SOU 2004:52
Samhällets behov av betaltjänster
Till statsrådet Ulrica Messing
Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2003 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen.
Samma dag förordnades regionchefen i Vägverket Susanne Lindh att vara särskild utredare.
Till experter förordnades den 24 oktober 2003 docenten Mats Bergman, kanslirådet Maria Eka, tf. departementsrådet Maria Hallqvist, kanslichefen Lennart Helgesson, utredaren Johan Krabb, kanslirådet Jens Magnusson, avdelningschefen Gunnel Schön, avdelningschefen Sten Selander, regionchefen Thomas Wanke, enhetschefen Christina Westerling och departementssekreteraren Anna Wibom. Maria Eka, Johan Krabb och Anna Wibom entledigades från och med den 13 januari 2004 och från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Niklas Karlendal och enhetschefen Martin Olauzon till experter. Från och med den 19 januari 2004 förordnades även departementssekreteraren Josefin Grolander till expert. Mats Bergman entledigades med verkan från och med den 24 februari 2004. Professorn Lars Hultkrantz förordnades till expert från och med den 2 mars 2004.
Till sekreterare förordnades den 24 oktober ek. mag. Christina Henryson och kanslirådet Hans Öjemark.
Utredningen (N 2003:09), som har antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen, överlämnar härmed sitt delbetänkande Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52).
Stockholm den 6 maj 2004
Susanne Lindh
/Christina Henryson Hans Öjemark
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag avseende den grundläggande kassaservicen har huvudsakligen bestått i att: – analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande
kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen, – ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassa-
servicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt – bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar
ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet.
Bakgrund
Bakgrunden beträffande de finansiella tjänsterna som Posten AB (publ) och tidigare Postverket tillhandahållit är en utveckling som gått från egen Postsparbank, bildandet av PK-banken, varvid Postsparbanken bröts ut från Postverket, till en bolagisering av Postverket och postlagens (1993:1684) tillkomst och sedermera försäljning av Postgirot till Nordbanken. År 2001 tillkom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Post- och kassaservicenäten separerades och kassaservicen bedrivs sedan år 2002 av Svensk Kassaservice AB inom Posten-koncernen.
Den grundläggande kassaservicen
Svensk Kassaservice tillhandahåller i dag kassaservice i olika serviceformer, nämligen genom kontor i egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare och postväska. De 644 kontor (december 2003) som Svensk Kassaservice driver i egen regi är lokaliserade i före detta postkontor som har gjorts om till kassaservicekontor eller i andra lokaler, och på vissa platser är Svensk Kassaservice och Posten fortfarande samlokaliserade.
Svensk Kassaservice har för närvarande avtal med totalt 343 näringsidkare (december 2003) som tillhandahåller Svensk Kassaservice för bolagets räkning (partners).
Mot bakgrund av minskande kundunderlag och intäkter beslutade Svensk Kassaservice i april 2003 att antalet kassaservicekontor skall skäras ned med 199 kontor som ett steg i arbetet att nå ett nollresultat under år 2005. Nedskärningarna skall enligt Svensk Kassaservice vara genomförda till sista juni 2004. Stängningarna omfattar 168 kontor i egen regi och 31 partnerställen.
Svensk Kassaservice tillhandahåller följande tjänster: – Insättning och uttag på bankkonto – Inbetalning på postgiro och bankgiro – Utbetalningar på postgiro och bankgiro – Utlandsbetalning – Dagskasseinsättning – Inrikes postanvisning – Inlösen av utrikes postanvisningar
Svensk Kassaservice och tidigare Posten har under en lång tid upplevt att transaktionsvolymerna för samtliga tjänster som erbjuds har minskat. Den senaste femårsperioden har transaktionsvolymen minskat totalt med i genomsnitt 16 % per år.
Den grundläggande kassaservicen har visat varierande resultat under perioden 1999 till 2003. Analysen visar att resultatet inklusive statligt stöd har uppgått till mellan -235 och -590 miljoner kronor (mnkr), medan den årliga kostnaden för staten har varierat mellan 700 och 1 050 mnkr inklusive omstruktureringskostnader. Detta ger en ackumulerad kostnad för staten på ca 4,2 miljarder kronor (mdkr) under hela perioden. Det statliga stödet till Posten uppgick under åren 1999 och 2000 till 200 mnkr, och har därefter uppgått till 400 mnkr.
En analys av Svensk Kassaservice resultat i relation till antalet transaktioner visar att kostnaden för staten har ökat kontinuerligt under perioden oavsett vilket nyckeltal som används. År 1999 uppgick kostnaden för staten per transaktion till ca 9 kronor medan den år 2003 uppgick till 20 kronor.
Utveckling av marknaden för finansiella tjänster
Nischbanker och andra aktörer som tillhandahåller banknära tjänster har gett en ökad mångfald på marknaden. Den ökade mångfalden tillsammans med den tekniska utvecklingen har inneburit att kundernas behov av att besöka bankkontoren har minskat. I stället erbjuds konsumenterna allt bättre tillgång via elektroniska kanaler, där de får tillgång dygnet runt till enkla och behovsanpassade tjänster. Den ökade användningen av datorer och Internet har skyndat på utvecklingen av banktjänster över Internet.
Bankerna har genom prissättning försökt att styra över kundkontakterna till telefonbank, brevgiro, Internet och andra mer kostnadseffektiva lösningar. Trenden det senaste årtiondet har varit att minska antalet bankkontor och att omvandla existerande kontor från manuella kassaservicekontor till rådgivningskontor med begränsade möjligheter till kassaärenden över disk. Trots att storbankerna minskat sina kontorsnät de senaste åren talar mycket för att neddragningstakten har avstannat.
Jämfört med andra kanaler är ärenden över disk de mest kostnadskrävande transaktionerna, både för banken och för kunden. En frekvent kund hos t.ex. Svensk Kassaservice, som betalar två räkningar och löser in ett utbetalningskort per månad, betalar ca 1 200 kronor per år för denna tjänst. Priserna hos Svensk Kassaservice ligger i nivå med storbankernas priser för kassaservice.
För att göra uttag av kontanter från eget konto kan en kund välja att använda sitt kontokort i uttagsautomater eller i betalterminaler. Det är också möjligt för kunden att besöka ett bankkontor eller kontor för Svensk Kassaservice för att ta ut kontanter över disk. Detta är dock något som har minskat dramatiskt de senaste åren då kunderna väljer andra alternativ. År 2002 svarade kassahanteringen för ca 3 % av det totala antalet uttags- och betalningstransaktioner.
När det gäller betaltjänster är girobetalningarna den dominerande betalningsformen vad gäller transaktionsvärde och transaktionsvolymer och stod år 2002 för 50 % av den totala transaktions-
volymen. Elektronisk girering står för den största andelen av girobetalningarna och har vuxit kraftigt de senaste åren. Detta har skett på bekostnad av blankettgirering som under samma period har minskat.
Antalet transaktioner med kontokort har ökat markant sedan mitten av 1990-talet. Transaktioner med bankkort visar den största ökningen under perioden med en tillväxt på 145 %. Utvecklingen av kortmarknaden är nära sammankopplad med marknaden för kontanter, då dessa är substitut till varandra.
Enligt statistik från SCB har ca 40 % av befolkningen i åldern 16-74 år använt Internet för att utföra banktjänster år 2003. I mitten av år 2003 hade bankerna sammanlagt ca 5,1 miljoner Internetbankskunder, vilket är en ökning med 50 % sedan år 2001. Av dessa var 91 % privatpersoner.
Kontantbetalningar utgör dock alltjämt en stor del av antalet transaktioner i samhället, även om andelen har minskat under senare år p.g.a. en ökad användning av kontokort och elektroniska överföringar.
Sverige har kommit mycket långt jämfört med andra länder i övergången från manuell kassaservice till nya alternativ.
Kassaservice i några andra länder
Vår internationella utblick är inriktad på de europeiska länderna. Vi har studerat Frankrike, Förenade Kungadömet och Tyskland samt de nordiska länderna.
Det är fortfarande vanligast att postföretag, utöver sin kärnverksamhet, post, tillhandahåller finansiella tjänster. Ofta har postföretaget då även egen bankverksamhet i koncernen.
Det naturliga sambandet mellan post och finansiella tjänster kommer ursprungligen ur möjligheten att skicka pengar genom postföretag i form av postanvisning och sedermera betalningsförmedling genom postgiro. På senare tid har dock flera postföretag börjat avveckla de finansiella tjänsterna, ofta i samband med att postgirot sålts. I grunden är det den tekniska utvecklingen med Internetbanker som gör att det naturliga sambandet med post upphör. I andra fall har samarbete med banker utvecklats efter att företaget avhänt sig postgirot, i syfte att utnyttja kontorsnätet så långt som möjligt.
Lagstiftning om kassatjänster har av de ovan redovisade länderna återfunnit endast i Norge. Det kan också konstateras att inte i något land som vi studerat utgår något statligt stöd till finansiella tjänster som postföretag tillhandahåller.
Samhällets behov av en grundläggande kassaservice
Utifrån ett geografiskt perspektiv är det endast de personer som bor i områden utan kommersiella alternativ som har ett direkt behov av tjänster som staten garanterar, i dag i form av Svensk Kassaservice. I dagsläget är det ca en halv miljon personer som använder Svensk Kassaservice i dessa områden, varav uppskattningsvis ca 75 000 har Svensk Kassaservice som sitt huvudsakliga alternativ. Dessa ca 75 000 personer kan utgöra en approximation av den grupp som inte har något praktiskt manuellt alternativ till sina kassaserviceärenden. Övriga kunder använder i huvudsak andra kanaler för betalningar, insättningar och uttag.
Utredningen har också studerat behoven hos vissa grupper som oftare än andra använder Svensk Kassaservice. Dessa grupper är ungdomar/studenter, pensionärer, asylsökande, invandrare, småföretag, ideella föreningar/organisationer, personer som nekas bankrelationer och funktionshindrade. De genomgångna särskilda grupperna utgör en relativt stor andel av den totala befolkningen även om hänsyn tas till dubbelräkning då en person kan ingå i flera behovsgrupper, t.ex. pensionär och invandrare. Det är i dag många som använder kassaservicetjänster inom de särskilda grupperna men analysen visar att det är få som har det som sitt huvudalternativ och ännu färre som inte har tillgång till ett annat manuellt alternativ. En uppskattning av antalet kunder inom de särskilda behovsgrupperna som inte kan lösa sina kassaärenden på annat sätt än genom Svensk Kassaservice uppgår i dag till ca 100 000.
En uppfattning av samhällets sammanlagda behov av manuella kassaservicetjänster framträder om behovet ur ett geografiskt behov läggs samman med de särskilda gruppernas identifierade behov. Denna uppskattning visar att år 2004 saknar ca 175 000 personer ett annat manuellt alternativ till Svensk Kassaservice tjänster.
Den mest realistiska bedömningen är enligt utredningen en fortsatt minskning av antalet transaktioner i nivå med den historiska utvecklingen, dvs. med minst 15 % per år. Detta innebär att år 2008 kommer antalet transaktioner hos Svensk Kassaservice att uppgå
till ca 19 miljoner givet allt annat lika och att det på hela marknaden hanteras ca 32 miljoner manuella bank- och betalningstransaktioner.
Utredningen har genomfört kostnadsberäkningar utifrån fem scenarier. Beräkningarna grundas bl.a. på de antaganden om volymutvecklingen som vi gjort. De fem scenarierna är:
Figur 1. Fem scenarier
Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten är utförare via Svensk Kassaservice och lantbrevbäringen
Basscenario OA
Framskrivning av nuläge enligt beslutad affärsplan Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen genom ett nät där post- och kassaservicetjänster levereras integrerat
Integrerat scenario OB
Uppdraget från staten skiljer sig inte från 0A, men Postens metod för utförande gör det Rikstäckande omfattning enligt förtydligad definition (minst 1 serviceställe per kommun och i områden där kommersiella alternativ saknas samt i lantbrevbäringen)
Scenario 1 Rikstäckning
Posten är utförare Omfattningen begränsas geografiskt till områden där kommersiella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen
Scenario 2 Geografisk begränsning
Posten är utförare Omfattningen begränsas geografiskt till orter där kommersiella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen. Produktutbudet begränsas till betaltjänster inklusive dagskassehantering
Scenario 3 Upphandling
Utförare utses av statlig myndighet via upphandling
Resultatet av våra beräkningar visar att det enda av de fem scenarierna som representerar en stabil kostnadsutveckling är upphandlingsalternativet, scenario 3.
Överväganden och förslag
Omfattningen av statens ansvar
Utredningen gör inledningsvis bedömningen att statens ansvar skall avse grundläggande betaltjänster. Detta skall omfatta betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar.
Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. Trenden i samhället att minska kontanthanteringen bör därvid inte motverkas.
Vi bedömer vidare att alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster. Vi anser att det är en uppgift för marknaden att möjliggöra detta. Statens uppgift är att se till att marknaden tar sitt ansvar.
Staten skall ha ett ansvar för att det skall finnas tillgång till grundläggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser.
För orter där marknaden tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster anser vi att staten inte skall vidta några åtgärder för att öka tillgängligheten. Statens ansvar för betaltjänster skall därför geografiskt begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. På landsbygden anser vi att grundläggande betaltjänster skall finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte sker på annat sätt.
Politiskt mål för grundläggande betaltjänster
På de ställningstaganden vi har gjort beträffande omfattningen av statens ansvar föreslår vi ett politiskt mål som vi anser skall fastställas för grundläggande betaltjänster. Målet föreslås lyda:
Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.
Vi föreslår att målet skall fastställas av riksdagen.
Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto
För att åstadkomma att marknaden tar sitt ansvar för att alla skall få tillgång till betaltjänster föreslår vi att en särskild utredare skall ges ett uppdrag att söka åstadkomma en branschöverenskommelse om att institut som erbjuder sig att ta emot insättningar som omfattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster, t.ex. kort eller check, knutna till kontot på skäliga villkor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det.
Lyckas inte utredaren åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till sådana betaltjänster, skall skälen för detta redovisas. Utredaren skall i sådant fall samtidigt lämna förslag på de åtgärder som hon eller han anser nödvändiga för att betaltjänster som tilläggstjänster till konton som omfattas av insättningsgarantin skall bli tillgängliga för alla. Anser utredaren att ändring av lagstiftning är nödvändig skall förslaget innefatta förslag till författningstext.
Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna?
I den rättsliga analysen bedömer utredningen att grundläggande betaltjänster är tjänster i allmänhetens intresse. Ersättning som utgår från staten för att tillhandahålla tjänsterna skall utgå under sådana förutsättningar att den antingen inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget eller, om den skulle utgöra sådant stöd, ändå är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget.
Utredningens rättsliga analys visar att den nuvarande lösningen med ett statligt bolag som huvudaktör och utförare av den grundläggande kassaservicen innebär vissa rättsliga komplikationer då det förutom lagen om grundläggande kassaservice måste tas hänsyn till t.ex. lagen om offentlig upphandling, vallagen och EG-rätt på området som påverkar statens möjligheter att förplikta ett statligt bolag samhällsuppdrag respektive att ge finansiellt stöd för uppdraget.
Utredningen föreslår att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphävas för att upphöra att gälla den 1 juli 2006. En avveckling av kassaservicetjänsterna skall innan dess kunna genomföras med början från den 1 januari 2006.
För att säkerställa att grundläggande betaltjänster tillhandahålls på landsbygden föreslår vi också att det i bolagsordningen för Posten AB (publ) i verksamhetsbeskrivningen skall anges att bolaget skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Verksamheten skall inte bedrivas i vinstsyfte. Därutöver skall Posten AB självt eller genom dotterbolag få tillhandahålla betaltjänster på kommersiell grund.
Utredningen bedömer efter samtal med banker och handeln att det bör finnas förutsättningar att finna aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster på orter där kommersiella alternativ saknas.
Vi föreslår mot denna bakgrund i stället en ny ordning som innebär att Post- och telestyrelsen skall få i uppdrag av regeringen att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Upphandlingen skall avse de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. Post- och telestyrelsen skall kunna vidta förberedelser för avtal från och med den 1 juli 2005. Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast den 1 januari 2006 och senast den 1 juli samma år.
Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna
Utredningen föreslår en rad åtgärder för att säkerställa de skyddsvärda gruppernas intressen: – Konsumentverket föreslås få i uppdrag att genomföra en infor-
mations- och utbildningskampanj för att hjälpa de skyddsvärda grupperna till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster. – Riksförsäkringsverket skall ges i uppdrag att i samråd med
Riksgäldskontoret hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto. – Riksgäldskontoret skall ges i uppdrag att utreda om befintliga
tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av
Migrationsverket, alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med Migrationsverket. – Post- och telestyrelsens uppdrag att upphandla en utsträckt
kassaservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd ändras till att avse grundläggande betaltjänster.
Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov av grundläggande betaltjänster
Konsumentverket föreslås få i uppdrag av regeringen att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
Konsekvenser av förslagen
I vår konsekvensanalys uppskattar vi, med utgångspunkt i upphandlingsscenariot (S3) enligt våra beräkningar och diskussioner med olika aktörer, att kostnaden för utredningens förslag uppgår till mellan 200 mnkr och 300 mnkr per år. Utöver detta tillkommer kostnader för de uppdrag som Post- och telestyrelsen samt Konsumentverket föreslås ha. Detta medför att från och med år 2007 minskas statens anslag. Vi föreslår vidare att anslaget flyttas från enligt nuvarande ordning utgiftsområde 22 Kommunikationer inom Näringsdepartementet till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och statsförvaltning inom Finansdepartementet.
Beträffande de regionala konsekvenserna bedömer vi att utredningens förslag säkerställer att behovet av grundläggande betaltjänster tillgodoses ur ett regionalt perspektiv, eftersom tjänsterna kommer att upphandlas i områden som saknar kommersiella alternativ.
Slutord
Omställningen enligt utredningens förslag förutsätter att Posten, Svensk Kassaservice och de banker som i dag utnyttjar Svensk Kassaservice samverkar så att kunderna erhåller information och stöd i samband med förändringarna.
Vid en samlad bedömning anser vi att Sverige genom den av utredningen föreslagna lösningen har mycket goda förutsättningar att inta en tätposition bland länder som erbjuder alla medborgare och
företag säkra, bekväma och kostnadseffektiva lösningar för betalningar och kontantförsörjning. Förutom en ändamålsenlig reglering krävs att staten och marknadens aktörer samverkar för att denna målbild skall kunna realiseras inom en inte alltför avlägsen framtid.
Summary
The assignment
The inquiry’s assignment in relation to basic cashier services has primarily involved: – analysing and assessing the needs of society as regards basic
cashier services and, on the basis of the assessment, taking a position on whether the State should continue to be responsible for the services, – taking a position on whether Posten should be the provider of
cashier services and, if this is not the case, suggesting other forms of ensuring the provision of cashier services and indicating the legislation that is needed for this purpose, and – estimating the cost of a future solution that is acceptable from
a socio-economic and competition perspective, and that meets reasonable demands for accessibility.
Background
The background to the financial services provided by Posten AB and previously Postverket is the evolution from its Postal Savings Bank, the establishment of PK Bank when the Postal Savings Bank was separated from Postverket, to the corporatisation of Postverket and the introduction of the Postal Services Act (1993:1684), and the subsequent sale of Postgirot to Nordbanken. In 2001 the Basic Counter Service Act (2001:1276) was passed. The postal and cashier service networks were separated and since 2002 cashier services have been operated by Svensk Kassaservice AB (Swedish Cashier Service), which is part of the Posten Group.
Basic cashier service
Swedish Cashier Service currently provides a range of cashier services through its own standalone outlets, partner outlets, rural letter carriers and post bags. The 644 outlets run by Swedish Cashier Service are located in former post offices that have been converted into cashier service offices or in other locations; in some cases, Swedish Cashier Service and Posten are still jointly located.
Swedish Cashier Service currently has agreements with a total of 343 business operators who provide the services of Swedish Cashier Service on its behalf (partners).
In light of declining revenues and a shrinking customer base, Swedish Cashier Service decided in April 2003 to cut the number of outlets by 199 as a step towards breaking even in 2005. According to Swedish Cashier Service, these cuts are to be implemented by 30 June 2004. Of the outlets to be closed, 168 are Swedish Cashier Service outlets and 31 are partner outlets.
Swedish Cashier Service provides the following services: – Bank deposits and withdrawals – Payment via postal giro and bank giro – Payment orders via postal giro and bank giro – Overseas payments – Daily business receipt management – Domestic money orders – Payment of foreign money orders
Swedish Cashier Service and previously Posten have long experienced that the volume of transactions for all services they provide has declined. Over the last five-year period, the number of transactions in total has dropped, on average, by 16 per cent per year.
Basic cashier service reported varying results for the period 1999–2003. The analysis shows that income including public funding amounted to SEK -235 and -590 million, while the annual costs to the State have varied between SEK 700 million and SEK 1 050 million including restructuring costs. This represents an accumulative total cost for the State of approximately SEK 4.2 billion for the entire period. State financial support to Posten in 1999 and 2000 amounted to SEK 200 million per year, and has since then risen to SEK 400 million.
An analysis of Swedish Cashier Service’s results in relation to the number of transactions shows that the costs to the State have risen continuously during the period regardless of which key indicator is used. In 1999 the cost to the State per transaction was SEK 9, and by 2003 it had risen to SEK 20.
Market development for financial services
Niche banks and other providers of banking-type services have created greater diversity in the market. This greater diversity, coupled with technological advances, has reduced the need for customers to go to the bank. Rather, consumers are offered ever better access via electronic channels through which they have round-the-clock access to simple and customised services. The increased use of computers and the Internet has sped up the development of Internet banking services.
The banks have used pricing strategies to try to encourage their customers to use telephone banking, bank giro, the Internet and other more cost-effective solutions. The trend in recent decades has been to reduce the number of branches and to transform existing branches offering manual cashier service into advisory branches with limited over-the-counter cashier services. Despite the major banks reducing their network of branches in recent years, there is much to indicate that the pace of reductions has been halted. Compared with other channels, over-the-counter errands are the most costly transactions for the bank and the customer. For example, a frequent customer at Swedish Cashier Service who pays two bills and cashes one postal cheque per month pays about SEK 1 200 per year for this service. Swedish Cashier Services’ prices for cashier services are in line with those of the major banks.
To withdraw cash from their bank accounts, customers can choose to use their bank cards in automatic teller machines or point-of-sales terminals. It is also possible for customers to go to the bank or to a Swedish Cashier Service outlet to withdraw cash over the counter. However, this has declined dramatically in recent years as customers have chosen other options. In 2002 cash management accounted for approximately 3 % of the total number of withdrawal and payment transactions.
As regards payment services, giro payments are the dominant form of payment in terms of transaction value and transaction volume, and in 2002 accounted for 50 % of the total transaction volume. Electronic giro represents the largest share of giro payments and has grown rapidly in recent years. This has occurred at the expense of paper giro, which over the same period has decreased.
The number of credit or debit card transactions has increased markedly since the mid-1990s. Bank card transactions account for the largest increase during the period with a growth of 145 %. Developments on the bank card market are closely associated with the cash market, as they are substitutes for each other.
According to statistics from Statistics Sweden, 40 % of the population aged between 16 and 74 used the Internet to do their banking in 2003
.
In mid-2003 the banks had a total of 5.1 million
Internet customers, representing an increase of 50 % since 2001
.
Of these, 91 % were private individuals.
Cash payments, however, still account for a large number of transactions, despite a decline in recent years due to the increased use of bank cards and electronic transfers.
Compared with other countries, Sweden has come a long way as regards the transition from manual cashier service to new alternatives.
Cashier services in several other countries
Our international survey has focused on European countries. We have studied France, the United Kingdom and Germany, as well as the Nordic countries.
It is still most often the Post Office that, in addition to its core postal services, provides financial services. Often, the Post Office also operates banking activities within its group of companies.
The natural link between the Post Office and financial services originates from customers being able to send money through the Post Office in the form of money orders, and later, from money transmission services through the postal giro system. In recent years, however, many Post Offices have stopped offering financial services, often in conjunction with the sale of postal giro operations. Essentially, technological advances and Internet banks are the reason the natural link with the Post Office no longer
exists. In other cases, cooperation with banks has developed once the postal giro arm has been sold, in order to make the best possible use of the counters’ network.
Of the countries mentioned above, only Norway was found to have legislation concerning cashier services. We can also note that no state financial support for financial services provided by Post Offices was available in any of the countries we have studied.
Society’s need for basic cashier services
From a geographical perspective, only people living in areas without commercial alternatives have a direct need for services guaranteed by the State, today in the form of Swedish Cashier Service. Half a million people currently use Swedish Cashier Service in these areas, and an estimated 75 000 use Swedish Cashier Service as their main alternative. These 75 000 people are an approximation of the group that has no practical manual alternative for their cashier service errands. Other customers mainly use other channels for payment, deposits and withdrawals.
The inquiry has also studied the needs of certain groups that use Swedish Cashier Service more often than others. These groups are young people/students, pensioners, asylum seekers, immigrants, small enterprises, voluntary associations/organisations, people who are denied relations with banks and people with disabilities. These groups represent a relatively large share of the total population even if consideration is given to the fact that an individual may belong to more than one of the groups, for example, a pensioner and immigrant. Many people in these groups use cashier services today but the analysis shows that this is the main alternative for only a small number of them and even fewer do not have access to another physical alternative. The number of customers in the special needs groups who cannot solve their cashier errands in any other way than through Swedish Cashier Service is currently estimated at about 100 000.
An understanding of society’s total need for manual cashier services emerges if the geographical need is considered along with the identified needs of the special groups. This estimate shows that in 2004 some 175 000 people lack a manual alternative to the services offered by Swedish Cashier Service.
According to the report, the most realistic assessment is that the number of transactions will continue to decline at the same historical rate, i.e. by at least 15 % per year. This means that in 2008 the number of transactions at Swedish Cashier Service will be approximately 19 million, all else being equal, and in the market as a whole 32 million manual bank and payment transactions will be carried out.
The report has developed cost estimates based on five scenarios. The estimate are based on, among other things, the assumptions we have made about volume trends. The five scenarios are:
Figure 1. Five scenarios
Nationwide provision in accordance with current definitions Posten is the service provider via Swedish Cashier Service and rural mail carriers
Base scenario OA
Projection of current position in accordance with adopted business plan Nationwide provision in accordance with current definitions Posten provides basic cashier services via a network that delivers integrated postal and cashier services
Integrated scenario OB
The assignment from the State does not differ from OA but Posten’s service delivery methods differ Nationwide provision in accordance with a clearer definition (at least one service outlet per municipality and in areas where no commercial alternatives exist and by rural mail carriers
Scenario 1 Nationwide provision
Posten is the service provider The service provision is limited geographically to the areas where no commercial alternatives exist and to rural mail carriers
Scenario 2 Geographical limits
Posten is the service provider The service provision is limited geographically to the areas where no commercial alternatives exist and to rural mail carriers. The product range is limited to payment services including daily business receipt management
Scenario 3 Procurement
The service provider is appointed by a state authority via procurement
The results of our estimates show that the only scenario that represents a stable cost trend is Scenario 3, the procurement alternative.
Deliberations and proposals
The extent of the State’s responsibility
The inquiry’s initial assessment is that basic payment services should be the responsibility of the State. This should include money transmission services, cash withdrawals and daily business receipt management for business operators and voluntary organisations.
The way in which the services are provided should be able to be adapted over time to the needs of the various groups. The trend in society to reduce cash management should therefore not be hindered.
We are also of the view that everyone in society should have access to basic payment services. We consider that it is up to the market to bring this about. The State’s task is to see to it that the market takes its responsibility.
The State’s responsibility is to ensure access to basic payment services at reasonable prices throughout the country.
In areas where the market meets the demands for basic payment services, we consider that the State should not take any measures to increase accessibility. The State’s responsibility for payment services should therefore be restricted geographically to places and urban areas where it is not commercially viable to provide these services and where no other comparable alternative exists. In rural areas, we consider that basic payment services should be available through rural mail carriers, if they are not provided in any other way.
Political objective of basic payment services
On the basis of the standpoints that we have taken as regards the extent of the State’s responsibility, we propose one policy objective for basic payment services. The following wording is suggested:
All citizens shall have access to basic payment services at reasonable prices.
We propose that the policy objective be established by the Riksdag.
Task of reaching an industry agreement on access to payment services as an additional account service
To ensure that the market takes its responsibility to enable all citizens access to payment services, we propose that an inquiry be given the task of trying to bring about an industry agreement so that institutes that undertake to accept deposits included in the guarantee for deposits covered by the Act (1995:1571) on deposit guarantee shall provide certain payment services as additional services, e.g. cards or cheques, linked to the account on reasonable terms to depositors who request these services, if there are no specific reasons for not doing so.
If the inquiry does not succeed in reaching an industry agreement on access to such payment services, the reasons for this should be presented. The inquiry in this case should also propose the measures that it considers necessary for ensuring that payment services are available to everyone as additional services to accounts covered by the deposit guarantee. If the inquiry considers that legislation is necessary, the proposal should include draft legislation.
Who should provide the basic payment services?
In the legal analysis, the inquiry considers that basic payment services are public interest services. Compensation from the State for providing these services shall be offered on the condition that it either does not constitute State aid under article 87 (1)of the EC Treaty or, if it does, that it is compatible with the common market under article 86 (2) of the Treaty.
The inquiry’s legal analysis shows that the present solution of a state-owned company as the principal actor and provider of basic cashier service implies certain legal complications since in addition to the Basic Counter Service Act consideration must be given to the Public Procurement Act, the Elections Act and Community
law in the areas that affect the State’s ability to commit itself to a state-owned public service and to provide financial support for the service.
The inquiry proposes that the Basic Counter Service Act (2001:1276) be abolished and cease to have effect on 1 July 2006. Before this, it should be possible to begin phasing out cashier services as of 1 January 2006.
To ensure that basic payment services are provided in rural areas, we also propose that the statement of activities in the Articles of Association of Posten AB specify that the company shall offer the intended provider of basic payment services through rural mail carriers the task of providing the services. The operations shall not be conducted for profit-making purposes. In addition, Posten AB itself or via a subsidiary shall be permitted to provide payment services for commercial purposes.
The inquiry considers, following talks with banks and retailers, that it should be possible to find actors that in exchange for payment are prepared to offer basic payment services in areas where no commercial alternatives exist.
Against this background, we propose a new regime by which the National Post and Telecom Agency be commissioned by the Government to procure basic payment services. Procurement should be for places and urban areas where it is not commercially viable to provide these services and where no other comparable alternative exists. The National Post and Telecom Agency should be able to prepare for the agreement as of 1 July 2005. The procurement process should be completed and the agreement come into force by 1 January 2006 at the earliest and 1 July 2006 at the latest.
Special measures for the groups that need protection
The inquiry proposes a range of measures to safeguard the interests of the groups that need protection: – The Swedish Consumer Agency should be assigned to conduct
an information and education campaign to help the groups that need protection access new, easy and cost-effective payment services. – The National Social Insurance Board should be assigned to find
a new payment solution for old-age pensioners without a bank account in cooperation with the Swedish National Debt Office. – The Swedish National Debt Office should be given the task of
analysing if the existing framework agreement for State transfers can be used by the Swedish Migration Board, or alternatively assist the Swedish Migration Board in negotiating a new agreement with a credit institution. – The National Post and Telecom Agency’s task to procure
extended cashier services for elderly people and people with disabilities should be changed to cover basic payment services.
Need for and design of an appropriate system for monitoring society’s need for basic payment services
It is proposed that the Swedish Consumer Agency be commissioned by the Government to monitor that the basic payment services match the needs of society.
Impact of the proposals
Our impact assessment estimates, based on Scenario 3 (procurement scenario), our calculations and talks with different actors, that the cost of the inquiry’s proposals will amount to between SEK 200 million and SEK 300 million per year. In addition, there is the cost of the proposed tasks for the National Post and Telecom Agency and the Swedish Consumer Agency. This will result in a reduction in the state appropriation as of 2007. Further, we propose that the appropriation be transferred from current
expenditure area 22 Communications in the Ministry of Industry, Employment and Communications, to expenditure area 2 Economy and Financial Administration in the Ministry of Finance.
Regarding the regional impacts, we consider that the inquiry’s proposals ensure that the need for basic payment services is met from a regional perspective, as the services will be procured in areas where no commercial alternatives exist.
Closing comments
The restructuring as proposed by the inquiry presupposes that Posten, Swedish Cashier Service and the banks currently using Swedish Cashier Service cooperate to ensure that customers receive information and support in connection with the changes.
In our overall assessment we consider that Sweden, through the inquiry’s proposed solution, will be in a very good position to join the leading countries offering all its citizens and enterprises safe, convenient and cost-effective solutions for payment and cash management. In addition to appropriate regulations, it is essential that the State and market actors work together to ensure that the objectives scenario can be realised in the not too distant future.
Författningsförslag
1. Förslag till lag (2005:XX) om upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
Enligt riksdagens beslut föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2006.
Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja att avveckla verksamheten tidigast efter utgången av år 2005. Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan lagen upphör att gälla, skall bolaget senast den 1 september 2005 ge in en avvecklingsplan till regeringen.
2. Förslag till förordning (2005:XX) om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen
Härigenom föreskrivs
dels att 5 § skall ha följande lydelse,
dels att 2 a § upphävs.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
Post- och telestyrelsen skall bevaka att kassaservicen enligt lagen ( 2001:1276 ) om grundläggande kassaservice motsvarar samhällets behov.
5 §
Post- och telestyrelsen får genom upphandling
1. tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster samt elektroniska kommunikationstjänster,
2. tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap, och
3. stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av elektronisk kommunikation och posttjänster i fred.
Post- och telestyrelsen får genom upphandling
1. tillgodose funktionshindrades behov av särskilda posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster samt grundläggande betaltjänster,
2. tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap,
3. stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av elektronisk kommunikation och posttjänster i fred, och
4. tillgodose samhällets behov av grundläggande betaltjänster i de delar av landet där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005 utom i fråga om upphävande av 2 a § som träder i kraft från utgången av juni 2006.
3. Förslag till förordning (2005:XX) om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket
Härigenom föreskrivs att 3 a § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §
Konsumentverket skall
1. låta genomföra prisundersökningar minst vart tredje år och årligen justera resultatet till beräknad prisnivå för kommande år,
2. senast den 31 oktober varje år till regeringen ge in ett underlag som är baserat på prisundersökningar enligt 1 och Statistiska centralbyråns konsumtionsundersökningar, som kan ligga till grund för regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937), och
3. vara kontaktpunkt för svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska gemenskapernas kommission i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster.
Konsumentverket skall
1. låta genomföra prisundersökningar minst vart tredje år och årligen justera resultatet till beräknad prisnivå för kommande år,
2. senast den 31 oktober varje år till regeringen ge in ett underlag som är baserat på prisundersökningar enligt 1 och Statistiska centralbyråns konsumtionsundersökningar, som kan ligga till grund för regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937),
3. vara kontaktpunkt för svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska gemenskapernas kommission i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, och
4. bevaka att det finns grundläggande betaltjänster som motsvarar samhällets behov och se-
Innan underlag enligt första stycket 2 ges in skall Konsumentverket hämta in synpunkter från Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Socialstyrelsen. Om det finns skilda uppfattningar mellan myndigheterna i väsentliga frågor, skall Konsumentverket redovisa detta för regeringen. I samband med att underlaget ges in skall verket redovisa för regeringen vilka undersökningar och vilket material som använts.
nast den 1 oktober varje år, efter samråd med Post- och telestyrelsen, lämna en rapport till regeringen.
Innan underlag enligt första stycket 2 ges in skall Konsumentverket hämta in synpunkter från Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Socialstyrelsen. Om det finns skilda uppfattningar mellan myndigheterna i väsentliga frågor, skall Konsumentverket redovisa detta för regeringen. I samband med att underlaget ges in skall verket redovisa för regeringen vilka undersökningar och vilket material som använts.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2006.
1. Inledning
1.1. Uppdragets utformning enligt utredningsdirektiven
Utredningen omfattar två delar, dels postservice, dels den grundläggande kassaservicen. Utredningens arbete om postservice skall redovisas den 1 november 2004 medan den grundläggande kassaservicen slutredovisas i detta delbetänkande.
I vårt uppdrag ingår att utreda behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen. I uppdraget ingår att analysera och bedöma samhällets behov av och kostnader för en grundläggande kassaservice historiskt sett, i dag och i framtiden. Vi skall redovisa hur kostnader och intäkter för den grundläggande kassaservicen har utvecklats under de senaste fem åren. Utifrån denna bedömning skall vi ta ställning till om staten skall fortsätta att ha ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen. Vi har tolkat detta som att en förutsättning enligt direktiven är att staten även fortsättningsvis förutses ha ett ansvar för den grundläggande kassaservicen och att det därför i första hand är omfattningen respektive utövandet av detta ansvar som skall utredas.
Enligt direktiven skall vi vidare bedöma om det även i fortsättningen skall vara Posten som tillhandahåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver. Om vi finner att det även i fortsättningen skall vara Posten som helt eller delvis tillhandahåller kassaservicen skall vi analysera statens nuvarande krav på Posten och föreslå de framtida formerna för hur tillhandahållandet av kassaservicen skall säkerställas samt ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet.
Vi skall vidare bedöma kostnaderna för att uppfylla de aktuella behoven. Kostnaderna skall redovisas med fördelning på olika tjänster och regioner i landet. Som övergripande mål för utredningen anges att finna en lösning som är godtagbar i ett samhälls-
ekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet.
Utöver detta anges i direktiven några frågor som vi särskilt skall ta ställning till. Dessa är: – om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter
där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ, – problemen med dagskassehantering i gles- och landsbygd och
föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem, samt – behovet och utformningen av en ändamålsenlig tillsyn och be-
vakning av samhällets behov av grundläggande kassaservice.
I den mån vi lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för kassaservice skall vi lägga fram förslag till nya mål.
I vårt arbete skall vi enligt direktiven ta hänsyn till möjligheterna för allmänheten att kunna förtidsrösta (poströsta). Vi skall vidare beakta kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000, om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet, samt även i övrigt beakta EG:s regler om statstöd och tjänster i allmänhetens ekonomiska intresse.
Förslag till ändring av lagstiftning skall innefatta förslag till författningstext.
1.2. Utredningsarbetets bedrivande
Vi har inlett vårt utredningsarbete med den del som handlar om den grundläggande kassaservicen, som enligt direktiven skall redovisas i ett delbetänkande i maj 2004.
Vi har studerat bakgrunden till nuvarande reglering på området och Post- och telestyrelsens rapport Grundläggande kassaservice i Sverige – en lägesbeskrivning och analys (PTS-ER-2003:37). Vi har genomfört ett stort antal intervjuer med företrädare för berörda intressenter såväl på efterfråge- som på utbudssidan liksom med berörda myndigheter. Vi har haft fortlöpande kontakter med företrädare för Posten AB och dess dotterbolag Svensk Kassaservice AB. Möten har ägt rum med de fackliga företrädarna för de tre
stora fackförbunden för de anställda i dessa bolag som hanterar kassaservice, nämligen Facket för Service och Kommunikation (SEKO), Statstjänstemannaförbundet (ST) Post och Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) Post.
Med ledning av direktiven har utredningen inledningsvis utarbetat tre alternativa scenarier för att ha som utgångspunkt för en kostnadsanalys. De tre alternativen är:
1. att staten fortsatt skall ha ett ansvar för att det skall finnas till-
gång till grundläggande kassaservice i hela landet till enhetliga priser. Innebörden av kravet på rikstäckning skall preciseras genom att ange att det skall finnas tillgång till sådana tjänster på minst ett kontor i varje kommun samt genom lantbrevbäring. Posten skall tillhandahålla tjänsten.
2. att statens ansvar kassaservice skall begränsas till de orter där
det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ samt till de platser där lantbrevbäring sker. Posten skall tillhandahålla tjänsten.
3. samma som alternativ 2 med den skillnaden att tjänsten skall
upphandlas genom offentlig upphandling som genomförs av en myndighet.
Som underlag för utredningens förslag har utredningen gett i uppdrag till konsultfirman Capgemini att utarbeta en särskild rapport som redovisar:
1. uppdaterade och kvalitetssäkrade kostnader och intäkter för
den grundläggande kassaservicen under de senaste fem åren.
2. en analys och bedömning av samhällets behov av en grundläg-
gande kassaservice dels med avseende på de närmaste fem åren framåt (2004–2008), dels med ett tioårigt framåtblickande perspektiv. Bedömningarna bygger på historiskt tillgängligt material, nuläget och förväntningar om framtida utveckling på området. Grupper med särskilda behov av kassaservice har utretts.
3. utifrån tre alternativa scenarier som utredningen tagit fram en
bedömning av statens kostnader för att upprätthålla en grundläggande kassaservice med viss inriktning för motsvarande period som enligt föregående punkt. Analys har även gjorts utifrån ett basalternativ och ett alternativ där Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen genom ett samlat nät
för posttjänster och kassaservice. Därmed har totalt fem scenarier tagits fram inom ramen för utredningens arbete.
Konsultfirman redovisade sitt uppdrag vid ett utredningssammanträde den 26 mars 2004 och i en skriftlig rapport.
Utredningen har i samarbete med Glesbygdsverket gjort ett studiebesök för att studera kassaservice på tre platser i Jämtlands län.
Utredningen har den 10 mars 2004 anordnat en s.k. ”hearing” om den grundläggande kassaservicen i syfte att bl.a. stämma av utredningens analyser och beräkningar. Inbjudna anmälda intressenter framgår av bilaga 2.
Utredningen har sammanträffat med ordföranden och sekreterarna i Kommittén om en ny vallag (Ju 2003:03).
Utifrån ovanstående har utredningen tagit ställning till samhällets behov av och kostnader för den grundläggande kassaservicen. På detta underlag har sedan utredningen utarbetat förslag till omfattningen av statens framtida ansvar för den grundläggande kassaservicen och hur tillhandahållare av servicen skall utses. Förslag till nytt politiskt mål för kassaservicen har tagits fram och grundas på dessa överväganden. Författningsförslag för den valda lösningen har utarbetats.
Slutligen har konsekvenserna av förslagen analyserats. Samråd har därvid skett med Näringslivets nämnd för regelgranskning (kapitel 8).
Utredningen har hittills sammanträtt vid fyra tillfällen, varav en tvådagarsförrättning.
2. Bakgrund och gällande rätt
2.1. Bakgrund – finansiella tjänster i Posten m.m.
På 1880-talet inrättades Postsparbanken i Postverkets regi för att i första hand tillgodose småspararnas behov av en sparinstitution. År 1925 inrättades Postgirot som en del av Postsparbanken för att underlätta betalningar och främja betalningsmetoder som ledde till minskad kontanthantering
År 1974 bröts Postsparbanken ut ur Postverket och PK-banken bildades. Den operativa delen med sparkonton och krediter överfördes till PK-banken, medan giroverksamheten blev kvar i Postgirot inom Postverket. Kontorsnätet med lokaler och personal blev också kvar i Postverket som fortsatte att tillhandahålla både post- och kassatjänster i nätet (prop. 1973:145).
Under slutet av 1980-talet började minskningen av antalet betalningstransaktioner i kontorsnätet att bli märkbar. Postverket började avveckla kontor för att möta intäktsbortfall.
I slutet av 1980- och början av 1990-talet verkade Postverket för att på nytt få en egen bankrörelse. Detta bedömdes vara den bästa möjligheten att öka lönsamheten och göra det möjligt att finansiera kontorsnätet som till stor del således egentligen utgjorde ett bankkontorsnät. Dessa planer, som innebar ett samarbete med Sparbanken, avancerade mycket långt, men stoppades år 1990. Postverket uppmanades i stället att samarbeta med Nordbanken (prop. 1990/91:87, sid. 154).
I början av 1990-talet började Posten sitt samarbete med partners, s.k. ”Post i butik”, vilket innebar att postkontor kunde stängas.
År 1994 omvandlades Postverket till en aktiebolagskoncern. Postgirot blev då ett bankaktiebolag. Bolagsordningen utformades så att Postgirots verksamhet i princip begränsades till betalningsförmedling (prop. 1993/94:38).
Problemen med lönsamheten i kontorsnätet accelererade. I brist på möjlighet till en egen bankverksamhet med egen kundstock och där resultatet av verksamheten skulle stanna i Posten, var Postens ambition att fylla kontorsnätet med så mycket som möjligt. När omfattningen var som störst bedrev Posten kreditförmedling (åt Nordbanken), fondkommission, depåverksamhet, värdepappersverksamhet, försäljning av försäkringar m.m. i samverkan med andra aktörer som t.ex. Öhmans Fondkommission och Wasa Försäkringar. I samma syfte tillhandahölls i postkontoren också vykort, brevpapper, grammofonskivor m.m. Man kunde också köpa tågbiljetter och teaterbiljetter på vissa kontor.
Gemensamt för de flesta av dessa verksamheter var att de bestod i förmedling av andra aktörers tjänster. Marginalen för Posten blev låg och bestod huvudsakligen i transaktionsersättning.
År 1996 ingicks ett nytt samarbetsavtal med Nordbanken. Samarbetet med Nordbanken delades upp i två s.k. linjer, nämligen Postbanken, som i princip bara tillhandahölls i Postens nät, och Nordbankens övriga tjänster som, såvitt avsåg privatpersoner, tillhandahölls både på bankkontor och postkontor.
Överläggningar fördes också mellan Posten och andra banker än Nordbanken om samarbeten, dock utan framgång. Med Nordbanken diskuterades olika former av mer långtgående och integrerat samarbete. Också dessa förhandlingar var resultatlösa.
Transaktionsutvecklingen och den tekniska utvecklingen medförde vidare dels att intäkterna i kontoren minskade, dels att Postgirot fick ett allt större investeringsbehov. Lönsamheten i de olika finansiella verksamheter som Posten bedrev var dålig eller negativ. Samarbetet med Nordbanken var, trots det nya avtalet från år 1996, förlustbringande.
Sedan Posten år 1998 grundligt genomlyst samtliga finansiella affärer, fann Postens ledning att det inte var realistiskt att utan en egen fullskalig bankverksamhet få bukt med ekonomin i de finansiella affärerna. Det stod också klart att Postgirot hade ett mycket stort kapitalbehov.
Under år 1998 inledde Finansdepartementet en översyn av Postgirot. Översynen ledde till att regeringen inhämtade riksdagens tillstånd att medge Posten att avyttra Postgirot, prop. 1998/99:100.
Hösten 1999 sade Posten upp samarbetsavtalet med Nordbanken att upphöra i mars 2001. Uppsägningen var ett led i styrelsens strategi att Posten skulle lämna den finansiella sektorn. I december 1999 antogs en ny vision och affärsidé i Posten. Enligt
denna skulle Posten vara ett meddelande- och logistikföretag. Beträffande kassaservice angavs dock att i den mån det behövdes av samhälleliga skäl skulle Posten också kunna erbjuda grundläggande kassaservice.
Våren 2000 inleddes försäljningen av Postgirot. Den första försäljningen fullföljdes inte efter att Konkurrensverket lämnat preliminära invändningar mot försäljningen. Våren 2001 inleddes en ny försäljning som slutfördes i december samma år. Postgirot Bank såldes till Nordbanken (Nordea-gruppen) och koncentrationen godkändes i november 2001 av Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av förordning (EEG) nr 4064/89 (koncentrationsförordningen).
Överläggningar om kassaservicens framtid mellan Postens dåvarande VD och styrelseordförande samt dåvarande näringsministern pågick under åren 1999–2001. I samband med detta höll Björn Rosengren ett anförande för Pensionärernas Riksförbund där han tillkännagav sin uppfattning att det även i framtiden skulle vara möjligt att utföra kassatjänster hos Posten. Denna inriktning fullföljdes senare genom arbetet med att ta fram lagstiftningen om grundläggande kassaservice.
Vid den tidpunkt när det stod klart att statens krav på Posten innebar kassaservice i oförändrad omfattning hade förändringen av Postens servicenät redan inletts. Detta var, enligt vad utredningen erfarit från Posten, huvudskälet för Posten att förlägga kassaservicen till ett separat nät.
Lagen om grundläggande kassaservice trädde i kraft den 1 januari 2002. Kassaserviceuppdraget hade dessförinnan lämnats genom avtal mellan Posten och staten. Det sista i raden av sådana avtal upphörde att gälla den 31 mars 2001.
2.2. Nuvarande reglering av den grundläggande kassaservicen och annan lagstiftning av betydelse
2.2.1. Lagen om grundläggande kassaservice
Det statliga ansvaret för den grundläggande kassaservicen regleras i dag i lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Där anges att ansvaret skall säkerställas genom det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt vallagen (1997:157). Det i vallagen utpekade bolaget är Posten AB (publ).
Lagen om grundläggande kassaservice anger att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.
I förarbetena till lagen anges att regeringen lägger stor vikt vid att priset för de olika tjänsterna i detta grundutbud av manuella kassatjänster inte skall bero på var i landet man bor. Den grundläggande kassaservice som staten skall svara för skall således alltjämt utgöra en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser (prop. 2001/02:34, sid. 9 f.).
Den närmare utformningen av den grundläggande kassaservicen är inte reglerad i lagen. Frågor som på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt, vilka krav i fråga om tillgänglighet som kan uppställas för att en person kan sägas ha tillgång till tjänsten eller inom vilken tid ett betalningsuppdrag bör vara slutfört regleras därför inte i lagen. I stället anges i lagen att regeringen får meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. I förarbetena anges (prop. 2001/02:34, sid. 12) att aktören således ges utrymme att själv finna bra och kostnadseffektiva lösningar för hur servicen kan tillhandhållas och närmare utformas för att uppfylla de ställda kraven. Aktören kan därmed välja att tillhandahålla tjänsterna via ett eget kontorsnät, genom anlitande av entreprenör eller på annat sätt.
Det ansågs dock nödvändigt att något närmare precisera de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen och den servicenivå som skall upprätthållas. Det anges därför i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34, sid. 12) att det i dagsläget är fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton samt att tjänsterna med vissa undantag bör tillhandahållas fem dagar i veckan.
Regeringen menade att de mer detaljerade kraven måste uppställas mot bakgrund av det föreliggande behovet. Det betyder att kraven under inverkan av olika faktorer som t.ex. efterfrågan och den tekniska utvecklingen kommer att variera med tiden. De närmare kraven på kassaservicen kan i stället för i lag fastställas av regeringen genom föreskrifter eller framgå på annat sätt. Regeringen har hittills inte utfärdat några sådana föreskrifter.
I lagen anges i 2 § att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Post- och telestyrelsen skall enligt 2 a § förord-
ningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen bevaka att kassaservicen enligt lagen om grundläggande kassaservice motsvarar samhällets behov. Det är inte fråga om en tillsynsbefogenhet i egentlig mening. Svensk Kassaservice agerar i dag som bankombud. Sådan finansiell verksamhet står under tillsyn av Finansinspektionen inom ramen för bankverksamheten enligt bankrörelselagen (1987:617). Tillsynen av bankombud utövas således som en del av tillsynen över den bank som ombudet representerar.
2.2.2. Postens medverkan vid val enligt vallagen
I vallagen (1997:157) finns bestämmelser om val till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige samt till Europaparlamentet. Posten AB har enligt vallagen vissa uppgifter i samband med sådana val.
Röstningslokaler
Enligt 9 kap. 3 § vallagen kan röstning anordnas i följande slag av röstningslokaler, nämligen i vallokal, Posten AB:s postkontor inom landet och röstmottagningsställen som utlandsmyndigheter har inrättat.
I vallagen (9 kap. 5 §) anges att på valdagen skall väljarna rösta i vallokalen i det valdistrikt där de finns i röstlängden. Väljare som vistas utomlands eller av någon annan anledning inte kan rösta på valdagen i sin vallokal kan rösta i en sådan annan röstningslokal som anges i 9 kap. 3 § vallagen. I 9 kap. 5 § anges vidare att väljare får rösta genom bud eller lantbrevbärare enligt vad som anges i 14 kap. vallagen.
Innan postverksamheten bolagiserades hade dåvarande Postverket myndighetsansvaret för förtidsröstningen som bedrevs i egen regi. Numera anordnas poströstning på postkontor efter beslut av valmyndigheten. Den centrala valmyndigheten, således numera Valmyndigheten, har enligt vallagen ett ansvar för att efter samråd med Posten AB bestämma på vilka postkontor röstmottagning skall anordnas.
Röstning på postkontor
I 11 kap. vallagen finns bestämmelser om röstning på postkontor. I 1 § regleras på vilka postkontor röstning skall anordnas. När val skall hållas skall den centrala valmyndigheten efter samråd med Posten AB bestämma på vilka postkontor röstmottagning skall anordnas. Vid val till riksdagen och vid ordinarie val till landstings- eller kommunfullmäktige skall röstmottagning alltid anordnas på minst ett postkontor i varje kommun. Betydligt fler röstmottagningsställen är dock tillgängliga enligt överenskommelser mellan Valmyndigheten och Posten AB.
Enligt Valmyndighetens redovisning av sina erfarenheter från valen den 15 september 2002 förekom poströstning vid 1 481 röstmottagningsställen.1 Vid 106 av dessa fanns två intill varandra liggande röstmottagningslokaler, oftast ett postcenter och ett kassaservicekontor.
Tabell 2.1. Fördelning av röstmottagningsställen för poströstning vid de allmänna valen den 15 september 2002
Fördelning Antal
Postkontor 296 Postkontor hos partner 104 Posten kassa 260 Posten kassa postcenter 132 Posten kassa sametablering 61 Posten hos partner kassa 265 Postcenter med rådgivning 88 Postcenter utan rådgivning 76 Postcenterfilial 29 Övriga 13 Särskilda röstmottagningsställen 157
Källa: Valmyndighetens rapport 2003:1 Erfarenheter från valen den 15 september 2002 sid. 10.
1 Valmyndighetens rapport 2003:1 Erfarenheter från valen den 15 september 2002 sid. 10.
Det är Posten AB som utser röstmottagarna på postkontor.
I 11 kap. vallagen finns även bestämmelser som gäller när en röst skall lämnas genom bud eller lantbrevbärare. Lantbrevbäraren är således inte röstmottagare utan jämställd med bud. Bestämmelser om röstning genom bud eller lantbrevbärare finns däremot i 14 kap. vallagen.
Röstmottagaren skall ta hand om de fönsterkuvert som gjorts i ordning och på en särskild förteckning anteckna varje väljares namn och den valnämnd som varje fönsterkuvert skall skickas till. Röstmottagaren skall skicka fönsterkuverten till valnämnden i den kommun där väljaren finns i röstlängden. Skickas kuverten med post skall de ordnas som värdepost.
Röstning genom lantbrevbärare
Röstning genom bud eller lantbrevbärare regleras av bestämmelser i 14 kap. vallagen. Enligt 1 § får väljare lämna sin valsedel med bud enligt vissa bestämmelser i kapitlet som inte är av intresse här. Väljare får även lämna valsedel genom Posten AB:s lantbrevbärare enligt 7–9 §§. En röst som lämnas genom bud eller lantbrevbärare skall lämnas i ett ytterkuvert för budröst.
