SOU 2005:100

På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans - ändamålsenlig användning av assistansersättning

På den assistansberättigades uppdrag

God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 15 juli 2004 att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en bred översyn av personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).

Enligt direktiven (dir. 2004:107) skall kommittén bl.a. kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas. Direktiven framgår av bilaga 1.

I ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:179) har regeringen preciserat att kommittén skall, inom ramen för delbetänkandet om tillsyn, analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans. I den mån kommittén finner att förutsättningar finns för att införa krav på tillstånd, skall den lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Detta tilläggsdirektiv framgår av bilaga 2.

I ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2005:66) har regeringen givit Assistanskommittén i uppdrag att behandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen i anslutning till delbetänkandet om tillsyn och tillstånd. Detta tilläggsdirektiv framgår av bilaga 3.

Kommittén skall redovisa den del av uppdraget som avser tillsyn, tillstånd och regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen senast den 30 november 2005.

Genom regeringens beslut den 15 juli 2004 bemyndigades chefen för Socialdepartementet att förordna ledamöter, sakkunniga, experter och annat biträde som fordras för uppdraget. Kommitténs sammansättning framgår av bilaga 4.

Kommittén, som antagit namnet Assistanskommittén, överlämnar härmed delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag.

God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100). I delbetänkandet presenterar vi förslag om en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans samt en ökad uppföljning och kontroll av vad den statliga assistansersättningen används till.

Till delbetänkandet fogas särskilda yttranden.

Stockholm i oktober 2005

Jan Andersson

Anne-Marie Brodén Gun Carlestam Lewin

Linnea Darell Helen Edlund

Lars U. Granberg Kenneth Johansson

Magnus Johansson Margreth Johnsson

Christina Nenes

/Pär Alexandersson

Tomas Agdalen Linda Gustafsson

Guy Lööv

Förkortningar

Lagar och förordningar LSS lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LASS lagen (1993:389) om assistansersättning LSS-förordningen

förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade

LASS-förordningen

förordning (1993:1091) om assistansersättning

SoL socialtjänstlagen (2001:453) Myndigheter och organisationer BO Barnombudsmannen JAG Jämlikhet Assistans & Gemenskap IfA Intresseföreningen för Assistansberättigade KFO Kooperationens Förhandlingsorganisation KFS Kommunala Företagens Samorganisation JO Justitieombudsmannen RFV Riksförsäkringsverket SCB Statistiska Centralbyrån STIL Stiftarna av Independent Living i Sverige (tidigare Stockholmskooperativet för Independent Living) Övrigt bet. Betänkande från något av riksdagens utskott BoU Riksdagens bostadsutskott dir. Regeringens direktiv till en kommitté Ds Departementens skriftserie FiU Riksdagens finansutskott

prop. Proposition RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling rskr. Riksdagsskrivelse, dvs. riksdagens skrivelse till regeringen med meddelande om riksdagens beslut SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SoU Riksdagens socialutskott SOU Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Uppdrag

Assistanskommittén har i uppdrag av regeringen att göra en bred översyn av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder. Enligt direktiven skall kommittén använda utredningstiden så att ett första delbetänkande ägnas åt vissa frågor, som gäller utförande av personlig assistans.

Det handlar om att:

  • kartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kommunala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är anordnare (analysen skall innefatta olika kvalitetsaspekter ur ett brukarperspektiv),
  • överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter som bedriver verksamhet med personlig assistans skall utformas, t.ex. när det gäller kostnadskontroll och kvalitetsfrågor,
  • analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans,
  • behandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen så att utrymmet för missbruk minskar.

Innehållet i detta delbetänkande handlar främst om vilka krav som skall ställas på dem som, på de assistansberättigades uppdrag, anordnar personlig assistans. Frågor om behovsbedömning, personkrets, kostnadsutveckling, förhållande till andra insatser m.m. återstår att behandla under Assistanskommitténs fortsatta arbete.

Delbetänkandet skall redovisas senast den 30 november 2005, medan Assistanskommitténs samlade uppdrag skall slutföras senast den 31 mars 2007.

Vad är personlig assistans?

Personlig assistans regleras i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).

Med personlig assistans avses enligt 9 a § LSS personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Detta stödbehov kallas grundläggande behov. Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov. För att en person skall kunna komma i fråga för bedömningen av rätten till personlig assistans måste personen anses tillhöra personkretsen i 1 § LSS.

I 5–6 §§ LSS anges övergripande syften och mål för alla de insatser som omfattas av lagen. I förarbetena till LSS och LASS motiveras införandet av rätten till personlig assistans. Där anges självbestämmande och inflytande som viktiga skäl till införandet av en rätt till personlig assistans (prop. 1992/93:159).

Sedan den 1 juli 2005 innehåller 6 § LSS ett krav på att verksamhet enligt denna lag skall vara av god kvalitet. Vidare anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras.

LASS reglerar det ekonomiska ansvaret när det gäller viss personlig assistans. Lagen innehåller inga särskilda formuleringar om syfte och mål med personlig assistans.

Kommunen och staten är huvudmän för insatsen personlig assistans. Kommunen fattar beslut enligt LSS och staten, genom Försäkringskassan, enligt LASS. För personlig assistans som innebär att den assistansberättigade behöver hjälp med de grundläggande behoven i genomsnitt högst 20 timmar per vecka har kommunen

hela det ekonomiska ansvaret. Om de grundläggande behoven i genomsnitt överstiger 20 timmar per vecka har man rätt att få statlig assistansersättning. Även vid dessa beslut har kommunen ekonomiskt ansvar för de 20 första timmarna.

Vilka anordnar personlig assistans?

Anordnartyper

Den assistansberättigade kan välja mellan att låta assistansen organiseras av sin kommun, ett kooperativ eller en annan enskild verksamhet (t.ex. ett företag) alternativt själv vara arbetsgivare för sina assistenter.

Enligt Försäkringskassans statistik anlitar de flesta assistansberättigade kommunen som assistansanordnare. Den anordnartyp som ökat kraftigast sedan assistansreformen genomfördes är den som kallas ”annan serviceorganisation” och som utgörs av olika sorters företag. De lokala variationerna är stora när det gäller andel assistansberättigade med enskilda anordnare. Av de tre största arbetsgivartyperna beviljades assistansberättigade som anlitar kooperativ flest timmar i veckan i slutet av år 2004. (Det finns inga motsvarande uppgifter om fördelningen av den assistans som enbart anordnas enligt LSS på olika anordnartyper.)

Försäkringskassan påpekar i sin redovisning av dessa uppgifter att siffrorna är osäkra och bör tolkas försiktigt. Försäkringskassans länskontor i Västra Götaland har hösten 2005 granskat uppgifterna om anordnare i länet. Granskningen visar att kommunernas och kooperativens andelar i detta län har överskattats medan företagens andel varit för låg.

Enskilda assistansanordnare

Sammanlagt betalades statlig assistansersättning i slutet av år 2004 ut till cirka 330 kooperativ och företag. Omkring två tredjedelar av de enskilda anordnarna på listan hade sin hemvist i landets tre största län. I de övriga länen fanns det upp till ett drygt dussin enskilda anordnare. Några regionala mönster är svåra att urskilja. Enskilda anordnare kan ha uppdrag av assistansberättigade i flera kommuner eller län. Exempel från enstaka län visar att det kan finnas 1 520 sådana ”riksanordnare”.

En enkätundersökning som Assistanskommittén genomfört bland omkring 100 enskilda assistansanordnare visar att variationen är stor när det gäller antal uppdrag från assistansberättigade. I grova drag är marknaden delad i tre någorlunda stora andelar assistansanordnare som anlitas av 1–2 assistansberättigade, 3–9 assistansberättigade respektive 10 eller fler assistansberättigade. Några enskilda assistansanordnare, särskilt några företag, är mycket stora. Av dem som svarat på enkäten anlitades fyra enskilda anordnare av drygt 100–500 assistansberättigade.

Samma variation i storlek finns om man ser till antalet anställda personliga assistenter. Även här finns det tre någorlunda lika stora andelar med 1–9 anställda assistenter, 10–35 anställda assistenter respektive 36 eller fler anställda assistenter.

I enkätundersökningen uppger omkring hälften av de enskilda assistansanordnarna att de räknar med att expandera i framtiden när det gäller antalet assistansberättigade eller personliga assistenter, medan omkring en fjärdedel inte gör det.

Omkring en fjärdedel av de enskilda assistansanordnarna har en särskild inriktning på verksamheten. De vanligaste inriktningarna tycks gälla funktionshinder (psykiskt eller fysiskt), hur aktiv den assistansberättigade själv är genom att t.ex. ta på sig arbetsledaransvar samt barn och ungdomar.

En stor andel av de enskilda assistansanordnarna är medlemmar i någon arbetsgivar- eller branschorganisation.

Tillsyn och andra former av kontroll vid anordnande av personlig assistans

Den enskilde individen har en nyckelroll

Utgångspunkten för dagens system är att den enskilde individen, som ansöker om och beviljas personlig assistans, skall ha så stort självbestämmande som möjligt över sin assistans. Det innebär att den grundläggande kontrollen över assistansen skall utövas av den assistansberättigade. Övriga aktörer skall ge goda förutsättningar för den assistansberättigade att utföra denna kontroll och vid behov komplettera kontrollen med mer strukturella eller oberoende insatser.

Centrala inslag i den enskildes kontroll är möjligheten att ansöka om personlig assistans, möjligheten att överklaga beslut om personlig assistans samt möjligheten att fritt välja och byta assistansanordnare. För att den enskilde skall kunna bestämma över assistansen krävs kunskap om lagfästa rättigheter, information om vilka anordnare som det går att välja mellan, överblick över skillnader mellan dessa och insikt om hur assistansersättningen används och redovisas hos olika anordnare.

Social tillsyn

I Assistanskommitténs direktiv skriver regeringen att det finns oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller Socialstyrelsens tillsynsansvar enligt 25–26 §§ LSS. De kontakter som kommittén haft med olika länsstyrelser understryker detta. På frågan om länsstyrelsen har tillsyn över enskilda assistansanordnare har det givits tre olika svar.

Ärenden och frågor om personlig assistans spelar en blygsam roll i den sociala tillsynen i dag. De tillsynsärenden som förekommit har i huvudsak gällt kommunalt anordnad assistans. Ärendena om enskilt anordnad assistans är få och berör ofta på något sätt även kommunen. Assistansberättigade som är egna arbetsgivare förekommer i några ärenden. Även Försäkringskassans länskontor får anmälningar om missförhållanden eller misstänkta brister i verksamheter med personlig assistans, inte minst om påstådda kvalitetsbrister.

Det förekommer att länsstyrelser har kontakt med Försäkringskassan vid vissa frågor eller ärenden rörande personlig assistans. Kontakterna med kommunerna varierar. Några länsstyrelser har gemensamma temadagar och liknande om LSS-frågor, andra har i huvudsak kontakt i samband med ärenden och frågor. Åtminstone i ett län pågår sedan flera år en organiserad samverkan mellan länsstyrelse, Försäkringskassa och kommuner.

Etiska frågor

Etiska bedömningar har anförts som argument mot tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Socialstyrelsen, som år 2000 hade i uppdrag av regeringen att utreda behovet av en förstärkt tillsyn av

enskilda assistansanordnare, har sett en risk för att en utökad tillsyn skulle komma i konflikt med intentionerna i LSS om inflytande och självbestämmande för den enskilde assistansberättigade.

Assistanskommittén har lagt särskild vikt vid de etiska frågorna. Vid ett seminarium med forskare samt företrädare för brukarorganisationer, myndigheter och assistansanordnare underströk flera deltagare att statlig tillsyn, i förening med tillståndskrav för enskilda assistansanordnare, kan bidra till att den assistansberättigade får större möjligheter att använda sin valfrihet som ett medel för ökat självbestämmande. Tillsynen måste dock utformas med tanke på de särskilda förhållandena som finns just vid personlig assistans, främst den assistansberättigades nyckelroll för kvalitetskontrollen. Tillsyn får inte genomföras så att statliga myndigheter tar över denna kontrollfunktion, de måste tvärtom syfta till att stärka denna.

Arbetsmiljötillsyn

Som framgår av våra direktiv råder ingen större oklarhet om tillsynen av arbetsmiljö vid personlig assistans. Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller för alla juridiska personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Om den enskilde själv är arbetsgivare till sina personliga assistenter, gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över båda lagarna. Lagen om arbetstid m.m. i arbetsgivarens hushåll ställer betydligt lägre krav på arbetsgivaren och ger tillsynsmyndigheten sämre möjligheter att ingripa mot brister i arbetsmiljön. En särskild utredare, som nu ser över vissa delar av arbetsmiljölagen, skall pröva om det är lämpligt att upphäva det undantag som gäller arbete i arbetsgivarens hushåll.

Uppföljning och kontroll av assistansersättning

I dag kontrollerar Försäkringskassan användningen av den statliga assistansersättningen genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar denne använt, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader ersättning som utgått

med förhöjt timbelopp uppgått till. Staten har inga juridiska instrument, utom vid återkrav, för att kontrollera hur pengar som betalats ut enligt LASS har använts. Möjligheterna till återkrav är begränsade.

Kvalitet och kostnader hos olika anordnare

Enkät till assistansberättigade

För att få en bättre kunskap om hur assistansberättigade ser på den personliga assistansen, gav Assistanskommittén SCB i uppdrag att genomföra en enkätundersökning som riktade sig till personer som erhåller assistansersättning genom Försäkringskassan.

Undersökningen genomfördes i början av år 2005 som en postenkät till 915 slumpmässigt utvalda personer som får sin assistans genom kommunen, kooperativ eller annan serviceorganisation, som ofta är ett privat företag. Assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina assistenter ingår därmed inte i undersökningen.

Resultaten visar att det finns skillnader mellan anordnartyper när det gäller valmöjligheter och bestämmanderätt. Överlag har assistansberättigade minst att säga till om när de har assistans i kommunal regi. Störst självbestämmande finns i brukarkooperativen. Assistansberättigade som uppdrar åt företag att anordna den personliga assistansen har genomgående bättre möjligheter att själva bestämma än de som ger kommunen samma uppdrag, men något sämre möjligheter än dem som är med i ett brukarkooperativ.

Det finns också vissa mindre skillnader mellan könen. På ett par områden är dessa skillnader dock lite tydligare. Männen har i större utsträckning kunnat välja mellan fler än en anordnare i jämförelse med kvinnorna. Vidare har männen haft större möjligheter än kvinnorna att välja assistenter.

Generellt tycks de som är äldre än 55 år ha sämre påverkansmöjligheter och sämre valfrihet än de yngre åldersgrupperna. Både i fråga om att påverka kraven i samband med rekrytering av assistenter och möjligheten att välja assistenter har den äldre åldersgruppen ett sämre läge. Skillnaderna kan till viss del förklaras av att äldre i högre utsträckning än de yngre har assistans i kommunal regi.

Assistansen tycks fungera väl för de allra flesta. Totalt uppger 57 procent att assistansanordnaren i stor utsträckning kan erbjuda den personliga assistans som de allra helst vill ha. Även här är andelen lägst bland de assistansberättigade som får sin personlig assistans genom en kommun.

Avtal

Enligt Försäkringskassans regelverk skall det finnas ett skriftligt avtal mellan den assistansberättigade och anordnaren för att assistansersättning skall betalas ut. Att döma av resultaten från Assistanskommitténs enkätundersökning bland assistansberättigade gäller inte detta alltid. Av dem som har kommunal assistans uppger 48 procent att det finns ett skriftligt avtal med anordnaren. För dem som valt brukarkooperativ är motsvarande andel 91 procent och för övriga anordnare 86 procent.

Enkätundersökningar som Assistanskommittén genomfört bland kommuner och enskilda assistansanordnare ger en liknande bild. Enligt dessa har 85 procent av de enskilda anordnarna skriftliga avtal med assistansberättigade. Av kommunerna uppgav 40 procent att de har avtal med alla eller flertalet assistansberättigade medan 33 procent uppger att de har det med en mindre del.

Att utveckla mallar och liknande för avtal om personlig assistans har varit en viktig del av det arbete som genomförts för att utveckla kvaliteten i den personliga assistansen. Någon ”branschpraxis” har dock inte utvecklats.

Assistanskommittén har studerat nästan 140 avtal mellan assistansanordnare och assistansberättigade från nio olika län. Avtalen gäller verksamhet hos såväl företag och kooperativ som kommuner. Studien ger en bild av hur bl.a. arbetsgivaransvar, hantering av assistansersättning, kvalitet, uppsägningstid och tvistlösning har reglerats i avtalen. Det samlade intrycket är att det inte finns någon enhetlighet på någon av de punkter som tas upp i studien. Skillnader finns mellan olika anordnartyper och mellan anordnare inom samma kategori. Mest lika är kooperativens avtal. Genomgången visar också att det förekommer att anordnare tillämpar olika avtalsvillkor gentemot assistansberättigade.

Användning av ersättning för personlig assistans

Det finns två olika sätt att redovisa kostnader för personlig assistans: individuell och kollektiv redovisning. Redovisningarna är inte kopplade till några krav på redovisning till de myndigheter som betalar ut assistansersättning, utom vid förhöjd ersättning där kostnader för varje assistansberättigad skall redovisas till Försäkringskassan. Redovisningarna används således främst internt hos assistansanordnare. Ofta, men inte alltid, är de tillgängliga för de assistansberättigade.

I likhet med arbetsmarknaden i övrigt bestäms lönerna för de personliga assistenterna genom förhandlingar med arbetsmarknadens parter i de fall kollektivavtal gäller. Det finns i dag fem arbetsgivarorganisationer som sluter kollektivavtal rörande personliga assistenter med Kommunal

1

. Sveriges Kommuner och Landsting är den största, därefter följer KFO och Vårdföretagarna. Statistik från ett par av dessa organisationer visar att spridningen i löner är stor bland personliga assistenter. De som är timavlönande har normalt lägre lön än dem som är anställda med månadslön, särskilt i kommunerna. Någon samlad statistik över de löner som gäller för de oorganiserade arbetsgivarna finns inte. Som nämnts är kommunerna skyldiga att ingripa om assistenten hos en enskild anordnare på grund av sjukdom eller annan orsak inte kan utföra sitt arbete. Någon samlad bild av kommunernas kostnader i samband med basansvaret finns inte. En indikation på att kostnader för sjuklöneersättning m.m. ökar kan vara att kommunernas sammanlagda kostnader för personlig assistans nästan fördubblades under åren 1999–2003 samtidigt som antalet personer med assistans enbart enligt LSS bara ökade marginellt. I Assistanskommitténs enkätundersökningar bland kommuner och enskilda assistansanordnare har dessa fått besvara frågor som gällde hur ofta och på vilket sätt kommunerna bistår de enskilda anordnarna. Av enkätsvaren framgår att kommuner ibland måste bistå företag och kooperativ för att deras brukare skall få den assistans de behöver, men att det inträffar sällan. Att frekvensen inte behöver säga hela sanningen framgår av ett antal öppna svar från dem som besvarat kommunenkäten. Vissa ser ansvaret att fungera som ”back up” för enskilda anordnare som ett problem och menar att de enskilda anordnarna inte alltid tar sitt ansvar. Dessa

1

Sveriges Kommuner och Landsting, KFO, KFS, Vårdföretagarna och Arbetsgivaralliansen.

synpunkter har också framförts vid de tillfällen som Assistanskommittén mött företrädare för kommunerna.

I olika sammanhang har det förekommit exempel på att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som ”blivit över”, sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats, till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistansberättigade. Många av de aktörer som Assistanskommittén haft kontakt med har givit konkreta bilder av vad det kan handla om. Någon samlad bild av detta har dock inte gått att få fram.

En tydligare och mer aktiv tillsyn

God kvalitet i verksamheter med personlig assistans

Assistanskommittén bedömer att det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Det gäller oavsett om kommunen eller staten finansierar assistansen eller om den anordnas i kommunal eller enskild regi.

Formerna för tillsynen och det dagliga tillsynsarbetet bör utformas så att flera olika intressenter har nytta av tillsynen av personlig assistans. Det gäller assistansberättigade och organisationer för assistansberättigade, anordnare och anordnarorganisationer, assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner samt medborgare.

En samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare

Assistanskommittén bedömer att en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från en samlad syn på insatsen personlig assistans. Något annat strider mot assistansreformens intentioner.

Assistanskommittén föreslår att LASS kompletteras med ett stycke om att reglerna i LSS i tillämpliga delar också gäller vid personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. Vidare kompletteras och förtydligas LSS så att även Försäkringskassans ansvar för insatsen personlig assistans framgår i denna lag.

Ett tydligare ansvar för tillsynen

Assistanskommittén bedömer att staten bör ha det samlade ansvaret för tillsynen av verksamheter med personlig assistans. Frågor om personlig assistans bör bli en del av statens sociala tillsyn. Den sociala tillsynen av verksamheter med personlig assistans bör dels bedrivas genom enskilda ärenden till följd av anmälningar och andra kontakter, dels genom löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans.

Ökad samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnadsfrågor är en viktig del av utvecklingen av en tydligare och mer aktiv tillsyn.

Assistanskommittén föreslår att LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständigheter. LSS kompletteras också med en bestämmelse som anger att länsstyrelserna skall främja samverkan mellan andra berörda myndigheter.

Vidare föreslår kommittén att LSS ändras så att det framgår att kommunerna inte har tillsyn över enskilda verksamheter med personlig assistans. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet vid allvarliga missförhållanden i LSS bör dessutom ändras så att de bättre överensstämmer med förutsättningarna vid personlig assistans.

Tydligare kriterier för att bedöma kvalitet vid personlig assistans

Assistanskommittén bedömer att en tydligare normering av kvalitet i personlig assistans behövs som underlag för tillsyn och tillstånd. Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den information som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas.

Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. I första hand handlar detta om preciseringar av vad som nu

anges i lagstiftning och förarbeten. Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna är tillräckliga och de rätta för att uppnå målen för personlig assistans bör utvecklas efter hand av Socialstyrelsen. Sådana kriterier kan inte formuleras innan det finns en systematiskt uppbyggd kunskap att referera till.

Assistanskommittén föreslår att krav på skriftliga avtal mellan den person som är beviljad ersättning för personlig assistans och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Kravet skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller av staten. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i kommunal eller enskild regi. Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter omfattas inte av kravet.

Kommittén föreslår också regler i 13 c § LSS om avtalens utformning och innehåll. Avtalen skall vara tydliga och lättfattliga samt reglera verksamheten på vissa punkter som är centrala för god kvalitet i personlig assistans. Vårt förslag innebär att ett skriftligt avtal om personlig assistans alltid minst skall innehålla uppgifter om vad som överenskommits om

1. innebörd av arbetsgivaransvar och former för arbetsledning,

2. anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt

hur verksamheten skall dokumenteras,

3. den assistansberättigades möjligheter till inflytande över när,

hur, var och av vem assistansen utförs,

4. hur anordnaren tillgodoser stödbehovet under tid då ordinarie

personal tillfälligt saknas,

5. om vad som gäller för de personliga assistenternas arbetsmiljö,

6. hur anordnaren reglerar förhållandet med anställda i fråga om

anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar,

7. hur den assistansberättigade kan se vad anordnaren har använt

ersättning för personlig assistans till,

8. anordnarens kostnader för administration av assistansen,

9. regler för omkostnader och sparande av assistansersättning

samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare, 10. bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning.

Vi föreslår också att avtalen innehåller information om anmälningsplikten (”lex Sarah”) enligt 24–24 d §§ LSS och om tystnadsplikt enligt 29 § LSS.

Socialstyrelsen bör få i uppdrag av regeringen att, i samverkan med länsstyrelserna, bedöma det underlag som nu finns för att utveckla bedömningskriterier när det gäller måluppfyllelse vid personlig assistans och föreslå hur underlaget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas på sikt.

Tillstånd för enskilda assistansanordnare

Assistanskommittén bedömer att tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett viktigt medel för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Tillstånd för enskilda assistansanordnare kan också göra det lättare för de assistansberättigade att överblicka vilka anordnare som finns att välja mellan. Dagens krav på tillstånd för annan enskild verksamhet enligt LSS kan dock bara delvis användas för tillstånd till enskilda assistansanordnare.

Assistanskommittén föreslår att LSS kompletteras med en bestämmelse om att också assistansanordnare måste ha tillstånd för detta av länsstyrelsen i det län där den assistansberättigade är bosatt. Bestämmelserna i LSS om sanktioner och överklaganden skall gälla också vid tillstånd till enskilda assistansanordnare.

Vidare föreslår kommittén att LSS-förordningen kompletteras med särskilda bestämmelser om de krav som bör ställas för tillstånd till enskilda assistansanordnare. Assistansberättigade och andra intresserade skall på Internet kunna se vilka enskilda anordnare som beviljats tillstånd.

Det skall dessutom införas en bestämmelse i LSS om att assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter enligt 23 § LSS skall vara skyldiga att anmäla sin verksamhet hos länsstyrelsen.

Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning

Ändamålsenlig användning av assistansersättning

Assistanskommittén bedömer att de myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans måste kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning och bevara assistansreformens trovärdighet. Samtidigt måste fördelarna med en schabloniserad timersättning tas till vara även i fortsättningen.

Assistansersättning skall endast användas till kostnader för personlig assistans

Assistanskommittén bedömer att det behövs en generell reglering i lag om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Utan en tydlig sådan reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen att sakna möjligheter att agera i situationer där assistansersättning används till annat än kostnader för personlig assistans. En generell reglering av vilka kostnader som får täckas med assistansersättning skall gälla oavsett om staten eller kommunen betalar ut ersättningen. De ytterligare föreskrifter som regeringen får meddela bör dock endast avse den statliga assistansersättningen.

Assistanskommittén föreslår att det införs bestämmelser i LSS och LASS om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans.

Huvuddelen av assistansersättningen reserveras för lönekostnader

Assistanskommittén bedömer att det, för en god uppföljning och kontroll över hur assistansersättningen används, behövs regler som anger hur denna ersättning skall fördelas mellan olika ändamål. En nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst skall användas till lönekostnader bör fastställas. För anordnare som inte når upp till denna nivå blir det aktuellt att återbetala assistansersättning.

Assistanskommittén föreslår att regeringen fastställer att minst 85 procent av assistansersättningen skall användas till lönekostnader för personliga assistenter. Anordnaren skall redovisa lönekostnaderna för personliga assistenter kollektivt för samtliga assistansanvändare. (Med lönekostnader avser kommittén inte bara lön som betalas ut till den personliga assistenten utan även tillkommande lönebikostnader, såsom arbetsgivaravgifter och olika former av försäkringar.) Redovisningen görs en gång per år i samband med övrig redovisning. Den anordnare som vid redovisningen av lönekostnaderna för de personliga assistenterna inte når upp till denna fastställda lägsta nivå skall återbetala mellanskillnaden mellan faktiska lönekostnader och den nivå som fastställts.

Vidare föreslår kommittén att Försäkringskassan skall få kontrollera riktigheten i de uppgifter om löneläget som assistansanordnaren redovisat. Hur kontrollen skall utföras får Försäkringskassan bestämma. Skatteverket skall på begäran av Försäkringskassan lämna uppgifter rörande assistansanordnarens sammanlagda lönekostnader för personliga assistenter.

Assistanskommittén konstaterar att flertalet anordnare har ett genomsnittligt löneläge för personlig assistans som överensstämmer med eller överstiger 85 procent av assistansersättningen. Det finns, enligt kommittén, inga skäl för Försäkringskassan att genomföra generella kontroller av riktigheten i de uppgifter dessa redovisar om lönenivån.

Kostnader för personlig assistans skall redovisas och kunna verifieras av betalningsmottagaren

Assistanskommittén bedömer att alla kostnader för personlig assistans skall kunna granskas. Försäkringskassan bör därför ha möjlighet att begära in uppgifter från en anordnare om det finns anledning att ifrågasätta kostnader som anordnare uppgivit. Redovisningen av kostnaderna sker i huvudfallet en gång per år.

Assistanskommittén föreslår att assistansersättning skall betalas ut till den eller de anordnare som den assistansberättigade angivit till Försäkringskassan och skrivit avtal med. Samtliga anordnare skall ha tillstånd, med undantag för kommuner och assistansanordnare som är arbetsgivare för sina assistenter. Vid särskilda fall skall en anordnare, på uppdrag av den assistansberättigade, ha möjlighet att låta annan utan tillstånd utföra assistans.

Vidare föreslår kommittén att assistansersättning skall beviljas för en tidsperiod om längst ett år. Anordnaren skall till Försäkringskassan redovisa förhållandet mellan lämnad assistans och beviljat antal timmar. Principerna för den månatliga redovisningen av i vilken omfattning en assistansberättigad använt assistanstimmar ändras inte. Den slutliga avräkningen, som medför avräkning av assistanstimmar, sker en gång om året. Anordnaren skall också redovisa hur assistansersättning använts, både när det gäller ersättning som betalats ut med schablon och med förhöjt belopp.

De kostnader som inte avser löner skall enligt ändring i LASSförordningen redovisas i form av kostnadsslag: assistansomkostnader, utbildningsomkostnader, arbetsmiljö- och personalom-

kostnader, sparad assistansersättning samt administration. Kostnaderna inom dessa kostnadsslag får sammanlagt inte överstiga 15 procent av assistansersättningen.

Sanktioner vid brott mot regler om assistansersättning

Assistanskommittén bedömer att det krävs sanktioner mot de anordnare som inte följer reglerna, om en reglering av vad assistansersättningen får användas till skall bli verkningsfull.

Assistanskommittén föreslår att Försäkringskassan genom ändringar i LASS skall få möjlighet att återkräva den del av assistansersättningen som anordnaren inte använt till kostnader för personlig assistans. Det är den betalningsmottagande anordnaren som skall vara återbetalningsskyldig för inte nyttjade timmar sedan slutavräkning gjorts. I vissa andra situationer skall Försäkringskassan kunna besluta om att inte betala ut assistansersättning till en enskild anordnare som den assistansberättigade angivit eller till en assistansberättigad som är arbetsgivare för sina personliga assistenter.

Om den assistansberättigade inte anger någon annan anordnare som betalningsmottagare skall Försäkringskassan få besluta att betala ut assistansersättningen till den assistansberättigades kommun. Inför beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit skall Försäkringskassan tillgodose att den assistansberättigades rättigheter tas till vara och informera länsstyrelsen om hur detta har skett.

Kommunerna skall genom en ändring i LSS-förordningen få samma möjligheter som Försäkringskassan till återkrav och beslut om att betala ut ersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit.

Konsekvenser

Förväntade effekter

Generellt bedömer Assistanskommittén att de presenterade förslagen ger följande konsekvenser:

  • för assistansberättigade leder de till bättre överblick över utbudet av anordnare, större tydlighet om hur dessa arbetar och större tydlighet om den egna personliga assistansen,
  • för assistansanordnare leder de till ökad tydlighet om det ansvar som följer med att anordna personlig assistans på den assistansberättigades uppdrag, såväl när det gäller kvalitetsfrågor som hantering av assistansersättning,
  • för stat och kommuner (som handläggare och finansiärer av personlig assistans) leder de till nya möjligheter att genom tillsyn, uppföljning och kontroll säkerställa att assistansersättning används till en personlig assistans av god kvalitet.

Förslagen har inte utformats i avsikt att förändra de personliga assistenternas förhållanden, men kommittén bedömer att förslagen ökar assistansanordnarnas ekonomiska incitament att betala löner m.m. i nivå med gällande kollektivavtal inom området. Detta kan i sin tur också ha positiva effekter på kvaliteten i den personliga assistansen.

Uppföljning

Assistanskommittén föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att, i samverkan med andra berörda myndigheter, följa upp och utvärdera effekterna av dessa förändringar. Inte minst är det angeläget att de förändringar som gäller hanteringen av assistansersättning studeras utifrån hur de påverkar kvaliteten ur den assistansberättigades perspektiv, särskilt möjligheterna att utöva självbestämmande genom val av assistansanordnare och avtal med dessa.

Resursförstärkningar och finansiering

I kapitel 7 föreslår vi vissa resursförstärkningar för länsstyrelsernas löpande sociala tillsyn samt vissa uppdrag till Socialstyrelsen.

I Assistanskommitténs uppdrag ingår att lämna förslag som kan dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen för personlig assistans samt föreslå en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedömningen. Förslag om detta skall enligt direktivet lämnas i ett senare betänkande. Assistanskommittén kan inte hänvisa till dessa kommande förslag för att finansiera en mer aktiv tillsyn samt en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Kommittén vill dock framhålla att förslagen om resursförstärkningar är nödvändiga investeringar för en bättre kontroll av kostnadsutvecklingen och en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedömningen.

Staten kan under en första tid få vissa intäkter genom återbetald assistansersättning. Assistanskommittén vill dock framhålla att det är osäkert vilka belopp det i praktiken kan bli och hur dessa kommer att förändras över tid. Initialt kan de möjligen bidra till finansieringen av de utvecklings- och uppföljningsinsatser som kommittén föreslår, men de kan inte ligga till grund för en långsiktigt hållbar finansiering av i första hand tillsyn av verksamheter med personlig assistans.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

dels att 2, 9–9 a, 13, 23, 23 b, 24–24 a, 26, 27 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas sju nya bestämmelser, 13 a–13 c § samt 23 d § och 24 b–24 d §§ samt

dels att det närmast före 13 a § införs en rubrik med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Varje landsting skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 1.

Varje kommun skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 2–10.

Försäkringskassan svarar för ersättning för insats enligt 9 § 2 i den mån denna skall ersättas enligt lagen (1993:389) om assistansersättning.

9 §

Insatserna för särskilt stöd och service är

1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder,

2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,

2. personlig assistans,

3. ledsagarservice,

4. biträde av kontaktperson,

5. avlösarservice i hemmet,

6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,

7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov,

8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna,

10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.

9 a §

Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov).

Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.

Genom beslut enligt 9 § 2 kan enskild beviljas

1. biträde av personlig assistent, eller

2. ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans, eller

3. ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar för personlig assistent enligt lagen (1993:389) om assistansersättning.

Som kostnad för personlig assistans enligt 9 § 2 anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar

1. till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, eller

2. till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Lag 2000:1030.

13 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om verksamhet enligt 9 § 6–10 meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.

Regeringen får meddela föreskrifter om tillsyn av verksamhet med personlig assistans och om tillstånd för enskilda assistansanordnare. Regeringen får också meddela föreskrifter om hur

betalningsmottagare enligt 13 a § skall redovisa ersättning som enligt denna lag betalats ut till kostnader för personlig assistans samt om kommunernas möjlighet att kontrollera redovisningarna och om återkrav av ersättning som inte använts till personlig assistans.

Särskilt om utbetalning och ersättning för personlig assistans.

13 a §

Ersättning för personlig assistans betalas ut till den eller de assistansanordnare som den assistansberättigade anger.

En betalningsmottagande assistansanordnare kan vara den ersättningsberättigade om denne själv anordnar sin assistans och har gjort anmälan om detta enligt 23 § eller en enskild anordnare med tillstånd enligt samma bestämmelse eller en kommun. I särskilda fall kan annan utan tillstånd utföra viss assistans.

I särskilda fall kan ersättning för en enskild assistansberättigad som för första gången beviljats ersättning betalas ut till en assistansanordnare som har tillstånd i annat län.

13 b §

Ersättning enligt 9 § 2 får endast användas till personlig assistans.

Som kostnad för personlig assistans enligt 9 § 2 anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar

1. till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, eller

2. till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.

13 c §

Mellan den assistansberättigade och den anordnare som tillhandahåller hans eller hennes assistans skall det finns ett skriftligt avtal om parternas rättigheter och skyldigheter gentemot varandra. Av varje avtal skall tydligt och lättfattligt framgå hur krav som anges i 5–7 §§ tillgodoses och

1. innebörd av arbetsgivaransvar och former för arbetsledning,

2. anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt hur verksamheten skall dokumenteras,

3. den assistansberättigades inflytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs,

4. hur stödbehovet tillgodoses under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas,

5. om vad som gäller för de personliga assistenternas arbetsmiljö,

6. hur anordnaren reglerar förhållandet med anställda i fråga om anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar,

7. hur den assistansberättigade kan se till vilka kostnader assistansersättningen använts,

8. anordnarens kostnader för administration av assistansen,

9. regler för omkostnader och sparande av assistansersättning samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare,

10. bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning.

Avtalen skall också innehålla information om anmälningsplikt enligt 24 a–24 d §§ och tystnadsplikt enligt 29 §.

23 §

En enskild person får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6– 10.

En enskild assistansanordnare får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 §

2. En enskild person får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6– 10. Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten.

Assistansberättigade som anordnar sin egen personliga assistans skall anmäla detta till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten.

Enskild verksamhet skall stå under tillsyn av den eller de nämnder som avses i 22 § i den kommun där verksamheten bedrivs. Om ansvaret för uppgiften överlåtits till landstinget enligt 17 § andra stycket skall verksamheten i stället stå under tillsyn av landstingets motsvarande nämnd. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten.

Enskild verksamhet enligt 9 § 6–10 skall stå under tillsyn av den eller de nämnder som avses i 22 § i den kommun där verksamheten bedrivs. Om ansvaret för uppgiften enligt 9 § 6–10 överlåtits till landstinget enligt 17 § andra stycket skall verksamheten i stället stå under tillsyn av landstingets motsvarande nämnd. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten.

23 b §

En handling i en personakt i enskild verksamhet skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 29 §.

En handling i en personakt i enskild verksamhet som syftar till att tillhandahålla insats enligt 9 § 1 eller 3–10 skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 29 §.

En handling i en personakt i enskild verksamhet som syftar till att tillhandahålla insats enligt 9 § 2 skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia.

Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut skall han eller hon genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning.

23 d §

Om det råder något allvarligt missförhållande som avses i denna lag, skall länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Länsstyrelsen skall i ett föreläggande till en assistansanordnare ange att anordnaren skall meddela de assistansberättigade som denna utför assistans åt att länsstyrelsen förelagt anordnaren. Länsstyrelsen skall också meddela detta till Försäkringskassan.

Om länsstyrelsens föreläggande inte följs inom en sådan verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt 23 §, får länsstyrelsen återkalla tillståndet.

24 §

Om det råder något allvarligt missförhållande inom en enskild verksamhet som avses i 23 §, skall länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att avhjälpa missförhållandet.

Om länsstyrelsens föreläggande inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet.

Var och en som fullgör uppgifter enligt denna lag och enligt lagen (1993:389) om assistansersättning skall vaka över att de personer som får insatserna får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden.

Var och en som fullgör uppgifter enligt denna lag skall vaka över att de personer som får insatser enligt lagen får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör en enskild som får insats enligt denna lag skall genast anmäla detta till

den eller de nämnder som avses i 22 §. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål, skall nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. Anmälningsskyldigheten gäller också den som handlägger ärenden enligt denna lag eller lagen (1993:389) om assistansersättning. Första stycket gäller även inom motsvarande yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Anmälan skall göras till den som är ansvarig för verksamheten. Den ansvarige är skyldig att utan dröjsmål avhjälpa missförhållandet eller anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Lag 2005:125.

24 a §

Den som handlägger ärenden enligt denna lag och enligt lagen (1993:389) om assistansersättning och som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör en enskild skall genast anmäla detta till den eller de nämnder som avses i 22 § denna lag eller till tillsynsmyndigheten

24 b §

Den som arbetar i en verksamhet som rör en enskild som får insats enligt 9 § 1 eller 3–10 denna lag och som uppmärksam-

mar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i verksamheten skall genast anmäla detta till den eller de nämnder som avses i 22 §. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål, skall nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten.

24 c §

Den som arbetar i en verksamhet som rör en enskild som får insats enligt 9 § 2 denna lag och lagen (1993:389) om assistansersättning och som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i verksamheten skall genast anmäla detta till den som är ansvarig för verksamheten eller till länsstyrelsen.

Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål, skall den som är ansvarig för verksamheten anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

24 d §

Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

26 §

Länsstyrelsen har inom länet tillsyn över verksamhet enligt denna lag och får då inspektera verksamheten.

Länsstyrelsen har inom länet tillsyn över all verksamhet enligt denna lag och får då inspektera verksamheten.

Länsstyrelsen skall också inom länet

1. informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verksamheten,

2. ge kommunerna råd i deras verksamhet,

3. verka för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov, samt

3. verka för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov,

4. främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan.

4. främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan, samt

5. verka för informationsutbyte och samverkan med berörda myndigheter.

27 §

Beslut av en sådan nämnd som avses i 22 § eller av länsstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser

1. insatser för en enskild enligt 9 §,

2. utbetalning till någon annan enligt 11 §,

3. återbetalning enligt 12 §,

4. förhandsbesked om rätt till insatser enligt 16 § andra stycket,

5. tillstånd till enskild verksamhet enligt 23 §,

6. omhändertagande av personakt enligt 23 c §, eller

7. föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt 24 §.

7. föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt 23 d §.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I fråga om överklagande av länsstyrelsens beslut enligt 23 b § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100).

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. Länsrätten eller kammarrätten får dock förordna att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft.

2. Förslag till lag om ändringar i lagen (1993:389) om assistansersättning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:389) om assistansersättning

dels att 2, 6, 10, 12, 16 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 10 a, 12 a och 16 a §§ samt

dels att rubrik närmast före 10 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Frågor om assistansersättning handläggs av Försäkringskassan. I socialförsäkringslagen (1999:799) finns bestämmelser om vem som omfattas av denna lag. Socialförsäkringslagen innehåller också bestämmelser om förmåner vid utlandsvistelse och anmälan m.m.

Om inte annat anges i denna lag gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

6 §

Assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst sex månader, då den enskilde har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar).

Assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst ett år, då den enskilde har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar).

Assistansersättningen får endast användas till kostnader för personlig assistans. Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om till vilka kostnader ersättningen får användas.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om beräkning av assistansersättningen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om utbetalnings- och redovisningsförfarande samt om återbetalningsskyldighet.

Utbetalning Utbetalning, redovisning och

kontroll

10 §

Assistansersättning utbetalas månadsvis med visst belopp för det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats.

Assistansersättning utbetalas månadsvis med visst belopp för det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats till den som enligt 13 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kan vara mottagare av ersättningen.

Om det föreligger särskilda skäl kan försäkringskassan, efter ansökan, besluta att en ersättningsberättigad skall få ersättning med ett högre belopp än det som regeringen fastställt. Detta belopp får dock inte överstiga det fastställda beloppet med mer än tolv procent.

Som kostnad för personlig assistans anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar

1. till någon som han lever i hushållsgemenskap med, eller

2. till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.

Utbetalning av assistansersättning för en viss månad får grundas på ett beräknat antal assistanstimmar för den månaden. Avräkning för större avvikelser skall då ske senast andra månaden efter den då den preliminära utbetalningen skett.

Utbetalning av assistansersättning för en viss månad får grundas på ett beräknat antal assistanstimmar för den månaden. Avräkning för större avvikelser avseende lämnad assistans i förhållande till beviljat

Slutavräkning skall ske senast två månader efter utgången av varje tidsperiod för vilken assistansersättning beviljats.

antal timmar skall då ske senast andra månaden efter den månad då den preliminära utbetalningen skett och grundas på den räkning som den betalningsmottagande assistansanordnaren skickat in till Försäkringskassan. Slutavräkning skall ske när rätten till ersättning upphör, vid byte av assistansanordnare eller senast per den 31 december.

10 a §

Assistansanordnaren skall systematiskt och fortlöpande dokumentera användningen av beviljade timmar och utbetalad assistansersättning.

Anordnaren skall senast tredje månaden efter årets utgång till Försäkringskassan lämna redovisning om att utbetalad assistansersättning till anordnaren under året använts till kostnader för personlig assistans.

En assistansanordnare som, enligt 10 § andra stycket, mottagit ersättning med högre belopp för viss assistansberättigad än det som anges i 5 § förordningen (1993:1091) om assistansersättningen skall i samband med redovisning enligt andra stycket lämna Försäkringskassan en redovisning av samtliga kostnader för den assistansen.

Försäkringskassan får kontrollera att assistansersättningen använts till kostnader för personlig assistans.

12 §

Om en ersättningsberättigad till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv ta hand om assistansersättningen, får försäkringskassan besluta att ersättningen skall betalas ut till en kommunal myndighet eller till någon annan person för att användas till kostnader för personlig assistans till den ersättningsberättigade.

Om en ersättningsberättigad, som anordnar sin egen assistans, till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv göra det, skall Försäkringskassan besluta att ersättningen för personlig assistans skall betalas ut till någon annan anordnare.

Försäkringskassan skall besluta att assistansersättningen skall betalas ut till någon annan assistansanordnare än den som mottar ersättningen om denne

1. underlåter att till Försäkringskassan lämna uppgifter som denne är skyldig att lämna enligt 10 a och 18 §§,

2. lämnar oriktiga uppgifter eller på annat sätt förorsakar att ersättning lämnas felaktigt eller med för högt belopp,

3. underlåter att till Försäkringskassan återbetala ersättning för vilken återbetalningsskyldighet föreligger,

4. är i konkurs eller likvidation, satt under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord,

5. tills vidare har inställt sina betalningar, är underkastad näringsförbud, är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångsförvaltning, ackord eller annat förfarande,

6. är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen dom eller inte har full-

gjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt,

7. har fått sitt tillstånd att driva assistansverksamhet återkallat enligt 23 d § lagen (1993:387) eller

8. är egen arbetsgivare och länsstyrelsen stängt verksamheten.

Försäkringskassan bör innan ett beslut enligt andra stycket ge assistansanordnaren rimlig tid att avhjälpa missförhållandet i de fall det anses vara möjligt. Under den tiden kan Försäkringskassan tillfälligt betala ut assistansersättning till annan anordnare.

12 a §

Försäkringskassan skall innan ett beslut enligt 12 § fråga den assistansberättigade om denne begär någon annan anordnare. Anger den assistansberättigade inte någon annan anordnare får Försäkringskassan bestämma att ersättningen skall betalas ut till kommunen.

Försäkringskassan skall när en handläggning som avser fråga som avses i 12 § meddela länsstyrelsen och den assistansberättigade detta.

16 §

Försäkringskassan skall besluta om återbetalning av assistansersättning, om den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom

Försäkringskassan skall besluta om skyldighet för assistansanordnaren att återbetala assistansersättning om denne genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra

att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta. Om det finns särskilda skäl får försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis.

Vid en senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättning enligt första stycket får försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket.

en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och anordnaren borde ha insett detta. I särskilda fall kan den ersättningsberättigade eller hans eller hennes ställföreträdare göras skyldig att återbetala assistansersättning.

Försäkringskassan skall även, för betalningsmottagaren av assistansersättning, besluta om återbetalning av ersättning som inte använts till kostnader för personlig assistans sedan kontroll enligt 10 a gjorts.

Om den ersättningsberättigade eller hans eller hennes ställföreträdare görs skyldig att återbetala assistansersättning enligt första stycket får Försäkringskassan vid en senare utbetalning hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket.

Om det finns särskilda skäl får Försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis.

Försäkringskassan skall när en handläggning som avser fråga om återbetalning påbörjas meddela detta till länsstyrelsen och de assistansberättigade som assistansanordnaren har gällande avtal med.

16 a §

Assistansanordnare skall betala dröjsmålsränta på det återbetalningspliktiga beloppet om det inte betalas i rätt tid och om det inte finns särskilda skäl emot det. Dröjsmålsräntan skall tas ut enligt räntelagen (1975:635).

3. Förslag till förordning om ändringar i förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade

dels att rubrik närmast före 7, 9 och 13 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubrik närmast före 12 § skall vara närmast före 14 §, dels att rubrik närmast före 13 § skall vara närmast före 15 §, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 7 a §, dels att nuvarande 7–14 §§ skall betecknas som 9–16 §§ samt dels att 7, 8, 10–12 §§ till följd av vissa konsekvensförändringar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Särskilt om personlig assistans

7 §

Länsstyrelserna skall som ett led i sitt tillsynsansvar enligt 26 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade tillse att de villkor som den assistansberättigade och anordnaren avtalat om gällande personlig assistans överensstämmer med de syften och krav som anges i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Assistansanordnare skall hålla varje avtal anordnaren har om personlig assistans tillgängligt för den länsstyrelse som har tillsynsansvaret för anordnarens verksamhet.

7 a §

Assistansanordnaren skall systematiskt och fortlöpande dokumentera användningen av beviljade timmar och utbetalad ersättning för personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

En kommun får kontrollera om ersättning för personlig assistans som betalats ut enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har använts till kostnader för personlig assistans. Kommunen får återkräva sådan ersättning som inte använts till kostnader för personlig assistans.

8 §

En anordnares ansökan enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade om tillstånd att bedriva enskild verksamhet som syftar till att tillhandahålla personlig assistans skall vara skriftlig och ange

1. vem som skall bedriva verksamheten,

2. hur verksamheten skall bedrivas och hur detta avtalas mellan anordnaren och de assistansberättigade som väljer anordnaren,

3. anordnarens rutiner för kontakter med de assistansberättigade som väljer anordnaren, med anställda och med berörda myndigheter, samt

4. personalen och dess kompetens.

Om sökanden är ett bolag, en förening eller en stiftelse, skall sökanden också bifoga bolagsordningen eller stadgarna och uppge vem som har behörighet att företräda bolaget, föreningen eller stiftelsen.

Länsstyrelsen skall utfärda ett skriftligt bevis när tillstånd har meddelats.

Ett tillstånd får inte överlåtas.

Enskild verksamhet Särskilt om övriga insatser

9 §

En ansökan hos länsstyrelsen enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade om tillstånd att bedriva enskild verksamhet som beskrivs i 9 § 6–10 den lagen skall vara skriftlig och ange

1. vilken verksamhet som skall bedrivas,

2. vem som skall bedriva verksamheten,

3. hur verksamheten skall bedrivas och dess omfattning,

4. för vilka personer verksamheten är avsedd,

5. hur verksamheten skall finansieras,

6. vem som skall förestå verksamheten,

7. personalen och dess utbildning.

Till ansökan skall fogas ritningar över de lokaler i vilka verksamheten skall vara inrymd

samt uppgift om vilka brandskyddsåtgärder som har vidtagits.

Om sökanden är ett bolag, en förening eller en stiftelse, skall sökanden också bifoga bolagsordningen eller stadgarna och uppge vem som har behörighet att företräda bolaget, föreningen eller stiftelsen.

10 §

Länsstyrelsen skall i fråga om sådan verksamhet som anges i 9 § 6–10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade bereda den nämnd som avses i 23 § andra stycket den lagen möjlighet att yttra sig över ansökan.

11 §

Länsstyrelsen skall i fråga om sådan verksamhet som anges i 9 § 6–10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade utfärda ett skriftligt bevis när tillstånd har meddelats. I beviset skall anges vem som skall bedriva verksamheten, vilken verksamhet som skall bedrivas, det högsta antal personer som samtidigt kan få stöd och service där, vem som skall vara föreståndare samt övriga villkor för tillståndet. Tillståndet kan meddelas tills vidare eller för viss tid. Ett tillstånd får inte överlåtas.

Den nämnd som avses i 23 § andra stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall i fråga

om sådan verksamhet som anges i 9 § 6–10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade underrättas om ett meddelat tillstånd.

12 §

Tillstånd att förändra en enskild verksamhet så att den inte längre motsvarar det meddelade tillståndet skall sökas hos länsstyrelsen.

Anmälan om att lägga ned en enskild verksamhet skall omedelbart göras till länsstyrelsen och i fråga om sådan verksamhet som anges i 9 § 6–10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade till den nämnd som avses i 23 § andra stycket den lagen.

Gemensamma bestämmelser

4. Förslag till förordning om ändringar i förordning (1993:1091) om assistansersättning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1091) om assistansersättning

dels att 4 och 8 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas två nya bestämmelser, 4 a och 12 §§,

dels att 7 § skall upphöra att gälla samt dels att nuvarande 12 § skall betecknas som 13 §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Försäkringskassan får meddela föreskrifter om beräkningen av assistansersättningen.

Assistansersättningen får användas till kostnader som avser löne- och lönebikostnader uppgående till 85 procent av assistansersättningen och i övrigt till andra kostnader som avser assistans- och utbildningsomkostnader samt arbetsmiljöinsatser/personalomkostnader, sparad assistansersättning och administration.

Assistansanordnare som enligt 10 § lagen (1993:389) om assistansersättning har mottagit ersättning skall på begäran lämna Försäkringskassan verifikationer av kostnader för personlig assistans. Anordnaren skall också på begäran lämna Försäkringskassan de uppgifter om löne- och lönebikostnader som anordnaren lämnat till Skatteverket.

4 a §

Skatteverket skall på begäran lämna Försäkringskassan uppgifter rörande assistansanordnares sammanlagda kostnader för löne- och lönebikostnader för personliga assistenter respektive all personal.

8 §

Försäkringskassan får meddela föreskrifter för tillämpning av lagen (1993:389) om assistansersättning gällande utbetalningsförfarandet samt om uppgifts-, redovisnings- och återbetalningsskyldighet.

12 §

Försäkringskassan skall till länsstyrelsen anmäla allvarliga missförhållanden i enskild verksamhet som den får kännedom om.

1. Uppdrag och arbetssätt

1.1. Direktiv

Assistanskommittén har i uppdrag av regeringen att göra en bred översyn av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder. Enligt direktiven (dir. 2004:107) skall kommittén använda utredningstiden så att ett första delbetänkande ägnas åt tillsyn av verksamheter med personlig assistans:

Kommittén skall kartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kommunala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är anordnare. Analysen skall innefatta olika kvalitetsaspekter ur ett brukarperspektiv. Kommittén skall också överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter som bedriver verksamhet med personlig assistans skall utformas, t.ex. när det gäller kostnadskontroll och kvalitetsfrågor.

Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller för alla juridiska personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Om den enskilde själv är arbetsgivare till sina personliga assistenter, gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över båda lagarna. Det finns dock oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller Socialstyrelsens tillsynsansvar enligt 25–26 §§ LSS.

I ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:179) har regeringen preciserat att kommittén skall, inom ramen för delbetänkandet om tillsyn, analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans. I den mån kommittén finner att förutsättningar finns för att införa krav på tillstånd, skall den lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Kommittén skall även göra kostnads-

beräkningar av eventuella förslag samt lämna förslag till finansiering.

