraliseringstankarna inte förutsätter riksdagens medverkan eftersom det rör ändringar i skaderegleringskungörelsen. Det ankommer därför på regeringen att fatta beslut i dessa frågor. Regeringen anförde vidare:

Regeringen har också för avsikt att genomföra utredningens förslag så till vida att myndigheterna själva i betydligt större omfattning än för närvarande skall få handlägga sådana skador och att skyldigheten att hänskjuta ekonomiskt betydelsefulla ärenden till JK endast bör vara kvar vid ärenden där det kan bli fråga om åtaganden för staten att betala verkligt betydande belopp. Skyldigheten för myndigheterna att anmäla innan de beslutar att betala skadestånd eller att avslå en framställning om skadestånd som inte är uppenbart ogrundad avskaffas. Aven skyldigheten för myndigheter att till JK anmäla svaromål i skadeståndsmål avskaffas. I anslutning till denna centralisering av skadehanteringen införs också en skyldighet för myndigheterna att på eget ansvar samråda med JK i ärenden av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. Bestämmelsen om ett obligatoriskt hänskjutande från JK till regeringen i skadestånds- ärenden relaterade till högre belopp bör avskaffas.

Regeringen har därefter beslutat om ändring i skaderegleringskun— görelsen. Den ändrade förordningen (1994:259) trädde i kraft den 1 juli 1994. Ändringen innebar att 5 å som reglerar myndigheternas anmälningsskyldighet upphört att gälla. Vidare har 4 å fått följande lydelse:

En central förvaltningsmyndighet som handlägger ett ärende enligt 3 å skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse.

Uppkonnner i ett ärende som handläggs av en central förvalt— ningsmyndighet fråga om åtagande för staten att betala högre skadestånd än 250 000 kronor, skall ärendet hänskjutas till Justitiekanslern.

Dessutom har 7 å ändrats enligt vad som redovisats ovan i avnsitt 8.2.1.

JK har vid samråd med utredningen framfört att myndigheterna bör ges en generell behörighet att inom sina resp. verksamhetsområden företräda staten i rättegång.

Vid det samråd som utredningen i enlighet med sina direktiv haft med Karmnarkollegiet har kollegiet i fråga om processbehörighet uppgett att man inom kollegiet anser att om en myndighet fått förtroendet att sköta vissa frågor bör den även vara processbehörig i dessa frågor. Utgångspunkten bör vara att myndigheter enligt sin instruktion har en grundläggande processbehörighet som det dock kan göras undantag ifrån. Exempelvis personskadefrågor bör enligt Kammarkollegiet särbehandlas.

Utredningen har i det föregående (förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal) föreslagit att myndigheternas befogenheter enligt det anförda slås fast och preciseras i en särskild författning. I förslaget till förordning om statliga myndigheters skadereglering har utredningen föreslagit ett uttryckligt bemyndigande om att en myndighet skall få besluta på statens vägnar i fråga om krav på skadeersättning utanför avtalsförhållanden.

Myndigheterna har, som tidigare nämnts, redan med nuvarande ordning i princip rätt att inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras och att även själva slita sina avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning. Regeringen har vidare ansett det ligga i sakens natur att varje myndighet som ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa förlikning om statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. Myndigheten har också rätt att besluta om skadestånd i avtalsför- hållandet. Denna behörighet gäller dock endast utomprocessuellt. Så snart det är fråga om att föra talan inför domstol behövs ett uttryckligt bemyndigande.

Enligt utredningens uppfattning är denna skillnad mellan inom— och utomprocessuella förhållanden i allmänhet inte sakligt motiverad. Förhållandet ligger för övrigt inte i linje med den allmänna målsätt- ningen att decentralisera och delegera som präglar statsförvaltningen. Genom den föreslagna förordningen om statliga myndigheters avtal klargörs och preciseras myndigheternas befogenheter att ingå avtal. Dessa befogenheter omfattar enligt uttrycklig föreskrift (11 å) rätt att ingå avtal om förlikning i avtalstvister och att träffa avtal om Skiljeförfarande. Mot denna bakgrund bör myndigheterna anförtros ansvaret för ingångna avtal även när det blir fråga om ett domstolsför- farande eller ett Skiljeförfarande. Myndigheterna bör därför ges rätt att inom sitt verksamhetsområde företräda staten inför domstol och skiljemän i frågor som gäller myndighetens avtal. Myndigheterna bör dock vid behov, särskilt i principiella frågor, samråda med JK. Det gäller särskilt sådana myndigheter som inte har processbehörighet enligt 2 å verksförordningen och som inte har egna jurister. JK kan

för övrigt alltid överta uppgiften att bevaka statens rätt inom eller utom rätta.

Genom den föreslagna bestämmelsen om processbehörighet tilldelas alla myndigheter — oavsett om 2 å verksförordningen är tillämplig för myndigheten — sådan behörighet i fråga om myndighetens egna avtal. Därmed får även regionala och lokala myndigheter behörighet att föra talan i fråga om de egna avtalen. Om en viss myndighet inte bör få den behörigheten får undantag göras, exempelvis i myndighetens instruktion.

Det bör enligt utredningens mening kunna förutsättas att en myndighet kan bedöma om den har egen juridisk kompetens för att kunna föra en viss process och att myndigheten, om så inte är fallet, uppdrar åt en annan myndighet eller ett ombud, t.ex. en advokat, att föra myndighetens talan. Några generella undantag från processbe- hörigheten för t.ex. vissa typer av avtal bör därför inte göras.

Den praktiska effekten av den föreslagna bestämmelsen blir förmodligen inte särskilt genomgripande. Flertalet centrala myndig— heter och affärsverken har, som tidigare redovisats, redan en generell behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. Genom förordningen om hantering av statliga fordringar har alla myndigheter getts processbehörighet rörande myndighetens egna fordringar. Den sistnämnda behörigheten innebär att myndigheterna redan har processbehörighet rörande de avtal som innefattar fordring— ar. Förslaget får följaktligen betydelse endast för avtalstvister som avser något annat än en myndighets fordran och som dessutom berör en myndighet som inte har generell processbehörighet inom sitt verksamhetsområde.

Det kan i och för sig anses ligga i sakens natur att en myndighet som har processbehörighet också har befogenhet att uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra talan i domstol. För tydlighets skull bör dock detta anges. Denna bestämmelse motsvarar 13 å förordningen om statliga myndigheters fordringar och för öv- rigt även 2 å verksförordningen i dess nuvarande lydelse (SFS 1993:1140).

9. T vistelösning mellan statliga myndigheter

Som utredningen anfört i avsnittet 5.3 utgör de statliga myndigheterna inte några självständiga juridiska enheter (rättssubjektf. De utgör endast delar av rättssubjektet staten. En konsekvens av detta är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts mellan två Självständiga parter (rättssubjekt). De överenskom- melser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur. Denna rättsfigur regleras inte i lagstiftningen. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överenskommelse utgår ifrån att den — internt inom rättssubjek- tet staten — Skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma sätt som det vore ett avtal i civilrättslig mening. Vad som anförs i direktiven (avsnitt 3.6) om lösning av tvister mellan myndig- heter och om tillämpningen av sådana överenskommelser bygger på att överenskommelser i praktiken binder de myndigheter som träffat dem; annars skulle ju föreskrifter om lösning av tvisterna inte behövas. Det kan dock ligga inom ramen för myndigheternas befogenheter att gemensamt komma överens om att ändra eller upphäva tidigare överenskommelser.

Eftersom statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska enheter står de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen (1929:145) om skiljemän, inte till förfogande om det uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överens- kommelsen.

Frågan om statliga myndigheter kan föra talan mot varandra har i äldre litteratur behandlats av Henrik Hessler i Förvaltningsrättslig tidskrift 1952 s. 303—326, Stig Jägerskiöld i samma tidskrift 1954 s. 299—342 och Erik Söderlund i Kommentar till rättegångsbalken, del 1, 1970, s. 315 f. Håkan Strömberg behandlar också frågan 1 Allmän förvaltningsrätt, femtonde upplagan, 1991 s. 24 f.

Från rättspraxis kan också nämnas NJA 1959 S. 385 där HD i domskälen uttalade att Riksbanken var ett sådant från kronan skilt

' Universiteten i Uppsala och Lund torde betraktas som självständiga rättssubjekt när det gäller visst fastighetsinnehav (jfr NJA H 1943 s. 98 och Gullnäs m.fl. Rätte- gångsbalken under 11:29 samt NJA 1935 s. 515).

rättssubjekt som avsågs med beteckningen inrättning i den dåvarande bestämmelsen om delgivning i 33 kap. 17 å RB. Bestämmelsen i dåvarande 33 kap. 19 å RB om delgivning med kronan ansågs därför inte tillämplig vid delgivning med Riksbanken. Sist nämnda be— stämmelse om delgivning med kronan är numera ersatt med en bestämmelse om delgivning med staten i 8 å delgivningslagen (1970:428). Denna nya bestämmelse gäller även riksdagen och dess verk (prop. 1970:13 s. 132). Vilka slutsatser man numera vågar dra av detta rättsfall är tveksamt. I vart fall kan dessa inte gå längre än till att Riksbanken skulle kunna vara ett självständigt rättssubjekt som också skulle kunna föra en talan vid domstol mot en annan statlig myndighet.