Väljare som betjänas av Posten AB:s lantbrevbärare får lämna sina röster genom lantbrevbäraren, om röstmottagning anordnas vid det postkontor som lantbrevbäraren hör till. Vid val som inte gäller hela landet får den centrala valmyndigheten på förslag från Posten AB begränsa antalet linjer där väljarna får lämna sina röster genom lantbrevbäraren. Vid 2002 års val användes 2 700 lantbrevbärarlinjer.2
Lantbrevbäraren skall lämna ytterkuvertet för budröst till en röstmottagare på det postkontor som lantbrevbäraren hör till.
2 Valmyndighetens rapport 2003:1 Erfarenheter från valen den 15 september 2002, sid. 10.
Omfattning av poströstningen
Antalet mottagna poströster vid 2002 års val var 1 605 920 stycken.3
Kommittén om en ny vallag
Regeringen lämnade den 16 april 2003 direktiv (dir. 2003:37) till en parlamentarisk kommitté att se över bestämmelserna i vallagen och lämna förslag till en ny lag. Lagen skall innehålla de grundläggande reglerna om valförfarandet. Kompletterande valtekniska föreskrifter skall kunna meddelas av regeringen och valmyndigheten. I kommittédirektiven anges under uppdraget bl.a. följande:
Som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utredningen år 2000 lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om. Erfarenheterna av 2002 års val visar att den s.k. poströstningen kunde genomföras på ett godtagbart sätt. Tillgängligheten för väljarna var dock något sämre än tidigare år. Andelen väljare som poströstade sjönk också. Det finns inte något nu som talar för att strukturrationaliseringarna på postområdet inte skulle behöva fortsätta under kommande år. Frågan om ansvaret för förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt. Kommittén skall överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Valtekniska utredningen år 2000 lade fram.
Kommittén om en ny vallag (Ju 2003:03) får redovisa resultatet av sitt arbete i ett eller flera delbetänkanden. En slutredovisning skall göras senast den 1 november 2004.
2.2.3. Upphandlingsreglerna
På området för offentlig upphandling finns ett antal direktiv antagna, upphandlingsdirektiven. De EG-direktiv, angående offentlig upphandling, som Sverige måste följa är, 93/36/EEG (varor), 93/37/EEG (byggentreprenader), 92/50/EEG (tjänster), 93/38/EEG
3 Se föregående fotnot.
(varor, byggentreprenader och tjänster inom försörjningssektorerna vatten, energi, transport och telekommunikation), 97/52/EG (ändringar i 93/36/EEG, 93/37EEG och 92/50/EEG), 98/4/EG (ändringar i 93/38/EEG) samt 89/665/EEG och 92/13/EEG (rättsmedelsdirektiven).
Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i direktiv 92/50/EEG. Direktivets bestämmelser kompletterar bestämmelserna i direktiven om upphandling av varor samt om bygg- och anläggningsarbeten.
Varu-, bygg- och tjänstedirektiven brukar benämnas de klassiska direktiven och dessa sektorer bildar den klassiska sektorn i upphandlingssammanhang. De klassiska direktiven undantar upphandling av varor, byggentreprenader och tjänster som upphandlas inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena). Tidigare var dessa sektorer, som brukar benämnas försörjningssektorerna, helt undantagna från upphandlingsbestämmelserna. Numera regleras upphandling i försörjningssektorn i direktiv 93/38/EEG. Utmärkande är att upphandlingsbestämmelserna är flexiblare för försörjningssektorerna. Bl.a. får de upphandlande enheterna inom försörjningssektorerna fritt välja mellan öppet, selektivt eller förhandlat förfarande med föregående annonsering. Det saknas vidare fastställda kvalifikationskrav på leverantörerna vilket ger upphandlande enheter inom försörjningssektorerna större valfrihet. Tröskelvärdena för upphandling av varor och tjänster är också betydligt högre än inom den klassiska sektorn.
De viktigaste direktiven för kassaservicens vidkommande är Rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, Rådets direktiv 93/36/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor, samt Rådets direktiv 93/38/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. Till detta kommer Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den 13 oktober 1997 om ändring av direktiven 92/50/EEG, 93/36/EEG och 93/37/EEG.
Ett nytt byggdirektiv och försörjningsdirektiv håller på att arbetas fram. Det finns således en gemensam ståndpunkt antagen (EG) nr 33/2003 av rådet den 20 mars 2003 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003 /.../ EG av den ... om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av bygg-
entreprenader, varor och tjänster (2003/C 147 E/01) samt därtill en gemensam ståndpunkt (EG) nr 34/2003 antagen av rådet den 20 mars 2003 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003 /.../ CE om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet).
Lagen om offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) reglerar all offentlig upphandling vilket innebär att kommuner, landsting, statliga myndigheter och vissa av deras bolag m.fl. (upphandlande enheter) skall följa lagen vid i stort sett all anskaffning, köp, hyra, leasing m.m. av varor, tjänster, inklusive driftentreprenader samt byggentreprenader. Bestämmelserna är olika för upphandling över respektive under vissa tröskelvärden och beroende på vilken typ av upphandling det gäller. Bestämmelserna i LOU om upphandling över tröskelvärdena bygger i huvudsak på ovan uppräknade EGdirektiv.
Av 1 kap. 2 § LOU framgår att lagen gäller vid upphandling som staten, kommuner, landsting och sådana andra upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§. I 5 § samma kapitel definieras upphandlande enhet. Det är bl.a. statliga, kommunala och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner och landsting och sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som anges i 6 §. I 6 § anges att Termen ”upphandlande enhet” innefattar sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och
1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kom-
mun, ett landsting eller en annan upphandlande enhet, eller
2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn eller
en tillsyn av en annan upphandlande enhet, eller
3. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten,
en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande enhet.
De grundläggande gemenskapsrättliga principer som skall efterlevas vid all offentlig upphandling är principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande.
I 4 kap. LOU ges regler som särskilt gäller för försörjningssektorerna vatten-, energi, transport- och telekommunikationsområdena. I dag ingår således inte posttjänster i försörjningsområdena. Begreppet upphandlande enhet har en särskild innebörd vid tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. LOU.
Med det nya försörjningsdirektivet ovan kommer telekommunikationssektorn att lyftas ut. I stället kommer posttjänster att tas in i direktivet. Vissa finansiella tjänster betraktas som tjänster med anknytning till posttjänster enligt det nya försörjningsdirektivet.
Innebörden av att vissa posttjänster flyttas till försörjningsdirektivet innebär att dessa tjänster undantas från bestämmelserna som gäller för den klassiska sektorn. Det är dock bara kontrakt för de undantagna verksamheterna som undantas. Flyttningen till försörjningsdirektivet innebär också att dess bestämmelser om upphandlande enhet blir tillämpliga. Direktivet är avsett att träda i kraft vid publicering i Europeiska gemenskapernas tidning, EGT. Tiden för genomförande är ännu inte bestämd enligt de dokument som utredningen har tillgång till men ett genomförande mellan 21 månader efter ikraftträdandet och beträffande artikel 6 senast den 1 januari 2009 synes sannolikt. Det kan anmärkas att då skall liberaliseringen av postmarknaden ha fortskridit ytterligare.
I 5 kap. LOU finns bestämmelser om upphandling av tjänster. I bilaga till LOU finns en förteckning över dels olika kategorier av tjänster som skall följa tjänstedirektivet (92/50/EEG) i sin helhet och därmed även 5 kap. LOU, A-tjänsterna, och dels de kategorier som skall följa endast en begränsad del av tjänstedirektivet och i LOU endast 6 kap., B-tjänsterna. Postbefordran till lands och i luften utom rälsbunden transport liksom finansiella tjänster är Atjänster. Rälsbunden transport är B-tjänst.
I fråga om upphandling av A-tjänster som ingår i försörjningssektorerna (jfr 4 kap. 1 § LOU) gäller dock endast vissa bestämmelser i kapitel 5 i LOU.
2.2.4. Regler för bank- och finansieringsrörelse
Nuvarande bestämmelser i bankrörelselagen
Bankrörelselagen (1987:617) innehåller gemensamma bestämmelser för banker om den rörelse en bank får driva och om tillsyn m.m. Med bank förstås i lagen bankaktiebolag, sparbank och medlems-
bank. Med bankaktiebolag förstås i lagen ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva bankrörelse. Aktiebolagslagen (1975:1385) utgör således den associationsrättsliga grunden för bankaktiebolag. Vissa särbestämmelser finns dock för bankaktiebolagen. Dessa återfinns i 9 kap. bankrörelselagen. Bestämmelser om hur sparbanker och medlemsbanker bildas och om deras organisation m.m. finns i sparbankslagen (1987:619) respektive lagen (1995:1570) om medlemsbanker.
Med bankrörelse avses i lagen verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel, 1 kap. 2 § första stycket bankrörelselagen. Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj). Tillstånd får ges endast till banker. Särskilda bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i lagen.
Kundmedelskonto
Om ett företag tar emot kundmedel på konto (s.k. kundmedelskonto), utgör det enligt 1 kap. 2 a § bankrörelselagen inte sådan inlåning som avses i 2 § första stycket, om behållningen för varje kund uppgår till högst 15 000 kr och behållningen är tillgänglig för kunden endast
1. för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av
företaget eller av ett annat företag som ingår i samma koncern eller i samma företagsgrupp med nära ekonomisk samhörighet, eller
2. i samband med att kontoförhållandet upphör.
Kontobehållningen på ett sådant kundmedelskonto omfattas inte av insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Kunderna skall informeras om detta.
Bankombud
Enligt 2 kap. 3 a § bankrörelselagen skall en banks verksamhet drivas av bankens egen personal och i bankens egna lokaler. Uttag från konto utan bankbok får dock tillhandahållas även på annat sätt. Finansinspektionen får ge en bank tillstånd att tillhandahålla föl-
jande tjänster för bankens räkning genom ombud utanför bankens lokaler, nämligen
1. insättning på bankkonto,
2. uttag från konto med bankbok, och
3. betalningsförmedling.
Finansinspektionen får enligt samma lagrum också ge en bank tillstånd att tillhandhålla andra särskilt angivna tjänster än de ovan uppräknade genom visst eller vissa angivna ombud utanför bankens lokaler.
Sådana tillstånd för bank att använda sig av ombud som anges i lagrummet får ges endast om banken svarar för verksamheten mot kunden och det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former.
Andra bestämmelser om betalningsförmedling
Det finns bestämmelser om betalningsförmedling också i andra lagar än bankrörelselagen, nämligen i bl.a. lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet.
Enligt 1 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet avses med finansieringsverksamhet näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Finansieringsverksamhet får, med vissa undantag, enligt 1 kap. 2 § lagen om finansieringsverksamhet drivas bara efter tillstånd av Finansinspektionen. Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut enligt närmare definition i lagen. Banker behöver dock inte tillstånd enligt lagen om finansieringsverksamhet. Med kreditmarknadsföretag avses i lagen ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt lagen att driva finansieringsverksamhet. I 3 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet regleras vilka typer av verksamhet som kreditmarknadsföretag får bedriva. Sådana företag får endast driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. I andra stycket 4 samma lagrum sägs att kreditmarknadsföretag får i sin verksamhet bl.a. förmedla betalningar.
I lagen om börs- och clearingverksamhet finns bl.a. bestämmelser om clearingverksamhet. Clearingverksamhet betyder i lagen fortlöpande verksamhet som består i att a) på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser att leverera finansiella instrument eller att betala i svensk eller utländsk valuta, b) att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller c) på annat väsentligt sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument.
Regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse
Regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139) innehåller förslag till en modernisering av lagstiftningen för banker och kreditmarknadsföretag. Propositionen har föregåtts av en utredning, Banklagskommittén. Propositionen grundas bl.a. på förslag från utredningen i betänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) som därefter bearbetats i departementspromemorian Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5).
Utgångspunkten för förslagen i propositionen är att risken för allvarliga störningar i betalningssystemet och kreditförsörjningen med omfattande samhällsekonomiska kostnader som följd motiverar en reglering av banker och andra kreditinstitut. Målet för regleringen är att skapa ett stabilt finansiellt system med goda förutsättningar för konkurrens och hög effektivitet.
I propositionen föreslås en ny lag om bank- och finansieringsrörelse som skall ersätta bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet. Lagen blir gemensam för banker och kreditmarknadsföretag. Lagen innehåller rörelsereglerna och övriga bestämmelser för kreditinstitut.
För syftet att värna betalningssystemet är det enligt propositionen4 viktigt att lagstiftningen inriktas på betalningsförmedlare som tar emot kortfristiga medel och som samtidigt ingår i generella betalsystem, dvs. är öppna för både ett stort antal betalare och betalningsmottagare. Mot denna bakgrund föreslås en ny definition av bankrörelse. Med bankrörelse skall således avses rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via generella betalsystem som
4 Sid. 1.
mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar. Med generella betalsystem avses system för förmedling av betalningar från ett stort antal från varandra fristående betalare avsett att nå ett stort antal från varandra fristående slutliga betalningsmottagare. Definitionen av bankrörelse som föreslås skiljer sig därmed från den nu gällande definitionen som enbart är inriktad på inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Bankrörelse skall få drivas bara efter tillstånd om inte annat framgår av den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse. Beträffande undantag från tillståndsplikt för bankrörelse stadgas i den föreslagna lagen att tillstånd för att driva bankrörelse inte behövs för utgivning av elektroniska pengar enligt den särskilda lagstiftningen om detta.
I propositionen görs bedömningen att varken värnet om betalningssystemet eller skyddet för konsumenterna motiverar att bankerna förbehålls rätten att ta emot inlåning. Tvärtom bör valmöjligheterna och konkurrensen kunna öka om det s.k. inlåningsmonopolet avskaffas. Det föreslås därför att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Det väsentliga är enligt propositionen att hushållen även i framtiden har tillgång till former av inlåning där de insatta medlen garanteras. Detta sker genom sådan inlåning som skyddas av insättningsgarantin.
Likaså föreslås att bankernas nu gällande skyldighet att ta emot inlåning avskaffas. Motivet för detta är att banker ändå skulle kunna prissätta sig ut ur marknaden för sådana konton, eftersom räntesättningen är fri. En tvingande lagregel utan priskontroll bedöms enligt propositionen5 inte ha någon effekt. Det finns enligt propositionen i dag inte heller några tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området.
Institut som tillhandahåller kontoformer som omfattas av insättningsgarantin föreslås däremot vara skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton från var och en. Skyldigheten skall dock inte gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till konto, t.ex. om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. Skyldigheten skall inte omfatta andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort. I propositionen6 omnämns
5 Sid. 199. 6 Sid. 262.
att remissinstanserna Konsumentverket och Sveriges konsumentråd ansåg att det borde övervägas att införa en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster. Regeringen anför i saken följande:
Frågan om s.k. tilläggstjänster behandlas av Finansinspektionen i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. Finansinspektionen har under år 2002 gjort en uppföljning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer Finansinspektionen att bevaka frågan kontinuerligt. Regeringen gör därför bedömningen att det för närvarande inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster.
Genom att inlåningsmonopolet för banker avskaffas ges kreditmarknadsföretag möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. Sådan inlåning föreslås också bli omfattad av insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Lagen om insättningsgaranti föreslås innehålla bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag. Med institut skall i lagen enligt förslaget avses en bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett utländskt kreditföretag samt ett svenskt värdepappersbolag och ett utländskt värdepappersföretag, om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konto.
Även andra företag än institut som omfattas av lagen om insättningsgaranti föreslås genom en ny lag om inlåningsverksamhet erhålla möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. Detta gäller även icke-finansiella företag. Sådana företag står inte under Finansinspektionens tillsyn, och inlåning i dessa företag bör enligt propositionen inte garanteras. Till skydd för insättarna och i syfte att förebygga brott föreslås dock att särskilda krav skall ställas på företag som bedriver sådan inlåningsverksamhet. I propositionen föreslås bl.a. en omfattande informationsplikt, en beloppsbegränsning på 50 000 kronor per konsument, en viss prövning av ägare och ledning i de aktuella företagen och viss lägsta nivå på det bundna egna kapitalet. Dessutom skall Finansinspektionen minst
en gång per år kontrollera att företagen uppfyller vissa villkor i lagen. Kraven framgår av lagen om inlåningsverksamhet.
När det gäller kreditförsörjningen tar förslagen sin utgångspunkt i EG-rättens definition av kreditinstitut. Enligt denna är ett kreditinstitut ett kreditgivande institut som lånar upp medel från allmänheten. Det konstateras i propositionen att behovet att reglera kreditförsörjningen är svagare än beträffande betalningsförmedlingen. Det är samtidigt svårt att avgränsa de mest skyddsvärda finansieringsformerna. Mot denna bakgrund föreslås en ny definition av finansieringsrörelse, vilken knyter an till EG-rättens definition av kreditinstitut, dvs. företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja krediter för egen räkning. Med finansieringsrörelse avses rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att
1. ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, direkt
eller indirekt via ett företag med vilket det finns ett nära samband, och
2. lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte
förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing).
Finansieringsrörelse skall som huvudregel få drivas bara efter tillstånd av Finansinspektionen och rörelsen står då under inspektionens tillsyn.
Definitionen av finansieringsrörelse innebär en förändring i förhållande till dagens ordning på så sätt att bara kreditgivare som lånar upp medel från allmänheten omfattas av definitionen och står under tillsyn av Finansinspektionen. För de företag som inte längre kommer att stå under Finansinspektionens tillsyn föreslås nya regler för att hindra att de utnyttjas för penningtvätt eller andra brottsliga aktiviteter.
Tillstånd att driva finansieringsrörelse skall inte behövas för ett företag som tillhandahåller finansiering i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Från tillståndsplikt skall således liksom i dag undantas finansieringsverksamhet som består av finansiering av produkter som tillverkas eller säljs av företaget i fråga och detta även för det fall att det i företaget förekommer upplåning från allmänheten. Detta framgår genom att det i den föreslagna lagen om bank- och
finansieringsrörelse anges att tillstånd inte behövs för finansieringsrörelse som drivs av ett företag som tillhandahåller finansiering i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Undantaget gäller dock inte finansiering i senare led i distributionskedjan om det är fråga om olika företag som t.ex. tillverkar respektive återförsäljer. Ett företag som har avhänt sig en produkt kan således inte utan tillstånd finansiera slutkunder i olika led med medel som tagits emot från allmänheten.
Samtidigt skall det nuvarande undantaget i bankrörelselagen för mottagande av kundmedel enligt propositionen avskaffas. I förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse anges således att bara ett svenskt eller utländskt kreditinstitut får driva näringsverksamhet som har till ändamål att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, om inte annat är särskilt föreskrivet. Även andra företag får dock ägna sig åt denna verksamhet, om det finns föreskrifter i någon annan författning som tillåter det. Sådana föreskrifter finns i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och den genom propositionen föreslagna lagen om inlåningsverksamhet. Lagen om inlåningsverksamhet innehåller bestämmelser om sådan inlåningsverksamhet som andra företag än institut enligt lagen om insättningsgaranti får driva. Konsekvensen blir att om ett företag, t.ex. i en livsmedelskedja där olika företag ingår i kedjan, utfärdar kort som används inom kedjan och som dels kan användas för köp på kredit av kedjans varor, dels för insättning från kunderna hos det utfärdande företaget så anses företaget driva finansieringsrörelse. Så är dock inte fallet om det handlar om finansiering av varor som säljs av ett företag även om det sker från olika butiker.
Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel, som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst ett år, skall företaget tydligt informera fordringsägaren om att mottagna medel inte omfattas av insättningsgarantin och att det innebär att medlen kan förloras om företaget försätts i konkurs eller annars har betalningssvårigheter. Sådana företag skall även tydligt informera fordringsägaren om hur företaget avser att använda de mottagna medlen.
I propositionen föreslås vidare reformerade rörelseregler för både banker och kreditmarknadsföretag (kreditinstitut). Regler om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning införs. Ett kreditinstituts rörelse skall således drivas på ett sådant sätt att dess
förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Ett institut skall vidare identifiera, mäta, styra och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Rörelsen skall också bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att institutets ställning kan överblickas samt även i övrigt vara sund. Vidare skall enligt propositionen ett kreditinstitut endast få driva finansiell verksamhet.
Bestämmelsen om att en banks verksamhet skall drivas i bankens egna lokaler och av bankens egen personal samt den särskilda regleringen av bank genom ombud föreslås avskaffas. I stället införs enligt förslagen i propositionen en skyldighet för ett kreditinstitut som vill ge någon annan i uppdrag att utföra någon av institutets tjänster att anmäla detta till Finansinspektionen och ge in uppdragsavtalet. För att sådan uppdragsverksamhet skall vara tillåten skall gälla att
1. institutet svarar för den anförtrodda verksamheten mot kun-
den,
2. verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade
och säkerhetsmässigt betryggande former, och
3. uppdraget inte har sådan omfattning att institutet inte kan upp-
fylla de skyldigheter som följer av denna lag eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet.
Finansinspektionen får enligt förslaget rätt att hämta in upplysningar och genomföra undersökningar hos ett företag som utför uppgifter åt en bank eller ett kreditmarknadsföretag, om det behövs för tillsynen över institutet.
Propositionen behandlar även frågor om auktorisation av och tillsyn över kreditinstitut samt Finansinspektionens kontroll- och ingripandemöjligheter. Exempelvis får Finansinspektionen fler sanktioner till sitt förfogande. Det föreslås även ändringar i bestämmelserna om startkapital för kreditinstitut och värdepappersbolag samt i vissa avseenden ändrade kapitalkrav för medlemsbanker och kreditmarknadsföretag.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2004.
2.2.5. EG-rätt på området
Postdirektivet
Den grundläggande kassaservicen utgör inte postverksamhet. Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002, om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (postdirektivet), är därför inte tillämpligt på tjänsten.
Särskilda eller exklusiva rättigheter samt tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
I artikel 86 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen anges i punkten 1 att medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna fördraget, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89. I punkten 2 samma artikel anges att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
Kommissionen skall enligt punkten 3 i artikel 86 säkerställa att bestämmelserna i artikel 86 tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.
Statligt stöd
Artikel 87 i EG-fördraget innehåller bestämmelser om statstöd. I punkten 1 anges vad som utgör otillåtet statstöd. Det anges att om inte annat föreskrivs fördraget, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma
marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Stöd som inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 omfattas således inte alls av bestämmelserna i artikel 87.
I punkten 2 i artikeln anges vad som trots bestämmelserna i punkten 1 utgör tillåtet statsstöd. Förenligt med den gemensamma marknaden är bl.a. stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan vidare anses stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning samt stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
Kommissionens direktiv 80/723/EG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag Europeiska gemenskapernas kommission, i fortsättningen benämnd kommissionen, har med stöd av EG-fördraget, särskilt artikel 86.3 antagit direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000, om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag.
I ingressen till direktivet anges bl.a. följande: Offentliga företag spelar en viktig roll i medlemsstaternas ekonomi. Fördraget omfattar inte regler för ägande i medlemsstaterna. Lika behandling av privat och offentligt företagande måste därför garanteras. Fördraget ålägger kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till offentliga eller privata företag som strider mot den gemensamma marknaden. Emellertid kan de finansiella förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag vara så komplicerade att uppgiften försvåras. En rättvis och effektiv tillämpning av reglerna i fördraget om stöd till såväl offentliga som privata företag förutsätter möjlighet till insyn i dessa förbindelser. Genom denna insyn skall det vara möjligt att skilja mellan statens roll som offentlig myndighet och statens roll som ägare. Artikel 90.1 (numera artikel 86.1) ålägger medlemsstaterna vissa skyldigheter då det gäller offentliga företag. Artikel 90.3 (numera 86.3) ålägger vidare kommissionen att se till att dessa skyldigheter respekteras och ger kommissionen de medel som krävs för ändamålet, vilka innefattar rätten att ange villkoren för hur insyn skall uppnås. Medlemsstaterna kan ha andra mål än ekonomiska för de offentliga företa-
gen. I vissa fall lämnar staten ersättning för kostnader som företagen därvid tar på sig. Även sådan ersättning måste redovisas öppet.
I artikel 1.1 i direktiv 80/723/EG anges att medlemsstaterna skall se till att finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i direktivet, så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag direkt eller indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut och på vilket sätt dessa allmänna medel använts.
I artikel 1.2 i direktivet anges att medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda bestämmelser som fastställs av gemenskapen, skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i den separata redovisningen, så att kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna samt fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna anges tydligt.
Möjligheterna till insyn enligt artikel 1.1 skall enligt artikel 3 i direktivet i synnerhet gälla för finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag avseende täckande av driftsunderskott, tillskott av kapital, amorteringsfria tillskott eller lån på förmånliga villkor, gynnande genom avkall på vinst eller fordringsägare, gynnande genom avkall på normal avkastning på utnyttjade allmänna medel samt ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter.
I punkten 1 i artikel 3 a i direktivet anges att för att säkerställa den insyn som avses i artikel 1.2 skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning
a) för separat internredovisning för var och en av verksamheterna,
b) korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på
grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper,
c) klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som ligger
till grund för den separata redovisningen.
I artikel 4.1 i direktivet sägs vidare att när det gäller den insyn som avses i artikel 1.1, så skall direktivet inte tillämpas på finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och bl.a. offentliga
företag vad beträffar tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning.
I punkten 2 samma artikel anges att när det gäller den insyn som avses i artikel 1.2, skall direktivet inte tillämpas bl.a. i fråga om företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning. Direktivet skall inte heller tillämpas om det statliga stöd – oavsett om det ges som subvention, bidrag, ersättning eller i någon annan form – som beviljas ett företag, som anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget, har fastställts för en lämplig tidsperiod enligt ett öppet, genomblickbart och ickediskriminerande förfarande.
Kreditinstitutsdirektivet, direktivet om gränsöverskridande betalningar samt EG-förordningen om gränsöverskridande betalningar i euro
Europeiska gemenskapernas råd, i det följande benämnt rådet, har antagit två s.k. banksamordningsdirektiv, nämligen direktiv 77/780/EEG och direktiv 89/646/EEG. De två banksamordningsdirektiven har konsoliderats i Europaparlamentets och rådets direktiv (2000/12/EG) av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, kreditinstutsdirektivet.
Det finns också ett direktiv om betalningsöverföringar till och från utlandet, Europaparlamentets och rådets direktiv (97/5/EG) om gränsöverskridande betalningar. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Lagen är tillämplig på utlandsbetalning som utförs av Svensk Kassaservice. Vidare finns en EG-förordning om gränsöverskridande betalningar i den gemensamma valutan euro. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2560/2001 av den 19 december 2001 om gränsöverskridande betalningar i euro är såsom EG-förordning direkt tilllämplig i medlemsstaterna. Artikel 3 i förordningen anger att avgifter som ett institut tar ut för gränsöverskridande överföringar i euro skall från och med den 1 juli 2003 vara de samma som de avgifter som institutet tar ut för en motsvarande inhemsk betalning. Genom lagen (2002:598) om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar skall förordningen tillämpas även på gränsöverskridande betalningar i svenska kronor (prop. 2001/02:168).
Någon närmare redogörelse för innehållet i dessa EG-rättsakter bedöms inte nödvändig för detta arbete.
2.3. Tidigare behandling av frågan om en grundläggande kassaservice
2.3.1. Reglering i postlagen
Den 1 januari 1993 avskaffades ensamrätten för Postverket till brevbefordran och postområdet öppnades då helt för andra postdistributörer. Postverket bolagiserades den 1 mars 1994. Sedan dess drivs verksamheten i ett av staten helägt aktiebolag, Posten AB med dotterbolag, som övertog Postverkets tillgångar. Samtidigt med att verksamhetsformen ändrades infördes även en ny reglering av postverksamheten, postlagen (1993:1684).
I postlagen fastställdes, utöver det övergripande målet för den samhällsomfattande posttjänsten, även det statliga ansvaret för en grundläggande kassaservice, trots att denna inte utgör postverksamhet. Vid tidpunkten för införandet av postlagen omfattade de av riksdagen uppställda målen för Postverket nämligen inte bara postverksamhet utan även betalnings- och kassaservice. Postverket tillhandahöll, utöver posttjänster, även kassaservice via sitt postkontorsnät och sina lantbrevbärare. Kassaservicen ansågs därför ha ett visst samband med postdistribution, trots att kassaservicen inte utgör postverksamhet utan verksamhet av ett finansiellt slag liknande den verksamhet som bedrivs av banker m.fl. Det betraktades vidare som en fördel att målen för dessa rikstäckande distributionstjänster hölls samlade och bedömningen var att detta gjordes naturligast i en postlag. Av 1 a § postlagen framgick därför att det skulle finnas en kassaservice i hela landet som innebar att alla, såväl fysiska som juridiska personer, hade möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Detta benämndes, i rubriken till paragrafen, grundläggande kassaservice. Statens ansvar enligt postlagen säkerställdes genom ett avtal mellan staten och Posten AB (publ), benämns i fortsättningen Posten. Genom avtalet påtog Posten sig skyldigheten att tillhandahålla en god grundläggande kassaservice till alla kunder i hela landet.
2.3.2. Betalserviceutredningens förslag
Riksdagen beslutade (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) att kassaservicen fr.o.m. den 1 januari 1998 skulle upphandlas i de områden där det inte fanns andra alternativ och det inte var kommersiellt motiverat att tillhandahålla servicen. Riksdagen upphävde emellertid sitt beslut i enlighet med ett förslag från regeringen (prop. 1997/98:1, utg. omr. 22, bet. 1997/98:TU1, rskr. 1997/98:104). Förslaget grundade sig på att regeringen avsåg att under våren 1998 presentera förslag till riksdagen angående ett flertal ändringar i postlagen. I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) bedömdes bl.a. att statens ansvar för kassa- och betaltjänster behövde ses över i sin helhet. Regeringen uppdrog den 12 mars 1998 åt en särskild utredare att bl.a. se över statens framtida ansvar för en grundläggande kassaservice (dir. 1998:15). Betalserviceutredningen (Fi 1998:04) lämnade i december 1998 sitt betänkande Kassaservice (SOU 1998:159).
Betalserviceutredningen föreslog att statens åtagande för en rikstäckande kassaservice skulle ersättas med en ordning som gav länsstyrelserna möjlighet att stödja kassaservice enligt de grunder som gällde för annan kommersiell service enligt förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Samtidigt skulle förutsättningarna för att ge kassaservice förbättras genom ändringar i bankrörelselagen.
I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) informerades riksdagen om att regeringen inte avsåg att genomföra Betalserviceutredningens förslag rörande ändringar i postlagen. I stället utarbetades ett förslag till ny lag om grundläggande kassaservice genom regeringens proposition Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34). Förslaget antogs av riksdagen (bet. 2001/02:TU01, rskr. 2001/02:125). Betalserviceutredningens förslag om ändringar i bankrörelselagen har i Finansdepartementet skrivits av mot propositionen om Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139).
3. Den grundläggande kassaservicen
3.1. Posten som tillhandahållare av kassaservice
Historiskt sett har Posten via det i hela landet utbyggda postkontorsnätet och via lantbrevbärarna tillhandahållit kassaservice parallellt med postservicen. Marknaden för manuella betaltjänster (kassatjänster) har emellertid förändrats över tiden och efterfrågan på sådana tjänster har successivt minskat. För att möta den vikande efterfrågan har Posten i olika omgångar omstrukturerat sitt servicenät och successivt minskat det totala antalet fasta servicepunkter för kassaservice.
Fram till år 2002 tillhandahöll Posten kassaservice genom dotterbolaget Posten Sverige AB. En omfattande omorganisation genomfördes under åren 2001–2002. Omorganisationen innebar bl.a. att Posten helt separerade kassatjänsterna från posthanteringen. Under år 2002 bildades det av Posten helägda dotterbolaget Svensk Kassaservice AB, som idag tillhandahåller all kassaservice för Postens räkning.
Svensk Kassaservice har inte någon egen bankverksamhet utan agerar ombud för Nordea, FöreningsSparbanken med samverkande sparbanker, Länsförsäkringar Bank och GE Capital Bank, men servicenätet är öppet för alla banker att ansluta sig till.
I samband med att posthanteringen separerades från kassaservicen skildes kontorsnäten för de respektive verksamheterna åt. Vid Svensk Kassaservice serviceställen kan kunder således endast utföra de tjänster som tillhandahålls av Svensk Kassaservice medan postkunder hänvisas till Postens serviceställen för brev- och paket. Vid ett antal ställen är dock Svensk Kassaservice och Posten ännu samlokaliserade.
Svensk Kassaservices serviceställen finns lokaliserade över hela landet. Sammanfattningsvis kan konstateras att av de 987 serviceställen som Svensk Kassaservice servicenät omfattar bedrivs 644 i egen regi och 343 i partnerregi (december 2003). Därtill kommer
ca 2 550 lantbrevbärare som betjänar ungefär 750 000 hushåll. Drygt 5 000 avlägset belägna hushåll får kassaservice via postväska (Svensk Kassaservice).
Det har fortlöpande under åren skett förändringar i Postens och därefter i Svensk Kassaservices servicenätstruktur som inneburit att antalet fasta servicepunkter har minskat. I samband med att det nya kassaservicenätet byggdes ut ersattes till exempel på vissa platser ett planerat eller etablerat kassaservicekontor med lantbrevbäring, eftersom tillräckligt kundunderlag saknades. Enligt Svensk Kassaservice saknas ett tillräckligt kundunderlag om ett serviceställe har högst 30 kundbesök per dag.
3.2. Former för tillhandahållande av kassaservice
Svensk Kassaservice tillhandahåller kassaservice i olika serviceformer, nämligen genom kontor i egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare och postväska.
De 644 kontor som Svensk Kassaservice driver i egen regi är lokaliserade i före detta postkontor som har gjorts om till kassaservicekontor eller i andra lokaler. På vissa platser är Svensk Kassaservice och Posten fortfarande samlokaliserade.
Svensk Kassaservice har för närvarande avtal med totalt 343 näringsidkare som tillhandahåller Svensk Kassaservice för bolagets räkning. När Svensk Kassaservice söker efter partner försöker bolaget att finna en samlingspunkt på respektive ort. Partner utgörs vanligen av livsmedelsbutiker som ICA eller Konsum men även av t.ex. lokala tobakshandlare, ATG-ombud eller videouthyrare. Svensk Kassaservice står för utbildning av respektive partners personal och den ersättning som partnerna får för att tillhandahålla kassatjänster är till största delen rörlig. Enligt Svensk Kassaservice är det svårt att hitta nya partner, eftersom transaktionsvolymerna minskar och partnerna anser att förtjänsten inte är tillräcklig.
Brevbäring delas in i stadsbrevbäring och lantbrevbäring. Skillnaden mellan de båda brevbäringsformerna är att lantbrevbäring främst tillhandahålls i lands- och glesbygd medan stadsbrevbäring huvudsakligen finns i tätort. En annan skillnad är att lantbrevbärare utöver postutdelning tillhandahåller manuella betaltjänster för Svensk Kassaservice räkning. På de allra flesta orter där invånarna får sin post via lantbrevbäring är det således lantbrevbärarna som också tillhandahåller kassaservicen.
Lantbrevbäring finns i lands- och glesbygd i landets alla län och även i storstadsregionerna runt Stockholm och Göteborg. Kunderna kan fem dagar per vecka möta lantbrevbäraren vid brevlådan för att utföra nästan samma typ av kassatjänster som tillhandahålls vid Svensk Kassaservices fasta serviceställen. Vissa skillnader finns dock beträffande innehållet i tjänsterna, t.ex. vad avser högsta belopp som utan föravisering går att ta ut från ett konto.
På vissa orter erbjuds s.k. lantbrevbärarstopp som innebär att lantbrevbäraren är stationär på en given plats under en given tid för att kunna betjäna de kunder som då kommer dit. Av säkerhetsskäl övergår Svensk Kassaservice på en del orter från lantbrevbärarstopp till lantbrevbärarbeställning, som innebär att lantbrevbäraren på förbeställning, t.ex. per telefon, från en kund tillhandahåller kassaservice vid bostaden. Kunderna kan i dessa fall beställa lantbrevbäring vid bostaden fem dagar i veckan.
En ny serviceform – förmedlingsservice – inrättades hösten 2003. Serviceformen innebär att kunden lämnar in sina ärenden (även kontanter) i en särskilt framtagen s.k. uppdragspåse till ett ombud som Svensk Kassaservice har avtal med. Ombudet lägger påsen i en värdeväska som transporteras till ett kassaserviceställe. Kunden kan hämta sina ärenden dagen efter.
Drygt 5 000 avlägset belägna hushåll som är lokaliserade i skärgårdarna, fjällvärlden och längst ut i glesbygden får både post- och kassaservice via postväska. En postväska är vanligen en ytterväska som delas av flera hushåll, som har tillgång till var sin innerväska.
3.2.1. Planerade förändringar i kassaservicestrukturen
Enligt Svensk Kassaservice är den fasta kassaservicestrukturen överdimensionerad. Överdimensioneringen är enligt Svensk Kassaservice störst i tätort och totalt har mer än en fjärdedel av samtliga serviceställen 30 kundbesök eller färre per dag. Skillnaden mellan tätort och glesbygd beror enligt Svensk Kassaservice bl.a. på att det finns många alternativ till Svensk Kassaservice i tätorterna.
Mot bakgrund av minskande kundunderlag och intäkter beslutade Svensk Kassaservice i april 2003 att antalet kassaservicekontor skall skäras ned med 199 kontor som ett steg i arbetet att nå ett nollresultat under 2005. Nedskärningarna skall enligt Svensk Kassaservice vara genomförda till sista juni 2004. Stängningarna omfattar 168 kontor i egen regi och 31 partnerställen. Främst har
neddragningarna skett i större orter som har bank som alternativ till Svensk Kassaservice
Strukturförändringen medför även att 106 kassaservicekontor i egen regi ersätts av partner, lantbrevbärare eller förmedlingsservice. Denna transformering kommer enligt Svensk Kassaservice att ske av kontor där antalet kunder är 30 eller färre per dag.
3.2.2. Geografisk placering av kontorsnätet
Mellan åren 2001 och 2003 har kontorsnätet glesats ut. Huvudkriteriet för nedläggning har varit att kontor med mindre än 30 besök om dagen har lagts ner, men andra faktorer har också tagits i beaktande, till exempel analys av bankalternativ, tillgänglighet till andra Svensk Kassaservicekontor och ekonomiskt resultat.
För befolkningen som helhet har en minskning av antalet hushåll med mindre än 5 km till kassaservice minskat med 1,4 procentenheter, från 85,6 % till 84,2 %. Denna utveckling har till största delen skett i glesbygd och tätortsnära glesbygd men avståndet till Svensk Kassaservice varierar något mellan länen. I Stockholms län är avståndet signifikant kortare än i övriga län och i södra Sverige är det ovanligt att avståndet till Svensk Kassaservice överskrider 20 km.
Nedanstående illustration visar endast det avstånd som boende i respektive län har till ett fast serviceställe och tar inte hänsyn till de hushåll som har kassaservice via lantbrevbäringen.
Figur 3.1. Avstånd till kassaservice per län år 2001
Källa: Glesbygdsverket
3.2.3. Policy för öppethållande
Svensk Kassaservice har en policy för öppethållandetider som anger en längsta öppethållandetid för olika serviceställen. Policyn gäller för samtliga serviceställen i Svensk Kassaservice egen regi samt hos partner. Öppethållandetiderna skall utgå från kundunderlaget för respektive serviceställe.
Enligt Svensk Kassaservice policy för öppethållande skall varje serviceställe i egen regi med upp till 100 kunder per dag hålla öppet under högst tre timmar per dag mellan kl. 10.00 och 17.30, där valet av öppettider anpassas efter kundströmmarna. Serviceställen i egen regi som har mellan 100 och 250 kunder per dag skall ha delat öppethållande och hålla öppet 5,5 timmar per dag medan de serviceställen som har fler än 250 kunder per dag skall ha heldagsöppet med en längsta öppettid på 7,5 timmar per dag.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Blekinge län Dalarnas län Gotlands län Gävleborgs län
Hallands län Jämtlands län Jönköpings län
Kalmar län
Kronobergs län Norrbottens län
Skåne län
Stockholms län
Södermanlands län
Uppsala län Värmlands län Västerbottens län Västernorrlands län
Västmanlands län Västra Götalands län
Örebro län
Östergötlands län
Totalt
(% av hushållen)
< 2,5 2,5-5 5-10 10-20 > 20 i kilometer
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Blekinge län Dalarnas län Gotlands län Gävleborgs län
Hallands län Jämtlands län Jönköpings län
Kalmar län
Kronobergs län Norrbottens län
Skåne län
Stockholms län
Södermanlands län
Uppsala län Värmlands län Västerbottens län Västernorrlands län
Västmanlands län Västra Götalands län
Örebro län
Östergötlands län
Totalt
(% av hushållen)
< 2,5 2,5-5 5-10 10-20 > 20 i kilometer
Öppettiden för partner är begränsad till tre timmar per dag. Varje entreprenör får dock hålla öppet längre men får inte ersättning för överskjutande tid av Svensk Kassaservice.
Kundunderlaget avgör om och hur länge det skall vara lördagsöppet. Minimitiden vid lördagsöppet är två timmar. Söndagsöppet skall i princip inte förekomma. Partner har normalt inte lördagsöppet men får hålla lördagsöppet.
Avvikelser utom ramarna för policyn skall avgöras på central nivå i Svensk Kassaservice efter ansökan om dispens.
3.3. Tjänster
Av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice framgår inte den närmare utformningen av den grundläggande kassaservicen. I regeringens proposition Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34) preciseras dock i den allmänna motiveringen de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen (sid. 12). Det är i dagsläget fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och göra insättningar och uttag på konton. I propositionen betonar regeringen att kraven på mer detaljerade tjänster måste tillåtas variera med tiden, utifrån att behovet av dessa tjänster förändras Svensk Kassaservice tillhandahåller följande tjänster: – Insättning och uttag på bankkonto – Inbetalning på postgiro och bankgiro – Utbetalningar på postgiro och bankgiro – Utlandsbetalning – Dagskasseinsättning – Inrikes postanvisning – Inlösen av utrikes postanvisningar
Insättning och uttag på bankkonto över disk sker till ett bankkonto kontant från betalaren eller från ett bankkonto kontant till mottagaren eller genom överföring mellan bankkonton. Eftersom Svensk Kassaservice saknar tillstånd att driva bankrörelse har företaget tecknat ombudsavtal med FöreningsSparbanken med samverkande sparbanker, Länsförsäkringar Bank, Nordea/Postgirot och GE Capital Bank för att kunna erbjuda tjänsten. Detta innebär att endast betalningar till och från bankkonton i banker med ombudsavtal kan utföras.
Inbetalning till post- eller bankgiro utgör ett traditionellt sätt att betala räkningar över disk. Inbetalning sker med kontanter, genom överföring från bankkonto i bank till vilken Svensk Kassaservice är ombud eller med check/kort från någon av Sveriges banker. För att kunna erbjuda tjänsten har Svensk Kassaservice tecknat avtal med Postgirot och Bankgirot via Nordea.
Utbetalning till kund enligt utbetalningsavi från postgiro eller bankgiro sker genom överlämnande av kontanter eller insättning på bankkonto i bank för vilken Svensk Kassaservice är ombud.
Svensk Kassaservice definierar tjänsten dagskasseinsättning som uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. Svensk Kassaservice tar i huvudsak emot dagskassor över disk men det går även att teckna avtal om att lämna dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår beställning av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av utländsk valuta.
Med hjälp av en postanvisning kan avsändaren skicka pengar till en mottagande adressat. Tjänsten används främst för att skicka pengar till personer som saknar bankkonton eller där avsändaren inte har tillgång till uppgift om bankkonto eller post- eller bankgironummer. Vad gäller utrikes postanvisningar erbjuder Svensk Kassaservice endast inlösen av i utlandet utställda postanvisningar.
3.4. Finansiella data för den grundläggande kassaservicen
3.4.1. Transaktionsvolymer
Svensk Kassaservice och tidigare Posten har under en lång tid upplevt att transaktionsvolymerna för samtliga tjänster som erbjuds har minskat. År 1990 var det totala antalet transaktioner 195 miljoner stycken och år 2003 uppgick antalet transaktioner till 45 miljoner stycken, en minskning med 77%.
Figur 3.2. Transaktioner under perioden 1990–2003
Källa: Svensk Kassaservice
Den senaste femårsperioden har transaktionsvolymen minskat totalt med i genomsnitt 16 % per år vilket är ett resultat av både en minskning av marknaden för manuella kassatjänster och de neddragningar av kontorsnätet som genomförts under perioden. Under perioden 1999 till 2003 halverades det totala antalet transaktioner och den största minskningen var för in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro som sjönk med nästa 18 % per år. Men även banktransaktioner och dagskassor minskade i omfattning med 14 respektive 12 %. Minskningen av dagskassor kan delvis förklaras med att Svensk Kassaservice inte kan konkurrera med övriga aktörer fullt ut eftersom man inte erbjuder alla typer av tjänster. De tio största kunderna inom dagskassehanteringen stod år 2003 för drygt 40 % av transaktionsvolymerna.
0 50 100 150 200 250
19
90
19
91
199
2
199
3
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
199
9
20
00
20
01
200
2
200
3
Tr a n s a k ti one r ( m iljo ne r s t)
Figur 3.3. Transaktioner under perioden 1999–2003
Källa: Svensk Kassaservice; Capgemini.
En uppdelning av betalningstransaktionerna för år 2003 visar att inbetalningar och utbetalningar på postgirot står för en majoritet av transaktionerna. En liknande uppdelning för banktjänsterna, dvs. insättningar och uttag på konto, visar att det är Nordea/Postgirot som står för en majoritet av transaktionerna.
Figur 3.4. Fördelning av betal- och banktjänster år 2003
Fördelning av betaltjänster Fördelning av banktjänster
Källa: Svensk Kassaservice
Nordea/Postgirot Föreningssparbanken Länsförsäkringar Bank Nordea/Postgirot Föreningssparbanken Länsförsäkringar Bank
Postgirot/Nordea Bankgirot Postgirot/Nordea Bankgirot
Nordea/Postgirot Föreningssparbanken Länsförsäkringar Bank
Postgirot/Nordea Bankgirot
0 25 50 75 100
1999 2000 2001 2002 2003
Transaktioner
(mst)
Dagskassor Banktransaktioner Betalningstransaktioner
-12.5
-14.2
-17.6 CAGR (%)
90
77
64
54
45
Totalt
-16.0
En fördelning av antalet transaktioner för år 2003 per geografiskt område visar att flest antal transaktioner görs i tätorter (55 %). En stor andel av transaktionerna sker också i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö, medan landsbygden och lantbrevbäringen svarar för ett mindre antal transaktioner. En fördelning av antalet transaktioner per kanal visar att en majoritet av transaktionerna görs på Svensk Kassaservice egna serviceställen medan ett mindre antal transaktioner görs hos partners eller i lantbrevbäringen.
Figur 3.5. Andel transaktioner per område och per kanal år 2003
Andel transaktioner per område Andel transaktioner per kanal
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini
Den minskade efterfrågan på kassaservicetjänster har medfört kontinuerliga omstruktureringar av servicenätet och antalet anställda för att anpassa strukturen till behoven. Under åren 1999 till och med 2003 halverades antalet anställda och antalet serviceställen minskade med drygt 30 %.
84%
9%
7%
38%
55%
7%
38%
55%
7%
Storstad Tätort Landsbygd
84%
9%
7%
Egna kontor Partners Lantbrevbäring 84%
9%
7%
38%
55%
7%
38%
55%
7%
Storstad Tätort Landsbygd
38%
55%
7%
38%
55%
7%
Storstad Tätort Landsbygd
84%
9%
7%
Egna kontor Partners Lantbrevbäring
Figur 3.6. Antal kontor och antal anställda under åren 1999–2003
Källa: Svensk Kassaservice; Capgemini
3.4.2. Intäkter, kostnader och resultat
Den grundläggande kassaservicen har visat varierande resultat under perioden 1999 till 2003. De finansiella siffrorna är inte helt jämförbara då verksamheten 1999–2001 drevs som ett affärsområde inom Posten och från år 2002 som ett eget bolag, Svensk Kassaservice. Under åren 1999 och 2000 var även sortimentet av tjänster bredare då Posten tillsammans med bl.a. Nordea erbjöd produkter såsom Postbanken och Lita Försäkringar, något som bidrog till högre intäkter.
Analysen visar att resultatet inklusive statligt stöd har uppgått till mellan -235 och -590 miljoner kronor (mnkr), medan den årliga kostnaden för staten1 har varierat mellan 700 och 1 050 mnkr. Detta ger en ackumulerade kostnad för staten på ca 4,2 miljarder kronor (mdkr) under hela perioden. Det statliga stödet till Posten uppgick under åren 1999 och 2000 till 200 mnkr, och har därefter uppgått till 400 mnkr.
1 Beräknat som resultat efter finansiella poster inklusive omstruktureringskostnader, men exklusive statligt stöd.
I egen regi
Partners Antal anställda
922
851 829
774
645
530
523
483
406
352
4 368
3 455
2 738
2 517
2 224
0 500 1 000 1 500 2 000
1999 2000 2001 2002 2003
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000
Ser vices tä llen
An stäl ld a
Figur 3.7. Intäkter, kostnader och resultat under åren 1999–2003
Källa: Svensk Kassaservice; Capgemini
En analys av Svensk Kassaservice resultat i relation till antalet transaktioner visar att kostnaden för staten har ökat kontinuerligt under perioden oavsett vilket nyckeltal som används. År 1999 uppgick kostnaden för staten per transaktion till ca 9 kronor medan år 2003 uppgick den till 20 kronor. Detta har sin förklaring i att transaktionsvolymerna har sjunkit i högre takt under perioden än vad verksamheten har kunna anpassas till och därför har kostnaderna för omstrukturering varit högre än den positiva resultateffekt som neddragningarna har givit. Det operativa resultatet2 per transaktion visar även det på samma trend då kostnaden per transaktion har stigit från 9 kronor till 14 kronor under perioden. Samtidigt har det statliga stödet ökat från 200 mnkr till 400 mnkr år 2001 vilket ger en förändring i statligt stöd per transaktion från 2 kronor till 9 kronor mellan åren 1999 och 2003.
2 Resultat efter finansiella poster och exklusive statligt stöd, vilket varit negativt under hela perioden.
-8.2 -7.7 CAGR (%)
(mnkr)
Intäkter Kostnader
Resultat efter finansiella poster inkl. statligt stöd Total kostnad för staten
1614
1314
1293
1249
2461
2079
1853
1953
1785
-589
-373
-369
-303
-235
-789
-709
-726
-902
-1000
0
1000 2000 3000
1999
2000
2001
2002
2003
-1054
1760
Figur 3.8. Kostnad per transaktion under åren 1999–2003
Källa: Svensk Kassaservice; Capgemini
En analys av kassaservice via lantbrevbäringen visar att Svensk Kassaservice har kostnader för denna både inom den egna organisationen och som en avgift till Posten. Den totala kostnaden för kassaservice via lantbrevbäringen uppgick år 2003 till 280 mnkr (exklusive statligt stöd) varav ca 65 % utgjordes av avgiften till Posten för utförandet av tjänsten. En beräkning av kostnaden per transaktion för år 2003 visar att denna uppgick till 97 kronor då ca 2,9 miljoner kassaservice transaktioner genomfördes i lantbrevbäringen.
0 5 10 15 20 25
1999
2000
2001
2002
2003
kr /transak tion
Operativt resultat/transaktion Kostnad för staten/transaktion Statligt stöd/transaktion
4. Utveckling av marknaden för finansiella tjänster
4.1. Generella trender
Den finansiella sektorn har under det senaste årtiondet genomgått stora förändringar. Drivkrafterna bakom dessa förändringar har bl.a. varit internationalisering, avreglering av den finansiella sektorn samt den tekniska utvecklingen vilket har resulterat i förändringar i konsumenternas beteende och aktörernas agerande.
4.1.1. Aktörernas agerande
Bankmarknaden i Sverige är idag en oligopolmarknad där ett fåtal stora aktörer dominerar marknaden. Sedan avregleringen har ett flertal fusioner skett mellan olika svenska banker och marknaden har blivit allt mer koncentrerad. Det har också skett en internationalisering där svenska banker etablerat sig i andra nordiska länder och bildat nordiska bankkoncerner, t.ex. Nordea. Även utländska banker har etablerat sig i Sverige men har då främst riktat sin verksamhet mot företagskunder. Ett undantag är Danske Bank som år 1998 köpte Östgöta Enskilda Bank.
Ett antal nya aktörer har etablerat sig, de s.k. nischbankerna (Länsförsäkringar Bank, Skandiabanken, ICA Bank m.fl.), vars verksamhet till största delen bygger på tillgången till nya distributionskanaler såsom telefonbank samt Internetbank och ett fåtal eller inga bankkontor. De har profilerat sig genom att erbjuda in- och utlåningstjänster, fondspar- samt försäkringsprodukter, i princip samma sortiment som storbankerna. Nischbankernas inträde ledde till en början till att storbankerna förlorade marknadsandelar, men allteftersom storbankerna har anpassat sina verksamheter till den nya konkurrensen har de återtagit en del av marknaden.
Förutom bankerna har även andra aktörer börjat erbjuda banknära tjänster och många handelsföretag erbjuder konsumenten
olika kreditlösningar för att finansiera inköp av varor och tjänster. Vissa detaljhandelskedjor tillhandahåller också inlåningsliknande verksamhet via kundkort.
Den ökade mångfalden på marknaden tillsammans med den tekniska utvecklingen har inneburit att kundernas behov av att besöka bankkontoren har minskat. Istället erbjuds konsumenterna allt mer funktionalitet via elektroniska kanaler där de får tillgång dygnet runt till enkla och behovsanpassade tjänster. Gamla bankkontor omvandlas till rådgivningskontor utan kassaservice (eller med reducerad kontanthantering) och det installeras automater för överföringar, uttag, insättningar, mynt och sedeluppräkning. Även om modellen är självbetjäning finns ofta personal på plats under kontorstid för att hjälpa kunderna. Bankerna har också medvetet styrt kunderna genom sin prissättning från manuella transaktioner över disk till användning av andra tjänster såsom kontokort, brevgiro, Internet mm.
4.1.2. Konsumenternas beteende
De senaste åren har en förändring i konsumenternas beteende kunnat märkas gällande finansiella tjänster. Uppmärksamheten i media vad gäller prissättning, sparformer, betaltjänster m.m. tillsammans med en ökad användning av Internet för att söka information har gjort konsumenterna mer krävande. Detta har medfört att många har stor kunskap om vad de finansiella aktörerna kan erbjuda dem och vilka krav de kan ställa. Den enskilt viktigaste faktorn har blivit priset, vilket syns framförallt på kreditmarknaden där t.ex. bostadsköpare letar hos olika aktörer efter de bästa lånevillkoren. Konsumenterna har blivit mer benägna att byta bank ifall de inte känner sig nöjda. Undersökningar från Svenska Bankföreningen visar att ca 7 % av befolkningen, dvs. en halv miljon personer, bytte bank under perioden 1/1 2001 fram till hösten 2003.