I ett annat tilläggsdirektiv (dir. 2005:66) har regeringen också givit Assistanskommittén i uppdrag att behandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen i anslutning till delbetänkandet om tillsyn och tillstånd. För denna del av arbetet har regeringen överlämnat Riksförsäkringsverkets (RFV:s) rapport Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (RFV Anser 2004:3), där myndigheten avrapporterar ett motsvarande uppdrag från regeringen, samt de remissvar som inkommit till regeringen på denna rapport. I sitt uppdrag till RFV skrev regeringen att det nuvarande systemet med schabloniserad timersättning behöver ses över för att minska utrymmet för missbruk. Ett exempel på missbruk är, enligt regeringen, att vissa företag låter assistansberättigade behålla en del av assistansersättningen för egen räkning i syfte att rekrytera den assistansberättigade som kund. Ett annat exempel är relativt stora vinstmarginaler hos vissa företag som anordnar personlig assistans.

Enligt kommitténs ursprungliga direktiv (dir. 2004:107) skulle uppdraget slutredovisas senast den 31 december 2006. Den del som avser tillstånd respektive lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skulle redovisas i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2005.

I direktiven från juni 2005 (dir. 2005:66) förlängs utredningstiden. Kommittén skall redovisa delbetänkandet senast den 30 november 2005 och slutbetänkandet senast den 31 mars 2007.

1.2. Arbetssätt

Vi har analyserat direktiven och sammanställt det skriftliga material som redan finns om kvalitet, kostnader och olika former av statlig kontroll i samband med anordnande av personlig assistans. Genom studier och kontakter med berörda intressenter har vi skaffat ytterligare underlag. Att göra detta har varit en viktig del av arbetet, eftersom det befintliga materialet är begränsat och inte i alla delar kunnat ligga till grund för överväganden och förslag om förändringar.

Några studier som genomförts är enkäter till assistansberättigade, enskilda assistansanordnare och kommuner. Vi har också gått igenom och analyserat exempel på avtal om personlig assistans mellan assistansberättigade och assistansanordnare. Vidare har vi försökt beräkna effekter för olika anordnare av förändringar av regler för vad assistansersättning får användas till. Assistanskommittén svarar också för sammanställningen av de remissvar som inkommit till Socialdepartementet över RFV:s rapport om reglering och kontroll av den statliga assistansersättningen. Enkätundersökningarna, avtalsanalysen och remissammanställningen redovisas i bilagor till detta delbetänkande.

Kontakterna med andra berörda intressenter har främst skett genom de referensgrupper som vi inrättat. Referensgrupperna har dels bidragit med eget underlag, dels diskuterat och kommenterat våra studier och preliminära förslag. Det handlar om referensgrupper för assistansberättigade, kommuner, enskilda assistansanordnare, länsstyrelser och Försäkringskassan. I varje grupp ingår ett tiotal företrädare. Dessa har valts ut med tanke på att den geografiska representationen skall bli god. Referensgruppen för assistansberättigade har satts samman efter kontakter med olika handikapporganisationer. Deltagarna i referensgruppen för enskilda anordnare har valts ut i samråd med Kooperationens Förhandlingsorganisation (KFO), Vårdföretagarna och Kommunala Företagens Samorganisation (KFS). Referensgruppernas sammansättning framgår av bilaga 5.

Även i övrigt har vi strävat efter att ha kontakt med berörda intressenter och deltagit vid seminarier, konferenser och möten runt om i landet.

Assistanskommittén lägger stor vikt vid den personliga assistansens värdegrund och etiska analyser av sina förslag. Teol.dr. Erik Blennberger vid Ersta & Sköndal Högskola har bidragit med underlag om etiska aspekter på tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Underlaget finns i bilaga 10. Just de etiska aspekterna har tidigare varit ett viktigt argument mot ökade insatser för sådan tillsyn. Blennbergers slutsatser har diskuterats vid ett seminarium med deltagare från bl.a. kommitténs referensgrupper. Minnesanteckningar från detta seminarium finns i bilaga 11.

1.3. Fortsatt arbete

I direktiven till Assistanskommittén pekar regeringen ut en rad viktiga områden för analyser, studier och förslag. Vid sidan av frågorna om tillsyn av verksamheter med personlig assistans och uppföljning och kontroll av assistansersättning handlar det om att

  • kartlägga och analysera hur assistansreformen fungerar i praktiken ur kvinnors, mäns, flickors och pojkars perspektiv och om den fungerar i enlighet med assistansreformens intentioner,
  • undersöka IT och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning som alternativa lösningar och komplement till personlig assistans samt analysera villkor och förutsättningar för andra angränsande stödformer att utgöra reella alternativ till personlig assistans,
  • med särskilt fokus på personkrets- och behovsbedömningen, kartlägga och analysera hur regleringen av den personliga assistansen tillämpas samt föreslå hur regleringen kan ändras för att tillämpningen skall kunna bli bättre och mer effektiv,
  • genomföra en studie av yrket som personlig assistent,
  • kartlägga och analysera konsekvenserna av statens och kommunernas gemensamma finansieringsansvar för den personliga assistansen, liksom förekomsten av kostnadsförskjutningar mellan stat, kommun och landsting,
  • analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen och föreslå åtgärder som dämpar och stabiliserar den samt förbättrar kostnadskontrollen,
  • integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv i sitt arbete samt beakta frågor om etnisk integration och minoriteters särskilda behov,
  • redovisa kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser för förslagen.

Flera av dessa frågor har givetvis samband med tillsyn och uppföljning och kontroll av kostnader. Inte minst har våra referensgrupper påpekat sådana samband och givit många exempel på detta i assistansberättigades, anordnares och myndigheters vardag. Av tidsskäl har vi ändå så långt möjligt försökt skilja arbetet med delbetänkandet från de övriga delarna av direktiven. Vi bedömer att dessa begränsningar i arbetet inte har lett till större brister i analyser, bedömningar och förslag. När det gäller de kvalitets-

kriterier, som vi föreslår att tillsynen av verksamheter med personlig assistans skall bygga på, återstår det dock att belysa viktiga frågor om jämställdhet, barnperspektiv samt etnisk integration och minoriteters särskilda behov.

Med tanke på de begränsningar som direktiven satt för den första delen av vårt arbete, är det möjligt att vi i slutbetänkandet återkommer till några av de områden som behandlas i detta delbetänkande och till de bedömningar och förslag som vi nu gör.

1.4. Läsanvisning

Disposition

Detta delbetänkande består av två huvuddelar.

Den första delen (kapitel 2–4) svarar mot den del av uppdraget som handlar om att kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen. I dessa kapitel uppmärksammar vi såväl kvalitet som kostnader i verksamhet hos olika anordnare. Vi beskriver också dagens tillsyn och andra former av kontroll av verksamheter med personlig assistans, inte minst de oklarheter och problem som är förknippade med dessa.

Den andra delen (kapitel 5–8) svarar mot den del av vårt uppdrag som handlar om att överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas – inklusive eventuella tillstånd för enskilda assistansanordnare – samt hur uppföljningen och kontrollen av den statliga assistansersättningen kan öka.

Terminologi

Vi försöker hålla oss till en konsekvent terminologi, med tydliga innebörder av ord som assistansberättigad, assistansanordnare och enskild assistansanordnare. Vi har noterat att inte minst det sista ordet ofta används i olika betydelser. I den första delen av delbetänkandet använder vi oss av termerna i betydelser som överensstämmer med dagens författningar och praxis. I den andra delen presenterar vi mer precisa innebörder utifrån de författningsändringar vi föreslår.

Med assistansberättigad avser vi den som fått ett beslut om personlig assistans eller ersättning för kostnader för personlig assistans enligt LSS eller LASS. Vi använder hellre assistansberättigad än ”brukare” i detta delbetänkande, utom när vi refererar texter av andra där brukare är en genomgående term. Den assistansberättigade är alltid en individ vars individuella behov och självbestämmande skall vara avgörande i samband med personlig assistans. Den assistansberättigades rättigheter skall givetvis uppmärksammas också ur jämställdhetsperspektiv, barnperspektiv och med tanke på etnisk integration och minoriteters särskilda behov.

Assistansanordnare är den som en assistansberättigad ger i uppdrag att anordna personlig assistans. Assistansanordnare kan vara kommun, enskild assistansanordnare samt assistansberättigad som är arbetsgivare för sina assistenter.

En enskild assistansanordnare är ett kooperativ, en organisation eller ett företag som en assistansberättigad ger i uppdrag att anordna personlig assistans.

Assistansberättigad som är arbetsgivare för sina assistenter är en assistansberättigad som är arbetsgivare för sina personliga assistenter och inte utför assistansen åt andra assistansberättigade.

2. Vad är personlig assistans?

2.1. Regelverk

2.1.1. Syfte och mål

Lagstiftning

Personlig assistans regleras i LSS och LASS. I 5–6 §§ LSS anges övergripande syften och mål för alla de insatser som omfattas av lagen:

5 § Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.

6 § Verksamheten enligt denna lag skall vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

För verksamheten enligt denna lag skall det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges.

I 7 § LSS anges ytterligare krav på insatser enligt lagen:

Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

LASS reglerar det ekonomiska ansvaret när det gäller behov av personlig assistans när de grundläggande behoven i genomsnitt överstiger 20 timmar per vecka. Lagen innehåller inga särskilda formuleringar om syfte och mål med personlig assistans.

Förarbeten

I förarbetena till LSS och LASS motiveras införandet av rätten till personlig assistans. Där är just självbestämmande och inflytande viktiga skäl till införandet av en rätt till personlig assistans. I propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) anför det föredragande statsrådet:

Som jag nyss framhållit skall den nya lagens insatser vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv. Jag anser att den enskilde kan ges mycket goda möjligheter till självbestämmande och inflytande över sin egen livssituation om stöd och hjälp kan lämnas i form av personlig assistans och anordnas på det sätt som den enskilde finner bäst.

Med personlig assistans kan den enskilde ges frihet att själv bestämma om i vilka situationer och vid vilka tillfällen som hjälpen skall ges.

Det föredragande statsrådet berörde också den enskildes rätt att välja assistansanordnare:

För att säkerställa den enskildes inflytande över insatsen och förstärka valfriheten anser jag att den enskilde skall kunna välja mellan att få insatsen genom kommunens försorg eller att få ett ekonomiskt bidrag för att själv anställa assistenten eller för att anlita någon annan – t.ex. ett kooperativ eller annat fristående organ – som arbetsgivare.

Det ursprungliga förslaget till personlig assistans utarbetades av 1989 års handikapputredning. Personlig assistans hade inom många kommuner vuxit fram som en insats inom socialtjänsten under 1980-talet. Denna form av personligt utformat stöd fanns emellertid inte i alla kommuner, vilket skapade lokala olikheter i stödet till personer med likvärdiga behov. För att ge samma möjligheter till personlig assistans och för att förbättra självbestämmandet, inflytandet, valfriheten och kontinuiteten i stödet till vissa funktionshindrade, föreslog utredningen en lagfäst rätt till biträde av personlig assistent för personer som till följd av stora funktions-

hinder har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande stödbehov.

Handikapputredningen betonade i sitt betänkande Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) att införandet av rätt till biträde av personlig assistent skulle leda till ökade möjligheter för den enskilde till självbestämmande och inflytande:

I den personliga assistentinsatsen ligger också att den enskilde har ett avgörande eller mycket stort inflytande på vem som anställs som assistent. Den enskilde skall också ha ett stort inflytande över när hjälpen ges och kunna bestämma över sin livssituation.

Handikapputredningen tog också upp den enskildes rätt att välja assistansanordnare:

Grundläggande är vidare att den enskilde själv skall kunna vara arbetsgivare för assistenten eller kunna vända sig till kommunen för att få insatsen. Alternativt skall han/hon kunna anlita ett annat organ, t.ex. ett kooperativt organ som STIL (Stockholmskooperativet för Independent Living), för att få insatsen.

Handikapputredningen såg, som framgått, också bättre kontinuitet i stödet till funktionshindrade som ett motiv för att införa rätt till personlig assistans. I prop. 1992/93:159 gavs dock inte kontinuiteten samma betydelse. Det föredragande statsrådet anger däremot, i likhet med Handikapputredningen, att bättre möjligheter att få assistans knuten till personen och inte till en verksamhet kan öka möjligheterna att samordna det personliga stödet. Därigenom skulle också behovet av andra stödinsatser minska.

Nationella mål för handikappolitiken

Sedan assistansreformen genomfördes har riksdagen fastställt följande nationella mål för handikappolitiken:

  • en samhällsgemenskap med mångfald som grund,
  • att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt
  • jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

De nationella målen har FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet som grund. För att personer med funktionshinder skall få möjlighet till full delaktighet, självständighet och inflytande krävs att samhället utformas med respekt för alla människors lika värde och rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedd a.

1

Utformningen

av olika stödinsatser för personer med funktionshinder och samverkan mellan dessa kan vara avgörande för om målen om full delaktighet och jämlikhet kan uppnås.

Barnkonventionen

Många assistansberättigade är barn. FN:s barnkonvention är därför också viktig att beakta vid alla frågor om personlig assistans. Sveriges riksdag ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) den 21 juni 1990 utan någon som helst reservation. Sverige har därmed åtagit sig att följa konventionens bestämmelser.

Artikel 3 i konventionen anger att det är barnets bästa som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall. Barnkonventionens artikel 12 handlar om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som berör honom eller henne. När åsikterna beaktas skall hänsyn tas till barnets ålder och mognad.

Allmänna krav

Eftersom målet för insatserna skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra måste också en rad andra förutsättningar för den assistansberättigade beaktas vid beslut och utförande av personlig assistans. Det gäller bl.a. möjligheterna att gå från barndom till ungdom och kunna frigöra sig från föräldrarnas ansvar. Det är givetvis också viktigt att den assistansberättigade vid behovsbedömning eller utförande av personlig assistans inte särbehandlas negativt på någon av de grunder som anges i 2 § regeringsformen (1974:152).

1

Formuleringen ”grundläggande behov” används här i en vidare mening än i 9 a § LSS (se

avsnitt 2.1.2).

2.1.2. Vem har rätt till personlig assistans?

Grundläggande behov

Med personlig assistans avses enligt 9 a § LSS personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Detta stödbehov kallas grundläggande behov.

Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov.

Personkrets

För att en person skall kunna komma ifråga för bedömningen av rätten till personlig assistans måste personen anses tillhöra personkretsen i 1 § LSS (jfr 3 § LASS). Personkretsen avgränsas av paragrafens första två punkter, som är diagnosinriktade, och av den tredje som innehåller ett krav på andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service:

Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer 1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions-

hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller

3.

med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service

.

Personlig assistans kunde från början enbart ges tills den enskilde fyllde 65 år. Regeringen angav dock att begränsningen skulle upphävas så snart det statsfinansiella läget tillät det (prop. 1992/93:159). Detta skedde, åtminstone delvis, den 1 januari 2001. Sedan dess har personer, som före fyllda 65 års ålder varit assistansberättigade, rätt

att behålla assistansen och ersättningen efter att de fyllt 65 år (prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3, rskr. 2000/01:23). Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att assistansberättigade har fyllt 65 år. Kostnaden för denna utökning av rätten till personlig assistans beräknades till drygt 1 miljard kronor år 2004.

Förhöjt timbelopp

Försäkringskassan kan, efter ansökan och om det föreligger särskilda skäl, bevilja en assistansberättigad ersättning för personlig assistans med förhöjt timbelopp, högst med 12 procent av den schabloniserade timersättningen (prop. 1996/97:150, jfr 1997/98:SoU04). Den som beviljas ersättning med förhöjd timersättning är redovisningspliktig för hela ersättningen.

2.1.3. Kvalitet och kompetens

Anordnare

När en person beviljats personlig assistans återstår att organisera insatsen. Personen kan välja mellan att låta assistansen utföras av kommunen, ett kooperativ eller ett företag alternativt själv vara arbetsgivare för assistenten (prop. 1992/93:159, jfr 1994/95:77). Insatsens innehåll är inte specificerat i lag, vilket ökar möjligheterna till individuella anpassningar efter den assistansberättigades önskemål och behov.

Kvalitet

I förarbetena (prop. 1992/93:159) nämns särskilt att insatserna i lagen skall vara så utformade att de stärker den enskilde individens möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv. Det föredragande statsrådet lyfte särskilt fram att den enskilde individen genom lagen kan ges mycket goda möjligheter till självbestämmande och inflytande över sin egen livssituation. Med personlig assistans kan den enskilde individen ges frihet att själv bestämma om i vilka situationer och vid vilka tillfällen som hjälpen skall ges. När det gäller insatsens kvalitet finns det alltså ett starkt inslag av subjektivitet, vilket också får betraktas som en av huvudpoängerna

med assistansreformen. Det objektiva inslaget i lagen består av regler om att kontinuiteten kan garanteras.

Sedan den 1 juli 2005 innehåller 6 § LSS ett krav på att verksamheten enligt denna lag skall vara av god kvalitet. Vidare anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Syftet med ändringarna är att garantera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs (prop. 2004/05:39). Ändringarna innebär en ökad likformighet med motsvarande regler i socialtjänstlagen. I propositionen anges att verksamheten skall följas och utvärderas av den eller de nämnder som svarar för insatserna enligt LSS. De enskilda assistansanordnarnas ansvar nämns inte.

Sedan den 1 juli 2005 anges i 24 a § LSS att var och en som fullgör uppgifter enligt LSS skall vaka över att de personer som får insatser enligt lagen får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör enskild som får insats enligt LSS skall genast anmäla detta till den som är ansvarig för verksamheten. Den som är ansvarig skall vara skyldig att utan dröjsmål rätta till missförhållandet. Om så inte sker, skall det finnas en skyldighet för den som är ansvarig att anmäla missförhållandet till tillsynsmyndigheten.

Kompetens

Det finns inga särskilda krav på assistenter som utför personlig assistans. I 6 § LSS anges dock att det för verksamhet enligt denna lag skall finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges.

2.1.4. Finansiering

Huvudmännens ansvar

Kommunen och staten är huvudmän för insatsen personlig assistans. Kommunen fattar beslut enligt LSS och staten, genom Försäkringskassan, enligt LASS. För personlig assistans som innebär att den assistansberättigade behöver hjälp med de grundläggande behoven i genomsnitt högst 20 timmar per vecka har kommunen hela det ekonomiska ansvaret. Om de grundläggande

behoven i genomsnitt överstiger 20 timmar per vecka har man rätt att få statlig assistansersättning. Även vid dessa beslut har kommunen ekonomiskt ansvar för de 20 första timmarna.

Huvudmännen är skyldiga att bevilja den assistansberättigade personen det stöd som föreskrivs i lagen. Kommunen och staten har dock olika roller. För staten handlar det enbart om att betala ut pengar medan kommunerna också utför personlig assistans för den assistansberättigade personen som väljer kommunen som anordnare. Kommunen är också skyldig att på den enskildes begäran gripa in om assistenten hos en annan anordnare inte kan utföra arbetet på grund av sjukdom eller annan orsak. Detta ansvar kallas basansvar (prop. 1992/93:159).

Schabloniserad timersättning

Assistansersättningens timbelopp schabloniserades den 1 september 1997 (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Tidigare betalades assistansersättning ut mot en redovisning av de verkliga kostnaderna för assistansen. Ersättningen lämnades dock med högst ett belopp per timme som regeringen fastställde årligen. Svårigheterna att beräkna, redovisa och kontrollera kostnaderna för den personliga assistansen var dock betydande.

Staten har inga juridiska instrument, utom vid återkrav, för att kontrollera hur pengar som betalats ut enligt LASS har använts. Socialutskottet betonade i sitt yttrande med anledning av att den statliga schablonen infördes att det är angeläget att brukarna, som ofta väljer att anordna sin assistans via brukarkooperativ, kan besluta om på vilket sätt de vill anordna assistansen (bet. 1996/97:FiU20). Utskottet erinrade dock om att regeringen redovisat att den har för avsikt att noga följa resursutvecklingen på området och vid behov återkomma till riksdagen i frågan. Finansutskottet ansåg sig inte ha anledning att göra något annat ställningstagande än socialutskottet.

Utjämning av LSS-kostnader

Sedan i mars 2004 finns ett särskilt system för utjämning av LSSkostnader (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Systemet innebär att en standardkostnad per invånare beräknas för

varje kommun. Beroende på hur den enskilda kommunens standardkostnad avviker från hela landets genomsnittliga standardkostnad per invånare lämnas ett bidrag från staten eller betalas en avgift till staten.

2.2. Omfattning

2.2.1. Överblick

Statistik efter ekonomiskt ansvar

Den personliga assistansens samlade omfattning och kostnader redovisas inte regelbundet någonstans.

Personlig assistans är en av tio rättigheter enligt LSS medan LASS reglerar det ekonomiska ansvaret för viss personlig assistans. I Handikapputredningens betänkande Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) och prop. 1992/93:159 behandlas personlig assistans som en samlad frågeställning och assistansersättningen som en del av den administrativa konstruktionen kring assistansen. Tillgänglig statistik avser dock antingen personlig assistans enbart enligt LSS eller personlig assistans med assistansersättning enligt LASS.

2

Möjligheterna att få till stånd en samlad beskrivning begränsas av sekretessregler för olika myndigheter, vilket både Försäkringskassan och Socialstyrelsen konstaterat när de försökt få till stånd en allsidig belysning i samband med t.ex. regeringsuppdrag inom området. Sätten att beskriva personlig assistans efter finansieringsform kan ibland också ge intryck att det handlar om två helt olika företeelser.

2

Se t.ex. Socialstyrelsens rapport Handikappomsorg. Lägesrapport 2004 från år 2005. Där

skiljs personlig assistans enligt kommunernas betalningsansvar genomgående från personlig assistans med assistansersättning. Den förra formen beskrivs i anslutning till andra LSSinsatser medan den assistans som utförs med assistansersättning nämns översiktligt i anslutning till vårdbidrag, handikappersättning och bilstöd.

Källor

De uppgifter som förekommer i detta avsnitt kommer från tre källor, som i vissa fall är osäkra och svåra att foga samman till en helhetsbild:

  • Försäkringskassan (tidigare RFV), som regelbundet redovisar hur många som är berättigade till assistansersättning enligt LASS, hur många timmar detta gäller och hur mycket statlig assistansersättning som betalas ut. Den innehåller således inga uppgifter om insatser enligt LSS. Försäkringskassans statistik omfattar både statliga och kommunala kostnader för assistansersättningen.
  • Socialstyrelsen, som årligen publicerar statistik över antal personer som har ett beslut om personlig assistans enbart enligt LSS, dvs. assistans som helt finansieras av kommunerna. Statistiken visar bl.a. i vilken utsträckning personer som har ett beslut om personlig assistans enligt LSS också har beslut om andra LSS-insatser. Statistiken ingår sedan år 2004 i Sveriges Officiella Statistik.
  • SCB, som årligen publicerar uppgifter om kommunernas bokslut, där det går att se vilka utgifter som kommunerna haft för bl.a. personlig assistans. Dessa utgifter består av kostnader för den assistans som enbart anordnas enligt LSS och inte omfattas av assistansersättningen, men också av sjuklöneersättningar vid frånvaro hos enskilda anordnare och jourkostnader. Också denna statistik ingår i Sveriges Officiella Statistik.

Personlig assistans enligt LSS och LASS

De senast tillgängliga siffrorna för både statens och kommunernas insatser i samband med personlig assistans är från år 2004. Antalet personer som var berättigade till assistansersättning varierade något under året, men uppgick till i genomsnitt 12 300 personer. Den 1 oktober 2004 var dessutom omkring 3 900 personer berättigade till personlig assistans enbart enligt LSS.

3

Antalet personer med

assistansersättning ökade med omkring 4 200 personer under

3

Uppgiften om assistansersättning avser november 2003 och är hämtad från

Försäkringskassans hemsida på Internet (www.fk.se). Uppgiften om assistans enbart enligt LSS avser situationen den 1 oktober 2003 och är hämtad ur rapporten Funktionshindrade personer – insatser enligt LSS år 2004, utgiven av Socialstyrelsen år 2005.

perioden 1999–2003. Antalet personer som hade beslut om personlig assistans enbart enligt LSS ökade inte i motsvarande utsträckning under tidsperioden.

Under år 2004 uppgick statens utgifter för assistansersättning till cirka 10 miljarder kronor och kommunernas kostnader för personlig assistans preliminärt till cirka 5,3 miljarder kronor.

4

De

sammanlagda kostnaderna var alltså preliminärt omkring 15,3 miljarder kronor. Motsvarande siffror för år 2003 var 8,7 miljarder kronor för staten och 4,6 miljarder kronor för kommunerna, dvs. sammanlagt 13,3 miljarder kronor. Ökningen från år 2003 till 2004 var således 2,2 miljarder kronor. Sammanlagt ökade statens utgifter med cirka 5,5 miljarder kronor under åren 1999–2004 och kommunernas kostnader med 2,9 miljarder under samma tid.

I vårt fortsatta arbete kommer vi att närmare beskriva och analysera de samlade kostnaderna för personlig assistans.

2.2.2. Personlig assistans och andra rättigheter enligt LSS

Socialstyrelsens statistik över beslutade insatser bland kommunerna och andra beräkningar visar att 3 900 personer var berättigade till personlig assistans enbart enligt LSS den 1 oktober 2004. Observera att detta antal enbart avser de personer som hade beslut om hjälp med grundläggande behov med i genomsnitt högst 20 timmar per vecka. Antalet var något lägre än tidigare år, men eftersom Socialstyrelsen förtydligat frågorna till kommunerna i den senaste undersökningen kan en direkt jämförelse över tid bli missvisande.

Vidare beräknar Socialstyrelsen att 2 100–4 100 personer hade beslut om råd och stöd som enda LSS-insats den 1 oktober 2004. Ytterligare omkring 48 000 personer hade detta datum en eller flera andra insatser än personlig assistans eller råd och stöd enligt LSS.

De kommunala LSS-insatser som berörde flest personer var daglig verksamhet (2 410 personer den 1 oktober 2004), bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (19 800 personer) samt kontaktperson (16 100 personer). För varje enskild insats var andelen män större än andelen kvinnor.

4

Funktionshindrade personer – insatser enligt LSS år 2004. Socialstyrelsen 2005, Resurser för

att leva som andra – en analys av kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen (RFV nalyserar 2001:3), Riksförsäkringsverket 2001, och Budgetpropositionen för 2006 (prop. 2005/06:1), utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg.

För LSS-insatser utom personlig assistans uppgick kommunernas kostnader under år 2004 till 21,4 m iljarder kronor.

5

2.2.3. Personlig assistans med statlig assistansersättning enligt LASS

6

Totala kostnader

Om man enbart ser till kostnaderna för personlig assistans enligt LASS så uppgick dessa under år 2004 till 12,7 miljarder kronor. Det var en ökning med 14 procent jämfört med året innan. Observera att denna kostnad avser hjälp med grundläggande behov som i genomsnitt överstiger 20 timmar per vecka.

Under perioden 1995–2004 har kostnaderna stigit med i genomsnitt 15 procent per år, vilket motsvarar cirka 1 miljard kronor. Enligt Försäkringskassans prognos för de kommande åren väntas kostnaderna fortsätta att stiga, dock i något avtagande takt. Kostnaderna för 2008 väntas uppgå till 19,9 miljarder kronor.

Som framgått delas kostnadsansvaret för assistansersättningen mellan stat och kommun sedan år 1996. Staten står idag för närmare 80 procent av assistansersättningens totala kostnad medan kommunerna står för resterande del. Fördelningen av kostnaderna har i stort sett varit densamma under perioden 1996–2004. Under de senaste fem åren har dock statens andel ökat något medan kommunernas har minskat.

Enligt en analys som RFV gjorde år 2001 beror kostnadsutvecklingen framför allt på att

  • antalet assistansberättigade var betydligt större än förväntat,
  • de som var i behov av stöd behövde mer än förväntat,
  • schablonbeloppet har ökat över åren.

7

En omständighet som också kan ha betydelse är att den assistansberättigade som fyller 65 år får behålla sin personliga assistans från den 1 januari 2001.

5

Kommunernas hushållning med resurser 2004. Uppgifter från kommunernas och

kommunalförbundens bokslut 2004. Statistiska Meddelanden OE 25 SM 0501. Sveriges Officiella Statistik. Statistiska Centralbyrån 2005.

6

Hela detta avsnitt bygger på information från Försäkringskassan.

7

Resurser för att leva som andra – en analys av kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen

(RFV Analyserar 2001:3). Riksförsäkringsverket 2001.

Assistanskommittén skall, enligt direktiven, i sitt fortsatta arbete analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen och föreslå åtgärder som dämpar och stabiliserar den samt förbättrar kostnadskontrollen.

Diagram 1 Statens och kommunernas kostnader för assistansersättning enligt LASS, 1994–2004. Miljarder kronor Uppgifterna fr.o.m. 2005 avser prognostiserade värden

- 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Mkr

Totalt Stat Kommun

Källa: Försäkringskassan.

Timbeloppet

Schablonbeloppet för assistansersättningen var 205 kronor per timme under år 2004. Det är en ökning med 3,5 procent jämfört med motsvarande belopp för 2003. Schablonbeloppet har i genomsnitt ökat med 3,4 procent per år sedan år 1998, det första helåret efter att den schabloniserade timersättningen infördes. Den genomsnittliga utbetalda assistansersättningen uppgick till 206,70 kronor per timme under år 2004. (Enligt LASS ersätter kommunerna kostnaderna för de första 20 timmarna per vecka.)

Att den genomsnittliga faktiska ersättningen är högre än schablonbeloppet beror på det s.k. förhöjda timbeloppet. Den genomsnittliga ersättningen har varit högre än schablonbeloppet under hela perioden 1998–2004 och skillnaden har ökat under de senaste åren.

Antal personer och timmar

Nivå och utveckling för samtliga

Under år 2004 fick i genomsnitt cirka 12 800 personer assistansersättning. Det är en ökning med 6 procent jämfört med 2003. Det genomsnittliga antalet timmar som beviljades under 2004 var 97,1 per person och vecka – en ökning med 3,5 procent jämfört med året innan.

Den genomsnittliga ökningen för hela perioden 1995–2004 har varit 7 procent per år när det gäller antalet personer med assistansersättning och 4 procent per år när det gäller antalet assistanstimmar per vecka.

Att det senaste årets ökning av antalet personer och antalet timmar i genomsnitt har varit lägre än tidigare förklaras troligtvis helt av administrativa skäl. En person kan t.ex. beviljas assistansersättning för år 2004 så sent som under år 2006. Omfattningen av sådana s.k. retroaktiva beslut uppskattas till 2–3 procent.

Kön

Fler män än kvinnor får assistansersättning. Under år 2004 var 53 procent män och 47 procent kvinnor, en fördelning som i stort sett varit konstant sedan år 1994. Denna varierar dock i olika åldersgrupper, männen är fler än kvinnorna i de yngre åldersgrupperna medan kvinnorna är fler i de äldre.

Likaså beviljas män i genomsnitt fler assistanstimmar än kvinnor. Enligt en genderanalys från Försäkringskassan är skillnaderna små, i genomsnitt 2 timmar per vecka, men förekommer år från år.

8

8

Assistans för kvinnor och män – en genderanalys av assistansersättningen. RFV analyserar

2004:11. Riksförsäkringsverket 2004.

Ålder

Ålderssammansättningens struktur bland dem som fått assistansersättning har varit densamma under hela perioden 1994–2004. Störst är åldersgruppen 40–59 år, medan åldersgrupperna 0–19 år samt 60 eller äldre är minst. Under år 2004 var cirka en tredjedel av dem med assistansersättning mellan 40 och 59 år. En fjärdedel var i åldern 20–39 år medan en femtedel var 0–19 år respektive 60 eller äldre.

Sedan 1994 har antalet personer ökat i samtliga åldersgrupper. Ökningen har varit svagast i åldersgruppen 0–19 år. Mest har antalet personer i åldersgruppen 60 år och äldre ökat, vilket förklaras av den lagändring från 2001 som innebar att en person som beviljats assistansersättning får behålla den även efter 65-årsdagen.

Diagram 2 Antalet personer med assistansersättning enligt LASS, 1994–2004

(Observera att antalen för åren 2003 och 2004 kan komma att öka något efter uppdateringar av retroaktiva beslut)

Personer

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Källa: Försäkringskassan.

Diagram 3 Antalet beviljade timmar/vecka bland personer med assistansersättning enligt LASS, 1994–2004 (Observera att antalen för åren 2003 och 2004 kan komma att öka något efter uppdateringar av retroaktiva beslut)

0 20 40 60 80 100 120

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Timmar/vecka

Källa: Försäkringskassan.

Sedan år 1994 har antalet personer ökat i samtliga åldersgrupper. Ökningen har varit svagast i åldersgruppen 0–19 år. Mest har antalet personer i åldersgruppen 60 år och äldre ökat, vilket förklaras av den lagändring från år 2001 som innebar att en person som beviljats assistansersättning får behålla den även efter 65-årsdagen.

Personkrets

De flesta personer med assistansersättning har funktionshinder i enlighet med personkrets 3, dvs. varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som inte beror på normalt åldrande. Under år 2004 utgjorde 60 procent av samtliga som beviljats assistansersättning personer i personkrets 3.

Andelen personer i personkrets 1 (personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd) var näst störst, 35 procent.

Endast 5 procent hade funktionshinder enligt personkrets 2, betydande och bestående begåvningsmässiga funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder som orsakats av yttre våld eller kroppslig sjukdom.

Under perioden 1995–2004 har antalet personer ökat i samtliga personkretsar. Procentuellt sett har dock ökningen varit störst i personkrets 2.

2.2.4. Personliga assistenter

Det finns inga exakta uppgifter om antalet personliga assistenter. SCB särredovisar inte yrkesgruppen i sin statistik. Uppgifter från de olika arbetsgivarorganisationerna pekar på att över 50 000 personer arbetade som personliga assistenter under år 2003.

9

Enligt en något äldre beräkning är omkring 40 000 personer anställda som personliga assistenter under en enskild måna d.

10

Enligt denna beräkning arbetar flertalet personliga assistenter deltid och personalomsättningen är hög. Vidare är en stor majoritet av de personliga assistenterna kvinnor. Flertalet personliga assistenter är i åldern 20–39 år.

2.3. Assistansanordnare

2.3.1. Olika typer av anordnare

Försäkringskassans statistik

Den assistansberättigade kan, som framgått, välja mellan att låta assistansen organiseras av sin kommun, ett kooperativ eller en annan enskild verksamhet (t.ex. ett företag) alternativt själv vara arbetsgivare för sina assistenter. Försäkringskassan redovisar hur den statliga assistansersättningen fördelas på de anordnare som de

9

Personliga assistenters arbetssituation. Kommunal 2004.

10

Rekrytering av personliga assistenter. Rapport från arbetsgruppen för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter (Ds 2001:72). Socialdepartementet 2001.

assistansberättigade valt.

11

Som framgår nedan bör dessa uppgifter

tolkas med försiktighet.

Enligt Försäkringskassans statistik anlitar de flesta assistansberättigade kommunen som assistansanordnare. I slutet av år 2004 anordnade kommunerna personlig assistans för knappt 62 procent av alla assistansberättigade, vilket var drygt 6 procent mindre än tio år tidigare.

Den anordnartyp som ökat kraftigast sedan assistansreformen genomfördes är den som kallas ”annan serviceorganisation” i Försäkringskassans statistik och som utgörs av olika sorters företag. Mellan 1994 och slutet av år 2004 ökade andelen assistansberättigade som anlitar dessa anordnare från 14 till 23 procent.

Kooperativens andel har varit relativt konstant sedan assistansreformen genomfördes, men minskat något under senare år till 12 procent. Andelen assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter har varit under fyra procent sedan assistansreformen genomfördes. Andelen som anlitar flera arbetsgivare har varit under en procent.

De lokala variationerna är, enligt Försäkringskassans statistik, stora när det gäller andel assistansberättigade med enskilda anordnare. I t.ex. Skåne län är kommunen anordnare för mindre än hälften av de assistansberättigade. Detsamma gäller i Göteborg, även om fördelningen på olika anordnare i Västra Götalands län ser ut ungefär som i hela riket. Också i vissa delar av landet med mycket landsbygd och glesbygd är andelen enskilda anordnare stor. Det gäller t.ex. i Jämtlands län där ungefär hälften av de assistansberättigade valt assistans i enskild regi. Andelen kooperativ varierar mindre än andelen privata företag.

Även när det gäller timantal för assistansberättigade med olika anordnare finns det lokala skillnader. I t.ex. Norrbottens län har det genomsnittliga antalet timmar per vecka ökat kraftigt under de senaste åren när det gäller assistansberättigade som ger företag i uppdrag att anordna sin personliga assistans. Samma mönster går också att se på andra håll i landet.

Assistansberättigade som anlitar kooperativ beviljades fler timmar i veckan i slutet av år 2004 än assistansberättigade som valt någon annan anordnartyp. Knappt en femtedel av de assistansberättigade som anlitar kooperativ hade i slutet av år 2004 förhöjd

11

Se information på Försäkringskassans webbplats (www.forsakringskassan.se). Det finns inga motsvarande uppgifter om fördelningen på olika anordnare av den assistans som enbart anordnas enligt LSS.

ersättning, vilket är en betydligt större andel än hos andra anordnartyper. En förklaring till detta kan vara skiftande möjligheter mellan anordnare att redovisa kostnaderna individuellt för varje assistansberättigad, vilket krävs för förhöjd ersättning.

Försäkringskassan påpekar i sin redovisning av dessa uppgifter att siffrorna är osäkra och bör tolkas försiktigt. Det är t.ex. oklart hur stor gruppen som har flera arbetsgivare egentligen är. Många personer kan ha flera arbetsgivare för assistenterna även om Försäkringskassan bara registrerar huvudarbetsgivaren.

Granskning av underlaget för statistiken

Försäkringskassans länskontor i Västra Götaland har i oktober 2005 granskat underlaget i länet för statistiken om anordnartyp. Granskningen visar att 8–9 procent av uppgifterna inte stämde. Kommunernas och kooperativens andelar har överskattats medan företagens andel varit för låg. Orsaker till detta kan vara att den nye assistansanordnaren inte alltid förs in i statistiken när en assistansberättigad byter anordnare. Enskilda anordnare verkar också ibland ha registrerats som kooperativ när det inte varit tydligt om de är kooperativ eller företag.

Om de nya uppgifterna från Västra Götaland är representativa för hela landet så skulle företagens andel av ”assistansmarknaden” vara drygt 30 procent medan kommunernas andel skulle motsvara omkring 60 procent och kooperativens omkring 7–8 procent. Detta är dock mycket osäkert.

2.3.2. Enskilda assistansanordnare

Kvantitativ översikt

Assistanskommittén har fått en lista från Försäkringskassan över anordnare som statlig assistansersättning betalades ut till i december 2004. Listan omfattar samtliga anordnare utom assistansberättigade som är egna arbetsgivare. Kooperativ och företag går inte att skilja från varandra i listan. Listan omfattar inte den assistans som enbart anordnas enligt LSS och betalas av kommunerna. Det kan därför finnas ytterligare anordnare av personlig assistans, men det är inte troligt att någon större mängd enskilda anordnare enbart har assistansberättigade med enbart LSS-beslut.

Sammanlagt betalades assistansersättning i december 2004 ut till cirka 330 kommunala anordnare, inklusive stadsdels- och kommundelsnämnder, och ungefär lika många kooperativ och företag. Omkring två tredjedelar av de enskilda anordnarna i listan hade sin hemvist i landets tre största län. I Stockholms län handlar det om cirka 90 stycken, i Skåne län knappt 70 stycken och i Västra Götalands län cirka 35 stycken. I de övriga länen fanns det upp till ett drygt dussin enskilda anordnare. Några regionala mönster är svåra att urskilja.

Anordnarna är förtecknade på hemorten. Det går därför inte att se hur många enskilda anordnare som har assistansberättigade i flera kommuner eller län. Det kan noteras att Försäkringskassan i Uppsala län hösten 2004 gjorde en inventering av de enskilda anordnare som hade assistansberättigade i länet. Resultatet blev en lista på cirka 25 enskilda anordnare, av vilka endast sex hade sin hemvist i länet. Det kan också noteras att det i Östergötlands län fanns cirka 50 assistansanordnare, av vilka nästan en tredjedel hade sin hemvist i andra län än Östergötland.

Assistanskommitténs enkäter till enskilda assistansanordnare och kommuner

Enkätundersökningar som Assistanskommittén genomfört bland omkring 200 enskilda assistansanordnare och omkring 100 kommuner (se bilaga 7 och 8) ger också en del kunskap om dagens utbud av assistansanordnare.

Bland de enskilda assistansanordnarna – kooperativ såväl som företag – är variationen stor när det gäller antalet assistansberättigade och personliga assistenter. I grova drag är marknaden delad i tre någorlunda stora andelar assistansanordnare som anlitas av 1–2 assistansberättigade, 3–9 assistansberättigade respektive 10 eller fler assistansberättigade. Några enskilda assistansanordnare, särskilt några företag, är mycket stora. Av dem som svarat på enkäten anlitades fyra enskilda anordnare av drygt 100–500 assistansberättigade.

12

12

I Assistanskommitténs referensgrupp för enskilda anordnare finns ett företag representerat som har uppdrag från omkring 600 assistansberättigade. Kommittén har även haft kontakt med ett annat företag med uppdrag att anordna assistans för omkring 600 assistansberättigade.

Tabell 1 Enskilda assistansanordnares uppdrag att anordna personlig assistans

(andel i procent)

Hur många brukare erhåller assistans genom företaget/kooperativet? Ange det antal brukare ni hade den 31 december 2004

Andel i procent

1–2 brukare

38

3–9 brukare

28

10 eller fler brukare

34

Samma variation i storlek finns om man ser till antalet anställda personliga assistenter. Även här finns det tre någorlunda lika stora andelar med 1–9 anställda assistenter, 10–35 anställda assistenter respektive 36 eller fler assistenter.

Tabell 2 Anställda personliga assistenter hos enskilda assistansanordnare

(andel i procent)

Hur många assistenter var anställda under föregående månad?

Andel i procent

1–9 assistenter

33

10–35 assistenter

32

35 eller fler assistenter

35

Omkring hälften av de enskilda assistansanordnarna uppger att de räknar med att expandera i framtiden när det gäller antalet assistansberättigade eller personliga assistenter, medan omkring en fjärdedel inte gör det. Främst är det de större enskilda anordnarna som räknar med att expandera.

Omkring en av fyra enskilda assistansanordnare har en särskild inriktning på verksamheten. Några omfattande skillnader mellan större och mindre anordnare går inte att se när det gäller denna fråga. De vanligaste inriktningarna tycks gälla funktionshinder (psykiskt eller fysiskt), hur aktiv den assistansberättigade själv är genom att t.ex. ta på sig arbetsledaransvar samt barn och ungdomar.

Inte mindre än 95 procent av de svarande kommunerna uppger att det finns andra assistansanordnare i kommunen. Dessutom svarar 90 procent av kommunerna att de känner till alla eller flertalet av dessa anordnare. En nästan lika stor andel kommuner säger

att de har kontakt med andra anordnare, men de allra flesta har detta endast vid behov.

Nästan samtliga svarande kommuner säger att de ger assistansberättigade och deras närstående information om möjligheten att välja annan assistansanordnare än kommunen. I de allra flesta fall handlar det om muntlig information. En mindre andel uppger att de har skriftlig information, i första hand broschyr eller liknande med beskrivande information om personlig assistans. Några kommuner, 7 procent av de svarande, säger att de har en lista med assistansanordnare som finns i kommunen.

Det finns en viss, ömsesidig misstro mellan kommunerna och enskilda anordnare. Det framgår inte minst av enkätundersökningarnas öppna svar. Vissa enskilda anordnare tycker inte att kommunen tar sitt ansvar att informera om deras verksamhet och att kommunerna vill ta åt sig så mycket som möjligt av assistansen. Det finns också hos flera av dessa anordnare en kritisk attityd gentemot kommunen som anordnare.

Samtidigt visar enkäten till enskilda assistansanordnare att de företag och kooperativ som anlitar kommunen för att få hjälp att klara vissa assistanssituationer är nöjda med hjälpen. Drygt hälften av dem som har denna erfarenhet svarar bra eller mycket bra på frågan hur kommunen fungerar. Det bör påpekas att de flesta enskilda anordnare inte har någon erfarenhet av att anlita kommunen.

De allra flesta företag eller kooperativ har skriftliga avtal med den assistansberättigade. Enkätsvaren visar att 85 procent av de enskilda anordnarna har skriftliga avtal med sina brukare.

För kommunerna ser det lite annorlunda ut. På frågan om kommunen har skriftliga avtal med brukarna av personlig assistans svarar 40 procent att de har sådana avtal med alla eller flertalet och 33 procent med en mindre del.

Medlemskap i arbetsgivarorganisationer

En stor andel av de enskilda assistansanordnarna är medlemmar i någon arbetsgivar- eller branschorganisation.

Kooperationens

Förhandlingsorganisation (KFO) har cirka 300 anordnare av personlig assistans som medlemmar, av vilka omkring en tredjedel utgörs av assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter.

Vårdföretagarna, som ingår i Almega, har drygt etthundra enskilda assistansanordnare som medlemmar. Vårdföretagarna är en arbetsgivar- och intresseorganisation med bl.a. ett branschområde för omsorger om funktionshindrade.

Kommunala Företagens Samorganisation (KFS) har drygt tjugo enskilda assistansanordnare som medlemmar.

Dessutom har Arbetsgivaralliansen ett fåtal enskilda assistansanordnare som medlemmar.

Den operativa tillsynen, som genomförs av länsstyrelserna, har utvecklats under 1990-talet och senare. Av länsstyrelserna initierad verksamhetstillsyn har ökat i omfattning och utvecklats. Arbetet sker mer planlagt, mer strukturerat med inslag av både kontrollerande och främjande inslag där återföring getts större utrymme. Uppföljning av allvarliga brister har blivit vanligare och länsstyrelserna har i större utsträckning än tidigare kunnat redovisa konkreta resultat av tillsynen. Samarbetet mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna har haft stor betydelse för utvecklingen av tillsynsarbetet. En del länsstyrelser har även drivit ett eget utvecklingsarbete där de prövat olika metoder.

Enligt myndigheternas regleringsbrev skall samverkan mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsen vidareutvecklas i syfte att uppnå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet. Även samordningen när det gäller tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården skall öka och brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet minska. Socialstyrelsen och länsstyrelserna antog i december 2000 ett nationellt program för social tillsyn. Myndigheterna samverkar för att genomföra programmet. Den samverkansgrupp som leder arbetet tog år 2002 fram ett gemensamt utvecklingsprogram för social tillsyn. Utgångspunkten för tillsynen är den enskilde brukarens behov av socialtjänstens insatser och hur dessa tillgodoses inom ramen för gällande lagstiftning. Socialstyrelsen och länsstyrelserna skall gemensamt utveckla generella bedömningskriterier inom några av tillsynens områden. Arbetet med att utveckla bedömningskriterier beräknas pågå i en första fas till våren 2006.

3.2.2 Social tillsyn av enskilda verksamheter

En lång rad enskilda verksamheter står under tillsyn. Ofta är tillsynen då knuten till att statliga myndigheter ger tillstånd för en verksamhet eller kräver att yrkesutövare inom en verksamhet skall vara godkända av myndigheten eller av en viss organisation.

Inom socialtjänsten står flera former av enskild verksamhet under tillsyn av länsstyrelsen, som också ger tillstånd för dessa verksamheter. Det gäller bl.a. hem för vård eller boende, hem för viss annan heldygnsvård och hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. (Undantagna från tillstånds-

plikten är bl.a. familjehem och entreprenader.) Av 4 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) framgår vad en ansökan om tillstånd för enskild verksamhet inom socialtjänsten skall innehålla. Det handlar om vem som skall driva verksamheten, vilken omfattning verksamheten skall ha, för vilka vårdbehövande verksamheten är avsedd, hur verksamheten skall finansieras, vem som skall förestå verksamheten, vilken personal som verksamheten skall ha samt personalens utbildning och erfarenhet.

Länsstyrelserna har utarbetat gemensamma bedömningsgrunder för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt SoL respektive LSS.

4

Enligt 23 § LSS får en enskild person inte utan tillstånd yrkes-

mässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6–10.

5

Generellt

ställs det samma krav på verksamhet enligt LSS som bedrivs som enskild verksamhet som för verksamhet som bedrivs av kommunen. Verksamhetens mål och allmänna inriktning framgår av 5–7 §§ i LSS.

Länsstyrelserna betonar att all verksamhet enligt LSS skall syfta till goda levnadsvillkor för den funktionshindrade. Länsstyrelsen anser därför att vissa grundläggande kvalitetskrav bör vara uppfyllda:

4

Riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen. Oktober 2001 &

Riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt 23 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Oktober 2001.

5

Dessa insatser är (9.6 §) korttidsvistelse utanför det egna hemmet, (9.7 §) korttidstillsyn

för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, (9.8 §) boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, (9.9 §) boende med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt (9.10 §) daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.

Dessutom ställer länsstyrelserna krav på föreståndare och övrig personal, bl.a. lämplighet som granskas genom vandelprövning, och de lokaler där verksamheten bedrivs. Ekonomiska faktorer som kan påverka kvalitet och säkerhet i verksamheten beaktas vid tillståndsgivningen och verksamhetens budget skall därför redovisas vid ansökan om tillstånd. Budgeten bör innehålla en specificering av driftskostnader, fastighetskostnader, förvaltningskostnader samt personalkostnader. En mer ingående granskning av de ekonomiska förutsättningarna kan bli aktuell efter resultatet av vandelprövningen. De nationella målen för handikappolitiken och frågor om jämställdhet, etnisk mångfald och miljömål skall beaktas vid tillståndsgivningen.

Av LSS-förordningen framgår att länsstyrelsen skall utfärda ett skriftligt bevis när tillståndet har meddelats. I beviset skall anges vem som skall driva verksamheten, vilken verksamhet som skall bedrivas, högsta antal personer som samtidigt kan få stöd och service där, vem som är föreståndare samt övriga villkor som är förenade med tillståndet. Ett tillstånd skall meddelas tills vidare eller för viss tid. I sina riktlinjer skriver länsstyrelserna att ägaren skall söka nytt tillstånd om denne vill förändra verksamheten, t.ex. utöka antalet platser, byta lokal, ändra åldersgrupp eller byta föreståndare. Riktlinjerna anger vidare att tillstånd inte får överlåtas. Vid ägarbyte skall därför ny ansökan göras och nytt tillstånd utfärdas.

Ett tillstånd kan upphöra att gälla om tillståndshavaren begär detta. Verksamhet kan även upphöra på grund av att länsstyrelsen förbjudit fortsatt verksamhet. Ett tillstånd kan inte vara vilande. Om ingen verksamhet bedrivs, skall länsstyrelsen fatta beslut om att tillståndet upphör att gälla. Vid konkurs kan verksamheten, med stöd av befintligt tillstånd, drivas vidare av konkursförvaltaren till dess att den är avvecklad eller ny innehavare med nytt tillstånd övertagit verksamheten. En förutsättning är dock att inte andra förändringar av verksamheten lägger hinder i vägen. Länsstyrelsen har möjlighet att genom föreläggande ställa villkor för drift under konkursförvaltare.

3.2.3 Social tillsyn vid personlig assistans i dag

Regelverk och förarbeten

Enligt 25 § LSS har Socialstyrelsen den centrala tillsynen över verksamheten enligt lagen. Socialstyrelsen skall följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling. Länsstyrelsen har, enligt 26 § LSS, tillsyn över verksamhet inom länet enligt lagen och får då inspektera verksamheten. Här görs inget undantag för personlig assistans. Enskilt anordnad personlig assistans hör däremot inte till de enskilda verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt 23 § LSS.

Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1991:46) att respektive central myndighet skulle ha tillsyn över verksamheter enligt LSS inom sina ansvarsområden och att en central myndighet skulle ha det övergripande tillsynsansvaret. I propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 Bilaga 1) menade regeringen att tillsynen enligt LSS inte skulle avvika i förhållande till vad som gäller för socialtjänsten. Socialstyrelsen skulle vara central tillsynsmyndighet och länsstyrelsen vara tillsynsmyndighet på länsnivå för hela den verksamhet som regleras i LSS.

I Assistanskommitténs direktiv skriver regeringen att det finns oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller Socialstyrelsens tillsynsansvar enligt 25–26 §§ LSS. De besök som Assistanskommitténs sekretariat genomfört hos nio länsstyrelser i början av år 2005 understryker detta. På frågan om länsstyrelsen har tillsyn över enskilda assistansanordnare har det givits tre olika svar.

Erfarenheter och synpunkter från länsstyrelser

Flertalet besökta länsstyrelser säger att de har tillsyn över den personliga assistans som anordnas av kommuner, men inte av assistans som enskilda anordnare svarar för. I ett par fall uppges detta på länsstyrelsens webbplats med information till allmänheten. Några länsstyrelser konstaterar att deras roll i förhållande till enskilda assistansanordnare kanske inte stämmer med vad som anges i 26 § LSS. De säger att tolkningen präglats av att de sett tillstånd som förutsättning för tillsyn samt att det är svårt att se vad tillsyn av enskilt anordnad assistans i praktiken skulle handla om,

då den assistansberättigade själv ytterst bestämmer vad som är god kvalitet i verksamheten och väljer anordnare.

En länsstyrelse tolkar dock, med stöd av sekretesslagen, sin uppgift så att den har tillsyn över personlig assistans enligt LSS. Denna länsstyrelse säger sig inte ha tillsyn över assistans som bekostas genom den statliga assistansersättningen, inte heller när den utförs av kommuner. Ytterligare en länsstyrelse har i ett konkret ärende agerat för att en assistansberättigad skulle kunna byta från en enskild assistansanordnare till en annan. Den assistansberättigade ville göra det, men var genom avtal bunden under en längre tid till en anordnare som inte utförde assistansen på önskat sätt. Även om inte heller denna länsstyrelse ser som sitt uppdrag att ha tillsyn över enskilda assistansanordnare, så utgår den i praktiken från den assistansberättigades situation och inte från vem som anordnar assistansen om det föreligger allvarliga missförhållanden.

I det refererade ärendet om enskilt anordnad assistans sköttes kontakterna med de olika anordnarna av kommunen och inte direkt av länsstyrelsen. Flera länsstyrelser pekar också på de nära kontakterna med kommunerna och deras roll som primära tillsynsmyndigheter inom LSS-området. I den mån länsstyrelserna möter frågor om assistenternas arbetsmiljö så slussas frågorna vidare till Arbetsmiljöverket, vars tillsynsansvar inom det området uppfattas vara tydligt.