Under utredningsarbetet har RRV upplyst att det inte är alla myndigheter eller i vart fall inte alla berörda befattningshavare som är medvetna om att tvister mellan myndigheter inte kan lösas inför domstol eller genom Skiljeförfarande. Kammarkollegiet påpekar att tvister mellan myndigheter för närvarande kan lösas endast genom uppgörelsen mellan myndigheternas chefer och ytterst av regeringen. En myndighet efterlyser ett särskilt tvistelösningsorgan, t.ex. en nämnd, för lösande av affärsmässiga tvister under det att en annan myndighet anser att tvisterna borde kunna lösas vid domstol.

Utredningen anser som redan anförts i detta avsnitt att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna inte står till förfogande för de myndig— heter som råkar i tvist om tillämpningen m.m. av den överenskommel— se som de träffat.

För närvarande är det enda sättet att lösa tvister mellan myndigheter i anledning av deras överenskommelser att myndigheterna hänskjuter dem till regeringens bedömning. Det måste anses otillfredsställande att regeringen således kan komma att belastas med en stor mängd tvisteärenden i synnerhet när tvisterna berör detaljfrågor om tillämp- ning och tolkning av vissa moment i överenskommelserna. Endast i vissa fall av större ekonomisk betydelse kan det som regel anses lämpligt att regeringen får avgöra uppkomna tvister.

Att nu föreslå en ordning som innebär att den juridiska personen statens olika ställföreträdare skulle få processa mot varandra skulle innebära en principiell nyordning i svensk rätt vars konsekvenser är svåra att överblicka. En sådan omdaning av det processrättsliga partsbegreppet kan enligt utredningens uppfattning inte anses vara omfattad av direktiven till denna utredning. Vad som bör övervägas är snarare en intern tvistelösningsmekanism för statens olika myndig- heter.

En sådan intern statlig tvistelösning bör vara flexibel och kunna anpassas efter den aktuella tvistens beskaffenhet och de tvistande

myndigheternas verksamhet. Samtidigt bör förfarandet vara obyråkra— tiskt och kostnadseffektivt. Det kan väl tänkas att vissa inomstatliga tvister är av så komplicerad natur att det får anses mest ändamålsenligt att tvisten slits genom ett domstolsliknande förfarande. Å andra sidan torde det i många fall — inte minst av kostnadsskäl — vara tillräckligt med ett enklare mera summariskt förfarande.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det generellt sett lämpligaste sättet att lösa tvister mellan olika statliga myndigheter är ett medlingsförfarande under ledning av en av de inblandade myndig— heterna tillkallad opartisk medlare. I normalfallet bör medlingsupp— giften fullgöras av en person. Vid mer komplicerade tvister där det kan sägas att det finns ett behov av ett rättegångsliknande förfarande bör det finnas möjlighet att tillkalla högst tre medlare. De tvistande myndigheterna bör i den situationen utse var sin medlare varefter dessa gemensamt får utse en tredje medlare. En person som utses till medlare bör givetvis ha erforderlig kompetens för uppgiften. Det är dock inte lämpligt att ange några generella behörighetskrav. Det torde ligga i sakens natur att medlaren kan vara domare, advokat eller annan jurist. Den föreslagna metoden har likheter med ett Skiljeförfarande och vissa bestämmelser i lagen om skiljemän kan komma att tjäna till ledning i vissa medlingssituationer, även om det inte är utredningens mening att denna lag skall vara analogt tillämplig på det föreslagna medlingsförfarandet.

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling torde inte vara tillämplig på den föreslagna medlingstjänsten. Enligt 5 kap. 1 å andra stycket 4 denna lag skall bestämmelserna i 5 kap. om upphandling av tjänster inte tillämpas i fråga om skiljemanna— och förlikningsuppdrag. Enligt utredningens mening är ett medlingsuppdrag enligt den föreslagna förordningen om statliga myndigheters avtal vid tillämpning av lagen om offentlig upphandling att likställa med ett förlikningsupp- drag.

Kostnaderna för medlingen bör finansieras av myndighetens ordinarie medel på samma sätt som tvistekostnader vid tvister med annan juridisk person. Genom bemyndigandet i förordningen om statliga myndigheters avtal ges myndigheterna rätt att använda medel för detta ändamål. Myndigheterna bör emellertid åläggas en skyldighet att i första hand försöka förlikas. Om det inte lyckas får myndighetens chef besluta att tvisten skall hänskjutas till medling enligt förord— ningen. Det är enligt utredningens mening ur kostnadssynpunkt angeläget att medling används först när förlikningsmöjligheterna är uttömda. Även ett hänsynstagande till myndighetens good- -will kan ha betydelse för frågan om en tvist skall förlikas eller avgöras genom

medling. Detta talar för att ett beslut om medling bör fattas på chefsnivå.

Bestämmelsen bör vara fakultativ eftersom det inte förefaller ändamålsenligt att alltid påbjuda medling. Det kan finnas situationer där det är lämpligast att i stället överlämna tvisten till regeringen. Av JK:s egenskap att vara regeringens högste ombudsman och att ytterst vara den som bevakar statens rätt får anses följa att myndigheterna alltid kan inhämta dennes råd angående lämpligaste tillvägagångssätt.

Någon verkställighet av medlarens eller medlarnas beslut kan inte bli aktuell. Av den föreslagna paragrafen framgår att beslutet är bindande för myndigheterna. Om någon myndighet trots det skulle vägra att rätta sig efter ett sådant beslut torde regeringen få ingripa.

10. Ansvar för ingångna avtal

10.1. Sammanfattning

Enligt direktiven (avsnitt 3.4) bör utredningen överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något hänseende. Utredningens överväganden i denna fråga bör grundas på resultatet av den probleminventering som ingår i utredningens uppdrag.

Under probleminventeringen har utredningen stött på ett fall som avser frågan om staten bör vara bunden av vissa pensionsavtal som Luftfartsverket ingått. Denna fråga behandlas i en promemoria den 6 december 1993 av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleineman och hovrättsassessorn Gudmund Toijer. Under rubriken Rättsliga utgångspunkter redovisas där en utredning om vad som enligt gällande rätt torde krävas för att staten Skall bli bunden av de avtal som myndigheterna ingår.

Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns någon speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges vad som krävs för att Staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig myndighet ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller inom annan verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig lagstiftning som är tillämplig när man vill bedöma om ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regerings- beslut ändock skall binda staten. Det går således inte att avgöra om Staten blir bunden av ett sådant avtal genom att direkt tillämpa avtalslagens föreskrifter om fullmaktsgivarens ansvar för avtal som hans befullmäktigade ombud ingår på avtal som statliga myndigheter ingår. Inte heller kan man direkt tillämpa de associationsrättsliga föreskrifterna om när en ställföreträdares handlande binder associatio— nen. En annan sak är att man — i brist på uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet — kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister genom en analogisk tillämpning av de allmänt gällande reglerna.

Det bör tilläggas att det inte finns något domstolsavgörande om vad som krävs för att staten skall vara bunden av ett avtal som en myndighet ingått. Vad som anförts visar att det finns en stor och besvärande osäkerhet om det gällande rättsläget.

När utredningen nu föreslår att det för första gången skall meddelas uttryckliga föreskrifter om vad som krävs för att myndigheterna skall få ingå avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser för staten (se förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal), blir det särskilt angeläget att också precisera vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Om så inte sker skulle osäkerheten om rättsläget kunna öka. Vad som främst kan befaras är att kraven för att staten skall bli bunden skulle ställas så högt att detta skulle hämma den allmänna omsättningen; enskilda personer skulle helt enkelt inte våga att ingå avtal med staten.

Enligt utredningens mening bör den angivna frågan om statens bundenhet bedömas mot bakgrund av att de statliga myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter. De utgör bara delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening kan de således varken ha egna tillgångar eller ha egna förpliktelser. De kan endast handla som företrädare för staten och på uppdrag av riksdagen och regeringen. Deras handlande måste alltid rymmas inom ramen för de uppdrag de fått. Med hänsyn till det mångskiftande sätt på vilket dessa uppdrag kan fastställas och ändras blir det ofta svårt för statens motparter att exakt veta om ett tänkt avtal faller inom ramen för givna uppdrag.

Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter som reglerar vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Syftet med dessa föreskrifter är att klarlägga rättsläget. Om rättsläget preciseras på det sätt som ut— redningen föreslår bör det bli lättare för myndigheterna att finna motparter som är beredda att ingå avtal. Härigenom främjas den allmänna omsättningen och statens intressen.

I utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal anges vilka villkor som skall vara uppfyllda för att en myndighet Skall ha rätt att ingå ett avtal. I de föreskrifter om statens bundenhet som enligt utredningens mening bör meddelas anges vilka av nämnda villkor som måste vara uppfyllda för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Utredningen behandlar däremot inte vad som i övrigt krävs för ett avtals giltighet. Frågor härom får lösas enligt allmänna avtalsrättsliga föreskrifter i 1 och 3 kap. avtalslagen om slutande av avtal respektive om rättshandlingars ogiltighet.

Utredningen föreslår att de nya, särskilda föreskrifterna om statens bundenhet bör få ett innehåll som i huvudsak bygger på vad som i förut nämnda promemoria angetts motsvara gällande rätt. Utredningen har utformat sitt förslag till särskilda föreskrifter på ett sådant sätt att statens bundenhet regleras enligt de principer som ligger till grund för vad som sägs om en fullmaktsgivares bundenhet i 10 och 11 åå avtalslagen .