Enligt en analys av Kairos Futures kännetecknas 2000-talets konsumenter av en ökad strävan efter valfrihet samt en förväntan om att varor och tjänster skall vara tillgängliga 24 timmar om dygnet. De har också en högre medvetenhet om vad de konsumerar och att tjänster skall kunna skräddarsys efter individuella behov. Detta gäller även framtidens pensionärer som förväntas ha en längre medellivslängd än tidigare generationer och framförallt andra krav på livet som pensionär. De är bekväma med att använda
nya tekniska innovationer såsom datorer, Internet, mobiltelefoner etc. och kommer att vara aktiva konsumenter.
Användning av IT och Internet
Den ökade användningen av datorer och Internet har skyndat på utvecklingen av banktjänster över Internet. För kunden är det bekvämt att göra sina bankärenden på nätet eftersom man får en översikt av sin ekonomi och sina engagemang. Detta gör att behovet att besöka bankkontoret minskar.
SCB:s rapport ”Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003” visar att år 2002 hade 70 % av befolkningen i åldern 16–84 år tillgång till en dator i hemmet. Utöver detta hade ytterligare ca 5 % tillgång till dator på arbetsplatsen, i skolan eller liknande. Om man ser till andelen som någon gång har använt en dator uppgår den till ca 90 %.
Internetanvändning har ökat kraftigt de senaste åren. År 2002 hade 62 % av befolkningen tillgång till Internet i hemmet medan ca 80 % använde Internet någon gång under åren 2002/2003. Den högsta användningen av Internet återfinns i åldersgruppen 16–24 år där 98 % är Internetanvändare, och den lägsta användningen på 52 % har åldersgruppen 55–74 år.
Figur 4.1. Andel personer som har använt Internet under åren 2002/2003
Källa: SCB 2003.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Kvinnor
Män
Samtliga 55-74 år 45-54 år 35-44 år 25-34 år 16-24 år
Den ökade konkurrensen på telekommunikationsmarknaden under slutet av 1990-talet har bidragit positivt till Internets kraftiga tillväxt i Sverige då den givit lägre användarkostnader. En annan viktig faktor har varit det svenska regelverket som befriat arbetsgivare från förmånsbeskattning vid köp av hemdator åt sina anställda. Detta har bidragit positivt och ökat tillgången till datorer i de svenska hushållen.
Jämfört med många andra europeiska länder har de svenska hushållen en god tillgång till Internet. I november 2002 (Eurostat) hade 66 % av de svenska hushållen tillgång till Internet, medan motsvarande siffra för ett urval andra länder var: Danmark (67 %), Finland (55 %), Frankrike (36 %), Storbritannien (50 %) och Tyskland (46 %).
4.1.3. Regional utveckling
Sveriges befolkning är ojämnt fördelad över landets yta och har under de senaste decennierna tenderat att koncentrerats ytterligare, visar analyser från Institutet för Framtidsstudier. Storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö har vuxit mest de senaste åren. Även arbetsmarknader som kretsar kring regionala centra, särskilt högskoleorter, visar en viss tillväxt i befolkningen, medan andra regioner har haft en negativ utveckling. De låga födelsetalen tillsammans med att många unga vuxna flyttar har resulterat i en negativ befolkningsutveckling i framförallt gles- och landsbygdsdominerade regioner. Kvar blir en allt äldre befolkning. Skillnaderna är dock stora över landet och vissa tätortsnära landsbygder har kunnat skönja en svag befolkningsökning då positiva födelsetal kombineras med inflyttningsöverskott av barnfamiljer. Skogslänen som helhet har dock haft en negativ utveckling.
För att behålla befolkningen och förstärka de positiva flyttrender som finns i många gles- och landsbygdsområden är det viktigt med god service inom rimliga avstånd. Glesbygdsverket undersökningar visar att tillgängligheten till dagligvarubutiker ständigt försämras. År 2002 lades nära 300 butiker ned och sedan år 1996 har drygt 400 orter mist sin sista butik. Orsaken är bristande lönsamhet på grund av ett minskande kundunderlag. En påverkande faktor är det ökade antalet stormarknader som byggts de senaste åren, ofta med ett lågprissortiment, och som konkurrerar ut mindre butiker i såväl landsbygder som tätorter. Nedläggningarna har också inneburit
försämringar för annan service då butikerna i gles- och landsbygder många gånger agerar ombud för andra funktioner som spel, post, apotek, kassaservice och systembolagsvaror.
Datakommunikation via bredbandsnät och trådlös kommunikation är två viktiga faktorer för att skapa tillgänglighet för företag och människor i gles- och landsbygder. Genom det IT-politiska beslut som fattades år 2000 har regering och riksdag genom behandlingen av propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, TU9, rskr. 256) fastslagit det IT-politiska målet, vilket säger att : Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för alla.
Om människor och företag i hela landet kan få goda möjligheter att nyttja den nya teknikens möjligheter kan detta bidra till att förutsättningar för regional utveckling och utjämning främjas.
För att stimulera tillkomsten av en IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet, även där det kommersiella intresset är lågt, föreslog regeringen drygt 2,6 miljarder kr för anläggande av ortssammanbindande nät samt 3,2 miljarder kr för att stimulera tillkomsten av områdesnät. Sammantaget utgör det en satsning på ca 5,8 miljarder kr under en fyrårsperiod, varav 575 miljoner kr utgör allmänna regionalpolitiska medel och strukturfondsmedel som kan användas för detta ändamål.
Uppstarten av den statsstödda uppbyggnaden av IT-infrastrukturen kom i praktiken i gång först två år efter propositionen. För de kommuner som var tidigt ute med att utarbeta sina IT-infrastrukturprogram kunde utbyggnaden av IT-infrastrukturen starta redan under sommaren 2002. Men enligt Länssamverkan Bredband kommer utbyggnaden att ta ordentlig fart under åren 2003/2004. Förhoppningen är att dessa satsningar skall främja utbyggnaden av att IT-infrastrukturen även i lands- och glesbygd, och därmed möjliggöra för privatpersoner och företag att ta del av ny teknik och nya elektroniska tjänster.
4.1.4. Tilllgång till kassaservicetjänster
Bankkontoren är ett vikigt konkurrensmedel vad gäller kundernas tillgång till bankernas service, men deras betydelse har minskat de senaste åren genom utvecklingen av Internettjänster och andra alternativ till manuell betjäning. Genom prissättning har bankerna försökt att styra över kundernas bankkontakter till telefonbank,
brevgiro, Internet och andra mer kostnadseffektiva lösningar för banken. Trenden det senaste årtiondet har varit att minska antalet bankkontor och att omvandla existerande kontor från manuella kassaservicekontor till rådgivningskontor med begränsade möjligheter till kassaärenden över disk.
Statistik visar att storbankerna har minskat antalet kontor med ca 12 % de senaste fem åren, förutom Östgöta Enskilda Bank som har ökat antalet kontor men från en låg nivå. En jämförelse mellan storbankernas kontorsnät visar att Föreningssparbanken (inklusive de fristående sparbankerna) har flest kontor i landet. Därefter följer Handelsbanken, medan S-E-Banken och Nordbanken har ungefär hälften så många vardera.
Tabell 4.1. Antal bankkontor under åren 1998–2002
Källa: Svenska Bankföreningen
Trots att storbankerna minskat sina kontorsnät i betydande omfattning de senaste åren tyder samtal med Svenska Bankföreningen och ett urval banker på att neddragningstakten har avstannat. Orsaken till detta kan vara att bankerna nått den mest optimala kontorsstrukturen och att konsumenternas beteende inte följt med i samma takt som planerat. Många vill fortfarande besöka bankkontoret för att få en personlig kontakt och även bankerna värderar det personliga mötet högt då det ger tillfälle till merförsäljning och bidrar till en högre kundnöjdhet.
Jämfört med andra kanaler är ärenden över disk de mest kostnadskrävande transaktionerna, både för banken och för kunden. En kund som utför sitt ärende över disk får oftast betala flera gånger mer för detta än en kund som använder sig av bankens andra tjänster såsom brevgiro, Internet eller telefonbank. En frekvent kund hos t.ex. Svensk Kassaservice som antas betala två räkningar och lösa in ett utbetalningskort per månad betalar ca 1 200 kronor per
1998 1999 2000 2001 2002
Handelsbanken 513
508
505
560
456
S-E-Banken
255
255
207
216
201
FöreningsSparbanken 695
640
591
553
537
Fristående Sparbanker
36
60
80
85
Nordbanken 262
257
261
268
265
Östgöta Enskilda Bank
36
39
42
45
Totalt
1 797 1 759 1 686 1 727 1 588
år för denna tjänst. Nedan visas aktuella priser för att utföra betaltjänster över disk hos storbankerna och Svensk Kassaservice.
Tabell 4.2. Aktuella priser för betaltjänster (januari 2004)
Källa: FöreningsSparbanken, Handelsbanken, SEB, Nordea och Svensk Kassaservice.
Jämförelsen visar att prisbilden skiljer sig något mellan storbankerna. Dyrast är Handelsbanken förutom på utbetalningskorten där de har det lägsta priset. Vad gäller inbetalningar på postgiro och bankgiro har Föreningssparbanken och Nordea de lägsta prisnivåerna.
4.2. Marknaden för bank- och betaltjänster
4.2.1. Tillgång till kontanter
Istället för att besöka ett bankkontor för att göra uttag av kontanter från eget konto kan kunden välja att använda sitt kontokort i uttagsautomater eller i betalterminaler. Nedanstående figur visar hur antalet transaktioner i uttagsautomater och i betalningsterminaler (avser samtliga transaktioner) samt uttag av kontanter i kassa har utvecklats under en femårs period.
Priser
Förenings-
Sparbanken
Handels-
banken SE-Banken Nordea
Svensk Kassaservice
Postgiro
Kund
45
70
50
40
40
Ej kund
45
70
50
40
40
Bankgiro
Kund
35
70
50
40
45
Ej kund
35
70
50
40
45
Utbetalningskort
Kund, kontant
30
15*
20
30
25 - 30
Kund, till konto 0
0
0
0
Ej
Ej kund
30
15*
Ej
30
25 - 30
*Bankgiro
Figur 4.2. Antal transaktioner i automater jämfört med uttag i kassa samt fördelning av antalet transaktioner för år 2002
Källa: Riksbanken och Svensk Kassaservice
Under perioden har antalet transaktioner i uttagsautomater varit relativt konstant på ca 300 miljoner stycken per år. Om vi ser till antalet transaktioner i betalningsterminaler har dessa visat på en kraftig ökning från ca 200 miljoner stycken år 1998 till närmare 600 miljoner stycken år 2002, en ökning med ca 180 %. Vad gäller kontantuttagen över disk har dessa halverats under motsvarande period.
Fördelning av antalet
transaktioner för 2002
Kassauttag
3%
Uttagsautomater
35%
Butiksterminaler
62%
Antal transaktioner i automater jämfört med uttag i kassa
0 100 200 300 400 500 600 700
1998
1999
2000
2001
2002
Uttagsautomater Betalningsterminaler Kassauttag
Miljoner transaktioner
Uttagsautomater
Alla storbanker och en majoritet av nischbankerna har bankkort som är kopplade till automater där kunden kan göra uttag på eget konto. Om en kund har tillgång till en uttagsautomat eller inte beror på om kundens bank/kortutgivare har träffat avtal med den automatägande banken.
Antalet uttagsautomater har ökat något under tioårsperioden och uppgår till 2647 stycken år 2002. Från år 1999 minskade ökningstakten och har nu i princip avstannat. Det finns idag inget som tyder på att storbankerna skulle vara intresserade av att öka antalet automater ytterligare utan nuvarande nivå kommer troligtvis att vara relativt konstant. Orsaken till detta är, enligt bankerna, att både investeringskostnaden och driftskostnaderna är höga vilket fordrar höga transaktionsvolymer. Bankerna arbetar också för att minska kontanthanteringen till förmån för elektroniska lösningar. Ett undantag från denna trend är ICA Bank som har startat en etablering av egna uttagsautomater i anslutning till sina större butiker.
Betalningsterminaler
Om kunden har ett kontokort finns möjlighet att substituera kontanter genom att betala ett inköp med kontokortet. Med hjälp av kontokortet kan kunden också få tillgång till kontanter via uttag eller kontantavrundning i samband med kortbetalningen. Värdet av kontantavrundningen uppgår vanligtvis till mellan 300 kr och 500 kr, beroende på vilka riktlinjer inköpsstället har. Vissa banker har slutit särskilda avtal med olika butikskedjor om att deras kunder via sitt kontokort kan göra uttag direkt i kassan av kontanter. Ett exempel på detta är Nordeas avtal med ICA som gör det möjligt för Nordeas kunder att göra uttag med högst 2000 kr per tillfälle via sitt bankkort. Uttag och kontantavrundning kan endast göras om inköpsstället har en betalningsterminal som är kopplad mot ett centralt datasystem så säkerhetskontroller kan utföras.
Sedan slutet på 1990-talet har antalet betalningsterminaler vuxit dramatiskt, från ca 70 000 terminaler åren 1997/1998 till 102 000 terminaler år 2002. Följden av detta är att antalet transaktioner och transaktionsvärdet också har ökat. Värt att notera är att antalet transaktioner i betalningsterminaler (avser samtliga transaktioner
dvs. betalningstransaktioner) från år 2000 överstiger antalet transaktioner i uttagsautomater. (Se figur 4.2) Det mesta tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta de kommande åren då både banker och handeln vill minimera kontanthanteringen till förmån för kortanvändning.
Kassauttag
Det är också möjligt för kunden att besöka ett bank eller Svensk Kassaservice kontor för att ta ut kontanter över disk. Detta är något som har minskat dramatiskt de senaste åren då kunderna väljer andra alternativ. År 2002 utgjorde andelen kassauttag över disk ca 3 % av det totala antalet uttagstransaktionerna (avser transaktioner i uttagsautomater, betalningsterminaler samt över disk) (Riksbanken och Svensk Kassaservice).
Svensk Kassaservice har idag som bankombud för Förenings-Sparbanken, Nordea, Länsförsäkringar Bank och GE Capital Bank ca 51 % av marknaden för manuella insättningar och uttag på konton (Svensk Kassaservice). Resterande volymer hanteras av bankerna alternativt deras övriga bankombud så som exempelvis bensinstationer eller dagligvaruhandeln.
4.2.2. Utbud av betaltjänster
Betalningar kan hänföras till tre olika former; betalning vid inköpsstället, betalningar av räkningar samt utbetalningar (lön, pension mm) och de kan göras med kontanter eller via en kontoöverföring. En kontobaserad betalning görs genom en överföring mellan konto eller från ett konto kontant till mottagaren eller till ett konto kontant från betalaren. En kontantbetalning karaktäriseras av att den är anonym och att den i princip måste godtas av alla då sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel i Sverige. Kontobaserade betalningar registreras däremot och kan spåras tillbaka i tiden.
Figur 4.3. Utveckling för olika betalningsinstrument och olika betalningsinstruments andel av de totala transaktionerna år 2002
Källa: Riksbanken, Capgemini.
Olika betalningsinstruments andel av de totala
transaktionerna 2002
Checkar
0%
Bankkort
36%
Blankett-
girering
9%
Elektronisk
girering
41%
Autogiro
9%
Kreditkort
5%
Varav 2,3% manuella kassabetalningar
Utveckling för olika betalningsinstrument
0 100 200 300 400 500 600
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
C he c k a r K re ditk o rt B a nk k o rt B la nk e ttg ire ring E le k tro nisk g ire ring A uto g iro
Miljoner antal transaktioner
Girofunktionen
I Sverige finns två större system för förmedling av distansbetalningar; postgirot och bankgirot som kan användas för att genomföra transaktioner. Girobetalningar finns i två former; dels elektroniska överföringar och dels blankettbaserade överföringar. Blankettbaserade överföringar görs genom att kunden fyller i en pappersblankett som skickas till bankgirot, postgirot eller banken, antingen direkt av kunden själv eller genom att kunden besöker ett bankkontor eller ombud.
Bankgirot och postgirot
Bankgirosystemet startades år 1959 och drivs idag av Bankgirocentralen BGC AB som i sin tur ägs av S-E-Banken, Nordea, Handelsbanken, FöreningsSparbanken, Danske Bank (Östgöta Enskilda Bank), SkandiaBanken, Kaupthing Bank och Länsförsäkringar Bank. Idén är att kontoföringen skall vara decentraliserad och att befintliga konton i bankerna skall användas. Bankgironumret är därför inget konto utan enbart en adress som pekar på det bankkonto som kunden själv valt. Bankerna behåller därmed kontakten med kunden medan man centralt och gemensamt utnyttjar BGC för förmedling av betalningarna.
För att erbjuda pappersbaserad betalningsservice till privatpersoner finns Privatgirot. Privatgiroprodukten etablerades redan år 1982 och drevs fram till år 1987 på entreprenad av BGC. Därefter bildades Privatgirot AB med samma ägare som BGC, exklusive Skandiabanken. Skandiabanken tillsammans med ICA Bank och Stadshypotek Bank erbjuder dock sina kunder tjänsten. Privatgirot tar hand om både bankgiro- och postgirobetalningar och är anslutet till kundens bankkonto. När kunden skall betala räkningarna, fyller hon/han i en betalningsorder och lägger den tillsammans med inbetalningsavierna i ett portofritt kuvert. Detta skickas till Privatgirot, som ombesörjer att räkningarna betalas och att pengarna dras från kundens bankkonto. Privatgirot har ett samarbetsavtal med bankgirot som sköter avveckling och clearing mellan bankerna.
Tidigare utgjorde Postgirot ett konkurrerande system till BGC, men år 2002 köptes Postgirot av Nordea. Postgirots tjänster blev därmed ett produktsortiment inom Nordea och ett internt system för överföringar mellan konton i Nordea. Postgirot fungerar delvis
på samma sätt som bankgirot med den skillnaden att ett postgironummer är ett eget konto.
En stor skillnad mellan postgirot och bankgirot är att postgirot är ett slutet system, dvs. ett system som enbart möjliggör för överföringar mellan konton inom Postgirot. Bankgirot är däremot ett öppet system som möjliggör överföringar mellan konton i olika kreditinstitut och banker.
Utvecklingen av marknaden för girobetalningar
Girobetalningarna är den dominerande betalningsformen vad gäller transaktionsvärde och transaktionsvolymer och stod år 2002 för 50 % av den totala transaktionsvolymen. Elektronisk girering står för den största andelen av girobetalningarna och har vuxit kraftigt de senaste åren. Detta har skett på bekostnad av blankettgirering som under samma period har minskat.
Det finns ingen sammanhållen statistik över hur betalningarna över disk utvecklats under senare år. Men uppskattningsvis uppgår andelen betalningar över disk till 2.3 % av den totala marknaden. Svensk Kassaservices marknadsandel för betalningsförmedling över disk uppskattas till ca 67 %. Bankgirots inkommande betalningstransaktioner från bankkontoren har minskat med 15–20 % per år vilket ligger i nivå med nedgången för Svensk Kassaservice. Flera storbanker uppger dock att de inte har märkt samma nedgång i det totala antalet transaktioner som Svensk Kassaservice.
I sammanhanget bör också nämnas autogiro vilket är en särskild form av stående överföring som sker på betalningsmottagarens uppdrag. Kunden ger betalningsmottagaren fullmakt att regelbundet dra en viss summa från kundens konto.
Kontokort
Begreppet kontokort används ofta som ett samlingsnamn för olika typer av kort. Ett kontokort kan vara kopplat till ett transaktionskonto och kallas då vanligen debetkort eller bankkort, eller till ett skuldkonto och kan då delas upp i betalkort och kreditkort.
Bankkort
Bankkortet gör det möjligt att ta ut pengar när som helst i uttagsautomater eller att betala inköp vid inköpsstället. Varje kort har en PIN-kod som skall knappas in vid uttaget. Det finns vissa begränsningar när det gäller hur stora belopp som kan tas ut vid varje uttag och/eller under en sjudagarsperiod. Olika banker använder sig av olika begränsningar, och variationer kan också förekomma mellan olika kundkategorier.
Betal- och kreditkort
Betalkort t.ex. American Express, Mastercard mfl. ger kortinnehavaren anstånd, vanligtvis 30–45 dagar, med betalning av det belopp som påförts kontot under en viss period. När kortet används för att betala en vara eller tjänst debiteras beloppet automatiskt på kortinnehavarens konto och faktureras för inbetalning samma månad eller månaden efter inköpet. Kreditkort används som benämning på kort där betalning vid ett köp bokas på ett skuldkonto. Till skillnad från betalkort betalar kortinnehavaren vanligtvis ränta från inköpsdagen.
Öppna och slutna kort
Ett kontokort kan vara öppet eller slutet. De kontokort som bankerna ger ut kan generellt användas på alla slags inköpsställen under förutsättning att säljföretaget har slutit avtal med en inlösare som tar ansvarar för betalningen gentemot inköpsstället. Dessa kort kallas öppna. Med slutna kontokort menas kundmedelskort som endast får användas för inköp i en viss butikkedja eller liknande t.ex. ICA Kort, Coop Medmerakort eller de kort som används inom bensinhandeln. För att kunna betala med kundmedelskorten måste kunden oftast först överföra pengar till sitt kortkonto, därefter dras inköpsbeloppet från innestående saldo. Bensinhandeln använder sig däremot av den omvända principen där kundens ackumulerade inköp under en månad faktureras i efterskott för betalning.
Internationella kortsystem
Det finns flera internationella kortsystem, t.ex. Visa, MasterCard, Diners Club, American Express, som är representerade i Sverige. Visa och MasterCard hålls samman av avtal mellan kortutgivande och inlösande banker över hela världen. De kortutgivande och inlösande bankerna sluter i sin tur avtal med kortinnehavare och säljföretag. Det är bankerna som ger ut korten och inte Visa eller MasterCard, som istället är varumärkesorganisationer vilka bankerna anslutit sig till. Enda undantaget är American Express som själva är utgivare av kontokort.
Utvecklingen av kortmarknaden
Statistik visar att utvecklingen av antalet transaktioner med kontokort har ökat markant sedan mitten av 1990-talet. 1997 gjordes 48 respektive 121 miljoner kreditkorts- och bankkortstransaktioner. Motsvarande siffra för år 2002 är 70 respektive 509 miljoner kreditkorts- och bankkortstransaktioner. När det gäller valet mellan bankkort och kreditkort är det tydligt att de svenska kortanvändarna föredrar bankkort. Utvecklingen av antalet transaktioner med bankkort visar den största ökningen under perioden med en tillväxt på 321 %. Utvecklingen av kortmarknaden är nära sammankopplad med marknaden för kontanter, då dessa är substitut till varandra. Se avsnitt 4.3 för en beskrivning av marknaden för kontanthantering.
Antalet utestående kontokort var år 2002 ca 15,3 miljoner, vilket innebär att vi i Sverige har i genomsnitt ca 2 kontokort per vuxen invånare (invånare över 14 år). Men även om den svenska kortmarknaden har haft en kraftig tillväxt så har Sverige i jämförelse med övriga nordiska länder en lägre kortanvändning.
Figur 4.4. Antal kortbetalningar per capita
Källa: Riksbanken
I början av 2000-talet var antalet kortbetalningar per capita i Sverige ungefär hälften av antalet i de övriga nordiska länderna, trots att svenskarna generellt har högre tillgång till kort än t.ex. danskar. Det verkar som om svenska konsumenter är mindre benägna att använda kort än sina nordiska grannar. Riksbanken följer denna utveckling och analyserar dess orsaker. Det bör noteras att statistiken inte inkluderar transaktioner med kort utgivna av affärskedjor eller bensinbolag, men från år 2002 inkluderas de transaktioner som initieras med ICA kort eftersom ICA då blev en bank. Detta bidrog till att minska gapet till övriga nordiska länder. En viss skillnad återstår dock som möjligen kan förklaras av skillnader i prissättningsstrategi mellan länderna. Sverige är det enda nordiska land där kontantuttagen ar avgiftsfria, vilket bidrar till en ökad kontantanvändning.
En viktig aspekt vad gäller kortmarknaden är säkerheten. Sverige har förhållandevis få kortbedrägerier jämfört med andra länder, men de svenska kortutgivarna följer den internationella trenden mot högre säkerhet. Därför kommer samtliga kontokort att bytas ut till det nya chipkortet under de närmaste åren. Den kortinformation som nu finns lagrad i magnetremsan på kortet lagras i stället i en integrerad krets inbakad i själva kortet, vilket ger en högre
0 20 40 60 80 100 120 140
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
Sverige Danmark Finland Norge
säkerhet. Detta innebär att samtliga kort på marknaden måste ersättas och att nuvarande betalningsterminaler måste uppgraderas.
Telefonbank
Bank på telefon har under de senaste åren utvecklats till en tjänst som de flesta banker erbjuder sina kunder. Med hjälp av bank på telefon kan kunden göra vissa ärenden dygnet runt via en knapptelefon. Exempel på tjänster är saldoförfrågningar, överföring mellan egna konton samt överföring från eget konto till andras konto i samma bank och i vissa fall till annan bank. Vissa banker erbjuder också personlig betjäning via telefonbanken.
Internetbank
Idag erbjuder i princip alla banker sina kunder en Internetbank, något som möjliggjorts av hushållens ökade användning av datorer och Internet. Via Internet kan kunden göra samtliga grundläggande banktjänster såsom betalningar av räkningar över bank- och postgiro samt kontoöverföringar mellan egna och andras konton, både inom banken och till andra banker. Via Internetbanken kan kunden också använda elektroniska fakturor, vilket innebär att kunden får räkningen elektroniskt till sin dator och där godkänner betalningen.
Enligt statistik från SCB har ca 40 % av befolkningen använt Internet för att utföra banktjänster. Den största gruppen Internetbankanvändare är personer i åldern 25–34 år där 58 % använder Internet för bankärenden. Även åldersgruppen 35–44 år använder bank på Internet i stor utsträckning, ca 49 %. Lägst andel användare återfinns i åldersgruppen 55–74 år där 20 % utnyttjat bank på Internet.
Figur 4.5. Andel personer som har utnyttjat Internetbank under åren 2002/2003
Källa: SCB 2003
Svenska Bankföreningen gör två gånger per år en sammanställning över antalet Internetbankskunder hos sina medlemsbanker, vilket omfattar en majoritet av den svenska bankmarknaden. I mitten av år 2003 hade bankerna sammanlagt ca 5.1 miljoner kunder, varav 91 % var privatpersoner, vilket är en ökning med 50 % sedan år 2001. Viktigt att påpeka är att beräkningen avser antal avtal, vilket inte alltid är liktydigt med aktiva kunder, och att dubbelräkning av en och samma person förekommer då man kan vara kund i flera banker.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Kvinnor
Män
Samtliga 55-74 år 45-54 år 35-44 år 25-34 år 16-24 år
Figur 4.6. Antal Internetbankskunder (företag och privatpersoner)
Källa: Svenska Bankföreningen 2003.
4.3. Kontanthantering och försörjning
Kontanter är det enda betalningsinstrument som kan användas utan inblandning av mellanhänder och vid en transaktion är endast betalningsmottagaren samt betalningsavsändaren involverade. Men för att kontanter skall kunna användas som betalningsmedel är flera olika aktörer inblandade, t.ex. Riksbanken som ger ut sedlar och mynt, bankerna som köper kontanter och tillhandahåller uttagsautomater samt räknar dagskassor från företag, samt värdeföretagen som distribuerar kontanter och fyller på uttagsautomater. På grund av den höga stöldrisken är procedurer för distributionen och förvaring av kontanter mycket resurskrävande. Kontanthanteringen är också tidskrävande och har en mycket hög grad av manuella inslag som är dyrare än automatiserade processer.
Det finns inte någon övergripande statistik om kontantanvändningen i Sverige utan istället används olika typer av indikatorer för att göra uppskattningar av användningen av kontanter som betalningsinstrument. Att mäta mängden sedlar och mynt i omlopp (”M0” i nationalekonomisk terminologi) i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP) kan ge en indikation på kontantanvändningen. Kontantbetalningar utgör en stor del av antalet transaktioner i samhället, även om andelen har minskat under senare år pg a en ökad användning av kontokort och elektroniska överföringar.
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Tus en ta l
Sedan 1950-talet har andelen sedlar och mynt i förhållande till BNP mer än halverats, från 10 till 4 %. Men under 1990-talet har trenden med fallande efterfrågan på kontanter avstannat, trots den ökade användningen av alternativa betalningsinstrument. Jämfört med övriga nordiska länder används mer kontanter i Sverige trots att betalningsmönstren för övrigt är lika i dessa länder.
Det finns ett tydligt samband mellan antal kortbetalningar per capita och mängden sedlar och mynt i relation till BNP, ju högre kortanvändning desto lägre sedelvolym.
I Sverige behövs 4 % av BNP för att täcka kontantbehovet medan man i Danmark och Norge utnyttjar 3 % och i Finland bara 2 %. Detta kan sannolikt förklara varför kortutnyttjandet är mer utbrett i de övriga nordiska länderna.
Figur 4.7. Kontanter i omlopp i förhållande till BNP samt antal kortbetalningar per capita och år; genomsnitt under 1995–2000
Källa: Riksbanken
Skattningar enligt andra metoder tyder på att kontantanvändningen har fortsatt att falla även på senare år. En sådan metod är att undersöka kontantanvändningen vid specifika affärsställen, så kallade ”points-of-sale”. Riksbankens skattningar enligt denna metod visar att andelen kontanta betalningar i den registrerade handeln har minskat i värdetermer med 18 procentenheter under 1990-talet från 76 % till 58 %.
0 10 20 30 40 50 60 70
0
1
2
3
4
5
Mängden sedlar och m ynt i om lopp i förhållande till BNP
(MO / BNP), %
A n ta l k o rt be ta ln inga r pe r c ap it a
Sverige
Finland
Norge
Danmark
4.3.1. Vad används kontanter till?
Riksbanken har i en artikel (Penning- och valutapolitik 4/2001) sökt förklaringar till varför kontantmängden har stabiliserat sig på en nivå kring 4 % av BNP. Ett första steg var att försöka skatta kontantanvändningen i samhället. Hushållen använder kontanter för att göra olika typer av transaktioner, men också till sparande och mindre säkerhetsbuffert. Banker och vissa företag i detaljistledet vill också hålla kontanter i kassa av liknande skäl. Riksbankens beräkningar visade att mellan 45 och 65 % av den utestående kontantmängden inte gick att förklara då den används i icke registrerad verksamhet, t.ex. på den svarta marknaden. Det visar sig också att den oförklarade andelen av den utestående kontantmängden har ökat kontinuerligt under 1990-talet.
Bankerna har idag betydande kostnader för hanteringen av kontanter liksom för andra betalningsformer. Kontantuttag är dock avgiftsfria, men om bankerna börjar ta betalt för kontantuttag kommer de verkliga kostnaderna bli uppenbara för konsumenterna. Med största sannolikhet kommer kontanter då att substitueras med en ökad användning av kontokort.
4.3.2. Riksbankens roll
Riksbanken har enligt riksbankslagen till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, ensamrätt på utgivning av sedlar och mynt samt skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt.
Fram till början av 1980-talet hade Riksbanken kontor i princip i varje län men under 1980- och 1990-talen rationaliserades verksamheten och antalet kontor minskade. År 1998 beslutade Riksbanken om en delning av dåvarande betalningsmedelsavdelningen i en myndighetsdel och en bolagsdel. Den verksamhet som direkt kunde hänföras till Riksbankens ansvar skulle finnas kvar i banken, medan övrig operativ verksamhet skulle överlåtas till bolaget Pengar i Sverige AB. Pengar i Sverige AB startade sin verksamhet i juni 1999 och utöver uppdraget från Riksbanken byggde Pengar i Sverige AB upp en affärsverksamhet som kontantdetaljist med uppräkning av dagskassor och värdetransporter.
Då bolaget hade svårt att skapa lönsamhet beslutades om en delning av företaget i ”Nya Pengar i Sverige AB” (PSAB) och Svensk
Kontantförsörjning AB (SKAB). I PSAB lades den konkurrensutsatta verksamheten som inte gjorts på uppdrag av Riksbanken och därför fanns ingen anledning att ha kvar bolaget i egen regi. En försäljningsprocess startades och i februari 2004 undertecknades ett avtal med Securitas om övertagande av delar av PSAB:s verksamhet. Avtalet är nu föremål för Konkurrensverkets prövning.
Den verksamhet som bygger på Riksbankens uppdrag finns numera i bolaget SKAB. SKAB bedriver inte någon konkurrensutsatt verksamhet utan fungerar enbart som en grossistverksamhet i förhållande till kontantdetaljisterna. SKAB har ett antal centrala uppgifter i kontanthanteringen, såsom hantering av strategiskt lager, hantering av logistiskt lager, utlämning och mottagning av sedlar och mynt, valutering, kvalitets- och äkthetskontroll samt makulering. SKAB finns lokaliserat på fyra platser i landet; Tumba, Malmö, Mölndal och Härnösand.
4.3.3. Marknaden för kontantförsörjning
Den generella inställningen bland de aktörer som hanterar kontanter, t.ex. handeln, banker, Riksbanken etc., är att de vill minimera volymen av kontanter och sin egen medverkan i kontanthanteringen. Faktum kvarstår dock att en stor del av betalningstransaktionerna i samhället fortfarande sker med kontanter som betalningsmedel. För att stödja aktörerna vad gäller kontanthantering har ett antal kontantdetaljister etablerat sig på marknaden och erbjuder tjänster såsom; dagskasseuppräkning, försörjning av sedlar och mynt, transport av kontanter och påfyllning av uttagsautomater.
Marknaden fördelar sig mellan Securitas (50%), Falck (28%), Svensk Kassaservice (12%) och PSAB (10%). Svensk Kassaservice är den enda av dessa aktörer som inte erbjuder samtliga tjänster inom värdehanteringsmarknaden. Marknaden är just nu inne i ett läge med en förestående strukturförändringar på grund av avtalet om samgående mellan Securitas och PSAB.
Figur 4.8. Marknadsandelar på värdehanteringsmarknaden år 2002
Källa: Securitas Årsredovisning 2002, Svensk Kassaservice
Marknaden för kontanthantering har vuxit de senaste åren med i genomsnitt 19 % per år. En förklaring till detta är att både handeln och bankerna har minimerat kontantvolymen i sina verksamheter pga. den ökade rånrisken. Det har skett en övergång till slutna kassasystem där personalen inte kommer åt pengarna och där det sker en regelbunden hämtning via värdetransporter. Bankerna räknar numera sällan upp företagens dagskassor i egen regi utan köper denna tjänst av andra aktörer, detsamma gäller påfyllning av uttagsautomater. En annan påverkande faktor för kontanthanteringen är att Riksbanken har dragit ned sin verksamhet till fyra orter och förändrat modellen för in- och utlämning av kontanter samt prissättningen. Detta har öppnat möjligheten för att andra aktörer på marknaden att köpa och sälja kontanter.
Säkerheten vid hanteringen av kontanter är ett stort problem. Statistik visar att i takt med att bankerna (och f.d. postkontoren) ökat sin säkerhetsnivå har antalet rån under de senaste tio åren i princip halverats. Som en konsekvens av bankernas ökade säkerhet förefaller rånen ha förflyttats till butiker och värdetransporter istället. Det flesta antalet rån sker mot butiker och under år 2003
Marknadsandelar värdehanteringsmarknaden
Securitas
50%
Svensk Kassaservice
12%
Pengar i Sverige
10%
Falck
28%
rånades 900 stycken, under samma år rånades närmare 80 värdetransporter och sammanlagt ca 80 bank- och postkontor.
Tabell 4.3. Utvecklingen av antalet rån under åren 1994–2003
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Bankrån
136 107 75 49 43 59 61 63 90 58
Postrån
80 59 58 44 60 56 54 61 55 34
Butiksrån
468 589 667 646 664 800 785 739 796 903
Rån mot värdetransport och värdebefordran 38 35 38 29 49 81 70 72 66 77
Källa: Brottsförebyggande Rådet 2004
Småföretagare har ofta svårt att sluta avtal med värdehanteringsföretagen då kostnaden för dagskassehanteringen blir för hög. Istället är de hänvisade till att lämna dagskassan över disk på banken eller använda serviceboxar. Om dessa inte är tillgängliga inom rimligt avstånd kanske dagskassan lämnas mer sällan, något som gör att mängden kontanter i butiken ökar tillsammans med rånrisken. För att öka de mindre handlarnas säkerhet planerar Securitas att skapa ett rikstäckande nät av neutrala serviceboxar som lämnar kvitto och som är placerade i låsbara, väl upplysta rum
4.4. Användandet av kassaservicetjänster idag
Under de senaste fem åren har transaktionsvolymerna totalt sett minskat med i genomsnitt 16 % per år för Svensk Kassaservice. Det finns ingen samlad statistik för marknaden och bankerna har inte velat lämna ut information om hur många kassatransaktioner de hanterar årligen. Därför har en approximering gjorts för marknadens nuläge och utveckling baserat på uppgifter från Svensk Kassaservice.
Svensk Kassaservice har idag ingen egen kundbas då de endast agerar som bankombud, men totalt besökte ca 3,5 miljoner personer Svensk Kassaservice någon gång under året 2003 (Marktrack). Detta innebär att alla grupper i samhället troligen finns representerade bland de kunder som använder Svensk Kassaservice.
Den största kundgruppen till både antal och andel av de som använder Svensk Kassaservice utgörs av personer i åldern 26–65 år
där 2,7 miljoner personer (57 %) besöker Svensk Kassaservice minst en gång per år. Av den totala befolkningen uppger sig 61 % att de aldrig utnyttjar Svensk Kassaservice för att betala räkningar eller ta ut pengar och 20 % att de använder Svensk Kassaservice endast 1–3 gånger per år (Temo).
Figur 4.9. Hur ofta befolkningen besöker Svensk Kassaservice samt kunder som besöker Svensk Kassaservice minst 1 gång per månad
Källa: Temo 2004, Marktrack nov 2003
Det är en mindre andel av kunderna som nyttjar Svensk Kassaservice som sitt huvudalternativ för att lösa sina bankärenden. 11 % av befolkningen använder Svensk Kassaservice en gång per månad eller oftare vilket innebär att det troligtvis är i denna grupp som vi återfinner de individer som har Svensk Kassaservice som sitt huvudalternativ. På frågan hur du vanligen betalar dina räkningar är det endast 1% som uppger att de betalar dessa över disk hos Svensk Kassaservice.
1%
10%
7%
20%
61%
1%
Minst 1 gång/vecka Minst 1 gång/månad Minst 1 gång /kvartal 1-3 ggr per år Aldrig Vet ej
1%
10%
7%
20%
61%
1%
Minst 1 gång/vecka Minst 1 gång/månad Minst 1 gång /kvartal 1-3 ggr per år Aldrig Vet ej
Figur 4.10. Svensk Kassaservices kunders tillgång till alternativ samt andel av kunderna som inte har alternativ till Svensk
Kassaservice
Källa: Marktrack mars 2004
En kartläggning av vilka alternativ kunderna har till att använda Svensk Kassaservice visar att en klar majoritet av kunderna har tillgång till andra kanaler för att uträtta sina bankärenden. Exempelvis är bank- och kontokort väl utbredda liksom olika betaltjänster så som autogiro, brevgiro och Internetbank.
Av alla tillfrågade kunder uppger 15 % av privatkunderna och 24 % av företagskunderna att de inte har något alternativ till Svensk Kassaservice för att hämta ut pengar på utbetalningskort. Detta beror till stor del på bristande kunskap hos de tillfrågade då många tror att avin är ställd just till Svensk Kassaservice och att pengarna måste hämtas ut där (Marktrack mars 2004). För övriga ärenden ligger siffran för privatpersoner på 8 % respektive 6 % vilket tyder
84%
71%
62%
58%
56%
43%
6%
68%
75%
57%
47%
79%
36%
2%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Ba
nkom
atk
ort
Kont
oko
rt
Au
tig
iro
Gi
rok
uv
ert
Int
erne
tbank
Te
lef
onba
nk
Ann
at
Privat Företag
84%
71%
62%
58%
56%
43%
6%
68%
75%
57%
47%
79%
36%
2%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Ba
nkom
atk
ort
Kont
oko
rt
Au
tig
iro
Gi
rok
uv
ert
Int
erne
tbank
Te
lef
onba
nk
Ann
at
Privat Företag
15%
8%
6% 6%
24%
1%
11%
5%
34%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
H äm ta ut pengar
på
ut be ta lni ngs kor t
B et al a r äkn in gar
Ut tag bankkont o
In sä ttni ng
bankkont o
Lämna
dagskass a
Privat Företag
15%
8%
6% 6%
24%
1%
11%
5%
34%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
H äm ta ut pengar
på
ut be ta lni ngs kor t
B et al a r äkn in gar
Ut tag bankkont o
In sä ttni ng
bankkont o
Lämna
dagskass a
Privat Företag
på att det är något över en halv miljon individer som upplever att de inte har något alternativ till Svensk Kassaservice. Bland småföretagarna är det 34 % som anger att de inte har något alternativ till att lämna in sina dagskassor hos Svensk Kassaservice.
På frågan varför de använder Svensk Kassaservice varierar svaren för de olika tjänsterna. Den vanligaste orsaken till att besöka Svensk Kassaservice för att hämta ut pengar på utbetalningskort var att kunden trodde att de måste gå dit, att det var enkelt och bekvämt samt att det var en gammal vana. För tjänsten betala räkningar var de vanligaste motiven att kunden var sent ute, närheten till ett serviceställe och att det var billigare. För tjänsterna insättning och uttag var orsaken till att kunden valde Svensk Kassaservice främst tillgängligheten och gammal vana.
Tabell 4.4. Varför kunder uträttar sina ärenden hos just Svensk
Kassaservice
Utbetalningskort Betala räkningar Insättning
Uttag
Måste gå dit Enkelt/bekvämt Gammal vana
Sent ute/bråttom Nära Billigare Vill ha kvitto Gammal vana
Tillgänglighet/närmast Öppettiderna Gammal vana
Tillgänglighet/närmast Enkelt Gammal vana
Källa: Marktrack mars 2004
Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige har kommit långt i övergången från manuell kassaservice till nya, enklare alternativ. Detta kan förklaras av den höga tillgången till Internet vilket är en återspegling av svenskarnas intresse för att ta till sig ny teknik, samt av att den finansiella marknaden har varit snabba med att utveckla och implementera mer kostnadseffektiva lösningar.
5. Kassaservice i några andra länder
5.1. Inledning
Finansiella tjänster har i många länder tillhandahållits av nationella postverk eller postföretag och så sker i flera länder än i dag.
Inom Världspostunionen (UPU) finns ett särskilt avtal om ”Financial Services” som är frivilligt för medlemsländerna att delta i. Sverige/Posten har undertecknat avtalet och för framtiden får det anses vara en öppen fråga om Sverige skall vara med i avtalet, eftersom det var Postgirot som var huvudparten i detta avtal och Postgirot numera ägs av Nordea.
Utredningen har inhämtat uppgifter om hur kassaservice hanteras i några andra länder i Europa och med särskild inriktning på Norden.
5.2. Kassaservice i några länder i Europa utom Norden
5.2.1. Frankrike
Franska La Poste tillhandahåller finansiella tjänster. I Frankrike betalas bara 1,2 procent av räkningarna på postkontor. Normalt sker det i stället genom automatisk överföring från postbankkonton (autogiro). På samma sätt erhålls lön ofta genom automatiska insättningar. Uttag av kontanter sker företrädesvis genom uttagsautomater. Franska posten hanterar 10 miljoner postbankkonton och 33 miljoner spar- eller ömsesidiga fondkonton. Dessutom tillhandahåller posten livförsäkringskonton. Posten hanterar också kontantkassor från små företag och överföringar av pengar. Posten samarbetar med livförsäkringsbolag och ett antal banker som utvecklar produkter som La Poste säljer under sitt varumärke.
La Poste har ett femårigt avtal med regeringen men det innehåller inga skyldigheter avseende postkontor men stängningar skulle
ändå enligt posten vara svåra att genomföra på grund av politiskt tryck.
Banktjänsterna står för 23 procent av omsättningen hos La Poste. Från hösten 2003 sluter La Poste avtal med livsmedelsaffärer och tobakshandlare i glesbygd för att tillhandahålla posttjänster.
5.2.2. Förenade kungariket
Post Office Ltd har ett avtal med regeringen att tillhandahålla ett särskilt konto från vilken medlen kan lyftas med särskilt uttagskort (eng. Post Office™ card account). Det är ett mycket enkelt bankkonto som medger för regeringen att betala in förmåner och pensioner genom insättning på kontot och för kunderna att ta ut sina pengar genom att använda ett kort som endast kan användas på postfilialer.
Historiskt har kunder haft möjlighet att hämta pension eller statliga förmåner kontant på postkontoret. Regeringen har gett till känna att detta utbetalningssystem skall fasas ut så att från år 2005 skall det vanliga sättet att betala ut pensioner och förmåner vara direkt till ett bankkonto. Postkontorskortkontot utvecklades i första hand för att ta hand om kunder som inte hade tillgång till andra slag av bankkonton. Post Office Ltd tillhandahåller tillgång till universella banktjänster för att tillförsäkra att kunder som får förmåner och pensioner som önskar tillgång till kontanter på postkontoret kan få det även efter att kontantutbetalningen upphört. Universella banktjänster består i konto knutet till uttagskortet, tillgång till grundläggande bankkontoslag som tillhandahålls av storbanker och byggföretag (eng. building societies). Grundläggande bankkonton ger en begränsad tjänst till kunderna och medger inte krediter. Tjänsterna tillhandahålls på grund av avtal mellan tjänstetillhandahållarna och Post Office Ltd.
Utöver dessa tjänster har Post Office Ltd särskilda kontrakt med ett antal banker för att möjliggöra för deras kunder att få tillgång till grundläggande banktjänster vid postkontoren. F.n. finns avtal med Alliance & Leicester, Barclays, Co-operative Bank, Lloyds/TSB och Internet-banker som smile, cahoots och first direct (endast i Skottland).
Kunder hos dessa banker kan antingen ta ut kontanter vid postkontoren genom personliga checkar knutna till deras konton eller genom att använda ett bankkort med PIN-kod. De kan också sätta
in pengar över disk. Post Office Ltd har nyligen gett till känna att posten kommer att ingå i ett joint venture-bolag med Bank of Ireland för att sälja ett antal finansiella tjänster såsom försäkringar och lån. Andra finansiella tjänster som Post Office Ltd tillhandahåller är betalning av räkningar för diverse organisationer, överföringar, försörjning med mynt och insättningar via giro för små företag.
Det finns inte någon skyldighet att tillhandahålla kassatjänster i Förenade kungariket. Sådan skyldighet gäller bara beträffande posttjänster och gäller då för Royal Mail Group.
I slutet av juni 2003 fanns det 16 942 Post Office-filialer över landet. Av dessa tillhandahölls 574 i egen regi, 272 genom franchiseavtal, 653 modifierade postkontor genom ombud och 15 443 ombud. Baserat på siffror från september 2003 drevs 97 procent av Post Office-filialerna i privat regi. Det finns sex stora partners i återförsäljarledet som Post Office Ltd samarbetar med som driver 2 189 filialer.
Postkontorsnätet är således stort. Mer än 99 procent av invånarna bor inom tre engelska mil från en filial till Post Office Ltd. Filialer i tätort definieras som de som ligger i tätortsområden med en befolkning som överstiger 10 000. I tätortsområden bor över 94 procent av människorna inom en engelsk mil från en filial till Post Office Ltd. Filialer i glesbygd definieras som de belägna i orter med en befolkning mindre än 10 000. I glesbygdsområden bor 85 procent av människorna inom en engelsk mil från en filial till Post Office Ltd. I glesbygd har bara 9 procent av byarna en bank medan 60 procent har ett Post Office-kontor.
En särskild typ av arrangemang för ombudsdrivna kontor används i avlägsna glesbygdsområden, The Community (COMM) och Restricted Hours (RESH) Offices. Det finns ombud i avlägset belägna områden som bara tillhandahåller ett begränsat tjänsteutbud några timmar i veckan. Ofta ligger sådana kontor i speciella lokaler såsom en by-pub, bensinstation eller till och med i en privatbostad eller kyrka. Stor flexibilitet gäller beträffande öppettiderna i dessa fall. Det enda som krävs är ett fåtal timmar i veckan.
I postkontorsnätet i städer har Post Office Ltd påbörjat ett program för att rekonstruera nätet och att samtidigt modernisera filialerna. Detta innefattar också att stänga underutnyttjade kontor. Även med detta program i beräknande kommer det att finnas en filial till Post Office Ltd inom en engelsk mil för 95 procent av kunderna.
Post Office Ltd har skyldighet att upprätthålla ett nät med nationell täckning av filialer. Nuvarande regeringspolitik går ut på att försöka förhindra stängningar av filialer i glesbygd om det går att undvika. Alternativa lösningar till stängningar eftersträvas.
I ökad utsträckning går affärerna i glesbygdsbutiker ner. Nästan en tredjedel av postkontoren i glesbygd som stängde under åren 2001–2002 hade färre än 70 kunder per vecka.
5.2.3. Tyskland
Någon skyldighet att tillhandahålla finansiella tjänster föreligger inte för Deutsche Post AG som däremot är utsedd som tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten i Tyskland.
Inom gruppen Deutsche Post World Net tillhandahålls finansiella tjänster av Deutsche Postbank, ett dotterbolag till Deutsche Post AG. Dessa tjänster tillhandahålls bl.a. av Deutsche Posts återförsäljare.
5.3. Kassaservice i Norden
5.3.1. Danmark
Post Danmark ägde tidigare det danska postgirot, Postgiroen, och detta hade innan det bolagiserades en skyldighet att ha ett rikstäckande system för in- och utbetalningar via postkontoren och lantbrevbärarna. Skyldigheten var allmänt hållen och inte preciserad genom specifika krav på kvalitet, snabbhet m.m. I samband med bolagiseringen av posten levde denna skyldighet kvar. Postgiroen bolagiserades år 1991 och GiroBank A/S bildades. Sedan år 1995 ingår Girobank i BG Bank A/S. BG Bank är numera en division i den Danske Bank-koncernen. Då staten sålde huvuddelen av sitt aktieinnehav i GiroBanken föll skyldigheten att ha ett rikstäckande system för in- och utbetalningar bort.
I Danmark tillhandahålls betalningstjänster i dag på rent kommersiell grund av bankerna och med deras gemensamma system. Post Danmark A/S tillhandahåller vissa betalningstjänster på kommersiell grund enligt avtal med den Danske Bank A/S. Tjänsterna tillhandahålls i postens kontorsnät. Även lantbrevbärarna tillhandahåller enklare betalningstjänster.
Det finns en särskild lag om Post Danmark, Lov om Post Danmark A/S (LOV nr. 409 af 06/06/2002). Lagen kompletterar den allmänna aktiebolagslagen. Enligt den särskilda lagen om Post Danmark och bolagsordningen skall Post Danmark bedriva postverksamhet. Bolaget får vidare bedriva verksamhet inom områdena distribution, kommunikation, transport och logistik. Bolaget kan därutöver genom postkontoren driva annan verksamhet med avseende på att stödja postkontorsnätet. Bolaget skall drivas på affärsmässig grund.
Post Danmark A/S får enligt lagen om Post Danmark A/S ingå avtal om ensamrätt med ett penninginstitut (danska: pengeinstitut) om att ställa befintliga postkontor och personal m.m. till förfogande för att utföra finansiella tjänster. Särskilda bestämmelser finns som reglerar ansvarsförhållandet. Post Danmark A/S är dock efter avtal med penninginstitutet berättigat att också själv eller genom tredjeman utföra finansiella tjänster, om detta sker i överensstämmelse med föremålet för verksamheten.
Särskilda bestämmelser finns i lagen om Post Danmark A/S som reglerar skyldighet för det finansiella institutet att lämna ut uppgifter till Post Danmarket och ger Post Danmark tillgång till institutets datasystem i nödvändig omfattning för att Post Danmark skall kunna utföra sina uppgifter i förhållande till penninginstitutet. Lagen om Post Danmark A/S innehåller också bestämmelser om tystnadsplikt för anställda i Post Danmark.
I Danmark har användningen av ett särskilt betalkort, Dankortet, utvecklats starkt de senaste tio åren, från 141 miljoner transaktioner år 1992 till 536 miljoner transaktioner 2003. Det genomsnittliga beloppet för en Dankortstransaktion ligger på 341 kr 1. Det finns en särskild lag som reglerar kortbetalningar, Lov om visse betalningsmidler. Allmänhetens behov av manuella betalningstjänster, särskilt användning av check, har genom framförallt Dankortets användning stadigt minskat under dessa år. Även användning av elektroniska banktjänster i form av home- och officebanking för privat- och företagskunder har ökat kraftigt. Det finns omkring två miljoner avtal med penninginstituten. I och med att fler och fler får tillgång till Internet finns en stor potential för denna marknad och därför utvecklar penninginstituten löpande Internetbaserade system för betalningsförmedling för såväl privatkunder som för företag.
1 Fakta om finanssektoren 2003/2004, Finansrådet
Alla har i princip rätt till ett vanligt inlåningskonto hos ett penninginstitut. Penninginstitut skall upprätta inlåningskonto till alla som önskar det, med mindre det finns en individuell och saklig grund att vägra, såsom att en kund uppträtt hotfullt mot personalen. Någon skyldighet att tillhandahålla Dankort finns däremot inte.
Av en rapport från det danska Finansrådet (motsvarighet till Svenska Bankföreningen), Pengeinstitutternes indtjening 1992– 2002, framgår att Danmark traditionellt haft ett tätt kontorsnät på motsvarande sätt som många andra länder på kontinenten, t.ex. Nederländerna och Tyskland. I förhållande till Sverige har kontorsnätet varit mycket tätare i förhållande till antalet invånare. År 2001 hade Sverige mer än 4 500 invånare per filial mot 2 500 invånare per filial för Danmark. I förhållande till ytan är nätet givetvis än tätare i Danmark eftersom Sverige har mycket färre invånare i förhållandet till ytan.
5.3.2. Finland
Vid början av 1990-talet fanns det ca 3 000 postkontor i Finland som samtliga erbjöd kassaservice. År 1994 bolagiserades det finska post- och televerket. Posten Finland Ab och dåvarande Leonia Bank Abp, före detta Postbanken hade tidigare ett samarbete varigenom posten tillhandahöll Leonia Banks tjänster i vissa postkontor. Dessutom hade lantbrevbärarna viss kassaservice. Antalet kontor minskade successivt och år 1996 kom Posten Finland och Leonia Bank överens om att till slutet av år 1998 begränsa antalet postkontor som erbjöd kassaservice från dåvarande ca 1 000 till 477 kontor2. Nästan alla av postens egna kontor tillhandahöll banktjänster. Övriga postkontor (postombud) erbjöd däremot i princip inte kassaservice. Den 31 december 2003 hade Posten Finland 293 egna postkontor och 1 046 postombud. Fram till år 2000 tillhandahöll Posten Finland betalningstjänster på grund av avtal mellan Posten Finland och Leonia Bank. Banken köpte banktjänsterna som tillhandahölls i postens nät. Avtalet mellan Posten Finland och Leonia Bank om användning av kontorsnätet gick ut vid utgången av år 2000 och som en följd av Leonia Banks nya affärsstrategi förlängdes det inte. Leonia Bank heter numera, efter bildandet av Sampokoncernen, Sampo Bank Abp. Som en följd av dessa föränd-
2SOU 1998:159, bilaga 5.
ringar tillhandahåller Posten Finland i dag inte längre möjlighet att betala räkningar, kontantuttag, insättningar och uttag på konto eller mottagande av dagskassor. Posten Finland tillhandahåller dock alltjämt inrikes postanvisningar och postförskott, medan utrikes postanvisningar tillhandahålls av Sampo Bank. Användningen av postanvisningar avtar dock. Bl.a. skatteåterbäring utbetalades tidigare regelmässigt med postanvisning men en övergång sker nu till att medlen sätts in på ett av mottagaren uppgivet konto. Någon ekonomiskt stöd från staten till Posten Finland för att utföra betalningstjänster utgår inte. En bestämmelse som berör postanvisningar finns i 19 § lagen om posttjänster som handlar om postföretags ansvar.