Ärenden och frågor om personlig assistans spelar en blygsam roll i dagens sociala tillsyn. Enligt Socialstyrelsens databas över den sociala tillsynen gjordes år 2004 sammanlagt 79 tillsyner på grund av klagomål, s.k. individtillsyner, där länsstyrelser granskade personlig assistans, vilket var tio färre ärenden än året innan. Det handlade i huvudsak om handläggningsprocessen och verkställighet av gynnande domar och beslut. Någon tillsyn av verksamheter för anordnande av personlig assistans finns inte noterad i databasen. Det finns ingen uppgift om tillsyn av verksamheter för anordnande av personlig assistans i databasen. Totalt gjordes 2 607 individtillsyner och 2 943 verksamhetstillsyner under år 2004.

De tillsynsärenden som förekommit har i huvudsak gällt kommunalt anordnad assistans. Ärendena om enskilt anordnad assistans är få och berör ofta på något sätt även kommunen. Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter förekommer i några ärenden. Återkommande frågor i anmälningar och ärenden som berör utförande av personlig assistans är bl.a. dessa:

Flertalet länsstyrelser pekar på att bemötandefrågor ofta förekommer i ärenden som gäller assistans eller LSS- och handikappfrågor i övrigt. De tillägger att det i all tillsyn är svårt att komma åt brister i bemötandet.

När det gäller telefonsamtal är skillnaderna betydande mellan länsstyrelserna. Somliga länsstyrelser får mest klagomål och frågor på kommuner i samband med personlig assistans medan andra mest märker kritik mot enskilda anordnare. Samtal kommer från bl.a. assistansberättigade och anhöriga, men också från assistenter och i vissa fall kommuner som har synpunkter på enskilda assistansanordnares verksamhet. Några länsstyrelser uppger att telefonförfrågningarna ökat under senare tid medan andra säger att det varit relativt många frågor ända sedan LSS trädde i kraft. Andra länsstyrelser får över huvud taget bara ett fåtal frågor om assistans.

Några länsstyrelser nämner bristande information till assistansberättigade som en orsak till ärenden och frågor. De har erfarenhet av att de assistansberättigade inte får veta sina rättigheter att bestämma över assistansen eller välja annan anordnare. De säger också att assistansberättigade inte får information om andra möjliga insatser enligt SoL och LSS och därför bara ansöker om personlig assistans. Flera länsstyrelser har kommit i kontakt med situationer där gode mäns roll varit oklar eller deras agerande tveksamt. De har också sett exempel på att det är tveksamt om barns önskemål tillgodosetts. Deras talan har då förts av föräldrar, gode män eller anordnare som fått fullmakt.

Det förekommer att länsstyrelser har kontakt med Försäkringskassan vid vissa frågor eller ärenden om personlig assistans. Kontakterna med kommunerna varierar. Några länsstyrelser har gemensamma temadagar och liknande om LSS-frågor, andra har i huvudsak kontakt i samband med ärenden och frågor.

I ett län pågår sedan flera år en organiserad samverkan mellan länsstyrelse, Försäkringskassa, kommuner och landsting. Samverkan sker inom ramen för länsstyrelsens referensgrupp för LSS-

frågor som arrangerar möten för handläggare på olika myndigheter, temadagar och utbildningar. Samarbetet i referensgruppen har givit goda möjligheter att föra värdefull information om LSS vidare till kommuner och andra berörda, t.ex. information om aktuella domar. Individärenden diskuteras aldrig i referensgruppen, men genom att ta upp principfrågor har det gått att skapa samsyn i många frågor och ett gott klimat för diskussioner. Kommuner och Försäkringskassan gör nu konsekvent gemensamma hembesök vid LASS-utredningar i länet. Det har också blivit lättare för handläggarna att diskutera assistans som en av flera LSS-insatser med den assistansberättigade vid hembesöken, även om det inte är vanligt att andra insatser blir aktuella.

Som mest har det varit ett hundratal deltagare vid arrangemangen, som minst 40–50 deltagare. Även kommunpolitiker, företrädare för organisationer för assistansberättigade, enskilda assistansanordnare och landstinget har deltagit i arrangemangen. Arbetet har genomförts inom ramen för länsstyrelsens och Försäkringskassans vanliga budget. Denna länsstyrelse har bara fått ett fåtal klagomål och anmälningar om personlig assistans, såväl när det gäller kommuner som enskilda anordnare. Alla frågor har dock inte kunnat lösas genom samverkan.

Erfarenheter och synpunkter från andra aktörer

Även Försäkringskassans länskontor får anmälningar om missförhållanden eller misstänkta brister i verksamheter med personlig assistans, inte minst om påstådda kvalitetsbrister. Ett av de länskontor som Assistanskommitténs sekretariat besökt säger att det är ett problem att allmänhet och massmedier tror att Försäkringskassan har tillsyn över dessa verksamheter. Detta skapar förväntningar på utredningar och åtgärder som Försäkringskassan inte kan infria.

Anmälningar och uppgifter om brister i verksamheter med personlig assistans kan, enligt de länskontor som Assistanskommitténs sekretariat besökt, gälla att assistansberättigade utnyttjas av anordnare och assistenter, att assistans inte utförs som det är tänkt, att assistenter utnyttjas utan lön under provperioder och gode män inte alltid tar sitt ansvar och ger assistansberättigade det stöd de behöver för sitt självbestämmande. Det är inte heller ovanligt med uppgifter om att assistansersättning används till annat än personlig

assistans. Några länskontor berättar om misstänkta oegentligheter hos enskilda assistansanordnare, som bl.a. anklagas för att ge ekonomiska förmåner till assistansberättigade som väljer anordnaren. I storstadsregioner uppges särskilt att företag aktivt rekryterar assistansberättigade i vissa områden. Andra länskontor säger att det är relativt få problem med enskilda assistansanordnare, men desto större svårigheter med kommuner på grund av deras bristfälliga redovisningssystem.

Anmälningarna och uppgifterna gäller ofta frågor som Försäkringskassan inte har ansvar att arbeta med. I de fall de uttryckligen gäller användningen av assistanstimmar och assistansersättning är det ofta svårt för myndigheten att få fram en korrekt bild av förhållandena. I vissa fall har länskontoren använt uppgifter från Skatteverket för att få en bild av om skatter och sociala avgifter betalats enligt gällande regler. Också detta har dock visat sig vara svårt.

De länskontor inom Försäkringskassan som Assistanskommitténs sekretariat besökt efterlyser större befogenheter och ökad kompetens att följa upp och kontrollera vad assistansersättningen används till. De vill också att tillsynen av kvalitet i personlig assistans skärps, antingen genom ökat ansvar för kommunen eller för länsstyrelsen, gärna i förening med tillståndskrav för enskilda assistansanordnare. Några länskontor önskar att en expertgrupp på läns- eller riksnivå inrättas inom Försäkringskassan för att ta över utredningar om fusk och bedrägerier från enskilda handläggare.

Kommitténs referensgrupper för assistansberättigade, kommuner och enskilda assistansanordnare har också kommenterat dagens sociala tillsyn. Deras erfarenheter är att det knappast bedrivs någon tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans. Inte heller tycks den sociala tillsynen av kommunernas arbete med personlig assistans vara särskilt omfattande. Kommunerna och de enskilda assistansanordnarna har varit överens om att det behövs en mer aktiv tillsyn, i förening med tillståndskrav för enskilda assistansanordnare, för att säkerställa god kvalitet i verksamheter med personlig assistans, och då särskilt den assistansberättigades självbestämmande. Referensgruppen för assistansberättigade har i huvudsak också varit positiv till detta.

3.2.4 Tidigare utredningar m.m. om social tillsyn vid personlig assistans

Tillsyn i samband med personlig assistans har berörts i flera utredningar och rapporter sedan mitten av 1990-talet. Socialstyrelsen föreslog i Årsrapport 1995 – Handikappreformen att tillsynsansvaret skulle preciseras i de fall den enskilde väljer att vara arbetsgivare för sina personliga assistenter eller anlitar någon annan än kommunen som arbetsgivare. RFV var i rapporten Assistansersättning – översyn av ersättningen för personlig assistans år 1999 inne på liknande tankar. RFV föreslog, efter samråd med Socialstyrelsen, att det i lagstiftningen slås fast att de som anordnar personlig assistans enligt LSS oh LASS skall omfattas av det tillsynsansvar som gäller i övrigt för LSS. Förslaget syftade till att tydliggöra att alla assistansanordnare bör behandlas lika när det gäller tillsyn.

Socialstyrelsens rapport Stöd till assistansberättigade vid privat anordnad assistans

Socialstyrelsen hade år 2000 i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för och lämna förslag till en utvidgning av länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsynsansvar enligt LSS till att gälla även personlig assistans som anordnas av andra än kommunen. Uppdraget redovisades samma år i rapporten Stöd till assistansberättigade vid privat anordnad assistans.

Socialstyrelsen uppfattade två syften med en utvidgad tillsyn till privata anordnare av personlig assistans: att bidra till en generell kvalitetskontroll av sådan assistans och att stärka den enskildes ställning i situationer där assistansen inte fungerar. En viktig fråga var om bristande tillsyn leder till en sämre kvalitet av den assistans som ges av privata anordnare. Utredningen gällde i första hand den personliga assistans som inte anordnas av den enskilde funktionshindrade själv utan bedrivs i ”lite större skala”. Socialstyrelsen tog inte upp problem som har att göra med den arbetsgivarroll som den assistansberättigade eller den privata anordnaren har utifrån arbetsrätts- och arbetsmiljölagstiftning. Inte heller berördes frågor som gäller om den erhållna assistansersättningen används till rätt ändamål. Sådana frågor bedömdes höra till RFV:s tillsynsansvar.

Efter kontakter med brukarorganisationer, länsstyrelser, kommuner och privata assistansanordnare drog Socialstyrelsen slutsatsen att det inte fanns

någon direkt anledning att för närvarande föreslå en utvidgning av länsstyrelsernas tillsynsansvar till att även omfatta privat assistans.

Att utveckla kvaliteten på insatserna och stärka den enskildes ställning bedömdes vara möjligt även inom nuvarande regelsystem.

Socialstyrelsen såg vidare en risk för att en utökad tillsyn skulle komma i konflikt med LSS:s intentioner om inflytande och självbestämmande för den enskilde assistansberättigade. Dessutom bedömdes kommunen redan ha ett ansvar att följa upp insatser enligt LSS till den enskilde assistansberättigade. Om den assistansberättigade ändå inte får den hjälp som behövs kan denne begära ett ingripande från länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen har dock, enligt Socialstyrelsen, ingen möjlighet att tvångsvis genom inspektion eller liknande granska den privata anordnarens verksamhet. För att göra det krävs att anordnaren har tillstånd för enskild verksamhet enligt 23 § LSS. (Hur detta förhåller sig till 26 § LSS, där det anges att länsstyrelsen inom länet har tillsyn över verksamhet enligt LSS och då får inspektera verksamheten, kommenteras inte.)

Av Socialstyrelsens rapport framgår att länsstyrelsernas tillsyn över den kommunala assistansen inte kunde anses särskilt effektiv. Under år 1999 öppnades totalt 30 individtillsynsärenden gällande personlig assistans i landet. Länsstyrelserna uppgav att de sällan fick in klagomål på personlig assistans. Av samtliga länsstyrelser var det bara tre som uppgav att de hade kvalitetskriterier.

Riksrevisionens rapport Personlig assistans till funktionshindrade

Riksrevisionen kommer i rapporten Personlig assistans till funktionshindrade (2004) till andra slutsatser än Socialstyrelsen. Många olika omständigheter talar enligt Riksrevisionen för att det finns ett behov av stärkt tillsyn av personlig assistans, ”främst givetvis medborgarnas behov av skydd och behovet av kvalitet i assistansen”. Behovet gäller såväl för personlig assistans som anordnas av kommunen som enskilt. Flera av de skäl som Riksrevisionen nämner för utökad tillsyn gäller för alla former av personlig assistans. Det handlar bl.a. om skydd för de mest utsatta grupperna i samhället,

assistenternas arbetsvillkor och arbetsmiljö, likställighet mellan personlig assistans och annat stöd åt funktionshindrade samt assistansreformens legitimitet.

Riksrevisionen konstaterar att privata företag som anordnar assistans ”är befriade från tillsyn och behöver inte ha tillstånd för att bedriva verksamheten”. Liksom Socialstyrelsen härleder Riksrevisionen förhållandet till reformens utgångspunkt att assistansen skulle styras helt av den assistansberättigade. Riksrevisionen hävdar dock att detta inte blivit fallet. Istället handlar det om människor i beroendeställning som bör ha rätt till det skydd som kan ges genom tillsyn av assistansanordnarna. Till skillnad från Socialstyrelsen lägger Riksrevisionen in effektivitet och kostnadskontroll i sin analys av behovet av utökad tillsyn:

Legitimiteten i assistansreformen är svår att försvara i längden om inte de stora satsningarna i pengar kombineras med ett tydligt ansvarstagande för kvaliteten i de insatser som finansieras med offentliga medel.

Det är tydligt att Riksrevisionen ser tillsyn som en viktig del av ökad statlig normering och kontroll av verksamheter med personlig assistans. Under rubriken ”Behov av stärkt tillsyn” skriver Riksrevisionen att brister i normgivningen skapar osäkerhet och bidrar till onödigt höga administrationskostnader och till fördröjningar i handläggningen. Vidare finns möjligheter till missbruk av assistansersättningen och exempel på att olika roller kan blandas samman på ett kanske olyckligt sätt. Genom ett tydligare regelverk, i kombination med kontroller och tillsyn av att reglerna efterlevs, skulle missbruket kunna försvåras eller förhindras. Riksrevisionen skriver att detta inte behöver innebära att den enskildes inflytande och självbestämmande minskar.

Barn och unga med personlig assistans

Barnombudsmannen (BO) genomförde i samarbete med handikapporganisationerna år 2001 en enkätundersökning bland barn med funktionshinder och deras föräldrar.

6

Bland annat mot bak-

grund av resultaten från denna undersökning har BO föreslagit att personliga assistenter bör lämplighetstestas innan de anställs hos

6

Många syns inte men finns ändå. BO:s rapport till regeringen 2002. Barnombudsmannen

2002.

barn eller unga. Enligt BO bör personliga assistenter också ges adekvat utbildning och kontinuerlig fortbildning i de frågor de skall behärska för att klara av sitt viktiga arbete. BO vill att personliga assistenter får särskild träning i att hantera sin speciella roll för barnen.

Under åren 2005–2006 arbetar BO för att stimulera länsstyrelserna i deras arbete med att öka kunskapen om barnkonventionen och hur man kan anlägga ett verkligt barnperspektiv i sin verksamhet. Detta har skett genom föreläsningar och utbildningstillfällen med ledning och personal vid olika länsstyrelser. Barnombudsmannen har även samlat representanter för länsstyrelserna vid en träff för att underlätta konkret utbyte av erfarenheter mellan alla dessa aktörer. Tillsammans med länsstyrelsen i Skåne har Barnombudsmannen tagit fram en rapport som visar i vilken grad man lyssnat till barn på institution och hur man kan göra det.

7

Barnom-

budsmannen genomför nu en enkätundersökning bland samtliga länsstyrelser för att få en samlad bild av hur långt dessa kommit i sitt arbete med att utveckla ett barnperspektiv inom den egna verksamheten.

RFV konstaterar i en rapport år 2004 att det i dagsläget inte går att säga i vilken utsträckning som utförandet av personlig assistans verkligen främjar barnets utveckling, bidrar till delaktighet, jämlikhet och ett självständigt liv.

8

Barn och unga med personlig assistans

och assistansersättning är en i många avseenden utsatt grupp. Assistansanordnare har inte någon skyldighet att enligt lag genomföra kontroller av personliga assistenters lämplighet. Det finns inte heller någon myndighet med ett övergripande ansvar att tillse privata anordnare som utför personlig assistans åt barn.

3.2.5 Tillsyn, värdighet och frihet – några etiska aspekter

Etisk analys

Som framgått har etiska bedömningar av bl.a. Socialstyrelsen tidigare anförts som argument mot tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Assistanskommittén har bett teol.dr. Erik Blennberger vid Ersta & Sköndal Högskola – samt ledamot i

7

Vi har så mycket att säga! Barnombudsmannen rapporterar BR2004:08, Barnombudsmannen

2004.

8

Barns rätt till personlig assistans & assistansersättning – en kartläggning och analys av

utvecklingen 1996–2002 (RFV Analyserar 2004:9). Riksförsäkringsverket 2004.

Socialstyrelsens etikråd för sociala frågor – att analysera hur statlig tillsyn av verksamheter med personlig assistans förhåller sig till assistansreformens mål och intentioner. Han tar i ett underlag till kommittén (se bilaga 10) bl.a. upp tillsyn i förhållande till den assistansberättigades värdighet samt frihet-självbestämmande, som han ser som handikappolitikens kärnbegrepp.

Blennberger konstaterar att ett människovärde kan nonchaleras eller kränkas genom att en person inte respekteras. Tillsyn kan sägas ha en bakgrund i en generell misstänksamhet om att det kan finnas oegentligheter och dålig kvalitet inom samhälleliga verksamheter. Det är inte minst tydligt när det gäller polisiär tillsyn inom trafiken, t.ex. fartkontroller, kontroll av passagerare på en flygplats eller tillsyn av livsmedelshantering och tillämpning av utskänkningsrättigheter. Men finns det någon rimlighet i att hävda att tillsyn och kontroll av dessa slag innebär en kränkning och ett integritetshot mot bilister, flygtrafikanter, livsmedelshandlare, livsmedelskonsumenter, krögare eller kroggäster? Ett regelverk för tillsynsarbete kan ha inslag som enskilda aktörer kan vara obekväma med, och tillsyn kan genomföras med ett bemötande som är misstänksamt och mästrande. I sig kan tillsyn rimligtvis inte uppfattas som ett hot mot medborgarens integritet, enligt Blennberger. Tillsyn ligger i stället i medborgarens intresse, men den måste utgå ifrån normeringskriterier som är relevanta och rimliga och måste genomföras med respekt och hänsyn.

Vidare konstaterar Blennberger att tillsyn, t.ex. i förening med tillståndsprövning, marginellt kan minska antalet anordnare som en assistansberättigad kan välja mellan. Samtidigt är det troligt att tillsyn kan leda till en förstärkning av den assistansberättigades valfrihet och självbestämmande när det gäller insatsens karaktär och kvalitet. Blennberger pekar på att valfrihet är ett begrepp med flera dimensioner vid personlig assistans. Det handlar inte bara om val av anordnare eller typ av anordnare utan också om val av de personliga assistenterna och om val av när, hur och var assistansen utförs. Tillsynsverksamheten kan ha den assistansberättigades valfrihet i dessa senare sammanhang som ett viktig normerande kriterium. Det kan innebära krav på förändring för sådana anordnare som inte ger brukarna tillräckligt med valfrihet, t.ex. genom hur avtal om personlig assistans utformas. Tillsyn kan i den meningen bli ett stöd för brukares valfrihet och självbestämmande.

Ytterligare ett viktigt argument är, enligt Blennberger, att en offentligt finansierad verksamhet i längden kan få svårt att hävda sin legitimitet om den inte är föremål för det offentligas tillsyn och kontroll. Det finns ett allmänt och rimligt samhälls- och medborgarintresse att ha en god bild av kvalitet och kostnadseffektivitet inom de verksamheter som ligger under demokratiska beslut och offentlig finansiering. Detta senare argument innebär att frågan om tillsyn vad gäller personlig assistans – liksom inom alla andra offentliga verksamheter – inte bara kan avgöras utifrån bedömningar av hur den assistansberättigades valfrihet påverkas av tillståndsprövning och tillsyn.

Sammanfattningsvis hävdar Blennberger att tillsynsfrågor bör diskuteras i en saklig ton med avsikten att regelverket utformas på ett sådant sätt att det leder till de bästa konsekvenserna för alla som berörs och för samhället i stort. Den diskussionen bör bl.a. beakta vad som händer om det saknas tillsyn inom ett viss område, vilket i praktiken kan innebära att enskilda människor kan drabbas hårt genom att deras behov inte tillgodoses.

Seminarium om etiska aspekter

Huvudtankarna i Blennbergers underlag diskuterades vid ett seminarium som Assistanskommittén arrangerade i april 2005 (se bilaga 11). Vid seminariet deltog företrädare för brukarorganisationer lika väl som för myndigheter och assistansanordnare. Blennbergers resonemang mötte inga allvarliga invändningar. Tvärtom underströk flera deltagare att statlig tillsyn, i förening med tillståndskrav för enskilda assistansanordnare, kan bidra till att den assistansberättigade får större möjligheter att använda sin valfrihet som ett medel för ökat självbestämmande. Samtidigt underströk flera deltagare att tillsynen måste utformas med tanke på särskilda förhållanden som finns just vid personlig assistans, främst den assistansberättigades nyckelroll för kvalitetskontrollen. Tillsyn får inte genomföras så att statliga myndigheter tar över denna kontrollfunktion, de måste tvärtom syfta till att stärka denna.

Det är också viktigt att tillsynen utformas med tanke på de olika former av val som den assistansberättigade skall kunna göra vid personlig assistans. Det handlar dels om ”marknadsval” mellan olika anordnare, dels om ”arbetsledarmässiga” val för att styra assistansen inom ramen för en viss anordnares verksamhet. Dessa båda

valmöjligheter går tillbaka på olika sätt att uppfatta och utveckla välfärden, men är båda inbyggda i assistansreformen.

3.2.6 Social tillsyn i andra länder

Personlig assistans finns inte bara i Sverige. Det kan vara intressant att mycket översiktligt se hur den sociala tillsynen av personlig assistans är organiserad i några andra länder. Den svenska modellen för social tillsyn har direkta motsvarigheter i de nordiska grannländerna. Också i Danmark, Finland och Norge ligger ansvaret hos statliga myndigheter på regional nivå. Dessa kallas statsamtmanden, länsstyrelsen respektive fylkesmannen. I Danmark finns det dessutom möjligheter att vända sig till Indenrigs- og Sundhedsministeriet med klagomål på statsamtmandens beslut. I samtliga dessa länder ansvarar kommunerna för beslut om och finansiering av personlig assistans. I Norge har personlig assistans bl.a. tagits upp i anslutning till att fylkesmännen i samverkan med det statliga Helsetilsynet, som har tillsyn över hälso- och sjukvården, granskat kommunernas insatser för vuxna med långvariga och sammansatta behov. I övrigt tycks personlig assistans inte ha berörts i någon större utsträckning i den sociala tillsynen.

Det nordiska systemet kontrasterar mot t.ex. den samlade statliga tillsyn inom det sociala området som finns i Storbritannien. Där arbetar sedan år 2004 en ny myndighet, Commission for Social Care Inspections (CSCI), med tillsyn av lokala verksamheter inom det sociala området. (Myndigheten motsvaras av en likaledes ny statlig inspektion inom hälso- och sjukvården, med vilken den samverkar på olika sätt.) CSCI registrerar dessa verksamheter och inspekterar dem regelbundet, minst en eller två gånger om året. Vid inspektioner av kommunala verksamheter uppmärksammas bl.a. i vilken utsträckning som verksamheterna nått upp till nationellt fastställda mått och kriterier på god kvalitet. Resultaten publiceras årligen på Internet i form av ett samlat betyg på kommunernas sociala verksamhet. Betyget anges i stjärnor, på en skala från noll till tre. Personlig assistans, som förekommer i olika former i Storbritannien, ingår inte i de insatser som CSCI uppmärksammar i sin tillsyn.

3.3 Arbetsmiljötillsyn

Som framgår av våra direktiv råder ingen större oklarhet om tillsynen av arbetsmiljö vid personlig assistans. Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller för alla juridiska personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Om den enskilde själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter, gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn enligt båda lagarna. Lagen om arbetstid m.m. i arbetsgivarens hushåll ställer betydligt lägre krav på arbetsgivaren och ger tillsynsmyndigheten sämre möjligheter att ingripa mot brister i arbetsmiljön.

En särskild utredare som nu ser över vissa delar av arbetsmiljölagen skall pröva om det är lämpligt att upphäva undantaget i AML när det gäller arbete i arbetsgivarens hushåll (dir. 2004:91). Om ett upphävande av undantaget föreslås, skall utredaren föreslå nödvändiga ändringar i lagen om arbetstid m.m. i arbetsgivarens hushåll. Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 mars 2006.

Om länsstyrelserna haft en något vacklande hållning inför personlig assistans så har Arbetsmiljöverket varit mer aktivt. Åren 2001–2002 kartlade Arbetsmiljöverket de personliga assistenternas arbetsmiljö.

9

Omkring 150 inspektioner genomfördes i verkets

samtliga distrikt. Totalt ledde tillsynsinsatsen till 120 inspektionsmeddelanden med totalt nästan 700 krav på förbättringar. Bakom inspektionerna låg signaler från den nya och snabbt växande yrkeskåren av personliga assistenter om problem, såväl psykosociala, organisatoriska och ergonomiska.

Vanliga brister, som Arbetsmiljöverket konstaterade, var att arbetsgivaren inte bedriver något aktivt förebyggande arbetsmiljöarbete för att bedöma och åtgärda problem, att det är oklart vad som ingår i assistentens arbetsuppgifter om hur risker skall undvikas och att assistenternas behov av arbetsledning och stöd inte tillgodoses. Arbetsmiljöverket lyfter i sin rapport också fram exempel på kommunala och enskilda anordnare som aktivt arbetar med att förebygga de arbetsmiljörisker som är vanliga inom yrkesgruppen.

Arbetsmiljöverket framhåller i sin rapport att personliga assistenter behöver känna till innehållet i LSS, sekretesslagen, yrkesrollen, lyft- och förflyttningsteknik och konflikthantering. Där-

9

Personliga assistenters arbetsmiljö. Ett riksövergripande projekt. Rapport 2002:5.

Arbetsmiljöverket 2002.

utöver krävs kompletterande kunskaper om olika, framför allt den aktuelle assistansberättigades, funktionshinder. Vidare konstaterar Arbetsmiljöverket att LSS inte innehåller något om det arbetsmiljöansvar som följer med arbetsgivaransvaret och som gäller alla verksamheter som drivs av en juridisk person.

3.4 Uppföljning och kontroll av assistansersättning

3.4.1 System för uppföljning och kontroll

Sedan den 1 januari 2005 bildar det tidigare Riksförsäkringsverket och de tidigare försäkringskassorna den nya myndigheten Försäkringskassan. RFV hade tillsyn över de lokala försäkringskassorna. Den nya myndigheten har inget tillsynsansvar; den granskning av bl.a. behovsbedömningar och ekonomihantering som låg i RFV:s tillsyn är nu istället en fråga om intern kvalitetskontroll inom Försäkringskassan. För den formella tillsynen över Försäkringskassans handläggning ansvarar Justitieombudsmannen (JO).

Både nationellt och lokalt har Försäkringskassan (inklusive det tidigare RFV) arbetat med att följa upp och kontrollera den statliga assistansersättningen. LASS-ärenden ingår också i Försäkringskassans kvalitetssäkringsprogram Qben II. Varje månad tar systemet fram ett urval ärenden per förmånsslag och försäkringskassa för granskning som görs av kassorna med hjälp av ett frågeformulär som tagits fram av RFV. Resultatet presenteras månadsvis i fasta rapporter. Dessa visar bl.a. andelen ärenden med fullständigt beslutunderlag, hur många beslut som är rätt samt om verkställigheten är rätt.

Dessutom har en beskrivning av processen för utredning, beslut och utbetalning av ersättning enligt LASS utarbetats. Processen är främst ett stöd vid handläggning och inget kontrollinstrument i sig. Beskrivningen avser handläggningen av ett ”normalärende” och består av fem delprocesser: utredning och beslut, val/kontroll av anordnare, utbetalning, förhöjt timbelopp och fakturering. För varje delprocess finns en processkarta, som visar flödet av aktiviteter som ingår i handläggningen av ett LASS-ärende, och en processbeskrivning som beskriver processens aktiviteter mer utförligt.

RFV:s tidigare tillsyn

RFV bedrev tre former av direkt tillsyn:

  • systemtillsyn i enlighet med det s.k. tillsynsprogrammet. Enligt detta skulle i princip alla förmånsslag granskas under en fyraårsperiod, där 2002 var det sista året,
  • riktad tillsyn som kunde motiveras av en impuls från t.ex. systemtillsyn, regeländringar eller JO-ärenden. Insatserna planerades årligen och fokuserades på de förmånsslag eller beslutstyper som inte ingår i Qben II. Förutom att granska ett förmånsslag genomförde RFV en del tillsynsinsatser på ”tvären”, t.ex. av beslutstyper och åtgärder som finns i flera förmånsslag. Det kunde gälla tillsyn av beslut om avslag, nedsättning, indragning eller omprövning av förmån. Det kunde också gälla hantering av ärenden om återbetalningsskyldighet samt hur försäkringskassorna följer förvaltningslagen eller barnkonventionen,
  • enskild tillsyn, där ärenden ofta lades ofta upp med anledning av att en enskild person vänder sig till RFV. En person kunde ha klagomål på att en försäkringskassa inte tillämpat förvaltnings- eller offentligrättsliga regler på ett korrekt sätt. RFV hade en särskild policy för hur denna tillsyn skulle handläggas. Tillsynen kunde utmynna i kritik av olika grad. Handläggningen liknar JO:s. RFV:s ärenden sammanställdes löpande i en förteckning.

10

Till detta kom RFV:s arbete med skadestånd och normering som har beröringspunkter med tillsynen. En enskild som ansåg sig blivit utsatt för ett skadeståndsgrundande fel på försäkringskassan och genom detta orsakats skada kunde begära ersättning som motsvarade skadans storlek. RFV handlade sådana ärenden. RFV hörde den aktuella försäkringskassan och tog därefter ställning till om det förekommit en felaktig handläggning samt till om den enskilde drabbats av en ekonomisk skada. Om så hade skett förelades den aktuella försäkringskassan att ersätta skadan. Detta gjordes på Justitiekanslerns överlämnande.

Utöver de föreskrifter med bemyndigande för RFV som fanns i andra författningar gällde vad som föreskrivs i förordningen (1998:562). Förordningen gav RFV ett normgivnings-

10

Riksförsäkringsverkets tillsyn. Riksförsäkringsverket 2003

.

bemyndigande och ett bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter. Enligt 12 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning skulle RFV meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av LASS. Detta gjordes i RFV:s föreskrifter (RFFS 1993:24) om assistansersättning. I dessa föreskrifter ställer RFV bl.a. krav på skriftligt avtal mellan assistansberättigade och anordnare för utbetalning direkt till anordnaren på den enskildes begäran. I fråga om LASS hade RFV inte givits något bemyndigande att meddela normer.

En mer indirekt normering var RFV:s utgivning av vägledningar, med beskrivningar av vad som gäller inom de olika försäkringsområdena. Det fanns emellertid ingen skyldighet för försäkringskassorna att följa vägledningarna. Vidare hade RFV en juridisk enhet (ombudsenheten) som följde rättspraxis och drev ärenden i förvaltningsdomstol. Det handlade om ärenden av principiellt intresse och sådana som drevs av ”tillsynsmässiga” skäl. Ärendena anmäldes i huvudfallet av försäkringskassornas tjänstemän, men togs också in med anledning av publicitet kring en viss sakfråga.

Försäkringskassans arbete i dag

Som framgått upphörde RFV:s tillsynsuppdrag vid årsskiftet 2004/2005. Istället förväntas Försäkringskassan bedriva en starkare internkontroll.

Inom Försäkringskassan inrättas ett allmänt ombud som överklagar Försäkringskassans beslut och följer detta genom de rättsliga instanserna. Försäkringskassans enhet för överklagande kommer att driva övriga ärenden. Försäkringskassan kommer också att utfärda ”rättsliga ställningstaganden” för situationer då det saknas regler och praxis. Vid sidan av detta kommer Försäkringskassan, som tidigare, att utfärda föreskrifter och allmänna råd.

I dag kontrollerar Försäkringskassan användningen av den statliga assistansersättningen endast genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar denne använt, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader ersättning som utgått med förhöjt timbelopp använts.

Varje månad ger den assistansberättigade in två sammanställningar till Försäkringskassan, dels över vilka personliga assistenter som arbetat, som berörda assistenter skriver under, dels över hur många timmar som använts, som den assistansberättigade skriver

under. Den senare sammanställningen kallas räkning och ligger till grund för kommande månads utbetalning av assistansersättning. Det är mot redovisning av hur timmarna använts som Försäkringskassan gör den månatliga avräkningen och slutavräkningen. Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och under tidsperioden, som hittills varit som längst sex månader. Inte använda timmar under tidsperioden kan inte sparas.

Den assistansberättigade som beviljats assistansersättning med förhöjt timbelopp skall i samband med slutavräkningen också redovisa till vilka kostnader ersättningen i sin helhet använts. Till grund för beslutet om förhöjt timbelopp ligger en budget. Försäkringskassan har denna som underlag vid sin bedömning.

RFV:s förslag till förbättrad kostnadskontroll

Som framgått utredde RFV under år 2004, på uppdrag av regeringen, möjligheterna att förbättra kostnadskontrollen av företag, assistansanordnare, som förmedlar personliga assistenter. Förslag till skärpta regler presenterades i rapporten Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen (RFV Anser 2004:3). Förslagen syftar till att säkerställa att de som arbetar seriöst med att anordna personlig assistans skall kunna göra det utan konkurrens av företag som använder ersättningen för andra ändamål än avsedda. RFV:s förslag innebär att assistansanordnarna blir skyldiga att redovisa vad assistansersättningen använts till. Enligt RFV ger detta den enskilde assistansmottagaren ökade möjligheter att överblicka sin ersättning, vilket främjar målsättningen med självbestämmande. Förslaget syftar även till att öka företagens benägenhet att betala ut avtalsenliga löner till de personliga assistenterna och att i ökad grad satsa på kompetensutveckling.

RFV:s förslag kommenteras mer ingående i kapitel 6. En sammanfattning av RFV:s förslag finns i bilaga 12.

3.4.2 Resultat av genomförda uppföljningar och kontroller

På länsnivå har flera uppföljningar och kontroller av assistansersättningen genomförts av de olika försäkringskassor som fanns före den 1 januari 2005. Assistanskommittén har sett några exempel från slutet av 1990-talet och början av 2000-talet som refereras här. Säkert finns det fler exempel på sådana lokala uppföljningar.

Försäkringskassan i Skåne län genomförde åren 2001–2002 ett par studier för att förbättra rutinerna för kontroll vid utbetalning av assistansersättning. I en s.k. effektivitetsrevision hävdar den anlitade konsulten att det inte i något annat system inom försäkringskassornas arbetsområde fanns så stora risker för missbruk som i systemet för utbetalning av assistansersättning. Inte vid något annat stöd betalas det ut så mycket ersättning till en enda aktör av en anställd person vid försäkringskassan. I effektivitetsrevisionen refereras flera konkreta exempel på misstänkta oegentligheter vid tidrapportering och användning av assistansersättning.

11

En slutsats

är att det inte gått att ”komma hela vägen fram” i något av dessa exempel. Även om systemet för utbetalning av assistansersättning tycks fungera förhållandevis bra föreslår rapportförfattaren dels att försäkringskassan skall få möjlighet att betala ersättning till en annan anordnare om kvalitet och kvantitet i den givna assistansen brister, dels att försäkringskassan borde låta en specialistinriktad kontroll- och analysverksamhet delta i hanteringen av assistansersättning.

Internrevisionen vid Dalarnas läns Allmänna Försäkringskassa har gjort eller varit med om att göra flera uppföljningar av assistansersättningen. Den senaste större granskningen genomfördes år 20 02.

12

Av de 24 enskilda assistansanordnare som då var

verksamma i Dalarna valdes sex ut för revision. (Uppföljningen omfattade inte assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter.) Det samlade intrycket var tillfredsställande, men för ett av de granskade företagen blev resultatet ett återkrav från Försäkringskassan. Brister som inte föranledde någon direkt åtgärd var att ett av företagen inte följde gällande arbetstidsregler och att rapporteringen av använda timmar inte sköttes som den skulle. Rapportförfattaren pekar på att den schabloniserade timersättningen fått en del oönskade effekter och att skillnaderna i kostnad per

11

Effektiv assistansersättning – effektivitetsrevision av processen utbetalning av assistansersättning. Staffan Ivarsson. 2001-12-10.

12

Granskning av assistansersättning 2002 – Var det så här det var tänkt. Lennart Pettersson, Internrevisionen, Dalarnas läns Allmänna Försäkringskassa. 2003-03-17 (Dnr. 84-2003).

arbetad timme var stor mellan de sex granskade anordnarna. I revisionen gick det inte heller att se någon koppling mellan de administrativa kostnadernas utveckling och timersättningen. En slutsats är att det inte finns något skäl att betala ut samma belopp för administration oavsett timmar. Generellt utgör den schabloniserade timersättningen ett ekonomiskt incitament för att starta företag som anordnar personlig assistans, konstaterar rapportförfattaren, som efterlyser åtgärder mot oskäliga vinster hos vissa anordnare.

Västra Götalands Allmänna Försäkringskassa genomförde år 2003 en uppföljning av hur fem assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter hanterat assistansersättningen. Dessa fem valdes ut slumpmässigt av de sammanlagt 37 personer som då anordnade sin assistans på detta sätt i Göteborg. Kontrolluppgifter begärdes in från Skattemyndigheten för löner och sociala avgifter. Vidare granskades timrapporter och räkningar från de utvalda personerna. Uppföljningen visade att två av de fem assistansberättigade haft lönekostnader som motsvarade RFV:s rekommendation på 87 procent av assistansersättningen. I fyra av de granskade ärendena återstod i genomsnitt 25 000 kronor per månad av assistansersättningen för administration, utbildning, omkostnader m.m. sedan löner och lönebikostnader betalats. I det femte ärendet var motsvarande belopp drygt 74 000 kronor per månad. Västra Götalands Allmänna Försäkringskassa ifrågasätter i uppföljningen om de belopp som återstår efter att löner och lönebikostnader utbetalats verkligen motsvarar de övriga utgifter som de assistansberättigade haft för sin personliga assistans. Myndigheten påpekar också att den assistansberättigade inte heller behöver redovisa hur ersättningen använts.

4. Kvalitet och kostnader vid anordnande av personlig assistans

4.1. Kvalitetsarbete i dag

4.1.1. Kvalitetsbegreppet

Ordet kvalitet kommer från latinet och betyder “egenskap”. En vanlig definition av kvalitet är “alla sammantagna egenskaper hos ett objekt eller en företeelse som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade och underförstådda behov”. Definitionen finns i en ISOstandard (SS-ISO 8402) och används bl.a. i Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade SOSFS 1998:8(S).

1

I Socialstyrelsens allmänna råd definieras ytterligare några viktiga begrepp i sammanhanget. Kvalitetssystem anges vara ”organisatorisk struktur, rutiner, processer och resurser som är nödvändiga för ledning och styrning av verksamheten med avseende på kvalitet”. Kvalitetssäkring definieras som ”alla inom ramen för ett kvalitetssystem planerade och systematiska aktiviteter, presenterade i nödvändig utsträckning, som skapar tillräcklig tilltro till att ett objekt kommer att uppfylla kvalitetskrav”. Kvalitetsutveckling och kvalitetsförbättring anges vara ”åtgärder som vidtas inom en organisation för att öka verkan och effektiviteten hos aktiviteter eller processer i avsikt att ge en större nytta bde åt organisationen och dess kunder”.

Andra vanliga begrepp i samband med kvalitet är kvalitetsindikatorer eller kvalitetsmått. Med stöd av kvalitetsindikatorer kan resultaten i vård och omsorg utvärderas och jämföras. Begreppen indikator och kvalitetsmått används idag synonymt. En indikator eller ett kvalitetsmått skall användas för att mäta och följa upp måluppfyllelsen i syfte att synliggöra kvaliteten för olika intressenter. Det bakomliggande syftet är att initiera kvalitetsförbättringar, men

1

Socialstyrelsen arbetar nu med allmänna råd om kvalitetssystem också för insatser enligt

LSS.

också att svara mot medborgarnas demokratiska rättigheter att ha insyn och tillgång till information. Grovt sett finns det tre former av kvalitetsindikatorer eller kvalitetsmått: strukturmått som speglar förutsättningarna, processmått som speglar vad som faktiskt görs och resultatmått som speglar resultat och effekter.

2

Vad är då kvalitet i personlig assistans? Vilka egenskaper är viktiga att säkra, utveckla och eventuellt mäta på ett systematiskt sätt? De ovan refererade begreppen har blivit vanliga inom andra sociala områden under senare år, men återkommer mindre ofta i texter om personlig assistans. Att döma av det kvalitetsarbete som presenteras i det här kapitlet så handlar kvalitet i fråga om personlig assistans ofta om regler, kanske oftare än annars i kvalitetsarbete inom sociala områden. Referenser till lagstiftning och förarbeten återkommer medan forskning och annan systematisk kunskapsutveckling mer sällan berörs. Inriktningen på regler understryks av intresset för avtal mellan assistansberättigade och assistansanordnare.

Det kan också noteras att de mer eller mindre uttalade kvalitetsmål som förekommer när det gäller personlig assistans bygger på olika urval av de inledande paragraferna i LSS och i prop. 1992/93:159. Urvalen motiveras i regel inte. Det är t.ex. vanligt att utgå från formuleringarna i 5–6 §§ LSS om jämlikhet i levnadsvillkor, full delaktighet i samhällslivet, målet att den enskilde får möjlighet att leva som andra, respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet samt att den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Mer sällan verkar andra formuleringarna i de inledande paragraferna i LSS vägleda kvalitetsarbetet. Det gäller t.ex. kraven i 5 § LSS på att verksamheten skall bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter och att det skall finnas den personal som behövs för att ge gott stöd och god service. Och det gäller kravet i 7 § LSS på att insatserna skall vara varaktiga.

En aspekt på kvalitet som sällan nämns är hantering och redovisning av assistansersättning. Vid personlig assistans är det dock ett centralt kvalitetskriterium att den assistansberättigade har insyn i hur ersättningen hanteras och själv bestämmer över detta. Utan insyn är det svårt att jämföra olika assistansanordnare och därmed

2

Modell för kvalitetsindikatorer. Rapport från InfoVU-projektets nätverk för

kvalitetsindikatorer. Socialstyrelsen 2005 & Mäta och öppet redovisa resultaten i vård och omsorg. Socialstyrelsen 2005.

också att fullt ut använda valfriheten. Om den assistansberättigade inte kan bestämma över hur ersättningen används, t.ex. inom ramen för ett avtal med en assistansanordnare, så finns det en risk att den personliga assistansen inte leder till makt över det egna livet som det är tänkt i assistansreformens förarbeten.

4.1.2. Forskning

Forskningen när det gäller personlig assistans har till stor del handlat om hur det är att vara assistansberättigade eller om assistenternas arbetsförhållanden. Relativt lite har skrivits om olika anordnare och vilken betydelse som dessa har för kvalitet och kostnader.

Socialstyrelsen gav nyligen ut en inventering av forskningsläget när det gäller personlig assistans.

3

Inventeringen, som gjorts av Nina Nikku vid Linköpings universitet, visar att en stor del av forskningen hittills handlat om den assistansberättigades upplevelse av makt och beroende vid personlig assistans och om de personliga assistenternas yrkesroll och arbetsmiljö. De organisatoriska studier som genomförts lyfter, enligt Nina Nikku, fram den svenska välfärdens marknadsanpassning, exemplifierad av den kundvalsmodell som ger assistansberättigade frihet att välja producent. En slutsats är att utvecklingen av ägarformer och utbud är avhängiga offentliga regleringar och stöd. Faktorer som påverkar etableringen av assistansverksamhet är t.ex. begränsningar av företagens vinstutrymme, accepterande av andra värdekoncept samt reglering av tillsyn och kvalitetsmätning. Nina Nikku fann relativt få arbeten om kvalitet vid personlig assistans. Trots detta nämner hon inte kvalitetsarbete eller kvalitetsfrågor i vidare mening som en av de kunskapsluckor som fortsatt forskning bör försöka fylla.

En forskare som tidigt studerat LSS är Barbro Lewin vid Uppsala Universitet. År 1998 lade hon fram doktorsavhandlingen Funktionshinder och medborgarskap. Tillkomst och innebörd av de två rättighetslagarna omsorgslagen och LSS som komplement till socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Barbro Lewins sammanfattande slutsats var att det behövs mer paternalism för att stärka den enskildes autonomi på det sätt som LSS syftar till. Med det menar hon att handläggare/experter mer aktivt måste tolka de

3

Personlig assistans. En inventering av forskningsläget, Socialstyrelsen 2005.

behov som människor med funktionshinder har och lotsa dem genom myndighetsdjungeln så att de får sina lagstadgade rättigheter. Människor med funktionshinder är inte de starka medborgare som politikerna antog vid tillkomsten av LSS. När den enskilde väl kräver sin lagstadgade rätt skall autonomin tala, dvs. rätten att själv bedöma sina behov, att få det stöd man själv väljer i den omfattning man själv anser nödvändigt. Rätten att ha sista ordet i behovsbedömningen har svenska folket genom riksdagsbeslut tillerkänt människor med svåra funktionshinder.

Agneta Hugemark, också hon vid Uppsala Universitet, har i olika sammanhang studerat och diskuterat personlig assistans utifrån olika anordnares betydelse. Det är främst hennes och kollegan Charlotte Mannerfelts forskning som de organisatoriska slutsatserna i Socialstyrelsens forskningsöversikt bygger på. I antologin Personlig assistans och medborgarskap från år 2004 skriver Agneta Hugemark om valfrihet och utbud när det gäller personlig assistans. Hon skiljer på två uppfattningar om självbestämmande, som hon menar förekommer i samband med personlig assistans. Dels handlar det om en definition av självbestämmande med utgångspunkt från en marknad där faktorer som assistansanordnarnas antal och art är viktiga, dels handlar det om en definition med utgångspunkt från arbetsledningen där möjligheterna att påverka organisationen ”inifrån” är centrala. Från statsvetenskapen lånar Hugemark distinktionen mellan ”exit” och ”voice” för att beskriva skillnaden mellan dessa båda synsätt. I det första fallet kan den enskilde göra sin vilja gällande genom att byta anordnare, i det andra fallet genom att göra sin röst hörd gentemot t.ex. en kommun eller ett företag.

Agneta Hugemark konstaterar att den framtida utvecklingen på assistansområdet långt ifrån är entydig, hur självbestämmandet än definieras. Såväl politiska initiativ som olika assistansanordnares och assistansberättigades agerande får stor betydelse för möjligheterna till ”exit” och/eller ”voice”. Hugemark kommenterar även frågan om tillsyn och annan kontroll av personlig assistans. Att frågan över huvud taget reses kan tolkas som ett tecken på att det finns tvivel om att fri företagsamhet och valfrihet med automatik resulterar i att personer med funktionshinder får det alternativ som är mest fördelaktigt för dem. Hon skriver att många och motstridiga synpunkter och intressen kommer till uttryck i Socialstyrelsens utredning från år 2000 om behovet av utökad tillsyn. Å ena sidan framförs spörsmål om verksamheternas kvalitet, å andra sidan

synpunkter om att statlig tillsyn är överflödig eftersom det sker en tillsyn på bästa sätt genom att den assistansberättigade själv väljer anordnare. Resultatet blir snarare tveksamhet än något tydligt ställningstagande för eller emot kontroll.

En annan forskare som studerat utbudet av assistansanordnare är Lars Norén vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. I slutet av 1990-talet jämförde han de ”kundvalsmarknader” som etablerats för fristående skolor respektiver personlig assistans.

4

Norén drar slutsatsen att två olika servicekoncept hade utvecklats för personlig assistans. Det ena är kommunens, som står för trygghet och det yttersta ansvaret gentemot den assistansberättigade. Det andra är den alternativa utförarens, som bygger på personlig frihet och ett oberoende liv. Det finns dock vissa skillnader mellan de alternativa utförarna. Vissa tar hand om administrationen, medan andra stödjer uppdragsgivaren – dvs. den assistansberättigade – i att utforma en fungerande assistans. Norén pekar på en rad svårigheter vid ”design av kundvalsmarknader”, inte minst svårigheter för medborgare att få den information som krävs för att välja. Han ser dock inte de studerade kundvalsmarknaderna som misslyckanden – snarare menar han att de har mycket kvar att bevisa.

I en studie av kundval för äldre och funktionshindrade i Norden skriver Per Gunnar Edebalk och Marianne Svensson vid Lunds universitet att personlig assistans för personer med funktionshinder finns i alla nordiska länder.

5

De noterar dock skillnader i

reglering, organisation och omfattning. Den starkaste rättigheten till personlig assistans finns i Sverige, där staten också är delaktig i finansieringen. I Sverige krävs inte heller att den assistansberättigade skall vara arbetsledare för att få assistans, vilket är ett krav i Danmark, Norge och Finland. Utifrån tidigare forskning ringar Edebalk och Svensson in några kritiska punkter vid den assistansberättigades val av anordnare. Det gäller bl.a. neutraliteten hos kommunala biståndsbedömare som ger information om rättigheter och alternativ, men också tillgången till information om vad som händer om tjänsten uteblir eller försenas.

4

Lars Norén. Valfrihet till varje pris. Om design av kundvalsmarknader inom skola och

omsorg. Bokförlaget BAS, Handelshögskolan, Göteborgs universitet 2003.

5

Kundval för äldre och funktionshindrade i Norden. Konsumentperspektivet, Per Gunnar

Edebalk & Marianne Svensson, Nordiska Ministerrådet, TemaNord 2005:507.

Edebalk och Svensson skriver att ett kundvalssystem överlåter en del av ansvaret för kvalitetskontrollen till brukarna. I detta sammanhang noterar de att personliga assistenter – eller assistansanordnare – inte certifieras i något nordiskt land. När det gäller kvalitetsstudier konstaterar de att dessa i allmänhet brukar visa på en stor andel nöjda eller mycket nöjda brukare av omsorg, stöd och service. De refererar till norska undersökningar som visar på en hög tillfredsställelse bland assistansberättigade. De upplever en ökad flexibilitet och livskvalitet samt ett ökat medbestämmande. Som en viktig orsak till tillfredsställelsen nämns möjligheten att välja en egen personlig assistent. Edebalk och Svensson tillägger dock att de funnit överraskande lite vetenskaplig nordisk forskning om kundval från ett konsumentperspektiv. Inte minst efterlyser de mer kunskap om olika kvalitetssäkringssystem i kundvalssystem. De tar upp frågan om de mest sköra och svaga brukarna bör ha möjlighet till ett personligt ombud i syfte att förstärka deras konsumentskydd och även att ge hjälp i själva valsituationen.

4.1.3. Aktuellt utvecklingsarbete

Intresseorganisationer och olika assistansanordnare har arbetat med att utveckla kvaliteten i personlig assistans. Det handlar bl.a. om att ställa upp mål för arbetet, genomföra uppföljningar och förbättra stödet till såväl assistansberättigade som assistenter och arbetsledare i t.ex. kommunerna. Utbildningar och konferenser har också arrangerats. Mycket av detta har genomförts lokalt eller regionalt. Som framgår nedan har utvecklingsarbetet inte minst kommit att gälla de avtal om personlig assistans som upprättas mellan assistansberättigade och assistansanordnare.

Projekt Assistansutveckling

Projekt Assistansutveckling var ett samarbetsprojekt mellan fyra brukar- och handikapporganisationer, den fackliga organisationen Kommunal och Svenska Kommunförbundet. Projektet arbetade med kvalitetsutveckling av kommunalt driven personlig assistans och genomfördes under 2001–2004. Elva kommuner deltog i projektet. I varje kommun fanns en lokal referensgrupp där deltagarkommunerna samarbetade med lokala representanter för de

assistansberättigade och assistenterna. Samtliga representanter för assistansberättigade och assistenter ingick dessutom i tre kommunövergripande grupper. Inom ramen för projektet genomfördes kvalitetsundersökningar, utbildningar och andra utvecklingssatsningar.

Kvalitetsundersökningen bland assistansanvändare innehöll frågor om dessa

  • har de assistanstimmar som de behöver,
  • får assistans på beviljade timmar,
  • själva utformar annonser efter assistenter,
  • bestämmer vilka assistenter som skulle anställas,
  • bestämmer vad assistenten skall göra,
  • avgör om en assistent skall sägas upp,
  • har erfarenhet av annan anordnare än kommunen,
  • träffat och lärt upp en vikarie,
  • alltid eller för det mesta får sina assistansomkostnader täckta,
  • alltid eller för det mesta litar på att assistenterna håller tystnadsplikten,
  • tycker att kommunens introduktion till assistenterna är bra,
  • har stöd i sin roll som arbetsledare/assistansberättigade,
  • kan påverka vilken fortbildning som assistenterna erbjuds,
  • vill ha utbildning för egen del,
  • alltid eller för det mesta är nöjda med den assistans de får.

Undersökningen bland assistenter handlade om bl.a. tid i yrket, tjänstgöringsgrad, synpunkter på introduktion och arbetsledning, samarbetet med den assistansberättigade samt kunskaper och utbildning. Arbetsledarna tillfrågades om bl.a. egen kompetens, tid för arbetsuppgifterna, möjlighet till egen handledning och fortbildning, stöd till assistenter, assistansberättigade och deras företrädare samt utvecklings- och avslutningssamtal med assistenter och utvärderingssamtal med assistansberättigade.

Det är svårt att dra generella slutsatser av svaren. Av 330 assistansanvändare svarade något mindre än hälften, och av 365 tillfrågade assistenter svarade 200, dvs. drygt hälften. Endast 25 arbetsledare tillfrågades, av vilka 14 svarade.

Vägledningsprojektet

Vägledningsprojektet genomförs av Föreningen JAG tillsammans med Intresseföreningen för Assistansberättigade (IfA). Projektet tar fram och sprider Vägledningspärmen, ett informationsmaterial som kan utgöra stöd och verktyg för assistansanordnare. Syftet är att befästa kvaliteten på den personliga assistansen genom att klargöra assistansverksamhetens förutsättningar och tydliggöra yrkesrollen personlig assistent. Målet är att vägledningsmaterialet skall nå alla arbetsgivare för personliga assistenter i hela landet, från de största kommunerna och kooperativen till de egna arbetsgivarna.

Projektet startade i september 2002. Under det första projektåret togs materialet i Vägledningspärmen fram. Tiden därefter har använts för presentationer av pärmen på seminarier över hela landet och för alla arbetsgivare för personliga assistenter. Vägledningspärmen är indelad i kapitel om bl.a. assistansanordnarens uppdrag, lagar och regler, administration, anställningsfrågor, arbetsmiljö, kvalitetssäkring, olika assistanssituationer och lagtexter. Olika förslag på blanketter, avtal, riktlinjer, policytexter m.m. bifogas pärmen.