I korthet innebär utredningens förslag att ett avtal som en myndighet ingår blir bindande för staten, om det faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Faller det utanför nämnda ram blir avtalet alltså inte bindande för staten. För att ett avtal, som faller inom nämnda verksamhetsområde, skall bli bindande för staten krävs däremot inte att avtalet också skall stämma överens med alla de andra föreskrifter och beslut som kan reglera myndighetens verksamhet med avtal. Att ett avtal strider mot sådana andra föreskrifter och beslut bör enligt utredningens förslag inte automatiskt leda till att staten blir obunden av avtalet. För att Staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet stred mot en föreskrift eller ett beslut, dvs. att motparten varit i s.k. ond tro. Som skäl för detta förslag anför utredningen att en motsatt lösning skulle ställa för höga krav på statens motparter. De skulle nämligen då — för att vara säkra på att ett tänkt avtal blir bindande för staten —— ofta bli tvungna att hålla reda på ett mycket stort antal föreskrifter. Detta skulle verka klart hämmande på den allmänna om- sättningen och därmed skada såväl Statens intressen som tänkta motparters berättigade krav.

Beträffande möjligheten att utkräva personligt ansvar för ingångna avtal beaktar utredningen vad som anförts om denna fråga dels av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. i betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58), dels av regeringen (prop. 1993/94:185 s. 15). Med hänsyn bl.a. därtill finner utredningen att några nya regler om möjlighet att utkräva personligt ansvar av beslutsfattare i avtalsfrågor inte bör föreslås.

10.2. Bakgrund

I utredningens direktiv (Dir. 1993:60) framhålls att den bestämmelse som ligger till grund för den rätt myndigheterna anses ha att genom avtal ta på staten ekonomiska förpliktelser finns i 9 kap. 10 å RF. Vidare sägs att det i förarbetena framhölls att bestämmelsen enbart är en kompetensregel. Den reglerar alltså inte frågan i vad mån en förbindelse, som en myndighet med överskridande av sin befogenhet har ingått, är bindande för staten. Enligt direktiven bör utredaren mot bakgrund av probleminventeringen överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende. Utredaren bör även överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse behöver klarläggas. Även möjligheten att utkräva personligt ansvar för

ingångna avtal bör klargöras. I detta sammanhang erinras i direktiven om att myndighetsstyrelsernas ansvar och befogenheter setts över av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. (Dir. 1992:10). Kommittén har sedermera avgett betänkandet Effektivare

ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58).

Vad som sålunda anförts i direktiven innebär att utredningen bör ta upp tre delvis separata frågor, nämligen

1. Statens ansvar för avtal som en myndighet ingår med över- skridande av sina befogenheter,

2. ansvar och befogenheter inom myndigheterna och

3. möjligheten att utkräva personligt ansvar av dem som på en myndighets vägnar ingår avtal.

Fråga 2 avser närmast vem inom en myndighet som skall ha rätt att ingå avtal. Denna fråga har utredningen behandlat i avsnitt 5.6. Utredningen har också tagit upp frågan i 22 å i förslaget till för— ordning om statliga myndigheters avtal.

I det följande kommer utredningen att först ta upp frågan om statens ansvar och därefter frågan om det personliga ansvaret.

10.3. Statens ansvar för de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår

När utredningen i detta avsnitt behandlar frågor om statens ansvar för de avtal som statliga myndigheter ingår med andra rättssubjekt än staten kommer utredningen att diskutera endast sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. En annan begränsning är att utredningen endast behandlar avtal som ingås av myndigheter under regeringen. Avtal som ingår i förvaltningen av sådana statliga tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning (se 9 kap. 8 å andra meningen RF), t.ex. AP-fonderna omfattas inte av utredningens överväganden i ansvarsfrågan. Inte heller arbetsrättsliga avtal kommer att behandlas. (Jfr vad som anförts om utredningsarbetets omfattning i avsnitt 5.2.) Innebörden i begreppet ekonomisk förpliktelse har utredningen angett i avsnitt 5.4 och i 4 å förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal.

Utredningen kommer i detta avsnitt att ta upp frågor om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter ingår. Sådana frågor aktualiseras främst i de fall då en myndighet ingått ett avtal som den inte haft rätt att ingå. Utredningen behandlar däremot inte frågan om Staten kan bli eller bör kunna bli

skadeståndsskyldig, när ett avtal som en myndighet ingått inte anses bindande för staten på grund av att den avtalsslutande myndigheten inte haft rätt att ingå avtalet.

Till en början konstaterar utredningen att det för närvarande inte finns någon speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges vad som krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig myndighet under regeringen ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller i annan verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig lagstiftning som är tillämplig när man vill bedöma om ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut ändock skall binda staten. Det går således inte att avgöra om staten blir bunden av ett Sådant avtal genom att direkt tillämpa exempelvis de allmänna föreskrifter i lagen (1915 :218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhets- rättens område (avtalslagen), som rör villkoren för att en fullmakts- givare Skall vara bunden av de avtal som hans befullmäktigade ombud ingår (10 och 11 åå avtalslagen). Inte heller kan man direkt tillämpa de associationsrättsliga föreskrifterna om när en ställföreträdares handlande binder associationen. En annan sak är att man — i brist på uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet — kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister genom en analogisk tillämpning av de allmänt gällande reglerna.

Det bör tilläggas att det inte finns något prejudicerande domstolsav- görande om vad som hittills ansetts böra krävas för att staten skall bli bunden av ett avtal som en myndighet ingått.

Det anförda ger vid handen att det — i avsaknad av direkt tillämp— liga föreskrifter — råder en osäkerhet om vad som för närvarande krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen. Att det råder en sådan osäkerhet om rättsläget bekräftas av vad som anförs i en av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleineman och hovrättsassessorn Gudmund Toijer den 6 december 1993 upprättad promemoria. I promemorian behandlas frågan om staten bör anses bunden av vissa pensionsavtal som Luftfartsverket ingått (se avsnitt 4.3.2). Där finns en utredning om gällande rätt i fråga om statens bundenhet när myndigheten ingår avtal.

Nämnda osäkerhet om innebörden i gällande rättsläge kan beröra ett mycket stort antal avtal, då det i många fall kan vara svårt för statens motparter att säkert veta vad som gäller om myndigheternas rätt att ingå avtal. Osäkerheten är därför så betydande att den måste antas vara mycket besvärande såväl för staten som för dess motparter. Den

får därigenom anses hämma den allmänna omsättningen och minska tilltron till staten som avtalspart.

Utredningen finner därför att det är angeläget att det meddelas sådana uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet som undanröjer den nu rådande rättsosäkerheten.

De i avsnitt 10.2 redovisade uttalandena i direktiven skulle kunna antyda att man vid bedömningen av frågan om statens bundenhet skulle kunna finna någon vägledning i 9 kap. 10 å RF. Enligt utredningens mening är det emellertid helt klart att man inte kan få någon vägledning av nämnda föreskrift i regeringsformen när det gäller att ta ställning till vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som myndigheterna ingått, främst därför att föreskriften över huvud taget inte berör myndigheternas rätt att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten.

Enligt utredningens mening bör frågan om statens bundenhet bedömas mot bakgrund av att statliga myndigheter, som utredningen anfört i det föregående (se bl.a. avsnitt 5.3), inte utgör några självständiga juridiska enheter. De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening kan de således varken ha några egna tillgångar eller några egna förpliktelser. När det gäller tillgångar och förpliktelser uppträder myndigheterna alltså endast som företrädare för rättssubjektet staten. De åtgärder som myndigheten vidtar i dessa hänseenden måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndig— heterna har fått från de högsta företrädarna för Staten, nämligen riksdagen och regeringen. Detta gäller naturligtvis även frågor om vilka avtal som myndigheterna får ingå.

En självklar utgångspunkt för en diskussion om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som Statliga myndigheter ingår är att staten alltid skall bli bunden av de avtal som myndig— heterna haft rätt att ingå. Det är emellertid inte lika självklart att varje avtal, som en myndighet ingår i strid mot någon föreskrift eller något beslut, på grund därav inte binder Staten. Som skäl härför kan anföras att det statliga regelsystem som för närvarande styr myndigheternas rätt att ingå avtal, enligt vad som angetts tidigare, är utformat på ett sådant sätt att det i många fall är svårt för statens motparter att säkert veta vad som gäller. Även enligt de regler om statliga myndigheters avtalsrätt som utredningen föreslår (se förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal) kommer det ofta att bli ovisst hur långt en myndighets rätt att ingå avtal sträcker sig. Även en jämförelse med vad som gäller i motsvarande avseenden enligt de nyss nämnda före- skrifterna i 10 och 11 åå avtalslagen talar för att inte alla avtal som strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut på grund därav inte skall binda staten. Enligt fullmaktsreglerna kan nämligen en

fullmaktsgivare bli bunden av ett avtal som hans befullmäktigade ombud ingår trots att han inte haft lov att göra detta. Även enligt de förut angivna associationsrättsliga föreskrifterna kan en ställföreträdare under vissa förhållanden binda associationen trots att han överskridit sin befogenhet.