I sammanhanget bör dock för att ge en mera fullständig bild något nämnas om den rätt för kunder till grundläggande banktjänster som införts i Finlands kreditinstitutslag. Genom en lagändring den 31 januari 20033 infördes en allmän rätt för kunder till grundläggande banktjänster i kreditinstitutslagen4. I 50 a § stadgas således numera att en depositionsbank endast av vägande skäl får vägra att öppna ett vanligt inlåningskonto och att bevilja en produkt som är avsedd för användningen av ett sådant konto eller vägra att sköta ett uppdrag som avser betalningsförmedling för en fysisk person som lagligen vistas i en stat som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Skälet till vägran skall ha samband med kunden eller med kundens tidigare beteende eller med att det uppenbart inte finns något verkligt behov av ett kundförhållande. Kunden skall underrättas om orsaken till vägran. Bestämmelsen skall inte tillämpas om något annat följer av bestämmelser i lagen om identifiering av kunder eller av lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt. Finansministeriet har ännu inte någon uppfattning om tillämpningen av bestämmelsen. Bestämmelsen bör dock betraktas som s.k. ”soft-regulation”, eftersom bestämmelsen ger en bank möjlighet att neka att öppna konto med tillhörande betaltjänster så länge den motiverar sin vägran och motivet har samband med kunden eller dennes tidigare beteende eller enligt banken behov av tjänsten bedöms saknas.
I förarbetena till lagen (Regeringspropositionen 33/2002, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring av kreditinstitutslagen och vissa lagar som har samband med den) förs resonemang om för och nackdelar med att reglera
3 Lag 31.1.2003/69, Regeringsproposition 33/2002. 4 Lag 30.12..1993/1607.
tillgång till grundläggande banktjänster En i lag tryggad rätt för kunden att få tillgång till ett bankkonto och de betalningsmedel som behövs för att det skall kunna användas innebär enligt propositionen inte ett så långtgående ingrepp i marknadens funktion, eftersom bankerna inte heller för närvarande annat än i undantagsfall vägrar att öppna bankkonto. I enskilda fall kan vägran att öppna bankkonto leda till att kunden hamnar i en oskälig situation, eftersom bankkonto och betalningsmedel utan kredit som medför rätt att använda kontot i sig måste betraktas som oundgängliga tjänster i det moderna samhället. Det ansågs därför motiverat att i lagstiftningen ta in en princip enligt vilken depositionsbankerna är skyldiga att för var och en öppna ett vanligt inlåningskonto och bevilja de produkter som är nödvändiga för att man skall kunna använda kontot, om inte banken har särskilda skäl att vägra att göra detta. När det gäller att trygga olika specialgruppers, t.ex. handikappades och utslagnas, möjligheter att anlita grundläggande banktjänster utan oskälig ekonomisk belastning ansågs det mera berättigat att göra detta med hjälp av den allmänna socialpolitiken samt genom att fortsätta bank- och handikapporganisationernas nuvarande samarbete för att utveckla banktekniken så att den blir ännu lättare att använda.
5.3.3. Island
Den isländska postlagen angav förut att finansiella posttjänster var en del av den samhällsomfattande tjänsten. Det gällde överföring av pengar, postanvisningar, postförskott och andra finansiella tjänster. Någon ytterligare definition av vilka tjänster som avses fanns inte i lagtexten.
År 2000 sålde isländska posten sin avdelning för postgiro till isländska banken. Kommunikationsministeriet samtyckte till försäljningen och avtalet med köparna medger isländska posten att driva postgirot upp till fem år efteråt för att ge posten tid att avveckla de finansiella tjänsterna.
Sedan september 2002 har isländska posten försiktigt börjat avveckla de finansiella tjänsterna vid postkontoren i samband med införandet av ett nytt försäljningssystem vid deras diskar. Detta innebär att de har börjat avveckla betalningar av räkningar, insättning och uttag av kontanter och överföringar av pengar. Från den 1 maj 2004 tillhandahåller isländska posten inte längre finansiella
tjänster utom såvitt avser postförskott. Motivet för att avsluta de finansiella tjänsterna är nedgången i användningen av tjänsterna. Nästan alla städer på Island har en bankfilial och bank över Internet växer snabbt.
5.3.4. Norge
Posten Norge AS, nedan i detta avsnitt benämnt Posten, är genom en särskild lag, lov om tilbud av grunnleggende banktjenester i Postens ekspedisjonsnett (LOV-2002-06-21-44), skyldig att tillhandahålla grundläggande banktjänster i hela sitt servicenät. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2002. Den gäller dock först från den tid som bestäms. Ändamålet med lagen är att säkra tillgången till grundläggande banktjänster genom Postens servicenät. Posten skall genom avtal med finansinstitut tillhandahålla grundläggande banktjänster i hela sitt servicenät. Med grundläggande banktjänster avses i lagen öppning av konto, inbetalningar och insättningar samt utbetalningar och uttag på konto. Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt.
Posten har ända sedan 1950-talet genom sitt rikstäckande servicenät avseende såväl postkontor som lantbrevbärare erbjudit kassaservice med Norges Post-sparebank och Postgirot, numera Den Norske Bank/Postbanken, som huvudmän. Den Norske Bank/Postbanken har en skyldighet och ensamrätt enligt avtal att erbjuda sina grundtjänster – insättningar, uttag och öppnande av konto – genom hela postnätet. Avtalet löper till utgången av år 2005.
Det var tidigare bestämt i lag att bara ett finansinstitut skulle ha rätt och plikt att tillhandahålla grundläggande banktjänster i hela Postens nät. Genom antagandet i juli 2002 av den ovan omnämnda lagen om grundläggande banktjänster i Postens servicenät avskaffades ensamrätten. Posten får därmed själv avgöra om den vill ingå avtal med ett eller flera finansinstitut för att leva upp till skyldigheten. I Stortingsmelding nr 11 (2003–2004) om uppföljning av lagen om grundläggande banktjänster i Postens nät behandlas konsekvenser av att låta lagens bestämmelser börja gälla. Det konstateras att man vid antagandet av lagen utgick från att gällande ordning med att bara ett finansinstitut erhåller ensamrätt och plikt till att tillhandahålla tjänsterna skulle bibehållas intill dess konsekvenserna av lagändringen har utvärderats. Samferdseldepartementet har
enligt vad som anges i stortingsmeldingen efter en utvärdering kommit till slutsatsen att det inte längre finns grund för att genomföra lagbestämmelserna. Posten får därmed frihet att själv välja om det är aktuellt att ingå avtal med en eller flera finansinstitut. I en proposition (Ot. prp. nr. 82) uttalas dessutom att det på sikt bör utvärderas om Postens förpliktelser, på grund av utvecklingen på bankmarknaden och ändrade kundbehov, till exempel kan begränsas till de delar av servicenätet som befinner sig i sådana geografiska områden där det inte tillhandahålls grundläggande banktjänster genom andra kanaler. Samferdselsdepartementet menar att ändringar i förpliktelsen om att tillhandahålla grundläggande banktjänster inte bör genomföras för närvarande. Saken kommer att utvärderas i samband med utredningsarbetet om konsekvenserna av en ytterligare liberalisering av postsektorn.
Intill dess konsekvenserna är närmare utredda skall Posten behålla gällande ordning med att en bank har plikt och ensamrätt att tillhandahålla grundläggande banktjänster genom bolagets servicenät. Enligt Postens tillstånd med ensamrätt (koncession) enligt postlagen och postföreskriften som avser tiden den 1 oktober 2001 till och med 31 december 2005 gäller alltjämt en generell huvudregel om krav på ett rikstäckande postnät. Det ställs vidare krav på att det skall finnas ett fast servicenät i varje kommun. Det finns däremot inte något särskilt krav om lantbrevbäring i Postens koncession. Tillsynsmyndigheten, Post- og teletilsynet skall dock underrättas vid ändringar av lantbrevbärarlinjer. Beträffande tillhandahållande av grundläggande banktjänster anges i koncessionen att Posten skall tillhandahålla grundläggande banktjänster genom bolagets hela servicenät. Posten har intill utgången av år 2005 ett avtal med Den Norske Bank/Postbanken om att tillhandahålla grundläggande banktjänster i Postens servicenät.
År 1990 hade Posten 2 536 egna postkontor.5 Posten har under 1990-talet genomfört betydande strukturförändringar av servicenätet. En omfattande omläggning av servicenätet har fortsatt under de senaste åren. Omläggningen innebär en övergång från egna postkontor till sådana som drivs av partners med stöd av avtal (s.k. post i butik). Den nya strukturen har sammantaget bidragit till att förbättra tillgängligheten till Postens tjänster. Den nya strukturen omfattade i december 2003 304 postkontor i egen regi och ca 1 200 serviceställen i form av post i butik. Därtill kommer att omkring
5SOU 1998:159, bilaga 5
484 000 hushåll betjänas av lantbrevbärare. Lantbrevbärarna tillhandahåller grundläggande banktjänster utöver distribution av brev och paket.
En skillnad jämfört med Sverige har hittills varit att det i Norge är tillåtet med integrerad kassaservice. Den norska posten bedömer att transaktioner med integrerad kassaservice är avsevärt mycket billigare än transaktioner i egna postkontor.6
5.4. Sammanfattning – internationell utblick
Vår utblick är inriktad på de europeiska länderna. Anledningen till detta är framförallt att det är länderna inom EU och EES som har de mest jämförbara förhållandena. EU har dock inte någon särskild politik för kassatjänster. Däremot finns regler om gränsöverskridande betalningar och betalningar i den gemensamma valutan euro. En sammanfattning av den internationella utblicken ger följande översiktliga bild av förhållandena utomlands. Det är fortfarande vanligast att postföretag, utöver sin kärnverksamhet, post, tillhandahåller finansiella tjänster. Ofta har postföretaget då även egen bankverksamhet i koncernen.
Det naturliga sambandet mellan post och finansiella tjänster kommer ursprungligen ur möjligheten att skicka pengar genom postföretag i form av postanvisning och sedermera betalningsförmedling genom postgiro. På senare tid har dock flera postföretag börjat avveckla de finansiella tjänsterna, ofta i samband med att postgirot sålts. I grunden är det den tekniska utvecklingen med Internet-banker som gör att det naturliga sambandet med post upphör. I andra fall har samarbete med banker utvecklats efter att företaget avhänt sig postgirot, i syfte att utnyttja kontorsnätet så långt som möjligt.
Lagstiftning om kassatjänster har av de ovan redovisade länderna återfunnit endast i Norge 7. Det kan också konstateras att inte i något land som vi studerat utgår något statligt stöd till finansiella tjänster som postföretag tillhandahåller.
Nedanstående bild sammanfattar översiktligt förhållandena i de länder som vi redovisat ovan. Uppdelningen på lagstadgad skyldighet och icke lagstadgad skyldighet är givetvis bara ett sätt att åskådliggöra förhållandena. En annan uppdelning hade kunnat vara
6SOU 1998:159, bilaga 5 7 Reglering om kassatjänster finns dock även i Schweiz.
i vilka länder postföretag tillhandahåller finansiella tjänster. I så fall hade endast Finland, och från den 1 maj 2004 även Island, varit länder där postföretagen inte tillhandahöll kassaservicetjänster.
Figur 5.1. Kassaservice i några andra länder
Ingen lagstadgad skyldighet Lagstadgad skyldighet Danmark Posten tillhandahåller finansiella
tjänster – har samarbete med Danske Bank
Norge Posten tillhandahåller finansiella
tjänster i samarbete med Den Norske Bank enligt avtal Stöd utgår inte för finansiella tjänster (däremot för posttjänster)
Finland
Lagstadgad skyldighet för banker att tillhandahålla betalningstjänster Posten tillhandahåller inte finansiella tjänster
Island
Posten tillhandahåller inte finansiella tjänster (fr.o.m. 1 maj 2004)
UK
Posten tillhandahåller finansiella tjänster; enkla konton, och har samarbete med banker m.fl.
Frankrike Posten tillhandahåller finansiella
tjänster – har egen bank
Tyskland Posten tillhandahåller finansiella
tjänster – har egen bank
Källa: utredningens egen sammanställning.
6. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice
Kartläggningen av behovet av en grundläggande kassaservice har fokuserats på att identifiera och kvantifiera de grupper som i dagsläget och framöver inte har ett fungerande alternativ till att utföra sina kassaärenden över disk. I denna analys har hänsyn tagits till i vilken mån kassaservicetjänsterna erbjuds av andra institut än Svensk Kassaservice och i vilka fall kunderna endast är hänvisade till Svensk Kassaservice eller kassaservice via lantbrevbäringen.
Behovsbilden belyses ur två perspektiv: ett geografiskt och ett för grupper med särskilda behov (skyddsvärda grupper).
6.1. Geografiskt behov
Svensk Kassaservice tillhandhåller kassaservice genom ca 987 serviceställen, varav ca 343 är partners (december 2003), etablerade i hela landet. Detta nätverk täcker i dag in såväl storstad, tätort, tätortsnära landsbygd som glesbygd.
Analysen av behovet ur ett geografiskt perspektiv har genomförts med två olika angreppssätt. En genomgång har gjorts av hur behovet ser ut i områden med olika befolkningstäthet (storstad, tätort och glesbygd) där indelningen av riket bygger på SCB:s Hregioner1. Dessutom har en genomgång gjorts utifrån vilka områden som idag saknar kommersiella alternativ till Svensk Kassaservice.
1 SCB:s H-regioner är en gruppering av kommuner efter lokalt och regionalt befolkningsunderlag, längs skalan storstad-glesbygd.
6.1.1. Boende i storstad
Av Sveriges befolkning bor ca 3,2 miljoner (36 %) av invånarna i tätorter i storstadsregioner (SCB), dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö.
Figur 6.1. Besök på Svensk Kassaservice – boende i storstad
Källa: Temo, ”Undersökning av befolkningens post- och kassavanor 2004”.
Enligt Temos undersökningar skiljer sig inte användandet av Svensk Kassaservice i storstadsregionerna i någon större utsträckning från landet som helhet. 13 % uppger att de besöker Svensk Kassaservice mer än en gång per månad och 16 % att de besöker det några gånger per år, vilket är något lägre än för riket totalt. Uppskattningsvis har Svensk Kassaservice 1,2 miljoner kunder i storstadsregionerna och dessa står för 38 % av den totala transaktionsvolymen. Boende i storstäderna har i dag en omfattande täckning av Svensk Kassaservicekontor, t.ex. har 86 % av befolkningen i Stockholms län mindre än 2,5 kilometer till ett kontor för Svensk Kassaservice (Glesbygdsverket 2003).
Hur ofta brukar du gå till Svensk Kassaservice för att betala
räkningar och ta ut pengar?
20 7 10 12
61 62
16 8 1
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt Storstad
1-3 ggr per år
Minst 1 gång per kvartal
Minst 1 gång i månaden
Minst 1 gång/vecka
Aldrig
Vet ej
1
1
1
Tabell 6.1. Antal kunder och transaktioner i Svensk Kassaservice 2003
Antal kunder Andel av Svensk Kasaservice
transaktionsvolym
Antal kunder som besöker Svensk
Kassaservice minst 1 gång/månad
Storstad 1 200 000
38%
180 000
Tätort 2 000 000
56%
300 000
Glesbygd 300 000
7%
45 000
I storstäderna finns också god tillgång till fysiska alternativ för att uträtta kassaserviceärenden då storbankerna har ett utbrett kontorsnät med kontor som erbjuder samma tjänster som Svensk Kassaservice. En förändring som skett under senare tid är att kontanthanteringen har avvecklats på vissa bankkontor och att kunderna istället hänvisas till Svensk Kassaservice vilket har resulterat i att vissa förortscentra saknar alternativ till Svensk Kassaservice manuella kassatjänst. Men som komplement till bankernas kontorsnät finns även god tillgång till andra alternativa kanaler som t.ex. uttagsautomater och butiker för att göra kontantuttag.
Befolkningen i storstäderna har i större utsträckning än befolkningen i övrigt tillgång till Internet i hemmet och andelen som använder Internet minst en gång per vecka är även den högre än för riket som helhet. Detta gör att ett alternativ som Internetbank har potential att öka ytterligare i storstadsregionerna.
Den goda tillgången till kommersiella kanaler innebär att det endast i mycket begränsad omfattning finns ett specifikt behov av Svensk Kassaservice kontor. Svensk Kassaservices roll bedöms därför inte vara avgörande för att kunderna skall kunna utföra sina transaktioner.
6.1.2. Boende i tätort
Enligt SCB:s indelning i H-regioner bor 4,7 miljoner personer i det som kallas större städer och mellanbygden vilket motsvarar 53 % av befolkningen (SCB).
Boende i mindre städer utnyttjar Svensk Kassaservice något mer än befolkning som helhet. Det är framförallt fler som använder Svensk Kassaservice några gånger per år och en mindre andel som
aldrig använder Svensk Kassaservice för kontouttag och för att betala räkningar. Svensk Kassaservice har ca 2 miljoner kunder boende i tätorter och dessa svarar för 56 % av det totala antalet transaktioner år 2003.
Figur 6.2. Besök på Svensk Kassaservice – boende i tätort
Källa: Temo ”Undersökning av befolkningens post- och kassavanor 2004”.
I de flesta städer och tätorter i Sverige finns idag alternativ till Svensk Kassaservice i form av banker. Det finns också tillgång till uttagsautomater och butiker som erbjuder uttagsmöjligheter för de som har kontokort. Tillgången till Internet är något lägre än riksgenomsnittet vilket gör att sannolikheten för en övergång till Internetbanktjänster som alternativ kan vara något lägre. Som alternativ kan då väljas brevgiro för betalningar.
Det mesta tyder på en fortsatt omställning till andra kanaler för de ärenden som idag utförs hos Svensk Kassaservice och att efterfrågan på kassaservicetjänster kommer minska i samma takt som i övriga landet. Detta gör att det finns ett mycket begränsat behov av Svensk Kassaservice kontor och att dessa inte är avgörande för att kunderna skall kunna uträtta sina ärenden.
Ett antal mindre orter saknar dock bankalternativ och där är kunderna hänvisade till Svensk Kassaservice för att göra manuella ärenden. Detta innebär att fungerande alternativa lösningar behöver
Hur ofta brukar du gå till Svensk Kassaservice för att betala
räkningar och ta ut pengar?
20
23
7
7
10
9 2
61
58
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Städer/Tätort
1-3 ggr per år
Minst 1 gång per kvartal
Minst 1 gång i månaden
Minst 1 gång/vecka
Aldrig
Vet ej
2
1 1
säkerställas vid en eventuell framtida strukturförändring. (se nedan, områden utan kommersiella alternativ).
6.1.3. Boende i glesbygd
Enligt SCB:s H-regionsindelning bor ca 1 miljon personer i det som kallas glesbygd och tätbygden (H-region H5 och H6), vilket motsvarar ca 11 % av befolkningen. Det finns flera alternativa definitioner av glesbygd. Glesbygdsverket delar in landet i storstad, tätort, tätortsnära landsbygd och glesbygd och enligt denna definition bor ca 2 miljoner människor i tätortsnära landsbygd och 185 440 i glesbygd.
Temos undersökning om befolkningens användning av kassaservicetjänster utgår från SCB:s H-regionindelning och beteckningen glesbygd avser därför både ”Tätbygden” och ”Glesbygden”. Undersökningen visar att boende i glesbygd använder Svensk Kassaservice i mindre utsträckning än befolkningen i stort. Totalt beräknas antalet kunder uppgå till 300 000 personer vilka står för 7 % av Svensk Kassaservice totala transaktionsvolym 2003. Hela 68 % av befolkningen i dessa områden uppger att de aldrig använder Svensk Kassaservice för att betala räkningar eller ta ut pengar. Framförallt är det en lägre andel i glesbygd som använder kassaservicen 1–3 gånger per år jämfört med riksgenomsnittet.
Figur 6.3. Besök på Svensk Kassaservice – boende i glesbygd
Källa: Temo ”Undersökning av befolkningens post- och kassavanor 2004”
Hur ofta brukar du gå till Svensk Kassaservice för att betala
räkningar och ta ut pengar?
20 15
7 7
10 9
1
61 68
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Glesbygd
1-3 ggr per år Minst 1 gång per kvartal Minst 1 gång i månaden Minst 1 gång/vecka Aldrig Vet ej
1 1
0
Temos undersökning inkluderar inte användningen av kassaservice i lantbrevbäringen som boende på landet har tillgång till utöver Svensk Kassaservice fasta serviceställen. Lantbrevbäringen betjänar idag ca 750 000 hushåll över hela landet och uppskattningsvis använder ca 10–15% av hushållen lantbrevbäraren för att uträtta kassaserviceärenden.
I tätortsnära landsbygd och glesbygd är befolkning i allt större utsträckning hänvisad till tätorterna för service. Flera banker har under senare år dragit ned sina kontorsnät i dessa områden varför det på vissa orter idag endast finns Svensk Kassaservice. Andra kanaler så som brevgiro, Internetbank, kortbetalningar och kortuttag är även tillgängliga i glesbygd.
Internetpenetrationen är lägre i glesbygd än för riket i genomsnittet och 2002 hade 48 % tillgång till Internet jämfört med 63,5 % för hela riket. En orsak till detta kan vara det sämre utbudet av snabba uppkopplingar som ADSL, bredband etc. som försvårar övergången till bank på Internet. Detta stöds av Temos undersökning som visar att en högre andel av boende i glesbygd använder brevgiro för att betala sina räkningar än Internetbank. För att hämta ut pengar använder boende i glesbygd i större utsträckning bankkontor medan uttagsautomater används i mindre utsträckning, delvis beroende på att antalet uttagsautomater i glesbygd är relativt få.
Då tillgängligheten till alternativa kanaler är något sämre i glesbygd kan minskningen av antalet kassaservicetransaktioner utvecklas något långsammare än i övriga landet. En överflyttning till nya teknologier försvåras också av den lägre Internetpenetrationen. En faktor som kan skynda på minskningen av transaktionsvolymerna är att befolkningsunderlaget i glesbygd kontinuerligt minskar. Under perioden 1995 till 2000 minskade befolkningen i det som Glesbygdsverket definierar som glesbygdsområden med 8 % och den största minskningen var i skogslänen medan glesbygdsområden i storstadsregioner (t.ex. skärgården) haft en växande befolkning.
Det mesta tyder på att efterfrågan på Svensk Kassaservice tjänster kommer att minska även i glesbygd då en omställning sker till andra kanaler. I de områden som saknar kommersiella alternativ kan det finnas ett specifikt behov av grundläggande kassaservice i form av fasta serviceställen eller lantbrevbäring.
6.1.4. Boende i områden som saknar kommersiella alternativ
En annan metod för att kartlägga samhällets behov av grundläggande kassaservice ur ett geografiskt behov är att analysera behovet i de orter som saknar bankalternativ och av kassaservice via lantbrevbäringen.
Tabell 6.2. Antal kunder och transaktioner i Svensk Kassaservice 2003
Antal kunder Andel av Svensk
Kassaservice transaktionsvolym
Antal kunder som har Svensk Kassa-
service som huvudalternativ
Orter utan bankalternativ 280 000
9%
42 000
Lantbrevbäringen 220 000 7%
33 000
Summa 500 000 16% 75 000
Svensk Kassaservice har för närvarande ca 261 serviceställen på orter där det saknas ett bankalternativ varav 63 stycken är egna kontor medan 198 är partnerlösningar (december 2003). Dessa serviceställen genomför för närvarande ca 3,2 miljoner transaktioner per år (2003), vilket motsvarar 7 % av den totala transaktionsvolymen inom Svensk Kassaservice. Kontoren finns såväl i glesbygd, tätortsnära landsbygd som i storstadsområden och om dessa kontor antas följa riksgenomsnittet2 betyder det att ca 280 000 kunder använder denna service.
I dagsläget kan kunder på orter utan bankalternativ inte vända sig någon annanstans än till Svensk Kassaservice om de vill uträtta manuella kassaärenden på den lokala orten. Men flera av de orter som ingår i denna kategori kan ligga i närheten av orter där det finns kommersiella alternativ vilket innebär att det verkliga behovet sannolikt är något lägre.
Lantbrevbäringen utgör ett viktigt komplement i landsbygd samt glesbygd där ett bankalternativ saknas och där det inte finns underlag för ett kontor eller en partnerlösning. Som tidigare nämnts betjänar lantbrevbäringen idag ca 750 000 hushåll över hela landet och uppskattningsvis använder ca 220 000 kunder lantbrevbäraren för att uträtta kassaserviceärenden. Transaktionsvolymen i lant-
2 En genomsnittlig kund utför 14 transaktioner per år hos Svensk Kassaservice.
brevbäringen uppgick år 2003 till 2,9 miljoner transaktioner vilket utgör 6,5 % av den totala volymen inom Svensk Kassaservice.
Behovet av kassaservicetjänster bedöms minska även i områden som saknar kommersiella alternativ till Svensk Kassaservice och då verksamheten finns spridd över hela landet förväntas minskningen följa genomsnittet för riket. Troligtvis kommer antalet orter som saknar alternativ till Svensk Kassaservice att öka framöver då bankerna även i fortsättningen kommer att lägga ned olönsamma kontor eller gör dem kontantlösa. Detta kan medföra viss ökad efterfrågan på kassaservicetjänster i det korta perspektivet.
Boende i dessa områden har i likhet med övriga befolkningen tillgång till alternativa tjänster såsom brevgiro och Internetbank för betalningar samt uttagsautomater och butiker för uttag av kontanter med kontokort. Trots detta finns ett specifikt behov av Svensk Kassaservice kontor och lantbrevbäringen i områden som saknar kommersiella alternativ. Något som delvis beror på att dessa områden har en högre andel pensionärer än riket som helhet, vilka använder kassaservice i högre utsträckning än övriga samhällsmedborgare (se vidare avsnitt 6.2.2). Omfattningen av behovet uppskattas år 2004 till ca 75 000 kunder som uppger att de har Svensk Kassaservice och lantbrevbäringen som sitt huvudalternativ för att uträtta kassaärenden.
6.2. Särskilda gruppers behov
Den andra delen i kartläggningen av samhällets behov av grundläggande kassaservice är att studera behovet hos ett antal intressegrupper i samhället. Dessa grupper, som har hämtats från Post- och telestyrelsens rapport (PTS-ER-2003:37) är: – Ungdomar/Studenter – Pensionärer – Asylsökande – Invandrare – Småföretag – Ideella föreningar/organisationer – Personer som nekas bankrelation – Funktionshindrade
Syftet med analysen är att identifiera gruppernas eventuella särskilda behov av grundläggande kassaservicetjänster samt det eventuella specifika behovet av Svensk Kassaservice tjänster.
6.2.1. Ungdomar/Studenter
Studenter och ungdomar använder idag Svensk Kassaservicetjänster i något mindre utsträckning än befolkningen i stort. En större andel uppger att de aldrig besöker Svensk Kassaservice medan drygt 40 % gör det någon gång per månad eller mer sällan.
Figur 6.4. Besök på Svensk Kassaservice – ungdomar och studenter
Källa: Marktrack november 2003.
Det specifika behov som gruppen eventuellt kan ha av kassaservicetjänster uppstår i två situationer. Studenter vid vissa högskolor har ett behov av att betala kåravgiften över disk för att få ett kvitto som kan visas upp i vid tentamenstillfällen, en rutin som successivt försvinner till förmån för alternativa lösningar. Den andra situationen är ungdomar som inte har etablerat en egen ekonomi och som kan ha ett behov av att betala enskilda räkningar eller göra uttag från eget konto.
Generellt har studenter och ungdomar tillgång till alternativa kanaler för att utföra sina kassaärenden, t.ex. använder de Internet i stor utsträckning för att betala räkningar. I åldersgruppen 16–24 år
Hur ofta skulle du säga att du besöker Svensk Kassaservice för
att uträtta något ärende?
1 20 20 21
30
23 22
46 55 57
1
3
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Ungdomar
(16-25 år) Studenter
Flera ggr/vecka Någon gång/vecka Någon gång/mån Mer sällan Aldrig Ej svar
har ca 76 % (SCB Statistisk årsbok 2004) tillgång till Internet i bostaden. Studenteter har ofta även tillgång till dator och Internet via skolan och kan därför lättare utföra betalningar via Internet. För uttagstjänster använder ungdomar och studenter redan idag kontokort i större utsträckning än andra och dessutom använder de korten i fler situationer och för lägre belopp (Point, ”Kortanvändning och attityder”).
Ungdomar och studerande är en attraktiv kundgrupp för de flesta banker. De arbetar aktivt med riktade erbjudanden innehållande både konto, korttjänster och betalningstjänster via Internet eller giro till de som ännu inte är myndiga men har målsmans godkännande. Studenter har vanligtvis tillgång till ett bankkontor som alternativ till Svensk Kassaservice då högskolor, universitet och andra utbildningsinstitutioner ofta är lokaliserade till orter där det finns kommersiella alternativ.
Då ungdomar och studenter har en mycket god tillgång till andra kanaler för att uträtta sina kassaärenden bedöms inte denna grupp ha ett speciellt behov av grundläggande kassaservicetjänster.
6.2.2. Pensionärer
Pensionärerna utgör en stor och växande grupp i samhället. Det finns idag ca 2,2 miljoner pensionärer (Riksförsäkringsverket) i Sverige och av dessa är ca 1,5 miljoner över 65 år (ålderspensionärer). År 2008 kommer detta antal att ha ökat till ca 2,3 miljoner respektive 1,6 miljoner (SCB) då de stora barnkullarna från 1940 och 1950-talet börjar gå i pension.
Dagens pensionärer (66 år eller äldre) använder kassaservicetjänster och Svensk Kassaservice oftare än övriga grupper i samhället. Andelen som besöker Svensk Kassaservice någon gång per vecka uppgår till 7 % vilket kan jämföras med riksgenomsnittets på 3 % (Marktrack). Samtidigt är det en större grupp av pensionärerna än befolkningen i stort som inte använder Svensk Kassaservice över huvud taget (54% jämfört med 46%).
Figur 6.5. Besök på Svensk Kassaservice – pensionärer
Källa: Marktrack november 2003.
Gruppen pensionärer består av flera undergrupper med olika behov. En grupp som idag har ett specifikt behov av kassaservice är de ca 45 000 pensionärer som får pensionen utbetald via utbetalningskort. De kan idag hämta sina pengar utan kostnad på Svensk Kassaservice då Riskförsäkringsverket står för kostnaden via ett avtal med Nordea (Postgirot). Denna grupp minskar kontinuerligt (ca 15 % per år) och kommer år 2008 att bestå av ca 20 000 personer. Riksförsäkringsverket arbetar aktivt med informationskampanjer för att få denna grupp att börja använda konto för pensionsutbetalningen, samtidigt som de undersöker möjligheten att hitta nya lösningar och samarbetspartners.
De nya ramavtalen som Riksgäldskontoret slutit gällande statens betalningar kan medföra förändringar för denna grupp. Bankgirot arbetar med att ta fram en ny produkt för utbetalningskort då de tillsammans med FöreningsSparbanken och SEB lämnade det förmånligaste anbudet på denna tjänst. Detta kan medföra en överflyttning för inlösen av utbetalningskort från Svensk Kassaservice till bankkontor då pensionen kommer att utbetalas via bankgirot istället för via postgirot.
Utöver de pensionärer som är direkt hänvisade till Svensk Kassaservice finns det många personer som har svårt att ändra sitt beteende p.g.a. hög ålder, sjukdom eller vana. Denna grupp kan vara beroende av att ha service i sin närhet och att det finns fungerande transporter till kassaservicestället. Svensk Kassaservice anses ha
Hur ofta skulle du säga att du besöker Svensk Kassaservice
för att uträtta något ärende?
7
20
22
30 17
46 54
3
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Pensionärer
(66 år eller äldre)
Flera ggr/vecka
Någon gång/vecka
Någon gång/mån
Mer sällan
Aldrig
Ej svar
1
haft en viktig funktion för många pensionärer då deras priser historiskt har varit lägre än bankernas, så är inte längre fallet.
Pensionärerna har som andra kundgrupper tillgång till andra alternativ för att uträtta sina kassaärenden. Internetpenetrationen för pensionärer är i dagsläget lägre än för befolkningen i stort. I åldersgruppen 65–75 år har 30 % tillgång till Internet i hemmet jämfört med 64 % för befolkningen som helhet (SCB, Statistisk årsbok 2004). I de äldre grupperna är andelen ännu lägre. Detta försvårar en övergång till Internetbaseradetjänster och därför är troligen brevgiro och telefonbank mer naturliga val.
Med nya grupper pensionärer kommer även nya värderingar och beteenden. De utnyttjar t.ex. brevgiro, Internet och kontokort i större utsträckning än de allra äldsta pensionärerna varför ökningen av antalet pensionärer inte behöver innebära en ökad efterfrågan av kassaservicetjänster. Det ökade antalet pensionärer tillsammans med en längre livslängd kan medföra att många inte att kan hantera sina bankärenden själva pga. sjukdom utan att de är berättigade till assistans. En möjlighet kan då vara att använda autogiro som kräver en mindre aktiv insats, men troligtvis fortsätter kassaservicetjänsterna att vara ett viktigt alternativ.
Det finns idag grupper av pensionärer som är beroende av kassaservicetjänster, varav ett mindre antal är direkt beroende av Svensk Kassaservice för att hämta ut sin pension. Dessa grupper minskar i antal varje år och det mesta tyder på att de kan använda bankkontoren för att uträtta sina kassaärenden i den mån de finns tillgängliga inom rimligt avstånd.
6.2.3. Asylsökande
De senaste åren har Sverige tagit emot ca 35 000 asylsökande per år men antalet varierar beroende på händelser i vår omvärld. De asylsökande får idag en dagersättning från Migrationsverket under den tid deras ärende behandlas och totalt görs ca 14 000 utbetalningar per månad då familjer får en gemensam utbetalning. För utbetalningen av denna ersättning har Migrationsverket ett avtal med Nordea (Postgirot) och med Svensk Kassaservice. Detta innebär att de asylsökande idag endast kan hämta ut sin ersättning som ett engångsbelopp under ett fåtal dagar i månaden hos Svensk Kassaservice.
Det finns idag inget alternativ för att hantera utbetalningarna. En försvårande omständighet är att de asylsökande ofta saknar giltiga identitetshandlingar och istället får provisoriska handlingar av Migrationsverket. Detta gör att det inte kan garanteras att personen är den han eller hon utger sig för att vara, något som kräver speciallösningar från bankernas sida. Migrationsverket har under lång tid försökt hitta ett alternativ där de asylsökande får ett kontokort som är kopplat till ett konto, men det har visat sig vara svårt att uppnå. För närvarande pågår en diskussion med Nordea vilken förhoppningsvis leder till att en ny lösning kan hittas.
Kontakter med Riksgäldskontoret visar att det är möjligt att inkludera dessa utbetalningar i Statens gemensamma upphandling av banktjänster i framtiden. Eventuellt kan nuvarande tjänster inom gällande ramavtal anpassas efter Migrationsverkets behov. Det bör därför vara möjligt att finna andra alternativ till den nuvarande utbetalningsrutinen, vilket innebär att behovet av Svensk Kassaservice finns kvar i ett kortare perspektiv men inte i ett längre.
6.2.4. Invandrare
Det finns en stor grupp om ca 1 028 000 personer som lever i Sverige men är födda utomlands eller är utländska medborgare. Utöver dessa är ca 700 000 personer födda i Sverige men har minst en förälder som är född utomlands.
Invandrare använder Svensk Kassaservice i något större utsträckning än befolkningen i helhet. Framförallt är det fler som besöker Svensk Kassaservice någon eller flera gånger per vecka, ca 10 % jämfört med 7 % för samtliga kundgrupper. I undersökningen görs dock ingen åtskillnad mellan asylsökande och invandrare.
Figur 6.6. Besök på Svensk Kassaservice – invandrare
Källa: Marktrack november 2003.
Invandrargrupperna i samhället bedöms inte av dess företrädare, SIOS (Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige), ha ett speciellt behov av kassaservicetjänster. Behovet är i större utsträckning kopplat till den sociala situationen snarare än till det faktum att de är invandrare. De som är i störst behov av Svensk Kassaservice tjänster är nyanlända som ännu saknar identitetshandlingar samt äldre personer som har svårt att anpassa sig till nya vanor. Dessa gruppers behov beskrivs ovan under asylsökande samt pensionärer.
Anledningen till att invandrare använder Svensk Kassaservice något mer än andra grupper kan vara att de är vana vid kassaservicetjänster från sina hemländer. Före detta asylsökande har också blivit styrda till Svensk Kassaservice för att hämta ut sin ersättning och utföra sina bankärenden. SIOS vill framhålla vikten av att invandrare får tillgång till adekvat ekonomisk rådgivning så att blir introducerade till de tjänster som finns i Sverige och hur de hittar behovsanpassade lösningar. FöreningsSparbankens satsningar i Rosengård, Rinkeby och Biskopsgården är goda exempel på detta.
Invandrargrupperna har en lägre Internetpenetration än befolkningen i övrigt vilket gör att färre har möjlighet att använda Internet för att hantera sin ekonomi. Det finns ingenting som pekar på att
Hur ofta skulle du vilja säga att du besöker svensk Kassaservice för att uträtta något ärende? (SvK kunder)
7 10
36
34
57 56
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Invandrare
Någon eller flera gånger per vecka
Någon gång per månad
Mer sällan
invandrare skulle ha sämre förutsättningar att utnyttja andra alternativa tjänster till Svensk Kassaservice så som brevgiro, kontokort eller kassatjänster på bankkontor. Bedömningen är därför att gruppen idag inte har något grundläggande behov av kassaservice vilket inte kan tillgodoses av andra aktörer eller av alternativa tjänster.
6.2.5. Småföretag
Småföretagare använder Svensk Kassaservice i större utsträckning än den totala befolkningen. Närmare 13 % uppger att de utför ärenden minst en gång i veckan jämfört med 4 % för befolkningen som helhet. Men även i denna grupp finns en majoritet som aldrig besöker Svensk Kassaservice (51 %). De tjänster som småföretagare använder är att hämta pengar på utbetalningskort (43 %), betala räkningar (32 %) och göra insättning (22 %). Värt att notera är att bara 3 % uppger att de besöker Svensk Kassaservice för att lämna sin dagskassa.
En uppskattning av det totala antalet småföretagare i glesbygd med dagskassor visar på ca 16 500 företag och av dessa uppskattas ca 4 500 vara frekventa användare av Svensk Kassaservice.
Figur 6.7. Besök på Svensk Kassaservice – småföretagare
Källa: Marktrack november 2003.
Småföretagarnas behov kan överlag likställas med allmänhetens men vissa av småföretagarna har ett specifikt behov av att lämna sin
Hur ofta skulle du säga att du besöker Svensk Kassaservice
för att uträtta något ärende?
1
4 9
20
13
30 23
46 51
3
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Totalt
Småföretagare
Flera ggr/vecka
Någon gång/vecka
Någon gång/mån
Mer sällan
Aldrig
Ej svar
dagskassa. Enligt Svensk Handel har det blivit svårare för handlare och andra företagare att lämna ifrån sig sina dagskassor eftersom bankerna blir allt mindre intresserade av att hantera kontanter. Värdeföretagen spelar därför en större roll på kontanthanteringsmarknaden och skriver ofta helhetsavtal med företagen som inkluderar både hämtning, transport och uppräkning. Idag använder en majoritet av de större butikskedjorna denna tjänst, men för de mindre handlarna/företagarna blir detta alltför kostsamt och de är istället hänvisade till kassaservicetjänster eller serviceboxar.
Antalet dagskasseinsättningar genom Svensk Kassaservice har minskat med i genomsnitt 9 % per år sedan år 2000 och värdet av dessa dagskassor har även det minskat med i genomsnitt 22 % per år. År 2003 hanterade Svenska Kassaservice 1,71 miljoner dagskassor varav 57 000 lämnades in i glesbygd (Svensk Kassaservice).
Småföretagare kan såsom andra grupper i samhället använda kortlösningar, Internet och girofunktioner som alternativ till kassaservicetjänster. Undersökningar visar att en stor andel dagligen kopplar upp sig på Internet och att alltfler småföretagare använder bank på Internet. För att minska kontanthanteringen kan småföretagare också installera betalningsterminaler som gör det möjligt för kunden att betala och ta ut pengar med kontokort. Men för att detta skall få ett större genomslag är det nödvändigt, enligt Svensk Handel, att bankerna ändrar sin avgiftsstruktur och gör kortbetalningar mer attraktiva för handlarna.
Det mesta tyder på att Svensk Kassaservice volymer av dagskassor kommer att minska då de inte kan erbjuda samma tjänster som konkurrenterna. Men då kontanthanteringen alltjämt bedöms utgöra en stor del av småbetalningarna de närmaste åren kvarstår behovet av dagskassehanteringen för vissa grupper av småföretagare, särskilt i glesbygd där få realistiska alternativ till Svensk Kassaservice finns idag. Exempel på sådana företag är lokala handlare och mindre restauranger samt säsongsföretagare i t.ex. fjällen och skärgårdsområdena där det inte är ekonomiskt försvarbart att sluta helhetsavtal med värdeföretagen. Dessa företag är dock mycket viktiga för den lokala servicen, tillväxten och sysselsättningen.
6.2.6. Organisationer/ideella föreningar
Hur ideella föreningar och andra organisationer använder Svensk Kassaservice finns inte kartlagt i någon undersökning, utan deras användande och behov jämställs ofta med småföretagarnas. Det finns ett stort antal föreningar i Sverige men det är svårt att uppskatta den totala omfattningen. Exempelvis består idrottsrörelsen, som är en av de största föreningsrörelserna, av ca 26 600 idrottsföreningar (2003).
Traditionellt använder en stor andel av de ideella organisationerna postgirot som bas för sin ekonomihantering även om det under senare år har skett en ökad överflyttning till bankgirot. Ideella organisationer och föreningar hanterar precis som många småföretag kontantkassor som de får i samband med evenemang, tävlingar, insamlingar, lottförsäljning etc. Men till skillnad från t.ex. butiker och restauranger har de idag inte möjlighet att ersätta kontantkassor med kort pga. avgiftsstrukturer och infrastrukturkrav. För att hantera sin ekonomi går alltfler föreningar över till att använda bank på Internet och även medlemmarna använder i större utsträckning andra kanaler för inbetalningar av medlemsavgifter etc. som t.ex. Internet och girosystemen.
Då föreningslivet är en stor rörelse som finns över hela landet bedöms det finnas ett behov av kontantinsättningar och därmed kassaservice under en överskådlig period. Men behovet är inte specifikt kopplat till Svensk Kassaservice utan insättningen kan även göras på ett bankkontor.
6.2.7. Personer som nekas bankrelation
Denna grupp består av personer som av någon anledning inte får tillgång till banktjänster i form av inlåningskonto och betaltjänster.
Det finns idag ingen vedertagen uppskattning av hur många kunder som nekas bankrelation men antalet anmälningar som görs rörande bankernas agerande kan utgöra en indikation. Finansinspektionen fick under år 2003 ca 10 anmälningar som rörde inlåningskonto eller transaktionstjänster, medan Konsumenternas Bank- och Finansbyrå fick in en till två förfrågningar per månad. Det mesta tyder på att problemen löste sig för de flesta kunder efter att de fått information om hur de skulle agera. Anmälningarna vittnar om att det finns ett problem och att vissa kunder inte får
tillgång till betaltjänster, men att det rör sig om en mycket begränsad grupp medborgare.
Betalningsanmärkningar utgör ofta ett hinder för att få öppna ett transaktionskonto, särskilt då kunden är ny i banken, men antalet betalningsanmärkningar, när de inträffat och vad de beror på påverkar också beslutet. Personer under pågående skuldsanering har tidigare haft svårt att få tillgång till betalningstjänster. För att underlätta detta utfärdade Finansinspektionen en rekommendation om att skuldsanering inte skall utgöra ett hinder för att neka kunden betalningstjänster och därefter har inga nya anmälningar inkommit (Finansinspektionen, FFFS 2001:8).
Utländska medborgare som saknar personnummer kan ha svårigheter att öppna konto och få tillgång till betaltjänster. Detta skall inte utgöra något skäl till att neka kunden konto utan kan hanteras genom utfärdande av kundnummer eller fiktiva personnummer hos banken.
Det finns idag inga alternativ till kassaservicetjänster för de personer som nekas bankrelation. Vissa personer kan ha ett specifikt behov av Svensk Kassaservice om de inte är välkomna på banken pga. oegentligheter, men de flesta kan välja att hantera sina ärenden på ett bankkontor istället. Ingen part uppger att antalet personer som nekas bankrelation är ett ökande problem, snarare tvärtom då kunskapen på bankkontoren har ökat om vilka skyldigheter banken har.
6.2.8. Funktionshindrade
Enligt WHO uppskattas ca 10 % av befolkningen ha någon form av funktionshinder och enligt Arbetskraftsutredningen uppskattas antalet personer i Sverige med någon form av funktionshinder till 1,2 miljoner. Gruppen funktionshindrade omfattar således en stor del av befolkningen och deras behov av stöd och hjälp varierar beroende på typ av funktionshinder.
Enligt Handikappförbundens Samarbetsorganisation och Handikappombudsmannen har inte funktionshindrade i allmänhet något behov av specifika kassaservicetjänster som till omfattning och innehållet skiljer sig från övriga befolkningens behov. Det viktiga är att dessa grupper har samma tillgång till tjänsterna som övriga i samhället. Generellt sett har funktionshindrade idag inga särskilda svårigheter med att utnyttja de tjänster som Svensk
Kassaservice eller bankerna tillhandahåller. Men det finns undergrupper med specifika behov av kassaservicetjänster, såsom utvecklingsstörda utan personliga assistenter eller hjälp av anhöriga och psykiskt sjuka, vilka har svårt att hantera alternativa tjänster.
Då det finns en grupp av funktionshindrade som är i behov av kassaservicetjänster behöver tillgången till denna typ av tjänster säkerställas. Men funktionshindrade som grupp skall inte vara hänvisade till Svensk Kassaservice utan skall kunna uträtta sina kassaärenden hos andra institut på samma sätt som övriga kunder.
6.2.9. Särskilda behovsgrupper som saknar fysiska alternativ
De identifierade särskilda behovsgrupperna utgör totalt sett en relativt stor andel av den svenska befolkningen, men en person kan ingå i flera behovsgrupper som t.ex. pensionärer med funktionshinder etc. Det finns ett utbrett användande av kassaservicetjänster inom de särskilda grupperna men en närmare analys visar att det är väldigt få som har kassaservicen som sitt huvudalternativ och ännu färre som i verkligheten inte har ett annat reellt alternativ.
De grupper som idag har ett behov av kassaservicetjänster och av Svensk Kassaservice i synnerhet är ålderspensionärer som får sin pension utbetald via utbetalningskort, asylsökande som hänvisas till Svensk Kassaservice för att hämta sin ersättning, samt personer som nekas bankrelation. Dessutom har småföretagare och ideella föreningar/organisationer i glesbygd, där andra kommersiella alternativ saknas, behov av att kunna lämna sina dagskassor och kontantkassor. Nedanstående tabell visar den uppskattning av behovet, i antal personer, som gjorts utifrån det resonemang som förts i föregående avsnitt.
Tabell 6.3. Sammanställning av särskilda gruppers behov av kassaservice
Grupp Gruppens storlek Antal frekventa kunder hos Svensk
Kassaservice
Behov av svensk
Kassaservice (uppskattat antal)
Studenter/ungdomar
1,1 milj. ca 230 000
0
Pensionärer 1,5 milj. >65 år ca 440 000
60 000
Asylsökande
30 000
ca 14 000
15 000
Invandrare ca 1 milj. ca 240 000
0
Småföretag i glesbygd som har dagskassor
16 500
ca 4 500
5 000
Ideella föreningar/ organisationer
26 600 idrottsföreningar
Ingen uppgift
10 000
Personer som nekas bankrelation
Färre än 10 000 Ingen uppgift
10 000
Funktionshindrade ca 900 000 Ingen uppgift
0
Uppskattat verkligt behov av Svensk Kassaservice
100 000
Totalt uppskattas antalet kunder inom de särskilda behovsgrupperna som inte kan lösa sina bankärenden på annat sätt än genom Svensk Kassaservice uppgå till ca 100 000 år 2004.
6.3. Sammanfattning av samhällets behov
Utifrån ett geografiskt perspektiv är det endast de personer som bor i områden utan kommersiella alternativ som har ett direkt behov av en tjänst som staten garanterar, idag i form av Svensk Kassaservice. I dagsläget är det ca en halv miljon personer som använder Svensk Kassaservice i dessa områden varav uppskattningsvis ca 75 000 har den som sitt huvudsakliga alternativ. Dessa ca 75 000 personer kan kanske utgöra en approximation av den grupp som inte har något praktiskt manuellt alternativ till sina kassaserviceärenden. Övriga kunder använder i huvudsak andra kanaler för betalning, insättningar och uttag.
De genomgångna särskilda grupperna utgör en relativt stor andel av den totala befolkningen även om hänsyn tas till dubbelräkning
då en person kan ingå i flera behovsgrupper, t.ex. pensionär och invandrare etc. Det är idag många som använder kassaservicetjänster inom de särskilda grupperna men analysen visar att det är få som har det som sitt huvudalternativ och ännu färre som inte har tillgång till ett annat manuellt alternativ. En uppskattning av antalet kunder inom de särskilda behovsgrupperna som inte kan lösa sina kassaärenden idag på annat sätt än genom Svensk Kassaservice uppgår till ca 100 000.
En uppfattning av samhällets sammanlagda behov av manuella kassaservicetjänster framträder om behovet ur ett geografiskt behov läggs samman med de särskilda gruppernas identifierade behov. Denna uppskattning visar att år 2004 saknar ca 175 000 personer ett manuellt alternativ till Svensk Kassaservice tjänster.
6.4. Framtida utveckling för den grundläggande kassaservicen
Bedömningen av den framtida utvecklingen för den grundläggande kassaservicen tar utgångspunkt i nuvarande marknadssituation och de historiska data som finns tillgängliga för Svensk Kassaservice. Denna bedömning ligger till grund för de scenarier som beskrivs längre fram. Det är viktigt att påpeka att eventuella strukturella förändringar som aktörerna gör i framtiden kan få stora konsekvenser för marknadsutvecklingen, något som det inte är möjligt att ta hänsyn till i beräkningen.
6.4.1. Drivkrafter för volymutvecklingen
Minskningstakten för samtliga transaktioner inom Svensk Kassaservice oavsett tjänst har varit relativt konstant under den gånga femårsperioden och har i genomsnitt uppgått till 16 % per år. Det mesta tyder på att minskningstakten kommer att ligga på samma nivå de närmsta åren eller eventuellt öka. Nedan beskrivs de drivkrafter som påverkar utvecklingen av antalet transaktioner för de tjänster som Svensk Kassaservice erbjuder inom ramen för den grundläggande kassaservicen, dvs. in- och utbetalningar på bankgiro och postgiro, insättningar och uttag på bankkonto samt hantering av dagskassor.
Det finns ett starkt samband mellan tillväxt i ekonomin och antalet transaktioner i betalningssystemen. Under de kommande två åren förväntar sig konjunkturinstitutet en genomsnittlig ekonomisk tillväxt på 2,3 % vilket kommer att leda till ett ökat antal transaktioner och en ökad omsättning för handel och restauranger vilka är de största branscherna som hanterar dagskassor. Sambandet mellan antalet kassaservicetransaktioner och ekonomisk tillväxt har dock inte varit starkt historiskt sett varför detta inte kommer att påverka volymutvecklingen för kassaservicetjänster i någon större omfattning.
Övriga aktörers (bankernas) agerande på marknaden påverkar till viss del den framtida utvecklingen. Enligt uppgifter från Svenska Bankföreningen finns inga planer på omfattande nedläggningar av lokalkontor inom överskådlig tid. Men vad som sker är att fler kontor avskaffar kontanthanteringen vilket påverkar efterfrågan och medför att en del kunder flyttar över till andra serviceformer. Det historiska sambandet till volymutvecklingen för Svensk Kassaservice har dock inte varit särskilt stark.
Svensk Kassaservice egna strukturförändringar innebär inte enbart en anpassning till en minskad efterfrågan utan leder även i sig till minskade volymer då en andel av kunderna går över till andra lösningar i samband med nedläggning av serviceställen. För volymutvecklingen av transaktioner hos Svensk Kassaservice har denna korrelation varit stark för samtliga tjänster. De planerade strukturförändringar som genomförs under år 2004 kommer därför troligtvis leda till fortsatt minskning av volymerna.
Tillgången till möjliga substitut för betalningar via kassaservice påverkar starkt den framtida utvecklingen. Historiskt finns en starkt negativ korrelation till utvecklingen av antalet Internetbankskunder, vilket betyder att Svensk Kassaservice volymer sjunker då alltfler väljer att gå över till bank på Internet. År 2002 hade 63,5 % av befolkningen tillgång till Internet i hemmet (SCB), en siffra som troligtvis ökat sedan dess. Endast 46 % av befolkningen använder dock Internet för att betala sina räkningar (Temo) vilket tyder på att det fortsatt finns en tillväxtpotential för Internetbankerna.
Den utestående penningmängden i Sverige har inte minskat som andel av BNP under de senaste åren. Detta innebär att vi fortsatt har en stor mängd kontanter i samhället som skulle kunna innebära en fortsatt stor efterfrågan på insättningar och uttag av kontanter från konton. Riksbanken har gjort försök att förklara hur de utstå-
ende kontanterna används men har bara lyckats förklara ca hälften av beloppet (Riksbanken).
Alternativen till uttag över disk är framförallt uttag via automater eller kortbetalningar. Antalet kortbetalningar har ökat dramatiskt under de senaste åren (37 % år 2002). Våra nordiska granländer har dock en högre andel kortbetalningar varför det fortfarande finns ett utrymme för en fortsatt tillväxt. Korrelationen mellan antalet korttransaktioner och volymutvecklingen för insättningar och uttag på konton har historiskt varit starkt negativ. Detta talar för att en fortsatt ökning av kortanvändandet kommer att leda till minskad efterfrågan på uttag och insättningar över disk. Denna trend leder också till ett minskat behov av dagskassehantering och Svensk Kassaservices utveckling på marknaden för uppräkning och insättning är även den negativt korrelerad med antalet kortbetalningar.