I kapitlet om assistansanordnarens uppdrag skiljs arbetsgivaransvaret från arbetsledaransvaret. Assistansanordnarens arbetsgivaransvar bestäms av gällande lagstiftning och rättspraxis, kollektivavtal, individuella avtal och sedvänjor på arbetsmarknaden/arbetsplatsen. Arbetsledaransvaret avser här ansvaret hos den person som enligt avtal med anordnaren har åtagit sig vissa uppgifter eller en person som arbetsgivaren har anställt som arbetsledare, dvs. den assistansberättigade, dennes företrädare eller annan person.

Vidare beskrivs ett antal önskvärda rutiner i hanteringen av uppdrag att anordna personlig assistans. Det handlar om rutiner som säkerställer att anordnaren och den assistansberättigade får all information som behövs inför ett nytt assistansuppdrag, introduktion av ny assistansanvändare, utbildning för assistansanvändare, fortlöpande information, stöd till assistansberättigade, erfarenhetsutbyte och utvärdering av assistansuppdraget genom samtal mellan anordnaren och den assistansberättigade.

I Vägledningspärmen bifogas några förslag till avtal och överenskommelser. Det handlar om avtal/överenskommelser för:

  • personlig assistans i kommunal regi (med underrubrikerna arbetsgivare, personalkostnader, avgift, assistansomkostnader, redovisning, utbildning, anställning av assistenter, arbetsgivarens skyldigheter, kontaktperson, assistansersättningens användningsområde, avtalets giltighet och upphörande),
  • personlig assistans i kooperativ eller privat regi när assistansanordnaren är mottagare av assistansersättningen (med underrubrikerna ansvarsförhållande, rekryterings- och anställningsfrågor, personalkostnader, ekonomi, avgift, assistansomkostnader, redovisning, utbildning och avtalets giltighet),
  • personlig assistans i kooperativ eller privat regi när den assistansberättigade är mottagare av assistansersättningen (med underrubrikerna ansvarsförhållande, rekryterings- och anställningsfrågor, personalkostnader, ekonomi, redovisning, utbildning och avtalets giltighet).

Dessutom bifogas ett förslag till uppföljningssamtal mellan assistansberättigad och assistansanordnare (med underrubrikerna samarbete, avtalet mellan dig som ersättningsberättigad och oss som assistansanordnare, ditt beslut om assistans, den/de personliga assistenterna, utbildning och information).

I ett senare kapitel om kvalitetssäkring beskrivs god kvalitet i en verksamhet med personlig assistans som ”i grunden att på bästa sätt tillgodose den ersättningsberättigades efterfrågan”, en formulering som inte är direkt hämtad från lagstiftningen eller förarbetena. Detta framgår också längre fram i kapitlet, där tre kvalitetsmål för personlig assistans urskiljs i LSS och ett i lagens förarbeten:

  • syftet med personlig assistans är att ge den enskilde möjlighet att leva som andra (5 §),
  • verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet (6 §),
  • den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor och insatserna skall vara anpassade till mottagarens individuella behov (7 §),
  • den personliga assistenten skall vara knuten till den enskilde, inte till verksamheten (prop. 1992/93:159).

I texterna om kvalitetssäkring följer Vägledningspärmen nära formuleringarna i Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade

(SOSFS 1998:8). De rutiner som föreslås för kvalitetssäkring betonar bl.a. avtalet mellan anordnare och assistansberättigade. För att uppnå de kvaliteter som beskrivs i kapitlet bör kvalitetsrutinerna säkerställa att

  • den ersättningsberättigade ges möjlighet att själv bestämma hur den egna assistansen skall utformas inom ramarna för lagar, kollektivavtal och regler som anordnaren har,
  • den enskildes integritet respekteras och tillmötesgås i enlighet med LSS intentioner,
  • den ersättningsberättigade får det stöd som efterfrågas och erbjuds i enlighet med upprättat avtal.

Metoder som kan användas för kvalitetsundersökning uppges vara enkätundersökning eller samtal. En viktig del av kvalitetssäkringen är att säkerställa den enskildes rättssäkerhet. Det kan t.ex. ske genom att beslut, avtal och annat som rör den enskilde skall vara tydliga och kunna förstås samt verkställas, dokumenteras och vid behov omprövas. Andra rutiner för kvalitetssäkring som nämns är dokumentation av överföring av information på ett sätt som skyddar den enskildes integritet, information och kunskaper som alla berörda efterfrågar och/eller behöver, hantering av avvikelser och klagomål samt egenkontroll, uppföljning och återföring av erfarenheter.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas bedömningskriterier

Socialstyrelsen och länsstyrelserna bedriver ett projekt för att utveckla bedömningskriterierna för social tillsyn. Några etablerade bedömningskriterier för tillsyn av verksamhet med personlig assistans finns ännu inte. I samband med att länsstyrelserna under slutet av 1990-talet utarbetade mallar för den sociala tillsynen togs dock ett frågeunderlag fram vid tillsyn av personlig assistans. Frågeunderlaget, som utarbetades av länsstyrelsen i Gotlands län, har knappast alls använts och inte heller utvecklats sedan det tillkom år 1997.

Ett arbete som Socialstyrelsen genomfört tillsammans med länsstyrelserna under åren 2002–2004 för att kraftsamla tillsynen över kommunernas insatser för personer med psykiska funktionshinder kan vara intressant i detta sammanhang, även om det inte gäller LSS-insatser. Inom detta arbete togs bedömningsgrunder fram med

stöd av anlitade forskare. Bedömningsgrunderna utgår från psykiatrireformens intentioner och den lagstiftning som reformen initierade. Eftersom lagstiftningen har en i huvudsak målinriktad utformning har tillsynsmyndigheterna haft att ”översätta” politikernas intentioner om mer övergripande krav på kommunernas verksamhet skall kunna formuleras. Sådana krav skall på ett tydligt sätt kunna relateras till kommunernas ansvar för att personer med psykiska funktionshinder skall ”få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra”, enligt vad som anges i 5 kap. 7 § SoL.

Bedömningsgrunderna bygger dock inte enbart på lagstiftningen och dess förarbeten utan även på den kunskap som utvecklats genom olika utvärderingar. Erfarenhetskunskap hos organisationer som Riksförbundet för Social och Mental Hälsa (RSMH) och Schizofreniförbundet har också varit viktig och tagits till vara genom samverkan med dessa organisationer i en referensgrupp. Även om brukarorganisationerna ansett att de konkreta kraven på kommunerna är för lågt ställda så står de ändå bakom valet av granskningsområden och kriterier för tillsynen. Efter den tillsyn som genomförts skall bedömningsgrunderna utvärderas och revideras.

Socialstyrelsen har i andra sammanhang urskilt kriterier för god kvalitet när det gäller andra insatser som anges i LSS. Det gäller bl.a. dessa kriterier för god kvalitet enligt lagens (LSS) målparagrafer och Socialstyrelsens allmänna råd om lagen:

  • verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet,
  • verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet,
  • den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges,
  • den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor,
  • insatsen skall anpassas till mottagarens individuella behov och vara lätt tillgänglig och stärka den enskildes förmåga att leva ett självständigt liv.

6

6

Instrument för att mäta kvalitet inom daglig verksamhet (LSS). Socialstyrelsen 1997.

Webbportal om personlig assistans

Independent Living Institute fick under år 2004 projektmedel från Konsumentverket för att ta fram information riktad till assistansberättigade och andra intressenter när det gäller personlig assistans. Syftet är att göra det lättare för den assistansberättigade att överblicka de olika alternativ som finns inom området och veta vilka möjligheter och rättigheter man har som assistansberättigad. Resultatet skall bli en övergripande webbplats på Internet, en s.k. portal, för information och tjänster som berör personlig assistans. Ett uttalat syfte i projektbeskrivningen från oktober 2004 är att öka tillgången till vägledning och stöd så att fler assistansberättigade aktivt skall välja assistansanordnare eller själva bli arbetsgivare för sina assistenter.

Enligt projektbeskrivningen skall portalen erbjuda dessa tjänster:

  • gratis information om assistansbrukares rättigheter och aktuella rättsfall,
  • gratis upplysning, råd och stöd i alla assistansfrågor oavsett tjänsteleverantör och bostadsort,
  • gratis hjälp med assistentrekrytering,
  • gratis opartisk, kritisk konsumentinformation om assistansanordnare, deras tjänster och kvalitet,
  • information, verktyg, manualer och stöd som underlättar arbetsgivaransvaret.

Produkter som skall bli tillgängliga genom portalen är bl.a. ett löne- och administrationssystem för arbetsgivare, en assistentförmedling, en handbok för assistansbrukare och ett diskussionsforum där assistansbrukare finner och ger råd till varandra. Företaget Funka Nu har gjort en förstudie av de marknadsmässiga förutsättningarna att starta en webbportal och tagit kontakt med olika intressenter för att kunna driva arbetet vidare.

IfA-godkännande

1995 började IfA godkänna assistansanordnare. Godkännandet syftar till att hjälpa enskilda medlemmar att välja en seriös assistansanordnare och att hjälpa assistansanordnarna att uppnå hög kvalitet. Att bli IfA-godkänd innebär att anordnaren uppfyller

vissa baskrav som IfA ställer, i enlighet med grundtankarna i LSS, på seriösa assistansanordnare.

IfA-godkännandet innebär att verksamheten skall uppfylla de krav som IfA ställer på IfA-godkända assistansanordnare. Verksamhetens ledning fyller i en blankett som IfA tillhandahåller. Svaren styrks genom att anordnaren bifogar ett exemplar av det avtal som tecknas mellan verksamheten och den assistansberättigade. Vidare skall assistansanvändare i verksamheten bekräfta verksamhetens kvalitet. De assistansanvändare som anlitar anordnaren skall svara på en enkät som IfA tillhandahåller. Enkätens syfte är att bekräfta de svar verksamheten har lämnat. Enkäten har även en del som kan hjälpa anordnaren att arbeta med kvalitetssäkring. Enkäten till den assistansberättigade skickas till anordnaren när ovan nämnda blankett och avtal har skickats in, under förutsättning att assistansanordnaren uppfyller de krav som IfA ställer. Anordnaren distribuerar sedan själv enkäten till samtliga medlemmar/kunder och bifogar ett svarskuvert ställt till IfA, som sammanställer svaren och sänder sammanställningen till anordnaren.

Dessa villkor gäller för ett IfA-godkännande (villkoren gäller under förutsättning att den assistansberättigade tar hänsyn till de avtal och lagar som styr verksamheten samt det budgetutrymme som gäller för den assistansberättigade):

Brukarens ställning i verksamheten

1. Avtalet mellan brukaren och assistansanordnaren skall klarlägga rättighets- och ansvarsfördelning dem emellan.

2. Brukaren (eller i förekommande fall brukarens företrädare) skall ha rätt att åta sig arbetsledningsuppgifter i sin egen assistans. I de fall brukaren eller brukarens företrädare inte vill eller kan åta sig arbetsledningsuppgifter skall det klart framgå vem som har ansvaret. Arbetsledarens uppdrag är då att i nära samråd med brukaren eller brukarens företrädare utforma den enskilde brukarens assistans enligt intentionerna i LSS angående självbestämmande, valfrihet och personlig integritet.

3. Brukaren eller brukarens ställföreträdare skall ha rätt att bestämma vilka assistenter som anställs samt ha ett avgörande inflytande över schemaläggning och arbetsinnehåll. Arbetsgivaren kan inte motsätta sig ett anställningsförhållande utan

saklig motivering. Brukaren skall inte begränsas till att välja bland assistenter som redan finns anställda i verksamheten utan skall kunna välja att rekrytera helt fritt. Brukaren skall ha rätt att få annonsera efter nya assistenter eller få hjälp av anordnaren att göra detta.

4. Brukaren skall ha ett avgörande inflytande över lön och anställningsform för assistenterna inom de ramar som anordnaren uppställer. Anordnaren får inte sätta upp regler som är annorlunda (sämre) än de regler som gäller enligt det kollektivavtal som anordnaren tillämpar.

5. Det skall i avtal/stadgar regleras vad som gäller vid utträde ur verksamheten. Om en brukare vill säga upp avtalet med anordnaren får uppsägningstiden vara högst 3 månader. Avtalet får ej innehålla någon form av bindningstid. Hur eventuellt kvarstående uppsägningskostnader skall hanteras kan regleras i avtalet.

6. Brukaren skall ha rätt att avgöra om uppsägning av sina assistenter.

Kvalitetsfrågor

7. Anordnaren ansvarar för att den person som åtar sig arbetsledningsuppgifter har nödvändig kunskap eller erbjuds den utbildning som behövs för uppdraget.

8. Det skall finnas skriftlig information om vilket stöd och vilken service assistansanordnaren erbjuder brukaren.

9. Brukaren skall ha möjlighet att välja var han eller hon vill köpa utbildning, såväl arbetsledarutbildning som utbildning till sina assistenter. 10. Det skall finnas särskilda rutiner som syftar till att trygga brukarens integritet både externt och internt i verksamheten.

Ekonomiska frågor

11. Det skall finnas klara regler för hur den enskilde får sina assistansomkostnader täckta och vilka redovisningsrutiner som gäller för dessa medel.

12. Anordnaren skall på begäran av brukaren vara denne behjälplig att upprätta en budget över den egna assistansersättningen. 13. Brukaren skall varje månad på begäran kunna erhålla redovisning över förbrukade respektive kvarstående timmar och medel.

Arbetsgivaransvar

14. Anordnaren skall fullt ut fullgöra de åtaganden som arbetsgivaransvaret för brukarens personliga assistenter innebär. 15. Anordnaren skall vara ansluten till en arbetsgivarorganisation som tecknar kollektivavtal för personliga assistenter med Kommunalarbetarförbundet. 16. Anordnaren skall följa kollektivavtal och verka för en god arbetsmiljö.

Det finns i dag ett trettiotal IfA-godkända anordnare, vilket motsvarar ungefär var tionde enskild anordnare av personlig assistans.

7

Sex av de IfA-godkända anordnarna är s.k. riksanordnare, som är beredda att anlitas av assistansberättigade i samtliga län.

Inom organisationer och nätverk för assistansanordnare diskuteras olika former för certifiering av assistansanordnare som alternativ eller komplement till IfA-godkännande.

Svenska Kommunförbundets förslag till offert, avtal m.m.

Svenska Kommunförbundet (nu Sveriges Kommuner och Landsting) har utarbetat blanketter för begäran om utbetalning, avtal om personlig assistans och offert eller erbjudande om personlig assistans.

8

Svenska Kommunförbundet betonar att förslagen till blan-

kett inte innebär att kommunen och den enskilde måste träffa avtal enligt en viss modell.

Enligt Svenska Kommunförbundet bör kommunens erbjudande att åta sig uppdraget som assistansanordnare lämnas i form av en offert där kommunens erbjudande och villkor presenteras. Offerten gör det möjligt för den enskilde att jämföra olika

7

Se IfA:s information på Internet (www.intressegruppen.info).

8

Kommunen som assistansanordnare - avtal m.m. Cirkulär 2004:32. Svenska

Kommunförbundet 2004.

assistansanordnares erbjudanden och villkor, vilket underlättar den enskildes val. En kommun är dock alltid skyldig att på den enskildes begäran åta sig uppdraget. Även i sådana ärenden gäller kommunens erbjudande och villkor enligt offerten, enligt Svenska Kommunförbundets cirkulär.

Förslaget till offert/erbjudande innebär bl.a. att

  • den ersättningsberättigade överlämnar Försäkringskassans utredning och beslut till kommunen och att kommunen utför assistansen enligt detta underlag,
  • den ersättningsberättigade överlämnar arbetsgivaransvaret till kommunen som svarar för bl.a. rekrytering och anställning av assistenter, lönesättning, arbetsledning, schemaläggning, arbetsplatsmöten, fortbildning och åtgärder för att tillgodose kraven på arbetsmiljön,
  • den ersättningsberättigade genom samråd har inflytande över rekryteringen av assistenten och tillsammans med företrädare planerar assistansens uppläggning och genomförande,
  • assistansen endast utförs inom Sverige om inte kommunen vid varje enskilt tillfälle medger undantag,
  • bilkörning åt den ersättningsberättigade inte ingår i kommunens åtaganden,
  • den ersättningsberättigade medger att nödvändiga hjälpmedel används och åtar sig att verka för en god arbetsmiljö,
  • kommunens personal har tystnadsplikt om personliga förhållanden enligt sekretesslagen,
  • kommunen ansvarar för skador som orsakats den ersättningsberättigade i den omfattning som följer av allmänna skadeståndsrättsliga regler,
  • den ersättningsberättigade i förväg skall ansöka om tillfälligt utökat behov av assistans, anmäla planerat avbrott i assistansen och önskemål om byte av assistent samt snarast göra anmälan till kommunen om han eller hon är missnöjd med kommunen,
  • uppdraget upphör genom skriftlig uppsägning och att uppsägningstiden är tre månader om inte överenskommelse träffats om annan tid.

Svenska Kommunförbundet skriver att kommunen i avtalet skall ange hur många dagar i förväg den enskilde skall anmäla planerade förändringar i assistansen för att kunna planera assistenternas arbete. För att underlätta för kommunens handläggare och de

personliga assistenterna samt den enskilde bör kommunen tydliggöra hur kommunen organiserat sin assistansverksamhet. Informationen kan innehålla uppgifter om t.ex. arbetsledning, hur rekryteringen av assistenter går till, introduktion, arbetsplatsmöten, fortbildning, omkostnader för assistenten, hantering av skadeanmälan, handläggning av klagomål och anställdas anmälningsskyldighet.

Svenska Kommunförbundet har också utarbetat ett förslag till fullmakt för ersättningsberättigad att ansöka om sjuklöneersättning hos kommunen vid ordinarie assistents sjukdom och ett förslag till avtal med andra assistansanordnare om sjuklöneersättning enligt LSS.

9

Kommunen är, som framgått, skyldig att på den enskildes

begäran tillhandahålla personlig assistans under ordinarie assistents sjukdom om den assistansberättigade valt annan anordnare än kommunen. Svenska Kommunförbundet skriver att kommunens skyldighet kan fullgöras genom att kommunen faktiskt utför assistansen eller betalar sjuklöneersättning till den assistansberättigade som själv ordnar sin assistans. Överenskommelse kan också, på den enskildes uppdrag, träffas mellan kommunen och den enskilde assistansanordnaren om att sådan sjukersättning skall utbetalas direkt till assistansanordnaren.

Kvalitetssystem

Formella krav på systematiskt kvalitetsarbete infördes i LSS först den 1 juli 2005. Någon samlad bild av hur olika anordnare arbetar med att följa upp och säkra kvaliteten finns inte. Särskilt i vissa kooperativ finns det en inbyggd och automatisk kvalitetssäkring i att den assistansberättigade är arbetsledare för sina assistenter. Hos kooperativen har de assistansberättigade också ett direkt inflytande över verksamheten genom sitt medlemskap och sin möjlighet att delta i de gemensamma beslutsformerna. Vissa anordnare genomför systematiska enkäter och uppföljningssamtal bland de assistansberättigade. Enkäterna och uppföljningssamtalen kan bygga på allmänt förekommande kvalitetssystem eller vara utformade direkt för den personliga assistans som en viss anordnare bedriver.

Ett exempel på systematiskt kvalitetsarbete med återkommande enkäter kan hämtas från Frösunda LSS AB. Där genomförs undersökningar bland assistansberättigade, deras närstående/anhöriga,

9

Avtal om sjuklöneersättning enligt LSS. Cirkulär 1997:164. Svenska Kommunförbundet

1997.

medarbetare och samarbetsparter två gånger per år utifrån gällande regelverk och på basen av forskning inom tjänsteområdet. Undersökningarna genomförs av ett externt företag för att säkerställa anonymiteten vid bearbetning och rapportering. Resultaten återförs inom 14 dagar till dem som har svarat. Genom enkäterna får assistansberättigade t.ex. betygsätta verksamheten på en femgradig skala när det bl.a. gäller bemötande, delaktighet, arbetsledning, information, personalens kompetens och möjligheter att själv kunna påverka. Personliga assistenter får på motsvarande sätt bedöma bl.a. mål och värderingar hos anordnaren, utbildning och kompetens, information, arbetsmiljö, arbetsplatsträffar, stress och stöd av närmaste chef.

4.2. Användning av assistansersättning

4.2.1. Regleringar och beräkningar

Kostnader för personlig assistans enligt förarbeten till LSS och LASS

Enligt 9 a § styckena 1–2 LSS avses med personlig assistans ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov.

Enligt förarbetena skall personlig assistans vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avsikten är att personlig assistans också skall ges i andra situationer där den enskilde behöver kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet, t.ex. om personen behöver hjälp med att komma ut i samhället, för att studera, delta i daglig verksamhet eller kunna behålla ett arbete (prop. 1992/93:159). Meningen är dock inte att assistansen för den assistansberättigade personen till alla delar skall ersätta insatser enligt socialtjänstlagen, t.ex. hjälp i hemmet. Städning, inköp och liknande uppgifter som inte görs tillsammans med den enskilde som ett led i det personliga stödet till henne eller honom skall inte tas med i beräkningen av behovet av personlig assistans (prop. 1992/93:159).

Personlig assistans är alltså avsedd för en viss typ av situationer som förutsätter en viss typ av stöd med en viss kvalitet (se 5–7 §§ LSS). Är det inte fråga om en sådan situation eller ett sådant stöd

med angiven kvalitet gäller andra insatser. Det kan handla om en person som behöver enstaka stödinsatser i hemmet, t.ex. städning och mathållning, som inte faller in under definitionen på så sätt att detta inte behöver vara personligt, utföras med kontinuitet eller förutsätta ingående kunskaper om den stödbehövande. Men för den person som behöver stöd med de grundläggande behoven kan också detta ingå i den personliga assistansen.

Enligt förarbetena (prop. 1992/93:159) skall ersättningen för personlig assistans baseras på lönekostnader för assistenten eller på de avgifter – motsvarande i princip assistentens lönekostnader – en anordnare debiterar för att utföra assistansen. I lönekostnader anses ingå grundlön, lagstadgade sociala avgifter, sjuklön, särskilda lönekostnader, semesterersättning, OB-tillägg, jour- och beredskapsersättning, övertids- och mertidsuttag, traktamente, semesterlön, försäkringar enligt kollektivavtal eller liknande, ersättningar enligt förtroendemannalagen och arbetsmiljölagen, uppsägningslön och lön under permission samt övriga avtalsreglerade kostnader (jfr RFV:s Vägledning 2003:6).

I förarbetena (prop. 1992/93:159) behandlas andra kostnader för personlig assistans än lön knapphändigt. Det sägs emellertid att administrationskostnader i viss mån bör beaktas. I samband med att riksdagen införde en schabloniserad ersättning uttalades det i förarbetena bl.a. att den assistansberättigade själv, inom ramen för det fastställda beloppet, får avgöra hur stor del som skall användas till lön, andra anställningskostnader, administration och andra kringkostnader (prop. 1996/97:150). I denna del är det främst ”andra kringkostnader”, som brukar benämnas som omkostnader för assistenten eller kostnader för administration och utbildning, som är av intresse.

Kostnader för personlig assistans enligt RFV

Riksförsäkringsverket anger i sina allmänna råd (RAR 2002:6) att kostnader för lön och andra anställningsförmåner vid personlig assistans bör motsvara 87 procent av timbeloppet. Denna typ av kostnader bör omfatta:

  • grundlön,
  • lagstadgade sociala avgifter,
  • sjuklön,
  • särskilda lönekostnader,
  • semesterersättning,
  • OB-tillägg,
  • jour- och beredskapsersättning,
  • övertids- och mertidsuttag,
  • traktamente,
  • semesterlön,
  • försäkringar enligt kollektivavtal eller liknande,
  • ersättningar enligt förtroendemannalagen och arbetsmiljölagen,
  • uppsägningslön och lön under permission samt övriga avtalsreglerade kostnader.

Utöver den enskildes lön tillkommer också de sociala avgifter som en arbetsgivare med kollektivavtal betalar.

RFV har gjort vissa beräkningar och utfärdat vissa rekommendationer om de kostnader vid sidan av lön som assistansersättning kan användas till. Det gäller omkostnader, administrationskostnader och utbildningskostnader:

  • Omkostnader. I RFV:s Allmänna råd, RAR 2002:6, anges assistansomkostnader vara resor, arbetskläder, inträdesavgifter och liknande kostnader för assistenten vid aktiviteter tillsammans med den assistansberättigade. RFV anger att omkostnader för assistenten vid gemensamma aktiviteter med den ersättningsberättigade personen kan uppgå till 1–2 procent av ersättningen.
  • Administrationskostnader. Enligt RFV:s Allmänna råd, RAR

2002:6, är administrationskostnader lönekostnader för administrativ personal, reseersättningar och traktamente till administrativ personal, lokalkostnader, driftskostnader, inventariekostnader, revision, företagsförsäkringar, avgift till arbetsgivarorganisation eller branschorganisation, personalvård och kostnader för rekrytering. Kostnader för marknadsföring och investeringar nämns inte i något dokument, men bör anses som en kostnad som kan ingå i administration. RFV anger att kostnaderna för ”administration av assistansen” kan uppgå till 5–8 procent av assistansersättningen.

  • Utbildningskostnader. Enligt RFV:s Allmänna råd, RAR 2002:6, är utbildningskostnader lön vid introduktion, handledning, utbildning, fort- och vidareutbildning och handledning, kostnader för lärare/föreläsare, lokalkostnad, kostnader för utbildning av administrativ personal och arbetsledare samt

personalsamråd i form av assistenternas gemensamma träffar för genomgång och information. RFV anger att kostnaderna för utbildning av assistenter och arbetsledare kan uppgå till 3– 5 procent av ersättningen.

RFV har också angivit vissa principer för den assistansberättigades möjligheter att omfördela icke utnyttjade timmar inom en avräkningsperiod (jfr RFV:s Vägledning 2003:6).

Försäkringskassans beräkning av lönekostnader för år 2006

Nedanstående tabell visar Försäkringskassans beräkning av assistansersättningen och fördelningen mellan löner och övriga kostnader som underlag för regeringens beslut om timersättningsbeloppet år 2006. Beräkningarna utgår bl.a. från det avtal som gäller för Sveriges Kommuner och Landsting.

I tabellen uppgår löneandelen till drygt 87 procent. Denna tabell ligger till grund för beräkningen av nivån på den assistansersättning som betalas ut per timme. Tillägget för OB på 11,5 procent bygger på att om andelen ökar så skall det bli aktuellt med förhöjd ersättning i enlighet med vad som sägs i de allmänna råden.

Tabell 3 Försäkringskassans beräkning av assistansersättningen och fördelningen mellan löner och övriga kostnader som underlag för regeringens beslut om timersättningsbeloppet år 2006

Förutsättningar

Beräknad timlöneökning

3,74 % 3,69 % 3,92 %

Konsumentprisindexökning

0,5 %

1,1 % 2,3 %

OB-tillägg

11,50 % 11,50 % 11,50 %

Semesterlönetillägg

13,00 % 13,00 % 13,00 %

Arbetsgivaravgifter

32,70 % 32,70 % 32,70 %

Avtal

2,89 % 2,89 % 2,89 %

Pension, kalkyl inklusive skatt

6,21 % 6,59 % 6,95 %

Beräkningar, kronor

:

Grundlön 101,39 105,13 109,25 OB-tillägg 11,66 12,09 12,56 Semesterlönetillägg 13,18 13,67 14,20 Summa 126,23 130,89 136,02 Arbetsgivaravgifter 41,28 42,80 44,48 Avtalsavgifter 3,65 3,78 3,93 Pensionsavgifter, kalkyl inklusive skatt 7,84 8,63 9,45 Summa avgifter: 52,76 55,21 57,86 Summa arbetskostnader: 178,99 186,10 193,88 Övriga kostnader: 26,01 25,90 26,83

Källa: RFV:s Förslag till assistansersättningens timbelopp för 2005.

De avtal som finns på detta område omfattar Sveriges Kommuner och Landsting (vilket inkluderar KFS), KFO och Vårdföretagarna. Det finns skillnader mellan avtalen både om vi ser till löner och avtalsförsäkringar. När det gäller vissa avtalsförsäkringar ligger Sveriges Kommuners och Landstings avtal i genomsnitt lite högre än övriga. Skillnaderna är dock inte stora.

Tabellen beskriver kostnaderna utifrån en fiktiv timme. Sett till den verkliga lönen kommer siffrorna många gånger att se annorlunda ut. För vissa assistenter blir den totala lönekostnaden lägre än 87 procent och för andra högre, beroende på mängden OB, övertid, jour, mertid osv. Har en anordnare stor personalomsättning, eller många assistenter som måste gå dubbelt vid introduktion, ökar de totala kostnaderna för löner. I vissa fall kan uppsägningar leda till dubbla lönekostnader. För en anordnare med

både få OB-timmar och andra extra kostnader utöver grundlönen minskar de samlade lönekostnaderna i motsvarande grad.

En redovisning från en stor anordnare visar att lönekostnaden hos denne i dag omfattar relativt stora belopp för olika utbildningar, planeringsdagar, studiebesök, arbetsplatsträffar, introduktion, avgångsvederlag m.m. Vid dessa tillfällen utförs assistansen av någon annan som också uppbär lön för arbetet. Avtalsförsäkringarna för en privat anordnare som är ansluten till Vårdföretagarna varierar med de anställdas ålder.

4.2.2. Redovisning av intäkter och kostnader för personlig assistans

Det finns två olika sätt att redovisa kostnader för personlig assistans: individuell och kollektiv redovisning. Redovisningarna är inte kopplade till några krav på redovisning till de myndigheter som betalar ut assistansersättning, utom vid förhöjd ersättning där kostnader för varje assistansberättigad skall redovisas till Försäkringskassan. Redovisningarna används således främst internt hos assistansanordnare. Ofta, men inte alltid, är de tillgängliga för de assistansberättigade.

Den individuella redovisningen innebär att varje intäkt och kostnad redovisas för varje assistansberättigad. Den assistansberättigade räknas som ett ”objekt” (vanlig beteckning i kommuner med individuell redovisning) eller ”projekt” (vanlig beteckning hos enskilda assistansanordnare). Vissa gemensamma kostnader, t.ex. administration, fördelas på samtliga assistansberättigade på vars uppdrag anordnaren utför personlig assistans. Genom att se hur stora intäkterna är för varje assistansberättigad, och hur stora kostnader den assistansberättigade har för sin assistans, kan assistansberättigade och anordnare få ett underlag för beslut om hur intäkter och kostnader skall fördelas framöver. Ofta upprättas en budget som bygger på beräknade intäkter och kostnader, vilket underlättar möjligheten att för varje enskild göra uppföljningar och planera assistansverksamheten. Vissa anordnare tillämpar en strikt individuell fördelning som innebär att man inte omfördelar medel mellan assistansberättigade. Andra har ett mer kollektivt system, där eventuella överskott från en assistansberättigad internt överförs till andra assistansberättigade vars intäkter inte räcker till för de kostnader som uppstår.

Kollektiv redovisning innebär att intäkter och kostnader redovisas för samtliga assistansberättigade på vars uppdrag anordnaren utför personlig assistans. Överskott från en assistansberättigad kan också här överföras till andra assistansberättigade.

Många assistansanordnare som Assistanskommittén haft kontakt med uppger att den individuella redovisningen har stora fördelar eftersom den underlättar möjligheterna att ha en god kontroll över kostnader och intäkter i verksamheten. Den assistansberättigades möjligheter att planera och bestämma över sin assistans kan också underlättas med en individuell redovisning, vilket inte minst vissa kooperativ framhåller.

Ett vanligt argument mot individuell redovisning från bl.a. kommunala företrädare är att den medför höga administrativa kostnader. Assistanskommitténs sekretariat har diskuterat kostnadsfrågan med företrädare för flera kommuner. Det gjordes bl.a. vid besök i tre kommuner som tillämpar individuell redovisning och en kommun som redovisar assistansen kollektivt.

10

Vidare

har kostnadsfrågan tagits upp vid andra träffar med kommunala företrädare. Dessa kontakter ger givetvis ingen samlad bild av förutsättningarna att införa individuell redovisning i kommuner som i dag endast redovisar kollektivt, men de pekar på intressanta erfarenheter inom området.

Vid alla dessa tillfällen har kommunföreträdarna framhållit att en intern individuell redovisning varken är särskilt dyr eller svår att tillämpa. De har också påpekat att en individuell redovisning av intäkter och kostnader för personlig assistans ryms inom de redovisningssystem som redan finns inom kommunerna. De tre besökta kommunerna, som internt redovisar sina kostnader och intäkter individuellt, menar att de på sikt tjänar på detta eftersom de får en bättre kontroll över sina kostnader. Genom den individuella redovisningen kunde assistansberättigade hos två av de besökta kommunerna också få förhöjd ersättning, vilket ökade intäkterna.

De enskilda anordnare som Assistanskommittén haft kontakt med, genom våra referensgrupper eller på andra sätt, har internt någon form av individuell redovisning. Det finns stora likheter mellan systemen för individuell redovisning bland medlemmarna i vår referensgrupp för enskilda assistansanordnare, trots att de är mycket olika i storlek.

10

De tre besökta kommunerna med individuell redovisning – Borlänge, Botkyrka och Piteå – ingår i Assistanskommitténs referensgrupp för kommuner.

Samtliga kommuner med intern individuell redovisning, som vi haft kontakt med, fördelar medel mellan assistansberättigade. Detsamma gör också några av de enskilda anordnarna med individuell redovisning.

Hos kooperativ och vissa företag, som vi haft kontakt med, är uppgifter om intäkter och kostnader från den individuella redovisningen tillgängliga också för den assistansberättigade.

4.2.3. Löner till personliga assistenter

I likhet med arbetsmarknaden i övrigt bestäms lönerna för de personliga assistenterna genom förhandlingar med arbetsmarknadens parter i de fall kollektivavtal gäller. Det finns i dag fem arbetsgivarorganisationer som sluter kollektivavtal rörande personliga assistenter med Kommunal.

11

Sveriges Kommuner och Landsting är

den största, därefter följer KFO och Vårdföretagarna.

Assistanskommittén har tagit del av en samlad löneinformation för de personliga assistenterna för år 2003, som redovisas i rapporten Personliga assistenters arbetssituation, utgiven av Kommunal. Därutöver har kommittén också studerat statistik som avser lönerna år 2004 inom KFO:s och Sveriges Kommuners och Landstings avtalsområde.

Lönen för personliga assistenter visar på stora variationer. De kollektivavtal som träffas anger de ramar som skall gälla vid lönesättningen. Olika individuella och lokala förhållanden spelar sedan en stor roll när lönen bestäms för den anställde. För att ge ett exempel redovisas nedan grundprinciperna för det löneavtal som träffats mellan KFO och Kommunal. I detta avtal har följande grundläggande principer för lönesättningen bestämts:

12

  • Lönesättningen och lönebildningen skall bidra till att företagen och föreningarna når uppsatta mål för verksamheten.
  • Lönesättningen skall stimulera till förbättringar av effektivitet och kvalitet.
  • Lönesättningen skall vara differentierad efter individuella eller andra grunder.
  • Lönerna skall bestämmas med hänsyn till ansvaret och svårighetsgraden i respektive befattning och den enskilde arbetstagarens sätt att uppfylla dessa krav. Lönen bör öka med

11

Sveriges Kommuner och Landsting, KFO, KFS, Vårdföretagarna och Arbetsgivaralliansen.

12

Marknadslöneinformation, personliga assistenter. KFO september 2004.

stigande svårighetsgrad och med arbetstagarens prestation och duglighet. Parterna konstaterar att även marknadskrafterna påverkar löneavvägningen.

  • Faktorer som ledningsförmåga, omdöme och initiativ, ekonomiskt ansvar, samarbetsförmåga samt idérikedom och innovationskraft är av särskild betydelse vid lönesättningen.
  • Vid lönejämförelser beaktas även förmåner vid sidan av kontantlönen.
  • Samma principer för lönesättningen skall gälla för kvinnor och män liksom för yngre och äldre arbetstagare.
  • Ovan angivna principer för lönesättningen kan utvecklas och kompletteras av de lokala parterna.

Löner år 2003

Oavsett avtalsområde uppvisar statistiken stora skillnader i löner mellan assistenterna. Lönerna redovisas i form av percentiler. Med percentil avses hur stor andel som ligger över respektive under en viss lönesumma. Den lägsta nivån är 10:e percentilen och med det avses att 10 procent tjänar mindre än lönen på denna nivå och 90 procent tjänar mer. En lönenivå på 90:e percentilen innebär att 10 procent tjänar mer och 90 procent mindre.

Nedan redovisas lönerna för olika avtalsområden.

13

Kommunalt anställda assistenter

För assistenter anställda inom kommunerna låg medianlönen (motsvarar 50:e percentilen, dvs. lika många tjänar mer som mindre än denna lön) på 15 700 kronor.

14

Lönen för den högsta percentilen

uppgick till 17 500 kronor. Det innebär att 10 procent tjänade mer än denna lön. För den lägsta tiondelen var lönen runt 14 000 kronor, vilket betyder att 10 procent hade en lägre inkomst. Dessa

13

KFS följer avtalet för SKL även om lönerna kan skilja sig en del. När det gäller Vårdföretagarna saknas i dag statistik motsvarande den som gäller övriga avtalsområden. För assistenter anställda av företag anslutna till Vårdföretagarna finns endast uppgifter från Kommunals rapport, dvs. för år 2003. Uppgifterna omfattar inte alla anställda. Statistiken visar på en mycket stor spridning. De högsta lönerna hade assistenterna i Västra Götaland och de lägsta assistenterna i Norrland. I den 90:e percentilen för Västra Götaland låg lönerna på cirka 22 000 kronor medan de uppgick till drygt 13 000 kronor i den lägsta percentilen för Norrland. Medianlönen låg på drygt 16 000 kronor.

14

Personliga assistenters arbetssituation. Kommunals rapport 2004.

siffror inkluderar både dem som är anställda med månadslön enligt HÖK-avtalet och dem som är anställda med timlön enligt PANavtalet.

15

Majoriteten av kommunalt anställda omfattas av HÖK-

avtalet.

Sveriges Kommuners och Landstings statistik för år 2004 redovisar inga samlade uppgifter för dem som är anställda med månadslön respektive med timlön. För år 2004 var medianlönen för månadsanställda 16 548 medan medianlönen för dem som hade timlön uppgick till 14 916 kronor. Den 10:e percentilen uppgick till 14 905 kronor och den 90:e percentilen till 18 050 kronor för månadsanställda. Motsvarande uppgifter för timanställda var 13 695 respektive 17 193 kronor.

Vissa regionala spridningar förekommer. Högsta lönen hade assistenter som bor i Stockholm medan assistenterna i norra Sverige tjänade minst. Löneskillnaden uppgick till cirka 300 kronor i månaden för månadsanställda assistenter. Motsvarande skillnad för anställda med timlön var knappt 400 kronor i månaden. Spridningen blir större om man ser till åldern. Ju äldre assistenten är desto högre blir lönen. Löneskillnaden för månadsanställda mellan de yngsta och äldsta var cirka 1 000 kronor i varje percentil.

Assistenter anställda inom KFO:s avtalsområde

Av Kommunals rapport framgår att medellönen år 2003 för månadsavlönade assistenter inom detta avtalsområde var 16 300 kronor i månaden. För hela riket låg den högsta percentilen på drygt 20 000 kronor och den lägsta på 15 000 kronor. Lägst lön hade assistenter som bor i norra Sverige, näst lägst låg Stockholm och högst södra Sverige. Den stora majoriteten är dock timanställda och tjänar i genomsnitt lägre.

KFO har presenterat lönestatistik som avser september månad 2004. Den omfattar fyra percentiler och uppgifterna rör åldersklasser och geografiska förhållanden. Det finns vissa tydliga generella skillnader. De som var äldre hade i allmänhet högre lön än dem som var yngre. För anställda med månadslön, i den högsta percentilen, tjänade de som var 50–64 år 20 580 kronor i månaden medan motsvarande lön för dem som var 18–24 år låg på 18 205

15

HÖK står för Huvudöverenskommelse och omfattar dem som är tillsvidareanställda. PAN står för Personlig assistent och gäller dem som är anställda på anmodan av den assistansberättigade för att arbeta hos henne eller honom.

kronor. Det är alltså en skillnad på drygt 2 300 kronor. I den lägsta percentilen tjänade den yngsta åldersgruppen 14 486 kronor och den äldsta 14 660 kronor.

Anställda med timlön som var 50–64 år tjänade i högsta percentilen 18 075 kronor i månaden. För den yngsta åldersgruppen uppgick månadslönen till 17 200 kronor. I den lägsta percentilen var motsvarande löner 14 964 respektive 14 284 kronor. Beräkningarna bygger på att arbetstiden uppgår till 172 timmar i månaden.

Det finns också märkbara regionala löneskillnader. Assistenter i södra Sverige hade den högsta månadslönen medan assistenterna i Stockholm hade lägst månadslön. När det gällde de anställda med timlön var de högst avlönade i norra Sverige och lägst i Stockholm.

Kommentar

Som framgår av statistiken är spridningen i löner stor bland de personliga assistenterna. Skulle vi granska löneförhållandena på individnivå blir spridningen ännu större. De som är timavlönade har normalt lägre lön än dem som är anställda med månadslön. Här är skillnaderna särskilt påtagliga inom kommunerna.

Det finns arbetsgivare som inte är medlem i någon arbetsgivarorganisation. Vissa av dessa följer säkert i huvudsak de lönevillkor som anges i kollektivavtal. Det finns dock, av naturliga skäl, inte någon samlad statistik över de löner som gäller för de oorganiserade arbetsgivarna.

4.2.4. Ekonomiska effekter av kommunernas basansvar

Som nämnts är kommunerna skyldiga att ingripa om assistenten hos en enskild anordnare på grund av sjukdom eller annan orsak inte kan utföra sitt arbete. Någon samlad bild av kommunernas kostnader i samband med basansvaret finns inte. En indikation på att kostnader för sjuklöneersättning m.m. ökar kan vara att kommunernas sammanlagda kostnader för personlig assistans nästan fördubblades åren 1999–2003 samtidigt som antalet personer med assistans enbart enligt LSS bara ökade marginellt.

Assistanskommittén har sett flera exempel på kostnader i bl.a. kommuner som internt tillämpar en individuell redovisning. I vårt fortsatta arbete kommer vi att uppmärksamma frågan om vad kommunens basansvar skall omfatta och vilka ekonomiska konsekvenser detta får.

Svenska Kommunförbundet – nu Sveriges Kommuner och Landsting – har i flera sammanhang uppmärksammat frågan om kostnader för kommunernas basansvar. Frågorna berördes i projektet Handikappnycklar som bedrevs under åren 2001–2002 i bl.a. Borlänge. Syftet med projektet var att utveckla en modell för uppföljning av kostnaderna inom den samlade handikappomsorgen – ett redskap för att kunna analysera och jämföra sin verksamhet både internt, med andra och över tid. Svenska Kommunförbundet har också pekat på att kommunernas kostnader för basansvaret inte fångas i den statistik som Socialstyrelsen samlar in om kommunala insatser enligt LSS.

I Assistanskommitténs enkätundersökningar bland kommuner och enskilda assistansanordnare har dessa fått besvara frågor som gällde hur ofta och på vilket sätt kommunerna bistår de enskilda anordnarna. Av enkätsvaren framgår att kommuner ibland måste bistå företag och kooperativ för att deras brukare skall få den assistans de behöver, men att det inträffar sällan. Frågorna formulerades på olika sätt till de båda intressenterna. Tabell 4–6 ger dock entydiga besked.

Tabell 4 Hur ofta och på vilket sätt bistår kommunerna de enskilda anordnarna. Svar från kommuner

Vid vilka tillfällen behöver kommunen bistå med andra

anordnare

Mycket ofta

Procent

Ganska ofta

Procent

Ganska sällan

Procent

Mycket sällan

Procent

Vet ej/ej svar

Procent

Aldrig

Procent

Vid sjukdom

9

9

19 25 1

38

Under kvällar och nätter

8 3 5 18 5

63

Tillfällig utökning vid resor

0 9 16 13 6

56

Under semestrar

1

4

9 15 6

65

När det är ont om personal

1 1 14 28 4

53

Under veckoslut (lördag och söndag)

1 1 6 20 4

68

När en brukare byter anordnare

0 1 4 24 10

61

Andra tillfällen

0

1

4

9 20

66

Under övriga helgdagar

0 0 6 18 9

68

Tabell 5 Hur ofta och på vilket sätt bistår kommunerna de enskilda anordnarna. Svar från enskilda assistansanordnare

Vem ansvarar för assistans till företagets/kooperativets brukare?

…under helger?

Procent

… på natten?

Procent

… vid brist på personal? Procent

Alltid företaget/kooperativet

94

83

85

Oftast företaget/kooperativet, kommunen träder in ibland

2

10

7

Oftast kommunen

0

0

1

Alltid kommunen

0

1

1

Andra svar

4

7

7

Ej svar

1

1

0

(Siffrorna är avrundade varför andelen inte alltid blir 100 procent).

Tabell 6 Arbetsgivarskap vid tillfällig utökning och vikarier vid assistenters sjukdom. Svar från enskilda assistansanordnare

Vem är arbetsgivare … … vid tillfällig utökning av assistansen i samband med t.ex. resor? Procent

… för vikarier vid assistenters sjukdom?

Procent

Alltid företaget/kooperativet 91

90

Oftast företaget/kooperativet, kommunen träder in ibland

2

6

Oftast kommunen

2

1

Alltid kommunen

1

1

Andra svar

4

5

Ej svar

2

1

(Siffrorna är avrundade varför andelen inte alltid blir 100 procent).

Tabell 4–6 visar hur ofta kommunen måste bistå enskilda anordnare. Frekvensen behöver dock inte säga hela sanningen. Det framgår av ett antal öppna svar från dem som besvarat kommunenkäten. Vissa ser ansvaret att fungera som ”back up” för enskilda anordnare som ett problem och menar att de enskilda anordnarna inte alltid tar sitt ansvar. Dessa synpunkter har också framförts vid de tillfällen som Assistanskommittén mött företrädare för kommuner.

När en assistent hos en enskild anordnare är sjuk och det krävs en sjukvikarie, är det vanligaste alternativet att kommunen ger ekonomisk ersättning. Bland kommunerna svarar 75 procent att de alltid eller oftast ger ekonomisk ersättning. Av de enskilda anordnarna uppger 77 procent att de erhåller sjukersättning från kommunerna.

Det är också vanligt att kommunerna har avtal om ersättning för sjuklön med de enskilda anordnarna. En majoritet på 90 procent av kommunerna har sådana avtal med flertalet eller några av assistansanordnarna.

Av de öppna svaren från kommunerna framgår att det uppfattas som ett problem att kommunerna skall betala sjuklönen för assistenter som är anställda hos enskilda anordnare. Vissa menar att det inte skapar något större intresse hos dessa anordnare att försöka minska sjukfrånvaron. Enkätsvaren ger inget besked om hur stora kostnader kommunerna har för dessa sjuklöner. Det finns inte heller någon samlad statistik över detta och vi har inte fått tillräckligt många uppgifter från olika kommuner för att kunna dra några slutsatser.

4.2.5 ”Missbruk” av assistansersättning

I olika sammanhang har det förekommit exempel på att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som ”blivit över” sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistansberättigade. Varningar för att assistansersättning använts till annat än kostnader för personlig assistans har kommit från bl.a. IfA och Svenska Kommunförbundet sedan den schabloniserade timersättningen infördes. Riskerna för sådana användningar uppmärksammades i Riksrevisionens rapport om personlig assistans år 2004. Att bedöma omfattningen av dessa användningar är emellertid svårt. Riksrevisionen pekade ut ett enskilt företag i sin rapport med hänvisning till information på dess hemsida på Internet, men utan att säga att detta företag begått något formellt fel. Massmedier har beskrivit enstaka exempel på att relativt stora belopp använts till annat än personlig assistan s.

16

Det var bl.a. dessa exempel som år 2004 föranledde regeringen att ge RFV i uppdrag att se över det nuvarande systemet med schabloniserad timersättning (se 3.4 och kapitel 6). RFV presenterade inget ytterligare underlag om hur ofta assistansersättning används till annat än personlig assistans i den rapport som verket lämnade till regeringen. Assistanskommittén har inte heller några ytterligare konkreta uppgifter om sådana användningar av assistansersättningen. I den enkät som kommittén genomfört bland enskilda anordnare uppger 33 procent av de svarande att brukaren inte får behålla någon del av överskottet från assistansersättningen medan 41 procent säger att det inte blir något överskott. Att 23 procent uppger att brukaren får behålla någon del av ersättningen är svårtytt. Det kan handla om trivselpengar. Men några anordnare som svarat att brukarna får behålla en del av ersättningen kan ha syftat på den assistansberättigades möjlighet att, enligt gällande regler, spara en viss del av ersättningen för framtida behov, t.ex. för omkostnader.

Många av de aktörer som Assistanskommittén haft kontakt med har dock givit konkreta bilder av vad det kan handla om. Myndigheter som betalar ut assistansersättning säger sig stå maktlösa inför situationer där de uppfattar att ersättningen används till annat än personlig assistans. Arbetsgivarorganisationer pekar på att deras

16

T.ex. Göteborgs-Posten den 31 oktober och den 1 november 2004 samt Kaliber i Sveriges Radio P 1 den 5 november 2004.

medlemmar, som följer kollektivavtal, riskerar att slås ut av enskilda anordnare som betalar låga löner till personliga assistenter och tillåter en relativt fri användning av överskott av assistansersättning. Flera kommuner och enskilda anordnare, som sekretariatet haft kontakt med, uppger att assistansberättigade frågar om dessa kan erbjuda ”trivselpengar”, dvs. överskott av assistansersättningen som kan användas fritt av den assistansberättigade. Varken i informationsmaterial från olika anordnare eller i de avtal mellan brukare och anordnare som sekretariatet studerat går det dock att se vilka anordnare som verkligen erbjuder ”trivselpengar”.

4.3. Assistanskommitténs enkät till assistansberättigade

4.3.1. Genomförande

För att få en bättre kunskap om hur assistansberättigade ser på den personliga assistansen, gav Assistanskommittén SCB i uppdrag att genomföra en enkätundersökning som riktade sig till personer vilka erhåller assistansersättning genom Försäkringskassan.

Undersökningen genomfördes i början av år 2005 som en postenkät till 915 slumpmässigt utvalda personer som får sin assistans genom kommunen, kooperativ eller annan serviceorganisation, som ofta är ett privat företag. Assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina assistenter ingår därmed inte i undersökningen.

Tekniska data för undersökningen redovisas i bilaga 6. Här sammanfattas endast uppgifterna i bilagan.

4.3.2. Resultat

Enkäten visar att de allra flesta svarande, drygt 70 procent, har kunnat välja assistansanordnare. Det innebär att knappt 30 procent saknat denna möjlighet. Som framgår av tabell 7 har assistansberättigade med kommunal assistans sämre valmöjligheter än övriga. 59 procent uppger att de inte kunnat välja mellan fler än en assistansanordnare.

Tabell 7 Andel som kunnat välja mellan fler än en assistansanordnare (procent)

Har du kunnat välja mellan fler än en assistansanordnare?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja

59 89 93 71

Nej

41 11 7 29

Ungefär hälften av dem som besvarat enkäten uppger att de kunna vara med och påverka vilka krav som skall ställas på de assistenter som assistansanordnaren söker via arbetsförmedlingen eller annons. De som har assistans i kommunal regi har dock sämre möjligheter att påverka än de övriga.

Samma mönster visas i tabell 8 som gäller möjligheten att välja assistenter. Som framgår har personer som är med i brukarkooperativ den bästa valmöjligheten.

Tabell 8 Andel som kunnat välja assistenter (procent)

Kan du välja vilka assistenter du vill ha?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja, helt

43

89

81

58

Ja, men endast bland dem anordnaren anvisar

42 10 16 32

Nej 14 2 4 10

(Siffrorna är avrundade varför andelen inte alltid blir 100 procent).

Av dem som besvarade enkäten får 70 procent i stor utsträckning bestämma när de skall ha sin assistans. Bestämmanderätten varierar mellan anordnarna. Av dem som valt brukarkooperativ uppger 87 procent att de får bestämma i stor utsträckning, vilket kan jämföras med 64 procent av dem som har kommunal assistans.

Likartade svar ges på frågan om man får bestämma över vilka arbetsuppgifter assistenterna skall utföra. Tabell 9 visar att 65 procent får bestämma över arbetsuppgifterna i stor utsträckning men att det finns stora skillnader mellan anordnarna.

Tabell 9 Andel som får bestämma över assistenternas arbetsuppgifter (procent)

Får du bestämma över vilka arbetsuppgifter assistenterna skall utföra åt dig?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja, i stor utsträckning

55 90

78 65

Ja, i viss utsträckning

34

7

18 27

Nej 11 2 3 8

(Siffrorna är avrundade varför andelen inte alltid blir 100 procent).

Hälften svarade att deras assistenter har en bra kompetens för sina arbetsuppgifter. Ytterligare 35 procent menade att de har en ganska bra kompetens. Här var det inga skillnader mellan anordnarna.

Det är stora skillnader när det gäller assistenternas fortbildningar. Hälften av de svarande från brukarkooperativen anser att assistenterna i stor utsträckning erbjuds fortbildning. För de privata arbetsgivarna är andelen 29 procent och för kommunerna 5 procent.

Totalt uppger 57 procent av de svarande att assistansanordnaren i stor utsträckning kan erbjuda den personliga assistans som de allra helst vill ha. Tabell 10 visar hur svaren fördelas mellan olika anordnare

Tabell 10 Andel som uppger att assistansanordnaren kan erbjuda den personliga assistans som den assistansberättigade vill ha (procent)

Kan din assistansanordnare erbjuda dig den personliga assistans som du allra helst vill ha?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja, i stor utsträckning

48

74

70 57

Ja, i viss utsträckning

31

16

21 27

Nej 8 5 3 6 Vet inte 13 5 6 10

Resultaten i tabell 11 visar att 48 procent av de svarande med kommunal assistans uppger att de inte haft några riktiga valmöjligheter.

Tabell 11 Orsak till val av assistansanordnare (procent)

Varför har du valt den assistansanordnare du har i dag?