I anledning av vad som sålunda anförts tar utredningen härefter först upp frågor om myndigheternas rätt att ingå avtal.

Som utredningen påpekat i det föregående finns det i regerings- formen inte någon uttrycklig föreskrift om myndigheternas avtalsrätt. Den rätt att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten som för närvarande anses föreligga grundar sig enbart på mycket allmänna uttalanden i motiven till regeringsformen.

Det bör tilläggas att nämnda motivuttalanden hittills inte lagts till grund för några generella regler om rätt för Statliga myndigheter under regeringen att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten (se avsnitt 5.3). I praktiken anses dock varje myndighet, som är satt att Sköta en viss verksamhet, ha rätt att inom sitt verksamhets- område och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Härutöver finns vissa föreskrifter och regeringsbeslut som ger myndigheter rätt att ingå vissa särskilt angivna slag av avtal.

Det finns således för närvarande inte några generella föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som kan läggas till grund för de föreskrifter om statens bundenhet som behöver meddelas.

Som framgår av det föregående (avsnitt 5 och förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal) föreslår utredningen att det nu skall utfärdas ett generellt tillämpligt regelverk om myndigheternas rätt att ingå avtal. Detta förslag innebär i stora delar att vad som för närvarande anses gälla utan Stöd av uttryckliga regler, kommer till uttryck i en särskild författning. När det gäller att ange den sakliga ram inom vilken en myndighet skall ha rätt att ingå avtal knyter utredningen an till myndighetens uppgifter m.m. I enlighet härmed föreslår utredningen i den grundläggande föreskriften om myndig- heternas avtalsrätt (9 å förslaget till förordning om statliga myndig- heters avtal) att en myndighet får ingå de avtal som syftar till fullgörande av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen. Som framgår av 9 å i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal blir en myndighets rätt att ingå avtal alltså helt beroende av vad som följer av skilda i paragrafen inte närmare preciserade författningar och regeringsbeslut. Det blir endast genom att ta del av dessa som man kan ta reda på hur långt en myndighets avtalsrätt sträcker sig.

De föreskrifter och regeringsbeslut som författningsförslaget hänvisar till är i allmänhet inte samlade i en enda handling. De är av vitt skilda slag. Flertalet myndigheter har en förordning med in- struktion för myndigheten. Därutöver finns regelmässigt föreskrifter i lagar och andra författningar. Regeringsbeslut om myndigheternas verksamhet meddelas såväl i regleringsbreven som i annan ordning. Föreskrifterna och besluten kan avse vitt skilda frågor.

I en förordning med instruktion för en myndighet ingår alltid föreskrifter om myndighetens verksamhetsområde. Dessa föreskrifter ger emellertid inte alltid en fullständig och helt rättvisande beskrivning av vad som gäller, då det vid sidan om dem kan finnas föreskrifter och beslut som vidgar, inskränker eller preciserar det verksarnhetsom— råde som anges i instruktionen. Som ett exempel på ett regeringsbeslut som vidgar en myndighets verksamhetsområde utöver det som anges i förordningen med instruktion för myndigheten kan här nämnas att Statskontoret i regleringsbrevet för 1993/94 ålagts att svara bl.a. för inköpssamordning inom dataområdet. Det förekommer också att en myndighets rätt att ingå avtal inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för myndigheten begränsas, t.ex. beloppsmässigt. Det finns även begränsningar i en myndighets avtalsrätt som följer av att regeringen själv ingår vissa avtal eller uppdrar åt en annan myndighet att ingå ett avtal.

Som exempel på regeringsbeslut som preciserar det verksam— hetsområde som anges i instruktionen för en myndighet kan här pekas på vad som i regleringsbreven föreskrivs om målen för myndighetens verksamhet. I nyss nämnda regleringsbrev sägs exempelvis att Statskontoret skall ”i första hand kunna tillhandahålla stöd inom” vissa särskilt angivna områden. Vidare kan som ett exempel på preciseringar som görs i andra författningar än förordningar med instruktioner för myndigheter här nämnas att länsstyrelsernas uppgifter beträffande naturvården preciseras i naturvårdslagen (1964:822) och naturvårdsförordningen (1976:484). Detta blir aktuellt bl.a. när en länsstyrelse träffar uppgörelser med stöd av 29 å naturvårdsförordningen.

En förordning med instruktion för en myndighet innehåller också mer myndighetsinterna föreskrifter, t.ex. föreskrifter som direkt eller indirekt anger vem inom en myndighet som skall ha rätt att fatta beslut

på myndighetens vägnar. I regleringsbreven finns beslut om myndigheternas verksamhet under varierande rubriker, exempelvis Uppgifter, Uppdrag, Mål för verksamheten eller liknande. Sådana beslut kan, som framgår av bl.a. nyss nämnda exempel, avse såväl en utvidgning som en inskränkning

eller precisering av de uppgifter som myndigheterna ålagts i in- struktionerna.

När det gäller att bedöma inom vilken saklig ram myndigheter har rätt att ingå avtal enligt föreskriften i 9 å förordningsförslaget bör också föreskriften i 3 å första stycket i förordningsförslaget beaktas. Enligt detta stycke gäller föreskrifterna i förordningen — alltså även 9 å — bara om något annat inte följer av någon annan författning eller något regeringsbeslut.

Till de föreskrifter som kan påverka en myndighets rätt att ingå avtal hör även de föreskrifter i utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal som anger den ekonomiska ramen för myndigheternas rätt att ingå avtal. Myndigheterna föreslås nämligen vara skyldiga att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för till— gängliga medel. Föreskrifter härom finns framför allt i 12—14 åå förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Dessa föreskrifter omfattar också uttryckliga regler om myndigheternas rätt att binda staten vid utgifter som skall verkställas under tid efter utgången av det budgetår då ett avtal ingicks. Till dessa föreskrifter knyts sedan en rad beslut i regleringsbrev om villkoren för att myndigheterna skall få förfoga över anslag m.m.

När utredningen i det följande behandlar frågor om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av avtal som myndigheterna ingår kommer detta att ske mot bakgrund av vad som nyss redovisats om innebörden i utredningens förslag om rätt för myndigheterna att ingå avtal. Eftersom utredningens förslag om myndigheternas avtalsrätt i de delar som är väsentliga för frågor om Statens bundenhet bara utgör en kodifiering av vad som nu, utan uttryckligt författningsstöd, anses gälla, är det väsentligt att här redovisa vad Bengt Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer anför i den förut nämnda promemorian om vad som enligt gällande rätt allmänt gäller för att staten skall bli bunden av avtal som myndigheterna ingått]:

Den grundläggande rätten att företräda staten i frågor som rör myndigheterna och deras verksamhet ligger alltså direkt hos regeringen (vi bortser här och i det följande från de myndigheter som lyder direkt under riksdagen). Genom instruktioner —— som har formen av förordning — delegerar regeringen till myndigheterna att på statens vägnar handha viss verksamhet. Denna verksamhet är ofta av offentligrätt- slig natur, men kan också vara mer affärsinriktad. — — —

I Ätergivandet sker med samtycke av författarna. Den text som transumerats bort avser bara det individuella fallet i promemorian.

De statliga myndigheterna härleder alltså sin kompetens från regeringen. Myndigheternas rätt att företräda staten beror därmed ytterst på regeringens egen kompetens att ombesörja förvaltningsuppgifter och på den delegation av kompetensen som sker till en viss myndighet. Allmänt torde kunna sägas att myndigheten inte har möjlighet att binda staten utanför_ Sitt givna uppdrag sådant detta anges i in— struktionen. A andra sidan måste det förhålla sig så, att myndigheten med rättsligt bindande verkan kan ådra staten de förpliktelser som följer av uppdraget. Delegationen innefattar med andra ord en principiell rätt för myndigheten att på statens vägnar ingå de civilrättsliga avtal som erford- ras för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett ända— målsenligt sätt.

Den mera generella utformning som vanligen tillämpas i fråga om instruktioner torde emellertid också innebära att myndigheten binder staten så snart avtalet ligger inom det aktuella verksarnhetsområdet och därmed faller inom ramen för instruktionen. — — —

En anknytning till instruktionen har enligt vår mening starka skäl för sig. Det blir praktiskt möjligt för en tilltänkt medkontrahent att bedöma om ett avtal binder staten eller inte. Det måste nämligen kunna begäras av tredje man att han tar del av vad som i instruktionen sägs om myndighetens uppgifter och allmänna verksamhetsområde. A andra sidan måste en sådan kontroll normalt också anses tillfyllest. En annan ordning skulle kunna allvarligt hämma den allmänna omsättningen och tilltron till statens vilja att infria de åtaganden som myndigheterna har gjort i statens namn. Detta måste självfallet gälla utan hänsyn till att avtalet från mera affärsmässiga eller andra utgångspunkter kan vara ofördelak— tigt eller obehövligt för myndigheten. Det är en uppgift för myndighetens företrädare att på sitt tjänsteansvar avgöra vilka förpliktelser som Skall belasta verksamheten. Eventuel— la missbedömningar i det avseendet leder självfallet inte till att staten kan frigöra sig från de åtaganden som myndigheten har gjort.