Sambandet mellan tillgängligheten på uttagsautomater samt antal uttagstransaktioner och Svensk Kassaservice volymer har historiskt sett inte varit särskilt stark. Detta kan förklaras av uttagsautomaterna har gått in i en mognadsfas och att de kunder som har valt att inte använda uttagsautomat troligtvis inte kommer att börja göra det framöver. Om bankerna i framtiden beslutar sig för att införa en avgift för uttag över disk eller i automater skulle det troligtvis få betydande konsekvenser på volymerna.
En majoritet av Svensk Handels och Sveriges Hotell och Restaurang Förbunds (SHR) medlemmar har och vill ha daglig insättning av dagskassor vilket talar för att antalet transaktioner bör minska i mindre takt än volymen pengar. En försämrad tillgänglighet till inlämningsställen och minskade penningmängder kan dock få konsekvensen att fler småföretag väljer att inte lämna in dagskassor dagligen för att spara tid och pengar. Detta innebär givetvis ökade säkerhetsrisker för den enskilde företagaren.
En stark utveckling under senare år är att de större kunderna som t.ex. butikskedjor eftersträvar helhetslösningar som omfattar allt från transport till uppräkning och insättning något som Svensk Kassaservice idag kan inte erbjuda. Kundernas behov av mer integrerade tjänster förväntas bestå eller öka, vilket sannolikt innebär att Svensk Kassaservice även framöver kommer att se sin marknadsandel minska.
6.4.2. Prognos för volymutvecklingen
Behovsanalysen pekar på att det fortfarande är en bit kvar ner till det antal personer som inte har något alternativ till att hantera sina ärenden via manuell kassaservice och detta gör att nuvarande minskningstakt sannolikt kommer att fortsätta. De alternativ som finns för att betala sina inköp samt räkningar och ta ut kontanter innebär oftast lika snabb eller snabbare service till betydligt lägre kostnader vilket fler och fler upptäcker.
Den mest realistiska bedömningen är en fortsatt minskning av antalet transaktioner som ligger i nivå med den historiska utvecklingen, dvs. med minst 15 % per år. Detta innebär att år 2008 kommer antalet transaktioner hos Svensk Kassaservice att uppgå till ca 19 miljoner givet allt annat lika och att på hela marknaden hanteras ca 32 miljoner manuella bank- och betalningstransaktioner.
Figur 6.8. Prognos totala antalet transaktioner fram till 2008
Prognos per produktområde
Betalningstransaktioner -17 % per år Insättning och uttag på konto -14 % per år Dagskassehantering -12 % per år Övriga tjänster -25 % per år
I de fortsatta analyserna hanteras parallellt med huvudhypotesen två kompletterande hypoteser för att kontrollera känsligheten i resultatet. Den ena hypotesen innebär att minskningen blir något lägre: 10 % per år. Detta skulle resultera i 26 miljoner transaktioner
90
77
64
54
45
38
32
27
23
19
90
77
64
54
45
40
36
32
29
26
90
77
64
54
45
36
28
23
18
14
0 25 50 75 100
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
90
77
64
54
45
38
32
27
23
19
90
77
64
54
45
40
36
32
29
26
90
77
64
54
45
36
28
23
18
14
0 25 50 75 100
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Transaktioner
(MTrans)
vid utgången av år 2008. Den andra hypotesen innebär en något snabbare minskning av betalningstransaktionerna: 19 % per år. I detta fall skulle transaktionerna år 2008 uppgå till 14 miljoner.
6.4.3. Utvecklingen på längre sikt (10 år) för samtliga tjänster
Behovsanalysen visar på att ca 175 000 personer idag är direkt beroende av Svensk Kassaservice för att kunna hantera sina bankaffärer, vilka uppskattningsvis genererar ca 2,5 miljoner transaktioner år 2003. Vid utgången av år 2008 hanteras fortfarande totalt ca 20 miljoner transaktioner, om den grundläggande kassaservicen bedrivs i samma omfattning som idag, vilket betyder att det fortfarande finns kunder som kan använda andra alternativ som utnyttjar Svensk Kassaservice.
En bedömning av utvecklingen på tio års sikt är mycket svår att göra. Under denna tid kan nya teknologier skapa nya behov vilket helt förändrar vårt sätt att se på grundläggande kassaservicetjänster. Med den kunskap som finns idag finns det dock inget som talar för att nedgången skulle avta om fem år och flera av de drivkrafter som vi diskuterat ovan kommer även fortsättningsvis att driva utvecklingen mot en övergång till andra kanaler.
Nya kanaler som Internetbanker och kontokort kommer att fortsätta öka. Internetpenetrationen, som idag ligger på ca 65 % för hela befolkningen, bedöms fortsätta öka under hela tioårsperioden. Under den kommande femårsperioden introduceras den nya kortstandarden med chip som vars potential troligtvis först kommer att kunna utnyttjas fullt ut om några år. De utökade möjligheterna till förbättrade tjänster och ökad säkerhet kommer troligtvis även det att verka för en ökad kortanvändning på bekostnad av kontanterna.
Inom den kommande tioårsperioden är det troligt att vi kommer få se ett skifte och att den utestående penningmängden minskar som andel av BNP precis som i våra grannländer. Det kommer dock att dröja länge innan kontanterna fullt ut har ersätts av andra alternativa betalningsmedel vilket innebär att det inom tioårsperioden fortsatt kommer att finnas ett behov av dagskassehanteringen över hela landet.
Den samlade bedömningen är att minskningen av volymerna kommer att fortsätta inom hela tioårsperioden. Ju närmare golvet, som vi idag har uppskattat till 175 000 personer, desto trögrörligare
blir troligtvis kunderna. Detta innebär att vi möjligtvis mot slutet av tioårsperioden kommer att se att minskningen sker i något lägre takt.
6.5. Framtidsscenarier
I detta avsnitt redovisas de framräkningar och analyser av marknaden för grundläggande kassaservice som gjorts utifrån fem olika scenarier. De scenarier som analyserats är följande:
Tabell 6.4. Fem scenarier
Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten är utförare via Svensk Kassaservice och lantbrevbäringen
Basscenario OA
Framskrivning av nuläge enligt beslutad affärsplan Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen genom ett nät där post- och kassaservicetjänster levereras integrerat
Integrerat scenario OB
Uppdraget från staten skiljer sig inte från 0A, men Postens metod för utförande gör det Rikstäckande omfattning enligt förtydligad definition (minst 1 serviceställe per kommun och i områden där kommersiella alternativ saknas samt i lantbrevbäringen)
Scenario 1 Rikstäckning
Posten är utförare Omfattningen begränsas geografiskt till områden där kommersiella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen
Scenario 2 Geografisk begränsning
Posten är utförare Omfattningen begränsas geografiskt till orter där kommersiella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen. Produktutbudet begränsas till betaltjänster inklusive dagskassehantering.
Scenario 3 Upphandling
Utförare utses av statlig myndighet via upphandling
Beräkningarna i scenarierna har baserats på historiska data avseende intäkter och kostnader för Svensk Kassaservice samt gällande affärsplaner. Dessa har räknats om utifrån den bedömda utveck-
lingen av transaktionsvolymerna för de olika tjänsterna, vilken redogjordes för i föregående avsnitt. Dessutom har hänsyn tagits till scenariots specifika antaganden om omfattning, produktutbud och utförare. Viktigt att påpeka är att beräkningarna i scenarierna har baserats på antaganden om volymutveckling utifrån nuvarande antal transaktioner i Svensk Kassaservice, medan hänsyn till samhällets behov av grundläggande kassaservice har tagits i utformningen av själva scenariot.
För att beräkna intäkterna per transaktion har utgångspunkt tagits i nuvarande prisnivåer för betaltjänster med hänsyn till en viss prishöjning år 2004 och år 2005. Vad gäller intäkten per transaktion för banktjänster baseras de på nuvarande avtal som Svensk Kassaservice har med Nordea, FöreningsSparbanken och Länsförsäkringar Bank.
Beräkningarna har gjorts för en femårsperiod, dvs. 2004 till 2008, och för att skapa jämförbarhet mellan scenarierna antas de omstruktureringar som scenariot medför göras under år 2005. De beräkningar som redovisas här baseras på en volymutveckling enligt huvudhypotesen, dvs. en minskningstakt på i genomsnitt 15 % per år.
Resultatet av beräkningarna visar att scenario 0A och scenario 1 medför de lägsta ackumulerade kostnaden för staten3 under perioden 2004 till 2008. Detta beror på att i dessa scenarier avvecklas ett färre antal serviceställen jämfört med övriga scenarier vilket resulterar i lägre omstruktureringskostnader. Scenario 0B medför den högsta ackumulerade kostnaden för staten beroende på att nuvarande Svensk Kassaservice i princip helt avvecklas och att nya investeringar görs för att integrera kassaservicen med Postens nuvarande brev och paket verksamhet. Detta scenario medför en ökning av antalet serviceställen till närmare 1 900 stycken.
En jämförelse mellan de olika scenarierna med avseende på ackumulerad förlust exklusive omstruktureringskostnader4 visar att Scenario 3 medför de lägsta förlusterna under perioden 2004– 2008. Scenario 3 visar också den lägsta operativa förlusten år 2008. Viktigt att påpeka är att Scenario 3 är svårt att beräkna då den slutliga kostnaden är beroende av ett upphandlingsförfarande och de slutliga avtal som staten tecknar med aktörerna.
3 Beräknat som ackumulerat resultat efter finansiella poster samt ackumulerade kostnader för omstrukturering. Omstruktureringskostnader är kostnader för att avveckla nuvarande kontor inom Svensk Kassaservice och innehåller både omställningskostnader för lokaler och personal. 4 Beräknat som ackumulerat resultat efter finansiella poster, dvs. det operativa underskott som uppstår för att driva den grundläggande kassaservicen.
Figur 6.9. Prognos, ackumulerad kostnad för staten 2004–2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Figur 6.10. Prognos, resultat efter finansiella poster, 2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Kostnad (mnkr)
Restvärde Tillgångar Omstruktureringskostnader Ackumulerat resultat
-2400
-2450
-2000
-1850
-1650
-450
-800
-850
-1150
-1350
-250
-4 000 -3 000 -2 000 -1 000
0
S0A S0B S1 S2 S3
-2850
-3500
-2850
-3000 -3000
Resultat (mnkr)
-570
-590
-470
-430
-240
-750 -500 -250
0
S0A S0B S1 S2 S3
Det enda av de fem scenarierna som representerar en ur ett ekonomiskt perspektiv stabil kostnadsutveckling är upphandlingsalternativet, scenario 3, vilket illustreras i diagrammet ”Resultat efter finansiella poster 2003–2008” nedan. Övriga scenarier visar en viss återhämtning av resultatet efter att de omfattande omstruktureringarna har gjorts år 2005, men därefter vänder kurvan återigen nedåt och allt pekar på att de operativa förlusterna kontinuerligt kommer att öka. Detta kommer att skapa ett behov av ytterligare omstruktureringar för att anpassa verksamheten till efterfrågan, vilket gör att det i samtliga scenarier exklusive scenario 3 tillkommer omstruktureringskostnader för Posten och därmed för staten i olika utsträckning.
Figur 6.11. Prognos, intäkter efter finansiella poster 2003–2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Intäkter
(mnkr)
S0A S0B
S1 S2
S3
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Figur 6.12. Prognos, resultat efter finansiella poster 2003–2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Bilden som illustrerar intäkternas utveckling under perioden 2003– 2008 visar att samtliga scenarier innebär en kraftig krympning av verksamheten. Förklaringen till detta är den underliggande marknadsutvecklingen med sjunkande transansaktionsvolymer och att samtliga scenarier omfattar större eller mindre omstruktureringar av verksamheten. En annan faktor är olika antaganden i scenarierna om överflyttning vid en avveckling, dvs. hur stor andel av kunderna som går över till andra alternativ då ett serviceställe avvecklas och hur stor andel som istället uppsöker ett annat Posten/Svensk Kassaservicekontor.
Nedan visas en känslighetsanalys av scenarierna utifrån de två kompletterande hypoteserna, dvs. att minskningstakten av antalet transaktioner blir något lägre, 10 % per år eller något snabbare, 19 % per år. Analysen visar att generellt för samtliga scenarierna blir både den ackumulerade kostnaden för staten 2004–2008 och det operativa resultatet år 2008 sämre med en snabbare minskningstakt samt något bättre vid en långsammare minskningstakt. Vid en snabbare minskningstakt kommer det att vara nödvändigt att i scenarierna S0A, S0B och S1 minska verksamheten kraftigt under perioden till följd av en lägre efterfrågan, vilket gör att kravet
Resultat
(mnkr)
S0A S0B S1 S2 S3
-700 -600 -500 -400 -300 -200 -100
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
på rikstäckning kommer att vara svår att upprätthålla. Om inga åtgärder görs kommer annars det operativa resultatet år 2008 att uppgå till mellan 550 mnkr och 750 mnkr. Även i scenario 2 kommer neddragningar att vara nödvändiga till följd av färre transaktioner i verksamheten.
Figur 6.13. Prognos, ackumulerad kostnad för staten, 2004–2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Figur 6.14. Prognos, resultat efter finansiella poster, 2004–2008
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
Kostnad (mnkr)
-5 000 -4 000 -3 000 -2 000 -1 000
0
S0A S0B S1
S2
S3
Nuvarande Långsam Snabb
Resultat
(mnkr)
-800 -600 -400 -200
0
S0A S0B
S1
S2
S3
Nuvarande Långsam Snabb
Vid en långsammare minskningstakt av antalet transaktioner förbättras den ackumulerade kostnaden för staten under perioden 2004–2008 och det operativa resultatet år 2008 något, men kommer fortfarande att ge betydande underskott. Förändringar av verksamheten i samtliga scenarier kan då göras i en något lägre takt. Men få indikatorer pekar på att minskningstakten under perioden kommer att vara långsammare (10 % per år) än historiskt. Det mesta tyder snarare på en minskningstakt enligt historiska siffror eller högre, dvs. mellan 15 % och 19 % per år.
6.5.1. Basscenariot (0A)
I basscenariot är statens uppdrag till Posten gällande den grundläggande kassaservicen oförändrat och Posten väljer att fortsatt utföra uppdraget i det separata kontorsnät som tillhör Svensk Kassaservice AB. Utvecklingen i detta scenario följer Svensk Kassaservice affärsplan, vilken bl.a. innehåller beslutade kontorsnedläggningar under år 2004 och år 2006, samt nerdragningar av personal på central nivå år 2006. Efter år 2006 bedömer Svensk Kassaservice att ytterligare utglesning av kontorsnätet är svåra att genomföra inom ramen för uppdraget från staten. Produktutbudet antas i detta scenario var detsamma som idag och således inkludera in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro, uttag och insättningar på avtalsbankernas konto samt hantering av dagskassor. Vid nedläggning av ett serviceställe antas 75 % av kunderna år 2004 och 60 % av kunderna år 2005 och 2006 att flytta över till ett annat Svensk Kassaservice kontor.
Figur 6.15. Scenario 0A, Prognos ekonomiskt utfall 2004–2008 och antaganden
Känslighet Enhet Nuvarande Långsam Snabb
Kostnad Staten mnkr -2 850 -2 100 -3 500
Antaganden:
Nedläggningar Enhet 2004 2005 2006
Kontor Antal 200 0 135 Personal kontor Personer 260 200 280 Överflyttning till annat kontor % 75 60 60
IT-kostnaderna ökar 2004 till följd av utrullningen av ett nytt kassasystem, åren därefter kommer kostnaden att minska främst till följd av lägre drift- och underhållskostnader. Antalet serviceställen uppgår år 2006 till 660 stycken. Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
I basscenariot bedöms den totala kostnaden för staten under perioden 2004–2008 uppgå till mellan 2,1 och 3,5 miljarder kronor, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Under åren 2004–2006 görs besparingar enligt Svensk Kassaservice
(mnkr)
Intäkter Rörelsekostnader
Resultat
Kostnad för staten
-1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
-1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
affärsplan, vilket resulterar i ett förbättrat resultat efter finansiella poster under dessa år. På längre sikt försämras dock resultatet igen på grund av fortsatt minskande transaktionsvolymer.
Basscenariot innebär inga större förändringar för den finansiella marknaden som helhet, utan Svensk Kassaservice finns kvar som bankombud för de banker som är intresserade att upprätta ett partnerskap. Kravet på Svensk Kassaservice att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen över hela landet underlättar för bankerna att avveckla kassaservicen på sina egna kontor och i stället hänvisa kunderna till Svensk Kassaservice.
För Posten innebär detta scenario per definition att uppdraget och verksamheten rullar vidare som tidigare men att en högre ersättning från staten kommer att vara nödvändig i enlighet med den ekonomiska utvecklingen som redovisats ovan. Scenariot innebär vidare inte någon förbättring av Svensk Kassaservice förhandlingssituation i förhållande till andra banker utan de är fortfarande ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet att göra detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton.
6.5.2. Det integrerade basscenariot (0B)
I det integrerade basscenariot är statens uppdrag till Posten gällande den grundläggande kassaservicen oförändrat men Posten väljer att utföra uppdraget i ett integrerat kontorsnät där brev, paket och kassatjänster levereras på samtliga serviceställen.
Utvecklingen följer i detta scenario Svensk Kassaservice affärsplan under åren 2004 och 2005. Men under år 2006 avvecklas Svensk Kassaservices nuvarande kontorsnät, och ett integrerat kontorsnät med ca 1500 serviceställen hos partners och ca 370 postcenter etableras. Ett så finmaskigt kontorsnät med ett ökat antal serviceställen antas medföra att volymminskningen blir 3 procentenheter lägre per år. Samlokaliseringen med brev- och pakettjänster antas också innebära en halvering av personal- och lokalkostnader jämfört med att tillhandahålla tjänsten i ett eget kontorsnät. Lantbrevbäringen som kanal för grundläggande kassatjänster påverkas inte och produktutbudet antas vara detsamma som i basscenariot.
Figur 6.16. Scenario 0B, Prognos ekonomiskt utfall 2004–2008 och antaganden
Känslighet Enhet Nuvarande Långsam Snabb
Kostnad Staten mnkr -3 500 -2 700 -4 200
Antaganden:
Nedläggningar Enhet 2004 2005 2006
Kontor Antal 200 0 450 Personal kontor Personer 260 200 920 Personal HK Personer 0 0 62 Överflyttning till annat kontor % 75 60 60
Ny struktur
Antal Investering Enhet
Serviceställen 1 500 250 KSEK/ss Postcenter 370 400 KSEK/PC IT-system 1 100 mnkr
Kostnader Enhet Effekt
Kontor % -50 Personal kontor % -50 Personal HK % +100
Investeringarna skrivs av på 5 år. Minskningstakt för transaktioner 3 procentenheter lägre från 2006 jämfört med huvudhypotesen. 1500 serviceställen hos partners och 370 postcenter. Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
(mnkr)
Intäkter Rörelsekostnader
Resultat
-1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Kostnad för staten
I det integrerade basscenariot bedöms den totala kostnaden för staten under perioden 2004–2008 uppgå till mellan 2,7 och 4,2 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Åren 2004 och 2005 görs besparingar enligt Svensk Kassaservice affärsplan, vilket resulterar i ett förbättrat resultat under dessa år. Omläggningen av servicenätet görs år 2006 och då genomförs investeringar i 1 900 nya serviceställen samt i ett nytt IT-system, något som påtagligt försämrar resultatet under efterföljande år genom ökade avskrivningar. Utöver detta tillkommer omstruktureringskostnader inom Svensk Kassaservice till följd av att 50 % av personalen och 650 kontor avvecklas.
Det integrerade basscenariot innebär en utökning av antalet serviceställen samt att kassaservicen via lantbrevbäringen bibehålls, varför det identifierade behovet ur ett geografiskt perspektiv är mer än väl tillfredställt i detta scenario. För Posten som utförare innebär scenariot stora omstruktureringskostnader, vilka har beskrivits ovan men ger troligtvis på något längre sikt lägre operativa kostnader. Utföraren upprätthåller i detta scenario en rikstäckning med integrerade tjänster men det mesta tyder på att kravet på statligt stöd kommer att öka kontinuerligt då de minskade volymerna innebär krympande intäkter som på sikt inte kan bära det omfattande kontorsnätet.
Inte heller det integrerade basscenariot innebär någon förbättring av Postens förhandlingssituation i förhållande till andra banker då de fortfarande är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton.
6.5.3. Det rikstäckande scenariot (1)
I det rikstäckande scenariot (S1) förtydligas uppdraget från staten till Posten. Posten åläggs att tillhandahålla grundläggande kassaservice på de orter där bankalternativ saknas och att ha minst ett serviceställe per kommun. Beräkningarna baseras på att Posten utför detta uppdrag genom Svensk Kassaservice AB.
Under år 2004 antas utvecklingen följa Svensk Kassaservice affärsplan, och under år 2005 antas de serviceställen som inte krävs för att uppfylla uppdraget från staten att avvecklas. Lantbrevbäringen som kanal för grundläggande kassatjänster påverkas inte och produktutbudet antas vara detsamma som i basscenarierna. Vid nedläggning av ett serviceställe antas 75 % av kunderna år 2004 att flytta över till ett annat Svensk Kassaservicekontor eller till lantbrevbäringen. Vid den stora nedläggningen år 2005 sjunker överflyttningsgraden beroende på att tillgängligheten minskar, något som resulterar i ett antagande om överflyttning med 20 % till ett alternativt serviceställe och 10 % till lantbrevbäringen.
Figur 6.17. Scenario 1, Prognos ekonomiskt utfall 2004–2008 och antaganden.
(mnkr)
Intäkter Rörelsekostnader
Resultat Kostnad för staten
-1 500 -1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
-1 500 -1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Känslighet Enhet Nuvarande Långsam Snabb
Kostnad Staten mnkr -2 850 -2 400 -3 300
Antaganden
:
Nedläggningar Enhet 2004 2005 2006
Kontor Antal 200 0 450 Personal kontor Personer 260 200 920 Personal HK Personer 0 0 62 Överflyttning till annat kontor % 75 20 20 Överflyttning till lantbrevbäring % 75 10 10
Minst ett serviceställe per kommun och på orter där kommersiella alternativ saknas. I övrigt som Scenario 0A. Antalet serviceställen uppgår år 2006 till 390 stycken. Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
I det rikstäckande scenariot bedöms den totala kostnaden för staten under perioden 2004–2008 uppgå till mellan 2,4 och 3,3 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Svensk Kassaservice ekonomi stärks år 2005 på grund av nedläggningar av närmare 450 kontor, vilket minskar kostnaderna.
Resultatförbättringen år 2005 är tillfällig och efterföljande år försämras resultatet stadigt på grund av de minskande transaktionsvolymerna. Svensk Kassaservice har då en begränsad möjlighet att kompensera detta med ytterligare nedläggningar eftersom man redan under år 2005 har lagt ned de flesta kontor inom ramen för statens uppdrag. Det är endast i de fall de finns två kontor eller flera i en kommun som eventuellt ytterligare nedläggningar kan göras inom uppdraget.
Scenario 1 innebär en fortsatt rikstäckning men en utglesning av nätet till minst ett serviceställe per kommun och i orter där kommersiella alternativ saknas, vilket kan medföra mycket långa avstånd till närmaste serviceställe i större kommuner. Kassaservice via lantbrevbäringen kommer att finnas kvar varför problemen framförallt kan uppstå i tätorter, framförallt i tätorter som ligger utanför kommunernas huvudort. Detta scenario kommer att medföra en överflyttning av vissa kunder till bankernas kontorsnät.
För Posten som utförare innebär detta scenario en större möjlighet att anpassa antalet serviceställen till efterfrågan i olika delar av landet. Scenariot uppvisar dock inte någon större uthållighet då
volymerna förväntas fortsätta falla vilket innebär att ytterligare rationaliseringar kommer att krävas vid utgången av den studerade perioden om inte kostnaden för staten skall öka kraftigt.
Även i detta scenario har Posten en dålig förhandlingssituation gentemot bankerna då de fortfarande är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton.
6.5.4. Geografiskt begränsat scenario (2)
I det geografiskt begränsade scenariot antas uppdraget från staten till Posten förändras. Uppdraget begränsas geografiskt till att omfatta grundläggande kassaservice på de orter där bankalternativ saknas samt genom lantbrevbäringen. Posten antas utföra uppdraget genom Svensk Kassaservice AB.
Under år 2004 följer utvecklingen Svensk Kassaservices affärsplan, och år 2005 anpassas kontorsnätet till de nya kraven, vilket medför mycket stora kontors- och personalneddragningar. Produktutbudet antas i detta scenario var detsamma som i dag och således inkludera in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro, uttag och insättningar på avtalsbankernas konto samt hantering av dagskassor.
Figur 6.18. Scenario 2, Prognos ekonomiskt utfall 2004–2008 och antaganden
(mnkr)
Intäkter Rörelsekostnader
Resultat
-1 500 -1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
Kostnad för staten
Känslighet Enhet Nuvarande Långsam Snabb
Kostnad Staten mnkr -3 000 -2 600 -3 400
Antaganden:
Nedläggningar Enhet 2004 2005 2006
Kontor SS 200 660 0 Personal kontor Personer 260 1 720 0 Personal HK Personer 0 0 62 Överflyttning till annat kontor
% 75 20 20
Överflyttning till lantbrevbäring % 75 10 10
Endast serviceställen på orter där kommersiella alternativ saknas samt kassaservice via lantbrevbäringen. Antalet serviceställen uppgår år 2006 till ca 200 stycken. Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
I det geografiskt begränsade scenariot bedöms kostnaden för staten under perioden 2004–2008 bli mellan 2,6 och 3,4 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Det operativa resultatet stärks under år 2005 genom nedläggningen av samtliga kontor på orter med bankalternativ. Eftersom kontorsnätet glesas ut kraftigt finns ingen anledning att anta att mer än 20 % av det totala kundunderlaget flyttar till ett annat Svensk Kassaservicekontor och att ytterligare 10 % antas börja använda lantbrevbäringskanalen i stället. Detta scenario medför mycket stora omstruktureringskostnader och då nedskärningarna minskar kostnadsmassan blir det operativa resultatet mindre känsligt för de kontinuerligt fallande transaktionsvolymerna. Men på sikt försämras resultatet efter finansiella poster även i detta scenario i en kontinuerlig takt.
Scenariot innebär att statens ansvar begränsas geografiskt till områden som saknar ett kommersiellt alternativ, dvs. bankkontor. Detta innebär att de kunder som finns på orter där andra kommersiella alternativ finns är hänvisade till bankernas kontorsnät för att utföra kassaservice alternativt gå över till andra tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank. Överflyttning till andra lösningar antas gå snabbare i detta scenario då tillgängligheten till Svensk Kassaservice minskar samt då gamla beteendemönster bryts. Scenariot innebär att det kommer att finnas en tillgänglig kassaser-
vice för alla i hela landet, men att den inte tillhandahålls av en enskild rikstäckande aktör utan av marknaden och staten i samverkan.
För den finansiella marknaden innebär detta scenario en stor omställning och sannolikt är inte kapaciteten i bankernas kontorsnät anpassad för att hantera de volymer som finns hos Svensk Kassaservice. Då förändringen i sig kommer att medföra en överflyttning till alternativa tjänster samt då transaktionsvolymerna fortsätter minska de kommande åren är detta dock ett övergående problem.
För Posten som utförare innebär detta scenario en starkt förändrad roll då verksamheten koncentreras till orter utan kommersiella alternativ och omfattningen minskar avsevärt. Även i detta scenario har Posten en dålig förhandlingssituation gentemot bankerna då de fortfarande är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton.
6.5.5. Upphandlingsscenariot (3)
I upphandlingsscenariot upphör nuvarande uppdrag till Posten om tillhandahållande av en grundläggande kassaservice. En statlig myndighet får i stället i uppdrag att handla upp tjänsten på marknaden. Upphandlingen begränsas geografiskt till områden där kommersiella alternativ saknas, vilket omfattar både fasta serviceställen på orter där kommersiella alternativ saknas och kassaservice i lantbrevbäringen. I upphandlingen begränsas även produktutbudet jämfört med nuvarande uppdrag till att endast omfatta betaltjänster (in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro) samt dagskassehantering. Därmed upphör statens ansvar gällande banktjänster dvs. insättningar och uttag på konto.
I scenariot antas att hela Svensk Kassaservices kontorsnät läggs ner under år 2005, och att en upphandlad lösning träder i kraft under samma år. Vid nedläggningen av kontorsnätet antas kunderna övergå till att utföra sina ärenden på bankkontor eller via alternativa tjänster, och ingen överflyttning till de upphandlade tjänsterna antas ske. Antalet transaktioner i upphandlingsscenariot beräknas omfatta de transaktioner som under perioden 2005–2008 skulle ha funnits på motsvarande kontor inom Svensk Kassaservice och inom lantbrevbäringen.
Figur 6.19. Scenario 3, Prognos ekonomiskt utfall 2004–2008 och antaganden
Känslighet Enhet Nuvarande Långsam Snabb
Kostnad Staten mnkr -3 000 -2 900 -3 200
Antaganden:
Nedläggningar Enhet 2004 2005 2006
Kontor Antal 200 1 230 0 Personal kontor Personer 260 2 020 0 Personal HK Personer 0 0 62
Endast serviceställen på orter där kommersiella alternativ saknas samt kassaservice via lantbrevbäringen. 2005 handlar staten upp betaltjänster och dagskassehantering via fasta serviceställen och lantbrevbäring. Scenariot har beräknats så att betaltjänster kan upphandlas av olika partners vad gäller fasta serviceställen samt lantbrevbäringen. Även dagskassehanteringen har beräknats så att den kan upphandlas av en enskild aktör. Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
I upphandlingsscenariot bedöms kostnaden för staten under perioden 2004–2008 bli mellan 2,9 mdkr och 3,2 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Precisionen i prognosen är något lägre än i de övriga scenarierna då den baserar
(mnkr)
Intäkter Rörelsekostnader
Resultat Kostnad för staten
-2 000 -1 500 -1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
-2 000 -1 500 -1 000
-500
0 500 1 000 1 500 2 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
sig på antaganden om villkor för en upphandling som ännu inte är genomförd. Baserat på de antagande som gjorts är detta scenario det enda som påvisar en uthållig resultatnivå. Detta beror på att större delen av kostnaderna ur ett statligt perspektiv omvandlas från fasta kostnader till rörliga kostnader, och därför lättare kan anpassas till en minskande transaktionsvolym.
Scenariot har ur ett geografiskt perspektiv samma konsekvenser som scenario 2, vilket innebär att på orter där det finns ett bankalternativ kommer Svensk Kassaservice att avvecklas om inte Posten väljer att driva verksamheten vidare på kommersiella grunder. Kunder boende på orter där det finns andra kommersiella alternativ kommer att vara hänvisade till bankernas kontorsnät eller kan välja att gå över till andra tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank. Liksom i scenario 2 antas överflyttning till andra lösningar gå snabbare då Svensk Kassaservice avvecklas och då invanda beteendemönster måste förändras. Scenariot garanterar ändå att det kommer att finnas en tillgänglig kassaservice för alla i hela landet, men att den tillhandahålls av marknaden och staten genom en upphandling.
Detta scenario innebär den största omställningen för den finansiella marknaden. De aktörer som är intresserade av att mot ersättning tillhandahålla de tjänster som specificerats har möjlighet att lämna anbud. Upphandlingen möjliggör för nya aktörer att komma in på den finansiella marknaden, och styrkeförhållandena i glesbygdsområden kan komma att förändras. Tänkbara deltagare i en upphandling kan vara storbankerna, Posten, livsmedelskedjor samt bensinhandlare.
Då tjänsterna uttag och insättning på konton inte omfattas av upphandlingen överlåts tillhandahållandet av dessa tjänster helt till marknaden. Detta bör ses mot bakgrund av att de banker som Svensk Kassaservice idag har avtal med har ingått partnerskap med andra aktörer så som dagligvaruhandel och bensinhandel. Dessa avtal gör det möjligt för kunden att göra uttag och insättningar med sitt kontokort, något som säkerställer en god tillgänglighet till dessa tjänster även i glesbygdsområden.
För Posten som nuvarande utförare av en grundläggande kassaservice innebär scenariot en stor förändring. Om de inte finner det kommersiellt motiverat att driva verksamheten vidare kommer hela eller delar av bolaget Svensk Kassaservice att avvecklas med omstruktureringskostnader som följd.
7. Överväganden och förslag
7.1. Summering och utgångspunkter
Resultatet av utredningens arbete kan så här långt summeras i ett antal slutsatser, som också får utgöra utgångspunkter för våra överväganden och förslag:
Betalningsmönster och förutsättningarna för kontanthantering i samhället har förändrats i grunden under de senaste tio åren. När vi tidigare var hänvisade till posten eller banken för att ta ut kontanter och betala räkningar använder de flesta i dag kontokort, elektronisk girering eller autogiro. År 2002 utgjorde andelen kassauttag över disk endast 3 % av det totala antalet uttagstransaktioner och uppskattningsvis uppgår andelen betalningar över disk till endast 2,3 % av den totala marknaden. En majoritet av befolkningen använder således aldrig eller sällan kassaservicetjänster. Allt tyder på att antalet transaktioner genom kassaservice kommer att fortsätta minska i minst samma takt som under de senaste fem åren, enligt våra beräkningar med mellan 15 % och 19 % per år.
Transaktionsvolymen i Svensk Kassaservice beräknas bli halverad under perioden 2004–2008. Möjligheterna att uthålligt vända denna utveckling liksom det negativa resultatet i Svensk Kassaservice genom ökat utbud, ökad ersättning från bankerna eller höjda avgifter är begränsade mot bakgrund av den trendmässigt minskande efterfrågan på kassaservice i samhället som helhet. Utrymmet att öka avgifterna synes särskilt begränsat då de redan i dag ligger på i stort sett samma nivå som bankernas avgifter för motsvarande tjänster. En sådan utveckling skulle också strida mot andemeningen i den nuvarande lagen om grundläggande kassaservice.
Sverige ligger mycket långt fram i övergången från manuell kassaservice till enklare och mer kostnadseffektiva lösningar. Omvandlingen har skett snabbare i Sverige än i de flesta andra länder, vilket kan förklaras med att ny teknik som regel får snabbt genomslag här. Bankernas omstrukturering av kontorsnät och produktutbud
samt prissättning är andra faktorer som förklarar den snabba omvandlingen av marknaden för betalningar och kontanthantering.
De som använder kassaservicetjänster frekvent betalar i genomsnitt ca 1 200 kr/år i avgifter vilket är betydligt mer än vad det kostar att utföra motsvarande tjänster via Internet, autogiro och kontokort. Eftersom det som regel är i övrigt resursstarka personer som snabbt gått över till alternativa betalningssätt är det ofta personer med relativt sett svagare ekonomi som i dag är hänvisade till eller av olika skäl väljer att frekvent använda kassaservice.
Även om trenden att nya alternativ ersätter kassaservice är tydlig har inte alla i dag möjlighet att utnyttja de nya lösningarna. Utredningens beräkningar av det reella behovet av grundläggande kassaservice uppgår till ca 175 000 personer varav ca 75 000 personer i orter och landsbygd där kommersiella alternativ saknas inom rimligt avstånd och ca 100 000 personer med särskilda behov, s.k. skyddsvärda grupper. Antalet personer som har behov av kassaservice antas minska över tid. Även om behovet kan ses som relativt begränsat kvarstår det faktum att marknaden ännu inte på egen hand i alla delar kan säkerställa samhällets samlade behov av betalningsförmedling och kontanthantering.
Regleringen av den grundläggande kassaservicen är i sina huvuddrag densamma som för tio år sedan. Vissa justeringar har gjorts under åren framför allt som en följd av Postens ändrade verksamhetsförutsättningar. Den nuvarande regleringen av tillgången på rikstäckande grundläggande kassaservice, liksom anknytningen till Postens kontorsnät, tillkom i en tid då betalningsmönster och kontanthantering baserades på manuella tjänster i posten eller bankerna. Eftersom regleringen inte anpassats till de förändrade förutsättningarna på marknaden för betalningar och kontanthantering har kostnaderna för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice enligt nuvarande modell blivit mycket kostsam. Statens kostnad per transaktion har ökat från 9 kr/transaktion år 1999 till 20 kr/transaktion år 2003. Statens totala kostnad, anslag samt underskottet i Svensk Kassaservice, uppgick 2003 till 900 miljoner kr inklusive omstruktureringskostnader.
Om ingen förändring sker kommer statens kostnader för att upprätthålla rikstäckande kassaservice enligt nuvarande omfattning att öka successivt under de kommande åren. Jämfört med det reella behovet av kassaservice innebär den nuvarande konstruktionen en kraftig översubventionering som även inkluderar en indirekt subvention till bankerna då de inte är beredda att betala full kostnads-
täckning för de tjänster som tillhandahålls genom Svensk Kassaservice. Kravet på rikstäckning förutsätter att tjänsterna även skall erbjudas i storstäder och tätorter trots att det där i dag finns flera alternativ till Svensk Kassaservice. Vidare är utförandet genom lag bundet till en huvudaktör, Posten, som tillhandahåller tjänsterna i en för ändamålet skapad infrastruktur.
Vidare har Postens roll i den finansiella sektorn begränsats, som en direkt följd av statsmakternas beslut, från att driva egen bankverksamhet och inneha giroverksamhet till att numera endast agera ombud för bankerna. Kassaservice erbjuds i dag genom en infrastruktur som i huvudsak är separerad från postkontoren med undantag för ett begränsat antal kontor och lantbrevbäringen, i vilken man samordnat distribuerar brev och paket och erbjuder kassaservice på landsbygden. Sambandet mellan Postens övriga verksamhet, att förmedla brev och paket, och den grundläggande kassaservicen är numera mycket begränsat. Enligt utredningens bedömning finns det mot denna bakgrund skäl att pröva möjligheten att söka alternativa utförare av kassaservice.
När gamla vanor förändras till följd av ny teknik och ändrade värderingar påverkas också samhällets funktioner och institutioner. Statens nuvarande ansvar för grundläggande kassaservice formades ursprungligen i en tid då behovsbilden var diametralt annorlunda mot den vi ser i dag och framöver. Det är därför rimligt och angeläget att anpassa statens ansvar och reglering på detta område så att de bättre speglar samhällets reella behov. Det är dessutom av vikt att statens medel används så effektivt som möjligt i förhållande till de reella behoven samt att kostnaderna kan anpassas över tiden i takt med fortsatt vikande transaktionsvolymer i den grundläggande kassaservicen.
Enligt direktiven skall utredningen ta ställning till om staten skall fortsätta att ha ett ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen. Ställningstagandet skall baseras på en analys och bedömning av samhällets behov av och kostnader för en grundläggande kassaservice historiskt sett, i dag och i framtiden.
Vi har tolkat utredningsuppdraget som att det framför allt är omfattningen av statens ansvar och utförandet som skall utredas, inte om staten över huvud taget skall ha ansvar för tillgången till kassaservice. Statens ansvar för betalningsförmedling och kontanthantering kan emellertid formuleras på olika sätt. Det är enligt utredningens bedömning inte självklart att statens ansvar i fort-
sättningen helt och endast skall ta utgångspunkt i tillgång till manuell kassaservice.
I det följande redovisas utredningens fortsatta överväganden och förslag enligt följande disposition:
─
Omfattningen av statens ansvar
(7.2)
─
Politiskt mål för grundläggande betaltjänster (7.3)
─
Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till betaltjänster som tilläggstjänster till konto (7.4)
─
Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna? (7.5)
─
Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna (7.6)
─
Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov (7.7)
7.2. Omfattningen av statens ansvar
Samhällets behov
Som framgår av kapitel 6 har utredningen kommit fram till att det utifrån ett geografiskt perspektiv endast är de personer som bor i områden utan kommersiella alternativ som har ett direkt behov av en tjänst som staten garanterar, i dag genom Svensk Kassaservice. Samtidigt har vi funnit att det i dagsläget är ca en halv miljon personer som använder Svensk Kassaservice i dessa områden och av dessa är det uppskattningsvis ca 75 000 som har Svensk Kassaservice som sitt huvudsakliga alternativ. Det bör därmed vara så att den grupp som saknar alternativ för att utföra manuella kassaservicetjänster i dagsläget uppgår till ca 75 000 personer. De övriga använder i huvudsak andra kanaler för betalning, insättningar och uttag. Detta är då det geografiskt betingade behovet som inte tillgodoses genom marknadsaktörerna.
Utredningen har också studerat vilka grupper i samhället som använder Svensk Kassaservice tjänster i högre utsträckning än andra. Vi har konstaterat att de genomgångna särskilda grupperna utgör en relativt stor andel av den totala befolkningen även om hänsyn tas till dubbelräkning, då en person kan ingå i flera behovsgrupper, t.ex. pensionärer med funktionshinder etc. Sammantaget finns ett utbrett användande av kassaservicetjänster inom de särskilda grupperna men analysen visar att det är få som har det som sitt huvudalternativ och ännu färre som inte har ett annat fysiskt
alternativ. Vi har uppskattat antalet kunder inom de särskilda behovsgrupperna som inte kan lösa sina bankärenden på annat sätt än genom Svensk Kassaservice till ca 100 000. Detta utgör därmed behovet utifrån olika grupper i befolkningen.
En majoritet av befolkningen besöker aldrig eller sällan Svensk Kassaservice. Det reella behovet av grundläggande kassaservice – antalet personer som i dag saknar fysiska eller andra alternativ – uppskattas till ca 175 000 personer. De som saknar alternativ finns enligt ovan dels i lands- och glesbygd (ca 75 000), dels bland skyddsvärda grupper i samhället som av olika skäl inte har tillgång till andra alternativ än manuell kassaservice (ca 100 000).
Detta är situationen i dag. Vi har vidare kunnat dokumentera att transaktionsvolymerna minskat kontinuerligt för Svensk Kassaservice. Under de fem senaste åren har transaktionerna minskat med ca 16 procent per år. I dag utgör kassaärenden en mycket liten del av marknaden för betalningar och tjänster. Det är framför allt en följd av att marknaden erbjuder enklare och mer kostnadseffektiva alternativ såsom betalningar över Internet, autogiro, kreditkort, bankkort, brevgiro och uttagsautomater.
Våra beräkningar visar att antalet transaktioner hos Svensk Kassaservice troligen kommer att halveras under de kommande fem åren. Transaktionerna beräknas minska från ca 45 miljoner transaktioner år 2003 till ca 20 miljoner transaktioner år 2008. Minskningstakten kan bli ännu högre efter år 2008 när generationsväxlingen tar fart med t.ex. fler pensionärer som är vana att använda Internet. I vår internationella utblick har vi funnit att utvecklingen med minskande transaktionsvolymer för manuella kassaärenden är den samma i alla de studerade länderna.
Vår bedömning är att nedgången i transaktionsvolymerna i första hand är efterfrågedriven, dvs. en följd av att marknaden erbjuder enklare och mer kostnadseffektiva alternativ. Bankerna och handeln arbetar för att erbjuda enkla alternativ till kassaservicetjänster och för att minska volymen av kontanter i samhället. Utbudet av kassaservice – antal serviceställen, öppettider, avgiftssättning m.m. – kan dämpa minskningstakten kortsiktigt men kan inte över tid kompensera den minskande efterfrågan. Övergången från manuell kassaservice till andra lösningar är oåterkallelig i den meningen att den som t.ex. väljer elektronisk betalning över Internet eller något annat alternativ för att sköta sina betalningar normalt inte återgår till manuella tjänster.
Vid en jämförelse med andra länder i Europa framstår Sverige som det enda land som använder direkt statligt stöd för manuella kassaservicetjänster. Sverige, Norge och Schweiz är de enda länder som utredningen har funnit där tillgång till kassaservice reglerats. Förhållandena i Schweiz skiljer sig dock avsevärt på det finansiella området från de nordiska länderna. Postföretagets finansiella verksamhet innefattar bankverksamhet och är i själva verket en stor inkomstkälla för postföretaget. I flera länder har Postens motsvarighet bankrättigheter alternativt driver postgiroverksamhet, vilket ger ekonomiska förutsättningar att även tillhandahålla vissa enklare kassaservicetjänster. I Finland, som är det land som gått längst i att låta marknaden ta hand om kassaservicetjänster, har postföretaget inte längre någon del i kassaservicen, som i stället helt sköts av bankerna. I Finland har det dock införts lagstiftning om en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster till den som så önskar.
Sverige ligger långt fram vad gäller tillgången till Internet och Internetanvändning. Av befolkningen hade år 2002 ca 62 procent tillgång till Internet i bostaden. I åldersgruppen 16–24 år har ca 76 procent tillgång till Internet i bostaden. Utvecklingen av olika betalningsinstrument i Sverige visar en fortsatt ökning av elektronisk girering och kredit- och bankkort. Ca 40 procent av befolkningen har använt Internet för att utföra banktjänster. Övergången till nya alternativ har skett förhållandevis snabbt i Sverige, vilket kan hänga samman med att ny teknik som regel har lätt att få genomslag här. Men förändringen är även en följd av att många aktörer arbetar för att få fram enkla och kostnadseffektiva alternativ. Statliga myndigheter ligger långt framme i arbetet med att utveckla andra utbetalningslösningar än manuell kassaservice. Bankerna driver fram enklare och mer kostnadseffektiva betalningsalternativ. Handelns intresse och möjligheter att medverka i betalningshantering och kontantförsörjning har ökat successivt, inte minst som en följd av egenintresset att minska kostnaderna för kontanthanteringen. Sammantaget finns det numera flera aktörer i samhället som erbjuder olika typer av tjänster för att möta samhällets behov av betalningsförmedling och kontantförsörjning.
Statens kostnader för den grundläggande kassaservicen
Om vi utgår från det basscenario som vi redogjort för i kapitel 6, enligt vilket statens uppdrag till Posten att utföra den grundläggande kassaservicen inte ändras och Posten väljer att fortsatt utföra uppdraget genom ett separat kontorsnät tillhörande Svensk Kassaservice och med ett oförändrat produktutbud, bedöms kostnaden för staten åren 2004–2008 bli ca 2,8 miljarder kr, varav ca 2,4 miljarder kr avser operativa förluster och resterande utgör omställningskostnader.
Storleken på dessa kostnader måste sättas i relation till behovet. Det reella behovet av grundläggande kassaservice – antalet personer som i dag saknar fysiska eller andra alternativ – uppskattas av oss till ca 175 000 personer. Mot denna bakgrund måste det ifrågasättas om den nuvarande omfattningen av statens ansvar med ett rikstäckande nät för manuella kassatjänster är rimlig.
7.2.1. Grundläggande betaltjänster
Utredningens bedömning: Statens ansvar skall avse grund-
läggande betaltjänster. Detta skall omfatta betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar.
Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. Trenden i samhället att minska kontanthanteringen bör inte motverkas.
Vilka slags tjänster bör staten ta ett ansvar för?
De tjänster som i dag anses omfattade av den grundläggande kassaservicen är framförallt möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton, jämför prop. 2001/02:34, sid. 12. Samhällets behov av de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen varierar dock. Det bör också finnas en vaksamhet hos staten mot att ta över olönsamma delar av kommersiell verksamhet. I annat fall kan staten tvingas ta ansvar för de kostsamma delarna av de kommersiella aktörernas verksamhet. Innehavet av ett eget kontorsnät är en viktig konkurrensfaktor på den finansiella marknaden.
Storbankerna har tämligen väl utbyggda kontorsnät över landet för att tillförsäkra sig om närhet till kunderna. Nischbanker däremot koncentrerar ofta sin verksamhet till ett eller ett fåtal kontor, varav flertalet inte hanterar kontanter. Dessa banker förlitar sig på moderna transaktionsmedier som Internetbank, telefonbank, bank- och kreditkort samt uttagsautomater. I deras affärsstrategi ligger därmed säkerligen i många fall ett övervägande om att avsaknaden av ett kundnära kontorsnät för deras del kompenseras av de lägre kostnaderna och att de i vart fall inte är beredda att ta de investeringar som det skulle kräva att etablera ett eget nät. I detta läge riskerar en statlig satsning på ett rikstäckande nät för tjänster som skall utföras på uppdrag av banker och andra kreditinstitut att snedvrida konkurrensen på marknaden.
För att i största utsträckning undvika denna typ av konsekvenser bör omfattningen av statens ansvar när det gäller tjänsteutbudet begränsas till sådana tjänster som har särskild betydelse från samhällssynpunkt. När det gäller tjänster som insättning på inlåningskonto bör det därför i allmänhet inte vara en uppgift för staten att säkerställa ett kontorsnät får att möjliggöra sådana insättningar. Det bör i stället som huvudprincip vara en uppgift för marknadens aktörer att se till att det finns en tillräcklig infrastruktur för att kunderna skall kunna göra insättningar på konto.
När det gäller tjänsteutbudet bör statens ansvar begränsas till det som är grundläggande för samhällets behov. Vår behovsanalys visar att det finns såväl ett geografiskt betingat behov som ett behov för vissa grupper att kunna betala räkningar och ta ut kontanter som inte tillgodoses på marknadens villkor. Därför bör det anses vara av särskild vikt för privatpersoner och företag att ha möjligheter att på visst sätt betala räkningar och att ta ut kontanter. Vi anser därför att statens ansvar bör omfatta i vart fall betalningsförmedling och uttag av kontanter. Vi återkommer nedan till på vilka sätt dessa tjänster bör utföras.
En problemställning som framgår direkt av våra direktiv är dagskassehanteringen i gles- och landsbygd. Behovsanalysen visar att kontanter kommer att finnas kvar under överskådlig tid och att företag med dagskassor kommer att ha ett fortsatt behov av att lämna in dem. I dag finns ca 16 500 företag i branscher som hanterar dagskassor på orter där det inte finns något bankalternativ. Enligt Svensk Handel har det blivit svårare för handlare och andra företagare att lämna ifrån sig sina dagskassor, eftersom bankerna blir allt mindre intresserade av att hantera kontanter. Medan större
företag anlitar värdeföretag såsom Securitas, Falck och PSAB blir detta alltför kostsamt för småföretagarna. De är istället hänvisade till kassaservicetjänster eller serviceboxar. En utveckling där småföretagare i gles- och landsbygd själva tvingas ombesörja hanteringen av dagskassor bör inte godtas såväl av hänsyn till regional utveckling som av säkerhetsskäl. Även hantering av dagskassor bör därför omfattas av statens ansvar.
På vilket sätt skall tjänsterna tillhandahållas?
Den närmare utformningen av den grundläggande kassatjänsten är i dag inte reglerad. Regeringen bemyndigas enligt lagen om grundläggande kassaservice att meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Några sådana föreskrifter har hittills inte meddelats. I propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34, sid. 12) anges bara att det är fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton samt att tjänsterna med vissa undantag bör tillhandahållas fem dagar i veckan. Varken i lagen om grundläggande kassaservice eller i den förutvarande motsvarande regleringen i postlagen har lagstiftaren preciserat på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt.
Den tidigare hanteringen av frågan om statens ansvar för grundläggande kassaservice har präglats av att fokus legat vid att säkra tillgången till manuell service. Sett i ljuset av den snabba utvecklingen på marknaden för betalningar och kontanthantering kan man hävda att fokus hittills legat på att säkra de gamla och relativt sett mer kostsamma lösningarna till en allt högre prislapp för staten. Genom att vidga perspektivet och bredda ansatsen för statens insatser på området kan fler än i dag få tillgång till de enklare och mindre kostsamma tjänster som möjliggörs genom Internet, autogiro och kortlösningar. I en sådan ansats kan staten även främja utvecklingen inom andra näraliggande områden såsom att minska hanteringen av kontanter i samhället till gagn för såväl ökad säkerhet som samhällsekonomisk effektivitet.
Betalningar via post- och bankgiro kan ske i kassa, vilket kräver manuell betjäning och möjlighet till kontanthantering. Brevgiro kan då vara ett mycket effektivare system. Dels minskar behovet av manuell service avsevärt, dels behövs inte någon kontanthantering.
Ett problem med brevgiro kan vara att det finns grupper, t.ex. äldre pensionärer, som har svårt att klara att fylla i betalningsorder och inbetalningskort korrekt. Särskilt kan detta gälla för dem som inte tidigare använt sig av brevgiro för att betala räkningar. Det kan fordra tillgång till serviceställen där kunden kan få personlig handledning för att fylla i blanketterna korrekt. En sådan servicenivå bör därför kunna ställas som krav för att en tjänst skall anses som grundläggande. Ett annat sätt som bör kunna godtas som en del av en grundläggande tjänst är automater för girobetalningar.
Uttag av kontanter kan naturligtvis ske i kassa som ett uttag från ett konto, direkt från ett kreditinstitut eller hos någon som enligt ett uppdragsavtal utför tjänster åt ett kreditinstitut. Uttag av kontanter kan också ske med hjälp av kort och kan då ske hos alla som har avtal med det kortutgivande kreditinstitutet om sådana uttag. Kort kan dessutom ofta användas för att ut pengar via uttagsautomat. Möjligheten att använda sig av kort bör därför godtas. Tillgång till uttagsautomater bör utgöra en del av grundläggande tjänster. Det kan dock för en del vara lättare att ta ut kontanter i kassa med hjälp av kort, eftersom kassabiträdet då kan ge viss assistans. Möjlighet att ta ut kontanter i uttagsautomat kan därför behöva kompletteras med möjlighet att ta ut i kassa. Även uttag med hjälp av andra värdehandlingar såsom utbetalningskort och check bör kunna omfattas. Däremot bör inte uttag i kassa direkt mot konto med hjälp av uttagsavi omfattas. Insättning och uttag på konto utan användande av en värdehandling skall således inte omfattas av statens ansvar.
Hantering av dagskassor kan innehålla olika moment. Svensk Kassaservice hantering består i dag av tjänsten dagskasseinsättning, som inkluderar uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. Svensk Kassaservice tar i huvudsak emot dagskassor över disk men det går även att teckna avtal om att lämna dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår även beställning av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av utländsk valuta. Värdeföretagen däremot tecknar ofta helhetsavtal med företagen som inkluderar både hämtning, transport och uppräkning. Det som skall ingå i en grundläggande tjänst för dagskassehantering bör vara behovsstyrt men samtidigt med beaktande av kostnaderna och anpassbart över tiden. Det går därför inte nu att närmare ange vilka moment som bör omfattas av en grundläggande tjänst för hantering av dagskassor. Svensk Kassaservice tjänst baseras dock mycket
på tillgången till ett fast kontorsnät. Med en annan lösning måste tillgängligheten i stället lösas genom värdetransporter.
Det går sammanfattningsvis inte att nu uttömmande ange vilka sätt som skall anses omfattas av grundläggande tjänster utan behovet hos olika användargrupper måste vara styrande och betaltjänsterna måste kunna ändras över tiden i takt med beteendeförändringar och teknisk utveckling. Eftersom de tjänster som vi anser bör omfattas av statens ansvar således inte är begränsade till tjänster som tillhandahålls genom manuell betjäning över disk i kassa, anser vi att ett bättre samlingsnamn på de in- och utbetalningar det rör är grundläggande betaltjänster. Statens ansvar bör således avse grundläggande betaltjänster.
7.2.2. Betaltjänster måste vara tillgängliga för alla i samhället
Utredningens bedömning: Alla i samhället skall ha tillgång till
grundläggande betaltjänster. Det är en uppgift för marknaden att möjliggöra detta. Statens uppgift är att se till att marknaden tar sitt ansvar.