Kommunal

Procent

Brukar- kooperativ Procent

Annan

serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ger mig stor bestämmanderätt över min personliga assistans

25 78 69 42

Har krångliga regler för min personliga assistans

19 28 29 22

Fanns inga riktiga valmöjligheter 48

7

12 3

Annat alternativ

21 24 23 22

Enligt Försäkringskassans regler skall det finnas ett skriftligt avtal mellan den assistansberättigade och anordnaren för att assistansersättning skall betalas ut. Av svaren att döma gäller inte detta alltid. Av de svarande som har kommunal assistans uppger 48 procent att det finns ett skriftligt avtal med anordnaren. För dem som valt brukarkooperativ är motsvarande andel 91 procent och för övriga anordnare 86 procent.

4.3.3. Kommentarer

Enkätredovisningen ovan visar att det många gånger skiljer sig mellan anordnarna när det gäller valmöjligheter och bestämmanderätt. Överlag har assistansberättigade minst att säga till om när de har assistans i kommunal regi.

Assistanskommittén har också ställt frågor som visar på hur det ser ut mellan män och kvinnor samt mellan olika åldersgrupper. Det finns skillnader mellan könen men de är överlag små. På ett par områden är de dock lite tydligare. Männen har i större utsträckning kunnat välja mellan fler än en anordnare i jämförelse med kvinnorna. För männens del har 76 procent haft den möjligheten medan andelen är 67 procent för kvinnorna. Vidare har männen haft större möjligheter än kvinnorna att välja assistenter. Andelarna är 64 respektive 53 procent.

Det finns också vissa åldersskillnader. Rent generellt tycks de som är äldre än 55 år ha sämre påverkansmöjligheter och sämre valfrihet än de yngre åldersgrupperna. Både i fråga om att kunna påverka kraven i samband med rekrytering av assistenter och möjligheten att välja assistenter har den äldre åldersgruppen ett

sämre läge. Skillnaderna kan till viss del förklaras av att äldre i högre utsträckning än de yngre har assistans i kommunal regi.

Köns- och åldersskillnaderna är oftast små. Genom att de förekommer förhållandevis ofta kan det finnas skäl att uppmärksamma dem. Det tyder på att det inte bara är slumpen som uttrycks i svaren.

Som framgår av statistiken tycks assistansen fungera väl för de allra flesta. Samtidigt bör vi ta med i beräkningen att även små tal kan beröra fler än tusen personer. När nästan 30 procent uppger att de inte har kunnat välja assistansanordnare representerar det fler än 3 000 personer. Statistiken visar också att det kanske är fler än 700 personer som inte får den assistans de vill ha.

4.3.4. En inbyggd osäkerhet i statistiken

De resultat av enkätundersökningen som redovisas här bör tolkas med försiktighet. Urvalet av assistansberättigade som har givit kommun, kooperativ och företag i uppdrag att anordna assistansen har gjorts av Försäkringskassan. Som framgår av avsnitt 2.3.1 kan det finnas vissa felkällor i deras uppgifter om anordnartyper. En granskning av underlaget för Försäkringskassans statistik över anordnartyper visar att 8–9 procent av dessa uppgifter är felaktiga i Västra Götalands län. Andelen assistansberättigade som valt kommun eller kooperativ har överskattats medan andelen som valt företag har underskattats.

Det innebär att assistansberättigade som här redovisas under rubriken kooperativ kan ha givit ett företag i uppdrag att anordna assistansen. Såväl omfattning som effekter av detta går inte att fastställa. En möjlighet är att skillnaderna mellan företag och kooperativ skulle ha blivit något större om urvalet av svarspersoner varit mer träffsäkert.

Vidare innebär osäkerheten i urvalet av svarspersoner att den viktning vi gjort av svaren leder till att kommunerna representerar en för stor grupp i vår redovisning. För att ge ett exempel. I tabell 8 anges att 58 procent av de svarande helt får välja vilka assistenter de vill ha. Eftersom kommunal assistans inte representerar så många personer som har räknats med i underlaget så kan det vara fler än 58 procent som har full bestämmanderätt. Samma fel i statistiken uppstår också när siffror presenteras i absoluta tal.

Osäkerheten leder dock inte till några stora korrigeringar när det gäller viktningen och för en enskild tabell kan det som mest handla om några få procentandelar.

4.4. Analys av avtal mellan assistansberättigade och anordnare

4.4.1. Genomförande

Assistanskommittén har begärt in avtal mellan assistansanordnare och assistansberättigade. Försäkringskassan har skickat in ett urval avidentifierade avtal, fördelat på både större och mindre företag, kooperativ samt kommuner. Kommittén har analyserat 138 avtal fördelat på nio försäkringskassor.

17

Analysen har vi gjort genom att

ställa frågor rörande områdena arbetsgivaransvar, ersättning, kvalitet och formalia som är vanligt mellan säljare av tjänster och köpare. Frågorna framgår av rubrikerna nedan. Det har handlat om 95 företag (i huvudsak aktiebolag), 24 kommuner och 16 kooperativ. Flera anordnare har verksamhet på olika platser.

4.4.2. Övergripande kommentar

Genomgången av avtalen visar att det inte finns någon enhetlighet på ”assistansmarknaden”. Enbart en hastig överblick av de nu analyserade avtalen visar med all tydlighet att det inte finns någon branschpraxis. Det gäller vare sig det handlar om arbetsgivarrollen, hur anordnarens ersättning bestäms, kvaliteten på utförd assistans eller normal formalia som t.ex. uppsägningstider och ansvarsförsäkringar. Det saknar betydelse om jämförelsen görs mellan olika anordnarformer eller inom en anordnarform. Inte ens Svenska Kommunförbundets försök till att standardisera kommunernas utförarroll har haft fullt genomslag bland kommunerna. Vissa kommuner använder visserligen ”offerten”, men minst lika många kommuner har egna varianter på avtal.

En jämförelse av avtalen inom de olika formerna visar emellertid att kooperativens avtal liknar varandra mest. Dessa avtal tar dessutom i större utsträckning hänsyn till den assistansberättigades intresse jämfört med andra anordnares avtal. Det kan tyckas falla

17

Gävleborg, Östergötland, Jämtland, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Uppsala, Värmland och Västra Götaland.

sig naturligt då den assistansberättigade i huvudfallet är medlem i kooperativet som därigenom kan sägas, i vart fall organisatoriskt, själv anordna sin assistans.

Genomgången har också visat att det förekommer att anordnare tillämpar olika avtalsvillkor gentemot assistansberättigade.

Påståendet att ett visst avtal mer ser till en assistansberättigads intresse utgår ifrån de krav enligt lag och förarbeten som en assistansberättigad kan ställa på kvalitet i form av bl.a. inflytande och insyn i sin anordnares verksamhet. Avtalet visar emellertid enbart vad en assistansberättigad och en anordnare kommit överens om. Det visar inte under vilka omständigheter avtalet kommit till. Slutsatsen att en anordnare styrt en assistansberättigad i en viss riktning mot dennes vilja är inte självklar enbart utifrån en analys av villkoren i ett avtal. En assistansberättigad kan ju tänkas ha önskat att ”avtala bort” ett inflytande. Det kan inte uteslutas att en assistansberättigad i ett enskilt fall inte vill ha mer än just ett begränsat inflytande.

4.4.3. Resultat

Vår genomgång och analys av avtalen visar följande:

1. Arbetsgivaransvar. Medan de flesta enskilda verksamheterna har mer eller mindre detaljerade villkor om sitt åtagande använder sig kooperativen och kommunerna sig generellt av villkor som får tjänsten att likna hjälp med bemanning. Företagen specificerar ofta sitt uppdrag genom att ange att de sköter t.ex. fakturering, löneberedning, inbetalningar av skatter och sociala avgifter samt har arbetsgivaransvar. Kooperativ och kommuner, men också flera företag, definierar uppdrag som så att de ”tillhandahåller” eller ”är arbetsgivare” för de personliga assistenterna.

2. Hur hanteras ersättningen? På denna punkt har i stort sett samtliga anordnare angett att respektive anordnare tar hand om ersättningen.

3. Regleras anordnarens ersättning? Ingen kommun har i avtalen angett om det tas ut en särskild avgift för att tillhandahålla personlig assistans. Få enskilda anordnare reglerar om avgifter. Det saknas enhetlighet. En anordnare anger t.ex. att den tar en administrativ avgift med 15 procent medan en annan anordnare utför assistans mot en ersättning på 7 900 kr per månad. Det

finns exempel på avgift från 8 kr till 20 kr per timme eller 8 till 18 procent av ersättningen.

4. Tillämpas kollektivavtal? I 49 avtal nämns att det finns kollektivavtal.

5. Fullmakt att företräda. I avtalen finns tre typer av fullmakter, dvs. rätt för assistansanordnaren att få assistansersättningen utbetald på sitt konto, anordnaren sköter kontakterna med olika myndigheter eller att anordnaren har rätt att företräda den assistansberättigade i domstol.

6. Vem är arbetsledare? I de få fall det tas upp saknas enhetlighet om vem som är arbetsledare. I avtalen med kooperativen är det ofta den assistansberättigade.

7. Är anordnaren representerad i länet? I viss utsträckning finns det, i vart fall om man utgår från de avtal vi fått in, lokalt etablerade anordnare i form av företag på samtliga platser vi nu fått avtal från. Flera anordnare i form av företag finns över hela landet.

8. Regleras om assistenternas fortbildning? I 46 avtal regleras om assistenters fortbildning.

9. Utvecklas den assistansberättigades arbetsledarstöd? I 21 avtal regleras det om att utveckla den assistansberättigades arbetsledarstöd. 10. Vem väljer assistenter? Det saknas enhetlighet i frågan om vem som väljer assistenter. Påfallande ofta nämns detta inte över huvud taget. I något fall kan anordnaren motsätta sig att anställa anhöriga. 11. Kan den assistansberättigade byta ut personlig assistent? Möjligheten att byta ut personlig assistent nämns i 24 avtal. 12. Vem tillsätter vikarier? I 45 avtal regleras vem som tillsätter vikarier. Det finns olika varianter. 13. Vem handleder assistenter? I 37 avtal nämns detta. Det kan vara anordnaren eller den assistansberättigade. 14. Vem utformar assistansen? I 68 avtal regleras något om vem som utformar assistansen. Det saknas enhetlighet. 15. Regleras sjukhusvistelse? Det förekommer att assistansanordnare villkorar om den situation som uppstår när en assistansberättigad vistas på sjukhus. Ofta handlar villkoren om att personlig assistans utförs så länge ersättning för personlig assistans betalas ut.

16. Systematiskt kvalitetsarbete med uppföljning av målen i LSS. Tio avtal innehåller beskrivningar som kan betecknas att gälla ett kvalitetsarbete i form av uppföljning av LSS-målen. 17. Individuell redovisning. I ett fyrtiotal avtal förekommer villkor om att den assistansberättigade har rätt till någon form av insyn. Det förekommer olika benämningar som bl.a. ”klientmedelskonto”, ”assistanskonto” och ”fullständig insyn”. Det är ofta svårt att reda ut om det gäller omkostnader eller hela ersättningen. 18. Utgår kontant ersättning till den assistansberättigade? I inget avtal anges att någon ersättning utgår till den assistansberättigade. 19. Regleras om överblivna medel? I ett femtiotal avtal i enskild verksamhet förekommer beskrivningar om hur överblivna medel skall förvaltas. Enhetlighet saknas. 20. Omkostnadsersättning. I ett åttiotal avtal finns det beskrivningar om den assistansberättigades assistenters omkostnader. Det saknas enhetlighet. Några anordnare avsätter en viss del av ersättningen för omkostnader. 21. Bindningstid. Det finns ett fåtal avtal med bindningstider. Dessa är allt från några månader till två år. 22. Uppsägningstid. Uppsägningstider finns i nästan alla avtal. Det saknas enhetlighet. I huvudfallet handlar det om två till tre månaders uppsägningstider. Men det är inte ovanligt med så lång uppsägningstid som sex månader. 23. Regleras om tvist? I ett trettiotal avtal med enskilda verksamheter förekommer regler om hur tvist skall lösas. Det saknas enhetlighet. Avtalsvillkoren handlar om konflikter både mellan den assistansberättigade och assistent samt mellan den assistansberättigade och anordnaren. I en del fall hänvisas tvisten till en angiven domstol, t.ex. skiljedomstol. 24. Regleras om ansvarsförsäkring? I ett fyrtiotal avtal med enskild verksamhet regleras om ansvarsförsäkring. 25. Regleras om sekretess angående avtalet? I tolv avtal regleras någon form av sekretess för den assistansberättigade. 26. Regleras om sekretess för personlig assistent? I 35 avtal regleras om sekretess för anordnarens personliga assistenter. 27. Regleras om arbetsmiljö? I 34 avtal finns det beskrivningar gällande arbetsmiljö- och/eller arbetsskyddsfrågor.

5. En tydligare och mer aktiv tillsyn

5.1. God kvalitet i verksamheter med personlig assistans

Assistanskommitténs bedömning

  • Det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Det gäller oavsett om kommunen eller staten finansierar assistansen eller om den anordnas i kommunal eller enskild regi.
  • Formerna för tillsynen och det dagliga tillsynsarbetet bör utformas så att flera olika intressenter har nytta av tillsyn av personlig assistans. Det gäller assistansberättigade och organisationer för assistansberättigade, anordnare och anordnarorganisationer, assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner samt medborgare.

5.1.1. Motiv

När assistansreformen genomfördes berördes tillsynen bara kortfattat i förarbetena. I princip antogs den enskildes rätt att byta anordnare ersätta behovet av statlig tillsyn. Detta har också senare återkommit som motivering till att det inte behövs förstärkt tillsyn av enskilda assistansanordnare.

Vid de kontakter vi haft med företrädare för organisationer för assistansberättigade, anordnare och statliga myndigheter har vi mött en stor samstämmighet om att det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Det finns en oro över att många assistansberättigade inte har reella möjligheter att utöva sitt självbestämmande på det sätt som förutsätts i förarbetena till LSS och LASS. Referat av tillsynsärenden och frågor till myndigheter i samband med assistans tyder på att det förekommer mer problem än vad som är acceptabelt när det gäller människor med svåra funk-

tionshinder, som är beroende av assistansen och inte alltid har lätt att göra sin röst hörd. De avtal som sekretariatet analyserat tyder också på konkreta brister. Det gäller inte minst de assistansberättigades möjligheter till ett verkligt inflytande över assistansen, men också bl.a. formerna för att lösa problem och tvister som kan uppstå mellan assistansberättigade och anordnare.

Resultaten från de enkätundersökningar vi genomfört bland assistansberättigade och assistansanordnare bekräftar att det finns oklarheter i samband med avtal om personlig assistans. Den enkätundersökning som genomförts bland assistansberättigade visar också skillnader i de assistansberättigades möjligheter till inflytande och självbestämmande. Det gäller dels i förhållande till kön och ålder, dels i förhållande till vilken typ av anordnare som svarar för den personliga assistansen.

Vi vill understryka att dessa problem och brister inte handlar om huvuddelen av den personliga assistans som utförs. Resultaten från vår enkätundersökning bland assistansberättigade tyder på en generellt god kvalitet i den personliga assistansen och på goda möjligheter för en fortsatt positiv utveckling. Att det har uppkommit ett brett utbud av assistansanordnare stämmer också väl överens med förhoppningarna om en stegvist ökande mångfald av assistansanordnare som finns i förarbetena till LSS och LASS. Det finns dock skäl att förstärka den positiva utvecklingen genom en social tillsyn som kan bevaka och säkerställa de assistansberättigades rättigheter samt vara ett stöd för kvalitetsarbetet när det gäller personlig assistans.

Det kan finnas svårigheter att utöva tillsyn av verksamheter med personlig assistans, som i så stor utsträckning skall styras av den assistansberättigade. De etiska frågorna i samband med detta har vi tagit upp såväl med etisk expertis som med företrädare för assistansberättigade och assistansanordnare. Dessa kontakter har övertygat oss om att dessa svårigheter inte omöjliggör tillsyn av verksamheter med personlig assistans, men de ställer stora krav på att tillsynen utformas med hänsyn till den personliga assistansens särskilda förutsättningar och egenskaper.

När det gäller tillsynsbegreppet ansluter vi oss till den innebörd som detta har i förslaget till ny socialtjänstlag (prop. 2000/01:80). Där definierar regeringen tillsynsmyndigheternas uppgifter som att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn. Regeringen understryker vidare sambandet mellan tillsyn

och utveckling inom det sociala området. Tillsynsutredningen har föreslagit en snävare definition av tillsynsbegreppet i sitt slutbetänkande (SOU 2004:100). Förslaget behandlas nu av regeringen. Vi vill framhålla att ett snävare tillsynsbegrepp när det gäller personlig assistans förutsätter ett nära samspel med utvecklingsinsatser inom området.

I våra direktiv pekar regeringen särskilt ut tillsynen av enskilda assistansanordnare som oklar. Vid kontakter med länsstyrelser har vi kunnat konstatera att det också finns oklarheter och olika tolkningar av tillsynen av kommunalt anordnad personlig assistans. Vi vill därför understryka att en tydligare och mer aktiv tillsyn skall avse all personlig assistans, oavsett om kommunen eller staten finansierar den eller om den anordnas i kommunal eller enskild regi. De undersökningar som vi genomfört och de kontakter vi haft ger inte någon bild av att det generellt skulle finnas mer utbredda kvalitetsproblem hos enskilda assistansanordnare än hos kommuner.

5.1.2. Intressenter

Flera olika intressenter bör ha nytta av tillsynen av personlig assistans. Deras olika behov och önskemål måste därför uppmärksammas både när formerna för tillsynen fastställs och i det dagliga tillsynsarbetet.

Assistansberättigade och organisationer för assistansberättigade

Den som är berättigad till personlig assistans har ett uppenbart intresse av att de mål och krav för assistansen som anges i LSS och LASS uppfylls. Det gäller inte minst de mål och krav som gäller den assistansberättigades inflytande och självbestämmande. En rätt bedriven tillsyn av personlig assistans bidrar till att målen uppfylls och kraven efterlevs. Istället för att hota den assistansberättigades valfrihet kan en tydligare och mer aktiv tillsyn tvärtom säkerställa den för fler assistansberättigade. Underlag från tillsynsarbetet kan t.ex. användas för att förbättra informationen om olika sätt att anordna och utföra personlig assistans.

På motsvarande sätt bör organisationer för assistansberättigade kunna använda resultat av tillsynsarbetet för att peka på behov av utveckling och förbättring av den personliga assistansen. Dessa organisationer bör också få möjligheter att delta i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen.

Anordnare och anordnarorganisationer

Kommuner och enskilda assistansanordnare har ett gemensamt intresse av likvärdiga förutsättningar för att erbjuda en personlig assistans. En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans, oavsett vem som finansierar eller anordnar insatsen, kan bidra till att motverka osunda konkurrensförhållanden, i synnerhet sådana som innebär brott mot gällande regler eller åsidosättande av intentionerna bakom assistansreformen. Därmed kan tillsynen bidra till att mångfalden av assistansanordnare består med såväl kommunala som olika enskilda anordnare av olika storlek och med olika regional hemvist. Vidare kan en tydlig och förutsägbar tillsyn utgöra ett bra underlag för anordnarnas egen verksamhetsutveckling, möjliggöra jämförelser mellan anordnare och bidra till samstämmighet i tolkningen av regelverket.

Anordnarorganisationer ska, i likhet med organisationer för assistansberättigade, kunna använda resultat av tillsynsarbetet för egna förbättringar av den personliga assistansen. Anordnarorganisationernas erfarenheter bör tas till vara i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen.

Personliga assistenter och deras fackliga företrädare

De personliga assistenterna har givetvis intresse av såväl en god arbetsmiljö som goda möjligheter att ge assistansanvändarna det stöd och den service som dessa har rätt till. En tydligare och mer aktiv tillsyn av kvalitet i personlig assistans kan innebära viktiga kompletteringar av den tillsyn som redan bedrivs av arbetsmiljön. Tydligare krav på avtal om personlig assistans mellan assistansberättigade och anordnare bör också bidra till större tydlighet inom områden som är viktiga för assistenternas arbetssituation.

Assistenternas fackliga företrädare skall kunna använda resultaten av tillsynsarbetet för egna förbättringar av den personliga assistansen. Assistenternas och deras fackliga företrädares erfarenheter bör också tas till vara i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen.

Forskare

Ett systematiserat tillsynsarbete, byggt på generella kriterier, kan ge ett viktigt underlag för forskning om personlig assistans.

Stat och kommuner

Staten och kommunerna, som finansierar den personliga assistansen, har ett intresse av att kunna följa att de gemensamma resurserna som avsätts för personlig assistans används i enlighet med vad som anges i lagstiftningen. Staten har dessutom intresse av och ansvar för att följa upp att de mål och krav som riksdagen fastställt för personlig assistans uppfylls och efterföljs i praktiken, oavsett vem som finansierar insatsen. Det är en viktig uppgift för en tydligare och mer aktiv tillsyn att ge regering och riksdag underlag på dessa punkter. På motsvarande sätt är det viktigt att regering och riksdag ger de myndigheter som ansvarar för tillsynen tydliga direktiv, relevanta och effektiva verktyg och nödvändiga resurser för tillsynsarbetet.

Medborgare

I ett demokratiskt samhälle utgör tillsyn ett viktigt instrument för att inrikta en verksamhet så att den tillgodoser de rättmätiga krav som medborgare ställer enligt de utfästelser som gjorts i lagstiftningen. Tillsynen får därmed ett tydligt medborgarperspektiv och ses som en granskning av medborgarnas uppdrag. Resultat från tillsynen skall också kunna användas i den fria diskussionen om politikens utformning och verkställigheten av politiskt beslutade regler.

5.1.3. Förutsättningar

Vi bedömer att en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans kräver

  • en samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare,
  • ett tydligare ansvar för tillsynen,
  • tydligare kriterier för vad som är god kvalitet i personlig assistans,
  • tillstånd för enskilda assistansanordnare.

Våra överväganden och förslag på dessa punkter behandlas i de följande avsnitten. De resurser som vi bedömer vara nödvändiga för en tydligare och mer aktiv tillsyn berörs i kapitel 7.

5.2. En samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare

Assistanskommitténs bedömning

  • En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från en samlad syn på insatsen personlig assistans. Något annat strider mot assistansreformens intentioner.

Assistanskommitténs förslag

  • LASS kompletteras med ett stycke om att reglerna i LSS i tillämpliga delar också gäller vid personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning.
  • LSS kompletteras och förtydligas så att även Försäkringskassans ansvar för insatsen personlig assistans framgår i denna lag.

5.2.1. Motiv

Av förarbetena till LSS och LASS framgår att personlig assistans betecknar en av de insatser som vissa personer med funktionshinder har rätt till enligt LSS och att den statliga assistansersättningen, som regleras i LASS, är en del av den administrativa kon-

struktionen kring denna rätt. En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från den enskilde individen och inte från ett organisationsperspektiv på assistansen. Tendenser att skilja personlig assistans enligt de båda lagarna strider mot assistansreformens intentioner. Det gäller såväl individperspektivet som strävan efter helhetssyn på insatser för att tillgodose den enskilde individens behov.

I enlighet med direktiven avser vi att återkomma till de övergripande frågorna om ansvaret för personlig assistans i slutbetänkandet.

5.2.2. Förtydliganden i LSS och LASS

För att markera det nära sambandet mellan LSS och LASS föreslår vi att 3 § LASS kompletteras med ett stycke om att LSS i tillämpliga delar också gäller för personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. Det gäller bl.a. regler om kvalitet, dokumentation och tillsyn. I dag saknas en sådan tydlig koppling till LSS i LASS.

Vi föreslår också att LSS förtydligas. Det betyder att 2 § LSS kompletteras med ett stycke som hänvisar till Försäkringskassans ansvar enligt LASS för personlig assistans. För att understryka att personlig assistans är den samlande beteckningen för de olika insatser som anges i 9 § LSS föreslås denna punkt helt enkelt lyda ”personlig assistans”. De olika delar av insatsen som nu beskrivs i punkten förtydligas och flyttas till 9 a § LSS, där vissa särskilda omständigheter kring personlig assistans beskrivs.

5.3. Ett tydligare ansvar för tillsynen

Assistanskommitténs bedömning

  • Staten bör ha det samlade ansvaret för tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Frågor om personlig assistans bör bli en del av statens sociala tillsyn.
  • Den sociala tillsynen av verksamheter med personlig assistans bör dels bedrivas genom enskilda ärenden som bygger på anmälningar och andra kontakter, dels genom löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans.
  • Ökad samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnadsfrågor är en viktig del av utvecklingen av en tydligare och mer aktiv tillsyn.

Assistanskommitténs förslag

  • LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständigheter. LSS kompletteras också med en bestämmelse som anger att länsstyrelserna skall främja samverkan mellan andra berörda myndigheter.
  • LSS ändras så att det framgår att kommunerna inte har tillsyn över enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans.
  • Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i LSS ändras så att de bättre överensstämmer med förutsättningarna vid personlig assistans.

5.3.1. Motiv

Regeringen skriver i våra direktiv att det finns oklarheter kring tillsynen av enskilda assistansanordnare. Våra kontakter med länsstyrelser och andra aktörer bekräftar detta. De visar också att det finns oklarheter om länsstyrelsernas tillsyn av kommunalt anordnad personlig assistans. En förutsättning för en tydligare och mer aktiv tillsyn av assistansen är därför att olika myndigheters ansvar för tillsyn klarläggs.

5.3.2. Statliga myndigheters ansvar

Redan i dag har staten ett huvudansvar för tillsynen av personlig assistans. Ansvaret är i dag delat på flera myndigheter. Med våra förslag blir ansvaret tydligare, men inte helt samlat. Detta ligger i linje med hur den sociala tillsynen i övrigt är utformad och organiserad.

Socialstyrelsen

När det gäller den sociala tillsynen tillmäter vi Socialstyrelsens nationella roll stor vikt för normering och kunskapsutveckling, såväl av tillsynens arbetsmetoder som av innehållet i den personliga assistansen. Vi återkommer till detta i följande avsnitt. Vi bedömer att 25 § LSS, som anger Socialstyrelsens uppgifter i sammanhanget, är tillräckligt tydligt formulerad. Som framgått vill vi genom ett tillägg i 3 § LASS förtydliga att dessa uppgifter också gäller vid personlig assistans som anordnas enligt denna lag.

Länsstyrelsen

Vårt förslag om en tydligare och mer aktiv tillsyn bygger på att tillsyn av kvalitet i verksamheter med personlig assistans integreras i den statliga sociala tillsyn som redan bedrivs på individ- och verksamhetsnivå när det gäller andra insatser enligt LSS. För denna sociala tillsyn ansvarar de 21 länsstyrelserna enligt 26 § LSS. Som redan framgått uppfattar olika länsstyrelser dessa uppgifter på olika sätt. Ingen länsstyrelse som vi varit i kontakt med uppfattar sig ha tillsyn över all personlig assistans, oavsett finansiär eller anordnare. Vare sig dessa tolkningar är välgrundade eller ej, bedömer vi att länsstyrelsernas ansvar för tillsynen av personlig assistans bör förtydligas. Vi föreslår att 26 § LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständigheter. Som framgått föreslår vi också ett tillägg i 3 § LASS för att förtydliga att det som anges om länsstyrelsernas tillsyn i LSS också gäller vid personlig assistans som finansieras med assistansersättning.

Vi föreslår att länsstyrelsernas ansvar och arbete, som vid annan social tillsyn inom LSS-området, skall handla om kvalitetsfrågor utifrån de syften och mål som anges i lagar och förordningar. Länsstyrelserna skall inte ansvara för ekonomiska uppföljningar och kontroller av till vad assistansersättning används. Det ansvaret ligger också här på den eller de myndigheter som betalar ut ersättning till verksamheten. Den tillsyn som länsstyrelserna i dag har av kommunernas insatser enligt SoL och LSS påverkas inte av våra förslag. Däremot kan en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans ge länsstyrelserna ökad anledning

att också beakta insatsen personlig assistans vid sin tillsyn av kommunernas planering av insatser för funktionshindrade, utbud av andra insatser enligt LSS samt information om funktionshindrades rättigheter.

Det kan finnas problem med att integrera tillsyn av verksamheter med personlig assistans i dagens organisation med 21 olika länsstyrelser. En koncentration till ett färre antal någorlunda jämnstora regionala enheter, eventuellt inom en samlad organisation som hos Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket, skulle ha tydliga fördelar när det gäller tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Att förstärka samtliga länsstyrelser för att de skall kunna arbeta med tillsyn och tillståndsgivning vid personlig assistans är en relativt dyr lösning med tanke på att många mindre länsstyrelser trots allt torde ha ett mindre antal anordnare inom det egna länet. Även med en sådan resursförstärkning är risken stor att tillsynen blir sårbar genom den glesa organisationen. Möjligheten att genomföra gemensamma satsningar förbättras inte heller med dagens organisation. Det är ett starkt önskemål från vår sida att den särskilde utredare som nu ser över den sociala tillsynen överväger möjligheterna att skapa en annan organisation utifrån våra intryck och bedömningar när det gäller personlig assistans. Vi konstaterar också att Ansvarskommittén nu diskuterar behov av större statliga regionala enheter genom länssammanslagningar för att om möjligt reducera antalet landsting och länsstyrelser, exempelvis till 6–9 enheter.

1

Vi föreslår vidare att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att bedriva en löpande inspektionsverksamhet med granskningar av och dialoger med alla assistansanordnare i länet under en viss tidsperiod. En period på två år kan vara lämplig, men perioden bör kunna förändras efter hand om det finns goda skäl till detta. Det är viktigt att tillsynen fungerar som stöd för och incitament till fortsatta kvalitetsförbättringar. Länsstyrelsernas tillsyn av verksamheter med personlig assistans bör därför inte begränsas till punktgranskningar vid misstänkta brister eller missförhållanden hos enstaka anordnare. Länsstyrelsen har redan i dag enligt 26 § LSS rätt att inspektera verksamheter som står under tillsyn, men regelbundna granskningar förekommer inte i hela landet inom LSSområdet. En sådan tillsyn liknar däremot den som Skolverket

1

Se underlagsrapporter från Nordregio, Socialstyrelsen och Institutet för tillväxtpolitiska

studier till Ansvarskommittén på kommitténs webbplats (www.sou.gov.se/ansvar).

bedriver av såväl fristående skolor som kommunala skolor. Vid inspektionerna bör länsstyrelserna granska anordnarens dokumentation (inklusive avtal med assistansberättigade) av hur arbetet bedrivs i förhållande till normeringen inom området. Givetvis skall länsstyrelserna vid inspektionerna lägga stor vikt vid de assistansberättigades och assistenternas synpunkter och erfarenheter av verksamheten.

När det gäller sanktioner vid missförhållanden hos en assistansanordnare kommer länsstyrelserna att förfoga över samma instrument som inom den övriga sociala tillsynen. De kontakter vi haft med länsstyrelser och andra berörda visar att det finns olika uppfattningar om huruvida dessa sanktioner i dag är tillräckliga. Det är t.ex. en komplicerad och långdragen process att återkalla ett tillstånd för en enskild verksamhet enligt LSS. Det finns också skillnader mellan sanktionsmöjligheter i social tillsyn och i t.ex. arbetsmiljötillsyn. Att ta ställning till sanktioner vid social tillsyn är en uppgift för den särskilde utredare som nu ser över den sociala tillsynen. Vi understryker vikten av att denna fråga behandlas så att även sanktioner mot verksamheter med personlig assistans beaktas, även om erfarenheterna av social tillsyn av dessa verksamheter i dag är begränsade.

Andra statliga myndigheter

Våra förslag om social tillsyn av verksamheter med personlig assistans påverkar inte andra statliga myndigheters ansvar för andra former av tillsyn, uppföljning och kontroll av dessa verksamheter eller ersättning till dessa.

Samråd och samverkan mellan myndigheter

En tydligare och mer aktiv tillsyn förutsätter att samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter utvecklas så att sambanden mellan kvalitets- och kostnadsfrågor uppmärksammas i tillsynen. Vårt intryck är att statliga myndigheter ibland drar onödigt snäva gränser för sina insatser utan att informera, samråda och där det är möjligt samverka med andra berörda myndigheter. Men vi har också sett exempel på att myndigheter har löpande kontakt med varandra utan särskilda organisatoriska lösningar eller särskilda

regleringar. Det finns i dag t.ex. en nationell samverkansgrupp för social tillsyn som bör kunna dra upp riktlinjer och presentera effektiva arbetsformer för samråd och samverkan mellan berörda myndigheter. Länsstyrelserna samverkar också på regional nivå, där det bl.a. förekommit att en länsstyrelse genomfört tillsynsinsatser i ett angränsande län.

Att hitta konkreta former för samverkan inom ramen för dagens system med olika tillsyns-, uppföljnings- och kontrollansvariga myndigheter är i första hand dessa myndigheters egen uppgift. I den uppgiften ingår givetvis att alltid tydliggöra vilket ansvar som olika myndigheter har. Vi vill dock särskilt uppmärksamma utbytet av information och möjligheterna till gemensam tillsyn. Informationsutbytet mellan länsstyrelsens, Försäkringskassans och Arbetsmiljöverkets tillsyn bör förbättras genom rutinmässiga kontakter över myndighetsgränserna när någon av dessa myndigheter agerar i förhållande till verksamheter med personlig assistans. Lokala samverkansgrupper av det slag som vi sett exempel på när det gäller länsstyrelsen och Försäkringskassan bör främjas aktivt av regeringen i egenskap av uppdragsgivare. Vidare bör lokala möjligheter till gemensam tillsyn tas till vara av länsstyrelsen och Arbetsmiljöverket, t.ex. vid vissa av de löpande inspektioner vi föreslår. Möjligheter att samordna inspektionerna med Försäkringskassans uppföljning och kontroll av assistansersättning bör också utvecklas och tas till vara.

För att markera vikten av samverkan vid tillsyn och andra former av kontroll på verksamhetsnivå mellan berörda myndigheter föreslår vi att 26 § LSS kompletteras med en bestämmelse om att länsstyrelserna skall främja sådan samverkan. Vid samverkan i individärenden skall givetvis de regler som gäller för sekretess och informationsutbyte respekteras.

5.3.3. Kommunernas ansvar

Kommunerna har i dag en viktig roll i den sociala tillsynen. När det gäller enskilda verksamheter med stöd och service till vissa personer med funktionshinder framgår detta ansvar av 23 § LSS. Flera länsstyrelser har framhållit att den kommunala tillsynen för dem utgör en nödvändig bas för det egna arbetet, inte minst av praktiska skäl. Andra länsstyrelser har önskat en mer samlad statlig

tillsyn inom det sociala området. Att ta ställning i denna fråga ingår inte i kommitténs uppdrag. Vi ser dock problem med att basera tillsynen av i första hand enskilda assistansanordnare på kommunernas insatser.

Kommunerna har i dag flera roller i förhållande till de enskilda assistansanordnarna. De finansierar en del av verksamheten, de är skyldiga att anordna assistansen i vissa situationer där den enskilde anordnaren inte gör det, de skall hålla ett vakande öga över den assistans som utförs och de kan i vissa fall uppfattas som konkurrenter till de enskilda anordnarna. Vidare skiljer sig personlig assistans från andra insatser enligt SoL och LSS genom att de enskilda anordnarna arbetar direkt på uppdrag av de assistentberättigade och inte på uppdrag av kommunerna. En enskild assistansanordnare är inte heller skyldig att underrätta en kommun om att denna bedriver verksamhet med personlig assistans inom kommunen.

Mot denna bakgrund bedömer vi att staten bör ha det samlade ansvaret för tillsynen av enskilda assistansanordnare och deras verksamhet. Vi föreslår att 23 § LSS stycket ändras så att det framgår att kommunerna inte har tillsyn över enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Konsekvenserna av detta har vägts in i våra förslag till resursförstärkningar för bl.a. länsstyrelserna i kapitel 7.

Vi vill dock framhålla att kommunerna kommer att kunna ge viktiga bidrag till länsstyrelsernas tillsyn av enskilda assistansanordnare. Genom sitt övriga arbete enligt SoL och LSS kan de få viktig kunskap om situationen för assistansberättigade som valt enskilda assistansanordnare, som behöver komma länsstyrelserna till del. Det framgår redan i dag av LSS-förordningen att en kommun till länsstyrelsen skall anmäla allvarliga missförhållanden i enskild verksamhet som den får kännedom om.

5.3.4. Anmälningsskyldighet vid allvarliga missförhållanden

Sedan den 1 juli 2005 omfattar LSS en bestämmelse om anmälningsskyldighet vid allvarliga missförhållanden som rör en enskild individ. Vi föreslår att 24 a § LSS ändras så att den tydligare överensstämmer med förutsättningarna vid personlig assistans. Som framgått föreslår vi att kommunen inte skall ha någon tillsyn över enskilda assistansanordnare. Det gör att nuvarande formuleringar

om anmälan till tillsynsmyndigheten blir oklara. Vi vill också att den som arbetar hos en enskild assistansanordnare skall kunna anmäla ett allvarligt missförhållande direkt till tillsynsmyndigheten.

5.4. Tydligare kriterier för att bedöma kvalitet vid personlig assistans

Assistanskommitténs bedömning

  • Som underlag för tillsyn och tillstånd behövs en tydligare normering av kvalitet i personlig assistans.
  • Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt, så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den information som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas.
  • Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. I första hand handlar detta om preciseringar av vad som nu anges i lagstiftningen och förarbeten.
  • Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna är tillräckliga och de rätta för att uppnå målen för personlig assistans bör utvecklas efter hand av Socialstyrelsen. Sådana kriterier kan inte formuleras innan det finns en systematiskt uppbyggd kunskap att referera till.

Assistanskommitténs förslag

  • Krav på skriftliga avtal mellan den som är berättigad till personlig assistans enligt LSS eller LASS och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Kravet skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller med assistansersättning. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i kommunal eller enskild regi. Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter omfattas inte av kravet.
  • LSS kompletteras med bestämmelser om skriftliga avtal om personlig assistans med vissa preciserade krav på avtalens utformning och innehåll.
  • Socialstyrelsen får i uppdrag av regeringen att, i samverkan med länsstyrelserna, bedöma det underlag som nu finns för att utveckla bedömningskriterier när det gäller måluppfyllelse vid personlig assistans och föreslå hur underlaget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas på sikt.

5.4.1. Motiv

Flera av de aktörer som vi haft kontakt med pekar på att en tydligare och mer aktiv tillsyn förutsätter tydliga kriterier för den kvalitet som tillsynen skall avse. Särskilt länsstyrelserna framhåller att det är omöjligt för dem att bedriva tillsyn om det inte finns ”något att tillsyna mot”. Bristen på normering förefaller vara ett skäl till att länsstyrelserna i dag inte i större utsträckning bedriver tillsyn av kommunalt anordnad assistans. På ett mer generellt plan har Tillsynsutredningen markerat sambandet mellan normering och tillsyn.

Vi instämmer i att tillsyn kräver tydligare kriterier för att bedöma kvaliteten i personlig assistans. Tydligare kriterier gör tillsynen mer enhetlig över landet och förutsägbar för assistansberättigade och anordnare. Kriterierna skall, i enlighet med våra bedömningar ovan, gälla all personlig assistans, oavsett hur den finansieras och anordnas.

Tydligare bedömningskriterier måste givetvis utgå från de mål och krav som gäller för personlig assistans. En viktig fråga är hur kriterierna skall utformas så att de slår vakt om de mål och krav som gäller den assistansberättigades inflytande och självbestämmande. Länsstyrelserna har i dag tillsyn över andra LSS-verksamheter som utgår från samma mål i lagstiftningen om integritet, självbestämmande och kontinuitet som gäller för personlig assistans. Här kan dock tillsynen få en stabil grund genom bl.a. formella utbildningskrav på föreståndare och personal och krav på lokaler där verksamheten utförs. Sådana krav är inte möjliga att ställa vid personlig assistans. Där är kvaliteten direkt länkad till de övergripande målen och kraven i LSS.

Vi vill dock peka på att lagstiftningen inte ställer några andra krav på självbestämmande och inflytande vid personlig assistans än vid de övriga insatser som anges i 9 § LSS. Det är i lagens förarbeten som vissa aspekter av dessa krav lyfts som centrala vid personlig assistans. Det gäller bl.a. valfrihet, som det föredragande statsrådet lägger stor vikt vid i avsnittet om personlig assistans i regeringens proposition Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159). Som framgår av Tillsynsutredningens slutbetänkande (SOU 2004:100) kan den typen av uttalanden inte vara tillsynsgrundande.

Mot den bakgrunden är det viktigt att också de intentioner som särskilt fanns bakom införandet av rätten till personlig assistans formaliseras i bedömningskriterier som kan ligga till grund för tillsyn. Det gäller bl.a. de olika former av valfrihet för den assistansberättigade som anges i förarbetena till LSS och LASS, men inte direkt i lagstiftningen.

5.4.2. Kvalitet i personlig assistans

Det är vanligt att definiera kvalitet som ”alla sammantagna egenskaper hos ett objekt eller en företeelse som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade och underförstådda behov”. Definitionen finns i en ISO-standard (SS-ISO 8402) och används i Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade SOSFS 1998:8(S). I de allmänna råden nämns särskilt sociala, fysiska, medicinska, psykiska och existentiella behov.

I princip bör samma definition kunna tillämpas för kvalitet i personlig assistans. Det finns dock några förhållanden som är speciella vid personlig assistans.

Dels bygger personlig assistans på ett snävare behovsbegrepp än den citerade kvalitetsdefinitionen i Socialstyrelsens allmänna råd när det gäller vad insatsen skall bestå av. I 9 a § LSS anges ”grundläggande behov” som ett krav för personlig assistans. Dessa beskrivs som hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Motsvarande krav på grundläggande behov gäller inte för andra insatser enligt LSS eller SoL, som är utgångspunkt för de allmänna råden.

Dels bygger insatsen personlig assistans enligt förarbetena till LSS på en starkare betoning av den enskilde assistansberättigades möjligheter att själv bestämma över hur insatsen utförs och därmed avgöra vad som är god kvalitet än vid andra insatser för personer med funktionshinder. Det handlar inte enbart om att tillgodose grundläggande behov. Det är också viktigt hur assistansen utförs. Den assistansberättigades möjligheter att bestämma när, hur och vem som ger assistans tillmäts stor betydelse i förarbetena.

Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den information som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas ur ett individperspektiv.

För att få fram relevanta och användbara kvalitetskriterier för tillsyn av personlig assistans föreslår vi en tvådelad strategi:

  • Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs.

I första hand handlar detta om preciseringar av vad som nu anges i lagstiftning och sägs i förarbeten. Sådana kriterier bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. Kriterierna kommer också direkt att förbättra de assistansberättigades möjligheter att jämföra olika anordnare och bidra till utveckling av kvalitetsarbete hos olika anordnare.

  • Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna är tillräckliga och rätta för att uppnå målen för personlig assistans. Sådana kriterier måste bygga på en systematiskt uppbyggd kunskap och samlad erfarenhet. I dag saknas till stor del sådant underlag. Att utforma bedömningskriterier för om lagstiftningens mål och krav uppfylls måste därför få ta viss tid.

Som vi konstaterar bör arbetet med god kvalitet i personlig assistans inte enbart handla om utförandet. God kvalitet för den enskilde individen handlar också om bl.a. tillgång till information om rättigheter och olika sätt att anordna assistansen, kontakter med de myndigheter som bedömer behov och fattar beslut om personlig assistans samt tillgång till komplement och alternativ till personlig assistans. Vi återkommer till dessa frågor i vårt slutbetänkande.

Som vi redan betonat måste personlig assistans utföras med hänsyn till de enskilda assistansberättigades förutsättningar. En del av detta är att anordnare, som utför assistans på uppdrag av barn och unga funktionshindrade, hela tiden arbetar med ett tydligt barnperspektiv i verksamheten. Det handlar om att alltid låta barnet eller den unge själv få komma till tals och om att ge de personliga assistenterna den utbildning och fortbildning samt det övriga stöd som dessa behöver för att ge barnen en personlig assistans av god kvalitet. Det är därför viktigt att länsstyrelserna för in ett barnperspektiv i sin tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Det arbete som BO bedrivit tillsammans med några länsstyrelser om barnperspektivet i bl.a. social tillsyn utgör en god grund för dessa insatser. I vårt fortsatta arbete kommer vi också att fördjupa diskussionen om ett barnperspektiv vid personlig assistans och eventuellt ge ytterligare underlag för tillsynen.

5.4.3. Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs

Sedan assistansreformen genomfördes har det utvecklats rutiner för att skriva avtal om personlig assistans mellan assistansberättigade och anordnare. Detta gäller både när kommuner och enskilda anordnare svarar för den personliga assistansen. Vi ser mycket positivt på denna utveckling. Skriftliga avtal är ett viktigt instrument för att reglera det ömsesidiga förhållandet mellan assistansberättigade och anordnare. Genom skriftliga avtal blir det tydligt vilka förpliktelser dessa har gentemot varandra och vad detta innebär för de personliga assistenternas arbetsförhållanden.

Efter att ha analyserat ett antal exempel på sådana avtal kan vi konstatera att det finns stora skillnader mellan olika anordnare när det gäller tydligheten i hur olika aspekter på den personliga assistansen avtalas. Det finns t.ex. betydande brister i beskrivningen av hur anordnare systematiskt arbetar med att uppnå god kvalitet i verksamheten. Som framgår av våra enkätundersökningar bland kommuner och enskilda assistansanordnare skriver inte alla assistansanordnare avtal med assistansberättigade. Vi kan också konstatera att lagstiftning och förarbeten inte innehåller några krav på skriftliga avtal om personlig assistans. Inte heller ger de direkta anvisningar om hur sådana avtal skall utformas. Att utarbeta mallar

för avtal om personlig assistans har varit en viktig del av kvalitetsutvecklingen inom området, men de olika mallar som nu finns är relativt olika.

Mot denna bakgrund föreslår vi att krav på skriftliga avtal mellan den assistansberättigade och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Ändringen föreslås i lag och inte förordning med hänvisning till 8 kap. 2 § regeringsformen, som anger att föreskrifter om enskildas personliga ställning och deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden skall meddelas genom lag. Detta krav skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller med assistansersättning. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i kommunal eller enskild regi. Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter omfattas inte av kravet.

Vi föreslår också regler i LSS om avtalens utformning och innehåll. Avtalen skall vara tydliga och lättfattliga samt reglera verksamheten på vissa punkter som är centrala för god kvalitet i personlig assistans. Vårt förslag innebär att ett skriftligt avtal om personlig assistans alltid minst skall innehålla uppgifter om vad som överenskommits om

1. innebörd av arbetsgivaransvar och former för arbetsledning,

2. anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt

hur verksamheten skall dokumenteras,

3. den assistansberättigades möjligheter till inflytande över när,

hur, var och av vem assistansen utförs,

4. hur anordnaren tillgodoser stödbehovet under tid då ordinarie

personal tillfälligt saknas,

5. om vad som gäller för de personliga assistenternas arbetsmiljö ,

6. hur anordnaren reglerar förhållandet med anställda i fråga om

anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar,

7. hur den assistansberättigade kan se vad anordnaren har använt

ersättning för personlig assistans till,

8. anordnarens kostnader för administration av assistansen,

9. regler för omkostnader och sparande av assistansersättning

samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare,

10. bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning.

Vi föreslår också att avtalen innehåller information om anmälningsplikten (”lex Sarah”) enligt 24–24 d §§ LSS och om tystnadsplikt enligt 29 § LSS.

I författningskommentarerna i kapitel 8 preciserar vi innebörden av dessa krav.

Vi vill understryka betydelsen av att kraven på avtalen ingår i lagstiftningen. Det innebär att ytterligare krav inte kan läggas till utan en prövning av riksdagen. Såväl för assistansberättigade som för anordnare är det viktigt med stabilitet och förutsebarhet när det gäller krav på hur den personliga assistansen skall utföras. De punkter som vi tar här är relativt många, men efter kontakter med assistansberättigade, anordnare och berörda myndigheter bedömer vi att de är nödvändiga som en grund för personlig assistans av god kvalitet. Reglerna i lagen syftar inte till att i detalj ange hur den personliga assistansen skall utformas. Den assistansberättigade och anordnaren fyller själv avtalet med innehåll som minst omfattar de ämnesområden som beskrivs i bestämmelsen.

Skriftliga avtal ger en god grund för tillsyn av att de lösningar som den assistansberättigade och assistansanordnaren väljer är i enlighet med de syften och krav som anges i 5–7 §§ LSS samt andra gällande författningar. Anordnare skall därför alltid hålla de skriftliga avtalen tillgängliga för Länsstyrelsen i den assistansberättigades hemlän. Det är också viktigt att Försäkringskassan inkräver kopia av skriftligt avtal mellan assistansberättigade och assistansanordnare innan assistansersättning utbetalas. Vi föreslår att Försäkringskassan får en uttrycklig rätt att införa sådana krav genom ett bemyndigande som införs i 6 § LASS.

Vi har övervägt möjligheten att föreskriva vissa gränser för bindnings- och uppsägningstider för avtalen. Den analys av avtal som vi genomfört visar på stora variationer i dessa avseenden, även om flertalet avtal har helt acceptabla tidsintervall. Eftersom vi inte vill att staten i detalj skall föreskriva vad assistansberättigade och anordnare kommer överens om, avstår vi från att föreslå att tidsgränser skrivs in i lagstiftningen. Det finns också en risk att en maximigräns bli normerande. Vi vill dock understryka att uppsägningstider för avtalen som överskrider vad som kan motiveras av anordnarens anställningsavtal med de personliga assistenterna inte är förenliga med den assistansberättigades valfrihet enligt 5–7 §§ LSS. I regel torde endast uppsägningstider på högst tre månader vara försvarbara.

De krav på avtalen som vi föreslår utesluter inte andra insatser för att utveckla dessa som instrument för god kvalitet i personlig assistans. Det gäller bl.a. IfA:s arbete med att godkänna avtal hos

anordnare utifrån ytterligare kriterier på innehåll och uppföljning av det som avtalas än de som vi föreslår. Tvärtom är sådana insatser viktiga för det fortsatta utvecklingsarbetet, även om de inte kan ligga till grund för tillsyn.

5.4.4. Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna räcker

Som vi redan konstaterat är det angeläget att tillsynen på sikt också kan arbeta med kriterier för att bedöma om målen för personlig assistans uppfylls. Är t.ex. olika förutsättningar för inflytande och självbestämmande tillräckliga för att de assistansberättigade verkligen påverkar utformningen av assistansen?

Socialstyrelsen arbetar nu i samverkan med länsstyrelserna med att utveckla generella bedömningskriterier för den sociala tillsynen. Vi föreslår att bedömningskriterier som avser personlig assistans särskilt uppmärksammas i anslutning till det arbetet framöver och att länsstyrelserna bör få i uppdrag av regeringen att i ett första skede bedöma det underlag som nu finns och föreslå hur underlaget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas på sikt. Vi avser att återkomma till den frågan i vårt slutbetänkande, där vi även behandlar bl.a. frågor om behovsbedömning, komplement och alternativ till personlig assistans.

Inte heller här handlar det om att slå fast krav på olika sätt att anordna och utföra assistans. Men det bör bli möjligt att bedöma om olika sätt att arbeta leder till de mål som anges i LSS och nämns i förarbetena. Även med tydliga kriterier för vad som avtalas mellan assistansberättigade och anordnare kan avtalens innehåll – och tillämpningen av det – i vissa fall innebära bristande jämlikhet i levnadsvillkor och bristande delaktighet i samhällslivet.

I första hand bör det vara varje anordnares ansvar att följa upp om den personliga assistans som utförs leder till eftersträvade effekter för de assistansberättigade och att uppföljningarna blir en del av det ständiga förbättringsarbete som anordnaren bör bedriva. Tillsynen bör inriktas på att kontrollera att sådana uppföljningar genomförs på ett relevant sätt och att resultaten används för förbättringar. Enhetliga bedömningskriterier bör vara ett stöd såväl för anordnarnas eget kvalitetsarbete som för länsstyrelsernas tillsyn.

Det är t.ex. viktigt att utifrån de mål som finns i regelverket beskriva vilka resultat som är önskvärda vid personlig assistans. Sådana resultat kan t.ex. vara dessa:

  • Grundläggande behov enligt 9 a § LSS tillgodoses genom ett personligt utformat stöd av ett begränsat antal personer.
  • Den som är berättigad till personlig assistans i största möjliga utsträckning påverkar när, hur, var och av vem assistansen utförs.
  • De övriga krav på utförandet av assistansen som anges i 5–7 §§

LSS tillgodoses i den utsträckning som krävs för att assistansen skall främja goda och jämlika levnadsvillkor samt full delaktighet i samhällslivet.

Social tillsyn hänger över huvud taget nära samman med insatser för att utveckla verksamheter enligt SoL och LSS. Under senare år har den förebyggande dimensionen av den sociala tillsynen utvecklats genom bl.a. dialog med kommuner och kontakter med brukarorganisationer. Även om Tillsynsutredningen föreslagit ett snävare tillsynsbegrepp än vad som ligger till grund för den sociala tillsynen är det viktigt att slå vakt om kopplingen mellan tillsyn, normering och utveckling. Det handlar inte bara om att lägga ribban på en viss nivå och övervaka att den inte sänks. Det handlar också om att successivt kunna höja den.

Det är därför viktigt att staten, i anslutning till insatser för en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans, stärker förutsättningarna för utvecklingsarbete hos organisationer för assistansberättigade, anordnare och anordnarorganisationer, myndigheter och andra berörda aktörer. Vi avser att återkomma också till den frågan i slutbetänkandet.

5.5. Tillstånd för enskilda assistansanordnare

Assistanskommitténs bedömning

  • Tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett viktigt medel för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Tillstånd för enskilda assistansanordnare kan också göra det lättare för de assistansberättigade att överblicka vilka anordnare som finns att välja på. De krav på tillstånd för annan enskild verksamhet enligt LSS kan dock bara delvis användas för tillstånd till enskilda assistansanordnare.

Assistanskommitténs förslag

  • LSS kompletteras med en bestämmelse om att också enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans måste ha fått tillstånd för detta av länsstyrelsen i det län där den assistansberättigade är bosatt. Bestämmelserna i LSS om sanktioner och överklaganden skall gälla också vid tillstånd till enskilda assistansanordnare.
  • LSS-förordningen kompletteras med särskilda bestämmelser om de krav som bör ställas för tillstånd till enskilda assistansanordnare.
  • Assistansberättigade och andra intresserade skall på Internet kunna se vilka enskilda anordnare som beviljats tillstånd.
  • Det införs en bestämmelse i LSS om att assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter enligt 23 § LSS skall vara skyldiga att anmäla sin verksamhet hos länsstyrelsen.