Det ligger här nära till hands att jämföra med kompetens— fördelningen inom privaträttsliga associationer? Enligt vår

2 I promemorian anförs på denna punkt i not 3: Det har i den juridiska litteraturen antagits att i princip samma frågor om förhållandet mellan behörighet och befogenhet som vid privaträttsliga juridiska personer uppkommer vid statens och kommuns verksamhet men att bedömningen delvis kan bli en annan. Jari Hellner (se Kom- mersiell avtalsrätt, 4 uppl. 1993, s. 70) har påpekat att läget ofta är oklart. Man har huvudsakligen diskuterat frågor som rör det allmännas bandenhet vid offentlig upphandling, där förfarandet anses ge vissa garantier för att behörighetsfrågor blir automatiskt lösta. När det gäller mer alldagliga handlingar, har det antagits att de rent

uppfattning är delegationen till en myndighet närmast att se som en överföring av vad som brukar benämnas behörighet. Behörigheten omfattar i detta sammanhang vad ställföreträ— daren kan göra med bindande verkan för huvudmannen. Karakteristiskt för denna rättsfigur är också att ställföreträ- daren inte binder huvudmannen om han går utöver gränserna för sin behörighet, inte ens om medkontrahenten är i god tro beträffande kompetensöverskridandet. Häri skiljer sig behörigheten från ställföreträdarens befogenheter, dvs. vad han har huvudmannens lov att göra. Om ställföreträdaren åsidosätter sin befogenhet binder han huvudmannen inom ramen för sin behörighet, men bara om medkontrahenten är i god tro när det gäller befogenhetsöverskridandet.

Här bör dock framhållas att de privaträttsliga reglerna om kompetensfördelning knappast kan tillämpas fullt ut inom den offentliga verksamheten. Kompetensfördelningen mellan regeringen och de underställda myndigheterna företer inslag av offentligrättslig karaktär och skiljer sig häri från renodlat civila rättsförhållanden. Starka skäl talar dock för ett privaträttsligt synsätt när det som i detta fall blir fråga om att bedöma giltigheten av civilrättsliga avtal mellan staten och ett privat rättssubjekt. I synnerhet gäller naturligtvis detta när fråga är om sådana transaktioner som privaträttsliga avtal är tänkta för.3

I viss utsträckning torde det därmed bli erforderligt att tillägga olika instruktionsbestämmelser skilda civilrättsliga verkningar. Till de behörighetsgrundande reglerna får man i första hand räkna dem som anger myndighetens uppgifter. Annorlunda förhåller det sig med sådana föreskrifter som reglerar t.ex. myndighetens interna organisation eller redovisningen av statliga medel. Här är det myndighetens egna tjänstemän som är adressater. Aven föreskrifterna om kompetensfördelning mellan myndighetens olika företrädare

privaträttsliga reglerna om ställningsfullmakt blir tillämpliga även för offentligrättsliga organ. Hithörande frågor har dock mera sällan uppmärksammats, i synnerhet när det gäller statlig verksamhet. Utgångspunkten synes dock vara att överordnade organ — med ledning av givna instruktioner — åtminstone i viss utsträckning kan delegera uppgifter till underordnade organ. Jämför i detta sammanhang Henry Ussing (Aftaler, s. 284) som vill se dessa frågor ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv snarare än ett fullmaktsrättsligt, eftersom ”Organenes saerlige Stilling kan medfare Afvigelser fra de allmindelige Fuldmagtsregler”.

3 I promemorian anförs på denna punkt i not 4: Som Kurt Grönfors har påpekat företer de här uppkomna situationerna inslag av både offentlig och privat rätt (se Begränsningar av avtalet som styrmedel i Festskrift till Sveriges advokatsamfund 1887—1987, S. 217 ff). Jämför vidare Jan Ramberg, Allmän avtalsrätt, 3 uppl. 1991, s. 29, Kai Kröger, Norsk kontraktsrett, 1989, s. 620 f, Jo Hov, Avtalerett, 1992, s. 46 ff och Birger Sturevold Lassen, Kontraktsrettslig representasjon, 1992, s. 23 ff.

och organ torde primärt rikta sig till de berörda befattnings— havarna och är närmast att se som befogenhetsinskränkningar (på samma sätt torde man ha att uppfatta vad som kan följa av myndighetens arbetsordning). De sistnämnda föreskrifter— na synes därrned i princip inte vara möjliga att åberopa mot den medkontrahent som är i god tro. Det står därvid klart att även den som känner till föreskrifterna många gånger kan ha svårt att avgöra t.ex. om en viss fråga faller inom en generaldirektörs kompetens att ansvara för den löpande verksamheten. Att tolka ett sådant begrepp som ”den löpande verksamheten” kan ju vara förenat med betydande svårigheter för den som inte är närmare insatt i myndig— hetens arbete. Det är därför inte givet att en medkontrahent skall anses vara i ond tro beträffande ett kompetensöverskri— dande enbart av det skälet att kompetensen såsom sådan följer av offentligt tillgängliga författningar.4

Vi tillåter oss här att erinra om det förstärkta skydd som en godtroende tredje man har när han rättshandlar med ett aktiebolag genom bolagets verkställande direktör. Av 8 kap. 14 å andra meningen aktiebolagslagen följer att tredje man under förutsättning av god tro normalt sett torde få åberopa ett avtal när den verkställande direktören har överskridit sin kompetens att handha den löpande förvaltningen.5 Det förstärkta skyddet motiveras av att det ofta är svårt för tredje man att avgöra vad som faller inom den kompetensen.6 En annan sida av saken är dock att den verkställande direktören har att noggrant överväga rättshandlingar med tredje man, och bolaget torde kunna uppställa särskilda krav på försiktig- het från hans sida. I den mån eri analogi kan ske inom den statliga förvaltningen, kan därför ett motsvarande krav upprätthållas när en generaldirektör vidtar rättshandlingar för

4 I promemorian anförs på denna punkt i not 5: Jämför i detta sammanhang AD 1982 nr 83 där omständigheterna var sådana att fyra kommunalråd ansågs ha bundit kommunen vid ett anställningsavtal, trots att delegationsordningen inte gav någon av dem rätten att sluta sådana avtal. Arbetsdomstolen anmärkte att det inte var uteslutet att en kommun på grund av reglerna om ställningsfullmakt i 10 å avtalslagen kunde bli bunden av rättshandlingar som företagits av någon befattningshavare som inte fått uppgiften att företräda kommunen delegerad till sig. 5 I promemorian anförs på denna punkt i not 6: Kompetensen har i denna situation märkligt nog kommit att betecknas som ”behörighet” under förarbetena till aktiebolagslagen. Jämför också AD 1990 nr 58. Arbetsdomstolen anför under hänvisning till den juridiska litteraturen att bestämmelsen inte utan vidare får tolkas motsatsvis så att rättshandlingen trots befogenhetsöverskridandet alltid blir bindande för bolaget, om medkontrahenten var i god tro. 6 I promemorian anförs på denna punkt i not: Se Gösta Kedner — Carl-Martin Roos, Aktiebolagslagen del 1, 4 uppl. 1991, s. 224.

en myndighet. Som vi har påpekat tidigare är detta dock i första hand en fråga som rör förhållandet mellan staten och dem som företräder myndigheterna.7

Efter denna redovisning av vad som anförs i promemorian av Bengt Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer övergår utredningen till ytterligare överväganden angående hur statens bundenhet bör regleras i syfte att undanröja den nu rådande rättsosäkerheten.

Utgångspunkten för utredningens överväganden om statens bunden- het kan, som anförts i det föregående, inte bli något existerande, generellt tillämpligt regelverk om myndigheternas rätt att ingå avtal. Utgångspunkten blir i stället vad utredningen själv föreslår i denna fråga, dvs. förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal.

När utredningen nu föreslår att det för första gången skall meddelas uttryckliga föreskrifter om vad som krävs för att myndigheterna skall få ingå avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser för staten (se särskilt 8—14 åå förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal), har detta visserligen ett stort inforrnationsvärde. Det kan nämligen antas att sådana nya föreskrifter kommer att göra det lättare att avgöra vilken rätt att ingå avtal som myndigheterna har. Detta gagnar såväl staten som de personer med vilka myndigheterna vill ingå avtal.

De föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som utredningen tagit in i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal begränsar däremot — om de inte kompletteras med föreskrifter om statens bundenhet — tyvärr inte den osäkerhet som råder om vad som krävs för att staten skall bli bunden av de avtal som myndig- heterna ingår. Det kan t.o.m. sägas att osäkerheten snarare blir mer påtaglig och mer besvärande än tidigare. Det finns nämligen en risk för att de nya föreskrifterna om myndigheternas rätt att ingå avtal också kommer att läggas till grund för bedömningen av frågor om statens bundenhet. Det skulle ju kunna ligga nära till hands att anta att alla de villkor, som skall vara uppfyllda för att en myndighet skall få ingå ett avtal, också måste vara uppfyllda för att staten skall bli bunden av avtalet. En sådan tolkning skulle innebära en klar skärpning i förhållande till nuvarande rättsläge som det beskrivits i den förut nämnda promemorian. En sådan skärpning skulle kunna allvarligt hämma den allmänna omsättningen. Det skulle nämligen kunna befaras att enskilda personer inte skulle våga att ingå några avtal med staten,

7 l promemorian anförs på denna punkt i not 8: Jämför vad som har sagts ovan om företrädarnas tjänsteansvar.

eftersom det ofta skulle bli så svårt att säkert veta vad som fordras för att avtalen verkligen skall binda staten.