En självklar utgångspunkt bör vara att alla – eller i vart fall så gott som alla – i samhället har behov av att kunna utföra betalningar på ett enkelt och effektivt sätt. Den tekniska utvecklingen har ökat tillgängligheten till betaltjänster för de grupper i samhället som har tillgång till de nya betalningssätten, såsom brevgiro, kort samt telefon- och Internetbank. Dessa tjänster är också betydligt billigare för kunden än manuella tjänster. Genom att ändra omfattningen av statens ansvar från en grundläggande kassaservice baserad på huvudsakligen manuell betjäning till grundläggande betaltjänster bör staten samtidigt se till att alla grupper i samhället får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster.
I denna del är det således fråga om en utökning av statens ansvar i förhållande till i dag. Vi anser att detta är en viktig del i det paket av förändringsåtgärder avseende den grundläggande kassaservicen som vi nu föreslår.
I vår behovsanalys har vi gått igenom behoven hos användargrupper som är frekventa användare hos Svensk Kassaservice. Vi har undersökt behoven av grundläggande kassaservice hos ungdomar och studenter, pensionärer, asylsökande, invandrare, små-
företag, ideella föreningar och organisationer, personer som nekas bankrelation samt funktionshindrade. Vi har bedömt att det inte föreligger särskilda behov för ungdomar och studenter samt invandrare. För de övriga grupperna ser behoven och de möjliga lösningarna för att tillgodose dessa olika ut.
För en del av pensionärerna och vissa funktionshindrade finns ett behov av tjänster som är anpassade för deras särskilda förutsättningar. Antalet pensionärer i samhället ökar. Det finns i dag grupper av pensionärer som är beroende av kassaservicetjänster, varav ett mindre antal är direkt beroende av Svensk Kassaservice för att hämta ut sin pension, eftersom de saknar konto. Dessa grupper minskar i antal varje år och det mesta tyder på att de kan använda bankkontoren för att uträtta sina kassaärenden i den mån de finns tillgängliga inom rimligt avstånd. Riksförsäkringsverket har träffat ett avtal med Nordea som innebär att pensionärerna kan hämta ut pensionen utan avdrag för avgifter hos Svensk Kassaservice. Ett motsvarande avtal bör kunna upphandlas med banker och andra kreditinstitut.
På längre sikt bör det inte heller förutsättas att samhället skall garantera tillgång till en kostsam infrastruktur enbart för att tillgodose ett invant beteende. Eftersom pensionärerna i allmänhet måste betraktas som en grupp som inte har några svårigheter att få en bankrelation, bör det faktum att en del av dem väljer att inte öppna konto inte vara skäl nog för att upprätthålla ett nät för manuella betaltjänster. Strävan att minska den kostsamma och riskabla kontanthanteringen som genomsyrar handeln och bankväsendet måste få fortgå. En annan fråga är att det ökade antalet pensionärer tillsammans med en längre livslängd kan medföra att många inte kan hantera sina bankärenden själva på grund av åldersdemens eller sjukdom utan att de är berättigade till assistans. Detta gäller även för vissa funktionshindrade. Det kan avse personer med en lättare utvecklingsstörning utan personliga assistenter eller hjälp av anhöriga och vissa psykiskt sjuka. Funktionshindrade som grupp skall dock inte vara hänvisade till en särskild infrastruktur för att uträtta betaltjänster utan skall kunna uträtta sina kassaärenden hos samma institut och på samma sätt som övriga kunder. I allmänhet bör därför dessa gruppers särskilda behov tillgodoses genom att betaltjänsterna i samhället är så utformade att de kan användas av alla. Några särlösningar för att tillgodose dessa gruppers behov genom att upprätthålla en särskild infrastruktur för betaltjänster som dessa grupper kan använda kan inte vara en rimlig
lösning. Handikappanpassning måste i stället avse tjänsterna och tillgången till dem. Målsättningen måste vara att alla i samhället skall kunna använda enkla och effektiva betaltjänster. För vissa pensionärer och funktionshindrade blir det dock nödvändigt med någon form av assistans, och i en del fall måste detta ordnas genom god man eller förmyndare. Beträffande den upphandling avseende kassaservice för funktionshindrade som Post- och telestyrelsen gör i dag återkommer vi i avsnitt 7.6.
En annan grupp med särskilda behov är asylsökande. Våra kontakter med Riksgäldskontoret har visat att det är möjligt att i framtiden inkludera utbetalningar av dagersättning från Migrationsverket till asylsökande i statens gemensamma upphandling av banktjänster. Möjligheten att anpassa nuvarande tjänster inom gällande ramavtal efter Migrationsverkets behov bör också prövas. Vi återkommer till detta i avsnitt 7.6. Det bör därför vara möjligt för Migrationsverket att finna andra alternativ till den nuvarande utbetalningsrutinen för dagersättningar till asylsökande, vilket bör medföra att behovet av Svensk Kassaservice för sådana utbetalningar bortfaller efter en övergångsperiod. Liksom för pensionärer och funktionshindrade bör en särskild infrastruktur för de asylsökandes behov undvikas. Det är tvärtom av särskild vikt för denna grupp att från början använda samma kanaler som det övriga samhället för att påskynda integrationen för dem som beviljas asyl.
Småföretagare och föreningslivet med framförallt ideella föreningar har enligt vår analys inte några behov som hänger samman med dem som grupper betraktade utan deras behov är geografiskt betingade.
För de personer som nekas bankrelation har vi konstaterat att det i dag inte finns några alternativ till kassaservicetjänster. Enligt det nya regelverket för bank- och finansieringsrörelse skall institut som tillhandahåller kontoformer som omfattas av den statliga insättningsgarantin vara skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton från var och en. Skyldigheten gäller därmed banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som tillhandahåller sådana konton. Skyldigheten skall dock inte gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till konto, t.ex. om sökanden tidigare har varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. Det kan vara svårfrånkomligt att vissa problem med tillgång till betaltjänster kan uppstå för dem som instituten har rätt att vägra öppna
inlåningskonto, vilka omfattas av insättningsgarantin. Inte heller denna omständighet bör dock motivera att staten skall upprätthålla en särskild infrastruktur för denna grupp. Det viktigaste när det gäller dem som vägras sådant konto är att det verkligen bara avser fall där sakliga skäl för vägran föreligger. De flesta som drabbas av sådan vägran bör också kunna välja att hantera sina ärenden manuellt på ett bankkontor. Våra undersökningar tyder inte på att antalet personer som nekas bankrelation är ett växande problem, snarare tvärtom, då kunskapen på bankkontoren har ökat om vilka skyldigheter banken har.
Varken enligt bankrörelselagen eller, efter ändringarna enligt regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139), enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti finns det någon skyldighet för kontoförande institut som tillhandahåller konton som omfattas av insättningsgarantin att också tillhandahålla betaltjänster knutna till kontot såsom t.ex. checkar, kort eller girering.
I sina remissvar i remissbehandlingen inför propositionen om reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse anförde Konsumentverket och Sveriges Konsumentråd att det borde övervägas att införa en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster. Banklagskommitténs (Fi 1995:09, dir. 1995:86 och dir. 1999:36) bedömning och bedömningen enligt Finansdepartementets promemoria Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5) med omarbetade och ändrade förslag avseende kommitténs förslag i huvudbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) var att det inte fanns skäl att införa skyldighet för en bank att tillhandahålla kunden andra tjänster, såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot. Regeringen anför i propositionen (sid. 262) att frågan om s.k. tilläggstjänster behandlas av Finansinspektionen i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. Finansinspektionen har under år 2002 gjort en uppföljning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer Finansinspektionen att bevaka frågan kontinuerligt. Regeringen
gör därför bedömningen att det för närvarande inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster.
I vår internationella utblick i kapitel 5 har vi konstaterat att i Finland, som har i många hänseenden jämförbara förhållanden med Sverige, tillhandahåller deras motsvarighet till Posten inte längre finansiella tjänster. Däremot har Finland infört en rätt för kunder till grundläggande banktjänster. Rättigheten har lagfästs i Finlands kreditinstitutslag. I 50 a § kreditinstitutslagen stadgas således numera att en depositionsbank endast av vägande skäl får vägra att öppna ett vanligt inlåningskonto och att bevilja en produkt som är avsedd för användningen av ett sådant konto eller vägra att sköta ett uppdrag som avser betalningsförmedling för en fysisk person som lagligen vistas i en stat som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Skälet till vägran skall ha samband med kunden eller med kundens tidigare beteende eller med att det uppenbart inte finns något verkligt behov av ett kundförhållande. Kunden skall underrättas om orsaken till vägran. Bestämmelsen skall inte tillämpas, om något annat följer av bestämmelser i lagen om identifiering av kunder eller av lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt.
Frågan om tillgång för alla till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton bör anses utgöra ett led i att ge alla tillgång till enkla och effektiva betaltjänster. Det förefaller också naturligt om de aktörer som bedriver verksamhet på området är de som träffas av en skyldighet att tillhandahålla betaltjänster. Posten har i dag inte egna förutsättningar att tillhandahålla betaltjänster utan är beroende av att träffa avtal med banker om att bli bankombud, vilket enligt den nya lagstiftningen motsvaras av att sluta uppdragsavtal med kreditinstitut. Vi anser därför att frågan om tillgång för alla till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton måste utgöra en del i det åtgärdspaket vi lägger i detta betänkande. Vi har övervägt att föreslå en lagstiftning liknande den i Finland men stannat för att pröva möjligheterna att genom en branschöverenskommelse uppnå samma resultat. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.3.
7.2.3. Betaltjänster i hela landet
Utredningens bedömning: Det skall finnas tillgång till grund-
läggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser.
För oområden där marknaden tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster skall staten inte vidta några åtgärder för att öka tillgängligheten.
Statens ansvar för grundläggande betaltjänster skall geografiskt begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. På landsbygd där kommersiella alternativ saknas skall grundläggande betaltjänster finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte sker på annat sätt.
Enligt utredningsdirektiven skall vi särskilt ta ställning till om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter där det inte är kommersiellt att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ. Vi skall också särskilt ta ställning till problemen med dagskassehantering i gles- och landsbygd och föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem.
Samhällets behov av och statens kostnader för dessa tjänster måste bli utslagsgivande för bedömningen av om staten som i dag skall säkerställa tillgång till tjänsterna i hela landet eller bara på de orter där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några alternativ.
Samhällets behov
Vår behovsanalys har visat att det i storstäderna finns god tillgång till fysiska alternativ för att uträtta kassaserviceärenden, då storbankerna har ett utbrett kontorsnät med kontor som erbjuder samma tjänster som Svensk Kassaservice. Det pågår dock en utveckling där kontanthanteringen avvecklas på vissa bankkontor, varvid kunderna hänvisas till Svensk Kassaservice. Detta har inneburit att vissa förortscentra saknar alternativ till Svensk Kassaservice manuella kassatjänst. Som komplement till bankernas kontorsnät finns i storstadsområdena även god tillgång till andra alternativa
kanaler som t.ex. uttagsautomater och butiker för att göra kontantuttag.
Tillgången till Internet och Internetanvändningen är också högre i storstäderna än i övriga delar av landet. Alternativ som Internetbank har därmed potential att öka ytterligare i storstadsregionerna.
Vi har konstaterat att den goda tillgången till kommersiella kanaler i storstäderna innebär att det där bara i mycket begränsad omfattning finns ett behov av Svensk Kassaservice kontor. Statens roll bedöms därför inte vara avgörande för att kunderna skall kunna utföra sina transaktioner i storstäderna.
I de flesta andra städer och tätorter i Sverige finns i dag också alternativ till Svensk Kassaservice i form av banker. Det finns också tillgång till uttagsautomater och butiker som erbjuder uttagsmöjligheter för dem som har kontokort. Tillgången till Internet är visserigen något lägre än riksgenomsnittet men detta bör inte tillmätas någon avgörande betydelse särskilt som tillgången till Internet där kan förväntas öka.
Ett antal mindre orter saknar dock bankalternativ och där är kunderna i dag hänvisade till Svensk Kassaservice för att göra manuella ärenden.
I tätortsnära landsbygd och glesbygd är befolkning i allt större utsträckning hänvisad till tätorterna för service. Bankerna har ofta lagt ner kontor i dessa områden, varför det på vissa orter i dag endast finns Svensk Kassaservice att tillgå.
Tillgången till Internet är också lägre i glesbygd än för riket i genomsnittet. Uppkopplingarna till Internet är som regel långsammare vilket kan orsaka praktiska problem i användningen av Internetbank. Vi har också konstaterat att en högre andel av boende i glesbygd använder brevgiro för att betala sina räkningar än Internetbank. För att hämta ut pengar använder boende i glesbygd i större utsträckning bankkontor medan uttagsautomater används i mindre utsträckning, delvis beroende på att antalet uttagsautomater i glesbygd är relativt få.
Vår behovsanalys visar att det är i områden som saknar kommersiella alternativ som det finns ett specifikt behov av grundläggande betaltjänster i form av fasta serviceställen eller lantbrevbäring.
Trots att Svensk Kassaservice i dag har en omfattande verksamhet på orter där det saknas bankalternativ med 261 serviceställen och att dessa för närvarande genomför ca 3,2 miljoner transaktioner per år (2003) motsvarar detta bara ca 7 procent av den totala
transaktionsvolymen inom Svensk Kassaservice. Dessa kontor finns såväl i glesbygd, tätortsnära landsbygd som i storstadsområden. Flera av de orter som ingår i denna kategori ligger dock i närheten av orter där det finns fysiska alternativ, vilket innebär att det verkliga behovet sannolikt är något lägre.
Lantbrevbäringen utgör ett viktigt komplement i landsbygd samt glesbygd där andra fysiska alternativ saknas och där det inte finns underlag för ett fast serviceställe. Vi har konstaterat att lantbrevbäringen i dag betjänar ca 750 000 hushåll över hela landet och uppskattningsvis använder ca 220 000 kunder lantbrevbäraren för att uträtta kassaserviceärenden. Transaktionsvolymen i lantbrevbäringen uppgick år 2003 till 2,9 miljoner transaktioner vilket utgör 6,5 procent av den totala volymen inom Svensk Kassaservice.
Behovet av kassaservicetjänster kommer enligt vår bedömning att minska även i områden som saknar kommersiella alternativ till Svensk Kassaservice. Minskningen förväntas följa genomsnittet för riket.
Vår behovsanalys visar att småföretagare och föreningslivet, framförallt ideella föreningar har ett behov av att kunna lämna ifrån sig sina dagskassor. En majoritet av Svensk Handels och Sveriges Hotell och Restaurang Förbunds (SHR) medlemmar har och vill ha daglig insättning av dagskassor. Vi har också kunnat konstatera att en stark utveckling under senare år är att de större kunderna som t.ex. butikskedjor eftersträvar helhetslösningar som omfattar allt från transport till uppräkning och insättning. En försämrad tillgänglighet till inlämningsställen leder sannolikt till ökade säkerhetsrisker för den enskilde företagaren. Problemen med dagskassehantering gäller framförallt näringsverksamhet. Samtidigt måste beträffande näringsverksamhet beaktas att varje verksamhet som utgångspunkt måste bära sina egna kostnader. Problemen bör därför anses begränsade till orter där kommersiella alternativ saknas eller där det skulle bli orimligt dyrt att anlita t.ex. värdeföretag på rent kommersiella villkor.
Statens kostnader
I våra kostnadsberäkningar har vi räknat på olika scenarier, varav tre med ett rikstäckande åtagande och två med ett statligt åtagande endast där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten och där det inte heller finns några alternativ.
I avsnitt 7.2 har vi redovisat vilka kostnader ett oförändrat statligt ansvar skulle medföra. Kostnaden för staten för åren 2004– 2008 beräknas bli ca 2,8 miljarder kr, varav ca 2,4 miljarder avser operativa förluster.
Scenariot med ett förtydligat uppdrag till Posten vad avser rikstäckning med minst ett serviceställe per kommun har tillsammans med basscenariot den lägsta ackumulerade kostnaden för staten under perioden 2004 till 2008. Den ackumulerade kostnaden för staten för perioden har beräknats till ca 2,8 miljarder kr, varav ca 2,0 miljarder belöper på operativa förluster och resterande på omstruktureringskostnader.
En omständighet till av betydelse i detta sammanhang är att vi erfarit att Posten numera eftersträvar en större enhetlighet i sitt tjänsteutbud i olika typer av serviceställen under postemblemet för att underlätta för kunderna att hitta rätt.
Vi har därför också räknat på ett scenario där kassaservicetjänster integreras i Postens nät för brev och paket. Detta scenario medför den högsta ackumulerade kostnaden för staten för perioden, ca 3,5 miljarder kr, varav ca 800 miljoner kr utgör omställningskostnader och ca 250 miljoner kr i kvarvarande restvärde på nyinvesteringar gjorda 2005, beroende på att nuvarande Svensk Kassaservice i princip helt avvecklas och att nya investeringar görs för att integrera kassaservicen med Postens nuvarande brev- och paketverksamhet.
En jämförelse mellan de olika scenarierna med avseende på ackumulerad förlust exklusive omstruktureringskostnader visar att de båda scenarierna där statens ansvar begränsas till orter där kommersiella alternativ saknas och till lantbrevbäringen medför de lägsta förlusterna under perioden. Så innebär de båda scenarierna ackumulerade kostnader för staten om ca 3,0 miljarder kr. De samlade operativa förlusterna under perioden begränsas dock till ca 1,6–1,9 miljarder kr.
Avvägning mellan behov och kostnader
Av behovsanalysen framgår att samhällets behov av grundläggande betaltjänster, som vi valt att kalla dem, är koncentrerat till orter där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ. Boende i dessa områden har i och för sig i likhet med övriga befolkningen tillgång till alternativa tjänster såsom brevgiro och Internetbank för
betalningar. Det avgörande måste dock vara att tjänsterna skall vara jämförbara med de som omfattas av de grundläggande betaltjänsterna enligt vad vi redogjort för tidigare. De långsiktiga kostnaderna för de scenarier som vi räknat på som har denna begränsning av statens ansvar är också klart lägre än de som bygger på ett rikstäckande statligt åtagande att tillhandahålla tjänsterna.
Beträffande platser som betjänas genom lantbrevbäring saknas i många fall andra fysiska alternativ. Många som bor och verkar på landsbygden, därav många äldre, är i dag hänvisade till lantbrevbäringen framförallt för att uträtta sina betalningar och ta ut kontanter men även för dagskassehantering. Även betaltjänster på landsbygden måste därför omfattas av statens ansvar.
Det kan finnas andra aktörer än lantbrevbäringen som kan tillhandahålla sådana tjänster på landsbygden. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5.
På dessa grunder föreslår vi att statens ansvar för grundläggande betaltjänster i geografiskt hänseende skall begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några andra jämförbara alternativ. Saknas andra alternativ till lantbrevbäringen måste det säkerställas att Posten AB genom lantbrevbäringen tillhandahåller betaltjänsterna på landsbygden. Detta bör vara en del av det statliga ansvaret.
Vi har tidigare definierat att grundläggande betaltjänster innefattar dagskassehantering, varför denna tjänst enligt vårt förslag skall ingå i statens ansvar i sådana områden.
Ett sådant statligt ansvar för grundläggande betaltjänster skulle inte ha någon innebörd om det inte vore förenat med en begränsning av vad tjänsterna får kosta i förhållandet till kunden. Det statliga ansvaret bör därför också innefatta att priset för de grundläggande betaltjänsterna skall vara rimligt. I detta ligger att de inte får vara så kostsamma att de inte är överkomliga för flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt bör kunna vara vad tjänsterna kostar i orter där de tillhandahålls på rent kommersiella grunder.
7.3. Politiskt mål för grundläggande betaltjänster
Utredningens förslag: Ett politiskt mål skall fastställas för
grundläggande betaltjänster. Målet skall lyda:
Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.
Målet skall fastställas av riksdagen.
Enligt utredningsdirektiven skall vi i den mån utredningen lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för post- och kassaservice, lägga fram förslag till nya mål.
I Budgetpropositionen 2003 anges under utgiftsområde 22 Kommunikationer att målet för den grundläggande kassaservicen (prop. 2001/02:34, bet. 2001/02:TU01, rskr.2001/02:125) är att:
Alla i hela landet skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.
Målet ligger inom politikområdet IT, tele och post. Politikområdet hör under utgiftsområde 22 Kommunikationer i statsbudgeten.
Målet är dock inte fastställt av riksdagen. Någon sådant mål finns inte formulerat i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34). Riksdagens beslut i anledning av propositionen gällde regeringens förslag till lag om grundläggande kassaservice och lag om ändring i postlagen (1993:1684). Första stycket i 1 § lagen om grundläggande kassaservice kan dock sägas innefatta ett politiskt mål. Stycket lyder:
Det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.
Betalningsförmedling och kontantförsörjning är nödvändiga inslag i en väl fungerande ekonomi och ingår i den meningen i samhällets infrastruktur. Teknikutvecklingen med elektroniska alternativ via Internet respektive utvecklingen av nya produkter och tjänster i banksystemet och handeln har lett till ett kraftigt ökat utbud av enkla och kostnadseffektiva alternativ till manuell kassaservice. I dag finns ett brett utbud av alternativ som också utnyttjas av de allra flesta.
Trots framväxten av nya lösningar kan marknaden ännu inte fullt ut garantera att alla kan genomföra betalningar och få tillgång till kontanter. Under de närmaste åren – åtminstone de närmaste fem – kommer det därför alltjämt finnas behov av vissa statliga insatser. Mot bakgrund av den trendmässiga minskade efterfrågan av manuell kassaservice och det ökade utbudet av alternativ, finns det dock skäl att begränsa statens insatser så att de bättre än i dag speglar samhällets behov.
Statens stöd föreslås omfatta: – möjlighet att betala räkningar och ta ut kontanter samt hante-
ring av dagskassor (grundläggande betaltjänster), – orter och landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att
tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ samt – stöd till vissa skyddsvärda grupper bl.a. genom att säkerställa
att branschen tar sitt ansvar för att alla skall få tillgång till betaltjänster.
Staten föreslås därutöver ta ett ökat ansvar för att underlätta övergången till mer kostnadseffektiva lösningar för de grupper som i dag är beroende av manuell kassaservice. Den långsiktiga inriktningen för det statliga åtagandet bör vara att underlätta övergången till de nya alternativen snarare än att cementera betalningsmönster och fysisk infrastruktur som inte kommer att behövas på sikt och som inte är ekonomiskt försvarbara i ett statsfinansiellt perspektiv.
I lagen om grundläggande kassaservice stadgas att grundläggande kassaservice skall tillhandahållas till enhetliga priser i hela landet. I propositionen anges (sid. 9 f.) att regeringen lägger stor vikt vid att priset för de olika tjänsterna i grundutbudet av manuella kassatjänster inte skall bero på var i landet man bor. Den grundläggande kassaservice som staten skall svara för, anför regeringen i propositionen, skall således alltjämt utgöra en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.
Utredningen anser att det inte är rimligt med betydande prisvariationer för samma betaltjänster mellan olika delar av landet. Kravet på enhetliga priser är dock med nödvändighet förbundet med att det skall vara en och samma tillhandahållare av serviceutbudet. Vi anser inte att detta bör vara en del av det politiska målet för grundläggande betaltjänster. I avsnitt 7.2.3 har vi kommit
till slutsatsen att det statliga ansvaret för grundläggande betaltjänster bör innefatta att priset för de grundläggande betaltjänsterna skall vara rimligt. I detta ligger att de inte får vara så kostsamma att de inte är överkomliga för det stora flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt bör kunna vara vad tjänsterna kostar i områden där de tillhandahålls på rent kommersiella grunder. Genom detta ges garantier för att stora prisskillnader i landet för grundläggande betaltjänster inte uppkommer. Målet för politiken bör därför innefatta att det skall finnas tillgång till grundläggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser.
I enlighet med utredningens bedömning i avsnitt 7.2.2 anser vi därutöver att det inte är tillräckligt att tjänsterna finns tillgängliga i hela landet till rimliga priser. Vi anser att alla grupper i samhället bör få tillgång även till de nya och mycket mer effektiva betaltjänster som har utvecklats framgångsrikt under de senaste åren. Det är därför viktigt att marknadens aktörer tar sitt samhällsansvar för att se till att så sker. Statens roll bör vara att driva på utvecklingen i denna riktning och vi återkommer med förslag till åtgärder för detta i avsnitt 7.4. Till detta kommer att vissa riktade åtgärder kan behövas för att stödja skyddsvärda grupper. Till detta återkommer vi i avsnitt 7.6. Sammanfattningsvis bör det därför ingå i målet för politiken att alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster.
Vi föreslår därför att ett nytt politiskt mål formuleras som lyder:
Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.
Vi anser att denna målsättning hanteras bäst som ett politiskt mål. Detta mål skall i vanlig ordning följas upp i samband med budgetpropositionen varje år. En myndighet bör också få i uppdrag av regeringen att årligen följa utvecklingen och rapportera till regeringen om hur målet uppfyllts. Vi återkommer till denna myndighetsuppgift i avsnitt 7.7.
I dag ingår den grundläggande kassaservicen i politikområdet IT, tele och post inom utgiftsområde 22 Kommunikationer i statsbudgeten. Historiskt sett har kassaservicen varit en integrerad del i postverksamheten. Utvecklingen under senare tid har emellertid lett till att detta samband i dag saknas. Detta framhölls redan i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34). Enligt propositionen hade postmarknaden förändrats avsevärt. Från att
Posten i praktiken varit ensam postoperatör hade antalet verksamma postoperatörer successivt ökat för att under senare år ha stabiliserats till ett femtiotal. Ingen av de övriga operatörerna bedrev verksamhet av finansiellt slag. I takt med att postmarknaden förändrats hade postlagstiftningen kontinuerligt anpassats i syfte att skapa förutsättningar för en väl fungerande postmarknad. Mot bakgrund av denna utveckling fanns det enligt propositionen inte längre något sådant samband mellan postverksamhet och den finansiella verksamhet som kassaservice utgör, som motiverade att regleringen av tjänsterna hölls samlade i en lag. Regleringen av en grundläggande kassaservice borde därför enligt regeringen fortsättningsvis ske i en separat lag.
Vidare ägs postgirot inte längre av Posten utan ingår i dag i Nordea-koncernen. Den grundläggande kassaservicen tillhandahålls i ett nät åtskilt från nätet för postverksamheten. Kassaserviceverksamheten sköts dessutom av ett särskilt bolag. De tjänster som Posten utfört enligt lagen om grundläggande kassaservice har bolaget utfört såsom bankombud enligt bankrörelselagen vilket med den nya lagen om bank- och finansieringsrörelse kommer att motsvaras av ett uppdragsavtal med ett kreditinstitut. De grundläggande betaltjänsterna bör därför anses utgöra finansiella tjänster. Vi föreslår därför att de grundläggande betaltjänsterna inte skall ingå i politikområdet IT, tele och post utan i stället ingå i politikområdet Finansiella system och tillsyn inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och statsförvaltning i statsbudgeten.
Slutligen föreslår vi, eftersom frågan om ett politiskt mål för grundläggande betaltjänster är en så pass övergripande fråga av allmän vikt, att målet bör underställas riksdagen för beslut.
7.4. Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto
Utredningens förslag: En särskild utredare skall ges ett upp-
drag att söka åstadkomma en branschöverenskommelse om att institut som erbjuder sig att ta emot insättningar som omfattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster, t.ex. kort eller check, knutna till kontot på skäliga villkor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det. Har utredaren inte kunnat åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till sådana betaltjänster, skall skälen för detta redovisas. Utredaren skall i sådant fall samtidigt lämna förslag på åtgärder som hon eller han anser nödvändiga för att vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto som omfattas av insättningsgarantin skall bli tillgängliga för alla. Anser utredaren att ändring av lagstiftning är nödvändig skall förslaget innefatta förslag till författningstext.
Som har omnämnts i avsnitt 7.2.2 har frågan om tilläggstjänster kopplade till inlåningskonto som omfattas av den statliga insättningsgarantin behandlats i regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139). Regeringen hänvisar i propositionen (sid. 262) till att frågan om s.k. tilläggstjänster behandlas av Finansinspektionen i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. Det anges vidare i propositionen att Finansinspektionen under år 2002 har gjort en uppföljning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer Finansinspektionen att bevaka frågan kontinuerligt. Regeringen gör därför i propositionen bedömningen att det för närvarande inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster.
Finansinspektionens allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8) trädde i kraft den 1 september 2001. Syftet med de allmänna råden är att verka för att bankerna har en tillfredsställande hantering av inlåningskonton och tillhörande banktjänster och att personer ges möjlighet att få öppna konto i banken och att också få tillgång till tilläggstjänster.
Finansinspektionen beslutade att under år 2002 följa upp de allmänna råden och undersöka om det fanns hinder för att få öppna konto eller att få tilläggstjänster. En enkät skickades ut till banker och Svenska Bankföreningen samt till Finansinspektionens samarbetsorganisationer Konsumentverket, Allmänna reklamationsnämnden, Konsumenternas Bank- och finansbyrå och Sveriges Konsumentråd. I enkäten ingick frågor om bl.a. hur många klagomål om inlåning och tilläggstjänster organisationerna fått under de senaste åren och vad som orsakat klagomålen. Finansinspektionen gick också igenom sin egen statistik över klagomål för de aktuella frågeställningarna.
Finansinspektionen har i en promemoria, FI Dnr 02-4261-200, redogjort för sin granskning av möjligheten att öppna konto och att få tilläggstjänster i banker.
Resultatet av undersökningen blev att: – endast ett fåtal klagomål inkommit till bankerna och berörda
organisationer om rätten att få öppna konto och att få tilläggstjänster. – klagomålen utgör mindre än 1 procent av det totala antalet
klagomål. – antalet klagomål inte har ökat utan snarare finns en tendens till
minskning. – den vanligast orsaken till att neka konto är betalningsanmärk-
ning eller misskött konto. – tecken finns på att det kan vara problem för skuldsanerade
personer att få konto. – det finns inga indikationer på att utländska medborgare sär-
behandlas.
Av svaren som inkommit från samarbetsorganisationerna framgår dock en oro för att vissa konsumentgrupper såsom ekonomiskt resurssvaga, lågutbildade och personer som genomgår skuldsanering skall stängas ute från basala banktjänster.
Finansinspektionen anger i sin analys av undersökningen att det insamlade materialet pekar på att det finns tecken på att problemen har minskat. Inspektionen anger vidare att av undersökningen framgår att endast i enstaka fall förekommer att någon nekas att erhålla konto i bank. Hindren för att öppna konto och få tilläggstjänster har minskat. Finansinspektionen pekar som en orsak till denna utveckling på de allmänna råd som inspektionen utfärdat, eftersom en minskning av antalet klagomål kan konstateras efter att dessa trädde i kraft. Samtidigt konstaterar Finansinspektionen att det bland konsumentföreträdare finns en oro för att vissa konsumentgrupper stängs ute från finansiella bastjänster.
Slutsatsen från Finansinspektionen är att det inte framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem för en person att öppna konto i en bank eller att få tillgång till tilläggstjänster, dvs. tjänster för uttag av kontanter, överföringar och betalningar. Finansinspektionen ser därför för närvarande inte några skäl till att vidta ytterligare åtgärder med anledning av frågeställningarna, förutom att fortsätta att bevaka området.
När det gäller fortsatta åtgärder anger Finansinspektionen i rapporten att inspektionen kommer att fortsätta att bevaka statistiken på området. Finansinspektionen kommer enligt rapporten att bevaka problemområdet, eftersom det är oacceptabelt att personer nekas få inlåningskonto eller att inte erbjudas någon form av tilläggstjänster. Alla måste, anges det i rapporten, ges möjlighet att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar.
Beträffande frågan om problem för personer som genomgår skuldsanering att erhålla konto eller tilläggstjänster kommer Finansinspektionen att i samråd med Konsumentverket se över möjligheterna att stärka deras rätt i sammanhanget, anges det vidare i rapporten.
Utredningen delar uppfattningen att det är oacceptabelt att personer nekas få inlåningskonto, eller konto som omfattas av insättningsgarantin enligt den nya ordningen, eller att få tillgång till någon form av tilläggstjänster, t.ex. kort eller check. Detta blir särskilt tydligt om Svensk Kassaservice verksamhet förändras. Grupper utan bankrelation kan då få svårigheter att klara sina betalningar. Branschen måste därför förmås att ta sitt fulla ansvar för att alla skall få tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster, t.ex. kort eller check, kopplade till konton. Detta bör inte lösas genom förpliktelser för bankombud eller uppdragstagare utan
genom skyldigheter som gäller direkt för dem som tillhandahåller inlåningskonton. Genom att den nya bank- och finansieringsrörelselagstiftningen öppnar för olika aktörer att tillhandahålla inlåning kan det dock behöva preciseras vilka konton som bör vara förenade med möjlighet till vissa betaltjänster som tilläggstjänster. En utgångspunkt bör kunna vara att det är konton som omfattas av den statliga insättningsgarantin som på en kunds begäran skall kunna förenas med tilläggstjänster för kontantuttag, överföringar och betalningar som är enkla och effektiva. Det skall inte behöva innebära ett krav på att tillhandahålla något som går utöver det serviceutbud som institutet redan tillhandahåller utan endast att institutets tjänster för sådana ändamål skall vara öppna för alla som vill att ansluta sig på skäliga villkor.
Finns särskilda skäl att inte bevilja tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster knutna till ett sådant konto bör det i vissa undantagsfall vara möjligt. Detta bör dock begränsas till rena undantagsfall.
Mot bakgrund av Finansinspektionens rapport, som pekar på en positiv utveckling när det gäller tillgång till att öppna konto och få tilläggstjänster knutna till kontot, anser vi att det bör prövas att få till stånd en branschöverenskommelse om att banker som erbjuder sig att ta emot insättningar som omfattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster knutna till kontot på skäliga villkor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det.
Uppgiften att försöka åstadkomma en sådan branschöverenskommelse bör kunna lämnas till en av regeringen utsedd särskild utredare. Uppdraget bör således kunna lämnas i formen av ett utredningsuppdrag inom kommittéväsendet. Misslyckas utredaren att åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster, t.ex. kort eller check, knutna till ett konto, skall skälen för detta redovisas i samband med redovisningen av uppdraget. I ett sådant fall bör det ingå i uppdraget att samtidigt lämna förslag på de åtgärder som utredaren anser nödvändiga för att sådana betaltjänster skall bli tillgängliga för alla. Uppdraget bör inrymma att lämna konkreta lagförslag, om det anses nödvändigt.
7.5. Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna?
Utredningsdirektiven anger att vi, efter att ha tagit ställning till om staten skall fortsätta att ha ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen, skall bedöma om det även i fortsättningen skall vara Posten som tillhandhåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver.
I avsnitt 7.2 har utredningen tagit ställning till omfattningen av statens ansvar. Vi har där bl.a. tagit ställning för att statens ansvar skall gälla grundläggande betaltjänster. Ansvaret är därmed inte inskränkt till manuella kassatjänster. Vi har också tagit ställning för att statens ansvar geografiskt skall begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. På landsbygd där kommersiella alternativ saknas skall grundläggande betaltjänster finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte finns andra alternativ. I de områden där kommersiella alternativ finns eller där det bör anses kommersiellt motiverat att tillhandahålla grundläggande betaltjänster skall dessa tillhandahållas genom marknadsaktörernas försorg utan statliga subventioner. Statens ansvar är i det sammanhanget att se till att tjänsterna är tillgängliga för alla i samhället. Åtgärder för att säkerställa detta har föreslagits i avsnitt 7.4.
Utredningen har analyserat de olika handlingsalternativ som kan finnas när det gäller vem som skall tillhandahålla tjänsterna i fråga.
Några alternativ har utredningen i kunnat utesluta som ogenomförbara för syftet att säkra statens ansvar. Utredningen har således funnit att det inte är ett alternativ att föreslå att Posten säljer Svensk Kassaservice till någon annan utomstående aktör som åtar sig att tillhandahålla tjänsten gentemot staten. Ett sådant åtagande skulle nämligen föra framförallt två problem med sig. Det ena är att avtalet rimligen bara skulle kunna garantera det statliga ansvaret under en viss tid, eftersom det bör vara svårt att få någon som är villig att ikläda sig en tidsobegränsad förpliktelse om att upprätthålla tjänsterna. Till detta hör att det också bör vara omöjligt att säkerställa villkoren för tjänsternas tillhandahållande för någon längre tid. Detta medför att när villkoren en dag måste omförhandlas så saknar staten garantier för att det statliga ansvaret kommer att uppfyllas av aktören. Det andra problemet med försäljnings-
lösningen är att offentliga kontrakt skall upphandlas enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Dessutom förefaller det enligt utredningen inte realistiskt att finna en köpare av Svensk Kassaservice mot bakgrund av dess ekonomiska förutsättningar, såväl historiskt som nuvarande, dvs. att verksamheten är förlustbringande.
Ett annat alternativ skulle kunna vara att staten tillhandahåller de grundläggande betaltjänsterna i egen regi genom en myndighet eller ett statligt verk. Vi har dock i ett tidigt utredningsskede uteslutit också detta alternativ. Om staten själv skall tillhandahålla grundläggande betaltjänster till medborgarna bör det nämligen vara en förutsättning att verksamheten står på egna ben. Det förefaller inte tillfredsställande att en statlig verksamhet skall vara beroende av att staten kan bli bankombud eller enligt den nya ordningen teckna uppdragsavtal med bank eller annat kreditinstitut. Därför skulle en lösning som innebär att staten tar över den verksamhet som i dag bedrivs av Svensk Kassaservice enligt vår uppfattning behöva kompletteras med att staten bedriver bankrörelse. Vi har också funnit att det inte är en framkomlig väg att Riksbanken eller Riksgäldskontoret tar hand om en sådan verksamhet. Verksamheten skulle nämligen inte ligga i linje med deras övriga verksamhet. Lösningen skulle därför fordra att staten bildar en ny funktion som bedriver bankrörelse. Vi anser mot bakgrund av den utveckling som varit med Postens försäljning av Postgirot att inte heller denna lösning är en framkomlig väg.
Skyldighet att tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster har vi diskuterat i avsnitt 7.4. Vi har där stannat för att i nuläget föreslå ett uppdrag till en särskild utredare för att träffa en branschöverenskommelse. En ytterligare frågeställning i sammanhanget är dock om en skyldighet att tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan åläggas som en samhällsomfattande tjänst. Förpliktelsen för Posten AB som följer av lagen om grundläggande kassaservice bör anses vara av sådant slag. I så fall skulle det dock enligt vår mening förefalla naturligt att en sådan förpliktelse också riktades direkt mot dem som har förutsättningarna att tillhandahålla tjänsterna på egen hand, inte som bankombud eller enligt uppdragsavtal. Förpliktelsen skulle då kunna omfatta banker och andra kreditinstitut. Regelverket skulle kunna innehålla bestämmelser om hur en eller flera lämpliga aktörer skall utses för att tillhandahålla samhällsomfattande betaltjänster. Ett sådant regelverk skulle också kunna innehålla mekanismer för avgifter, t.ex.
koncessionsavgifter, från övriga aktörer på marknaden för att finansiera den samhällsomfattande tjänsten, om sådan kompensation skulle visa sig nödvändig. I och för sig bör det anses ligga inom ramen för våra utredningsdirektiv att föreslå en sådan ordning. Vi har dock bedömt att ett sådant förslag inte ligger i linje med den förda politiken för lagstiftningen för finansiella tjänster och därför inte skulle vara genomförbart under rådande omständigheter. Skäl för denna bedömning är bl.a. att i regeringens proposition 2001/02:34 om grundläggande kassaservice fördes över huvud taget inte något resonemang om möjligheten att i stället förplikta banker att tillhandahålla grundläggande kassatjänster och i regeringens ganska nyligen lämnade proposition 2002/03:139 om reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse behandlas inte heller frågan om samhällsomfattande betaltjänster. I sistnämnda proposition görs i stället bedömningen att det inte föreligger skäl att införa en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster såsom checkar och kort kopplade till konton som omfattas av insättningsgarantin. Om en sådan ordning med möjlighet att förplikta institut att tillhandahålla samhällsomfattande betaltjänster hade varit ett alternativ för regeringen, borde utredningsdirektiven enligt vår mening omnämnt möjligheten att lägga en sådan skyldighet på andra typer av aktörer än Posten AB.
Ett handlingsalternativ är naturligtvis att det alltjämt är det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen, dvs. Posten AB, som skall tillhandahålla grundläggande betaltjänster och därmed tillgodose statens ansvar på området.
Ett annat alternativ, som dessutom redan diskuterades i samband med propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34), är att upphandla tjänsterna. Detta innebär att staten köper tjänsterna till det pris aktörerna är beredda att offerera.
Vi har därmed funnit två huvudalternativ. Det första alternativet är att ett statligt ägt bolag tillhandahåller tjänsterna. Det andra alternativet är att den som skall tillhandahålla tjänsterna utses genom ett upphandlingsförfarande.
Innan vi går in på de olika handlingsalternativen skall dock först något sägas om regler om statligt stöd och tjänster av allmänt intresse enligt EG-fördraget.
7.5.1. EG:s regler om statligt stöd och tjänster av allmänt intresse
Utredningens bedömning: Grundläggande betaltjänster är
tjänster i allmänhetens intresse. Ersättning som utgår från staten för att tillhandahålla tjänsterna skall utgå under sådana förutsättningar att den antingen inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget eller, om den skulle utgöra sådant stöd, ändå är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget.
Konkurrensreglerna i EG-fördraget
EG-fördraget innehåller regler till skydd för den fria rörligheten inom gemenskapen för bl.a. tjänster som kassaservice och andra finansiella tjänster är att hänföra till. Fördraget innehåller särskilt regler till skydd för den fria konkurrensen. Reglerna till skydd för konkurrensen finns i artikel 3 punkten g samt i artiklarna 81–89.
Exklusiva och särskilda rättigheter
I artikel 86.1 i EG-fördraget anges att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte skall vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89. Artikel 12 gäller skydd mot diskriminering på grund av nationalitet medan artiklarna 81–89 är konkurrensregler.
Posten AB har inte någon ensamrätt att tillhandahålla grundläggande kassaservice i dag. Tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen tillhandahålls även av andra aktörer, framförallt av banker. På samma sätt kommer grundläggande betaltjänster enligt vårt förslag inte att vara förbehållna någon eller ett fåtal aktörer. Ett förslag om en sådan exklusiv eller särskild rättighet skulle för övrigt vara oförenlig med gemenskapens politik på området för att skapa en inre marknad för finansiella tjänster. Den lagstiftning som gäller för området, dvs. snart den nya bank- och finansieringsrörelselagstiftningen, måste naturligtvis iakttas av alla som vill driva verksamhet på området. Därutöver finns dock inga
hinder för tillträde till marknaden. Det kan därför inte bli fråga om att bevilja en viss aktör ensamrätt att tillhandahålla grundläggande betaltjänster enligt våra förslag.
Tjänster av allmänt intresse
I artikel 16 i EG-fördraget anges att utan att det påverkar tilllämpningen av artiklarna 73, 86 och 87 och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, skall gemenskapen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom detta fördrags tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter.
I artikel 86.2 i fördraget stadgas att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
Meningen går isär mellan vissa medlemsstater och kommissionen om rättsläget beträffande tjänster av allmänt intresse. Medan vissa stater hävdar att det finns tjänster som är så viktiga att de inte ens omfattas av fördraget så menar kommissionen att detta är sådant som regleras av artikel 86.2.
Enligt punkten 3 i samma artikel skall kommissionen säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.
I kommissionens meddelande Tjänster i allmänhetens intresse i Europa (2001/C 17/04) anges att det i första hand är medlemsstaternas myndigheter på nationell, regional och lokal nivå som ansvarar för att på ett tydligt och öppet sätt definiera vad som skall anses vara en tjänst i allmänhetens intresse, och hur denna tjänst skall utföras. Gemenskapens uppgift är att med stöd av fördraget och med tillgängliga medel se till att dessa tjänster så väl som möjligt svarar mot användarnas och medborgarnas behov i fråga om kvalitet och pris.
I propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001:02:34) hänvisar regeringen till bestämmelserna om tjänster i allmänhetens intresse i artikel 86 i EG-fördraget. Därvid anges följande i avsnittet om kostnader (sid. 14).
Artikeln är utformad på sådant sätt att den ger ett visst utrymme för avvikelse från gemenskapens gängse principer för konkurrenspolitiken och friheterna inom den inre marknaden. Under vissa omständigheter kan nämligen riktad ekonomisk ersättning lämnas till viss aktör på marknaden, om det är nödvändigt för att säkerställa tillgången på vissa tjänster. Den intervention med statliga medel som görs på en viss marknad får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att garantera att tjänsten utförs på ett effektivt sätt. Syftet är att säkerställa en allmän tillgång till vissa grundläggande tjänster av god kvalitet och till ett överkomligt pris. I enlighet med EG-fördragets principer är det en självklar utgångspunkt att ersättningen för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen inte får innebära en överkompensation.
De båda scenarier som utredningen har beräknat intäkter och kostnader för som innehåller en geografisk begränsning (scenario 2 och 3 i avsnitt 6.5) visar stora underskott för åren 2004–2008. Beräkningarna visar att statens ackumulerade kostnad för perioden kommer att uppgå till ca 3,0 miljarder kr. Så mycket medel måste staten därför skjuta till för att verksamheten skall kunna upprätthållas.
Statligt stöd
Regler om statligt stöd finns i EG-fördraget framförallt i artiklarna 87–89.
Frågan om statsstödsreglernas tillämpning på företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har delvis klargjorts genom EG-domstolens dom av den 24 juli 2000 i Altmarkmålet (C-280/00). En tysk domstol vände sig år 2000 till EGdomstolen med en begäran om förhandsavgörande i ett mål vid den nationella domstolen. Begäran avser statsstödsreglernas tilllämplighet vid ersättning som utgör vederlag för allmän trafikplikt.
Domen klargör att en ersättning som utgör vederlag för allmän trafikplikt inte är ett statligt stöd enligt den definition som återfinns fördragets artikel 87.1 under förutsättning att följande fyra kriterier är uppfyllda:
1. Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.
2. De kriterier som reglerar hur ersättningen skall beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
3. Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänsten, med avdrag för intäkter som har erhållits och med tillägg av en rimlig vinst på verksamheten.
4. När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla tjänsten inte har upphandlats, skall storleken på ersättningen fastställas på förhand. Ersättningen skall fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de verktyg som krävs för fullgörandet av tjänsten skulle ha åsamkats, med hänsyn tagen till intäkter och en rimlig vinst som uppkommit vid fullgörandet av tjänsten.
Den 21 maj 2003 presenterade kommissionen sin grönbok om tjänster i allmänhetens intresse. Grönboken utgör ett diskussionsunderlag och tar bl.a. upp tjänsternas roll, dess kvalitet, pris och tillgänglighet.
Kommissionär Monti som har ansvar för konkurrens- och statstödsfrågor har tagit ett initiativ för att skapa större genomsiktbarhet och legal säkerhet när det gäller relationen mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statsstödsreglerna. I det paket som Monti kommer att presentera, sannolikt under våren 2004, kommer antagligen att ingå dels ett utkast till riktlinjer rörande statsstödsreglernas tillämpning på företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dels ett beslut i enlighet med artikel 86.3 i fördraget rörande tjänster som inte uppfyller Altmark-domens villkor men som alltjämt skall anses förenliga med fördraget.
Den ersättning som i dag utgår till Posten AB har prövats av kommissionen. Kommissionen meddelade den 2 juli 2002 beslut i ärende om statligt stöd nr N 749/01 – Sverige, Posten AB (publ); girobetalningstjänster. I ärendet hade Näringsdepartementet underrättat kommissionen i enlighet med artikel 88.3 i EG-fördraget om sitt beslut, under förutsättning av kommissionens godkännande, att betala 400 miljoner kr till Posten AB för att det tillhandahåller den grundläggande kassaservicen. De svenska myndigheterna uppgav
att de avsåg att göra en ny anmälan om behovet av grundläggande kassatjänster kvarstår efter år 2005. Kommissionen, som även prövade de tidigare åtgärderna för att tillförsäkra kassatjänsterna enligt postlagen, hade inte några invändningar mot vare sig den tidigare eller anmälda åtgärden. Skälen beträffande den anmälda åtgärden var i huvudsak: – Den föreslagna ersättningen till Posten AB för kostnaderna för
att tillhandahålla den samhällsomfattande kassaservicen utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EGfördraget. Skälet för detta var framförallt att den statliga ersättningen skall kompensera Posten AB för de extra nettokostnader som bolaget åsamkas på grund av tjänsten och som andra operatörer och banker inte har. Under förutsättning att ersättningen inte överstiger de extra nettokostnaderna för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen innebär den ingen fördel för Posten AB eftersom den statliga ersättningen bara har till effekt att minska de nackdelar Posten AB har i förhållande till konkurrenter som tillhandahåller motsvarande tjänster. Den tidigare åtgärden utgjorde inte heller statligt stöd, eftersom den beviljade ersättningen inte översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. – Även om den anmälda åtgärden utgjorde statligt stöd, skulle
den utgöra nytt statligt stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget, eftersom mekanismer har införts för att garantera att utbetalningen av statligt stöd inte överstiger nettokostnaderna för att tillhandahålla denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och eftersom åtgärden inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
Det kan i sammanhanget anmärkas att den svenska regeringen åtog sig att i slutet av varje år, på grundval av de årliga analytiska separata redovisningarna, fastställa om ersättningen överstiger de extra nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen. Om en överkompensation sker, kommer staten att återkräva den omedelbart, angav regeringen samtidigt.
I regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende anslaget 37:3 Ersättning till Posten AB för grundläggande kassaservice inom utgifts-
område 22 Kommunikationer (rskr. 2003/04/75) anges att anslaget om 400 miljoner kr får användas för att tillhandahålla en grundläggande kassaservice. Under förutsättning att Posten AB fortsatt tillhandahåller en grundläggande kassaservice skall Regeringskansliet månadsvis i efterskott utbetala en tolftedel av anslagsbeloppet 400 miljoner kr till Posten AB.
Regleringsbrevet innehåller också ett krav om återrapportering. I brevet anges att enligt kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000, om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (transparensdirektivet), skall separat redovisning upprättas för statligt finansierad och annan konkurrensutsatt verksamhet. Posten AB skall i samband med upprättad årsredovisning inkomma med separat redovisning avseende den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice.
Posten AB har tillhandahållit kassaserviceverksamheten i ett särskilt bolag, Svensk Kassaservice AB, sedan den 1 juni 2002. Genom detta säkerställs separat redovisning av den statligt finansierade kassaservicen.
Utifrån detta bör en målsättning för utredningen vara att föreslå en ordning för statens ansvar för grundläggande betaltjänster som är så utformad att anslag som utgår för att tillhandahålla tjänsterna utgår under sådana förutsättningar så entydigt förenlig med den gemensamma marknaden att det inte ens skall behöva anmälas till kommissionen enligt artikel 88.3 i EG-fördraget.
7.5.2. Ett statligt ägt bolag
Utredningens förslag: Lagen (2001:1276) om grundläggande
kassaservice skall upphävas för att upphöra att gälla den 1 juli 2006. En avveckling av kassaservicetjänsterna skall innan dess få ske under en övergångsperiod som skall börja den 1 januari 2006.
I bolagsordningen för Posten AB (publ.) skall i verksamhetsbeskrivningen anges att bolaget skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Verksamheten skall inte bedrivas i vinstsyfte. Därutöver skall Posten AB (publ.) självt eller genom dotterbolag få tillhandahålla betaltjänster på kommersiell grund.
Vi har ovan i inledningen till avsnitt 7.5 bedömt att det inte är en framkomlig väg att genom lag förplikta banker och andra kreditinstitut att tillhandahålla grundläggande betaltjänster som en samhällsomfattande tjänst. Om ett statligt bolag som Posten AB skall förpliktas att tillhandahålla tjänsten genom lag som sker i dag, uppkommer vissa nya frågeställningar.
Koppling till vallagen
I dag är det Posten AB som är förpliktigat att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen. Den koppling som görs i lagen om grundläggande kassaservice till röstmottagning enligt vallagen innebär att kassaservicen skall tillhandahållas genom samma bolag som har till uppgift att genomföra röstmottagningen.
Som vi redovisat i avsnitt 2.2 har regeringen tillsatt en kommitté med uppdrag att se över vallagen (dir. 2003:37). Den del av kommitténs arbete som rör vår utredning är uppdraget om det lokala ansvaret för genomförande av val och förtidsomröstningen. I direktiven anges att som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utredningen år 2000 lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om.
Enligt kommittédirektiven finns det inte något nu som talar för att strukturrationaliseringarna på postområdet inte skulle behöva fortsätta under kommande år. Frågan om ansvaret för
förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt. Kommittén skall därför enligt sina direktiv överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Valtekniska utredningen år 2000 lade fram.
Enligt den här utredningens direktiv (se bilaga 1) skall vi ta hänsyn till det uppdrag som 2003 års vallagskommitté har såvitt avser ansvaret för förtidsröstningen (dir. 2003:37).
Enligt vad vi erfarit torde man kunna räkna med ett framtida kommunalt ansvar för förtidsomröstningen.
Enligt vallagskommitténs direktiv skall deras förslag kunna tilllämpas vid 2006 års val.
Det bör därför vara en utgångspunkt för vårt arbete att Posten AB:s ansvar för förtidsomröstningen kommer att ha upphört inför de allmänna valen år 2006. Det bör också innebära att våra förslag bör vara i kraft senast vid denna tid. Om den koppling till vallagen som i dag finns i lagen om grundläggande kassaservice på grund av vallagskommitténs förslag tas bort, måste ett annat sätt väljas för att utse ansvarig aktör.
Krav på generellt tillämpbara föreskrifter
Som ett led i lagstiftningsarbetet rörande den grundläggande kassaservicen utarbetades promemorian Grundläggande kassaservice av Näringsdepartementet. Enligt promemorians lagförslag angavs det uttryckligt att den kassaservice som lagen skulle gälla skulle tillhandahållas genom Posten AB (publ.). Förslaget innehöll också en bestämmelse i vilken det angavs att Posten AB (publ.) skulle svara för att det kan anordnas röstmottagning i enlighet med vad som stadgas i 11 kap. vallagen (1997:157).
Det bör här erinras om att enligt dåvarande 1 a § postlagen (1993:1684) skulle det finnas en kassaservice i hela landet som innebar att alla hade möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Statens ansvar, som således framgick av postlagen, säkerställdes genom ett avtal mellan staten och Posten AB.
Lagrådet avstyrkte promemorians lagförslag. Beträffande det faktum att Posten AB i förslaget utpekades som den som skulle tillhandahålla kassatjänsterna anförde lagrådet följande. Regeringsformens regler om normgivningsmakten bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Ett grundläggande krav på en föreskrift är att den skall vara generellt utformad. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 sid. 203 f.) sägs att det inte bör vara möjligt för riksdagen att fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Kravet på generell tillämpbarhet får enligt propositionen anses vara uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Detta hindrar inte att bestämmelser i en lag undantagsvis kan vara så utformade att de i praktiken blir tillämpliga endast på ett enstaka fall. Lagen måste emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Kravet på normgivningens allmängiltighet har betydelse också för stadgandet i 11 kap. 8 § regeringsformen enligt vilket riksdagen inte får fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Riksdagen kan därför inte ens genom lag tillägna sig rätten att fatta beslut i enskilda fall.