5.5.1. Motiv

Samtliga länsstyrelser som sekretariatet varit i kontakt med ser tillstånd för enskilda assistansanordnare som en förutsättning för tillsyn av dessa, i enlighet med vad som gäller för annan enskild verksamhet enligt LSS. Enligt flera länsstyrelser är frånvaron av tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare ett viktigt skäl till att det inte utövas någon tillsyn av dessa. Även berörda statliga myndigheter, kommuner, arbetsgivarorganisationer för enskilda anordnare och organisationer för assistansberättigade är positiva till en tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare.

En viktig fråga i detta sammanhang är om tillstånd för enskilda assistansanordnare innebär en allvarlig inskränkning i den assistansberättigades valfrihet. Som framgått anges valfrihet som ett huvudbegrepp i förarbetena till LSS och LASS. När det gäller personlig assistans pekas tre former av valfrihet ut som centrala: val av anordnartyp/anordnare, val av personliga assistenter samt val av när, hur och var assistansen skall utföras.

Vi har inget underlag för att avgöra hur många enskilda anordnare som inte skulle få tillstånd eller som skulle välja att avveckla verksamheten framför att söka tillstånd. Även om det inte finns anledning att tro att antalet enskilda assistansanordnare skulle minska kraftigt genom införande av tillståndsplikt, är det givetvis möjligt att resultatet skulle bli en viss begränsning av utbudet och därmed av den assistansberättigades möjligheter att välja anordnare.

Samtidigt kommer en rätt utformad tillståndsplikt att säkerställa den assistansberättigades möjligheter att, inom ramen för de begränsningar som lagstiftningen anger, ha inflytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs oavsett vilken enskild anordnare som den assistansberättigade väljer. En tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare kan jämföras med de olika former för tillstånd och legitimationer som gäller i verksamheter där människor i dag får ett visst skydd av samhället genom tillstånd och legitimation men samtidigt har goda valmöjligheter, t.ex. vid köp av lägenheter och fastigheter, banktjänster och advokathjälp.

Tillstånd för enskilda assistansanordnare kan också göra det lättare för de assistansberättigade att överblicka vilka anordnare som finns att välja på. I dag är detta i praktiken omöjligt.

Mot denna bakgrund bedömer vi att tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett viktigt medel för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Vi föreslår att 23 § LSS kompletteras med en bestämmelse om att också enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans måste ha fått tillstånd för detta av länsstyrelsen i det län där den assistansberättigade är bosatt. Bestämmelserna i LSS om sanktioner och överklaganden skall gälla också vid tillstånd till enskilda assistansanordnare.

5.5.2. Tillståndsgrunder och handläggning

Tillståndskrav

Tillståndskrav för enskilda verksamheter när det gäller 9 § 6–10 LSS anges i Förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Som flera länsstyrelser och andra berörda påpekar kan dessa krav bara delvis användas för tillstånd till enskilda assistansanordnare. Det är inte rimligt att ställa krav på lokaler och viss utbildning hos föreståndare och övrig personal för anordnande av personlig assistans. Däremot bör vandelprövning också ingå i tillståndsförfarandet liksom krav på systematiskt arbete för god kvalitet och god kompetens i verksamheten. Vandelprövningen kan bl.a. omfatta kontakter med andra berörda myndigheter om anordnarens tidigare verksamhet eller pågående verksamhet i andra delar av landet.

Vi föreslår att avsnittet Enskilda anordnare i LSS-förordningen kompletteras med särskilda bestämmelser om de krav som bör ställas för tillstånd till enskilda assistansanordnare. Ansökan skall ange

  • vem som skall bedriva verksamheten,
  • hur verksamheten skall bedrivas och hur detta avtalas mellan anordnaren och de assistansberättigade som väljer anordnaren,
  • anordnarens rutiner för kontakter med de assistansberättigade som väljer anordnaren, med personalen och med berörda myndigheter ,
  • personalen och dess kompetens.

Vi har valt att låta dessa punkter vara relativt lika de som gäller för annan enskild verksamhet enligt LSS, men vi har tonat ned de krav som annars gäller för lokaler och administration. Eftersom tillstånden skall sökas och utfärdas i respektive län är det dock viktigt att anordnaren på ett tillfredsställande sätt kan beskriva hur kontakterna med assistansberättigade, assistenter och annan personal samt berörda myndigheter skall hanteras om t.ex. anordnaren har sitt huvudkontor i ett annat län. Det innebär inte att varje assistansanordnare måste ha ett lokalkontor i varje län där anordnaren är verksam. Det är dock viktigt att det finns rutiner som gör det möjligt för dem som direkt berörs av verksamheten att ha direkt kontakt med en företrädare för anordnaren i länet.

Med tanke på den assistansberättigades valmöjligheter och inflytande vill vi inte lägga formella utbildnings- eller erfarenhetskrav på den som bedriver verksamheten och dess personal, främst de personliga assistenterna. Det viktigaste är inte att ansökan beskriver en viss kompetens hos anordnaren när verksamheten startar utan att anordnaren kan beskriva hur kompetensen kontinuerligt skall utvecklas och svara mot vad de assistansberättigade behöver och efterfrågar. En förutsättning för tillstånd skall dock vara att det framgår av ansökan att den som skall bedriva verksamheten har god kunskap om den lagstiftning som styr verksamheten, inklusive lagstiftning om arbetsmiljö och hantering av ersättning för personlig assistans, samt kunskaper om förhållningssätt, bemötande och ekonomi. Av ansökan skall också framgå hur personalens kunskaper skall säkerställas och hållas aktuella när det gäller lagstiftning, andra gällande regler samt vad som i övrigt krävs för att ge den assistansberättigade personlig assistans.

För verksamheter som utför personlig assistans på uppdrag av barn och unga assistansberättigade är det viktig att beskrivningen av personalens kompetens omfattar former för utbildning, fortbildning och det övriga stöd som de personliga assistenterna behöver för att ge barnen en personlig assistans av god kvalitet. I övrigt återkommer vi till dessa frågor i vårt fortsatta arbete med att bl.a. studera assistenternas yrkesroll.

Våra förslag om tillstånd för enskilda assistansanordnare leder också till vissa andra förändringar i LSS-förordningen. Flera bestämmelser behöver numreras om. Förslagen medför dessutom vissa konsekvensändringar av gällande bestämmelser.

Tillståndsprövning

Med dagens sociala tillsyn blir det drygt tjugo olika myndigheter som kommer att ansvara för tillstånd till verksamheter med personlig assistans. Länsstyrelserna har, som vi tidigare nämnt, utarbetat gemensamma kriterier för tillstånd till enskilda verksamheter enligt LSS och SoL. Detta är nödvändigt också för tillstånd till enskilda assistansanordnare. Handläggningen av dessa måste svara mot högt ställda krav på enhetlighet i landet och förutsebarhet i bedömningen. Precis som vid vissa andra enskilda verksamheter med sociala tjänster kan Socialstyrelsen behöva

formalisera tillståndsgrundande krav i sin normering. Vi överlämnar till länsstyrelserna och Socialstyrelsen att tillsammans finna lämpliga former för detta.

Ansökningar om tillstånd för enskild verksamhet med personlig assistans måste givetvis prövas noga så att förtroendet för såväl tillsynsmyndigheten som den personliga assistansen upprätthålls. Samtidigt får prövningen inte innebära att tillståndsgivningen tar så lång tid att den assistansberättigades möjligheter att välja en viss anordnare i praktiken sätts ur spel av administrativa skäl. Vi bedömer att handläggningstiderna bör begränsas på ett sätt som är förenligt med de uppsägningstider som kan förekomma när assistansberättigade byter anordnare. Handläggningstiderna kommer t.ex. att kunna bli kortare än vid andra ansökningar om tillstånd för enskilda verksamheter enligt LSS eftersom tillståndsansökningar för enskilda verksamheter med personlig assistans inte skall remitteras till kommunen.

När det gäller tillstånd för anordnare som inte har tillstånd i något annat län bör handläggningstiden inte överskrida fyra månader, förutsatt att länsstyrelsen får tillgång till de uppgifter som behövs för prövningen. Ansökningar från anordnare som redan har tillstånd för verksamhet med personlig assistans i ett eller flera län bör handläggas inom högst två månader, också under förutsättning att länsstyrelsen får tillgång till de uppgifter som behövs för prövningen. I dessa fall är det främst beskrivningar av lokala förhållanden och rutiner som behöver prövas liksom vandeln hos de personer som ansvarar för dessa. Generella verksamhetsbeskrivningar som legat till grund för beviljade tillstånd i andra län måste kunna godkännas utan ytterligare granskning, om det inte framkommer uppgifter om att det finns problem med dessa beskrivningar från län där assistansanordnaren har tillstånd. Vi vill understryka att de handläggningstider som vi angivit inte bör utvecklas till normaltider för handläggningen av tillstånd. Fortfarande gäller de allmänna principerna om handläggning hos förvaltningsmyndighet (jfr prop. 1989/90:40).

Försäkringskassan har i vissa fall möjlighet att betala ut assistansersättning till anordnare utan tillstånd. Detta sker bara under en begränsad tid, som är beroende av länsstyrelsens handläggning. Om länsstyrelsen beviljar tillstånd fortsätter Försäkringskassan att betala ut ersättning till den anordnare som fått till-

stånd. Avslår länsstyrelsen ansökan upphör Försäkringskassan att betala ut ersättning till den anordnaren.

Vidare vill vi framhålla att det praktiska arbetet med ansökan om och prövning av tillstånd för personlig assistans inte får bli så omfattande att det hotar att slå ut de många mindre kooperativ och företag som i dag anordnar personlig assistans. Vårt intryck är att mindre anordnare ofta erbjuder särskilda kvaliteter i den personliga assistansen som t.ex. kunskaper i andra språk än svenska. En koncentration till enbart större enskilda anordnare är därför inte önskvärd och det får inte bli så att själva tillståndsförfarandet leder till ett sådant resultat.

En praktisk fråga vid tillståndsgivning för enskilda assistansanordnare gäller förekomsten av avtal. Vi föreslår att ansökan om tillstånd skall innehålla en beskrivning av hur den planerade verksamheten avtalas med de assistansberättigade som väljer anordnaren. I de fall då det inte redan finns exempel på avtal mellan assistansberättigade och anordnaren är det rimligt att ansökan i efterhand kompletteras med kopia på ett exempel på hur avtalen i praktiken utformas.

Eftersom vi bedömer att kommunerna inte bör bedriva tillsyn över enskilda assistansanordnare föreslår vi att länsstyrelserna inte skall bereda kommuner möjlighet att yttra sig över tillståndsansökan och att anmälan om nedläggning av enskild verksamhet med personlig assistans enbart skall göras till länsstyrelsen. Med tanke på kommunernas basansvar vid personlig assistans skall länsstyrelserna dock underrätta berörda kommuner om vilka tillstånd som beviljats och eventuellt dragits in samt vilka verksamheter som lagts ned. Kommuner där en anordnare är eller har varit verksam kan också ha kunskap om eventuella missförhållanden som bör inhämtas vid länsstyrelsens tillståndsprövning.

Övergångsregler

Ett mycket stort antal tillståndsansökningar kommer att behöva prövas direkt när ett krav på tillstånd för enskilda verksamheter med personlig assistans införs. För att hantera detta föreslår vi att länsstyrelserna samverkar på nationell och/eller regional nivå. Dels handlar det om att utnyttja resurser på ett effektivt sätt, dels om att tidigt hitta rutiner för likvärdig bedömning i hela landet. Vi åter-

kommer i kapitel 8 till de resursmässiga och organisatoriska konsekvenserna av detta. Här vill vi bara klargöra att det behövs övergångsregler under detta första skede för att anordnare skall kunna fortsätta sin verksamhet i väntan på att ansökan beviljas eller avslås. Vi föreslår att samtliga enskilda assistansanordnare som varit verksamma i ett län innan kravet på tillstånd börjat gälla skall kunna fortsätta som anordnare utan tillstånd i upp till sex månader under förutsättning att det till länsstyrelsen inkommit en ansökan om tillstånd från denne anordnare.

Förelägganden och indragning av tillstånd

Länsstyrelsen skall, som vid annan tillståndspliktig verksamhet enligt LSS, kunna förelägga en enskild anordnare att avhjälpa allvarliga missförhållanden eller dra in tillstånd om missförhållandena inte avhjälps. Vi föreslår att den anordnare som förelagts förändringar i verksamheten skall meddela de assistansberättigade som anordnaren har gällande avtal med om föreläggandet och vad detta innebär. Länsstyrelsen skall också informera Försäkringskassan om förelägganden som gäller enskilda assistansanordnare så att Försäkringskassan får möjlighet att överväga om det finns anledning att också följa upp och kontrollera hur denne anordnare hanterat statlig assistansersättning.

5.5.3. Tillstånd som underlag för information till den assistansberättigade

Tillstånd för enskilda assistansanordnare ger nya möjligheter att överblicka utbudet av anordnare som den assistansberättigade kan välja bland. Denna möjlighet bör tas till vara på samma sätt som Skolverket gjort när det gäller information om tillstånd till fristående skolor. Vi föreslår därför att staten inrättar en databas med information om den assistansberättigades lagfästa valmöjligheter, vilka enskilda assistansanordnare som har tillstånd samt information om möjligheter att välja kommunen som anordnare och om möjligheten att själv vara arbetsgivare för sina assistenter. Vi föreslår vidare att databasen skall vara sökbar för allmänheten på Internet. Genom länkar från bl.a. Försäkringskassans, kommunernas och olika organisationers webbplatser till läns-

styrelsernas information kan denna bli känd och använd av assistansberättigade.

Socialstyrelsen bör få i uppdrag att i ett första skede samordna arbetet med att bygga upp databasen och föreslå organisation och finansiering för den fortsatta driften. Utgångspunkten skall vara att länsstyrelserna bygger upp ett system för att kontinuerligt uppdatera informationen i databasen utifrån de tillstånd som beviljas och eventuellt dras in. Information om länsstyrelsernas tillsynsarbete genom t.ex. inspektioner bör inarbetas i materialet i databasen. Exempel på hur detta kan göras finns i Skolverkets databas över fristående skolor.

Som alla andra informationsaktiviteter är det angeläget att databasen utformas, drivs och hålls tillgänglig utifrån användarnas behov och förutsättningar. Det måste t.ex. vara möjligt att få en samlad bild av utbudet av enskilda anordnare i landet lika väl som av de anordnare som är etablerade i respektive län. I den mån anordnare har en särskild inriktning på t.ex. vissa funktionshinder så skall det vara möjligt att få den informationen direkt i databasen. Hur databasen skall bli känd och enkel att hitta på Internet måste ägnas stort utrymme under uppbyggnadsfasen. Behovet av kompletterande, tryckt information skall också beaktas. Inte minst med tanke på de olika funktionsnedsättningar som assistansberättigade personer kan ha är det nödvändigt att databasen uppfyller mycket högt ställda krav på god tillgänglighet för användarna.

5.5.4. Anmälningsplikt för assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter

En mindre grupp assistansberättigade är själva arbetsgivare åt sina assistenter. De länsstyrelser vi haft kontakt med är skeptiska till att införa krav på tillstånd också för dessa. Vi bedömer att det i dag inte är nödvändigt eller rimligt att kräva samma typ av tillstånd för dessa som för kooperativ och företag. Vi föreslår dock att assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter enligt 23 § LSS skall vara skyldiga att anmäla sin verksamhet hos länsstyrelsen. Anmälan bör innehålla en beskrivning av verksamheten och av hur personalens kompetens skall säkerställas och utvecklas. Efter att anmälan inkommit till länsstyrelsen bör den assistansberättigade få en samlad information om vilka krav som ställs på

verksamheter med personlig assistans. Denna information bör utarbetas av länsstyrelsen tillsammans med Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan.

Den assistansberättigade som till länsstyrelsen anmäler att han eller hon är arbetsgivare för sina assistenter skall vidare omfattas av samma tillsyn och samma sanktionsmöjligheter som anordnare som beviljats tillstånd för verksamhet med personlig assistans. Vi bedömer dock att tillsynen av verksamheten hos assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter särskilt bör inriktas på administrativa rutiner, former för stöd och kompetensutveckling och assistenternas arbetsförhållanden. Det är därför önskvärt att denna tillsyn så långt möjligt genomförs i samverkan med Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan och eventuellt också Skatteverket.

Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter kommer, som framgår av våra överväganden och förslag om en ändamålsenlig användning av assistansersättningen, att omfattas av samma system för uppföljning av assistansersättning som andra anordnare. En särskild utredare ser nu över om de nuvarande undantagen från arbetsmiljölagstiftningen för assistansberättigade som är arbetsgivare skall tas bort. Vi utgår från att detta kommer att ske, för att skapa enhetliga former för tillsynen av verksamheter med personlig assistans. Vidare genomför Skatteverket nu en undersökning av om det förekommer svarta pengar hos assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter.

Under arbetet har vi mött farhågor för att frånvaron av tillstånd för assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter kan leda till att fler väljer denna anordnartyp än i dag utan att fullt ut vilja och kunna ta konsekvenserna av arbetsgivaransvaret.

Vi vill understryka att det är positivt att fler assistansberättigade väljer att vara arbetsgivare för sina assistenter, förutsatt att de känner till vad arbetsgivaransvaret innebär och vill och kan ta på sig detta ansvar. Några av de tillsynsärenden som länsstyrelser haft om personlig assistans avser assistansberättigade som är egna arbetsgivare, inte minst deras förhållande till personliga assistenter, men det finns i dag ingen anledning att särskilt prioritera denna anordnartyp vid tillsynen.

Regeringen bör dock följa utvecklingen och vid behov se över om det behövs ytterligare krav för assistansberättigade som är egna arbetsgivare. Det senare gäller i synnerhet om denna anordnartyp

även i fortsättningen inte fullt ut kommer att omfattas av arbetsmiljötillsynen. Försäkringskassan kan för övrigt redan i dag, med stöd av 12 § LASS, besluta att assistansersättning skall betalas ut till en kommunal myndighet eller till någon annan person om en ersättningsberättigad till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv ta hand om assistansersättningen.

6. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning

6.1. Ändamålsenlig användning av assistansersättning

Assistanskommitténs bedömning

  • För assistansreformens trovärdighet måste de myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning. Samtidigt måste fördelarna med en schabloniserad timersättning tas till vara även i fortsättningen.

6.1.1. Motiv

De myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans har i dag små möjligheter att följa upp hur ersättningen används. En del av användningen går över huvud taget inte att följa upp. Sanktionsmöjligheterna är också mycket begränsade.

När assistansreformen trädde i kraft betalade staten ut assistansersättning motsvarande de kostnader den assistansberättigade hade för sin assistans. Efter ett par år infördes istället en schabloniserad timersättning. Förändringen innebar att det allmänna till stor del släppte kontrollen av hur medel till personlig assistans används. Istället betonade lagstiftaren den assistansberättigades självbestämmande över ersättningen (prop. 1996/97:150). Avsikten med den schabloniserade timersättningen var att förenkla administrationen för staten och för anordnare av personlig assistans. På det sättet skulle resurser mer direkt kunna komma de assistansberättigade till godo. Det är uppenbart att administrationen förenklats sedan den schabloniserade timersättningen infördes. I vilken utsträckning som detta inneburit att assistansanordnare använt mer resurser till att förbättra kvaliteten i den personliga assistansen går inte att säga med säkerhet.

Som framgår av avsnitt 4.2.5 har det förekommit exempel på att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som ”blivit över” sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistansberättigade. Det var dessa exempel som föranledde regeringen, att år 2004 ge RFV i uppdrag att se över det nuvarande systemet med schabloniserad timersättning i syfte att öka den ekonomiska kontrollen av hur den statliga assistansersättningen används och därmed minska utrymmet för att assistansersättning används till annat än kostnader för personlig assistans. Att bedöma omfattningen av dessa icke avsedda användningar av assistansersättning är svårt. Varken RFV eller vi har kunnat presentera en samlad bild. Många av de aktörer vi haft kontakt med har dock givit konkreta bilder av vad det kan handla om.

Vårt intryck är att de flesta verksamheter med personlig assistans fungerar väl. Det hindrar inte att exemplen på att assistansersättningen används till annat än kostnader för personlig assistans måste tas på allvar. Möjligheten att öppet och utan efterräkningar kunna använda ersättning för personlig assistans till annat än kostnader för personlig assistans utgör i sig ett allvarligt problem. För assistansreformens trovärdighet måste de myndigheter som betalar ut ersättning för personlig assistans kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning.

Samtidigt måste fördelarna med en schabloniserad timersättning tas till vara. Nu, precis som när den schabloniserade timersättningen tillkom, är det angeläget att statens resurser för assistansersättning inte används till mer administration än nödvändigt. Det är också angeläget att uppföljningen och kontrollen inte kräver så mycket administrativt arbete hos assistansanordnarna att de många mindre enskilda anordnarna riskerar att slås ut enbart av detta skäl. Vi har därför inte på allvar övervägt möjligheten att gå tillbaka till det system för kostnadskontroll som tillämpades när assistansreformen genomfördes.

6.1.2. Intressenter

Flera olika intressenter bör ha nytta av en ökad uppföljning och kontroll av ersättning för personlig assistans. I princip rör det sig om samma intressenter som vid tillsyn av verksamheter med

personlig assistans, dvs. assistansberättigade och deras organisationer, anordnare och deras organisationer, personliga assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner (de senare som finansiärer av personlig assistans) samt medborgare. Se mer om detta i avsnitt 5.1.2.

6.1.3. Vårt arbete

Inriktning och avgränsning

Frågor om uppföljning och kontroll av ersättning till personlig assistans berör direkt och indirekt en rad frågor om dagens regler för hur ersättningen skall användas. Vi har valt att koncentrera arbetet med denna del av uppdraget till

  • vilka regler som skall gälla för användning av ersättning till personlig assistans,
  • vilka möjligheter som ansvariga myndigheter skall ha att följa upp och kontrollera till vad ersättning för personlig assistans används,
  • vilka sanktionsmöjligheter som utbetalande myndigheter skall förfoga över.

Regeringens uppdrag till RFV, som lämnats vidare till oss, avsåg den statliga assistansersättningen. Eftersom vi strävar efter en samlad syn på personlig assistans, oavsett vem som finansierar insatsen, lämnar vi i avsnitt 6.2 vissa övergripande förslag som avser användning och möjligheter till uppföljning och kontroll av all ersättning till personlig assistans. Vi ser ingen anledning att ha olika krav på vad ersättningen får användas till beroende på om den utbetalas av stat eller kommun. När det gäller mer detaljerade förslag i avsnitten 6.3–6.5 om handläggning, inklusive redovisning och sanktioner, begränsar vi oss till förslag som avser Försäkringskassans arbete. Vi ser gärna att kommunerna söker ledning i detta, men respekterar deras rätt till självstyre.

Vårt fokus ligger på förhållandet mellan utbetalande myndigheter och betalningsmottagare. Vi är medvetna om att det finns frågor om förhållandet mellan assistansberättigade och assistansanordnare som bör uppmärksammas i syfte att stärka den assistansberättigades möjligheter till självbestämmande genom insyn och kontroll av hur anordnaren använder ersättning till personlig assi-

stans. Några av dessa frågor berörs här, men vi lämnar i enlighet med direktiven främst förslag till hur utbetalande myndigheters uppföljning och kontroll bör utformas.

Vi är medvetna om att det också finns frågor om förhållandet mellan statens och kommunernas ansvar som har betydelse för användningen av assistansersättningen. Det gäller framför allt innebörden av kommunernas basansvar och därmed sammanhängande kostnader för bl.a. sjuklöneersättning till enskilda assistansanordnare. Vi återkommer till dessa frågor i vårt slutbetänkande, där vi enligt direktiven bl.a. skall analysera orsaker till dagens kostnadsutveckling och föreslå åtgärder som kan dämpa kostnadsutvecklingen på sikt. En tydligare gränsdragning mellan stat och kommun bör kunna underlätta uppföljning och kontroll av vad assistansersättningen används till.

Arbetsprocess

Vi har arbetat med den del av direktiven som gäller uppföljning och kontroll av ersättning för personlig assistans i tre steg:

1. Först studerade vi RFV:s rapport till regeringen och sammanställde de remissyttranden som komm it till regeringen.

1

Av

remissinstansernas synpunkter drog vi slutsatsen att förslagen i rapporten var fruktbara att diskutera vidare, även om konsekvenserna av dem behövde analyseras ytterligare. Men vi kunde också konstatera att det fanns andra sätt att närma sig frågan om ökad uppföljning och kontroll än det som RFV prövat.

2. Utifrån direktiven formulerade vi ett antal kriterier för att bedöma effekterna av olika sätt att öka uppföljningen och kontrollen. Efter att ha inventerat olika angreppssätt och verktyg, bl.a. utifrån remissinstansernas synpunkter, urskilde vi fyra alternativa modeller för ökad uppföljning och kontroll.

3. En stor del av arbetet handlade sedan om att samla in uppgifter om hur assistansersättningen hanteras i dag och diskutera effekter av olika lösningar, bl.a. med våra referensgrupper och med arbetsgivarorganisationer. I samband med dessa diskussioner har vi också uppmärksammat sambandet mellan ökad uppföljning och kontroll och en tydligare och mer aktiv tillsyn.

1

Alla som skickat in remissyttranden till Socialdepartementet refereras här som

remissinstanser oavsett om de fått remissen från departementet eller sänt in ett svar på eget initiativ.

Den grundläggande frågan har givetvis varit hur väl olika lösningar svarar mot det övergripande syftet att säkerställa att ersättning för personlig assistans används på ett ändamålsenligt sätt. Men vi har också lagt särskild vikt vid att uppföljningen och kontrollen skall bidra till likvärdiga villkor för assistansanordnarna. De anordnare som tar ett stort ansvar för arbetsmiljö, fortbildning och olika kvalitetskrav i assistansen skall inte missgynnas i förhållande till dem som är mindre seriösa. Samtidigt är det viktigt att uppföljningen och kontrollen inte leder till att andra negativa effekter för den personliga assistansen uppstår. I arbetet med överväganden och förslag har vi särskilt beaktat följande aspekter:

  • Hur påverkas möjligheterna för olika assistansberättigade att få en god assistans? Finns det alternativ för uppföljning och kontroll som riskerar att försämra möjligheten att få tillgång till en god personlig assistans för någon kategori – det kan gälla barn, äldre och personer med särskilt omfattande servicebehov?
  • Hur påverkas den assistansberättigades självbestämmande?

Vilka effekter får de olika alternativen för den assistansberättigades kontroll över assistansersättningen? Ökad uppföljning och kontroll hos den som betalar ut assistansersättning får inte inskränka den assistansberättigades självbestämmande.

  • Får olika anordnare likvärdiga villkor? Uppföljningen och kontrollen får inte leda till att vissa anordnare särskilt gynnas eller missgynnas.
  • Hur påverkas det administrativa arbetet för anordnare och

Försäkringskassan? Uppföljningen och kontrollen får inte resultera i en kännbar ökning av det administrativa arbetet för anordnaren och Försäkringskassan. Detta är inte minst viktigt mot bakgrund av att formerna för uppföljning och kontroll måste ha en bred acceptans hos de berörda parterna.

  • Hur påverkas kostnadsutvecklingen? Uppföljningen och kontrollen behöver i sig inte leda till att kostnadsutvecklingen dämpas, däremot får den inte leda till en högre takt i denna utveckling.
  • Vilka möjligheter har Försäkringskassan att besluta om och handlägga olika verktyg för uppföljning och kontroll? Verktygen måste kunna hanteras av Försäkringskassan.

6.1.4. Alternativa modeller för ökad uppföljning och kontroll

Fyra modeller

De olika alternativ som vi prövat har alla utgått från att regelverket för ersättning för personlig assistans behöver förtydligas när det gäller användningen av denna ersättning. Alternativen skiljer sig främst åt när det gäller användningen av ekonomiska styrmedel för att öka Försäkringskassans möjligheter till uppföljning och kontroll:

Alternativ 1. Reglering på individuell nivå av lönekostnaderna

Alternativet är identiskt med det förslag som presenteras av RFV och innebär således att lönemedlen skall omfatta minst en viss andel av assistansersättningen. RFV nämnde 87 procent som ett exempel på lämplig nivå, men denna summa är inte given. Vidare skall medlen redovisas individuellt för varje brukare till Försäkringskassan. Dessutom skall de uppgifter som anordnaren lämnar kunna kontrolleras, t.ex. genom att Försäkringskassan får del av de kontrolluppgifter som lämnas till Skattemyndigheten.

Alternativ 2. Reglering på kollektiv nivå av lönekostnaderna

I likhet med RFV:s förslag delas assistansersättningen i detta alternativ upp i en del för lön och anställningsförmåner och en del för administration av assistansen. Medlen skall dock redovisas kollektivt för anordnarens samtliga brukare. Det innebär att den totala summan som anordnaren har betalat ut i lön för personliga assistenter skall motsvara minst en viss andel av den assistansersättning som anordnaren har kunnat disponera. Uppgår inte löneandelen till den fastställda gränsen, skall mellanskillnaden återbetalas till Försäkringskassan. Kravet på kollektiv redovisning, som gäller i förhållandet mellan anordnaren och Försäkringskassan, kan kompletteras med att assistansberättigade och anordnare avtalar om att brukaren för sin del skall få medlen individuellt redovisade. Även här skall anordnarens uppgifter kunna kontrolleras, t.ex. genom att Försäkringskassan får del av de kontrolluppgifter som lämnas till Skattemyndigheten.

Alternativ 3. Differentierade schabloner

I detta alternativ skulle det ekonomiska styrmedlet inte direkt beröra de personliga assistenternas löner eller innebära någon annan efterhandskontroll. Istället skall en tydligare styrning av assistansersättning efter behov begränsa marginalerna för ”missbruk” av assistansersättning. Vid beslut om personlig assistans skall Försäkringskassan i denna modell välja nivå på assistansersättningen utifrån t.ex. tre schabloniserade nivåer. Av dessa nivåer är det tänkt att någon skall vara lägre än dagens timbelopp, någon överensstämma med det timbelopp som utgår i dag och någon ligga över timbeloppet. Den högre nivån är vidare tänkt att inkludera förhöjd ersättning, som alltså inte längre skall sökas i efterhand.

Alternativ 4. Endast tillgång till kontrolluppgifter för skatt och sociala avgifter

Detta alternativ innebär att uppföljningen och kontrollen genomförs utan ekonomiska styrmedel. Här finns ingen miniminivå för den andel av assistansersättningen som skall användas till lönekostnader. Däremot får Försäkringskassan tillgång till Skatteverkets kontrolluppgifter rörande löner och sociala avgifter.

De olika modellerna bygger bl.a. på synpunkter från de instanser som yttrat sig över RFV:s rapport om ökad kostnadskontroll. Det finns också förslag på lösningar i remissvaren som vi tidigt valde att inte gå vidare med. Några remissinstanser, bl.a. STIL och Frösunda LSS AB, har föreslagit att den del av assistansersättningen som blir kvar på brukarens konto när löner, administrativa kostnader och andra omkostnader betalats skall inkomstbeskattas. Vi bedömer att en sådan lösning knappast förhindrar missbruk av assistansersättningen. Som framgår nedan vill vi tvärtom förhindra att assistansersättning används till annat än kostnader för personlig assistans.

RFV nämner i sin rapport om ökad kostnadskontroll ytterligare en möjlighet som vi inte undersökt närmare. Det handlar om att Försäkringskassan skulle sätta in assistansersättning på spärrade konton för varje assistansberättigad. Anordnare skulle debitera kontot. Vid utbetalning av ersättning för lön skulle skatter och sociala avgifter automatiskt dras från kontot. Modellen bygger på ett tidigare utredningsförslag om svarta pengar inom byggsektorn. Försäkringskassan bedömer i sin rapport att den skulle erbjuda

goda möjligheter att kontrollera användningen av assistansersättning, men att den skulle ta lång tid att införa. Vi har avstått från att utreda denna kontrollmöjlighet, eftersom den tar bort en viktig del av arbetsgivaransvaret från anordnarna och sannolikt skulle kräva en omfattande administration hos Försäkringskassan.

Flera remissinstanser föreslår ett utvecklat tillstånds- och tillsynsförfarande som alternativ till ökad uppföljningen och kontroll. Det gäller bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna, Malmö kommun, Katrineholms kommun, Jönköpings kommun och KFS. Som framgår av kapitel 5 ser vi flera skäl till att förstärka tillsynen av verksamheter med personlig assistans och att införa tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare. Tillsyn och tillståndsplikt kan bidra till en generellt bättre kvalitet i den personliga assistansen, och därmed också ha betydelse för hur assistansersättningen hanteras av olika anordnare. Eftersom tillsynen och tillståndsplikten vid LSS-insatser är knutna till den sociala tillsynen kan de dock inte ha någon avgörande betydelse för uppföljning och kontroll av vad assistansersättning används till. Med tanke på assistansreformens intentioner är det också svårt att ställa och följa upp så detaljerade krav på verksamheten att detta helt kan ersätta uppföljning och kontroll av vad assistansersättningen används till. Tillsyn och tillstånd kan därför inte vara ett reellt alternativ till ökad uppföljning och kontroll. Däremot kan en tydligare och mer aktiv tillsyn av kvalitet och en effektiv uppföljning och kontroll förstärka varandra och bidra till ett effektivt och ändamålsenligt resursutnyttjande såväl inom staten som i verksamheter med personlig assistans.

Hur väl svarar modellerna mot kraven på uppföljning och kontroll?

Vi anser att det finns starka skäl för en bestämmelse om att assistansersättning endast får användas till kostnader för personlig assistans. En sådan reglering ger grunden för krav på redovisning och sanktioner som återkrav och stopp av fortsatta utbetalningar vid brott mot bestämmelsen. Att det i dag inte finns en tydlig bestämmelse om vad assistansersättning får användas till är en viktig orsak till det ”missbruk” av assistansersättning som regeringen uppmärksammat i sitt uppdrag till RFV. Bristen på en sådan bestämmelse gör att också enstaka exempel på sådana användningar kan leda till att assistansreformens trovärdighet

ifrågasätts, eftersom dessa användningar inte kan beivras och leda till sanktioner. Våra referensgrupper för kommuner, enskilda anordnare, länsstyrelser och Försäkringskassan tillstyrker alla att användningen av ersättning för personlig assistans i lag begränsas till kostnader för personlig assistans.

Ett juridiskt ramverk måste dock kombineras med kraftfulla medel för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen om vad assistansersättning får användas till. Att enbart förlita sig på revisionsmässiga kontroller skulle leda till en orimligt stor administration på Försäkringskassan, åtminstone i ett första skede efter att bestämmelsen införts. De olika modeller vi arbetat med har olika förutsättningar att bidra till en effektiv uppföljning och kontroll enligt de kriterier vi angett ovan.

Alternativ 1. Reglering på individuell nivå av lönekostnaderna

Alternativ 1 ger goda möjligheter för staten att följa upp och kontrollera till vad assistansersättning används, främst genom att kraftfullt bidra till att en stor andel av assistansersättningen används till lönekostnader. Som RFV konstaterar har detta alternativ också fördelar när det gäller insyn i verksamheten för assistansberättigade och andra berörda. Alternativet har också fått stöd från flera remissinstanser, såväl statliga myndigheter som brukarorganisationer och flera kommuner.

Andra som yttrat sig över RFV:s rapport är kritiska. En viktig kritik gäller att denna form av kontroll begränsar anordnarens möjligheter att fördela eventuella överskott mellan assistansberättigade för att på det sättet täcka underskott i assistansersättningen hos andra assistansberättigade. Vissa anordnare varnar för utslagning av seriösa aktörer och minskade valmöjligheter för assistansberättigade, vilket också framkommit vid diskussioner i vår referensgrupp för enskilda anordnare. Kooperativ som varit verksamma sedan assistansreformen genomfördes, bl.a. STIL och JAG, hävdar vidare att alternativ 1 försvårar eller omöjliggör deras sätt att använda olika assistansberättigades ersättning för gemensamma ändamål. Vi drar slutsatsen att dessa varningar måste tas på allvar. Alternativet innebär att nuvarande praxis när det gäller anordnares möjligheter att använda assistansersättning till olika brukare för gemensamma assistansändamål ändras. Enligt vår uppfattning går det inte att motivera en så omfattande förändring enbart med hän-

visning till de exempel som förekommit på att assistansersättning används till annat än personlig assistans.

Ytterligare invändningar är att den föreslagna lönegränsen snedvrider konkurrensen till förmån för dem som bara har assistans på dagtid, vilket bl.a. JAG och STIL hävdar. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting strider förslaget om att reglera lönekostnaderna mot bestämmelser i LSS. Andra remissinstanser har synpunkter på fördelningen av den administrativa tiden i förhållande till lönen.

Några kommuner hävdar, liksom Sveriges Kommuner och Landsting, att alternativ 1 skulle bli mycket kostsamt för de kommuner som inte har en individuell redovisning av assistansersättningen. Detta stämmer dock inte med erfarenheterna hos några av de kommuner som ingår i vår referensgrupp för kommuner och som infört individuell redovisning i sin bokföring. Dessa hävdar att en sådan redovisning är kostnadseffektiv, inte minst eftersom den ger dem själva bättre överblick över hur ersättningen används (se avsnitt 4.2.2). Samtidigt är de kritiska mot alternativ 1 av andra skäl, främst för att det begränsar möjligheterna till interna omfördelningar mellan olika assistansberättigade. Som RFV påpekar skulle alternativ 1 sannolikt leda till fler ansökningar om förhöjd ersättning, inte minst från kommuner som i dag saknar den individuella redovisning av assistansersättningen som är en förutsättning för förhöjd ersättning. Möjligen skulle det också behövas ytterligare former för staten att fördela de medel som återbetalas i detta system till assistansberättigade med behov som i dag täcks genom omfördelningar hos anordnare, vilket ytterligare skulle fördyra statens administration av assistansersättningen.

Ytterligare en kritik som har framförts mot alternativ 1 är att den tenderar att styra lönesättningen för personliga assistenter mot en sorts enhetslön, som kraftigt begränsar möjligheterna till individuell lönesättning och på sikt också möjligheterna att rekrytera personliga assistenter. KFS skriver att förslaget om lönenivå inte tagit hänsyn till de variationer som råder inom området. Vårdföretagarna vill inte ha en reglering av lönerna, eftersom de anser att den riskerar att inskränka den fria förhandlingsrätten. Också detta är en risk att ta på allvar, även om det är svårt att i dag exakt förutsäga utvecklingen.

Alternativ 2. Reglering på kollektiv nivå av lönekostnaderna

Alternativ 2 svarar också väl mot statens intresse av att följa upp och kontrollera till vad assistansersättning används. Även i detta alternativ begränsas möjligheterna till felaktig användning av assistansersättning genom att en stor andel av ersättningen måste användas till lönekostnader. En redovisning och en miniminivå på kollektiv nivå medför inga särskilda risker för ökade kostnader för den personliga assistansen. Den bör inte heller kräva något omfattande administrativt merarbete för myndigheter och assistansanordnare. I förhållande till den assistansberättigades inflytande och kontroll innebär en redovisning på kollektiv nivå inga direkta fördelar jämfört med dagens situation. Inget hindrar dock att denna redovisning kompletteras med en intern individuell redovisning som assistansberättigade och anordnare själva avtalar om.

Även alternativ 2 har kritiserats för att det kan komma att styra lönesättningen för personliga assistenter mot en enhetlig lön. Vi bedömer att risken för detta är betydligt mindre än vid alternativ 1. Det är dock rimligt att anta att alternativ 2 leder till att den andel av assistansersättningen, som sammantaget används till löner hos en anordnare, på sikt inte kommer att understiga den lägsta nivå för lönekostnader som staten fastställer.

Vid de kontakter som kommittén haft med anordnare, arbetsgivarorganisationer och brukare framgår att de problem som lyfts fram när det gäller de negativa effekterna av en fastställd lägsta nivå enligt RFV:s förslag blir mindre eller försumbara vid en kollektiv redovisning av assistansersättningen. Representanter för arbetsgivare och anordnare har också framfört att det behövs en reglering, för att undvika att mindre nogräknade anordnare betalar ut extremt låga löner och därmed snedvrider konkurrensen.

Alternativ 3. Differentierade schabloner

Alternativet är förknippat med flera risker för oönskade konsekvenser utan att med större sannolikhet ge de kontrollmöjligheter som vi eftersträvar. Vår referensgrupp för Försäkringskassan, med deltagare från olika länskontor, har pekat på svårigheter för handläggare att redan från början avgöra vilken nivå som är den rätta för olika assistansberättigade. Detta skulle kunna leda till en mängd

omprövningar och nya beslut, vilket går ut över de assistansberättigades möjligheter till stöd och service och kan skapa administrativa merkostnader för staten, som knappast uppvägs av att hanteringen av förhöjd ersättning försvinner i detta alternativ. Försäkringskassans representanter tvivlade vidare på att särskilt många assistansberättigade över huvud taget skulle kunna hamna på en lägre ersättningsnivå än dagens timersättning. De varnade också för att en modell med differentierade schablonnivåer kan missgynna assistansberättigade som har svårt att göra sin röst hörd samt att assistansen skulle bli mindre flexibel.

Till detta kommer andra möjliga effekter av alternativ 3 som är svåra att förutse i detalj. Bedömningarna av ersättningsnivåerna skulle t.ex. kunna komma att glida över tid. Om de skulle tendera att glida mot de högsta nivåerna så kan resultatet bli kraftigt högre utgifter för stat och kommuner. Skulle bedömningarna å andra sidan glida mot de lägre nivåerna så kan det gå ut över de assistansberättigades möjligheter att få stöd och service.

Det finns också andra osäkra faktorer i sammanhanget. Det gäller bl.a. den assistansberättigades möjligheter att påverka hur de beviljade timmarna fördelas över dygnet, t.ex. till kvällstid som höjer lönekostnaderna genom OB-tillägg. Vid en samlad bedömning av alternativet med en differentiering av den schabloniserade timersättningen står det klart att det rör sig om en genomgripande förändring som inte kan motiveras med hänvisning till behovet av ökad uppföljning och kontroll. Om en sådan förändring genomförs av andra skäl, kräver den mer ingående förstudier och konsekvensanalyser än vad vi har haft möjlighet att genomföra i arbetet med detta delbetänkande.

Alternativ 4. Endast tillgång till kontrolluppgifter för skatt och sociala avgifter

Detta alternativ ger ytterst begränsade möjligheter till verklig uppföljning och kontroll. För att över huvud taget ha någon effekt kräver alternativet att en mycket omfattande uppföljnings- och revisionsverksamhet byggs upp inom Försäkringskassan, i synnerhet när en reglering av vad assistansersättningen skall användas till träder i kraft. Vår referensgrupp för enskilda assistansanordnare har också särskilt pekat på att alternativ 4 ger ett alltför stort spelrum åt oseriösa assistansanordnare. Till skillnad från alternativ 1 och 2

ges i det alternativet inga anvisningar om hur medlen skall fördelas mellan lön och övriga kostnader.

Slutsats

Av de ekonomiska styrmedel som vi utrett svarar alternativ 2 bäst mot statens intresse av ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning utan att leda till oönskade eller svårbedömda konsekvenser för den personliga assistansen i övrigt.

Även om vi inte föreslår att en intern individuell redovisning skall vara ett villkor för utbetalning av assistansersättning, vill vi framhålla fördelarna med att assistansanordnare kan se och visa hur assistansersättningen används för varje enskild assistansberättigad. För den assistansberättigade kan möjligheterna till självbestämmande öka med en intern individuell redovisning, förutsatt att denne får tillgång till redovisningen. För assistansanordnare ger en sådan redovisning viktig kunskap om den personliga assistansen och kostnaderna för denna. Det senare visar inte minst erfarenheterna från kommuner som utan större investeringar infört individuell redovisning.

Vi utgår från att fördelarna med en intern individuell redovisning skall göra att fler anordnare väljer sådana lösningar för sitt interna arbete – och gör dessa tillgänglig för de assistansberättigade – också utan att staten tvingar dem.

6.2 Assistansersättning skall endast användas till kostnader för personlig assistans.

Assistanskommitténs bedömning

  • Det behövs en generell reglering i lag om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Utan en tydlig sådan reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen sakna möjligheter att agera i situationer där ersättningen används till annat än kostnader för personlig assistans.
  • En generell reglering av vilka kostnader som får täckas med assistansersättning skall gälla oavsett om staten eller kommunen betalar ut ersättningen. De ytterligare föreskrifter

som regeringen får meddela bör dock endast avse den statliga assistansersättningen.

Assistanskommitténs förslag

  • Det införs bestämmelser i LSS och LASS om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans.

6.2.1. Reglering i både LSS och LASS

RFV tar i sin rapport om skärpt kostnadskontroll inte upp behovet av en generell reglering av vilka kostnader som assistansersättning får användas till. Däremot föreslår RFV att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, enligt LASS skall få möjlighet att meddela föreskrifter om vilka kostnader assistansersättningen får täcka. Vidare föreslår RFV att det i LASS-förordningen skall föreskrivas att Försäkringskassan får meddela föreskrifter om beräkningen av assistansersättningen och om vilka kostnader assistansersättningen får täcka. RFV föreslår att den lägsta nivån för lönekostnaderna skall regleras på det sättet och håller öppet för att ytterligare detaljregleringar kan behövas efter hand.

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skall kunna föreskriva vilka kostnader assistansersättningen får täcka. JO anser dock att utformningen av kontrollen i föreskrifter bör utredas ytterligare. Föreningen JAG anser att man borde föreskriva i lag att assistansberättigades hela individuella ersättning måste användas för köp av personlig assistans hos en assistansanordnare. Några remissinstanser framhåller att frånvaron av förslag om reglering av den del av ersättningen som inte används till lönekostnader möjliggör fortsatt "missbruk" av assistansersättning. Ytterligare några remissinstanser varnar för att en ingående detaljreglering kan leda till ökad administration och motverka de assistansberättigades möjligheter till självbestämmande.

Vi bedömer att det behövs en generell reglering som omfattar både kommunalt och statligt finansierad assistans. Av regleringen skall framgå att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Att enbart reglera vissa användningar av den statliga assistansersättningen räcker inte för att säkerställa en ändamålsenlig användning av ersättningar för

personlig assistans. Utan en tydlig och generell reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen att sakna möjligheter att agera i situationer, där ersättning för personlig assistans används till annat än kostnader för detta. Därmed skulle det ständigt finnas risk att det uppstår nya situationer som hotar att minska assistansreformens trovärdighet. Den formulering som finns i 1 § LASS och som anger att lagen ”innehåller föreskrifter om ersättning av allmänna medel till vissa funktionshindrade för kostnader för personlig assistans” ger inte tillräckligt stöd för en reglering hur assistansmedlen skall användas.

Att enbart reglera detta i förordning eller på myndighetsnivå räcker inte heller. Som framgår av avsnitt 6.1.4 utgör en reglering av assistansersättningens användning grunden för utbetalande myndigheters uppföljning och kontroll av hur denna ersättning används, inklusive möjligheter att återkräva belopp som används felaktigt och stoppa utbetalning av fortsatt ersättning. Det är angeläget att samma regel gäller all ersättning till personlig assistans från utbetalande myndigheter, dvs. oavsett om stat eller kommuner ansvarar för finansieringen. Vi föreslår därför att samma regel införs i LSS och LASS. Med hänsyn till det kommunala självstyret föreslår vi inga ytterligare regleringar av den assistansersättning som kommunerna betalar ut.

När det gäller den statliga assistansersättningen föreslår vi, i likhet med RFV, att regeringen skall kunna meddela föreskrifter om mer detaljerade bestämmelser om assistansersättningens användning. En generell reglering av hur ersättning för personlig assistans skall användas bör förenas med insatser som bidrar till att tydliggöra assistansanordnarens roll och ansvar. En sådan strävan går som en röd tråd genom våra förslag om tillsyn och tillstånd och bör även vara en del av strategin för ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Som framgår av avsnitt 6.4 föreslår vi därför att assistansersättning skall betalas ut direkt till den eller de anordnare som den assistansberättigade anger. Anordnaren, som är arbetsgivare för den assistansberättigades personliga assistenter, skall ansvara för att ta emot och hantera assistansersättningen på uppdrag av den assistansberättigade och enligt avtal med denne. Anordnaren skall också till Försäkringskassan redovisa till vad den statliga assistansersättningen använts samt kunna verifiera detta.

6.2.2. Vilka kostnader omfattar regleringen av LASS?

En bestämmelse om vad assistansersättning får användas till förutsätter att personlig assistans kan definieras tillräckligt tydligt. Vi bedömer att det redan nu finns tydliga skrivningar i LSS och förarbetena för att en sådan reglering skall vara meningsfull. I avsnitt 4.2.1 återges relevanta avsnitt i förarbeten och texter från RFV/Försäkringskassan.

En kostnad, som inte berörs i förarbetena eller i RFV:s beräkningar och rekommendationer, är överskottet i en verksamhet med personlig assistans. Överskott är en förutsättning för enskild verksamhet, särskilt i företag. Dagens breda utbud av olika anordnartyper och anordnare är bl.a. en följd av att det varit möjligt för vinstdrivande verksamheter att etablera sig som assistansanordnare. Det är viktigt att denna möjlighet bibehålls. Regeringen har inte heller i sitt uppdrag till RFV och direktiv till oss tagit upp frågan om att förbjuda överskott i verksamheter med personlig assistans. Däremot har regeringen efterfrågat förslag som leder till att mycket stora vinster förhindras. Att exakt fastställa hur stor vinst som en enskild assistansanordnare skall kunna göra är knappast möjligt. Med vårt förslag om en fastställd miniminivå för den del av ersättningen som skall användas till lönekostnader kommer anordnarnas marginaler för vinster dock att begränsas till vad som kan anses vara rimligt (se avsnitt 6.3). Övrig ersättning skall användas till andra kostnader för personlig assistans,(se avsnitt 6.4). För att en kontantutbetalning från en assistansanordnare till en assistansberättigad skall kunna ses som en kostnad för personlig assistans, måste den rymmas inom de kostnadsslag som beskrivs i avsnitt 6.4.

I avsnitt 6.4 beskriver vi vilka kostnadsslag som alltid bör redovisas av assistansanordnare. Vidare preciserar vi vilka löne- och lönebikostnader som alltid skall utgöra en viss minsta andel av assistansersättningen i nästföljande avsnitt.

6.3. Huvuddelen av assistansersättningen reserveras för lönekostnader

Assistanskommitténs bedömning

  • För en god uppföljning och kontroll över hur assistansersättningen används behövs regler som anger hur denna ersättning skall fördelas mellan olika ändamål. En nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst skall användas till lönekostnader bör fastställas. För anordnare som inte når upp till denna nivå blir det aktuellt att återbetala assistansersättning.

Assistanskommitténs förslag

  • Regeringen skall fastställa att minst 85 procent av assistansersättningen skall användas till lönekostnader för personliga assistenter.
  • Anordnaren skall redovisa lönekostnaderna för personliga assistenter kollektivt för samtliga assistansanvändare. Redovisningen görs en gång per år i samband med övrig redovisning. Den anordnare som vid redovisningen av lönekostnaderna för de personliga assistenterna inte når upp till denna fastställda lägsta nivå skall återbetala mellanskillnaden mellan faktiska lönekostnader och den nivå som fastställts.
  • Försäkringskassan skall få kontrollera riktigheten i de uppgifter om löneläget som assistansanordnaren redovisat. Hur kontrollen skall utföras får Försäkringskassan bestämma.
  • Skatteverket skall på begäran av Försäkringskassan lämna uppgifter rörande assistansanordnarens sammanlagda lönekostnader för personliga assistenter respektive övrig personal.

6.3.1. Effektivare uppföljning och kontroll samt möjlighet till bättre kvalitet

Som framgått vill vi att uppföljningen och kontrollen av hur assistansersättningen används skall bygga på en reglering av vilka kostnader som ersättningen får täcka. Till denna reglering fogar vi i nästa avsnitt regler om hur assistansanordnare skall redovisa användningen av den statliga assistansersättningen. Denna redovisning skall, i enlighet med de bedömningar vi gjort, avse hela den assistansersättning som Försäkringskassan utbetalar till anordnaren för de assistansberättigade som anlitar denne.

Som också framgått menar vi att ett juridiskt ramverk måste kombineras med kraftfulla medel för att följa upp och kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen om vad assistansersättning får användas till. Vi bedömer att den bästa lösningen är en modell som anger att en viss lägsta andel av den statliga assistansersättningen skall reserveras för lönekostnader.

Lönekostnader måste ofrånkomligen utgöra huvuddelen av kostnaderna för en personlig assistans av god kvalitet. På goda grunder kan därför en mycket stor andel av assistansersättningen reserveras till lönekostnader. Det gör det ekonomiska styrmedlet kraftfullt. I den utsträckning som styrmedlet påverkar assistansanordnarnas arbete blir det i första hand genom att öka trycket på att de personliga assistenterna får adekvata löner. En höjning av den genomsnittliga lönenivån hos anordnare, som i dag avsätter en relativt liten andel av assistansersättningen till lönekostnader, bör i förlängningen leda till bättre kvalitet i den personliga assistansen.

Vi föreslår en fastställd nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst skall användas till lönekostnader. Denna nivå omfattar alla kostnader för personliga assistenter som kan hänföras till löner, löneförmåner och skattepliktiga ersättningar plus lagstadgade och avtalsenliga försäkringar. Skillnaden mellan den lägsta nivån och kostnader som ligger under denna skall återbetalas av anordnaren.

Fördelningen mellan lönekostnad och övriga kostnader bör bestämmas av regeringen i en förordning, eftersom de som är anordnare av personlig assistans planerar verksamheten utifrån vissa bestämda förutsättningar, som inte enkelt bör kunna ändras genom myndighetsbeslut.

6.3.2. Vilken andel skall reserveras för lönekostnader?

Inledningsvis vill vi betona att när vi i detta avsnitt talar om lönekostnad avses inte bara lönen som betalas ut till den personliga assistenten utan även tillkommande lönebikostnader, såsom arbetsgivaravgifter och olika former av försäkringar.

I Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:6, se vidare avsnitt 4.2.1) ges en beskrivning av lönekostnader för personliga assistenter. I stort instämmer vi i denna, med reservation för att endast skattepliktiga ersättningar skall omfattas och att lön under utbildning skall vara en lönekostnad. Dessutom föreslår vi att den

särskilda sjukförsäkringsavgiften skall ingå i lönekostnaden. Alla andra kostnader skall rymmas inom de kostnadsslag som redovisas i avsnitt 6.4. Genom att renodla lönekostnaden på detta sätt ges inget utrymme att ersätta löner med andra ersättningar än kontantutbetalningar. En sådan renodling gör det också enklare att jämföra de lönekostnader, som anordnaren uppgivit, med faktiskt utbetalda lönekostnader. När Försäkringskassan skall kontrollera uppgifter om utbetalda löner, kan den därmed utgå från de löner och ersättningar som anordnaren redovisat till Skatteverket. Dessa uppgifter finns på de kontrolluppgifter från arbetsgivare m.fl. som lämnas till Skatteverket på blankett KU 10 (se bilaga 14).