Prövningen av frågan om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av ingångna avtal måste, som redan anförts, ske mot bakgrund av det sätt på vilket utredningen utformat sitt förslag om rätt för statliga myndigheter att ingå avtal (se särskilt 8—14 åå i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal). Förslaget har redovisats i det föregående. Av denna redovisning framgår bl.a. att de föreslagna föreskrifterna innehåller hänvisningar till skilda, inte närmare preciserade föreskrifter och regeringsbeslut och att dessa många gånger är svåra att överblicka. Utöver föreskrifter och regeringsbeslut finns även inom många myndigheter interna organisationsbeslut som reglerar rätten för de anställda att ingå avtal för myndigheternas räkning.

Mot bakgrund av vad som här och tidigare anförts om det regelsys— tem som myndigheterna enligt utredningens förslag skall iaktta när de ingår avtal kan det i vissa fall bli svårt för att inte säga omöjligt för statens motparter att med en rimlig arbetsinsats kunna förvissa sig om att en myndighet verkligen har rätt att ingå ett visst avtal. I ett Sådant fall skulle det föra för långt att, såsom villkor för statens bundenhet, kräva att myndigheten iakttagit alla de föreskrifter och beslut som berör dess rätt att ingå avtal.

Det blir således nödvändigt att försöka begränsa de angivna svårig— heterna för statens motparter. Detta kan ske genom att man, såsom villkor för att Staten skall bli bunden av ett avtal, ställer lägre krav, dvs. inte kräver att alla tillämpliga föreskrifter och beslut om den avtalsslutande myndighetens rätt att ingå avtal skall vara uppfyllda. Fråga blir då vilket eller vilka villkor som måste vara uppfyllda. Enligt utredningens mening bör man så långt möjligt begränsa de krav som ställs. Endast genom sådana begränsningar kan man skapa ett rättsläge som gör det attraktivt för omdömesgilla och försiktiga personer att gå in i avtalsrelationer med myndigheterna. Föreskrifterna om statens bundenhet bör göras så klara och enkla att deras praktiska tillämpning inte förorsakar några egentliga svårigheter, vare sig för myndigheterna eller för de personer som överväger att ingå avtal med myndigheterna.

Att man begränsar och förenklar de krav som ställs främjar statens intresse av att finna lämpliga och pålitliga motparter och därmed också en god hushållning med statens medel. Begränsningarna får dock självfallet inte gå så långt att statens berättigade ekonomiska intressen åsidosätts. Inte heller bör det komma i fråga att Ställa lägre krav än som i allmänhet gäller inom näringslivet, t.ex. enligt fullmaktsreglerna i avtalslagen . Det bör alltså inte komma i fråga att låta staten bli

bunden av alla de avtal som Strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut som gäller för den avtalsslutande myndigheten.

I den förut nämnda promemorian bedöms, som framgår av det föregående, frågorna om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av ingångna avtal mot bakgrund av allmänna civilrättsliga och associationsrättsliga föreskrifter.

Även när det gäller uppgiften att utforma föreskrifter om statens bundenhet är det enligt utredningens mening naturligt att söka vägledning i allmänna civilrättsliga och associationsrättsliga före— skrifter.

Till de allmänna civilrättsliga föreskrifterna räknar utredningen i detta sammanhang föreskrifterna om fullmakt i 10 och 11 åå av— talslagen. Enligt dessa föreskrifter gäller att den, som givit en annan person en fullmakt att sluta ett avtal eller att företa en annan rättshand— ling, blir omedelbart berättigad och förpliktad i förhållande till tredje man genom en rättshandling som fullmäktigen inorn fullmaktens gränser företager i fullmaktsgivarens namn (10 å). I 11 å föreskrivs följande. Har fullmäktigen vid företagande av rättshandling handlat i strid mot särskilda inskränkande föreskrifter av fullmaktsgivaren, vare rättshandlingen ej gällande mot denne, såframt tredje man insåg eller bort inse att fullmäktigen sålunda överskred sin befogenhet.

De angivna föreskrifterna i avtalslagen innebär alltså att en person som utfärdat en fullmakt (fullmaktsgivare) blir bunden av ett avtal som den befullmäktigade i hans namn ingår inom fullmaktens gränser, dvs. inom ramen för vad som brukar kallas fullmäktigens behörighet. Motsättningsvis följer av 10 å att ett avtal som faller utanför fullmäkti- gens behörighet inte binder fullmaktsgivaren. Detta gäller även om motparten varken insett eller bort inse att avtalet föll utanför fullmäkti— gens behörighet (varit i god tro, som man brukar säga, beträffande kompetensöverskridandet). En konsekvens av det sagda blir att motparten — om han vill vara säker på att ett avtal, som han ingår med någon som därvid företräds av ett befullmäktigat ombud, verkligen blir gällande mot fullmaktsgivaren — måste förvissa sig om fullmaktens innehåll och att det tänkta avtalet faller inom fullmaktens gränser. Motparten kan i detta hänseende inte bara lita på de uppgifter som ombudet lämnar; med andra ord måste han själv läsa fullmakten.

Föreskriften i 11 å avtalslagen tar sikte på de fall då fullmakts- givaren, vid sidan av fullmakten, givit fullmäktigen direktiv som begränsar den rätt att ingå avtal som fullmäktigen har enligt fullmak- ten. Om det i en fullmakt exempelvis endast anges att fullmäktigen får sälja viss egendom som tillhör fullmaktsgivaren, torde det inte så sällan förekomma att fullmaktsgivaren vid sidan av fullmakten skriftligen eller muntligen anger det lägsta pris som skall nås vid

försäljningen. En sådan inskränkning av fullmäktigens befogenhet är motparten inte skyldig att ta reda på. Om fullmäktigen handlar i strid mot en sådan befogenhetsinskränkning blir avtalet ändock gällande mot fullmaktsgivaren. Endast om fullmaktsgivaren kan visa att motparten insett eller bort inse att fullmäktigen överskridit sin befogenhet — i det angivna exemplet sålt till för lågt pris — blir avtalet utan verkan mot honom.

Utredningen anser att de principer om fullmaktsgivarens bundenhet som sålunda ligger till grund för föreskrifterna i 10 och 11 åå av— talslagen bör beaktas vid utformningen av de föreskrifter om statens bundenhet som bör meddelas.

När författarna av den förut nämnda promemorian uttalar sig om vad som allmänt gäller angående statens bundenhet gör de detta, som framgår av det föregående, mot bakgrund av bl.a. en jämförelse med kompetensfördelningen inom privaträttsliga associationer. Enligt utredningens mening bör den jämförelse som gjorts i promemorian också vara av stort värde när det gäller att utforma förslag till föreskrifter om statens bundenhet.

I likhet med vad som anförs i promemorian finner utredningen att olika bestämmelser om en myndighets verksamhet bör ges skilda civilrättsliga verkningar. Vissa bör kunna anses ange myndighetens behörighet under det att andra bör anses avse myndighetens befogen- het.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det behövs särskilda föreskrifter som klargör vad som skall krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår. Utredningen har i det föregående också redovisat vad som bör beaktas vid utformningen av sådana föreskrifter. Utredningen har därvid betonat att de krav som bör ställas upp bör begränsas så att det skapas ett rättsläge som gör det attraktivt för omdömesgilla och normalt försiktiga personer att gå in i avtalsrelationer med myndigheterna. Föreskrifter om statens bundenhet bör vara så enkla och klara som möjligt. Om de nya föreskrifterna utformas i enlighet med det anförda underlättas den allmänna omsättningen och tilltron till staten som avtalspart. Vidare främjas såväl Statens som motparternas intressen. De krav som bör ställas bör dock inte generellt vara lägre än vad som gäller i näringslivet, exempelvis enligt fullmaktsreglerna i avtalslagen . Inte heller bör alla avtal som strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut på grund därav generellt få till följd att staten inte blir bunden av avtalet.

När det gäller den närmare utformningen av de nya föreskrifterna om vad som krävs för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår bör man enligt utred-

ningens mening sträva efter att ge föreskrifterna ett innehåll som motsvarar det nuvarande rättsläget sådant detta, enligt det nyss anförda, beskrivits i den förut nämnda promemorian.

I likhet med vad som sålunda anförs i promemorian anser ut- redningen alltså att starka skäl talar för att anknyta till förordningarna med instruktioner för myndigheterna när det gäller att bestämma ramen för en myndighets behörighet.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter om vad som krävs för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår med andra rättssubjekt än staten. Dessa nya föreskrifter bör i enlighet med det anförda innebära att ett avtal blir bindande för staten, om det faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten.

Utredningens förslag i denna del innebär att vad som sägs om en myndighets verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten också anger ramen för myndighetens behörighet att ingå avtal på samma sätt som fullmaktens gränser anger ramen för fullmäktigens behörighet enligt 10 å avtalslagen och därmed den ram inom vilken ett avtal binder fullmaktsgivaren.

Faller ett avtal utanför den ram som följer av uppgiften om myndig- hetens verksamhetsornråde i förordningen med instruktion för myndigheten, binder det inte staten. Det sist sagda gäller även om motparten varken insett eller bort inse att avtalet faller utanför nämnda ram (dvs. varit i god tro). Statens motpart måste alltså — för att vara säker på att ett tänkt avtal blir bindande för staten — ta reda på om avtalet ryms inom den ram som anges för myndighetens verksamhets— område i förordningen med instruktion för myndigheten.