Lagrådet konstaterade att förslaget innebar att ett i privaträttsliga former organiserat bolag skulle åläggas vissa uppgifter. Att staten ägde samtliga aktier i bolaget saknade i detta sammanhang betydelse. Bolaget var när det gällde dess relationer till det allmänna att betrakta som en ”enskild” i regeringsformens mening. Att riksdagen genom lag skulle ålägga ett visst bolag att tillhandahålla grundläggande kassaservice eller att ensam svara för någon annan uppgift som inte innefattade myndighetsutövning stod enligt lagrådets uppfattning i strid såväl med grunderna för 8 kap. regeringsformen som med 11 kap. 8 §. Lagrådet avstyrkte därför förslaget i denna del.
I propositionen om grundläggande kassaservice angav regeringen (prop. 2001/02:34, sid. 10) att det visserligen enligt regeringens mening kunde ifrågasättas om förhållandet att en uppgift innefattade myndighetsutövning innebar någon principiell skillnad mot förevarande fall, såvitt avsåg kravet på generell utformning. Vidare kunde enligt propositionen den föreslagna regleringen inte heller självklart anses ta sikte på ett beslut i ett enskilt fall. Mot bakgrund av Lagrådets starka betänkligheter fann dock regeringen
det lämpligt att tydligare markera lagens allmängiltighet genom att, i stället för att namnge Posten i lagtexten, ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom ett statligt ägt bolag. Posten avsågs dock liksom dittills utföra uppdraget. Posten hade vissa uppgifter i vallagen, där bolaget utpekades med namn. Enligt regeringens mening förelåg inget hinder enligt regeringsformen mot att i den föreslagna lagen ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom det bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen.
Om kopplingen till vallagen tas bort till följd av ändringar beträffande ansvaret för den förtida omröstningen, måste i så fall ett annat urvalskriterium väljas för att i lag peka ut ansvariga för att utföra de grundläggande betaltjänster som staten skall subventionera. Att i lagen peka ut Posten AB är som lagrådet funnit inte i överensstämmelse med regeringsformens regler om normgivningsmakten som bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall.
Koppling till postlagen
En anledning till att förplikta en postoperatör skulle kunna vara den infrastruktur som en sådan operatör förfogar över för att kunna distribuera post och paket. Särskilt gäller detta en postoperatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Det är i dag bara Posten AB som tillhandahåller en sådan samhällsomfattande tjänst i Sverige. Det är dock fullt möjligt från laglig synpunkt med en annan tillhandahållare av tjänsten eller flera olika postoperatörer som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten i landet.
En tanke skulle då kunna vara att förplikta den eller dem som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten att tillhandahålla grundläggande kassaservice.
I propositionen 2001/02:34 (sid. 10 f.) förs dock ett resonemang angående varför den grundläggande kassaservicen i egenskap av en finansiell tjänst skulle regleras i en särskild lag och inte som dittills i postlagen. Resonemanget bygger på att det samband mellan post- och kassatjänster som fanns vid postlagens införande inte längre kvarstod samt att ingen av de övriga ca femtiotalet postoperatörerna utom Posten AB bedrev finansiell verksamhet. Postlagen hade också kontinuerligt förändrats för att ge förutsättningar för en väl
fungerande postmarknad. Att Posten tillhandahöll en grundläggande kassaservice genom sitt distributionsnät ansågs inte utgöra ett tillräckligt skäl för att kassaserviceverksamheten skall regleras i en lag som i övrigt uteslutande reglerar postmarknaden, där finansiell verksamhet inte ingår.
Det skulle i så fall tala för att det är just Postens distributionsnät som är intressant för att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen. I ett sådant fall kvarstår dock problematiken med invändningen mot att genom lag förplikta Posten AB att tillhandahålla tjänsten som Lagrådet framförde i sitt yttrande över förslaget till lag om grundläggande kassaservice. Om det i stället är det distributionsnät som en postoperatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten innehar som är anledningen till att anse en sådan operatör lämplig för att tillhandahålla också en samhällsomfattande betaltjänst, skulle det däremot kunna vara förenligt med kravet på att föreskrifter skall vara generella.
I ett sådant fall uppkommer dock en annan frågeställning, nämligen om det är förenligt med EG:s regelverk för marknadstillträde på postområdet att förplikta sådana postoperatörer att tillhandahålla även finansiella tjänster.
På postområdet finns Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för posttjänster och förbättring av kvaliteten på tjänsterna (postdirektivet). Direktivet är ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen.
Postdirektivet behandlar inte kassatjänster eller andra tjänster av finansiell art. Postdirektivet är ett minimidirektiv, dvs. det fastställer miniminivåer för harmonisering av marknaden för posttjänster. Det kräver däremot inte en fullständig harmonisering, se artikel 26 i direktivet. Postdirektivet genomförs i svensk lagstiftning genom framförallt postlagen (1993:1684).
Med postverksamhet avses i postlagen regelbunden befordran av brev mot avgift (3 §). Tillstånd krävs enligt 4 § postlagen för rätten att bedriva postverksamhet.
Postlagen reglerar inledningsvis den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt 1 § postlagen innefattar den samhällsomfattande posttjänsten följande. Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god
kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.
Tillstånd att bedriva postverksamhet får enligt 5 b § postlagen förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare:
1. att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst och på visst
sätt fullgöra vad som föreskrivs om tjänsten,
2. att på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i lagen om att post-
verksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls,
3. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av sär-
skilda posttjänster, och
4. att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd
beredskap.
En fråga som uppkommer i samband med betaltjänster är då om det skulle vara möjligt att knyta en skyldighet att tillhandahålla grundläggande betaltjänster till rätten att bedriva postverksamhet. Är det t.ex. möjligt att knyta en skyldighet att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet till rätten att bedriva postverksamhet som är förenad med villkor om att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst?
Oavsett om en sådan skyldighet för en postoperatör att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skulle regleras i postlagen eller i en särskild lag, innebär det att ytterligare villkor kommer att belasta en sådan postoperatör jämfört med vad som gäller i dag. I och för sig kan rättsföljden av att inte uppfylla villkoret formuleras på olika sätt. Gemensamt för lösningarna bör dock bli att dessa villkor inte har stöd i postdirektivet. I artikel 26 i postdirektivet anges bara att direktivet inte hindrar någon medlemsstat från att vidmakthålla eller införa åtgärder som är mer liberala än dem som föreskrivs i detta direktiv. Sådana åtgärder måste vara förenliga med fördraget. Motsatsvis måste det då enligt utredningens uppfattning följa att direktivet hindrar åtgärder som är mindre liberala än vad direktivet föreskriver. Direktivet reglerar visserligen bara posttjänster men om andra betungande skyldigheter förknippas med rätten att tillhandahålla posttjänster på den
svenska marknaden bör detta kunna anses motverka etableringsfriheten på området.
I själva verket har den grundläggande kassaservicen hittills visat sig vara en betungande skyldighet för Posten AB. Verksamheten har trots den statliga ersättning årligen gått med stora underskott.
Samtidigt har medlemsstaterna dock möjlighet enligt vad som sagts ovan att definiera vad som skall anses vara en tjänst i allmänhetens intresse, och hur denna tjänst skall utföras. För att inte riskera att utgöra ett etableringshinder eller att riskera att snedvrida postmarknaden bör det dock enligt utredningens mening undvikas att en betungande skyldighet – även om den avser en tjänst i allmänhetens intresse – som inte har stöd i postdirektivet åläggs postoperatörer. Särskilt betänkligt bör det vara att lägga en skyldighet på enbart postoperatörer, om skyldigheten lika gärna hade kunnat omfatta en annan grupp, t.ex. banker och andra kreditinstitut. Skyldigheten kan i ett sådant fall uppfattas som ett etableringshinder för postoperatörer i Sverige. Skulle det däremot vara så att bara postoperatörer har faktisk möjlighet att uppfylla ett sådant åtagande skulle detta kunna vara ett skäl för att lägga en skyldighet att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse på dem.
I detta sammanhang vill vi också framhålla att postlagstiftningen som nämnts tidigare kontinuerligt har anpassats i syfte att skapa förutsättningar för en fungerande postmarknad. Vi anser att en förpliktelse i lag som i praktiken enbart skulle komma att gälla för Posten AB att upprätthålla ett servicenät som inte är anpassat till postverksamheten utan i stället för att tillhandahålla finansiella tjänster riskerar att motverka denna utveckling. Det bör därför inte vara ett alternativ att i en lag om grundläggande betaltjänster förplikta den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet.
Uppdrag till Posten och bestämmelserna om offentlig upphandling
Ett alternativ till att i lag förplikta Posten AB att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skulle kunna vara genom ett avtal mellan staten och Posten eller genom att bolagsordningen för Posten beträffande verksamhetsinriktningen ange att Posten skall tillhandahålla grundläggande betaltjänster.
Fråga uppkommer då om ett sådant uppdrag i själva verket är ett köp av en tjänst, ett offentligt kontrakt som enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) skall upphandlas.
I 5 kap. LOU finns bestämmelser om upphandling av tjänster. I 5 kap. 2 § LOU stadgas att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas vid upphandling av tjänster från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan författning, som är förenlig med EG-fördraget, har ensamrätt att utföra tjänsten. Undantaget följer av Rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den 13 oktober 1997 om ändring av direktiven 92/50/EEG, 93/36/EEG och 93/37/EEG (tjänstedirektivet), artikel 6. Paragrafen räknar upp fem förutsättningar för undantaget. För det första rör det enbart upphandling av tjänster. För det andra måste upphandlingen göras från en annan upphandlande enhet. För det tredje skall det avse en tjänst som den andra upphandlande enheten har ensamrätt att utföra. För det fjärde skall ensamrätten ha tillkommit på grund av lag eller annan författning. För det femte måste författningen vara förenlig med EG-fördraget.
En frågeställning som kan uppkomma i samband med om Posten AB skulle ges i uppgift att tillhandahålla grundläggande betaltjänster är om 5 kap. 2 § LOU kan utgöra grund för att inte upphandla tjänsterna.
En ensamrätt för Posten att tillhandahålla grundläggande kassaservice måste innefatta ett monopol, en ensamrätt för Posten att tillhandahålla sådana tjänster, jämför prop. 1992/93, sid. 96 samt RÅ ref. 60. Jämför i detta sammanhang även EG-domstolens dom i mål C-360/96 (Arnhem-målet) om angående tolkningen av artiklarna 1 och 6 i direktiv 92/50/EEG samt domstolens dom i mål C-107/98 (Teckal-målet) angående artikel 6 i direktiv 92/50/EEG.
Vi har inledningsvis i avsnitt 7.5.1 konstaterat att det inte kan bli fråga om att bevilja en viss aktör ensamrätt att tillhandahålla grundläggande betaltjänster enligt våra förslag. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § LOU kan därför inte utgöra grund för att i stället för att upphandla tjänsterna ge ett uppdrag till Posten AB genom ett avtal med staten. Att enbart i Postens bolagsordning ange att det är en verksamhet för Posten AB att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet bör inte vara ett alternativ, eftersom verksamheten enligt våra beräkningar kommer att gå med underskott och det därför fordras att staten skjuter till årlig ersättning.
Det måste därför till någon form av avtal för att reglera utförandet av tjänsten och den statliga ersättningen. LOU blir då tillämplig på ett sådant avtal.
Grundläggande för frågan om LOU alls är tillämplig bör vara om det är fråga om ett avtal. Överenskommelser inom samma juridiska person (”in-house”) eller ordergivning eller en lagstiftad skyldighet att utföra något och liknande är inte avtal och omfattas därmed inte av LOU. Jämför skrivningen i ingressen i tjänstedirektivet (92/50/EEG) där det anges att direktivet endast skall omfatta tillhandahållande av tjänster på grund av avtal därom medan tillhandahållande av tjänster på annan grund, t.ex. enligt lagar eller andra författningar eller anställningsavtal, inte omfattas av direktivet. En slutsats blir då att om grundläggande betaltjänster utformas som en samhällsomfattande tjänst och en aktör utpekas som skyldig att tillhandahålla tjänsten, vilket i så fall enligt regeringsformen måste ske genom lag, så blir inte LOU tillämplig. Skall däremot uppfyllandet av statens ansvar för grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet säkerställas genom ett avtal med en annan aktör, även om det skulle vara ett statligt ägt bolag, måste det föregås av offentlig upphandling enligt LOU. Slutsatsen blir att det inte är möjligt att genom ett avtal mellan staten och Posten AB tillförsäkra att statens ansvar för tillhandahållandet av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet uppfylls utan att först iaktta bestämmelserna i LOU och därmed konkurrensutsätta urvalet av aktör.
Allmänna överväganden
Historiskt har kassaservice varit en integrerad del i postverksamheten. Utvecklingen under senare år har emellertid förändrat Postens förutsättningar att tillhandahålla kassaservicetjänster. Detta har skett delvis som en följd av framväxten av alternativ på marknaden, delvis som en följd av beslut som fattats av statsmakterna respektive av Posten AB. T.ex. får Posten inte längre driva egen bankrörelse – i de länder där Postens motsvarighet får driva bank erbjuds kassaservicetjänster utan statligt stöd. Posten äger inte längre postgirot sedan det såldes till Nordea för några år sedan. I de länder där giroverksamhet alltjämt ingår i en postkoncern, tillhandahålls kassaservice utan statligt stöd. Sedan några år tillbaka drivs kassaservicen i ett separat nät skiljt från Postens nät för brev och paket. Verksamheterna bedrivs i olika bolag och med olika
firmabeteckningar gentemot kunderna. Därmed har sambandet mellan kassaservice och Posten ytterligare luckrats upp.
Statens insatser genom Posten har underlättat bankernas omstrukturering av såväl kontorsnät som produkt- och tjänsteutbud. Nya kontorslösa banker har etablerats där kunder kunnat hänvisas till Svensk Kassaservice för enklare ärenden som kräver kostsam manuell betjäning. Bankernas ersättning till Svensk Kassaservice medger inte kostnadstäckning vilket innebär att underskotten i kassaservicen till en del kan sägas spegla en indirekt subvention till banksystemet Enligt bankernas bedömning har nedläggningar av bankkontor nu klingat av. Det finns inga nu uttalade planer från bankernas sida på att i någon större omfattning avveckla ytterligare kontor.
Underskottet i Svensk Kassaservice tär på Postens kapital vilket försvårar en stabil ekonomisk utveckling av postverksamheten. Om statens ersättning för betaltjänsterna liksom beträffande kassaservicen fortlöpande skulle komma att understiga Postens verkliga underskott för verksamheten, måste förr eller senare staten gå in med ett aktieägartillskott. Detta kan då komma i konflikt med EG:s regler om statligt stöd.
Det enda av de fem scenarierna som vi har redogjort för i avsnitt 6.5 som representerar en ur ett ekonomiskt perspektiv uthållig utveckling är Upphandlingsalternativet (S3). Övriga scenarier visar en viss återhämtning av resultatet efter att de omfattande omstruktureringarna har gjorts år 2005, men därefter vänder kurvan återigen nedåt och allt pekar på att de operativa förlusterna kontinuerligt kommer att öka. Detta kommer att skapa ett behov av ytterligare omstruktureringar för att anpassa verksamheten till efterfrågan.
Utredningens kontakter med banker och handel visar att det bör finnas aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster i områden där kommersiella alternativ saknas. Det är också utredningens bedömning att det finns andra aktörer än Posten AB som kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten för de grundläggande betaltjänsterna. Det är då fråga om aktörer som redan finns på marknaden och har en infrastruktur som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer inom handeln i förening med bankväsendet samt om företag inom värdehanteringsbranschen.
Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhandahålla en högre servicenivå än vad Svensk Kassaservice har gjort, t.ex. i fråga om
öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna.
Ett skäl för upphandling av en aktör som tillhandahållare av tjänsterna är att anpassa statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Ett annat skäl är att på så vis utnyttja hela samhällets infrastruktur för att upphandla det mest kostnadseffektiva utförandet. Våra kostnadsberäkningar beträffande upphandlingsscenariot i kapitel 6 visar också på en sådan besparing.
Posten bör ges rimliga förutsättningar att utveckla postverksamheten (brev, paket och logistik).
Sammantaget saknas motiv för att Posten AB ensam skall ha uppdraget att erbjuda manuella kassaservicetjänster. Postens engagemang inom betaltjänstområdet bör i fortsättningen utgå från affärsmässiga överväganden och erbjudas bara om det anses ligga inom ramen för Postens grundläggande affärsidé. Posten bör dock alltjämt ha som en uppgift att tillhandahålla lantbrevbärarnätet i viss omfattning. Vi återkommer till denna fråga.
Möjligheterna att använda sig av andra aktörer än Posten för att på så vis kunna erbjuda en bättre service till allmänheten till lägre kostnad för staten bör tas till vara. Genom att andra aktörer som använder en infrastruktur för andra ändamål ges tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan en bättre anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna för manuella betaltjänster. Regleringen för grundläggande kassaservice bör således anpassas till de förändrade förutsättningarna på marknaden. Om ingen förändring sker kommer statens kostnader för att upprätthålla rikstäckande kassaservice enligt nuvarande omfattning att öka successivt under de kommande åren, samtidigt som serviceutbudet stadigt kommer att försämras i takt med en fortlöpande neddragning av antal serviceställen och öppettider.
Vi har därför kommit fram till att upphandlingsalternativet är det alternativ som långsiktigt ger det bästa utfallet för såväl samhället i stort som Posten AB. Även ur ett konsumentperspektiv ser vi fördelar med upphandlingsalternativet eftersom det här finns en utvecklingspotential jämfört med dagens servicenivå. Anledningen till att upphandlingsscenariot långsiktigt är bäst för samhället är framförallt att det bygger på att använda infrastruktur som används för andra ändamål. För att utse lämpliga aktörer som tillhandahållare av grundläggande betaltjänster har vi således funnit att ett förfarande med offentlig upphandling är det lämpligaste sättet.
Upphävande av lagen om grundläggande kassatjänster
Slutsatsen av ovanstående resonemang blir att vi anser att det inte är lämpligt att genom lag förpliktiga Posten AB att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Det är inte heller en möjlighet för staten att utan att iaktta LOU ingå avtal med Posten om att bolaget skall tillhandahålla betaltjänsterna.
Vi anser därmed att lagen om grundläggande kassaservice bör upphävas. Betaltjänsterna bör i stället upphandlas. Vi har erfarit att 2003 års vallagskommitté kommer att föreslå att ansvaret för den förtida omröstningen skall övergå på kommunerna och att detta skall vara genomfört inför de allmänna valen hösten 2006. Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att lagen om grundläggande kassaservice upphör att gälla den 1 juli 2006. En avveckling av verksamheten bör få ske under tiden den 1 januari till den 31 juni 2006 i takt med att det nya förfarandet med offentlig upphandling av tjänsterna kommer i gång och avtal om att tillhandahålla tjänsterna börjar att gälla. För att den upphandlande myndigheten skall få viss framförhållning för att kunna påbörja upphandlingsförfarandet bör Posten AB, om bolaget avser att avveckla någon del av den verksamhet som det är skyldigt att tillhandahålla enligt lagen om grundläggande kassaservice innan lagen upphör att gälla den 1 juli 2006, vara skyldigt att lämna en avvecklingsplan till regeringen senast den 1 september 2005. Denna plan bör då kunna ligga till grund för upphandlingen.
Som vi tidigare har redovisat i avsnitt 7.4 anser vi att det är viktigt att alla i samhället får del av enkla och effektiva sätt för betalningar. Vi ser därför att det är viktigt att ett sådant uppdrag lämnas till en särskild utredare för att på så vis samtidigt försäkra sig om att alla grupper får del av betaltjänsterna. Upphandlingen kan inte ersätta detta. Upphandlingen skall ses som ett komplement till att de kommersiella aktörerna tar sitt ansvar för att alla får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster.
Det finns också i framtiden ett behov av en fortlöpande bevakning av att samhällets behov av grundläggande betaltjänster tillgodoses på motsvarande sätt som Post- och telestyrelsen enligt lagen om grundläggande kassaservice har ett uppdrag att bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.7.
I avsnitt 7.2.3 har vi konstaterat att beträffande platser som i dag betjänas via lantbrevbäring saknas i många fall andra fysiska alter-
nativ på rimligt avstånd. Många som bor och verkar på landsbygden, därav många äldre, är därför i praktiken hänvisade till lantbrevbäringen framförallt för att uträtta sina betalningar och ta ut kontanter men även för dagskassehantering. Vi har bedömt att grundläggande betaltjänster skall finnas tillgängliga även på landsbygden och att detta måste omfattas av statens ansvar när tjänsterna inte tillhandahålls på kommersiella grunder.
För att samtidigt iaktta kravet på offentlig upphandling anser vi att ett uppdrag till Posten att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen bör utformas som en verksamhetsinriktning för Posten AB i dess bolagsordning. Det är då inte fråga om att tillhandahålla denna tjänst direkt till staten utan avser i stället att som underleverantör tillhandahålla den assistans genom lantbrevbäringen som är nödvändig för att den eller de som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skall kunna täcka även de delar som betjänas av lantbrevbäringen.
Posten AB skall i enlighet med vårt förslag till bolagsordning ha som en verksamhet att erbjuda annan aktör att tillhandahålla betaltjänster genom lantbrevbäringen, om alternativ saknas.
Andra sådana underleverantörer kan också tänkas. Det viktiga bör vara att lösningen ger god tillgänglighet på rimliga villkor för kunderna. Det skulle kunna vara fråga om tidningsdistributörer på landsbygden, t.ex. om en bank väljer att samarbeta med en tidningsdistributör i enlighet med ett uppdragsavtal för ett eller flera områden i landet. Ett sådant samarbete med tidningsdistributörer kräver i så fall att sådana praktiska lösningar kan åstadkommas så att betalningstjänster kan utföras på för kunderna rimliga tider på dygnet.
I en situation där Posten är ensam om att som underleverantör erbjuda ett distributionsnät för grundläggande betaltjänster på landsbygden kan farhågor uppkomma om att Posten kan sätta för höga priser för sina tjänster. För att undvika detta bör det i bolagsordningen klargöras att Posten AB skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Syftet med denna verksamhet för Posten skall inte vara att bereda vinst till aktieägaren, dvs. staten. Det måste anges särskilt i bolagsordningen. Givetvis måste Posten ha rätt att ta ut priser för sina tjänster som ger kostnadstäckning för bolaget. Det bör samtidigt understrykas att det för denna verksamhet inte skall utgå någon ersättning till
Posten från staten genom anslag. Det är i stället den som anlitar Posten som underleverantör som skall ersätta Posten. Det är bara tillhandahållandet av själva den servicekanal som lantbrevbäringen utgör som skall bedrivas utan vinstsyfte, dvs. utförandet av tjänsten gentemot kund. Andra centrala funktioner såsom administration av t.ex. försörjning till lantbrevbärarna med kontanter, blanketter, clearingfunktioner och IT-stöd ingår inte i det som Posten skall ha som en samhällsuppgift att utföra. Den verksamhet som Posten bedriver utan vinstsyfte måste redovisas särskilt.
Posten bör utöver verksamheten att tillhandahålla en servicekanal genom lantbrevbärarna ha möjlighet att tillhandahålla betaltjänster på kommersiell grund. Skulle Posten, t.ex. tillsammans med andra aktörer, välja att själva offerera tjänsterna gentemot staten i en upphandling, skall ersättning utgå från staten till Posten men då på grund av avtalet. Om Posten anser det vara kommersiellt motiverat att tillhandahålla vissa betaltjänster bör detta också vara möjligt för bolaget. För sådan verksamhet skall dock inte utgå något stöd. Bolaget bör liksom i dag kunna välja att lägga sådan verksamhet i ett dotterbolag. Det innebär att utredningens förslag inte innebär några hinder för Posten att genom Svensk Kassaservice fortsätta med den verksamhet som bedrivs i dag under förutsättningen att verksamheten kan bedrivas på kommersiell grund utan statliga anslag eller, i vissa delar av landet, med ersättning på grund av avtal efter en upphandling.
7.5.3. Upphandling av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet
Utredningens förslag: Post- och telestyrelsen skall få i uppdrag
av regeringen att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Upphandlingen skall avse de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ.
Uppdrag att vidta förberedelser för avtal skall gälla från och med den 1 juli 2005. Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast den 1 januari 2006 och senast den 1 juli samma år.
Den offentliga upphandlingen i Sverige uppgår till ca 400 miljarder kronor per år (SOU 1999:139). En betydande del av de verksamheter som köps av myndigheter har upphandlats under många år. I andra fall har man först under senare år övergått från egenproduktion till upphandling. Motivet är att upphandling i konkurrens många gånger är ett mer kostnadseffektivt sätt att köpa varor och att få tjänster utförda än att bedriva verksamhet i egen regi. Ett annat motiv är att upphandlingsformen gör det möjligt att politiskt styra och finansiera viss verksamhet utan att snedvrida konkurrensen mellan olika utförare på det sätt som kan ske när statligt stöd ges till en utförare utan föregående upphandling.
Upphandling i konkurrens leder som regel till att kostnaderna kan sänkas jämfört med produktion i egen regi. Detta har flera orsaker. En är direkta konkurrenseffekter genom att utförarna får starkare incitament att pressa kostnaderna och att beställaren kan välja mellan flera alternativ. En annan är att utförare kan komma in som kan utnyttja stordrifts- och samproduktionsfördelar genom att samordna verksamheten med annan verksamhet. En tredje är att beställaren ofta tvingas att mer noggrant än tidigare definiera innehållet i de tjänster som skall utföras och de kvalitetskrav som skall ställas på dessa. En baksida av detta är att det även uppkommer kostnader för att genomföra upphandlingen, i första hand genom utformning och övervakning av kvalitetssäkringssystem.
Upphandlingen innebär att de aktörer som är intresserade att mot ersättning tillhandahålla någon eller några av de tjänster som innefattas i grundläggande betaltjänster erbjuder sig att mot ersättning för en viss tid tillhandahålla tjänsten med den täckning och servicenivå som den upphandlande myndigheten angett i kravspecifikationen. Givetvis skall den som tillhandahåller tjänsten också ta ut avgifter för detta av kunden. Avgiften skall dock vara rimlig. En utgångspunkt bör kunna vara vad samma slag av tjänst normalt kostar på marknaden där den tillhandahålls på kommersiella grunder.
I våra kontakter med tänkbara kandidater till att lämna anbud vid sådan upphandling har vi kommit fram till att de som kan vara intresserade framförallt är vissa storbanker med egna kontor och med hjälp av ombud/uppdragstagare framförallt inom livsmedelshandeln, spelombud och petroleumhandeln samt vissa nischbanker med ombud/uppdragstagare i handelsföretag i den egna handelskedjan. Även banker i förening med Posten AB såvitt avser lantbrevbäringen är en tänkbar part vid en upphandling. I förhållande
till det sistnämnda bör dock ett alternativ kunna vara banker i förening med tidningsutdelande företag inom tidningsbranschen, på platser där särskild tidningsdistribution finns på landsbygden.
En utförare bör kunna kombinera tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med andra tjänster eller produkter som denne tillhandahåller i sin kärnverksamhet, såsom en livsmedelshandel eller bensinstation i sådana delar av landet där betaltjänsterna inte kan tillhandahålls på kommersiella grunder och där andra alternativ saknas. Att utnyttja befintlig infrastruktur för att tillhandahålla betaltjänsterna, bör innebära en betydande samhällsekonomisk besparing gentemot att bibehålla en särskild infrastruktur bara för betaltjänsterna. T.ex. bör det vara fullt möjligt med den nya lagstiftningen för bank- och finansieringsrörelse att tillhandahålla betalningsförmedling och kontantuttag i kassalinjen hos uppdragstagare i form av handelsföretag m.m. till banker och andra kreditinstitut.
Upphandling bör öppna för att nya aktörer kan komma in på den finansiella marknaden. Den ekonomiska strukturen i glesbygdsområden kan genom detta komma att förändras. Det bör i detta sammanhang påminnas om att vi föreslår att tillgång till serviceställen för insättning på konto inte är ett statligt åtagande, utom till den del det kan ingå i hanteringen av dagskassor. Beträffande uttag av kontanter föreslår vi att detta begränsas till uttag på vissa värdehandlingar, såsom kort, utbetalningskort från post- eller bankgiro samt check. Eftersom tjänsterna insättning på konto och uttag på konto i kassa utan användning av värdehandling bara med hjälp av en uttagsavi inte skall omfattas av upphandlingen, överlåts tillhandhållandet av dessa tjänster i stället till marknaden. Flera banker har också redan slutit avtal med andra aktörer så som dagligvaruhandel och bensinhandel om möjlighet att bl.a. göra uttag och insättningar via korttjänsterna vilket bör säkerställa en god tillgängighet för dessa tjänster även i många glesbygdsområden.
En statlig myndighet bör få i uppdrag att upphandla grundläggande betaltjänster i sådana delar av landet där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ. Båda dessa rekvisit skall vara uppfyllda för att upphandling skall ske. Kravet på att det inte heller skall få finnas några andra alternativ på en ort eller på landsbygden för att en upphandling skall få ske innebär att om det t.ex. finns ett bankkontor på en ort så skall upphandling av en betaltjänst på orten eller i närbelägen landsbygd inte ske och detta även om det i
och för sig inte anses kommersiellt motiverat att tillhandahålla betaltjänster på orten.
Myndigheten bör dock inför en upphandling ta till vara den kompetens som finns hos länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan när det gäller att bedöma den lokala servicen och servicebehovet för att tillförsäkra sig om lokalkännedom inför bedömningen av behovet av upphandling av grundläggande betaltjänster. Varje upphandling bör därför ske efter samråd med dessa organ.
Uppdraget till myndigheten bör framgå av dess instruktionsförordning. Det kan preciseras i de årliga regleringsbrevet till myndigheten där de finansiella ramarna också skall framgå. Det bör vara tillräckligt att behovet av samråd med länsstyrelse, regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan framgår av regleringsbrevet.
Det finns en uppenbar risk med ett system där staten åtar sig ett ansvar på områden där marknaden inte tillgodoser samhällets behov att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. För att i möjligaste mån motverka en sådan utveckling bör staten tolerera en viss tröghet i systemet. Det faktum att en bank har lagt ner ett kontor på en ort eller upphört med kontanthanteringen på kontoret bör inte genast leda till att en upphandling sker av tillhandahållande av grundläggande betaltjänster på orten. En kortare övergångsperiod bör i allmänhet få accepteras för att se om utvecklingen leder till att någon annan aktör tar över utan att staten träder in. Perioden måste vara tillräckligt lång för att det skall kunna bedömas att ingen annan aktör är beredd att på marknadsmässiga villkor tillhandahålla betaltjänster på orten samtidigt som den inte får vara oacceptabelt lång från servicesynpunkt. Länsstyrelse, regionalt självstyrelseorgan eller samverkansorgan bör kunna ge den upphandlande myndigheten vägledning beträffande om det är sannolikt att någon annan aktör inom rimlig tid kan tänkas tillhandahålla tjänster på kommersiell grund eller om tjänsterna måste upphandlas. Den regionalt förankrade kompetens som finns hos ovanstående aktörer bör även i andra delar av upphandlingsarbetet kunna vara en resurs för den upphandlande myndigheten. Även om ett sådant förfarande kan leda till försämrad service under en övergångsperiod, skulle det motsatta, dvs. att staten omedelbart träder in efter att den på kommersiella villkor tillhandahållna servicen dragits in, kunna leda till ökande kostnader för staten genom att marknadsaktörerna lämnar mindre lönsamma delar av verksamheten med vetskapen om att
staten ändå kommer att träda in. Det måste också finnas en viss flexibilitet i systemet på så vis att en nedläggning av ett kontor på en ort kan uppvägas av att tjänsteutbud har ökat i en annan närbelägen ort. Den upphandlande myndigheten måste dock alltid, och i varje enskilt fall, noga avväga de ibland motstående intressena om statens kostnader för att upphandla grundläggande betaltjänster mot det övergripande målet om att människor och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig service i tillräcklig omfattning.
På samma sätt måste den upphandlande myndigheten fortlöpande följa utvecklingen för de grundläggande betaltjänsterna inför förlängningar av avtal och nya upphandlingar. Utnyttjas en tjänst, såväl ett fast serviceställe som t.ex. en lantbrevbärarlinje, i så pass liten utsträckning att kostnaderna för tjänsten inte framstår som skäliga med hänsyn till utnyttjandet bör tjänsten inte längre finansieras med statliga medel efter avtalsperiodens slut.
Upphandlingen skall även omfatta landsbygd där betalservice inte finns att tillgå inom rimligt avstånd, i en närbelägen ort.
Upphandlingen bör avse varje tjänsteslag för sig. Det kan finnas olika tillhandahållare beroende på om det avser betalningsförmedling, uttag av kontanter eller dagskassehantering. Även inom dessa tjänsteslag kan olika tillhandahållare finnas för olika sätt att tillhandahålla tjänsterna. Så kan en leverantör befinnas lämplig för att tillhandahålla uttagsautomater medan en annan är lämplig för uttag av kontanter i kassa på vissa värdehanlingar.
Upphandling måste avse en väl avvägd period. Denna period bör kunna variera beroende på vilken typ av tjänst som är i fråga. Hantering av dagskassor är en typ av tjänst där ett kortare upphandlingsintervall bör tillämpas. Det är viktigt att en sådan tjänst fungerar väl för kunderna, dvs. företagen och om den inte gör det bör möjligheten att byta leverantör finnas. Beträffande andra tjänster kan det vara värdefullt med längre avtalsperioder för att kundgrupper som framförallt äldre skall finna sig tillrätta med vart de skall vända sig. En avvägning måste dock i alla hänseenden göras till att behov kan finnas av att byta leverantör om det skulle visa sig att tjänsten inte fungerar tillfredsställande. Det är inte i alla avseenden tillräckligt att avtalet innehåller hävningsklausuler i händelse av kontraktsbrott. Å andra sidan får inte avtalsperioden vara så kort att anbudsgivare tvekar inför de investeringar som fordras utan avtalsperioden måste vara anpassad till att nedlagda investeringar
kan betala sig. Förlängningsklausuler bör kunna tillämpas för att uppnå tillräckliga avtalstider med hänsyn till investeringskostnader.
I avsnitt 7.2.1 har vi bedömt att statens ansvar skall avse grundläggande betaltjänster. Detta skall omfatta betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. I avsnittet har vi också diskuterat på vilket sätt tjänsterna bör tillhandahållas. Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. En viktig aspekt bör därvid vara att den allmänna trenden i samhället att minska kontanthanteringen inte bör motverkas. Den upphandlande myndigheten bör också ha frihet att ägna sig åt nytänkande. Kan tjänster som t.ex. brevgiro få en större användning om handledning vid behov finns tillgänglig på fasta serviceställen kan detta vara ett lämpligt alternativ, om det skulle visa sig kostnadseffektivt i övrigt. Att nu i detalj beskriva hur det tjänsteutbud som upphandlingen skall omfatta skall se ut vore emellertid att föregripa den upphandlande myndighetens arbete. Det bör vara en stor del av arbetet med att genomföra en upphandling av grundläggande betaltjänster att i kravspecifikationen för respektive tjänsteslag utforma tjänsten så att den bäst svarar mot samhällets behov samtidigt som tjänsteutformningen är kostnadseffektiv.
Upphandling bygger på styrning via kontrakt. Den ställer därför krav på beställarens förmåga att genom kontrakt definiera, mäta och övervaka kvaliteten i de tjänster som upphandlas. En första förutsättning för att en framgångsrik upphandling kan genomföras är därför att beställaren har eller skaffar en sådan förmåga genom utveckling av system för kvalitetskontroll. En andra förutsättning är att upphandlingen är utformad så att det uppstår en verklig konkurrenssituation. Om det bara finns en möjlig producent är ofta produktion i egen regi den bästa lösningen.
Vid offentlig upphandling är det vanligt att en myndighet i en och samma upphandling handlar upp flera varor och tjänster av liknande typ. En upphandling av t ex städtjänster, transporter eller livsmedel i en kommun kan avse flera väl definierade objekt (skolor, daghem och förvaltningsbyggnader), olika transporttjänster (färdtjänst, skolskjuts) eller olika slag av livsmedel. Vid sådan upphandling kan ofta vissa leverantörer utnyttja synergier mellan olika delverksamheter (samordnings- och stordriftsfördelar) om de erhåller ett samlat ansvar för hela eller en del av verksamheten. Å andra sidan kan det även finns mindre eller lokala leverantörer som mer kostnadseffektivt kan tillhandahålla enskilda delverksamheter.
Vid en traditionell upphandling upphandlas sådana delverksamheter separat. Därmed går beställaren miste om de samordningsvinster som kan göras. Därtill innebär detta en extra risk för små leverantörer som i sin budgivning tvingas göra en avvägning mellan risken att få för många kontrakt och risken att få för få. Alternativt kan beställaren slå samman de olika delarna till en helhet som upphandlas som ett helt paket. Det kan emellertid ha flera nackdelar. Konkurrensen minskar genom att färre leverantörer kan ge bud på hela paketet. I ett längre perspektiv försvåras även möjligheten för nya företag att komma in, eftersom sådana ofta börjar i en liten skala. Därtill kommer att beställaren går miste om de fördelar som en lokal utförare kan erbjuda genom närhet och samordning med annan lokal verksamhet.
Ett sätt att undvika detta dilemma är att ge möjlighet till kombinationsbudgivning. I s.k. kombinatorisk upphandling tillåts företag med stor kapacitet att bjuda på (fria) kombinationer av delar samtidigt som den ger företag med mindre kapacitet möjlighet att riskfritt via inlagda restriktioner ge anbud på fler delar än de har kapacitet att ta. Budgivningen ökar den potentiella konkurrensen från små företag samtidigt som upphandlaren potentiellt kan dra fördel av de större företagens synergier. En ytterligare möjlig effekt är att anbudskarteller försvåras. Tekniken med kombinatorisk upphandling har varit känd länge, men förhindrats av att det snabbt uppstår komplexa beräkningsproblem för att finna den fördelning av delar mellan anbudsgivarna som minimerar upphandlarens kostnad. Sedan dessa problem lösts av forskare vid Uppsala universitet har emellertid metodiken prövats i Sverige och utomlands av ett flertal företag och statliga myndigheter. I Sverige genomfördes den första statliga kombinatoriska upphandlingen av Vägverket vid upphandling av beläggningsarbeten i region Mälardalen från år 2002. Verkets utvärdering av upphandlingen under detta och följande år visar att kombinatorisk anbudsgivning ökar konkurrensen från framförallt små och medelstora leverantörer och sänker upphandlingskostnaden jämfört med den konventionella metoden1.
1 Karlsson, S. m.fl., Vägverkets upphandling av beläggningsarbeten 2003 inom Region Mälardalen, april 2003; promemorian beskriver och diskuterar upphandlingen av beläggningsarbete inom Region Mälardalen 2003 där leverantörer fick möjlighet att lämna kombinatoriska anbud.
Det finns inga erfarenheter av upphandling av grundläggande betaltjänster av den art som vi nu föreslår. Därför har utredningen diskuterat konsekvenserna av att upphandling skulle misslyckas.
Vi ser dock inte något behov av eller ens möjlighet till att samtidigt med en upphandlingsmodell ha en möjlighet för staten att i lag förplikta någon att tillhandahålla tjänsterna. Våra kontakter med de olika aktörerna på marknaden pekar klart på ett intresse bland dessa att erbjuda betaltjänster vid ett upphandlingsförfarande. Dessutom kräver möjligheten att förplikta någon att tillhandahålla en betaltjänst lagform, vilket gör att de svårigheter med detta som vi pekat på åter aktualiseras. Utan att behålla nuvarande lösning enligt lagen om grundläggande kassaservice med en koppling till vallagen kan vi inte se en genomförbar lösning som fordrar lagform utan att samtidigt ta med banker och andra kreditinstitut bland dem som kan förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst. En ytterligare möjlighet i det sammanhanget skulle naturligtvis också kunna vara att staten såsom ägare till Posten gav bolaget i uppdrag att åter bilda bank inom koncernen. Vi har dock bedömt det alternativet som både mindre lämpligt från företagsekonomisk synpunkt som i praktiken ogenomförbart på grund av de tidigare ställningstaganden till Postens verksamhet som staten i egenskap av ägare har gjort.
Upphandlande myndighet
Efter att ha studerat vissa myndigheters verksamhetsområden har vi stannat för att föreslå att Post- och telestyrelsen bör få i uppdrag av regeringen att genomföra upphandling av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet. Uppdraget skall preciseras i årliga regleringsbrev. Upphandlingen skall finansieras genom anslag inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning i stadsbudgeten, i enlighet med det politikområde som vi i avsnitt 7.3 föreslagit att verksamheten skall falla in under, nämligen Finansiella system och tillsyn.
Övergångsperiod
Det bör inte vara möjligt att på en gång avbryta verksamheten i Svensk Kassaservice och övergå till upphandlingsförfarandet. I stället måste en övergångsperiod finnas. I föregående avsnitt har vi föreslagit att lagen om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla från och med den 1 juli 2006. Under en övergångsperiod om ett halvår dessförinnan, dvs. från och med den 1 januari 2006 skall Posten AB få avveckla den kassaservice som tillhandahålls genom dotterbolaget Svensk Kassaservice. En sådan avveckling måste ske i samverkan med Post- och telestyrelsen som skall upphandla tjänsterna enligt den nya ordningen enligt vårt förslag. Post- och telestyrelsen bör därför få i uppdrag att upphandla med verkan från den 1 januari 2006, dvs. avtalen skall kunna börja att gälla från och med detta datum. Detta innebär att uppdraget att förbereda och genomföra upphandlingarna måste börja att gälla minst ett halvår innan eller från och med den 1 juli 2005. Under första halvåret 2006 måste därför anslagen för grundläggande betaltjänster fördelas mellan vad som skall utgå till Posten AB och vad som skall utgå till Post- och telestyrelsen för upphandlingen. Om Posten AB avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan lagen upphör att gälla, skall bolaget därför senast den 1 september 2005 ge in en avvecklingsplan till regeringen. I budgetpropositionen för år 2006 föreslår regeringen den nya nivån på anslaget som från och med år 2006 skall täcka kostnaden för de upphandlade betaltjänsterna.
7.6. Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna
Utredningens förslag: Konsumentverket skall ges i uppdrag att
genomföra en informations- och utbildningskampanj för att hjälpa de skyddsvärda grupperna till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster.
Riksförsäkringsverket skall ges i uppdrag att i samråd med Riksgäldskontoret hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto.
Riksgäldskontoret skall ges i uppdrag att utreda om befintliga tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av Migrationsverket, alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med Migrationsverket.
Post- och telestyrelsen uppdrag att upphandla en utsträckt kassaservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd ändras till att avse grundläggande betaltjänster.
Information och utbildning
Dagens pensionärer (66 år eller äldre) använder kassaservicetjänster och Svensk Kassaservice oftare än övriga grupper i samhället. Utöver de pensionärer som är direkt hänvisade till Svensk Kassaservice finns det många personer som har svårt att ändra sitt beteende pga. hög ålder, sjukdom eller vana. Även invandrare använder Svensk Kassaservice i något större utsträckning än befolkningen i helhet beroende på att de kan vara vana vid kassaservicetjänster från sina hemländer. Före detta asylsökande har också blivit styrda till Svensk Kassaservice för att hämta ut sin ersättning och utföra sina bankärenden.
Enligt företrädare för handikapporganisationerna har inte funktionshindrade i allmänhet något behov av specifika kassaservicetjänster som till omfattning och innehållet skiljer sig från övriga befolkningens behov. Men det finns undergrupper med särskilda behov av kassaservicetjänster, såsom utvecklingsstörda utan personliga assistenter eller hjälp av anhöriga och psykiskt sjuka, vilka kan ha svårt att hantera alternativa tjänster.
För att pensionärer, invandrare, funktionshindrade och andra skyddsvärda grupper ska få tillgång till enkla och kostnadseffektiva betaltjänster behövs information och utbildning. Redan i dag anordnar Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Sveriges Pensionärsförbund (SPF), Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) samt olika handikappförbund informationsträffar och utbildningar för sina medlemmar som syftar till att t.ex. ge ekonomisk rådgivning, lära sig använda bank på Internet. Även Riksförsäkringsverket har genomfört informationskampanjer för att öka användningen av bankkonto för utbetalningar av ersättningar.
Informations- och utbildningsinsatser måste intensifieras för att de som i dag är stora användare av Svensk Kassaservice skall ges möjlighet att ta till sig alternativa tjänster vid en förändring. Utredningen föreslår att Konsumentverket ges i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningskampanj i samarbete med organisationer som företräder de olika skyddsvärda grupperna samt
kommunernas konsumentvägledare för att hjälpa dessa grupper till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster. Informationssatsningarna bör dessutom ske i samverkan med bankerna och Svensk Kassaservice.
Informationskampanjen bör bedrivas inom två områden. Det första området avser information till kunder vid avvecklingen av Svensk Kassaservice med råd om hur de kan hantera sina bankärenden i framtiden. Det andra området avser information till konsumenter om de alternativ som finns till kassaservice såsom brevgiro, kontokort, telefon och Internetbank. Utbildningsinsatsen kan t.ex. innehålla enklare utbildning i att använda brevgiro för att utföra sina betaltjänster och/eller hur man använder ett kontokort för att göra betalningar och ta ut kontanter, eller mer avancerade utbildningar som syftar till att använda bank på Internet. Konsumentverket skall också ges möjlighet att etablera samarbete med bankerna för att kunna hänvisa intresserade till ekonomisk rådgivning och för dem behovsanpassade tjänster.
För genomförandet av informations- och utbildningskampanjen bör Konsumentverket tilldelas ett anslag av engångskaraktär under år 2006.
Utbetalningar till ålderspensionärer utan bankkonto
Det finns i dag ca 45 000 pensionärer som har ett specifikt behov av kassaservice då de får sin pension utbetald via utbetalningskort. De kan hämta sina pengar utan kostnad på Svensk Kassaservice eftersom Riskförsäkringsverket står för den via avtal med Nordea (Postgirot). Gruppen minskar kontinuerligt (ca 15 % per år) och kommer år 2008 att bestå av ca 20 000 personer, men hänsyn måste ändå tas till denna grupp vid en förändring.
Utredningen föreslår därför att Riksförsäkringsverket skall ges i uppdrag att i samråd med Riksgäldskontoret hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto.
Uppdraget består i att undersöka om utbetalningarna kan göras i en annan form än via postgirots utbetalningskort och/eller i samarbete med en annan aktör än Nordea och Svensk Kassaservice. I uppdraget ingår dessutom att tillsammans med Riksgäldskontoret och Bankgirot undersöka möjligheten att använda den utbetalningsprodukt som är under utveckling enligt ramavtalet om statens
betalningar mellan Riksgäldskontoret och SE-Banken samt Förenings-Sparbanken.
Ersättning till asylsökande
De asylsökande får dagersättning från Migrationsverket under den tid deras ärende behandlas. För utbetalning av denna ersättning har Migrationsverket ett avtal med Nordea (Postgirot) och Svensk Kassaservice. Detta innebär att de asylsökande i dag endast kan hämta ut sin ersättning som engångsbelopp under ett fåtal dagar i månaden hos Svensk Kassaservice.
Migrationsverket har under lång tid arbetat med att hitta en ny lösning för utbetalningarna då nuvarande rutin inte är tillfredställande, dock utan att nå en överenskommelse. Enligt nuvarande rutin kan ersättningen endast hämtas som ett engångsbelopp under ett fåtal dagar i månaden. Då utbetalningen görs per familj kan det handla om relativt stora summor, vilket i sig är en säkerhetsrisk, men också hindrar de asylsökande att ta del av enklare och bekvämare tjänster. Därför torde ett konto som är kopplat till ett kontokort vara ett bättre alternativ som ger innehavaren möjlighet att hämta ut ersättningen i mindre belopp.
Utredningen föreslår att Riksgäldskontoret skall ges i uppdrag att utreda om befintliga tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av Migrationsverket, alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med Migrationsverket.
Utsträckt kassaservice till äldre och funktionshindrande i glesbygd
Post- och telestyrelsen upphandlar i dag utsträckt post- och kassaservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd vars situation ofta kompliceras av långa avstånd till olika serviceinrättningar. Detta innebär att lantbrevbäraren tillhandahåller kassatjänster i anslutning till bostaden och under år 2003 hade ca 1 500 hushåll tillgång till denna tjänst.
Utredningen föreslår att Post- och telestyrelsen ges i fortsatt uppdrag att upphandla utsträckt service till äldre och funktionshindrade i glesbygd, men att uppdraget ändras till att avse grundläggande betaltjänster.
7.7. Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov av grundläggande betaltjänster
Utredningens förslag: Konsumentverket skall få i uppdrag att
bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
Finansiell verksamhet som ingår i grundläggande betaltjänster står i allmänhet under tillsyn av Finansinspektionen. Bestämmelser om detta finns i dag framförallt i bankrörelselagen och i den nya ordningen främst i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Vissa verksamheter som ingår i grundläggande betaltjänster, som hantering av dagskassor, kan dock ligga utanför tillsynen för Finansinspektionen. Det kan t.ex. gälla värdetransporter.
Den grundläggande kassaservicen som sådan har inte i något skede stått under Post- och telestyrelsens egentliga tillsyn. Post- och telestyrelsen har dock ett uppdrag att bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Med våra förslag upphör lagen om grundläggande kassaservice att gälla utan att någon ny lag tillkommer. Det kan då inte bli aktuellt med någon tillsyn i egentlig bemärkelse. Däremot behövs liksom i dag en uppföljning av hur tjänsterna tillhandahålls allmänheten.
Post- och telestyrelsens uppgift blir enligt våra förslag att upphandla de grundläggande betaltjänsterna i vissa delar av landet. Givetvis innebär en sådan uppgift även att myndigheten måste följa upp att och hur tjänsterna tillhandahålls. Myndigheten måste göra detta av två skäl. Dels måste myndigheten bevaka att de parter som myndigheten ingått avtal med uppfyller sina åtaganden, dels måste myndigheten inför kommande upphandlingar ha en tillräcklig insyn i förhållandena på marknaderna för sådana tjänster för att kunna bedöma var ett framtida upphandlingsbehov föreligger. Det skulle kunna anses att en sådan uppföljning vore tillräcklig för att bevaka samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Utredningen bedömer dock att en från den upphandlande myndigheten fristående organisation bör tilldelas uppgiften att fortlöpande bevaka samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Bevakningen bör vara en uppföljning av det politiska målet för grundläggande betaltjänster som vi föreslagit i avsnitt 7.3.
Vi har efter att ha studerat vissa myndigheters ansvarsområden funnit att Finansinspektionen och Konsumentverket ligger närmast till hands för uppgiften.
En nyttoaspekt som bör följas upp handlar om resultatet i förhållande till det mål som finns med upphandling av grundläggande betaltjänster, dvs. att garantera alla medborgare en god tillgänglighet till grundläggande betaltjänster oavsett boendeort. Denna nytta skall relateras till de statsfinansiella kostnader som upphandlingen resulterar i. En årlig uppföljning kan fokusera på denna nyttoaspekt.
Tillgänglighet avser dels medborgares fysiska tillgänglighet till serviceställen som kan erbjuda betaltjänster, dels tillgänglighet i fråga om förmåga, kunskap och andra möjligheter att nyttja servicen. Ett sätt att värdera nyttan med en god tillgänglighet är att räkna på de kostnader som konsumenter slipper genom att ha servicen kvar i sin närhet. Ett annat mer kvalitativt sätt att värdera nyttan är att över tid mäta konsumenters upplevelse av deras tillgänglighet till servicen.
Konsumentverket har utvecklat en servicedatabas, dvs. ett geografiskt informationssystem som i dag omfattar befolkningsdata nerbrutet på rutor om 250 kvadratmeter, alla landets dagligvarubutiker samt viss annan kommersiell service, inklusive kassaservice- och bankkontor avseende år 2001, kartor med vägattribut samt en programvara för tillgänglighetsberäkningar. Till befolkningsdata och dagligvarubutiker finns dessutom kopplat andra data så som ålder, inkomstuppgifter, omsättning, etc.
Enligt Konsumentverket går servicedatabasen att utvidga i syfte att beräkna de boendes resavstånd till närmaste serviceställe med kassaservice eller grundläggande betaltjänster med vår föreslagna terminologi. Det går också att beräkna ökade transportkostnader för att resa till näst närmaste serviceställe vid nedläggning av det i dag närmaste stället.
Konsumentverket har också utvecklat en konsumentenkät för att kartlägga hur konsumenter upplever servicen i sin lokala dagligbutik och var de brukar handla. Denna enkät är framtagen för att utgöra ett planeringsverktyg vid insatser som riktar sig till att utveckla landsbygdshandeln. Enkätundersökningarna genomförs oftast av kommuner och används av dem som ett underlag för att planera serviceförsörjning och åtgärder som bör vidtas för att upprätthålla en god servicenivå. I dag finns ca 30 000 svar registrerade i enkätverktyget.
En liknande enkät går att utveckla för att följa upp hur konsumenter upplever tillgängligheten till grundläggande betaltjänster.
Finansinspektionens huvuduppgift är att genom tillsyn upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet.
Eftersom vi anser att det är angeläget att kundperspektivet beaktas fullt ut i denna fråga, förefaller Konsumentverket lämpligast för denna uppgift. Vi föreslår därför att Konsumentverket får i uppdrag av regeringen att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
Uppföljningen av de grundläggande betaltjänsterna bör ske efter samråd med Post- och telestyrelsen. Det är dock Konsumentverket som självständigt och slutligen skall ta ställning till hur väl de politiska målen har uppfyllts. Konsumentverket skall årligen rapportera till regeringen. Regeringen skall i samband med budgetpropositionen årligen återrapportera till riksdagen om hur de politiska målen har uppfyllts.
8. Konsekvenser av förslagen
I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Konsekvenserna för statens åtagande vad gäller grundläggande betaltjänster har framgått av föregående kapitel. Detsamma gäller konsekvenserna för boende i lands- och glesbygd samt de grupper som har ett särskilt behov av grundläggande betaltjänster som staten garanterar. Utredningen bedömer att förslagen inte får negativa konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och därför kommer inte någon detaljerad bedömning avseende detta att redovisas.
8.1. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar
De undersökningar som utredningen tagit del av visar att småföretagare använder Svensk Kassaservice AB i något större utsträckning än befolkningen generellt. Närmare 13 % uppger att de utför ärenden minst en gång i veckan jämfört med 4 % för befolkningen som helhet. Småföretagare använder tjänster såsom inlösen av utbetalningskort (43 %), betalning av räkningar (32 %) och insättning på konto (22 %), medan 3 % uppger att de lämnar sin dagskassa (MarkTrack 2003).