Följande uppgifter från denna blankett skall ingå i utbetalda löner:

  • kontant bruttolön,
  • olika skattepliktiga förmåner,
  • skattepliktiga kostnadsersättningar,
  • övriga skattepliktiga ersättningar.

Vilken nivå bör reserveras för lönekostnader?

Som framgått har vi vid flera tillfällen diskuterat lönekostnader med olika anordnare. Dessa har då uppgivit att kostnaderna ligger i närheten av 87 procent av assistansersättningen, dvs. på den nivå som RFV angivit i sina allmänna råd (RAR 2002:6). Få har emellertid gjort några närmare studier kring detta. De redovisningar vi har tagit del av från olika anordnare, som representerar tre skilda avtalsområden, visar på stora variationer, där några ligger på en nivå runt 87 procent för sina lönekostnader medan motsvarande andel för ett par anordnare uppgår till cirka 80 procent (Se avsnitt 4.2.1.).

Utifrån de uppgifter vi har tagit del av menar vi att Försäkringskassans/RFV:s beräkningar till viss del behöver justeras. Enligt vår mening är andelen på 87 procent för lönekostnader för hög. Hur Riksförsäkringsverket beräknar kostnaderna framgår av avsnitt 4.2.1. Dessa kostnader utgår från en fiktiv assistanstimme utifrån det avtal som gäller för Sveriges Kommuner och Landsting.

När vi har beräknat vilken nivå som bör reserveras för lönekostnader, har vi utgått från två förhållanden. Dels de uppgifter som vi har fått från olika anordnare om hur stor andel av assistansersättningen som lönekostnaderna representerar, dels lönestatistik över

avtalade löner för personliga assistenter. Vi har tagit del av uppgifter om lönenivåerna i avtalen mellan Kommunal och Sveriges Kommuner och Landsting och mellan Kommunal och Kooperationens Förhandlingsorganisation. Därutöver har vi också tagit del av lönestatistik från Kommunals rapport Personliga assistenters arbetssituation (se avsnitt 4.2.3). Uppgifterna omfattar de dominerande avtalsområdena. När det gäller nivåerna för lönerna är det inte heller några stora skillnader.

Våra beräkningar leder fram till att vi föreslår att lönekostnadens andel av assistansersättningen bör uppgå till minst 85 procent.

Denna andel motsvarar en genomsnittlig lön på 16 200 kronor i 2004 års löner. Detta är dock ingen fastställd lön, utan den kan vara både högre eller lägre beroende på avtal, OB och andra tillkommande lönekostnader. Vårt förslag innebär därmed inte att vi vill begränsa möjligheten till individuell lönesättning. Nivån är en genomsnittlig lön för alla assistenter hos en anordnare. Denne har också sin fulla rätt att betala både en högre och en lägre genomsnittlig lön. Vid en lägre nivå skall dock mellanskillnaden upp till 85 procent återbetalas till Försäkringskassan.

Som framgår av avsnitt 4.2.3 finns det stora variationer i lönerna, både när det gäller arbetsgivare, ålder och region. Den nivå som anges ovan ligger något under de medianlöner som framgår av avtalen och rapporten. För den enskilde kan den totala lönen uppgå till ett högre belopp än den som avtalats, inte minst på grund av OB-ersättning.

För att fördjupa våra kunskaper har vi jämfört konsekvenserna av olika lönenivåer hos en enskild assistansanordnare, vars lönekostnadsandel idag ligger på 87 procent med de faktorer som vi räknar med i lönekostnaderna. Med lönen avses all utbetald lön och lönebikostnader under året för personliga assistenter.

Tabell 12 Följande faktorer ingår i lönekostnaderna vid denna beräkning

Faktorer Andel av schablonen i procent

Lön

15 000

16 000

17 000

Sociala avgifter

18,43

19,43

20,43

Avtalsförsäkringar 4,36 4,60 4,84 OB 9,28 9,28 9,28 Jour 1,43 1,43 1,43

Tabellen nedan visar utfallet för tre olika lönenivåer, utifrån en schablon på 212 kronor.

Tabell 13 Andel av den schabloniserade timersättningen som används till lönekostnader vid olika lönenivåer

Lön Andel 15 000 79,58 16 000 83,89 17 000 88,20

Som framgår av avsnitt 6.1 är vårt syfte att skapa gränser för användningen av assistansersättningen. Vi har funnit att det bästa verktyget för ökad uppföljning och kontroll är att reglera den post som utgörs av löner och lönebikostnader. Den gräns vi sätter måste utgöra en tydlig restriktion samtidigt som den inte får slå ut seriösa anordnare. Vi bedömer, efter våra kontakter och beräkningar, att även vissa seriösa anordnare skulle ha svårt att fortsätta sin verksamhet om miniminivån för lönekostnader regleras till 87 procent av assistansersättningen. Därför föreslår vi att andelen för lägsta lönekostnader bör uppgå till 85 procent. En sådan gräns bör vara tillräcklig för ökad uppföljning och kontroll.

Genom vårt förslag och våra beräkningar vill vi också understryka att det inte längre är aktuellt att utgå från löner till vårdbiträden vid diskussioner om de personliga assistenterna (jfr prop. 1992/93:159). I dag är personliga assistenter en egen yrkesgrupp med egna kollektivavtal.

Vilka löner bör omfattas?

Under arbetets gång har vi diskuterat om löne- och lönebikostnaderna skall omfatta all anställd personal hos en anordnare. Det kan ibland vara svårt att dra en strikt gräns mellan att vara personlig assistent och arbetsledare. Samtidigt finns vissa risker med att inkludera löne- och lönebikostnader för en anordnares all personal. Låga löner för assistenter skulle i redovisningen kunna omfördelas till mycket höga löner för chefer och administrativ personal. Problemet vidgas av att det finns assistansföretag som också bedriver annan verksamhet än personlig assistans. Dessa företag skulle kunna låta assistansersättningen finansiera lönekostnader

som istället skall belasta den andra verksamheten. Mot denna bakgrund vill vi behålla begräsningen av lönekostnaderna till att endast omfatta personliga assistenter.

I detta sammanhang vill vi framhålla att vissa arbetsledande uppgifter bör kunna utföras av personliga assistenter. Det handlar då om den arbetsledning som är direkt knuten till den enskilde assistansberättigade och som många gånger utförs av den assistansberättigade själv.

Sjuklön och andra löner för personlig assistans

I lönekostnadsdelen ingår inte ersättning för sjuklön som en assistansanordnare fått från en kommun. Både enskilda assistansanordnare och assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina assistenter skall redovisa den ersättning för sjuklön som de erhållit från kommunen. Den totala lönesumman skall minskas med dessa intäkter.

Om en assistansanordnare erhåller ersättning från kommunen för personlig assistans, som ges enbart med stöd av LSS, skall lönekostnaderna för dessa assistenter redovisas. Den totala lönesumman skall också minskas med dessa uppgifter.

6.3.3. Kontroll av lönekostnader

Assistanskommittén föreslår att Försäkringskassan får kontrollera till vilka kostnader assistansanordnaren använt ersättningen för personlig assistans. Hur kontrollen skall utföras får Försäkringskassan bestämma. Kommittén gör anordnaren skyldig att årligen redovisa sin verksamhet på olika sätt, bl.a. genom att visa hur ersättningen använts. På så sätt kan Försäkringskassan anpassa kontrollen efter sina och anordnarens rutiner. Anordnaren är också skyldig att alltid kunna uppvisa hur ersättningen använts.

Kontrollen av hur ersättningen använts kan ske på olika vis. Försäkringskassan har t.ex. möjlighet att göra stickprov hos en anordnare. Man kan också göra årliga kontroller av hur ersättningen använts. För att Försäkringskassan skall kunna kontrollera i vilken omfattning en betalningsmottagande assistansanordnare mottagit sjuklön av kommunen får Försäkringskassan begära att få

sådana uppgifter av kommunen (jfr 20 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

Vi vet att flertalet anordnare har ett genomsnittligt löneläge för personlig assistans som överensstämmer med eller överstiger 85 procent av assistansersättningen. Det finns inga skäl för Försäkringskassan att genomföra generella kontroller av riktigheten i de uppgifter dessa redovisar om lönenivån.

En möjlighet till kontroll av de löneuppgifter som anordnare redovisar till Försäkringskassan är att jämföra dessa med de uppgifter som anordnare redan lämnar till Skatteverket om hur mycket lön anordnaren betalat ut till sina personliga assistenter. Med lön avses här alla beskattningsbara inkomster enligt vad som skall redovisas på Skatteverkets blankett KU10 (se bilaga 14).

Det är viktigt att påpeka att Försäkringskassans samverkan med Skatteverket är en av flera kontrollmöjligheter. Försäkringskassan kan välja den metoden för kontroll lika väl som att enbart arbeta med de uppgifter anordnaren lämnat till kassan. En kontroll som utgår från de uppgifter anordnaren redovisat skulle också kunna kombineras t.ex. med den modell som innebär att Skatteverket får uppgifter av Försäkringskassan. Det skulle vara en kvalitetskontroll av de redovisade uppgifterna.

Assistanskommittén har inte för avsikt att bestämma hur Försäkringskassan skall arbeta med kontroll, utan enbart öppna för möjligheterna. Det är också mer adekvat att peka på och ge instrument för kontroll än att tvinga på en metod, som det saknas praktiska förutsättningar för.

Försäkringskassan begär uppgifter från Skatteverket

Vid kontrollen av redovisade löneuppgifter anger Försäkringskassan t.ex. organisationsnumren för de betalningsmottagande anordnare som är föremål för kontrollen samt personnumren för de personliga assistenter som varit anställda av respektive anordnare (arbetsgivare). Skatteverket levererar därefter tillbaka varje anordnares sammanräknade utbetalning av lönekostnader.

Det kan ingå i anordnarnas redovisningsskyldighet att till Försäkringskassan lämna uppgift om de anställda assistenternas personnummer i samband med den årliga redovisningen av till vilka kostnader assistansersättningen använts. Uppgifterna har anordnaren redan för att kunna fullgöra sina skyldigheter gentemot

Skatteverket. Redovisningsskyldigheten omfattar hela assistansersättningen, dvs. också vid de särskilda fall när annan anordnare anlitats för att täcka behoven. Det gäller vid akuta situationer eller när en lokal anordnare anlitats under en utlandsvistelse. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om betalningsmottagares skyldighet att redovisa olika uppgifter till stöd för Försäkringskassans uppföljning av hur ersättningen använts och kontrollen av uppgifterna.

Finner Försäkringskassan, sedan jämförelsen är gjord, att lönekostnaderna ligger på en nivå som understiger den som i författning fastställts för denna kostnad, kan Försäkringskassan utreda hur ersättningen använts av anordnaren. Den utredningen kan också innefatta en kontroll av hur ersättningen i övrigt använts. Detta mot bakgrund av hur det i författningen bestämts hur assistansersättning i övrigt får användas. Försäkringskassan kan överväga vidare åtgärder om den konstaterar att ersättningen inte använts till löne- och lönebikostnader och/eller till kostnader i övrigt. Det kan t.ex. bli fråga om ett återkrav riktat till den betalningsmottagande assistansanordnaren. Återkravet skall då motsvara den del av ersättningen som inte använts för kostnader till personlig assistans, vilket i vissa fall i själva verket kan innebära ett återkrav på hela det utbetalda beloppet.

Skatteverket begär uppgifter från Försäkringskassan

Assistanskommittén har också övervägt om det inte skulle vara en möjlig väg för att öka kontrollmöjligheterna att låta Försäkringskassan för Skatteverkets räkning tillhandahålla uppgifter om hur mycket assistansersättning som Försäkringskassan betalat ut till en anordnare. På så vis kan Skatteverket istället göra en jämförelse mellan hur mycket ersättning en anordnare fått och hur mycket anordnaren betalat ut i lön. Vi väljer dock att inte gå vidare med konkreta förslag om detta.

Tekniska och legala förutsättningar

Efter kontakter med både Försäkringskassan och Skatteverket har det klargjorts att det finns tekniska förutsättningar för en samverkan mellan myndigheterna på det nu beskrivna sättet. Skatte-

verket har uppgifter om varje anställds löneinkomster samlade under den arbetsgivare som rapporterat in uppgifterna. Det skulle vara möjligt för Skatteverket att till Försäkringskassan elektroniskt leverera en specifik anordnares uppgifter om lönekostnader för särskilt angivna personliga assistenter. Försäkringskassan har bekräftat att det för den myndigheten är möjligt att bygga upp ett IT-system för att kunna jämföra utbetald assistansersättning med uppgifterna från Skatteverket.

Skatteverket har dock påpekat att de uppgifter arbetsgivare lämnar in om utbetalda lönekostnader är hemliga. Det är emellertid möjligt att bryta sekretessen genom att i lag eller förordning föra in en sådan bestämmelse. Det finns en sådan bestämmelse bl.a. i AFL. Denna omfattar Skatteverkets uppgifter gällande en namngiven person som får bidrag enligt reglerna i socialförsäkringssystemet. Bestämmelsen är därför inte tillämplig på den situation Assistanskommittén nu beskrivit. Vi föreslår att Skatteverket skall få förutsättningar att, på Försäkringskassans begäran, lämna ut uppgifter om arbetsgivares lönekostnader för personliga assistenter. Bestämmelsen kan lämpligen placeras i LASS-förordningen tillsammans med reglerna om till vilka kostnader assistansersättningen får användas. Det bör vara tillräckligt för att ge Skatteverket och Försäkringskassan möjlighet att samverka när det gäller Försäkringskassans arbete med att kontrollera på vilken nivå assistansanordnarnas kostnader för löner ligger när det gäller personliga assistenter. I förordningen bör också föras in en regel som ger Försäkringskassan möjlighet att av betalningsmottagaren begära de uppgifter mottagaren lämnat till Skatteverket om personliga assistenters löner.

Bemyndigande

I de nu gällande LSS och LASS saknas bemyndigande som gör det möjligt för regeringen och myndigheter att normera i någon vidare betydelse. Det gör att lagarna är förhållande vis statiska, vilket innebär att det är svårt att anpassa regelverket efter förändringar i samhället.

När det gäller personlig assistans är regeringens och myndigheternas behörighet att normera begränsad till att meddela verkställighetsföreskrifter. Med sådana föreskrifter avses i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, som

t.ex. till vilket konto ersättningen skall betalas. I viss utsträckning kan det vara ofrånkomligt att regeringen i materiellt hänseende ”fyller ut” en lag. En förutsättning för detta måste emellertid vara att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något, som kan upplevas som ett nytt åliggande för den enskilda, eller något som kan betraktas som ett tidigare inte föreliggande ingrepp i enskildas personliga ekonomiska förhållanden, t.ex. om tystnadsplikt.

Våra förslag om ökad uppföljning och kontroll vad gäller assistansersättning anger ramarna för hur Försäkringskassan kan och får arbeta med frågan. Vi skapar olika förutsättningar för Försäkringskassan, bl.a. genom förslagen om regler kring användningen av ersättningen, redovisningen av den och kontroll. Till detta föreslår vi att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skall kunna komplettera regelsystemet med ytterligare föreskrifter.

Försäkringskassan kan t.ex. föreskriva olika förutsättningar för en anordnare att vara betalningsmottagare, som gör det möjligt för Försäkringskassan att kontrollera att redovisningarna stämmer överens med verkligheten och att betalningsmottagaren är lämplig som betalningsmottagare. Vissa sådana föreskrifter finns redan idag. Det handlar bl.a. om att enskilda anordnare skall ha F-skattsedel och att det skall finnas ett avtal mellan anordnaren och den assistansberättigade.

Men för att kunna följa upp hur assistansersättningen använts bör regeringen eller Försäkringskassan kunna meddela föreskrifter som gör det möjligt att kontrollera att ersättningen använts till just kostnader för personlig assistans. Det kan vara uppgifter om de personliga assistenterna som anordnaren redan har i sitt lönesystem för att kunna fullgöra sina skyldigheter gentemot andra myndigheter, som t.ex. Skatteverket.

Det är särskilt viktigt att Försäkringskassan blir tydlig om var normeringen görs. Det skapar förutsättningar för nationell enhetlighet och minskar risken för lokala avvikelser på detaljnivå.

6.4. Kostnader för personlig assistans skall redovisas och kunna verifieras

Assistanskommitténs bedömning

  • Även den del av assistansersättningen som går till andra kostnader än lön skall kunna granskas av Försäkringskassan. Försäkringskassan bör därför ha möjlighet att begära in uppgifter från en anordnare om det finns anledning att ifrågasätta kostnader som anordnare uppgivit.

Assistanskommitténs förslag

  • Statlig assistansersättning skall betalas ut till den eller de anordnare som den assistansberättigade angivit till Försäkringskassan och skrivit avtal med. Samtliga anordnare skall ha tillstånd, med undantag för kommuner och assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter. Vid särskilda fall skall en anordnare, på uppdrag av den assistansberättigade, ha möjlighet att låta annan utan tillstånd utföra assistans.
  • Assistansersättning skall beviljas för en tidsperiod om längst ett år. Anordnaren skall till Försäkringskassan redovisa förhållandet mellan lämnad assistans och beviljat antal timmar. Principerna för den månatliga redovisningen av i vilken omfattning en assistansberättigad använt assistanstimmar ändras inte. Den slutliga avräkningen sker en gång om året. Assistansanordnaren skall också redovisa hur assistansersättning använts, både när det gäller ersättning som betalats ut med schablon och med förhöjt belopp.
  • De kostnader som inte avser löner skall enligt ändring i LASSförordningen redovisas i form av kostnadsslag: assistansomkostnader, utbildningsomkostnader, arbetsmiljö- och personalomkostnader, sparad assistansersättning samt administration. Kostnaderna inom dessa kostnadsslag får sammanlagt inte överstiga 15 procent av assistansersättningen. Samtliga dessa kostnader får inte avse kostnadsslaget administration.

6.4.1. Anordnaren som betalningsmottagare

I dag betalas assistansersättningen ut till den assistansberättigade, som kan begära att ersättningen betalas ut till en viss anordnare som fått fullmakt av den assistansberättigade att hantera dennes

ersättning. RFV föreslår i sin rapport om ökad kostnadskontroll dels att assistansersättningen skall betalas ut direkt till den assistansanordnare som den assistansberättigade valt, dels att den assistansberättigade endast skall kunna anlita en anordnare för sin personliga assistans och att denne inte skall kunna anlita underleverantörer för någon del av assistansen. Det förra förslaget innebär en administrativ förenkling, medan det senare förslaget motiveras med att kostnadskontrollen blir bristfällig om den anordnare som tar emot ersättningen i sin tur kan anlita andra anordnare.

Remissinstanserna är positiva till att assistansersättningen direkt betalas ut till den anordnare som den assistansberättigade anger. Socialstyrelsen anser dock att förslaget om vem som kan motta ersättningen behöver förtydligas.

Flera remissinstanser är dock kritiska till förslaget om att personlig assistans endast skall kunna utföras av en anordnare. JO är tveksam till förslaget. HO ställer sig frågande och hävdar att det strider mot principerna om att insatserna skall anpassas till den enskildes individuella behov. Sveriges Kommuner och Landsting motsätter sig förslaget. Flera enskilda assistansanordnare invänder mot förslaget, liksom arbetsgivarorganisationer för dessa. Enligt STIL, KFO och KFS kan detta skapa problem vid vissa akuta situationer, t.ex. vid behov av personlig assistans på annan ort än hemorten. GIL anser att förslaget försvårar resandet för assistansberättigade personer. Även organisationer för assistansberättigade invänder mot den senare delen av RFV:s förslag. HSO vill göra det möjligt för en anordnare av personlig assistans att även kunna anlita kommunen som anordnare. IfA menar att det finns assistansberättigade som vid vissa tillfällen kan behöva kompletterande assistans från en annan assistansanordnare än den ordinarie.

Vi föreslår att assistansersättning skall betalas ut till den eller de assistansanordnare som den assistansberättigade begär och som uppfyller kraven för att kunna vara betalningsmottagare. I likhet med flera av remissinstanserna anser vi att det skulle skapa stora problem om det endast vore tillåtet att anlita en anordnare.

Vi har övervägt ett alternativ med att låta en anordnare vara betalningsmottagare men samtidigt ge denne möjlighet att anlita andra för att utföra delar av assistansen, om det sker på uppdrag av den assistansberättigade. Detta alternativ har sina fördelar men kan också skapa problem både i relationen mellan de inblandade anordnarna och mellan anordnare och assistansberättigad. Inte

minst gäller det i fråga om redovisning av assistansersättningen. Mot den bakgrunden föreslår vi att den assistansberättigade skall ha möjlighet att välja flera assistansanordnare som betalningsmottagare. Det ger en stor valfrihet för den enskilde samtidigt som olika assistansanordnare inte behöver få sin verksamhet invävd i varandra i en relation där en av dem har ett stort ansvar som betalningsmottagare. De anordnare som väljs skall ha tillstånd, om det inte gäller kommuner. Vidare krävs inte heller tillstånd om den assistansberättigade väljer att själv vara arbetsgivare för sina assistenter. I dessa fall skall den assistansberättigade göra en anmälan om detta till länsstyrelsen.

Genom att assistansersättningen betalas ut till anordnaren istället för den assistansberättigade torde det inte uppstå några större svårigheter vid uppföljningen och kontrollen. Som framgår av avsnitt 6.3.3 föreslår vi att den eller de anordnare som Försäkringskassan betalar ut ersättningen till alltid skall kunna verifiera att assistansersättningen använts till kostnader för personlig assistans.

Den assistansberättigade får i samband med beslutet ange vilka anordnare som assistansersättningen skall betalas ut till och hur timmarna skall fördelas mellan de olika anordnarna. Det är alltid betalningsmottagaren som har redovisningsansvar för den assistans denne har utfört. Möjligheten att byta anordnare kvarstår.

När någon av de betalningsmottagande assistansanordnarna på uppdrag av den assistansberättigade låter annan utföra viss personlig assistans skall denne i normalfallet ha tillstånd av länsstyrelsen, om utföraren inte är en kommun. I särskilda fall skall undantag kunna göras från tillståndskravet. Som exempel på särskilda fall kan nämnas utlandsvistelse och akuta situationer. Vid en akut situation kan den assistansberättigade och anordnaren behöva anlita ett företag som saknar tillstånd, t.ex. ett bemanningsföretag. Med akut avses högst någon dag.

I fråga om övriga regler om utbetalning av assistansersättning föreslår vi att Försäkringskassan även fortsättningsvis skall ha rätt att meddela föreskrifter om utbetalning av ersättning. Det handlar t.ex. om att i föreskrifter bestämma hur ersättningen skall betalas ut, vad som krävs av en anordnare för att denne skall kunna vara betalningsmottagare, frågor om avrundning av utbetalt belopp eller andra frågor som nu reglerats i Försäkringskassans föreskrifter och allmänna råd om assistansersättningen.

Det kommer att finnas beslut om personlig assistans enligt LSS och LASS vars verkställighet behöver anpassas till det nya systemet

när de här föreslagna reglerna träder i kraft. Assistanskommittén föreslår därför vissa övergångsbestämmelser. Enskilda assistansanordnare och assistansberättigade som själva anordnar sin personliga assistans bör under en begränsad period kunna vara betalningsmottagare av assistansersättning utan att ha tillstånd att bedriva assistansverksamhet eller ha gjort anmälan om sådan verksamhet. Det handlar då om de anordnare som assistansberättigade valt som utförare redan innan de nya reglerna träder i kraft och som vill att denne skall vara betalningsmottagare. När tillståndsmyndigheten bedöms kunna fatta beslut om tillstånd skall de nya reglerna tillämpas fullt ut.

6.4.2. Betalningsmottagarens redovisningsskyldighet

Assistansersättning betalas ut en gång i månaden. Månadsutbetalningen grundas vanligen på ett genomsnitt av det antal timmar som beviljats under tidsperioden multiplicerat med timbeloppet eller det beslutade högre timbeloppet. Enligt hittills gällande bestämmelser skall assistansersättning beviljas för ett visst antal timmar per vecka eller längre tid, dock längst sex månader. Slutavräkning görs senast två månader efter utgången av varje tidsperiod för vilken assistansersättning beviljats. Med slutavräkning menas att antalet utförda assistanstimmar skall avräknas mot antalet timmar för vilka assistansersättning har betalats ut. Ersättning som beviljats och betalats ut, men som inte lämnats i form av utförd assistans, betalas redan i dag tillbaka till Försäkringskassan sedan slutavräkning gjorts.

RFV föreslår i sin rapport om ökad kostnadskontroll att assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst ett år, då den enskilde har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar).

Flera remissinstanser tillstyrker förslaget om att avräkningsperioden kan uppgå till längst ett år. Det gäller bl.a. Gotlands kommun, Föreningen JAG, Länsstyrelsen i Skåne, LarSService AB, Nynäshamns kommun, KFS och STIL. De pekar på att förslaget leder till mindre administration, bättre möjligheter att fördela assistanstid och underlättar arbetet. LarSService AB uppger dock att det blir svårt att veta vilka uppgifter som skall redovisas vid slutavräkningen. Ett par remissinstanser framhåller att om assistanser-

sättning beviljas i slutet av året bör slutavräkning ske 31 december året efter.

I dag omfattar redovisningen av den statliga assistansersättningen endast användningen av assistanstimmar och användningen av assistansersättning med förhöjt timbelopp. För denna redovisning svarar den assistansberättigade. Redovisningen av användningen av assistanstimmar avser hur många timmar varje assistent har arbetat för den assistansberättigade och hur många timmar denne använt. Vi föreslår att strukturen för kontroll av assistansersättningen ändras på ett annat sätt än vad RFV föreslagit. Vi vill tydligare markera betalningsmottagarens ansvar, dvs. ansvaret hos den eller de anordnare som utför personlig assistans på den assistansberättigades uppdrag. Vi föreslår därför att betalningsmottagaren skall vara skyldig att redovisa såväl i vilken omfattning beviljade timmar använts som till vilka kostnader assistansersättning använts.

Förslaget innebär att den assistansberättigade inte behöver lämna in någon timredovisning till Försäkringskassan, som innehåller uppgift om vilka assistenter som utfört assistans. Genom denna åtgärd förenklas handläggningen hos både assistansanordnaren och Försäkringskassan utan att statens reella kontrollmöjligheter försämras. Redovisning som gäller hur många timmar en assistansberättigad använt, och som kallas Räkning-Assistansersättning, skall vara kvar och även i fortsättningen vara månatlig. Denna redovisning ger goda möjligheter för den assistansberättigade att under den aktuella tidsperioden, som föreslås förlängas till att vara som längst ett år (se 6 § LASS), följa upp i vilken omfattning timmarna har nyttjats. Dessutom får Försäkringskassan genom denna redovisning förutsättningar att kunna reagera om något verkar onormalt. Försäkringskassan skall också i fortsättningen arbeta med avräkning och slutavräkning som hittills skett. Den ändring som genomförs är att det är betalningsmottagaren som blir skyldig att betala tillbaka assistansersättningen för de timmar som inte nyttjats under den tidsperiod som slutavräkningen avser. De uppgifter som ligger till grund för slutavräkningen gäller, i huvudfallet, per den 31 december, eller när rätten till ersättning upphör eller vid byte av assistansanordnare. För den assistansberättigade kan detta i något fall innebära att slutavräkningen omfattar en kort tidsperiod, dvs. för de assistansberättigade som beviljats assistansersättning under den i lagen angivna tidsperioden.

För att det skall vara möjligt att göra uppföljning och kontroll skall anordnaren bli skyldig att tillhandahålla de uppgifter som Försäkringskassan behöver för sin uppföljning. Försäkringskassan skall också, på begäran, kunna se utdrag ur anordnarens interna redovisning av timmar och bokföring samt verifikationer av de kostnader som assistansersättningen använts till.

Den uppföljning och kontroll som Försäkringskassan i dag skall göra av den assistansersättning som utgått med förhöjt timbelopp skall fortsätta som hittills. Om denna ersättning inte använts, eller använts på ett sätt som inte är författningsenligt, skall Försäkringskassan rikta krav om återbetalning av en del av eller av hela det utbetalda förhöjda timbeloppet.

Som komplement till de regler vi föreslår i LASS om olika redovisningar skall Försäkringskassan bemyndigas att meddela föreskrifter om hur redovisningen i detalj skall gå till för att det skall bli en enkel, snabb och anpassad handläggning, både för Försäkringskassan och den assistansberättigade. Det handlar bl.a. om föreskrifter om vilket material som Försäkringskassan måste ha, på vilket sätt materialet skall redovisas och andra situationer som nu regleras i Försäkringskassans föreskrifter och allmänna råd om assistansersättningen.

Vi vill understryka att syftet med Försäkringskassans uppföljning är att se vad assistansersättningen använts till under den period som ersättningen betalats ut (jfr 6 § LASS). Det handlar således inte om en kontinuerlig granskning av vad assistansersättningen används till, med regelbunden rapportering av kostnader under den period som ersättningen betalas ut. Försäkringskassan skall dock, som framgått, alltid kunna begära utdrag ur betalningsmottagarens dokumentation av tid och kostnader för personlig assistans.

6.4.3. Redovisning av andra kostnader än lön

RFV föreslår i sin rapport till regeringen att endast lönekostnaderna skall regleras. När det gäller de övriga kostnaderna får avtalet mellan assistansberättigade och anordnare styra hur de används. Bland remissinstanserna finns det kritik mot förslaget. Svenska Kommunalarbetareförbundet vill reglera kostnader för utbildning av assistenter. Malmö kommun anser det inte rimligt att lämna så

stor del oreglerad. Om kostnaderna skall avtalas mellan brukare och anordnare, kan det skapa stora svårigheter för anordnaren.

Vi bedömer att uppföljningen och kontrollen inte kan fungera på ett effektivt sätt om den endast avser lönekostnader. Fortfarande återstår betydande summor av assistansersättningen, som kan användas för andra ändamål än assistans om det saknas kontrollmöjligheter. För att Försäkringskassan skall kunna bedriva sin kontroll bör den få möjlighet att begära in uppgifter från en anordnare om det finns anledning att ifrågasätta de uppgifter anordnaren lämnar.

Möjligheten att bedriva uppföljning och kontroll förutsätter att uppgifterna på ett enkelt sätt går att kontrollera. Vi har diskuterat formerna för denna kontroll med olika anordnare och med representanter för Skatteverket. Vi har också tagit del av årsredovisningar för att ta reda om det är möjligt att få tillräcklig information den vägen. Årsredovisningarna kan inte fungera som ett verktyg i detta sammanhang. De ger inte den information som Försäkringskassan skall efterfråga. Ett särskilt system för redovisning av de aktuella kostnaderna behöver därför skapas, som är enkelt att hantera för både anordnare och Försäkringskassan.

Vi föreslår att betalningsmottagaren skall redovisa alla kostnader för personlig assistans utöver lön. Redovisningen skall följa en mall med fem kostnadsslag. Varje enskild kostnad utöver lönerna skall kunna påföras något av dessa kostnadsslag. Följande fem kostnadsslag föreslås:

  • assistansomkostnader,
  • utbildningskostnader,
  • arbetsmiljö- och personalomkostnader,
  • sparad assistansersättning,
  • administration.

Vid redovisningen av dessa kostnadsslag skall anordnaren ange hur höga kostnaderna är för vart och ett av dem. Vi vill inte specificera vad varje post skall uppgå till, eftersom det kan variera från år till år. Vårt förslag innebär att dessa kostnader får motsvara högst 15 procent av assistansersättningen. Vi tror att denna andel kommer att vara lägre för många anordnare.

Redovisningen av kostnadsslagen beskrivs mer utförligt längre fram i detta avsnitt. Summorna för varje kostnadsslag kan lämpligast redovisas på en blankett. Om Försäkringskassan

ifrågasätter de redovisade kostnaderna kan den kräva att få granska de verifikationer som finns under kostnadsslagen.

På samma sätt som för lönekostnaderna är det viktigt att reglerna för kostnadsslagen, och den sammanlagda nivån för de kostnader dessa avser, inte kan ändras genom enbart ett myndighetsbeslut. Mot den bakgrunden föreslår vi att kostnadsslagen skall regleras i en förordning.

Nedan beskrivs de olika kostnadsslagen närmare.

Assistansomkostnader

Under denna post ligger alla de omkostnader som är direkt knutna till assistansen. De anges närmare under avsnitt 4.2.1.

Utbildningskostnader

Denna post innehåller kostnader för utbildningar och fortbildningar av personal. Inga lönekostnader för de personliga assistenterna ingår här. Dessa ligger under lönekostnader. Detta gäller endast assistenterna. När administrativ personal deltar i utbildningar är deras lönekostnad en del av utbildningskostnaderna. Se avsnitt 6.3 om lönekostnader.

Arbetsmiljö och personalomkostnader

Vi vill betona hur viktigt det är med arbetsmiljöinsatser och personalomkostnader för de personliga assistenterna. Genom att ge dessa insatser ett särskilt konto lyfts de fram i förhållande till andra uppgifter som ingår i anordnarens ansvar som arbetsgivare. Vi tror att detta kan stärka arbetet för en god arbetsmiljö för de personliga assistenterna. I personalomkostnader ingår insatser som befrämjar goda villkor i assistenternas arbete, men som inte är en del av arbetsmiljöinsatserna. Hit kan räknas företagshälsovård, friskvård, olika former av personalarrangemang, personaldagar m.m. Vi vill understryka att hjälpmedel som fordras för att den assistansberättigade själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina grundläggande behov inte skall anses som arbetsmiljöinsatser. Det har i sammanhanget ingen betydelse om den assistansberättigade behöver få hjälp av någon annan för att kunna

använda hjälpmedlet eller om det har positiva effekter även för den personliga assistenten. Assistansersättning får inte användas för att betala kostnader för sådana hjälpmedel.

Sparad assistansersättning

Till detta kostnadsslag bokförs den del av assistansersättningen för nyttjade assistanstimmar, som den enskilde vill spara för omkostnader under en senare tidsperiod. Som exempel kan nämnas omkostnader för assistenter under en planerad resa som skall genomföras senare. I detta kostnadsslag skall också anges i vilken omfattning anordnaren enligt avtal med den assistansberättigade i samband med byte av betalningsmottagare har överflyttat sparade medel.

Administration

Här ingår lönekostnader och andra ersättningar för annan personal hos anordnaren än personliga assistenter och för uppdragstagare samt för lokalkostnader, olika former av företagsförsäkringar och avgifter i arbetsgivarorganisation eller branschorganisation. Kostnader för rekrytering räknas också in här, liksom kostnader för marknadsföring och investeringar. Överskott av verksamheten förs till detta kostnadsslag.

6.4.4. Betalningsmottagarens uppgiftsskyldighet

RFV föreslår i sin rapport om ökad kostnadskontroll att den till vilken assistansersättning utbetalas skall vara skyldig att, utöver vad som redan föreskrivs om uppgiftsplikt, lämna uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Enligt förslaget meddelas närmare föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter av regeringen eller efter bemyndigande den myndighet som regeringen bestämmer.

De remissinstanser som har uttalat sig om Försäkringskassans förslag om att utöka uppgifts- och anmälningsplikten till att också omfatta assistansanordnare har varit positiva till ändringen. Några remissinstanser har också efterfrågat tydlighet om vad som gäller.

Vi instämmer i RFV:s förslag, men vill göra vissa tillägg. Som framgår av avsnitt 6.5.1 föreslår vi att det införs en ny återbetalningssituation där assistansersättning, som inte använts ändamålsenligt, skall återbetalas till Försäkringskassan. För att Försäkringskassan skall kunna tillämpa denna bestämmelse måste reglerna om uppgiftsskyldighet tydligt ange att även anordnaren är skyldig att lämna uppgifter. Uppgiftsskyldigheten omfattar inte bara en redovisning till Försäkringskassan. Den som är uppgiftsskyldig är också skyldig att genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt kunna visa underlag så att Försäkringskassan skall kunna fullfölja sin uppföljning och kontroll av assistansersättningen.

6.5. Sanktioner

Assistanskommitténs bedömning

  • Det krävs sanktioner mot de anordnare som inte följer reglerna, om en reglering av vad assistansersättningen får användas till skall bli verkningsfull.

Assistanskommitténs förslag

  • Försäkringskassan skall genom ändringar i LASS få möjlighet att återkräva den del av assistansersättningen som anordnaren inte använt till kostnader för personlig assistans.
  • Försäkringskassan skall i vissa andra situationer kunna besluta om att inte betala ut assistansersättning till en enskild anordnare, som den assistansberättigade angivit, eller till en assistansberättigad som är arbetsgivare för sina personliga assistenter.
  • Om den assistansberättigade inte anger någon annan anordnare som betalningsmottagare skall Försäkringskassan få besluta att betala ut assistansersättningen till den assistansberättigades kommun. Inför beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit skall Försäkringskassan tillgodose att den assistansberättigades rättigheter tas till vara och informera länsstyrelsen om hur detta har skett.
  • Kommunerna skall genom en ändring i LSS-förordningen få samma möjligheter som Försäkringskassan till återkrav och beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit.

6.5.1. Återbetalningsskyldighet

Sedan LSS och LASS trädde i kraft har det i båda lagarna funnits bestämmelser om återkrav. Bestämmelserna syftar på den situation då någon fått assistansersättning genom att lämna oriktiga uppgifter. Justitieombudsmannen har i ett beslut (dnr 4068–2000) anfört att reglerna i LASS varit oklara när det gäller mot vem återkravet skall riktas till. Reglerna om återkrav i LASS liknar motsvarande regler i andra regelverk inom socialförsäkringen. Systemet kring personlig assistans är emellertid mer komplicerat. När det gäller andra ersättningar har staten inte något intresse av att kontrollera hur ersättningarna använts, t.ex. i fråga om sjukpenning, bostadsbidrag och handikappersättning. Kontrollen är koncentrerad till förutsättningarna att få ersättningen. Ytterligare en skillnad är att andra ersättningar än personlig assistans endast inbegriper två parter, dvs. den ersättningsberättigade och staten. Vid personlig assistans finns det i huvudfallet också en anordnare med som intressent.

RFV föreslår i sin rapport om ökad kostnadskontroll att Försäkringskassan skall besluta om återbetalningsskyldighet av assistansersättning, om den ersättningsberättigade, hans ställföreträdare eller en assistansanordnare genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att assistansersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den ersättningsberättigade, hans ställföreträdare eller assistansanordnaren skäligen borde ha insett detta. Försäkringskassan skall, enligt RFV:s förslag, även besluta om återbetalning av den del av assistansersättningen som assistansanordnaren inte kan visa har använts till avsett ändamål. Om det finns särskilda skäl får Försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis för den ersättningsberättigade. Vid senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättning får Försäkringskassan i vissa fall hålla inne ett skäligt belopp i avräkning av vad som lämnats för mycket. RFV föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som skall återbetalas.

Remissinstanserna är över lag positiva till en tydligare reglering av återbetalningsskyldigheten. JO ser det som positivt att reglerna om återkrav förtydligas. Gotlands kommun anser att det är nöd-

vändigt med en tydligare reglering, så att medel som inte använts betalas tillbaka. Kammarrätten i Göteborg påpekar att förvaltningsdomstolarna kommer att tillföras flera mål genom bl.a. den återbetalningsskyldighet som kan bli följden av förändringarna. Domstolsverket anför också att förslaget kan leda till ett ökat antal mål, även om verket bedömer ökningen som liten i absoluta tal. Däremot kan målen i sig bli relativt resurskrävande då det torde bli fråga om en hel del ”sifferexercis”. Partsställningen kan också bidra till att göra dessa mål mer krävande. Detta bör därför följas upp för att kunna avgöra om domstolsväsendet behöver kompenseras finansiellt. Länsrätten i Västernorrland anser att möjligheten till eftergift bör avse alla återbetalningsskyldiga. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att inte ändamålsenligt använd ersättning skall återbetalas.

Vi följer huvudtanken i RFV:s förslag om återbetalningsskyldighet, men vill formulera denna skyldighet i förhållande till de förslag vi i övrigt lämnar om användningen och hanteringen av assistansersättning. Försäkringskassan skall i regel besluta om skyldighet för assistansanordnaren att återbetala assistansersättning om denne genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och anordnaren borde ha insett detta. I särskilda fall kan den ersättningsberättigade eller hans eller hennes ställföreträdare göras skyldig att återbetala assistansersättning. Försäkringskassan skall även besluta om återbetalning för betalningsmottagaren av assistansersättning sedan redovisning enligt 10 a § LASS skett. Vid en senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättning får Försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning av vad som har lämnats för mycket.

Om det finns särskilda skäl får Försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis. De situationer som enligt gällande regler ger grund för eftergift är främst relaterade till den enskildes situation. Det handlar i huvudsak om den assistansberättigades ekonomiska situation som grund för eftergift. Men likaväl som för den assistansberättigade kan det för anordnaren vara motiverat med eftergift i de fall det gått lång tid mellan den felaktiga utbetalningen och upptäckten av den. Det förutsätter dock att anordnaren inte farit med osanning.

Vi vill – som framgår av avsnitt 6.3.1 – att assistansanordnaren skall vara den som på den assistansberättigades uppdrag (jfr 13 a och 13 c §§ LSS) tar emot, hanterar och redovisar vad assistansersättningen används till. Anordnaren skall också vara arbetsgivare för den assistansberättigades personliga assistenter och därmed ansvara för de kontrolluppgifter som sänds till Skatteverket. Det skall därför också vara till anordnaren som Försäkringskassan riktar krav på återbetalning till följd av att assistansersättning använts till inte författningsenliga kostnader, både när det gäller ersättning som utgått med schablonbelopp och med förhöjt belopp. Även då det blir aktuellt med återbetalning av inte nyttjade assistanstimmar bör ansvaret ligga hos anordnaren, liksom i de fall det av andra skäl kan bli fråga om återbetalning (jfr 16 § LASS). Bara om en anordnare inte på något sätt varit i kontakt med Försäkringskassan om de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldighet kan annan än anordnaren göras återbetalningspliktig. Till vem krav på återbetalning skall riktas får bedömas utifrån den roll som denne haft vid kontakterna med Försäkringskassan. Är det t.ex. fråga om en situation som beskrivs i 16 § första stycket LASS och det är en annan än en betalningsmottagande anordnare som haft kontakten med Försäkringskassan är det den som haft kontakten som skall göras återbetalningsskyldig. Det kan vara den assistansberättigade eller dennes ställföreträdare, som t.ex. en god man, förmyndare eller förälder.

Krav på återbetalning som riktas till en assistansanordnare kan få allvarliga konsekvenser för de assistansberättigade som har avtal med anordnaren. Vi föreslår därför att Försäkringskassan skall meddela de assistansberättigade, som har gällande avtal med anordnaren, att en handläggning om återbetalning enligt 16 § LASS påbörjats. De assistansberättigade skall göras delaktiga i hela processen. Försäkringskassan skall också meddela detta till länsstyrelsen så att länsstyrelsen får möjlighet att överväga om det finns anledning att påbörja en tillsyn av anordnaren.

All assistansersättning som anordnaren inte kan visa gått åt till personlig assistans, och som anordnaren kan göras återbetalningsskyldig för, skall återbetalas till Försäkringskassan. Det innebär i praktiken att en anordnare som inte kommer in med redovisning får ett återkrav av Försäkringskassan på hela det utbetalda beloppet. Detta görs eftersom anordnaren inte visat att ersättningen använts ändamålsenligt. Försäkringskassan kommer att,

som hittills, ha möjlighet att besluta om återbetalning av hela beloppet vid till exempel fusksituationer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vilken del av ersättningen som skall återbetalas.

6.5.2. Dröjsmålsränta

RFV föreslår i sin rapport om ökad kostnadskontroll att assistansanordnaren skall betala dröjsmålsränta på det återbetalningspliktiga beloppet, om det inte betalas i rätt tid och om det inte finns särskilda skäl emot det. Dröjsmålsränta skall tas ut enligt räntelagen (1975:635). De remissinstanser som har uttalat sig om Försäkringskassans förslag om att kassan skall kunna ta ut dröjsmålsränta har ansett att det är ett bra förslag. Vi instämmer i RFV:s förslag. Försäkringskassan skall i vissa fall kunna ta ut ränta på fordringar som bygger på felaktigt utbetald assistansersättning, dvs. i de situationer som beskrivs i 16 § LASS.

6.5.3. Utbetalning till annan anordnare

Av den hittills gällande 12 § LASS framgår att Försäkringskassan får besluta att ersättningen skall betalas ut till en kommunal myndighet eller till någon annan person för att användas till kostnader för personlig assistans för den ersättningsberättigade. Detta får ske under förutsättning att en ersättningsberättigad på grund av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv ta hand om assistansersättningen.

Denna bestämmelse har visat sig vara tillämplig endast vid ett fåtal tillfällen. Dessutom behöver reglerna ses över eftersom utbetalningar av assistansersättning i huvudfallet kommer att göras till företag. Mot denna bakgrund föreslår vi att bestämmelsen ändras. Det innebär att Försäkringskassan, om den upptäcker att någon betalningsmottagare inte är lämplig på grund av de skäl som anges i bestämmelsen, skall besluta att ersättningen skall betalas ut till en annan anordnare. Det kan vara till en enskild anordnare, en kommunal anordnare eller en assistansberättigad som i fortsätt-

ningen själv vill anordna sin assistans. En kommun kan, mot bakgrund av sitt basansvar inte vägra att utföra personlig assistans.

En anordnare som blivit av med sitt tillstånd för assistansverksamhet kan heller inte vara betalningsmottagare av assistansersättning. Det finns inget hinder mot att en anordnare som på nytt fått tillstånd åter kan vara betalningsmottagare. Andra skäl att byta anordnare är då denne är i konkurs eller likvidation, satt under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord. Detsamma gäller om anordnaren tills vidare har inställt sina betalningar, är underkastad näringsförbud, är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångsförvaltning, ackord eller annat förfarande. Byte av anordnare är också aktuellt när anordnaren är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen dom eller inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt.

De omständigheter som hittills räknats upp i bestämmelsen skall vara kvar och tillämpas på en verksamhet där en assistansberättigad är egen arbetsgivare för sina assistenter.

Ett beslut om att betala ut till en annan betalningsmottagare kan gälla tillfälligt eller över en längre period.

Enligt en ny bestämmelse (12 a §) kan den assistansberättigade begära till vilken anordnare ersättningen i stället skall betalas ut. Men det är Försäkringskassan som gör den slutliga bedömningen av om den anordnaren, som den assistansberättigade begär, uppfyller de krav som föreskrivs för en betalningsmottagande anordnare. Det sker enligt de regler som annars normalt styr Försäkringskassans handläggning.

I några fall kan beslutet innebära att den nya betalningsmottagaren blir en kommun. Det sker i de fall den assistansberättigade väljer en kommun, inte anger vilken anordnare som skall vara betalningsmottagare eller då Försäkringskassan med stöd av författningen och andra föreskrifter inte kan betala ut ersättningen till den som angetts. De gånger Försäkringskassan beslutar mot den assistansberättigades vilja är det särskilt viktigt att handläggningen har dokumenterats så att länsstyrelsen kan följa upp hur den assistansberättigades självbestämmande tillgodosetts. Regeringen har behörighet att låta Försäkringskassan meddela föreskrifter om vilka avvägningar som bör göras för att den assistansberättigades intresse skall kunna tillgodoses på bästa möjliga sätt när utbetalning av assistansersättning görs till annan anordnare än den som begärts. Det kan t.ex. handla om hur Försäk-

ringskassan skall samråda med den assistansberättigade när det finns skälig grund för att påbörja en handläggning av byte av betalningsmottagare. Den assistansberättigade skall göras delaktig i hela processen. En kommun kan, mot bakgrund av sitt basansvar (jfr prop. 1992/93:159), inte vägra att utföra personlig assistans. Beslutet kan gälla tillfälligt eller över en längre period.

6.5.4. Överklagan

Assistanskommitténs förslag innebär inga principiella förändringar när det gäller enskildas möjligheter att överklaga beslut som fattats av Försäkringskassan (se 17 § LASS där det hänvisas till 20 kap. 10– 13 §§ AFL). Beslut av Försäkringskassan skall överklagas av den beslutet angår. När det gäller beslut om avräkning och slutavräkning skall beslut överklagas av den redovisningspliktiga betalningsmottagaren av assistansersättningen. Beslut om återbetalning kan överklagas av den till vilken beslutet riktats.

Ett beslut om byte av anordnare enligt 12 § LASS kan visserligen beröra den betalningsmottagande anordnaren, den assistansberättigade eller dennes ställföreträdare. Rätten att överklaga ett sådant beslut skall dock vara förbehållet den assistansberättigade eller dennes ställföreträdare. Det hänger samman med att Försäkringskassan genom åtgärden upphäver den assistansberättigades val av utförare. Likaså är det den assistansberättigade eller dennes ställföreträdare som kan överklaga ett beslut om byte av betalningsmottagare i de fall den assistansberättigade anordnat sin egen assistans. Om en betalningsmottagande assistansanordnare, som bedriver assistansverksamhet, anser sig ha drabbats av ekonomisk eller annan skada till följd av att Försäkringskassan gjort sig skyldig till ett skadeståndsgrundande fel återstår för denne förfördelade att söka ekonomisk kompensation enligt reglerna för detta.

7. Konsekvenser

7.1. Förväntade effekter och uppföljning

7.1.1. Allmänna konsekvenser

Generellt bedömer vi att våra förslag ger följande konsekvenser:

  • för assistansberättigade leder de till bättre överblick över utbudet av anordnare, större tydlighet om hur dessa arbetar och större tydlighet om den egna personliga assistansen,
  • för assistansanordnare leder de till ökad tydlighet om det ansvar som följer med att anordna personlig assistans på den assistansberättigades uppdrag, såväl när det gäller kvalitetsfrågor som hantering av assistansersättning,
  • för stat och kommuner (som handläggare och finansiärer av personlig assistans) leder de till nya möjligheter att genom tillsyn, uppföljning och kontroll säkerställa att ersättningen enligt LSS och LASS används till en personlig assistans med god kvalitet.

Vi har inte utformat förslagen i avsikt att förändra de personliga assistenternas förhållanden, men bedömer att våra förslag ökar assistansanordnarnas ekonomiska incitament att betala löner m.m. i nivå med gällande kollektivavtal inom området. Detta kan i sin tur också ha positiva effekter på kvaliteten i den personliga assistansen.

7.1.2. Uppföljning och utvärdering av förändringar

Några direkt negativa konsekvenser av förslagen kan vi inte se. Det finns dock vissa risker om intentionerna bakom våra förslag inte fullföljs eller det visar sig att vi inte förutsett konsekvenserna fullt ut. Det kan handla om att den administrativa hanteringen blir för omfattande och att myndighetskontrollen blir för rigid, men det

kan också handla om att de föreslagna förändringarna inte räcker för att säkerställa god kvalitet i den personliga assistansen eller ändamålsenlig användning av assistansersättningen.

Det är viktigt att regeringen följer upp om de åtgärder, som vi föreslår, leder till de eftersträvade effekterna och om de på andra sätt påverkar centrala värden i assistansreformen. Vi föreslår därför att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att, i samverkan med andra berörda myndigheter, följa upp och utvärdera effekterna av dessa förändringar. Inte minst är det angeläget att de förändringar som gäller hanteringen av assistansersättningen studeras utifrån hur de påverkar kvaliteten ur den assistansberättigades perspektiv, särskilt möjligheterna att utöva självbestämmande genom val av assistansanordnare och avtal med dessa.

Uppföljningen bör göras under en treårsperiod efter att förändringarna trätt i kraft. Under det första året bör uppföljningen främst avse frågor i samband med genomförandet, först därefter kan det bli möjligt att beskriva och bedöma effekterna. Socialstyrelsen bör få 1miljon kronor under dessa tre år för att genomföra uppföljningen. Dessa medel bör bl.a. användas för att studera de assistansberättigades inflytande inom de områden som vi tagit upp i vår enkät bland dessa. Efter treårsperioden bör regeringen ta ställning till hur effekterna fortsättningsvis bör följas upp.

En särskild avstämning av tillsynen av verksamheter med personlig assistans bör göras när de löpande inspektioner, som vi föreslår, hunnit genomföras under två tvåårsperioder. Frågor som då bör uppmärksammas är om det behövs löpande inspektioner i samma utsträckning framöver, och om de resurser som länsstyrelserna tillförs för tillsyn av verksamheter med personlig assistans också bör användas till andra tillsynsinsatser inom LSS-området. Som nationell tillsynsmyndighet inom detta område bör Socialstyrelsen samordna denna avstämning i samverkan med samtliga länsstyrelser.

7.2. Ekonomiska konsekvenser

7.2.1. För assistansanordnare

De slutavräkningar av använda timmar för personlig assistans som anordnare nu sänder till Försäkringskassan två gånger per år ersätts med en motsvarande slutavräkning en gång om året.

Dessutom skall anordnaren årligen redovisa till Försäkringskassan vad den statliga assistansersättningen använts till. Redovisningen skall innehålla en sammanställning av uppgifter ur anordnarens bokföring och bör därför inte innebära något omfattande merarbete. De anordnare som i dag saknar eller har bristfälliga system för redovisning av kostnader på verksamhetsnivå – med hantering av verifikationer m.m. – måste skaffa sig sådana. Det kan medföra en tillfällig merkostnad, men sådana system bör också kunna ses som en investering i verksamheten som kan ge bättre överblick över de ekonomiska flödena. För vissa assistansanordnare kan också en del mer eller mindre omfattande kontakter med Försäkringskassan tillkomma i samband med mer ingående utredningar av deras redovisningar av vad assistansersättningen använts till.

Samtliga anordnare måste också avsätta en viss tid vartannat år för tillsyn av verksamheten i samband med de löpande inspektioner, som vi föreslår att länsstyrelserna skall göra. Detta innebär också ett visst administrativt arbete, men ger samtidigt möjligheter till stöd i det egna kvalitetsarbetet.

Tillfälliga och begränsade administrativa insatser krävs av enskilda anordnare, som måste ansöka om tillstånd för verksamhet med personlig assistans, och assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter och som måste anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen.