Enligt det anförda blir alltså ett avtal, som faller inom ramen för den avtalsslutande myndighetens behörighet, dvs. inom det verksam- hetsområde som anges i förordningen med instruktion för myndig- heten, bindande för staten. Om ett sådant avtal strider mot någon annan föreskrift i lag eller förordning eller mot något beslut av regeringen, exempelvis i regleringsbrev, som inskränker myndighetens behörighet att ingå avtal, bör effekten härav bestämmas så att man når överensstämmelse med vad som enligt 11 å avtalslagen gäller när en fullmäktig inom fullmaktens gränser ingår ett avtal i strid mot Särskilda inskränkande föreskrifter som fullmaktsgivaren har gett. I enlighet härmed bör den omständigheten att en myndighet, när den ingick ett avtal, brutit mot en sådan inskränkande föreskrift eller mot ett sådant inskränkande beslut som nyss nämnts inte automatiskt leda till att staten inte blir bunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller

bort inse att myndigheten överskred vad som gäller enligt någon sådan inskränkande föreskrift eller något sådant inskränkande beslut (dvs. varit i ond tro om detta överskridande).

Som tidigare anförts kan det vid sidan av en myndighets instruktion finnas föreskrifter och regeringsbeslut, exempelvis i regleringsbrev, som ger myndigheten ett eller flera vidare verksamhetsområden än som följer av instruktionen. Ett avtal som faller inom ett sådant vidare verksamhetsområde skall självfallet binda staten. Eftersom sådana föreskrifter och regeringsbeslut som vidgar verksamhetsområdet utöver vad som följer av föreskrifterna i förordningen med instruktion för en myndighet i allmänhet är svårare att ta reda på än föreskrifterna i nämnda typ av förordningar, kan man inte kräva att motparten alltid skall känna till dem. I anledning härav bör den omständigheten att ett avtal strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut som ger den avtalsslutande myndigheten ett sådant ytterligare verksamhets— område inte automatiskt leda till att staten inte blir bunden av avtalet. För att ett sådant avtal inte skall binda staten bör dessutom krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet ingåtts i Strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut om ett ytterligare verksamhetsom- råde. Härigenom vinns på denna punkt överensstämmelse med vad som nyss föreslagits gälla i de fall då ett avtal ingåtts i strid mot en inskränkande föreskrift eller ett inskränkande beslut.

I det föregående har utredningen föreslagit att vad som sägs om en myndighets verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten skall ange ramen för myndighetens behörighet att ingå avtal. Inom denna ramen binds alltså staten av de avtal som myndig- heten ingår. Detta innebär också att de avtal som faller utanför denna ram inte binder staten. Det sagda gäller även för det fall att motparten varken insett eller bort inse att avtalet faller utanför den angivna ramen. Som också angetts i det föregående finns det vissa myndigheter för vilka regeringen inte har beslutat någon förordning med instruktion för myndigheten. I sådana fall kan motsvarande föreskrifter om verksamhetsområdet finnas i något annat regeringsbeslut, t.ex. i ett regleringsbrev. Ett sådant regeringsbeslut är i allmänhet svårare att ta reda på än förordningar med instruktioner; det är inte heller säkert att det utformats enligt samma modell som förordningarna. Mot denna bakgrund finner utredningen det inte vara rimligt att låta den om- ständigheten att ett avtal, som en sådan myndighet ingått utanför ramen för sitt verksamhetsområde, automatiskt får den effekten att Staten blir obunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet faller utanför den avtalsslutande myndighetens verksamhetsom- råde.

Utredningen anser att det inte generellt bör vara givet att en med- kontrahent skall anses vara i ond tro beträffande ett kompetens- överskridande enbart av det skälet att kompetensen följer av offentligt tillgängliga författningar. Att av statens motparter kräva kännedom om alla sådana författningar och om deras närmare innebörd skulle nämligen kunna allvarligt hämma den allmänna omsättningen och viljan hos enskilda att ingå avtal med staten. Ett sådant krav skulle alltså inte tjäna statens intressen.

Om en myndighet, när den ingår ett avtal, handlar i strid mot något eget beslut, t.ex. angående vem inom myndigheten som får ingå avtal, bör detsamma gälla som i det föregående angetts för de fall då en myndighet handlat i strid mot andra författningsbestämmelser eller beslut av regeringen än föreskrifterna om myndigheternas verksam— hetsområden i deras instruktioner. I sådana fall blir alltså ett avtal bindande för staten utom i de fall då motparten var i ond tro.

Vad som här föreslagits om statens bundenhet bör kunna gälla alla typer av avtal som myndigheterna ingår, alltså även sådana avtal som har viss offentligrättslig karaktär.

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag till föreskrifter om Statens bundenhet att statens motpart — om han vill vara säker på att ett tänkt avtal verkligen binder staten — bara behöver ta reda på om avtalet faller inom ramen för det verksamhetsområde som för den avtalsslutande myndigheten anges i förordningen med instruktion för myndigheten. I alla övriga fall där en avtalsslutande myndighet ingått ett avtal i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut kommer avtalet att binda staten utom i de fall då motparten faktiskt insett eller bort inse att avtalet ingåtts i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut. Utredningens förslag till föreskrifter bygger därmed i allt väsentligt på samma principer som ligger till grund för reglerna i 10 och 11 åå avtalslagen om fullmaktsgivarens bundenhet när det gäller avtal som en fullmäktig ingått. Statens motparter ställs härigenom i samma rättsläge som den person vilken ingår ett avtal med någon som därvid representeras av ett befullmäktigat ombud. Det måste anses ligga ett stort värde i att regelsystemet för statens del på detta sätt knyter an till vad som allmänt gäller och därmed får anses vara känt och accepterat. Detta torde även underlätta förståelsen för de nya reglerna och tillämpningen av dem.

De föreskrifter om statens bundenhet som utredningen föreslår innefattar inte en uttömmande reglering. Vid sidan om dem kommer allmänna avtalsrättsliga regler — t.ex. föreskrifterna om slutande av avtal och om rättshandlingars ogiltighet i 1 och 3 kap. avtalslagen— att gälla som för närvarande.

10.4. Personligt ansvar för dem som på en myndighets vägnar ingår avtal, m.m.

10.4.1. Personligt ansvar enligt Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer behandlade frågorna om personligt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter i ett särskilt avsnitt i sitt betänkande (SOU 1993:58 s. 76 ff) enligt följande:

När vi skall diskutera frågan om personligt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter ligger det nära till hands att göra jämförelser med aktiebolagslagens ansvarsbe— stämmelser. Särskilt gäller detta affärsverken, vars be— stämmelser om fördelning av uppgifter mellan styrelse och verkschef har sin förebild i aktiebolagslagen. I fråga om de vanliga förvaltningsmyndigheterna har vi i det föregående funnit att styrelsen — i det fall myndigheten skall ha styrelse — bör ha ett ansvar för verksamheten liknande det som en affärsverksstyrelse har. Det finns därför knappast skäl att göra en annan bedömning i fråga om det personliga ansvaret i förvaltningsmyndigheterna än i affärsverken.

Bestämmelsen i 15 kap. 1 aktiebolagslagen är tydlig och klar: ”styrelseledamot och verkställande direktör, som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget, Skall ersätta skadan”. Det skall vara fråga om en ekonomisk skada och det skall finnas ett samband mellan styrelseledamotens handlande (eller underlåtenhet att handla) och den uppkomna skadan. I fråga om vad som skall anses utgöra uppsåt eller oaktsamhet är utgångspunkten att personen ifråga är skyldig att iaktta den omsorg som krävs av en syssloman eller uppdragstagare i allmänhet.

Den styrelseledamot som uppsåtligen vållar myndigheten, dvs. staten, en ekonomisk skada torde i allmänhet också ha gjort sig skyldig till ett brott. Därmed föreligger en person- lig skadeståndsskyldighet enligt allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. I en myndighet finns däremot inget personligt ansvar om vederbörande handlar oaktsamt. Myndighetsche- fen torde dock kunna åläggas disciplinpåföljd om han skadar staten genom att av oaktsamhet åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten.

Frågan är om en bestämmelse motsvarande den i aktiebo- lagslagen bör införas för styrelseledamöter i statliga myndig- heter. Innan vi besvarar frågan bör erinras om de skilda

förutsättningar som de olika styrelserna arbetar under. Vi har redan tidigare berört detta (kapitel 4.2.2).

Aktiebolaget är en självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter i den ut— sträckning som bolaget, dvs. dess styrelse och verkställande ledning, finner bäst för bolaget. Agarna har möjlighet att påverka bolaget och ledningens agerande enbart på bolags- stämma.

Varken affärsverket eller den vanliga förvaltningsmyndig— heten är någon självständig juridisk person utan utgör delar i staten. Regeringen styr riket och har till sitt förfogande myndigheterna, som har lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan därmed, som vi konstaterat redan tidigare, i förlängningen sägas vara myndighetens egentliga styrelse. Statsmakterna kan i princip när som helst fatta beslut som påverkar myndigheterna och ändra förutsättningarna för deras verksamhet.