Enligt vår analys har småföretagare inte några särskilda behov av grundläggande betaltjänster som hänger samman med dem som grupp utan deras behov är snarare geografiskt betingat. Den tjänst som småföretagare är i störst behov av, och som endast kan hanteras via bankkontor, servicebox eller värdetransport, är dagskassehantering. En majoritet av Svensk Handels och Sveriges Hotell och Restaurang Förbunds (SHR) medlemmar har och vill ha daglig insättning av dagskassor. En försämrad tillgänglighet till inlämningsställen leder sannolikt till ökade säkerhetsrisker för den enskilde företagaren. Samtidigt måste hänsyn tas till att varje näringsverk-
samhet som utgångspunkt måste bära sina egna kostnader. Problemen anses därför vara begränsade till orter där kommersiella alternativ saknas eller där det skulle bli orimligt dyrt att anlita t.ex. värdeföretag på rent kommersiella villkor.
Utredningens förslag innebär en omställning för småföretagare på orter med tillgång till kommersiella alternativ. Dessa kunder kommer i framtiden att vara hänvisade till bankernas kontorsnät för att göra manuella kassaärenden samt till serviceboxar etc. för avlämning av dagskassor. De kan också välja att gå över till alternativa tjänster såsom brevgiro, Internet, bankomater etc. där de flesta banktjänster kan hanteras. Småföretagare som finns i gles- och landsbygd där kommersiella alternativ saknas kommer att få tillgång till grundläggande betaltjänster inklusive dagskassehantering via den upphandling som staten ansvarar för. Detta säkerställer att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att driva företag i lands- och glesbygd med tillgång till en god service inom rimligt avstånd.
En fråga som kan ställas är vad konsekvensen blir om det kommersiella alternativ som finns på en ort inte är intresserad av att ta emot dagskassor. Detta kan bli en konsekvens av utredningens förslag, men risken bedöms som liten då det i dag finns flera alternativ till hantering av dagskassor på marknaden både i form av banker och värdeföretag. Utredningen förslag säkerställer dessutom att upphandlingen av grundläggande betaltjänster görs i områden där kommersiella alternativ saknas. I övriga områden förutsätts att närheten till ett kommersiellt alternativ är rimligt. Det ingår dessutom i utredningens förslag att Konsumentverket bl.a. skall bevaka tillgängligheten till de grundläggande betaltjänsterna efter upphandlingen och årligen redovisa detta. Om ett missförhållande, liknande det som beskrivits ovan, skulle påtalas bedömer utredningen att en sådan ort skulle omfattas av statens ansvar och att dagskassehanteringen därmed skulle ingå i den upphandling som Post- och telestyrelsen genomför.
8.2. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Utredningens förslag innebär att hela eller delar av Svensk Kassaservice AB kommer att avvecklas, beroende på om Posten AB finner det kommersiellt motiverat att tillhandahålla betaltjänster i sitt serviceutbud eller inte.
Om hela Svensk Kassaservice avvecklas innebär det att ca 1 600 anställda över hela landet förlorar sina arbeten. Personalen inom Svensk Kassaservice och tidigare på de gamla postkontoren har under många år verkat under kontinuerliga kontorsnedläggningar med personalnedskärningar som följd. Svensk Kassaservice har även beslutat om ytterligare nedläggningar av kontor som kommer att verkställas under perioden 2004–2005.
En avveckling av Svensk Kassaservice bör sättas i relation till de konsekvenser en fortsatt drift av verksamheten enligt nuvarande uppdrag kan medföra. Då våra beräkningar i basscenariot visar att bolaget även i framtiden kommer att gå med förlust och sannolikheten för ett ökat statligt anslag är liten, medför detta att Postens kapital kommer att belastas negativ. Detta kan sannolikt leda till omstruktureringar inom Posten-koncernen som helhet för att undvika att den finansiella situationen försämras ytterligare. Då transaktionsvolymerna antas minska med ca 15 % per år den kommande femårsperioden kommer det inte heller vara ekonomiskt försvarbart att upprätthålla den infrastruktur som basscenariot anger. Detta i sig kommer att leda till att Svensk Kassaservice verksamhet måste anpassas till en vikande efterfrågan, med avveckling av serviceställen och personal som följd.
Ur ett annat perspektiv innebär utredningens förslag troligtvis att arbetstillfällen i lands- och glesbygd kan bevaras. Om t.ex. livsmedels- eller bensinhandlare blir ombud för en upphandlad service på orter där kommersiella alternativ saknas får de ytterligare en tjänst i sitt utbud. Detta kan locka fler kunder till butiken och därmed öka handlarens chans till överlevnad. Handlare på mindre orter verkar i en konkurrensutsatt miljö och måste värja sig mot både etablering av stormarknader och i vissa områden ett vikande befolkningsunderlag.
Det kan hävdas att den offentliga servicen i delar av landet försämras då utredningens förslag innebär en geografisk begränsning av statens ansvar för grundläggande betaltjänster till områden som saknar kommersiella alternativ. Samtidigt har utredningen konsta-
terat att det är orimligt att staten tar ansvar för en rikstäckande infrastruktur med kontinuerligt sjunkande volymerna pga. ändrat beteende. Utredningen anser att på de orter där det är kommersiellt motiverat att bedriva verksamhet får banker och andra kreditinstitut sörja för att en god service upprätthålls.
8.3. Kostnader för staten och förslag till finansiering
Staten ersätter för närvarande Posten AB med 400 miljoner kronor (mnkr) per år för bolagets åtagande om en rikstäckande kassaservice. Men Svensk Kassaservice AB och därmed Postens kostnad för åtagandet överstiger detta anslag. Detta gör att staten som ägare av Posten dessutom har en indirekt kostnad för den grundläggande kassaservicen då Svensk Kassaservice och tidigare Posten Försäljning har gått med förlust under många år. Kontinuerliga omstruktureringar har gjorts av verksamheten, vilket har belastat Postens resultaträkning och därmed dess egna kapital. Detta har under perioden 1999–2003 inneburit att Posten har belastats med ca 300 mnkr per år i verksamhetsförlust och ca 180 mnkr per år i omstruktureringskostnader.
Om inga förändringar görs av Postens nuvarande uppdrag kommer kostnaderna för perioden 2004–2008 att utvecklas enligt den prognos som basscenariot anger, vilken redovisas nedan.
Tabell 8.1. Utvecklingen av Svensk Kassaservice AB:s verksamhet under perioden 2004–2008 enligt basscenariot
År/mnkr 2004 2005 2006 2006 2008 Summa Verksamhetsförlust 510 420 400 500 570 2400 Omstruktureringskostnader 160 120 170 0 0 450 Summa kostnad 670 540 570 500 570 2850
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini.
En oförändrad situation innebär att verksamhetsförlusten per år beräknas uppgå till mellan 400 mnkr och 570 mnkr (exklusive statligt anslag), vilket skall sättas i relation till Postens nuvarande anslag på 400 mnkr per år. Utöver detta kommer beslutade kostnader för nedläggningar av serviceställen att uppgå till 450 mnkr under perioden 2004–2006. Sannolikt kommer ytterligare nedläggningar att vara nödvändiga under åren 2007–2008 för att inte verk-
samhetsförlusterna i Svensk Kassaservice skall urholka Postens finansiella situation, något som kan vara svårt inom nuvarande uppdrag. Alternativet är att höja det statliga anslaget så att Posten får full kostnadstäckning för att driva verksamheten vidare.
Utredningens förslag kommer att innebära en lägre kostnad för staten på längre sikt samt medföra en större flexibilitet att anpassa uppdragets omfattning efter den pågående strukturomvandlingen inom de finansiella tjänsterna och därmed kundernas efterfrågan. Enligt utredningens förslag får Post- och telestyrelsen i uppdrag att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Uppdrag att vidta förberedelser för avtal skall gälla från och med den 1 juli 2005. Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast den 1 januari 2006 och senast den 1 juli samma år. Utöver upphandlingen föreslås ett antal kompletterande åtgärder som syftar till att stärka konsumenternas ställning på den finansiella marknaden. Nedan beskrivs förslagets konsekvenser med utgångspunkt i den föreslagna tidsplanen. Beräkningarna bygger på vårt antagande om att Posten inte väljer att fortsätta erbjuda betaltjänster genom Svensk Kassaservice.
Under åren 2004 och 2005 fortsätter Posten genom dotterbolaget Svensk Kassaservice att bedriva verksamheten enligt nuvarande uppdrag. Post- och telestyrelsen startar den 1 juli 2005 arbetet med upphandlingen av de grundläggande betaltjänsterna. En särskild utredare utses av regeringen vilken påbörjar arbetet med att nå en branschöverenskommelse med bankerna om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till ett transaktionskonto.
Under år 2006 utvecklar och implementerar den/de aktörer som vunnit upphandlingen de grundläggande betaltjänsterna. Senast den 1 juli 2006 skall detta arbete vara färdigställt. Under samma period avvecklar Svensk Kassaservice sin verksamhet och Konsumentverket genomför i samarbete med Svensk Kassaservice, avtalsbankerna (Nordea, Föreningssparbanken och Länsförsäkringar Bank) samt olika intresseorganisationer en informations- och utbildningskampanj som riktar sig mot nuvarande kunder och framförallt de skyddsvärda grupperna. Riksgäldskontoret bistår under samma period Migrationsverket i att förhandla fram en ny lösning för utbetalningar av dagersättning till asylsökande.
Från år 2007 och framåt, beroende på avtalens längd med de parter som vunnit upphandlingen, löper avtalen om grundläggande betaltjänster. Konsumentverket följer årligen upp resultatet av upphandlingen i förhållande till det mål som finns med upphand-
ling av de grundläggande betaltjänsterna, dvs. att garantera alla medborgare en god tillgänglighet till grundläggande betaltjänster oavsett boendeort. Post- och telestyrelsen följer parallellt upp att parterna uppfyller villkoren i avtalen. De finansiella konsekvenserna redovisas i nedanstående tabell.
Tabell 8.2. Finansiella konsekvenser av utredningens förslag under perioden 2004–2008
År /mnkr 2004 2005 2006 2006 2008 Summa
Svensk Kassaservice
Verksamhetsförlust
510 420 200
-
- 1130
Omstruktureringskostnader 160 120 1070
-
- 1350
Summa kostnad 670 540 1270 - - 2480
År /mnkr 2004 2005 2006 2006 2008 Summa
Upphandlingskostnad
- - 200-300 200-300 200-300 600-900
Särskilda åtgärder
IT-investeringar
-
- 3
-
-
3
Kampanjkostnader
-
- 20
-
- 20
Summa kostnad 223-323 200-300 200-300 623-923
Källa: Svensk Kassaservice, Capgemini, Utredningens egen analys.
Då utredningens förslag föreslås börja gälla under år 2006 uppstår kostnader för nuvarande verksamheten i Svensk Kassaservice under perioden 2004–2005 enligt gällande affärsplan. Som tidigare omnämnts är det svårt att exakt beräkna kostnaden för en upphandling som avgörs i förhandling mellan parterna. Med utgångspunkt i det beräknade upphandlingsscenariot (S3) och diskussioner med olika aktörer uppskattar vi att kostnaden för utredningens förslag uppgår till mellan 200 mnkr och 300 mnkr per år. Under år 2006 återfinns också en engångskostnad på 3 mnkr för investeringar i IT-stöd avseende uppföljningsuppdraget samt 20 mnkr som avser informations- och utbildningskampanjen vid övergången från Svensk Kassaservice till upphandling. Båda dessa kostnadsposter är hänförliga till Konsumentverkets uppdrag. Riksgäldskontoret antas kunna utföra sitt uppdrag enligt utredningens förslag inom nuvarande finansiella ramar.
Utredningens förslag medför engångskostnader under år 2006 då Svensk Kassaservice verksamhet avvecklas och de upphandlade betaltjänsterna lanseras. Men redan år 2009 ger utredningens förslag en positiv effekt då den ackumulerade kostnaden för staten under perioden 2004–2009 blir lägre jämfört med att driva verksamheten vidare enligt nuvarande uppdrag. Från år 2010 och framåt blir kostnaden för staten betydligt lägre och kommer årligen att uppgå till mellan 200 mnkr och 300 mnkr beroende på avtalens längd.
Staten ger i dag ett anslag på 400 mnkr per år till Posten. Detta bör fortsatt utgå under åren 2004 och 2005. Då riksdagen beslutat om propositionen om grundläggande betaltjänster ger regeringen Post- och telestyrelsen i uppdrag att genomföra upphandlingen i enlighet med propositionens inriktning. I budgetpropositionen för år 2006 föreslår regeringen den nya nivån på anslaget som från och med år 2006 skall täcka kostnaden för de upphandlade betaltjänsterna.
Hur de verksamhetsförluster och omstruktureringskostnader som uppstår i Svensk Kassaservice under perioden 2004–2006 skall hanteras anser utredningen är en fråga för ägaren. Dessa kostnader har historiskt belastat Postens egna kapital, och därmed staten indirekt som ägare av Posten. Då verksamhetens negativa resultat har varit kända för Posten har avsättningar gjorts under tidigare år för framtida verksamhetsförluster och omstruktureringskostnader. Dessa avsättningar uppgick vid bokslutet per den 31 december 2003 till 604 mnkr avseende verksamhetsförluster och till 969 mnkr avseende omstruktureringskostnader. Det bör vara möjligt att använda dessa avsättningar för att täcka de kostnader som uppstår under perioden 2004–2006 för avvecklingen av Svensk Kassaservice.
8.4. Konsekvenser för kommunerna
De konsekvenser som kan identifieras för kommunerna generellt är att Svensk Kassaservice serviceställen sannolikt läggs ned om inte Posten AB finner det kommersiellt motiverat att upprätthålla verksamheten. Detta innebär sannolikt att Svensk Kassaservice serviceställen kommer att försvinna. Boende på landsbygden kommer att ha fortsatt tillgång till grundläggande betaltjänster, genom Post- och telestyrelsens upphandling, där det saknas kommersiell service.
Vår behovsanalys har visat att det i storstäderna finns god tillgång till fysiska alternativ för att uträtta kassaserviceärenden, då storbankerna har ett utbrett kontorsnät med kontor som erbjuder samma tjänster som Svensk Kassaservice. Som komplement finns även god tillgång till andra alternativa kanaler som t.ex. uttagsautomater och butiker för att göra kontantuttag. Tillgången till Internet och Internetanvändningen är också högre i storstäderna än i övriga delar av landet, vilket gör att alternativ som Internetbank har hög potential i storstadsregionerna.
Detsamma gäller i de flesta andra städer och tätorter i Sverige där det finns alternativ till Svensk Kassaservice i form av bankernas kontorsnät. Det finns också tillgång till uttagsautomater och butiker som erbjuder uttagsmöjligheter för dem som har kontokort. Tillgången till Internet är visserligen något lägre än riksgenomsnittet men detta bör inte tillmätas någon avgörande betydelse då tillgången till Internet i dessa områden förväntas öka.
Utredningen konstaterar att den goda tillgången till kommersiella kanaler i storstäderna, städer och tätorter gör att behovet av Svensk Kassaservice är mycket begränsat. En statligt garanterad infrastruktur bedöms därför inte vara avgörande för att kunderna skall kunna utföra sina bankärenden. Upphandlingen är avsedd att täcka det behov som finns och som inte tillgodoses av marknaden.
8.5. Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt
En självklar utgångspunkt bör vara att alla – eller i vart fall så gott som alla – i samhället har behov av att kunna utföra betalningar på ett enkelt och effektivt sätt. Den tekniska utvecklingen har ökat tillgängligheten till betaltjänster för de grupper i samhället som har tillgång till de nya betalningssätten, såsom brevgiro, kontokort samt telefon- och Internetbank. Dessa tjänster är också betydligt billigare för kunden än manuella tjänster. Genom att ändra omfattningen av statens ansvar från en grundläggande kassaservice baserad på huvudsakligen manuell betjäning till grundläggande betaltjänster bör det samtidigt åstadkommas att staten tar ett ansvar för att se till att alla grupper i samhället får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster.
I denna del är det således fråga om en utökning av statens ansvar i förhållande till i dag.
Utredningens förslag om upphandling av grundläggande betaltjänster öppnar för att nya aktörer kan komma in på den finansiella marknaden, och att den ekonomiska strukturen i glesbygdsområden kan komma att förändras. Utöver de omställningar som sker i de områden där tjänsterna handlas upp innebär förslaget även en överflyttning av kunder till bankernas nätverk på de orter där det idag finns ett kommersiellt alternativ.
De senaste tio åren har det skett dramatiska förändringar på den finansiella marknaden vad gäller utveckling av nya tjänster. Det finns idag en god tillgång till tjänster som är enklare och mer kostnadseffektiva för både kunderna, kreditinstituten och samhället, jämfört med kassaservice. Denna utveckling gör att de resursstarka personerna snabbt går över till alternativa betalningssätt medan personer med svagare ekonomi är hänvisade till eller väljer att använda den dyrare kassaservicen. Utredningens förslag kommer att påskynda övergången till alternativa tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank, vilket kommer att medföra att alltfler utnyttjar de samhällsekonomiskt fördelaktiga och kostnadseffektiva betalsystemen. Samtidigt kommer en fortsatt tillgång till grundläggande betaltjänster att garanteras via upphandlingen för boende i områden utan kommersiella alternativ. Sannolikt kan tillgänglighet och servicenivå förbättras då nya aktörer får tillträde till marknaden med innovativa idéer och en infrastruktur byggd i huvudsak för andra ändamål än kassaservice.
Utredningens förslag kan också påverka resmönstren i olika regioner beroende på hur närhet och tillgänglighet till ett serviceställe förändras efter en genomförd upphandling. Det är dock svårt att bedöma hur denna förändring kommer att ske och hur den kommer att påverka de olika regionerna.
8.6. Regionalpolitiska konsekvenser
Det övergripande målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet.
Med ”väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner” avses att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med ”hållbar” avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och
ekologiska förhållanden. Med ”en god servicenivå i alla delar av landet” avses att insatserna skall bidra till att människor och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig service i tillräcklig omfattning.
Statens viktigaste roll är att skapa goda grundförutsättningar – nödvändiga strukturer för en hållbar tillväxt och en god servicenivå i alla delar av landet.
Utvecklingen inom betaltjänstområdet har medfört att det har vuxit fram ett brett utbud av olika tjänster. Dessa karakteriseras av att kunderna har möjlighet att sköta sina bankärenden oberoende om de har tillgång till ett bank eller kassaservicekontor. Exempel på detta är brevgiro, Internetbank och kontokort. Denna utveckling har gynnat konsumenter i hela landet, men boende i lands- och glesbygd har kanske haft den relativt sett största fördelen då de tidigare hade svårt att få tillgång till betaltjänster inom rimligt avstånd. Utvecklingen inom betaltjänstområdet har således varit positiv ur ett regionalpolitiskt perspektiv.
Utredningens förslag säkerställer att behovet av grundläggande betaltjänster ur ett regionalt perspektiv tillgodoses, då tjänsterna kommer att upphandlas i områden som saknar kommersiella alternativ.
8.7. Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens förslag kommer att innebära strukturförändringar på den finansiella marknaden då en betydande del av de transaktioner som nu hanteras av Svensk Kassaservice kommer att flyttas över till framförallt bankernas kontorsnät samt i viss mån till butiker. Då en stor andel av transaktionerna hos Svensk Kassaservice härrör sig till Nordea/Postgirot kommer en viss överflyttning att ske till ICAbutikerna eftersom ICA och Nordea har slutit ett uppdragsavtal. Avtalet innebär att Nordeas kunder har möjlighet att göra kontantuttag på upp till 2000 kronor per tillfälle med hjälp av sitt bankkort direkt i ICA-butikens kassa.
Detta innebär att det totala antalet bank- och kassaservicekontor som hanterar kontanter i samhället kommer att minska, men att de kvarvarande bankkontoren i vissa områden troligtvis kommer att hantera större volymer av kontanter (förutsatt att volymen av kontanter är konstant). Det mesta tyder på att en minskning av
kontantvolymen kommer att ske på längre sikt då alltfler väljer att använda elektroniska lösningar. Men för att inte rånrisken på enskilda bankkontor skall öka kommer en mer regelbunden hämtning av kontanter att vara nödvändig. Detta torde inte utgöra något problem då bankerna redan i dag har avtal med värdetransportföretag för hantering av kontanter.
Vad gäller ett ökat uttag av kontanter i butik finns det inget som tyder på att detta skulle leda till en högre säkerhetsrisk, snarare tvärtom då butikerna har möjlighet att minska volymen av kontanter i kassan.
En avveckling av Svensk Kassaservice kontor kommer att påskynda övergången till alternativa tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank, vilket i sig leder till ett minskat utrymme för transaktioner som inte går att spåra. Därmed försämras möjligheterna för den svarta sektorn att utföra vissa typer av olagliga transaktioner. Utredningens förslag kan därför leda till en begränsning av den ekonomiska brottsligheten.
Utredningens förslag gällande upphandling av betaltjänster i områden som saknar kommersiella alternativ bedöms inte heller det få några utökade konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Redan idag finns Svensk Kassaservice representerade på dessa orter och i landsbygden och över 75 % av serviceställena drivs i partnerregi med t.ex. livsmedelsbutiken (vanligtvis ICA eller Coop), bensinhandlaren eller tobaksaffären som ombud (avser år 2003). Vid en upphandling är det inte orimligt att anta att en stor del av att dessa fortsatt kommer att vara ombud, men att huvudmannen kommer att vara en annan. Detsamma gäller kassaservicen via lantbrevbäringen, som också är en tjänst som redan idag tillhandahålls.
Det som kan medföra en ökad säkerhetsrisk för ombuden är att det statliga åtagandet och därmed upphandlingen endast omfattar betaltjänster, inklusive uttag på vissa värdehandlingar, jämfört med i dag då även insättningar och uttag på bankkonto med avi omfattas. Detta kan medföra att ombuden får ett större inflöde av kontanter i verksamheten jämfört med i dag, utan möjlighet till ett utflöde av kontanter i motsvarande utsträckning då uttagsmöjligheterna begränsas till kontantuttag via kontokort, check eller utbetalningskort. Detta kan leda till att ombudens kontantkassor blir något högre.
Det blir den upphandlande myndighetens ansvar att tillsammans med den part som lägger ett anbud om utförande av hela eller delar
av tjänsten att se till att en hög säkerhetsnivå kan upprätthållas. Viktiga aspekter som bör beaktas är behov av försäkringar, kassaskåp, mer regelbunden upphämtning av kontanter, IT-säkerhet osv.
Vad gäller småföretag med dagskassor kommer deras behov att hanteras antingen via den befintliga infrastrukturen på marknaden, dvs. banker eller värdeföretag, eller av den aktör som via upphandling får i uppdrag att ombesörja dagskassehanteringen. Företagets geografiska placering kommer att avgöra valet aktör.
8.8. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män
Utredningens förslag kan påverka förutsättningarna för jämställdhet mellan män och kvinnor negativt. Förslaget innebär att statens ansvar begränsas till områden som saknar kommersiella alternativ och att marknaden därutöver får tillgodose behoven av kassaservice, vilket kan försämra tillgängligheten till närmaste serviceställe. Detta kan påverka flera grupper negativt, men kanske främst pensionärer som kan få längre avstånd till ett serviceställe för att uträtta sina kassaärenden och som samtidigt kan ha svårt att förflytta sig på egen hand. En majoritet av de äldre pensionärerna är kvinnor, varav många saknar körkort och/eller tillgång till egen bil.
En ytterligare risk ur ett jämställdhetsperspektiv är att om Svensk Kassaservice AB avvecklas kan upp till 1 600 personer mista sin anställning. En övervägande majoritet av de anställda inom Svensk Kassaservice är kvinnor som har en ålder över ca 55 år. För dessa kvinnor, som i många fall har en lång anställningstid i Posten, förutsätts att Posten kan erbjuda stöd och andra lämpliga insatser inom ramen för sitt pågående omstruktureringsarbete.
Litteraturförteckning
Allgårdh, Olof m.fl., EU och EG-rätten, 3 uppl., Norstedts Tryckeri AB, Sthlm 1999.
Amcoff, Jan, Regional befolkningsomfördelning bland unga och gamla, Institutet för framtidsstudier 2003:13.
Arbetsställen per postnummer, Undersökning beställd av Post- och kassaserviceutredningen och utförd av SCB, 2004.
Bank och Finansstatistik, Bankföreningen, 2002.
Bank of International Settlement, Red Book 2003.
Bankerna 2003 enligt Svenskt Kvalitetsindex, Svenska Bankföreningen.
Betaltjänster för alla, Konsumentverket, Rapport 2001:13.
Betaltjänster och kundrörlighet, Finansinspektionen, 17 september 1998.
BGC AB, årsredovisning 2002.
BNP i OECD området, Konjunkturinstitutet, 2003.
Den svenska finansmarknaden 2003, Sveriges Riksbank.
Fakta om gles- och landsbygd, Glesbygdsverket, 2003.
Fakta om handeln i Sverige, Svensk Handel, 2004.
FFFS 2001:8, Finansinspektionen.
Finanssektorns stabilitet 2003, Finansinspektionen, Dnr 03-6480-601.
Företagspresentation, Svensk Kassaservice, 2003-10-09.
Grundläggande kassaservice i Sverige, Post- och telestyrelsen, PTS-ER-2003:37, 2003.
Hentze, Margareta m.fl., Offentlig upphandling, uppl. 1:2, Norstedts Tryckeri AB.
Information Society Statistics – Pocketbook 2003, Eurostat, 2003.
Internetbankkunder i Bankföreningens medlemsbanker, Svenska Bankföreningen, juni 2003.
Jegers, Ivars, Rekordgenerationen slår till igen, Konsultförlaget 2001, Kairos Future AB.
Konjunkturbedömning, Handels utredningsinstitut, 2003:4.
Kontantförsörjningen i Sverige – struktur, roller och ansvar, Sveriges Riksbank, Dnr 2002-146-DIR.
Korpi, Martin, Regionala obalanser – ett demografiskt perspektiv, Institutet för framtidsstudier 2003:1.
Kortanvändning och attityder, Point, 2003.
Marktrack, Kundundersökning, Mistat AB på uppdrag av Svensk Kassaservice AB, Telefonintervjuer med ca 1200 personer som säger sig besöka Svensk Kassaservice och som representerar allmänheten eller ett företag, mars 2004.
Marktrack, Kundundersökning, Mistat AB på uppdrag av Svensk Kassaservice AB, Telefonintervjuer med ca 1000 personer som säger sig besöka Svensk Kassaservice och som representerar allmänheten eller ett företag, november 2003.
Nygren, Ola och Persson, Lars-Olof, Det enkelriktade Sverige, TCO, 2001.
Penning- och valutapolitik, Sveriges Riksbank 2001:4.
Penning- och valutapolitik, Sveriges Riksbank 2003:2.
Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003, SCB 2004.
Riksbanken, Den svenska finansmarknaden, 2003.
Statistik om Stockholm, Utrednings och Statistik Kontoret Stockholm Stad, Nr: S 2003:15.
Statistisk årsbok, SCB, 2004.
Sveriges framtida befolkning, Demografiska rapporter 2003:05 samt Demografiska rapporter 2003:04, SCB.
Temo – Undersökning av befolkningens post- och kassaservicevanor, Post- och Telestyrelsen, 2004.
The Banking´s Changing Dynamics, The Boston Consulting Group, 8/03.
Årsbok 2003, Glesbygdsverket, 2003.
Material från Internetsidor
Konsumenternas Bank- och Finansbyrå www.konsumentbankbyran.se
Svenska Bankföreningen www.bankforeningen.se
Bankgirot www.bankgirot.se
Nordea www.nordea.se
Postgirot www.postgirot.se
Privatgirot www.privatgirot.se
Statistiska Centralbyrån SCB www.scb.se
Kommittédirektiv
Ny reglering av postverksamhet och behov av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen
Dir. 2003:117
Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2003
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen.
Utredaren skall
- beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden,
- analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utformning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås, samt
- om det behövs föreslå förändringar i lagstiftning, det postpolitiska målet och myndighetsansvaret.
Utredaren skall vidare
- analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen,
- ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassaservicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt
- bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet.
Postservice
Liberaliseringen av postmarknaden
Reglering som innebär öppnande av marknader syftar till att uppnå samhällsekonomiska vinster genom att släppa fram nya idéer och nya företag på marknaden och bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivt. Konkurrens är således inte något självändamål utan ett medel för att skapa ett ökat och mer varierat utbud av varor och tjänster till lägre priser och högre kvalitet, till nytta för konsumenterna. En fungerande konkurrens kräver alltid ett grundläggande regelverk i form av lagar och andra bestämmelser som sätter gränser för aktörernas beteenden på marknaden. När det gäller marknader som nyligen har öppnats för konkurrens kan det behövas särskilda regler, utöver de generella konkurrensreglerna, i syfte att säkerställa att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Erfarenheten, såväl svensk som internationell, visar dock att regelreformeringar så gott som alltid även följs av oförutsedda effekter.
Syftet med avskaffandet av brevmonopolet var att öppna marknaden för fri konkurrens för att därigenom skapa en effektiv postverksamhet till rimliga priser. Att gå från en marknad med en aktör till en särreglerad öppen marknad med konkurrens har dock visat sig innebära vissa problem på postmarknaden.
Liberaliseringen har gett upphov till positiva effekter men de bedöms inte fullt ut ha fått genomslag för konsumentkollektivet. Aktörerna på den svenska postmarknaden utgörs idag av Posten AB (publ) (Posten), CityMail Sweden AB och ett drygt 30-tal mindre postoperatörer. Posten är alltjämt den helt dominerande aktören på marknaden och konkurrenssituationen på postmarknaden bedöms skifta dels mellan olika marknadssegment, dels geografiskt. Generellt kan dock konstateras att antalet operatörer på marknaden minskar samt att det förefaller svårt för operatörerna att få lönsamhet i verksamheten. En beskrivning av postmarknaden och en förutsättningslös analys av vilka samhällsekonomiska effekter liberaliseringen av postmarknaden har medfört bör därför göras.
Politiska mål, reglering och myndigheternas roller
Enligt det postpolitiska målet, fastslaget i postlagen (1993:1684) skall det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser
som väger högst tjugo kilo. Det skall finnas en möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser samt försäkrade och kvitterade av mottagaren. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.
Enligt postlagen krävs tillstånd för att få bedriva postverksamhet. Tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst. En samhällsomfattande posttjänst innefattar just de krav på postverksamheten som det postpolitiska målet beskriver. Posten är den operatör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Det utgår inte någon ersättning från staten till Posten för detta.
Post- och telestyrelsen (PTS) är tillsynsmyndighet för efterlevnaden av postlagen och fick 1997 ett sektorsansvar på postområdet som innebär att myndigheten bl.a. skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Någon konkurrensfrämjande roll har dock inte myndigheten och i regeringens proposition Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) uttalades särskilt att myndigheten inte skall ha en generell konkurrensfrämjande roll på postområdet.
Inom Europa pågår ett arbete för att skapa en gemensam inre marknad för posttjänster. Det är idag endast Sverige och Finland som helt har liberaliserat sina respektive marknader. Det ursprungliga liberaliseringsdirektivet på postområdet, Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. De nu antagna ändringarna i postdirektivet slår bl.a. fast en tidsplan innehållande en gradvis liberalisering av marknaden under 2003 till 2006. Kommissionen skall därefter senast den 31 december 2006 överlämna en rapport tillsammans med ett förslag till Europaparlamentet och rådet som, om den finner det lämpligt, bekräftar år 2009 som ett slutdatum för genomförandet av en gemensam inre marknad för posttjänster.
Konkurrenspolitiken skall vara grundad på ett konsumentperspektiv och skall bidra till modernisering och utveckling av samhället genom effektiva och öppna marknader som släpper fram nya idéer, nya företag och produkter.
Konkurrenslagen (1993:20) (KL), som trädde i kraft den 1 juli 1993, är generell och omfattar alla sektorer, således även postsektorn. KL bygger på samma principer som gäller på EU-nivå och innehåller två grundläggande förbud. Det ena förbudet avser konkurrensbegränsande samarbete mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden, eller som ger ett sådant resultat. Enligt det andra förbudet är företag som har en dominerande ställning på marknaden förbjudna att missbruka sin dominerande ställning.
Det är Konkurrensverket som är central myndighet för konkurrensfrågor. Verket har till uppgift att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Konkurrensverket har bl.a. i uppgift att aktivt tillämpa KL för att hindra skadliga konkurrensbegränsningar.
Både konkurrenslagstiftningen och postlagstiftningen är tillämplig på postmarknaden för att säkerställa att en fungerande marknad uppnås. Trots detta uppfattar de nya aktörerna att det finns konkurrensproblem som gör det svårt att bedriva verksamhet på postmarknaden. PTS har även inkommit till regeringen med rapporten Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering och tar där upp vissa frågor som myndigheten anser behöver utredas närmare. Dessa är bl.a. en bestämmelse för eftersändning liknande den som i dag finns för regleringen av tillgången till anläggningar för postöverlämning i 16 a § postlagen, en förändring av definitionen av postverksamhet i 3 § postlagen om marknadens utveckling så kräver, möjligheter för operatörer att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät, samt en konkurrensfrämjande roll för PTS på postområdet.
Den nuvarande regleringen och dess tillämpning av de ansvariga myndigheterna samt deras inbördes uppgiftsfördelning behöver analyseras för att utreda om det föreligger brister i något avseende och hur dessa eventuella brister i så fall lämpligen kan avhjälpas.
Några frågor i postlagstiftningen av särskilt intresse
Postförordningen (1993:1709) föreskriver att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja normalportot per kalenderår mer än förändringen i konsumentprisindex. Denna form av pristak infördes 1997 och syftet är att skydda konsumenter, främst de grupper som inte har något alternativ till Posten, mot
allt för kraftiga prishöjningar. Samtidigt skall pristaket ge Posten utrymme att ta ut ett pris som motsvarar kostnaderna för tjänsten. Det bör utredas om dessa syften uppnås med nuvarande reglering.
Enligt postlagen skall befordran av adresserade tidningar och tidskrifter ske till kostnadsbaserade priser eftersom den ingår som en del i den samhällsomfattande posttjänsten. I en granskningsrapport från PTS av den 27 mars 2003 anser myndigheten att Postens senaste prishöjning av Posttidningar A inte är rimlig och inte heller är kostnadsbaserad. Posten har i ett yttrande till regeringen uppgett att bolaget historiskt sett har hållit låga priser på tidningsdistributionen men att bolaget i dagens ekonomiska läge inte längre har möjlighet att ha ett underskott på tjänsten och därför är tvingat att höja priserna mer än kostnadsutvecklingen mätt som utvecklingen av konsumentprisindex.
Det finns i dag ett antal postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet men som aldrig har startat sin verksamhet. Det kan förekomma att någon av dessa utnyttjar de rättigheter som tillståndet medför utan att bedriva någon sådan verksamhet som tillståndet berättigar till. I dag finns det ingen möjlighet för PTS att återkalla ett tillstånd i en sådan situation.
Sammanfattning av skälen till en översyn av postområdet
- Utvecklingen på postmarknaden bör utvärderas i ett samhällsekonomiskt perspektiv för att avgöra om syftet med liberaliseringen har uppnåtts.
- Det bör undersökas om det finns kvarvarande hinder för att syftet med liberaliseringen skall kunna uppnås och utredas om nuvarande lagstiftning är ändamålsenlig och om förändringar behövs för att skapa förutsättningar för att säkerställa att postmarknaden utvecklas på önskvärt sätt.
- Myndigheternas uppgifter och roller bör utredas i syfte att säkerställa en ändamålsenlig och kostnadseffektiv myndighetsorganisation för att främja konkurrens på postområdet.
- Frågorna om prisreglering i form av ett pristak på normalportot, kostnader och priser för tidnings- och tidskriftsdistribution och avsaknaden av en möjlighet för tillsynsmyndigheten att återkalla tillstånd för operatörer som inte bedriver någon postverksamhet bör särskilt belysas.
Den grundläggande kassaservicen
Det politiska målet för den grundläggande kassaservicen är att alla i hela landet skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.
Av 1 a § postlagen framgick tidigare att det skulle finnas en kassaservice i hela landet. Statens ansvar säkerställdes genom ett avtal mellan staten och Posten, vari Posten påtog sig skyldigheten att tillhandahålla en grundläggande kassaservice till alla kunder i hela landet. I mars 1998 ansåg regeringen att det fanns anledning att tillsätta en särskild utredare med uppgift att överväga olika alternativ till den gällande ordningen och i december 1998 överlämnade Betalserviceutredningen sitt betänkande Kassaservice (SOU 1998:159). Utredningens förslag innebar förenklat att kassaservicen inte längre skulle vara en statlig angelägenhet utan skötas av marknaden. Länsstyrelsen skulle dock kunna stödja kassaservicen på regional nivå där så behövdes. I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) informerades dock riksdagen om att regeringen inte avsåg att genomföra Betalserviceutredningens förslag. Som ett led i den vidare beredningen av frågan utarbetades inom Regeringskansliet (Näringsdepartementet) promemorian Grundläggande kassaservice. Därefter fattade regeringen den 11 oktober 2001 beslut om proposition om grundläggande kassaservice som ligger till grund för den nu gällande lagen (prop. 2001/02:34, bet. 2001/02:TU1, rskr. 2001/02:125).
Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) trädde i kraft den 1 januari 2002. Av lagen följer att det är det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen (1997:157) som skall tillhandahålla en grundläggande kassaservice. Hänvisningen syftar på Posten AB och det är i dag Postens dotterbolag Svensk Kassaservice AB som sköter kassaservicen och agerar som ombud för de banker som bolaget har avtal med. Bankerna står enligt bankrörelselagen (1987:617) under tillsyn av Finansinspektionen. PTS har således ingen tillsynsfunktion över kassaservicen som sådan men skall enligt kassaservicelagen och förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov.
Svensk Kassaservice använder sig av ett distributionsnät för sina tjänster som på de allra flesta ställen är skiljt från postservicen. Kassaservice tillhandahålls genom ett antal serviceställen över hela landet, varav en del är egna kontor och en del är hos samarbetande
företag. Därutöver erbjuds också kassaservice genom lantbrevbärare.
Svensk Kassaservice erbjuder delvis samma tjänster som banksektorn med den avgörande skillnaden att bolaget inte bedriver någon egen bankverksamhet med kontoföring utan endast agerar ombud för de banker som bolaget har slutit avtal med. De tjänster som tillhandahålls är betalning av räkningar, kontantuttag samt insättningar och uttag på konton. Det finns i dag ett flertal alternativ till Svensk Kassaservice, t.ex. banker, dagligvarukedjor med kassahantering genom kontokort, bankomater, betalkort, telefon- och Internetbank, autogiro och giro. De banker som Svensk Kassaservice i dag har avtal med är Nordea, Föreningssparbanken, Länsförsäkringar bank och GE Capital Bank.
Andelen av Sveriges befolkning som använder sig av Svensk Kassaservices tjänster minskar för varje år. Fler och fler går över till att t.ex. använda Internet för att utföra sina bankärenden. Antalet transaktioner som utförs på Svensk Kassaservice minskar enligt Posten i genomsnitt med ca 18 % per år.
Glesbygdsverket har i sin redovisning av utvecklingen av offentlig service i gles- och landsbygdsområden år 2002 påpekat att kassaservicen är mycket viktig för småföretagare i glesbygd. Myndigheten menar dock att det finns problem för lanthandeln med dagskassehantering som är kopplade till bl.a. försäkringsvillkor och avgiftssystem.
Staten betalar en ersättning om 400 miljoner kronor per år till Posten för att bolaget skall tillhandahålla kassaservicen. Denna ersättning avser att täcka underskottet för de serviceställen som inte är kommersiellt motiverade och där det inte heller finns andra alternativ. Svensk Kassaservice har därutöver ett bokfört underskott om ca 260 miljoner kronor för 2002.
Under 2003 har Posten fattat beslut om att vidta åtgärder för att uppnå ett nollresultat i kassaserviceverksamheten 2005. De åtgärder som vidtas är bl.a. stängningar av kontor, personalneddragningar, prishöjningar och omförhandlingar av avtal om ersättning från banker. Dessa åtgärder är enligt Posten endast en kortsiktig lösning och bolaget menar att kostnaderna kommer att öka i ett längre perspektiv.
Den snabba utvecklingen när det gäller marknadssituationen för kassaservicetjänster gör det nödvändigt att utreda det statliga åtagandet och statens krav på den aktör som skall tillhandahålla kassaservicen i förhållande till det reella behov som finns. De ökade
kostnaderna till följd av den minskade efterfrågan av tjänsterna kräver också att formerna för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen ses över för att kostnaderna skall kunna anpassas till en efterfrågan som förändras över tiden.
Uppdraget
Postservice
Utredaren skall göra en övergripande beskrivning av postmarknadens utveckling och olika marknadssegment vad beträffar bl.a. dess aktörer, tjänster, priser, volymer, geografiska förhållanden och teknisk påverkan samt marknadsandelar. Beskrivningen skall om möjligt inbegripa utvecklingstendenser. I beskrivningen skall även ingå en sammanfattning av den pågående utvecklingen inom EU och de nordiska länderna.
Utredaren skall vidare göra en samhällsekonomisk analys av liberaliseringen av postmarknaden. Därvid bör analyseras effekterna med avseende på prisnivåer, tillgänglighet, servicenivå och tillträdet av nya företag på marknaden. Förekommande skillnader i effekterna för olika regioner i landet skall uppmärksammas, liksom effekter för gles- och landsbygdsområden.
Utifrån den samhällsekonomiska analysen skall utredaren utreda eventuella brister i nuvarande lagstiftning som hindrar att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Utredaren skall i detta sammanhang utvärdera ansvariga myndigheters nuvarande tillämpning av lagstiftningen, deras inbördes uppdelning av ansvaret för postmarknaden samt myndigheternas aktivitet på området för att därvid utreda om nuvarande ordning är ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Utredaren skall även utvärdera eventuella ytterligare faktorer som kan ha hindrat eller påverkat marknadens utveckling.
På detta underlag skall utredaren analysera det befintliga politiska målet för postområdet och vid behov föreslå förändringar av detta. Utredaren skall vidare ange vilken lagstiftning som behövs för att säkerställa att detta mål nås. Kund- och konsumentperspektivet skall vara vägledande för utredarens eventuella förslag.
I det politiska målet för postområdet skall det ingå att alla skall ha tillgång till en posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Vidare skall postmarknaden karakteriseras av en effektiv konkur-
rens mellan flera aktörer som tillsammans kan erbjuda ett brett urval av posttjänster.
Utredaren skall också bedöma om myndighetsorganisationen behöver förändras och i sådant fall föreslå en lämplig uppdelning av myndighetsansvaret samt de förändrade befogenheter som kan följa av detta.
Utredaren skall i sitt arbete särskilt ta ställning till och om lämpligt föreslå – en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade
försändelser, – en förändring av definitionen av postverksamhet i 3 § postlagen
om marknadens utveckling så kräver, – möjligheter för operatörer att få tillgång till delar av den domi-
nerande operatörens distributionsnät, samt – en konkurrensfrämjande roll för Post- och telestyrelsen på
postområdet.
Några frågor i postlagstiftningen som särskilt skall belysas
Utredaren skall analysera prisregleringen vad gäller enstaka övernattbefordrade frimärkta brev som väger upp till 500 gram. Utredaren skall definiera vilka skyddsvärda grupper i samhället som har behov av ett pristak och föreslå en ändamålsenlig konstruktion av pristaket. Utredaren skall även beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av prisregleringen. Om förslaget ger upphov till sådana negativa ekonomiska konsekvenser för den aktör som träffas av regleringen att kompensation bör övervägas skall även förslag lämnas till hur denna kan utformas.
Utredaren skall beskriva och analysera marknaden för befordran av tidningar och tidskrifter i Sverige, inklusive kostnader och priser för distributionen och göra en jämförelse med de övriga nordiska länderna. Utredaren skall särskilt beskriva och analysera möjligheterna till samdistribution av adresserade tidningar och tidskrifter och övriga adresserade försändelser. Utredaren skall om det är lämpligt föreslå förändringar i regelverket för att skapa förutsättningar för samdistribution.
Utredaren skall ta ställning till och om lämpligt föreslå en bestämmelse i postlagen som medför att ett tillstånd kan återkallas av tillsynsmyndigheten om operatören inte bedriver någon postverksamhet.
Den grundläggande kassaservicen
Utredaren skall analysera och bedöma samhällets behov av och kostnader för en grundläggande kassaservice historiskt sett, i dag och i framtiden. Utredaren skall redovisa hur kostnader och intäkter för den grundläggande kassaservicen har utvecklats under de senaste fem åren. Utifrån denna bedömning skall utredaren ta ställning till om staten skall fortsätta att ha ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen. Utredaren skall i sådant fall bedöma om det även i fortsättningen skall vara Posten som tillhandahåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver. Om utredaren finner att det även i fortsättningen skall vara Posten som helt eller delvis tillhandahåller kassaservicen skall utredaren analysera statens nuvarande krav på Posten och föreslå de framtida formerna för hur tillhandahållandet av kassaservicen skall säkerställas samt ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet. Utredaren skall bedöma kostnaderna för att uppfylla de aktuella behoven. Kostnaderna skall redovisas med fördelning på olika tjänster och regioner i landet.
Det övergripande målet för utredaren skall vara att finna en lösning som är godtagbar i ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet. Utredaren skall särskilt ta ställning till – om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter
där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ, – problemen med dagskassehantering i gles- och landsbygd och
föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem, samt – behovet och utformningen av en ändamålsenlig tillsyn och
bevakning av samhällets behov av grundläggande kassaservice.
Övrigt
Utredaren skall i den mån utredningen lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för post- och kassaservice, lägga fram förslag till nya mål.
Utredaren skall i sitt arbete beakta att utredningen innehåller två delar som rör två olika områden, dels postservice, dels kassaservice.
Dessa delar skall behandlas var för sig i största möjliga utsträckning.
Utredaren skall i sitt arbete ta hänsyn till möjligheterna för allmänheten att kunna förtidsrösta (poströsta).Utredaren skall ta hänsyn till Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002, om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna.
Utredaren skall vid översynen av kassaservicen beakta kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000, om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag, vilket stadgar att separat redovisning skall upprättas för statligt finansierad och annan konkurrensutsatt verksamhet.
Utredaren skall beakta EG:s regler även i övrigt om statstöd och tjänster i allmänhetens ekonomiska intresse.
Utredarens förslag till ändring av lagstiftning skall innefatta förslag till författningstext.
Utredaren skall anlägga ett jämställdhets- och miljöperspektiv på de förslag som läggs fram i möjligaste mån.
Utredaren skall ha möjlighet att ta upp de ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas inom ramen för uppdraget.
Utredningsarbetet
Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och företag inom området samt med berörda myndigheter.
Utredaren skall göra en konsekvensanalys i ett samhällsekonomiskt perspektiv av samtliga förslag som läggs fram. Därvid skall eventuella effekter för enskilda särskilt utpekade aktörer och för statsbudgeten redovisas.
Utredaren skall även beakta konsekvenserna av föreslagen lagstiftning för små företags villkor, i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall härvid samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.
Utredaren skall ta hänsyn till det uppdrag som 2003 års vallagskommitté har såvitt avser ansvaret för förtidsröstningen (dir. 2003:37).
Resultatet av PTS uppdrag i regleringsbrevet för 2003 för myndigheten att utreda kassaservicen med en redovisning den 1 oktober 2003 skall ingå som underlag för utredaren. Utredaren skall även ta ställning till de eventuella förslag som PTS lägger fram.
Utredaren skall uppmärksamma redan befintliga analyser på området bl.a. PTS rapporter Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering, Den samhällsomfattande posttjänsten och Granskningsrapport om Postens prissättning för befordran av adresserade tidskrifter.
Utredaren skall redovisa ett delbetänkande om den grundläggande kassaservicen senast den 1 maj 2004 och ett slutbetänkande med resterande del av uppdraget senast den 1 november 2004.
(Näringsdepartementet)
Anmälda intressenter till Post- och Kassaserviceutredningens (N 2003:09) hearing 2004-03-10
Organisation Att: Capgemini Lars Jarmstad Peter Cassel Björn Eriksson Christian Fegler DFL/Kuponginlösen Anna-Karin Thunborg
Pontus Ellefsson
Finansinspektionen Christina Westerling Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva!
Leif Magnusson
Föreningen Landsbygds-handelns Främjande
Kjell Persson Susánne Fritz
Glesbygdsverket Martin Olauzon Handelsanställdas Förbund Stefan Eriksson ICA Bank Jörgen Wennberg Lars Welin ICA Nyheter Konsumentverket Peter Knutsson Livsmedelshandlarförbundet Ivan Hernadi LRF Anders Johannesson Länsförsäkringar Bank Eva-Lisa Olsson Johan Nyman Migrationsverket Ewa Lidström
Hans Ornefalk
Nordea Bo Eriksson Torgny Wistedt Dick Törner
Näringsdepartementet Daniel Pettersson
(Politiskt sakkunnig) Josefin Grolander (ITFoU)
Näringsdepartementet – enheten för statligt ägande
Jonas Iversen Fredrik Eliasson
Pensionärernas Riksorganisation (PRO)
Carl-Eric Thörngren
Politisk sekreterare/trafikutskottets sgrupp
Janne Sundkvist
Post- och kassaserviceutredningen N2003:9
Susanne Lindh Hans Öjemark Christina Henryson
Post- och telestyrelsen (PTS) Sten Selander Posten / Svensk Kassaservice Ingemar Persson Elisabeth Ström Inger Holmström Susanne Flyckt-Hylén Patrik Högberg Regelutredningen Mats Johansson Albin Kainelainen Riksbanken Kai Barvell Mithra Ericson Riksdagsledamot (m) Björn Hamilton Riksdagsledamot (v) Karin Thorborg Riksförsäkringsverket Adriana Lender Riksgäldskontoret Anita Schönbeck Saco Björn Nyström
Jan Eric Gyllenram Lennart Lundgren
Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS)
Milinko Mijatovic
Seko Post Alf Mellström Margareta Rosén Ingela Edlund SmåKom Ordf. Anders Agnemark
Sekr. Ronny Svensson
ST Post Ann-Christin Fällén Kjell Strömbäck Statskontoret Thomas Ringbom Svensk Handel Walter Sköldefors Svenska Bankföreningen Pär Karlsson Leif Trogen Svenska Kommunförbundet/ Landstingsförbundet Enheten för tillväxt och regional utveckling
Torgny Ljungkvist
Sveriges Pensionärsförbund (SPF) Olof Björlin Tidningsutgivarna Per Hultengård Vallagskommittén Ulf Larsson Ulla Björkman Lars-Åke Ström Valmyndigheten Vivan Nilsson
Prognos för volymutvecklingen per tjänst
Betalningstransaktioner
Behovsanalysen pekar på att det fortfarande är en bit kvar ner till det antal personer som inte har något alternativ till att hantera sina betalningar via manuell kassaservice och detta gör att nuvarande minskningstakt sannolikt kommer att fortsätta. De alternativ som finns för att betala sina räkningar innebär oftast lika snabb eller snabbare service till betydligt lägre kostnader vilket fler och fler upptäcker.
Den mest realistiska bedömningen är en fortsatt minskning av antalet transaktioner som ligger i nivå med den historiska utvecklingen, dvs. med 17 % per år. Detta innebär att år 2008 kommer antalet transaktioner hos Svensk Kassaservice att uppgå till ca 9,1 miljoner givet allt annat lika och att på hela marknaden hanteras ca 14 miljoner transaktioner.
I de fortsatta analyserna hanteras parallellt med huvudhypotesen två kompletterande hypoteser för att kontrollera känsligheten i resultatet. Den ena hypotesen innebär att minskningen blir något lägre: 12 % per år. Detta skulle resultera i 12,1 miljoner transaktioner vid utgången av 2008. Den andra hypotesen innebär en något snabbare minskning av betalningstransaktionerna: 22 % per år. I detta fall skulle transaktionerna 2008 uppgå till 6,6 miljoner stycken
Prognos antal betalningstransaktioner fram till 2008
Anm: ”p” efter årtal betyder ”prognos”. Källa: Capgemini.
Insättningar och uttag på konto
Insättning och uttag på konto kan idag ske på konto i Förenings-Sparbanken, Nordea, Länsförsäkringar Bank och GE Capital Bank. Antalet banktransaktioner har genomsnittligt minskat med 14 % hos Svensk Kassaservice under den senaste femårsperioden och den mest realistiska bedömningen är att minskning fortsätter i samma takt. Detta innebär att år 2008 kommer ca 9,4 miljoner transaktioner att hanteras hos Svensk Kassaservice givet allt annat lika och att det på hela marknaden hanteras ca 18 miljoner transaktioner.
49
40
34
29
23
19
16
13
11
9
23
20
18
16
14
12
23
18
14
11
9
7
0 10 20 30 40 50 60
1999 20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
p
20
05
p
20
06
p
20
07
p
20
08
p
Nuvarande
Långsam
Snabb
Prognos antal insättningar och uttag från konton fram till 2008
Anm: ”p” efter årtal betyder ”prognos”.
Källa: Capgemini.
I de fortsatta analyserna hanteras parallellt med huvudhypotesen två kompletterande hypoteser för att kontrollera känsligheten i resultatet. Den ena hypotesen innebär att minskningen blir något lägre: 9 % per år. Detta skulle resultera i ca 12 miljoner transaktioner vid utgången av 2008. Den andra hypotesen innebär en något snabbare minskning av betalningstransaktionerna: 19 % per år. I detta fall skulle transaktionerna 2008 uppgå till 7,0 miljoner.
Dagskassehanteringen
Behovsanalysen visade på att kontanter kommer att finnas kvar under överskådlig tid och att företag med dagskassor kommer att ha ett fortsatt behov av att lämna in dem. Idag finns ca 16 500 företag i branscher som hanterar dagskassor på orter där det inte finns något bankalternativ (SCB). För Svensk Kassaservice har antalet dagskassetransaktioner minskat med i genomsnitt ca 12 % per år sedan 1999 och den mest realistiska bedömningen är en fortsatt minskning av antalet transaktioner som ligger i nivå med
37
35
28
23
17
15
13
11
9
18
17
15
14
12
20
16
13
11
9
7
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1999 2000 2001 2002 2003 20
04p
20
05p
20
06p
20
07p
20
08p
Trolig Långsam Snabb
detta. Huvudhypotesen är en fortsatt minskning med 12 % per år. Detta innebär att det år 2008 kommer att utföras ca 910 000 dagskasseinsättningar hos Svensk Kassaservice givet allt annat lika.
Prognos antal betalningstransaktioner fram till 2008
Anm: ”p” efter årtal betyder ”prognos”. Källa: Capgemini.
I de fortsatta analyserna hanteras parallellt med huvudhypotesen två kompletterande hypoteser för att kontrollera känsligheten i resultatet. Den ena hypotesen innebär att minskningen blir något lägre: 7 % per år. Detta skulle resultera i 1,2 miljoner transaktioner vid utgången av 2008. Den andra hypotesen innebär en något snabbare minskning av betalningstransaktionerna: 17 % per år. I detta fall skulle transaktionerna 2008 uppgå till 680 000 stycken.
2,93
2,63
2,37
1,98
1,72
1,51
1,33
1,17
1,03
0,91
1,72
1,6
1,49
1,38
1,29
1,2
1,72
1,43
1,18
0,98
0,82
0,68
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
1999 2000 2001 2002 2003 2004
p
20
05
p
2006
p
2007
p
20
08
p
Trolig Långsam Snabb