I ett aktiebolag svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. I större bolag skall, i mindre bolag får, styrelsen utse en verkställande direktör. Denne handhar den löpande förvaltningen och är ansvarig inför styrelsen. VD kan sägas vara styrelsens verktyg. Om t.ex. VD inte sköter den löpande förvaltningen på ett tillfredsställande sätt är styrelsen Skyldig att vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. byta VD. Om styrelsen inte agerar och VD orsakar bolaget ekonomisk skada, torde även styrelseledamöterna kunna bli skadeståndsskyldiga om det kan visas att de uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåtit att vidta åtgärder.

I affärsverkens instruktioner görs i princip samma be— fogenhetsfördelning mellan styrelse och verkschef som i aktiebolagslagen görs mellan styrelse och VD. En viktig skillnad föreligger dock, nämligen den att det är regeringen som utser myndighetschef. Detta innebär att den styrelse som på motsvarande sätt anser att myndighetschefen inte sköter den löpande förvaltningen som han borde ytterst inte kan vidta andra åtgärder än att påtala förhållandet hos regeringen. Myndighetsstyrelsen saknar alltså ett viktigt verktyg i jämförelse med styrelsen i ett aktiebolag.

Som vi förut konstaterat torde det redan finnas tillräcklig möjlighet att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet, dvs. om en styrelsele— damot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk skada. Frågan är då om det finns skäl att införa ett personligt ansvar vid oaktsamhet från styrelsens Sida. I och för sig kan det vara av värde att markera uppdragets vikt genom att införa bestämmelser om personligt ansvar. Ett sådant

införande bör emellertid också innebära att skadestånd i praktiken kan komma att utdömas.

En typisk situation när en bolagsstyrelse skulle kunna ådra sig personligt ansvar för oaktsamhet är att styrelsen för— summar ledning och kontroll av VDzs förvaltning. När det gäller en myndighet skulle oaktsamheten kunna tänkas bestå i att Styrelsen inte påtalar för regeringen att myndighetsche- fen inte sköter sina uppgifter. Med hänsyn till att styrelsen i en myndighet inte har kontroll över vem som utses till myndighetschef och inte själv kan byta ut denne anser vi dock ett personligt ekonomiskt ansvar i en Sådan situation väl långtgående. Det gäller i synnerhet om myndighetschefen också är ordförande i styrelsen.

Särskilt affärsverkens styrelser fattar, som påpekats i direktiven, i många fall beslut av stor ekonomisk betydelse. Som ett exempel kan nämnas rätt att ta upp lån på den allmänna kreditmarknaden, vilket i allmänhet torde vara en fråga för styrelsen att besluta om.

En aktiebolagsstyrelse som följer aktiebolagslagen och bolagsordningen torde normalt ha handlat med tillräcklig akt— samhet för att undgå personligt ansvar. Att fatta ett ”dåligt” beslut, dvs. att göra en ekonomiskt dålig affär, är normalt inte tillräckligt för att ådra vederbörande skadeståndsansvar.

På motsvarande sätt skulle en myndighetsstyrelse som följer verksförordningen, myndighetens instruktion, regle- ringsbrev och andra särskilda bestämmelser för myndig- heten, utifrån vad som gäller för uppdragstagare i allmänhet, rimligen få anses handla tillräckligt aktsarnt. Att t.ex. ta upp ett lån med dåliga räntevillkor skulle därmed — förutsatt att myndigheten fick ta upp lån — troligen inte föranleda personligt ansvar för oaktsamhet även om en sådan möjlighet infördes.

Om däremot styrelsen skulle fatta ett beslut i strid mot gällande bestämmelser och staten på grund därav skulle drabbas av en ekonomisk skada, skulle styrelseledamöterna kunna åläggas att ersätta skadan om oaktsamhet kunde påvisas.

Myndighetschefen skall ansvara för den löpande verksam— heten och därrned för att förbereda ärendena i styrelsen. Det måste således vara hans ansvar att se till att styrelsen får information om vilka bemyndiganden eller restriktioner som gäller för myndigheten. Att han, eventuellt av oaktsamhet, underlåtit detta bör av samma skäl som anfördes tidigare, nämligen att styrelsen inte ”förfogar” över verkschefen, rimligen inte föranleda något personligt ekonomiskt ansvar för styrelsens ledamöter.

Vår slutsats av vad som nu sagts blir att utrymmet för sådan oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra ansvar för styrelseledamöter torde vara mycket litet. Till detta kommer att en myndighet och dess styrelse trots allt inte har den självständiga ställning som ett bolag har. Vi finner därför inte tillräckliga skäl för att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter. De möjligheter som redan finns enligt skadeståndslagen att utkräva ett sådant ansvar bör dock utnyttjas.

Vi skall då beröra vilka andra sanktioner som skulle kunna komma i fråga. Det gäller närmast frågan om förnyat förordnande.

Styrelseledamöterna i affärsverken förordnas för ett år i taget. Detta innebär att regeringen varje år har ett naturligt tillfälle att ta ställning till om ledamöterna fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt. Om inte bör givetvis något nytt förordnande inte ges. Ansvarigt departement bör därför hålla sig väl informerat om hur styrelsearbetet fungerar.

I de vanliga förvaltningsmyndigheterna förordnas för närvarande styrelseledamöterna vanligen för tre år i taget. För att inskärpa vikten och betydelsen av styrelseuppdraget anser vi att det bör övervägas att införa samma mandatperiod som gäller för affärsverken. Med hänsyn till att vi utgår från att flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna inte längre skall ha styrelse bör antalet regeringsärenden som gäller förordnanden trots detta minska.

Om det visar sig nödvändigt under löpande förordnande- period finns, som nämnts förut, inget hinder mot att genast entlediga en styrelseledamot.

Kommittén berörde även myndighetschefens personliga ansvar i ett avsnitt i betänkandet (s. 78 1):

Våra direktiv nämner inte frågan om särskilt ansvar för myndighetschefen. Det finns ändå anledning att kort beröra detta.

På samma sätt som när det gäller styrelseledamöter torde den redan befintliga möjligheten att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar om myndighetschefen uppsåtligen orsakar myndigheten en ekonomisk skada vara tillräcklig. Någon särskild reglering i den delen skulle därför inte vara nöd- vändig.

I fråga om oaktsamhet från myndighetschefens sida finns en viss möjlighet att utkräva en form av personligt ekono— miskt ansvar, nämligen löneavdrag för tjänsteförseelse. Löneavdrag kan åläggas för högst 30 dagar och utgör högst

22 procent av daglönen. Daglönen utgör en trettiondedel av månadslönen. Vid en månadslön om 50 000 kronor skulle löneavdraget alltså kunna bli maximalt 11 000 kronor, vilket möjligen i dessa sammanhang kan ses som ett symboliskt belopp. Disciplinansvarets syfte är emellertid inte att ersätta en ekonomisk skada utan att utgöra en arbetsrättslig sanktion för misskötsamhet.

För närvarande finns, som vi nämnt tidigare, möjligheten att under vissa förutsättningar entlediga en affärsverkschef och förflytta chefen för en vanlig förvaltningsmyndighet. Möjligheten att entlediga en myndighetschef kommer att öka om LOA—utredningens förslag genomförs. De sanktionsmöj- ligheter som därmed kommer att stå till buds får, om de utnyttjas, anses vara tillräckliga. Vi finner därför inte heller beträffande myndighetschefer skäl att införa särskilda be- stämmelser om ett personligt ekonomiskt ansvar.

10.4.2. Regeringens bedömning

I propositionen Förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/94:185 S. 15) har regeringen uttalat sig iden aktuella frågan och därvid anfört att regeringen, i likhet med kommittén, inte funnit det nödvändigt att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter. Regeringen konstaterar att en myndighetsstyrelse arbetar under andra förutsättningar än t.ex. en styrelse enligt aktiebolagslagen(1975 : 1385). En viktig Skillnad är att en bolagsstyrelse har att utse och entlediga den verkställande direk— tören, medan chefen för en myndighet utses av regeringen. En myndighetsstyrelse kan därför inte, på det sätt som en bolagsstyrelse kan, svara för hur t.ex. den löpande förvaltningen sköts. De sanktions— möjligheter som finns enligt allmänna straff— och skadeståndsrättsliga principer, och som gäller redan i dag, får därför tills vidare anses tillräckliga.

10.4.3. Utredningens överväganden

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer fann således inte skäl att införa särskilda föreskrifter om ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter och myndighetschef. Den hänvisade därvid till de allmänna straff— och skadeståndsrättsliga principer som redan nu gäller och i fråga om myndighetschefen till sedvanliga arbetsrättsliga ingripanden. Regeringen anslöt sig i nyss nämnda proposition till

kommitténs uppfattning i vad avser styrelseledamöterna. Regeringen uttalade sig däremot inte om myndighetschefens ansvar. Vid riksdags— behandlingen av propositionen kommenterades inte frågan om personligt ekonomiskt ansvar (bet. 1993/94zKU 42).

Utredningen har inte, med hänsyn till sina undersökningar och överväganden i övrigt, anledning att redan nu överväga en annan bedömning av frågan om ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter och myndighetschef än som gjorts av nämnda kommitté och regeringen. Mot denna bakgrund bör det inte komma i fråga att för andra beslutsfattare inom en myndighet föreslå särskilda bestämmelser om personligt ansvar för ingångna avtal. De sanktionsmöjli