De anordnare, som inte når upp till den fastställda nivån för löne- och lönebikostnader måste återbetala medel till Försäkringskassan. Hur stora summor det handlar om är svårt att beräkna (se nedan). För anordnare som har sådana kostnader i nivå med kollektivavtalen inom området bör återkraven inte bli särskilt omfattande och innebära några reella hot mot verksamheten på sikt. För andra anordnare är dessa effekter givetvis en del av sanktionerna, som hör till systemet för uppföljning och kontroll av assistansersättningen.

Sammantaget bedömer vi att dessa konsekvenser leder till viss ökad administration för assistansanordnarna. Efter kontakter med anordnare och anordnarorganisationer har vi dock funnit att det bör vara möjligt, även för de många mindre anordnarna, att klara dessa nya uppgifter.

7.2.2. För statliga myndigheter

Länsstyrelserna kommer att få ett relativt omfattande merarbete inom ett område där insatserna i dag är mycket begränsade. Dels handlar det om tillstånd som skall prövas för mer än 300 olika enskilda assistansanordnare, av vilka kanske ett tjugotal är verksamma i flera län. I praktiken kan det alltså handla om 600–700 tillstånd, vilket innebär en mångdubbling av tillstånden för enskilda verksamheter inom LSS-området i flera län. Dels handlar det om löpande tillsyn av sammanlagt mer än 1 000 assistansanordnare. Förutom de enskilda även 290 kommuner och cirka 400 assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter. Ökade krav på samverkan med andra berörda myndigheter innebär också merarbete och kan leda till fler tillsynsinsatser.

Försäkringskassan kommer också att få ett relativt omfattande merarbete med ekonomiska uppföljningar och kontroller, som i dag inte genomförs. Antalet slutavräkningar av använda timmar kommer att halveras genom att avräkningsperioden förlängs från sex månader till ett år. Det tillkommer dock ett arbete med att sammanställa och kontrollera de redovisningar av vad den statliga assistansersättningen använts till, vilka assistansanordnarna årligen skall sända in till Försäkringskassan. Arbetet kommer att kräva en delvis annan kompetens än dagens kontroller, t.ex. med tydligare inriktning på ekonomisk uppföljning och revision. En sådan kompetens krävs också för regelbundna uppföljningar och stickprov. Även Försäkringskassans IT-stöd behöver utvecklas för att klara en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Eventuellt kommer Försäkringskassan också att behöva handlägga fler ansökningar om förhöjd ersättning samt finansiera fler sådana ersättningar för dem som har rätt till dem. Vi bedömer dock att ansökningarna inte nödvändigtvis blir fler till följd av de åtgärder vi föreslår för uppföljning och kontroll av assistansersättningen.

Socialstyrelsen kommer att få ett visst merarbete genom uppdrag kopplade till tillståndsgivningen, normeringen av kvalitet som underlag för tillsynen och uppföljningen av effekterna av de förändringar vi föreslår.

7.2.3. För kommuner som handläggare och finansiärer av personlig assistans

Vi föreslår att kommunerna inte skall ha någon tillsyn över verksamheter med personlig assistans. Även om det går att tolka dagens lagstiftning så att kommunerna nu har ett visst tillsynsansvar så är vårt intryck att det knappast bedrivs någon sådan tillsyn. I den mån vårt förslag innebär en förändring så blir effekterna således mycket begränsade. Nya möjligheter till uppföljning och kontroll av ersättning för personlig assistans enbart enligt LSS kan ge mer administrativt arbete, men detta är ett frivilligt åtagande.

Vidare föreslår vi att kommunerna blir ansvariga för att anordna personlig assistans när en enskild anordnare förlorar sitt tillstånd eller inte får mer ersättning utbetald och den assistansberättigade inte anger någon annan anordnare. Vi utgår från att dessa situationer blir ytterst ovanliga och att kommunernas uppgifter då blir kortvariga. Den faktiska utvecklingen bör beskrivas och bedömas inom ramen för den uppföljning som vi föreslår att Socialstyrelsen skall genomföra. Det är inte meningsfullt att diskutera eventuella merkostnader för kommunerna innan denna uppföljning har genomförts. I vårt fortsatta arbete kommer vi för övrigt att ytterligare analysera vad kommunernas basansvar vid personlig assistans skall omfatta.

Av de intäkter, som staten får in genom eventuella återkrav av assistansersättning kommer en del av medlen från kommunerna, vilka finansierar de 20 första timmarnas personliga assistans per vecka. Det är i dag svårt att beräkna vilka belopp det kan handla om, särskilt efter en första period, och för tidigt att lämna detaljerade förslag om hur de bör hanteras. Frågan bör dock uppmärksammas i samband med vårt fortsatta arbete.

7.2.4. Intäkter genom återbetalning av assistansersättning

Vi föreslår som framgått att en betalningsmottagare, som inte kan visa att assistansersättningen använts till kostnader för personlig assistans, bl.a. till lönekostnader motsvarande minst 85 procent av ersättningen, skall bli skyldig att betala tillbaka ersättning. Försäkringskassan skall också kunna göra återkrav på assistansersättning som inte använts enligt gällande regler. Dessa förslag kan, åtminstone under en första tid, ge vissa intäkter till staten.

Sannolikt är denna effekt övergående eftersom lönenivåerna troligen kommer att stabiliseras kring den minimiandel av ersättningen som anges i regelverket.

Vi har gjort beräkningar utifrån ett begränsat material hur stora summor det skulle kunna handla om vid både en individuell redovisning och en kollektiv redovisning till staten. Summan att återbetala blir mindre vid den kollektiva redovisningen. Redovisningen leder till att staten kommer att få medel tillbaka. Vid en lägsta nivå på 85 procent för lönekostnadernas andel av assistansersättningen – enligt vad vi föreslår i avsnitt 6.3.2 – kan det röra sig om en summa som uppgår till mellan några miljoner upp till cirka 100 miljoner kronor, beroende på vilken nivå lönerna ligger på vid det aktuella tillfället. Vid en individuell redovisning skulle beloppet kunna uppgå till mellan 150 miljoner kronor och 300 miljoner kronor.

Beräkningarna är mycket grova, i synnerhet om man anlägger ett längre perspektiv. Frånsett att lönenivåerna kan förändras skulle särskilt en individuell redovisning leda till att fler anordnare, inte minst fler kommuner, ansöker om förhöjd ersättning. För att illustrera vad det kan handla om ges nedan några exempel från olika anordnare. (I dessa beräkningar har vi utgått från att lönekostnadsdelen skall uppgå till 87 procent av assistansersättningen, i enlighet med vad som anges i RFV:s allmänna råd.)

Det första exemplet gäller en kommun med 85 personer som uppbar assistansersättning. Den genomsnittliga lönekostnaden uppgick till 106 procent av assistansersättningen. Kommunen bidrog alltså med sex procent. Mellan brukarna varierade dock lönekostnadens andel. Den lägsta andelen låg på 64 procent medan den högsta uppgick till drygt 130 procent. Skulle en kollektiv redovisning tillämpas blir det inte aktuellt med någon återbetalning, eftersom lönekostnadens andel för samtliga brukare var 106 procent av assistansersättningen. Vid en individuell ersättning blir kommunen återbetalningsskyldig med knappt 700 000 kronor.

Ytterligare fem anordnare kan exemplifiera situationen. Den individuella redovisningen leder för en anordnare till att de får betala tillbaka 770 000 kronor. Vid en kollektiv redovisning uppgår återbetalningen till drygt 350 000 kronor. En anordnare med nästan lika många brukare får betala tillbaka 462 000 kronor respektive 342 000 kronor. För en av de små anordnarna uppgår beloppet vid individuell redovisning till drygt 790 000 kronor och 712 000 kronor om den är kollektiv. Den individuella redovisningen leder till en återbetalning på drygt 2 miljoner kronor för en av de större

anordnarna. Vilket skall jämföras med noll kronor vid den kollektiva.

En mycket stor anordnare, bland dem som kommittén fick redovisning från, kan få återbetala mer än 30 miljoner kronor vid en kollektiv redovisning, eftersom den samlade lönenivån för assistenterna uppgår till cirka 81 procent.

7.3. Tidsmässiga konsekvenser

7.3.1. Tillstånd

Som framgått räknar vi med att det behövs en övergångsperiod på sex månader för att hantera den relativt stora mängd tillstånd för enskilda assistansanordnare som följer av våra förslag. Genom att samordna resurserna mellan länsstyrelserna under denna tid kan tillståndsgivningen effektiviseras. Som också framgått föreslår vi vissa övergångsregler för att en anordnare skall kunna fortsätta sin verksamhet under denna period förutsatt att ansökan om tillstånd för denne inkommit till länsstyrelsen. Vi vill också att det skall sättas vissa tidsgränser för länsstyrelsernas fortsatta handläggning av tillstånd för verksamheter med personlig assistans så att assistansberättigade skall ha goda möjligheter att byta anordnare även om denne inte sedan tidigare har tillstånd i den assistansberättigades hemlän.

7.3.2. Uppföljning och kontroll av assistansersättning

Det system vi föreslår för uppföljning och kontroll av statlig assistansersättning kan i vissa avseenden behöva utvecklas innan det kan tillämpas fullt ut. Det gäller särskilt kontrollen av lönekostnader genom Skatteverkets kontrolluppgifter. Om regeringen fortfarande bedömer att det är bråttom med åtgärder för ökad kontroll och uppföljning av den statliga assistansersättningen så bör detta utvecklingsarbete påbörjas redan innan de författningsändringar vi föreslår har genomförts. Det gäller inte minst förbättringar av Försäkringskassans IT-stöd och förberedelser inom Försäkringskassan för eventuell ytterligare normering av handläggningen.

7.4. Resursförstärkningar

7.4.1. Länsstyrelserna

Vi föreslår att länsstyrelserna årligen tillförs 11 miljoner kronor för 22 tillsvidaretjänster à 0,5 miljon styck för tillståndsgivning, löpande tillsyn, utvecklingsinsatser och samverkan med berörda myndigheter.

Kontakter med länsstyrelser pekar på att de tre största behöver upp till tre tjänster för att hantera tillståndsgivning och löpande tillsyn. Andra länsstyrelser uppger att de behöver mellan en halv tjänst och tre tjänster. Vi föreslår medvetet ett något lägre antal tjänster än vad detta sammanlagt handlar om. Vår avsikt är att tjänsterna skall fördelas mellan länsstyrelserna så att möjligheter till samverkan över länsgränserna tas till vara. Enligt vår bedömning behöver det på det sättet inte bli nödvändigt att inrätta tjänster för tillsyn av verksamheter med personlig assistans vid varje länsstyrelse. Kompetensen hos handläggarna bör kunna bli större om de kan arbeta över ett större fält än ett län, i synnerhet gäller det de mindre länen. En stor mängd ärenden leder ofta till högre kompetens. Väl fungerande former för samverkan minskar också sårbarheten i tillsynen, särskilt hos länsstyrelserna i mindre län.

Tjänsterna avser tillsyn av verksamheter med personlig assistans, men de bör också kunna användas för angränsande frågor som tillsyn av kommunernas information om assistansberättigades rättigheter och valmöjligheter samt personlig assistans i förhållande till andra insatser. Resursförstärkningen knyts till ett kvantitativt uppdrag att genomföra löpande inspektioner hos alla assistansanordnare vartannat år.

Vi föreslår också att länsstyrelserna tillförs 0,5 miljon kronor att använda under det första halvåret för resor och gemensamma bedömningar vid en samlad tillståndsgivning.

Särskilt under denna tid kommer länsstyrelserna att handlägga en mycket stor mängd tillstånd. För att underlätta detta arbete och samtidigt bygga upp en gemensam bas för det fortsatta arbetet under denna period skall man arbeta i nära samverkan. Många tillstånd avser dessutom anordnare som finns i flera län. Detta kan illustreras genom situationen i Östergötlands län. Där finns det 50 tillståndspliktiga anordnare, vilket kan jämföras med 100 tillstånd för enskild vård. Omkring 30 procent av tillstånden avser anordnare som har sin hemvist i andra län än i Östergötland. Det

bör finnas goda möjligheter att i handläggningen samverka om dessa tillstånd.

Som framgått föreslår vi en avstämning efter fyra år av det fortsatta arbetet med löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans.

Eventuellt kommer en annan organisation för den sociala tillsynen på sikt att innebära möjligheter.

7.4.2. Försäkringskassan

Försäkringskassan behöver tillföras revisionskompetens för att kunna utföra de uppgifter som följer av förslagen. Sådan kompetens har hittills inte behövts i det löpande arbetet med handläggning av assistansersättningen. Delvis bör detta behov kunna täckas genom vidareutbildningar.

Vi är vidare medvetna om att ett förbättrat IT-stöd vid handläggningen av assistansersättningen är en förutsättning för ökad uppföljning och kontroll. Detta behov bör delvis täckas genom att IT-stödet för hantering av assistansersättningen prioriteras i Försäkringskassans förvaltningsplaner.

I övrigt har vi inget underlag för att bedöma Försäkringskassans eventuella behov av resursförstärkningar.

7.4.3. Socialstyrelsen

Vi föreslår att Socialstyrelsen tillförs 2 miljoner kronor för att användas under två år för utveckling av en databas över enskilda assistansanordnare, som har tillstånd för sin verksamhet, inklusive uppföljning. Detta arbete omfattar samordning av länsstyrelsernas arbete med underlag och förslag till drift/finansiering. Det finns fördelar med att kombinera arbetet med ett regeringsuppdrag och samlat analysera information om assistansberättigades rättigheter och valmöjligheter.

Vidare föreslår vi att Socialstyrelsen tillförs 1 miljon kronor ytterligare att använda under två år för uppföljning av de förändringar vi föreslår när det gäller tillsyn, uppföljning och kontroll i samband med personlig assistans inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag.

7.4.4. Finansiering

Som framgått kan staten under en första tid komma att få vissa intäkter genom återbetald assistansersättning. Vi vill framhålla att det är osäkert vilka belopp det i praktiken kan bli och hur dessa kommer att förändras över tid. Initialt kan de möjligen bidra till finansieringen av de utvecklings- och uppföljningsinsatser vi föreslår, men de kan inte ligga till grund för en långsiktigt hållbar finansiering av i första hand tillsyn av verksamheter med personlig assistans.

Den mest omfattande, löpande statliga kostnad vi föreslår är att länsstyrelserna tillförs medel för mer än tjugo heltidstjänster. Den sociala tillsynen av insatser för funktionshindrade är begränsad och måste förstärkas om det skall gå att genomföra en seriös tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Den sociala tillsynen inom äldreomsorgen har förstärkts under senare år, men vi bedömer att det är olyckligt att föreslå omprioriteringar som innebär att två berättigade tillsynsområden ställs mot varandra. Det har inte heller ingått i vårt uppdrag att ta ställning till den sociala tillsynen i stort eller länsstyrelsernas generella verksamhet.

Inte heller bedömer vi att en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans långsiktigt kan finansieras med medel från Försäkringskassans administration av den statliga assistansersättningen. Det ingår i vårt fortsatta uppdrag att analysera möjligheterna till effektiviseringar av denna administration, men vi kan inte redan i dag säga något konkret om detta. I den mån sådana effektiviseringar är möjliga kommer även Försäkringskassan att behöva resurser för uppföljningar och kontroller av assistansersättningen, som i dag inte genomförs.

I vårt uppdrag ingår att lämna förslag som kan dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen för personlig assistans samt föreslå en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedömningen. Regeringen har dock bett om dessa förslag i ett senare skede, efter att detta delbetänkande lämnats. Vi har därför inte möjlighet att redan nu hänvisa till dessa förslag för att finansiera en mer aktiv tillsyn samt en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Vi vill ändå framhålla att våra förslag om resursförstärkningar är nödvändiga investeringar för en bättre kontroll av kostnadsutvecklingen och en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedömningen. Dels behövs ett system som syftar till att säkerställa en ändamålsenlig användning av ersätt-

ningen innan andra frågor i sammanhanget kan studeras. Dels behövs det en struktur och organisation för tillsyn för att säkerställa god kvalitet i personlig assistans på lång sikt, i synnerhet om andra förändringar genomförs som berör assistansen än dem som vi föreslår här.

Omfattningen av dessa investeringar kan för övrigt jämföras med att staten under år 2005 beräknas betala ut omkring 11,5 miljarder kronor till assistansersättning utan en väl fungerande tillsyn och verkliga möjligheter att följa upp och kontrollera att ersättningen används till kostnader för personlig assistans.

8. Författningskommentarer

8.1. Författningskommentarer till ändringarna i LSS

2 §

Genom tillägget i tredje stycket tydliggörs det i lagstiftningen att personlig assistans är en enhetlig insats, men med olika finansiärer. I vilken situation staten, genom Försäkringskassan, ansvarar för ersättningen framgår av LASS. I den lagen samt i anslutande förordning och föreskrifter finns regler om handläggning av den statliga ersättningen och vissa andra särskilda regler.

9 §

Ändringen i andra punkten är av redaktionell karaktär. På vilka sätt en kommun kan verkställa beslutet, dvs. tillgodose behovet framgår numera av 9 a §.

9 a §

I bestämmelsens två första stycken beskrivs insatsen personlig assistans (jfr prop. 1992/93:159 och 1995/96:146).

I ett nytt tredje stycke anges på vilka sätt en kommun kan verkställa ett beslut enligt 9 § punkten 2. Reglerna innebär ingen ändring utan utgör ett förtydligande. En person som är berättigad till personlig assistans enligt LSS skall också i fortsättningen ha rätt att välja mellan att låta kommunen anordna assistansen eller få kostnaderna för assistansen ersatta. Dessutom är kommunen skyldig att ersätta sådan kostnad, som inte täcks av assistansersättning enligt LASS, som t.ex. kostnader som andra assistansanordnare än kommunen har för personliga assistenters sjukdom och för semesterresa.

Reglerna i hittills gällande stycke tre har flyttats till den nya bestämmelsen 13 b §.

13 §

Förändringar av regler angående tillsyn och tillstånd bör kunna genomföras relativt snabbt och enkelt. Samtidigt bör regelsystemet vara förutsebart. Genom ett nytt andra stycke i bestämmelsen får regeringen behörighet att normera i fråga om tillsyn och tillstånd. Regeringen kan också meddela föreskrifter om hur assistansanordnaren till kommunen skall redovisa hur ersättningen till kostnader för personlig assistans använts samt om kommunernas möjlighet att kontrollera redovisningarna och kräva återbetalning av ersättning som inte använts för personlig assistans.

13 a §

Enligt bestämmelsens första stycke är det den person som är berättigad till personlig assistans som anger till vem assistansersättningen för personlig assistans skall betalas ut. Betalningsmottagare är den eller de som den assistansberättigade skriver avtal med om personlig assistans (jfr 13 c §). I de fall det är en förutsättning för en anordnare att ha tillstånd för att bedriva assistansverksamhet eller att göra en anmälan om detta, skall dessa krav vara uppfyllda för att anordnaren skall kunna vara betalningsmottagare.

I bestämmelsens andra stycke beskrivs vilka som kan vara assistansanordnare. Det är den gruppen som kan vara betalningsmottagare av ersättning för personlig assistans. En enskild anordnare är ett kooperativ, organisation eller företag (jfr prop. 1992/93:159).

Om en assistansberättigad behöver få sin assistans utförd av annan anordnare, tillfälligt eller reguljärt, skall denne vara betalningsmottagare. Det kan t.ex. röra situationer som när en assistansberättigad behöver personlig assistans under en semestervistelse eller då den assistansberättigade arbetar eller har ett uppdrag på annan ort än hemorten. Även denna anordnare skall uppfylla de i författningen fastställda förutsättningarna för att kunna ta emot assistansersättning från Försäkringskassan för den assistansberättigades räkning. Att den assistansberättigade tillfälligt väljer att låta annan anordnare utföra hela assistansen, innebär inte att det skett ett byte av anordnare. Då den anordnare som tillfälligt utfört assistans avslutat sitt uppdrag skall däremot de regler som blir aktuella i en sådan situation tillämpas av kommunen.

Mot bakgrund av lagstiftarens intentioner med personlig assistans är det inte önskvärt att i svensk författning ställa krav på att annan anordnare i alla situationer skall ha tillstånd att bedriva

assistansverksamhet. Det skulle omöjliggöra t.ex. viss utlandsvistelse för assistansberättigade. Dessutom kan det uppstå en akut situation där den assistansberättigade och anordnaren kan behöva anlita ett företag som saknar tillstånd, t.ex. ett bemanningsföretag. Med akut avses högst någon dag. I särskilda fall är det därmed möjligt att låta någon utan tillstånd utföra viss assistans (se vidare avsnitt 6.4.1).

Den betalningsmottagande anordnaren kan vägra att låta annan utföra viss personlig assistans om det finns sakliga skäl för detta, t.ex. om denne bedöms olämplig av skäl som anges i 12 § i denna lag eller av skäl som skulle innebära att Försäkringskassan skulle kunna betala ut assistansersättning till annan anordnare än den betalningsmottagande (jfr 12 § LASS).

Det är den betalningsmottagande anordnaren som ansvarar för den redovisning av ersättningen som krävs enligt denna lag.

Om en person som är berättigad till ersättning för personlig assistans vill att utbetalningen skall göras till någon som inte har tillstånd i det län där assistansen skall utföras, men som har tillstånd i annat län, kan, enligt tredje stycket, ersättningen betalas ut till denne under länsstyrelsens handläggningstid för tillsynsansökan om det gäller en assistansberättigad som fått ett nytt beslut om ersättning och som inte har assistans. Ansökan om tillstånd måste dock ha inkommit till länsstyrelsen. För det fall anordnaren inte får tillstånd startar proceduren om genom att den assistansberättigade begär att utbetalningen betalas ut till annan anordnare. Om sådan begäran inte inkommer får kommunen betala ut ersättningen till en lämplig anordnare, som har tillstånd. Den som själv anordnar sin assistans skall för att kunna vara betalningsmottagare göra anmälan till länsstyrelsen om att han/hon har för avsikt att själv anordna sin personliga assistans.

13 b §

Innebörden av bestämmelsens första stycke är att utbetald ersättning bara får användas till kostnader för personlig assistans. När det gäller ersättning som beviljats enligt denna lag får kommunen avgöra vad som är kostnader för personlig assistans.

Kommunen får med stöd av en ny bestämmelse i LSS-förordningen (7 a §) möjlighet att följa upp och kontrollera användningen av ersättning för personlig assistans samt återkräva ersättning. Det regleras inte på vilket sätt kommunen skall arbeta eller på vilka grunder kommunen kan vidta åtgärder, bortsett från att kontrollen

och återkravet enligt bestämmelsen syftar till att säkerställa att utbetald ersättning använts till kostnader för personlig assistans. Det kan vara naturligt för kommunen att söka ledning i hur dessa frågor regleras för den statliga assistansersättningen. På så vis blir risken mindre för att det skall uppstå skillnader i systemen. Ett sådant synsätt stämmer också överens med målen för insatsen och den assistansberättigades rätt till en personlig assistans av god kvalitet, som gäller oavsett finansiär.

Andra stycket har flyttats till bestämmelsen från 9 a §.

13 c §

Förhållandet mellan den assistansberättigade och den betalningsmottagande assistansanordnaren skall fortfarande vara av civilrättslig karaktär. För att klargöra vad den assistansberättigade kan förvänta sig av sin anordnare, samt för att det skall vara möjligt att följa upp verksamheten enligt reglerna för tillsyn och tillstånd, skall anordnaren vara skyldig att i avtal reglera förhållandet mellan parterna. I lagen ställs vissa minimikrav på avtalen. Kravet på avtal omfattar inte en assistansberättigad som själv anordnar sin assistans. Avtalet mellan anordnaren och dennes anställda personliga assistenter har inget samband med dessa regler.

Syftet med att i lag bestämma att det skall finnas ett avtal mellan den assistansberättigade och dennes anordnare är just att vissa förhållanden måste vara utredda för att assistansen skall kunna fungera för parterna. Avtalen skall utgå från och operationalisera kraven i 5–7 §§ samt därutöver ge förutsättningar för god kvalitet i personlig assistans och för den assistansberättigades möjligheter till självbestämmande. Reglerna i lagen syftar inte till att i detalj ange hur den personliga assistansen skall utformas. Den assistansberättigade och anordnaren fyller själva avtalet med innehåll som minst omfattar de ämnesområden som beskrivs i bestämmelsen. Huruvida innehållet är tillräckligt avgörs i första hand av den assistansberättigade som tecknar avtal. Men det finns också möjlighet för länsstyrelsen att följa upp en assistansverksamhets avtal.

Första punkten behandlar anordnarens arbetsgivaransvar för den assistansberättigades personliga assistenter. I avtalet skall det klargöras vad arbetsgivaransvaret omfattar. Innebörden av ett sådant ansvar framgår av författning, praxis och överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. I arbetsgivaransvaret ingår ansvaret för arbetsledning. Arbetsgivaren kan i vissa fall avtala med den assistansberättigade om att denne skall utföra arbetslednings-

uppgifter i sin assistans eller delegera sådana uppgifter till en personlig assistent. Hur det förhåller sig avseende arbetsledningen skall regleras i avtalet. Den betalningsmottagande anordnaren som, på den assistansberättigades begäran, i särskilda fall låter annan utföra viss personlig assistans kan inte ha arbetsgivaransvar för dennes anställda. Hur detta ansvar förhåller sig i en sådan situation måste vara klarlagt.

Andra punkten behandlar arbetet med god kvalitet och kompetens samt hur verksamheten skall dokumenteras. Kvalitet i personlig assistans bygger på den enskilde brukarens möjligheter att själv bestämma över insatsen och därmed avgöra vad som är god kvalitet. Det handlar inte enbart om att tillgodose grundläggande behov. Det är också viktigt hur assistansen utförs. Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppfylls och att vissa krav tillgodoses, bl.a. genom systematisk uppföljning, och att förutsättningar för det skapas. När det gäller kompetens avses att anordnaren skall arbeta för att de personliga assistenterna har tillräcklig kunskap, bl.a. om LSS och LASS, och i övrigt är lämpliga som personliga assistenter åt den assistansberättigade. Kraven kan skifta. Utgångspunkten är alltid varje enskild assistansberättigads särskilda behov och önskemål. Anordnaren och den assistansberättigade skall i avtal klargöra hur anordnaren skall arbeta med kvalitet och kompetens i den mening som nu beskrivits. Av avtalet skall också framgå hur dokumentationen av detta arbete skall skötas.

Tredje punkten behandlar den assistansberättigades inflytande över utförandet av den personliga assistansen. Detta hänger nära samman med kraven enligt punkten två, men formerna för beslutet om när, var, hur assistans skall utföras och av vem skall regleras i avtal mellan den assistansberättigade och anordnaren.

Fjärde punkten behandlar frågan om hur stödbehovet tillgodoses under tid då ordinarie personal saknas. Ersättning för tillfällig personal (vikarier) under t.ex. sjukdom är inte medräknad i Försäkringskassans beslut om assistansersättning. Detta är inte ett varaktigt stödbehov. Det är kommunen som skall täcka detta stödbehov (jfr prop. 1992/93:159, s. 73 och 177). Kommunens ansvar kan realiseras på två sätt. Antingen genom att en vikarie tillsätts eller genom att anordnaren ersätts ekonomiskt. Avsikten med detta villkor är att det av avtalet skall framgå vem som ansvarar för att det alltid finns personal som kan utföra assistansuppgifterna utifrån den assistansberättigades stödbehov.

Femte punkten behandlar frågan om de personliga assistenternas arbetsmiljö. Genom arbetsmiljöinsatser kan förutsättningarna för en god arbetsmiljö stärkas. Ansvaret för detta ligger generellt hos arbetsgivaren, t.ex. för att möjliggöra intag av mat och skötsel av hygien i de fall det finns skäl för att kunna göra sådant på en arbetsplats. I vilken mån en arbetsgivare har sådana skyldigheter framgår av annan författning och genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Likaså är det viktigt att i möjligaste mån undanröja oklarheter, som kan leda till konflikter, och skapa förutsättningar för en uppföljning av sådana situationer.

Sjätte punkten behandlar frågan om anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar. I den assistansberättigades inflytande ingår bl.a. en möjlighet att påverka de personliga assistenternas anställningsvillkor. Det handlar t.ex. om löner och arbetstider, men också övriga frågor som har med assistenters anställning att göra. För att skapa förutsättningar för ett bra förhållande mellan den assistansberättigade och dennes personliga assistenter skall den assistansberättigade kunna påverka assistenternas anställningsvillkor (jfr 5– 7 §§). Hur detta säkerställs skall framgå av avtalet mellan den assistansberättigade och anordnaren. Likaså skall det framgå av avtalet om anordnaren har ansvarsförsäkring och med vilket belopp anordnaren är försäkrad.

Sjunde punkten behandlar frågan om hur den assistansberättigade kan se hur assistansersättningen använts. Anordnaren redovisar till respektive finansiär hur ersättningen för personlig assistans använts. Det innebär att anordnaren måste skapa förutsättningar att åtminstone kollektivt, för alla assistansberättigade som denne har avtal med, kunna följa upp till vad ersättningen använts. Ett stort antal anordnare kommer troligen också att kunna redovisa användningen individuellt för varje assistansberättigad. Varje anordnare bestämmer emellertid själv i vilken utsträckning redovisningen gentemot den assistansberättigade kan göras. Det skall dock framgå av avtalet vilken redovisning gentemot den assistansberättigade som skall göras. Den assistansberättigade kan välja att låta en anordnare som erbjuder en fördjupad redovisning utföra assistansen.

Åttonde punkten behandlar särskilt att anordnarens kostnader för administrationen skall framgå av avtalet. Vilka kostnader som får påföras administrationen framgår av LASS. Kommunen kan ha liknande krav. När det gäller den assistansberättigades rätt i denna

del kan samma resonemang som finns under sjunde punkten tillämpas.

Nionde punkten behandlar regler för omkostnader och sparande av assistansersättning samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare. Det skall i avtalet bestämmas hur den assistansberättigade kan förfara med den del av ersättningen som skall gå till omkostnader för den personliga assistenten. För den assistansberättigade är det viktigt att veta hur mycket medel som kan användas för omkostnader av detta slag och hur detta skall redovisas till anordnaren. Det är också viktigt att det klargörs vad som skall hända med kvarvarande medel för omkostnader vid byte av assistansanordnare.

Tionde punkten behandlar frågor om bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning. För den assistansberättigade är det viktigt att veta vad som gäller vid byte av assistansanordnare. Det är också avgörande för den assistansberättigade att veta hur en tvist skall lösas. I detta fall avses tvist mellan den assistansberättigade och anordnaren/personliga assistenter. För det fall det hänvisas till någon särskild domstol som medför kostnader för den assistansberättigade bör detta framgå av avtalet. Det skall också framgå att anordnaren utrett att det är möjligt att föra processen i den angivna domstolen.

Andra stycket handlar om att assistansanordnaren skall informera om reglerna om anmälnings- och tystnadsplikt. I en assistansverksamhet bör det finnas klara och tydliga rutiner för hur den personal som arbetar i verksamheten skall gå till väga för att föra vidare en fråga som omfattas av anmälningsplikten (24– 24 d §§). Reglerna om tystnadsplikt i 29 § omfattar inte den assistansberättigade. Det står heller inte klart huruvida en assistansberättigad som också är arbetsledare omfattas av 29 §. Det kan av dessa skäl finnas anledning för anordnaren att ha en ordning för hur personer som finns inom verksamheten skall agera kring tystnadsplikt ur olika aspekter.

23 §

Tillägget i bestämmelsens första stycke innebär att också enskild verksamhet, som avser personlig assistans, inte får bedrivas yrkesmässigt om inte länsstyrelsen gett tillstånd till detta. För att skapa likvärdiga förhållanden för alla assistansanordnare skall staten ha hela tillsynen. Därför omfattar inte fjärde stycket personlig

assistans. Angående enskild assistansanordnare se vidare i kommentaren till 13 a §.

Att assistansberättigade, som själva anordnar sin personliga assistans, skall anmäla detta till länsstyrelsen förs in i ett nytt tredje stycke. Länsstyrelsen har rätt att inspektera också sådan verksamhet.

Av 13 § framgår att regeringen är behörig att meddela föreskrifter om tillstånd. Dessa föreskrifter bör särskilt behandla frågor om vem som kan ansöka om tillstånd för att bedriva assistansverksamhet och förutsättningar för att få tillstånd för detta.

En ansökan om tillstånd bör innehålla en beskrivning av vem som skall bedriva verksamheten. Det är den juridiska personen som bedriver verksamheten. Utgångspunkten är de krav som ställs i 5– 7 §§.

En enskild anordnare bör beskriva hur verksamheten skall bedrivas, t.ex. i vilken omfattning man har för avsikt att anordna assistans, om man har någon speciell inriktning och hur man i så fall planerar att arbeta med denna eller hur man planerar att nå assistansberättigade personer. Med ansökan bör också bifogas ett exemplar av det avtal som anordnaren erbjuder den assistansberättigade person som vill ha assistans utförd av anordnaren. Det är dock inget krav att anordnares individuella avtal skall överensstämma med varandra. Skyldigheten grundar sig på att tillsynsmyndigheten skall kunna granska hur anordnaren generellt arbetar med avtalen och få möjlighet att gå igenom de olika avtalen vid tillsyn.

En förutsättning för tillstånd bör också vara att det av ansökan framgår att den som skall bedriva verksamheten har god kunskap om den lagstiftning som styr verksamheten (jfr 13 c §), inklusive lagstiftning om arbetsmiljö och hantering av ersättning för personlig assistans, samt kunskaper om förhållningssätt, bemötande och ekonomi. Av ansökan bör också framgå hur personalens kunskaper skall säkerställas och hållas aktuella när det gäller lagstiftning, andra gällande regler samt vad som i övrigt krävs för att ge den assistansberättigade personlig assistans.

En ansökan bör innehålla en beskrivning av anordnarens rutiner för kontakter med de assistansberättigade som väljer anordnaren, med anställda och med berörda myndigheter. Anordnaren kan beskriva verksamhetens struktur för kommunikation mellan bl.a. tillstånds-/tillsynsmyndighet och anordnare samt mellan anordnaren och verksamheten i övrigt. Anordnaren skall ange vilken person som skall ansvara för kontakten mellan länsstyrelsen

och anordnaren. Detta ansvar omfattar även andra myndighetskontakter i anslutning till personlig assistans och frågor kring utförandet, som t.ex. arbetsmiljöfrågor. Den personen ansvarar också för kontakten mellan anordnaren och de övriga i verksamhet (t.ex. assistansberättigade, ställföreträdare/anhöriga, personliga assistenter och lokala arbetsledare). I huvudsak handlar det om en presentation av hur anordnaren arbetar med frågor som inte kan lösas direkt mellan assistansberättigade och assistenter. Men också om att det finns rutiner för hur frågor som berör anmälningsplikten behandlas inom verksamheten.

En anordnare skall ansvara för personalen och dess kompetens. Anordnaren bör i ansökan ange hur man går till väga för att den assistansberättigades behov av stöd skall tillgodoses och hur man planerar att arbeta med rekryteringsfrågor. Dessutom kan anordnaren uppge formerna för att identifiera och tillgodose behov av kompetensutveckling.

23 b Personakter i verksamheter med personlig assistans skall enbart innehålla uppgifter om den assistansberättigades personliga assistans. Det innebär att den assistansberättigade alltid har rätt att få se uppgifterna i sin personakt. Även i verksamheter med personlig assistans kan det finnas dokumentation med uppgifter om personliga assistenters förhållanden. Sådan dokumentation skall hållas åtskild från den assistansberättigades personakt.

23 d §

Reglerna i bestämmelsen har flyttats från hittills gällande 24 §. Länsstyrelsen skall i fortsättningen kunna återkalla tillstånd för verksamhet som beviljats tillstånd enligt 23 §. Länsstyrelsen kan också genom förändringen i 23 § återkalla tillstånd för assistansverksamhet. När det gäller annan verksamhet än assistans innebär ändringarna ingen ny tillämpning.

Länsstyrelsen skall också i fråga om assistansverksamhet förelägga den som bedriver verksamheten att avhjälpa ett missförhållande. Om föreläggandet inte följs får länsstyrelsen återkalla tillståndet.

Hur en assistansanordnare med tillstånd arbetar med och tillgodoser assistansberättigades stödbehov kan följas upp mot det avtal som anordnaren är skyldig att ha med den assistansberättigade. Är det brister i detta hos en anordnare kan länsstyrelsen återkalla till-

ståndet för assistansverksamheten. En annan grund för återkallelse kan utgöras av Försäkringskassans beslut om att betala ut assistansersättningen till någon annan än betalningsmottagaren. Denne kan, mot denna bakgrund och med hänsyn till de krav som i författningen generellt ställs på en anordnare, av länsstyrelsen bedömas inte längre uppfylla förutsättningarna för att bedriva assistansverksamhet. Likaså kan länsstyrelsens beslut efter utredning med anledning av en anmälan enligt 24–24 d §§, precis som när det gäller annan LSS-verksamhet, leda till att tillståndet skall återkallas. Länsstyrelsen får inför ett beslut om återkallelse göra en samlad bedömning av om den aktuella anordnaren uppfyller kraven för att vara assistansanordnare.

Länsstyrelsen skall av Försäkringskassan meddelas att myndigheten påbörjat en utredning om att assistansersättning kan betalas ut till annan anordnare och om att en anordnare kan få återbetala assistansersättning. Försäkringskassan kan också meddela länsstyrelsen om misstanke om att det råder andra allvarliga missförhållanden i en assistansverksamhet.

En åtgärd enligt bestämmelsen mot en anordnare kan få allvarliga konsekvenser för de assistansberättigade, som låter anordnaren utföra deras assistans. Åtgärden skall inte drabba verksamheten och anordnaren är under alla händelser som avses i denna bestämmelse fortfarande skyldig att följa de avtal som upprättats enligt 13 c §. Mot denna bakgrund införs en regel om att den anordnare som förelagts skall meddela de assistansberättigade, som anordnaren utför assistans åt, om föreläggandet och vad detta innebär. De assistansberättigade skall göras delaktiga i hela processen. Länsstyrelsen skall också meddela detta till Försäkringskassan så att myndigheten får möjlighet att överväga om det finns anledning att påbörja en utredning om att assistansersättningen skall betalas ut till annan anordnare än den som är föremål för handläggningen.

Regeringen har enligt 13 § behörighet att meddela ytterligare föreskrifter om frågor som rör tillstånd.

24 §

Enligt bestämmelsen skall var och en som fullgör uppgifter enligt LSS och LASS vaka över att de personer som får insatserna får ett gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden (angående innebörden i övrigt, se förarbetena till den nu upphävda 24 a §, prop. 2004/05:39).

24 a §

Enligt bestämmelsen skall var och en som handlägger ärenden enligt LSS och LASS anmäla allvarliga missförhållanden. I fråga om personlig assistans gäller det bl.a. situationer då den assistansberättigade inte erbjuds ett avtal i enlighet med lagen och då den assistansberättigades rättigheter enligt avtal inte följs (angående innebörden i övrigt, se förarbetena till den nu upphävda 24 a §, prop. 2004/05:39).

24 b §

Enligt bestämmelsen skall var och en som arbetar i enskild verksamhet som rör en enskild som får insats enligt 9 § 1 eller 3–10 och som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande anmäla detta. Här avses de som är anställda i verksamheten (angående innebörden i övrigt, se förarbetena till den nu upphävda 24 a §, prop. 2004/05:39).

24 c §

Eftersom kommunerna föreslås att inte längre ha tillsyn över verksamhet med personlig assistans är det nödvändigt att reglera anmälningsplikten gällande assistansverksamhet i en särskild bestämmelse. Innebörden av bestämmelsen har beskrivits i förarbetena till den nu upphävda 24 a § (prop. 2004/05:39).

24 d §

Regeln flyttas från den nu upphävda 24 a § till en egen bestämmelse. (Innebörden framgår av prop. 2004/05:39.)

26 §

Ändringen i första stycket innebär att det klargörs att länsstyrelsen har tillsyn över all verksamhet med personlig assistans, oavsett finansiär och anordnare, liksom över annan verksamhet enligt LSS.

Hur länsstyrelsen skall arbeta enligt den nya punkten 5 kan regeringen bestämma. Det handlar om hur länsstyrelsen skall verka för informationsutbyte och samverkan med och mellan t.ex. kommuner, Försäkringskassan, arbetsmiljömyndigheter och landsting.

27 §

Genom att reglerna om återkallelse flyttas till 23 d § införs en konsekvensändring i denna bestämmelses punkt 7.

8.2. Författningskommentar till ändringarna i LASS

2 §

Genom ett nytt tredje stycke i bestämmelsen framgår det att LSS i tillämpliga delar gäller för personlig assistans enligt LASS. Detta är ingen förändring utan ett förtydligande i lag och gäller såväl regler om själva rätten till ersättning som andra regler, t.ex. om utförande, avtal mellan assistansberättigade och assistansanordnare, vem som kan vara betalningsmottagare av ersättning för personlig assistans, dokumentation, anmälningsplikt, tillsyn och tillstånd. Den som handlägger ett ärende enligt LASS, den som har personlig assistans, är anordnare av assistans eller har tillsyn över assistansverksamhet måste därför söka vägledning i all normering om personlig assistans i båda lagarna och till dem knutna förordningar, i domstolars avgöranden om LSS och LASS samt i myndigheters föreskrifter och allmänna råd i olika former. Detta gäller också för den som anordnar personlig assistans som finansieras med stöd av ett beslut enligt LASS. Bara om det särskilt anges i LASS gäller den lagen istället för LSS.

6 §

Den period, för vilken assistansersättning skall beviljas, förlängs enligt en ändring i första stycket till att vara som längst ett år. Denna omfattar då uppgifter per den 31 december. I något fall kan det innebära en slutavräkning för en kortare period.

I ett nytt andra stycke bestäms att ersättning enligt denna lag endast får användas till kostnader för personlig assistans (jfr 13 c § LSS). Det gäller löner och lönebikostnader samt andra kostnader för personlig assistans. Det är enbart den tid den anställde arbetat som personlig assistent som skall räknas med som löne- lönebekostnad. Övrig arbetstid skall redovisas bland de andra kostnaderna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om till vilka kostnader ersättningen får användas. Det gäller såväl nivån för löne- och lönebikostnader som för andra kostnader.

När det gäller lönekostnader avses alla kostnader för beskattningsbar inkomst som en assistansanordnare, som mottagit assistansersättning, har för de personliga assistenter som utfört assistans inom anordnarens verksamhet. Vad som är beskattningsbar inkomst följer av författningar och föreskrifter som styr arbetsgivares redovisningsplikt till Skatteverket. När den assistans-

berättigade är arbetsledare för sina personliga assistenter, och behöver assistans för detta, ingår denna kostnad i lönekostnaderna för personliga assistenter. Med lönebikostnader avses kostnader för arbetsgivaravgifter samt kostnader för olika försäkringar för personal som regleras i kollektivavtal eller andra sådana kostnader då kollektivavtal saknas.

Varje kostnad utöver löne- och lönebikostnad skall assistansanordnaren kunna påföra något av de kostnadsslag som regeringen bestämmer, t.ex. assistansomkostnader, utbildningskostnader, arbetsmiljöinsatser, personalvård och administration. Assistansomkostnader är alla de omkostnader som är direkt anknutna till assistansen. Utbildningskostnader är kostnader för utbildningar och fortbildningar av personal. Inga löne- och lönebikostnader för de personliga assistenterna ingår här. När administrativ personal deltar i utbildningar är deras lönekostnad en del av utbildningskostnaderna. Arbetsmiljöinsatser och personalomkostnader är kostnader för att stärka arbetet för en god arbetsmiljö för de personliga assistenterna. I detta kostnadsslag ingår också de kostnader en arbetsgivare generellt har för personal, t.ex. för att möjliggöra intag av mat och skötsel av hygien i de fall det finns skäl för sådana åtgärder på en arbetsplats. Kostnadsslaget omfattar också kostnader för att befrämja goda villkor i assistenternas arbete som inte är en del av arbetsmiljöinsatserna. Hit kan räknas företagshälsovård, friskvård, olika former av personalarrangemang, personaldagar och övriga personalomkostnader som inte kan hänföras till lönekostnader. I vilken mån en arbetsgivare har sådana skyldigheter framgår till vissa delar av annan författning och genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Det är enbart sådana kostnader för de personliga assistenterna som hör till detta kostnadsslag. Assistansersättning skall inte finansiera hjälpmedel som fordras för att en assistansberättigad själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina grundläggande behov (jfr 3 § denna lag och 9 a § LSS). Sparad assistansersättning är den del av assistansersättningen för nyttjade assistanstimmar som den assistansberättigade vill spara för omkostnader under en senare tidsperiod. Det kan gälla extra omkostnader för personliga assistenter under en resa som planeras till efter tidsperiodens utgång, t.ex. vid semester eller i samband med arbete eller uppdrag. Administration är kostnader för löne- och lönebikostnader för den administrativa personalen, lokalkostnader, olika former av företagsförsäkringar och avgifter i arbetsgivarorganisation eller branschorganisation, kostnader för rekrytering

och marknadsföring samt investeringar. Kontantutbetalning inom detta kostnadsslag kan avse ersättning för utförda tjänster, kostnadsersättning för utlägg och del av överskott till medlem i kooperativ eller ägare av annat företag enligt de regler som gäller företagsformen i fråga.

Som kostnad för personlig assistans anses aldrig kontantutbetalning från en assistansanordnare till någon, om kostnaden inte kan hänföras till utförandet av personlig assistans. Kontantutbetalningar skall redovisas i något av de av regeringen angivna kostnadsslagen.

Det bestäms inte i lag att kostnaderna under respektive kostnadsslag skall uppnå en viss nivå. Det kan innebära att det vid assistansanordnarens redovisning till Försäkringskassan under ett eller flera kostnadsslag inte förts in kostnader. Avsaknaden av sådana uppgifter behöver inte betyda att assistansersättningen har använts till kostnader för annat än personlig assistans. Det är dock inte möjligt att lägga alla kostnader utom löne- och lönebikostnader i kostnadsslaget administration. I det fallet är det tveksamt om den lämnade assistansen uppfyller de villkor den assistansberättigade och anordnaren avtalat om. Just denna assistansanordnare kan då bli föremål för tillsyn. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om Försäkringskassans möjlighet att anmäla allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten.

För att garantera en viss stabilitet när det gäller vad ersättningen får användas till, kan inte behörigheten att meddela föreskrifter om löne- och lönebikostnader samt om kostnadsslagen delegeras till myndighet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om tillämpningen av dessa regler.

Genom ett tillägg i tredje stycket har regeringen behörighet att normera och delegera i olika frågor som har med ersättningen att göra. Se vidare i anslutning till kommentaren om respektive fråga.

10 §

I bestämmelsen anges vissa villkor för att Försäkringskassan skall kunna betala ut assistansersättningen till en assistansanordnare. Övriga förutsättningar för att kunna vara betalningsmottagare framgår av LSS. En begäran av en assistansberättigad om att utbetalningen tillfälligt skall göras till annan anordnare, t.ex. under semester eller uppdrag på annan ort än hemorten, innebär inte byte av anordnare (jfr 13 a § LSS). Då den anordnare som tillfälligt utfört viss assistans avslutar sitt uppdrag skall däremot de regler

som aktualiseras i sådan situation tillämpas, som t.ex. de som gäller slutavräkning. Om den assistansberättigade har för avsikt att tillfälligt under en resa ha en annan betalningsmottagare, skall den assistansberättigade anmäla detta till Försäkringskassan.

Ändringen i bestämmelsens tredje stycke innebär att det är den betalningsmottagande assistansanordnaren som till Försäkringskassan lämnar in underlag för avräkningen. Underlaget skall vara verifierat av den assistansberättigade och innehålla uppgifter om i vilken omfattning de beviljade assistanstimmarna använts. Denna redovisning, som nu kallas räkning, utgör också underlag för vidare utbetalningar av ersättning under tidsperioden. Ändringen innebär ingen förändring jämfört med hur utbetalningarna eller avräkningarna skett hittills. Den slutliga avräkningen kommer dock i huvudfallet att ske en gång om året (jfr 6 §).

Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och under hela tidsperioden. De timmar som inte använts under tidsperioden kan inte sparas, utan skall återbetalas. Det är till den betalningsmottagande anordnaren som Försäkringskassan riktar återkravet. Om den assistansberättigade använt fler timmar än beviljade ersätts timmarna om den assistansberättigade, efter ansökan om detta, bedöms haft stödbehovet. Assistansersättningen får dock inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före den månad då ansökan eller anmälan gjorts (jfr 5 §).

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om utbetalnings- och avräkningsförfarandet (jfr 6 §). Det kan röra förutsättningar i övrigt för betalningsmottagaren om vilka Försäkringskassan hittills har meddelat föreskrifter och allmänna råd, t.ex. att enskilda assistansanordnare skall ha F-skattsedel för att vara betalningsmottagare, hur Försäkringskassan skall få kännedom om att en betalningsmottagare tillämpar kollektivavtal och vilka personer som anordnaren betalat ut lön till under redovisningsperioden (jfr avsnitt 6.3.3) samt uppgifter som ligger till grund för Skatteverkets beslut om de personliga assistenternas skatt. Det kan också handla om rutiner för hur betalningsmottagaren visar att samtliga förutsättningar för att vara betalningsmottagare är uppfyllda. Likaså kan föreskrifter gälla på vilket sätt betalningsmottagaren skall redovisa timanvändningen för avräkning och slutavräkning.

10 a §

Första styckets första mening behandlar den betalningsmottagande assistansanordnarens övergripande skyldighet att ha interna system för att kunna redovisa enligt de krav vilka ställs i författningarna som reglerar personlig assistans. Anordnaren skall kunna visa hur mycket av assistansersättningen som använts till löne- och lönebikostnader för personliga assistenter samt i övrigt kunna visa verifikationer på hur ersättningen använts.

Enligt bestämmelsens andra stycke skall den betalningsmottagande anordnaren redovisa till vad assistansersättningen använts och hur stora kostnaderna varit. Denna redovisning görs en gång om året och avser assistansersättning som anordnaren tagit emot på uppdrag av de assistansberättigade, som skrivit avtal med anordnaren. Redovisningen gäller hela verksamheten, dvs. kollektivt. Om assistansanordnaren i särskilda fall (jfr 13 a § LSS och kommentaren till den bestämmelsen) på begäran av en assistansberättigad låtit en annan utföra viss personlig assistans skall kostnaderna för den assistansen redovisas av den betalningsmottagande anordnaren som om assistansen utförts av denne. Den betalningsmottagande anordnaren är redovisningsansvarig för all assistansersättning denne för den assistansberättigades räkning fått utbetald till sig. Betalningsmottagaren skall alltså kunna visa att annan, som utfört personlig assistans, använt ersättningen till löne- och lönebikostnader i den omfattningen regeringen föreskrivit samt till kostnader i övrigt enligt regeringens föreskrifter. I lönekostnadsdelen ingår inte ersättning för sjuklön som en betalningsmottagare fått utbetald från en kommun. Sådan ersättning skall också redovisas årligen till Försäkringskassan. Den totala lönesumman skall, i motsvarande omfattning, minskas.

Enligt bestämmelsens tredje stycke skall den betalningsmottagande anordnaren redovisa hur ersättning som utgått med förhöjt timbelopp använts. Den redovisningen görs, som hittills, individuellt för varje assistansberättigad som anordnaren utför assistans åt och sker i huvudfallet en gång om året. Reglerna har flyttats från LASS-förordningen.

Enligt bestämmelsens fjärde stycke får Försäkringskassan följa upp och kontrollera att betalningsmottagaren av assistansersättningen använt ersättningen för nyttjade assistanstimmar till kostnader för personlig assistans. Detta görs kollektivt för verksamheten. Hur ersättningen får användas framgår av 6 § (jfr 13 b § LSS) och LASS-förordningen. Försäkringskassan får utveckla ända-

målsenliga, effektiva metoder och system för att följa upp och kontrollera att ersättningen använts till kostnader för personlig assistans utifrån de uppgifter som Försäkringskassan fått genom betalningsmottagarens redovisning. Försäkringskassan får t.ex. årligen jämföra all assistansersättning, som betalats ut till en betalningsmottagare för nyttjade timmar, med den redovisning anordnaren skickat in. Försäkringskassan kan genom redovisningarna enkelt och snabbt få en bild av hur assistansersättningen använts av betalningsmottagaren.

Försäkringskassan är inte bunden till att varje år kontrollera riktigheten i de uppgifter som betalningsmottagare redovisat. Om det av något skäl redan är känt att betalningsmottagare når upp till den fastställda nivån, så finns det inga skäl för Försäkringskassan att genomföra generella kontroller av riktigheten i de uppgifter som dessa redovisar om hur stor andel av assistansersättningen som använts till personlig assistans. När Försäkringskassan i dessa fall ändå finner det nödvändigt att kontrollera sådana betalningsmottagares redovisning kan det vara en tillräcklig åtgärd att begära in kompletterande underlag från anordnaren.

Har den betalningsmottagande assistansanordnaren haft lägre kostnader för den sammanlagda personliga assistansen än de nivåer som fastställts av regeringen skall Försäkringskassan närmare utreda orsakerna till detta. Ersättning, som utgått med förhöjt timbelopp, kan t.ex. ha använts till andra kostnader än löne- och lönebikostnader och som skall redovisas under något av de kostnadsslag som regeringen föreskrivit. Vid kontrollen kan det därför se ut som om en för liten del av ersättningen använts för löne- och lönebikostnader (se vidare avsnitt 6.3). Om Försäkringskassan ändå finner att anordnaren inte har en acceptabel förklaring till den låga nivån för löne- och lönebikostnader skall Försäkringskassan kräva återbetalning upp till den fastställda nivån. Det sker enligt bestämmelserna i 16 §.

Om det blivit aktuellt med återkrav av medel, som skulle ha använts till löne- och lönebikostnader, kan det finnas särskild anledning att också kontrollera riktigheten i uppgifterna om hur ersättningen har använts i övrigt. Konstaterar Försäkringskassan att ersättningen inte använts till kostnader för personlig assistans skall Försäkringskassan enligt reglerna i 16 § besluta om återbetalning i motsvarande mån. Denna kontroll kan Försäkringskassan göra utan att nivån för löne- och lönebikostnader är lägre än den som fastställts av regeringen.

En begäran av en assistansberättigad om att utbetalningen tillfälligt skall gå till annan anrodnare, t.ex. under semester eller uppdrag på annan ort än hemorten, innebär inte byte av anordnare. Då den anordnare som tillfälligt utfört viss assistans avslutar sitt uppdrag skall däremot de regler som aktualiseras i en sådan situation tillämpas, som t.ex. de som gäller slutredovisning (jfr kommentaren till 10 §).

När det gäller redovisning av hur assistansersättningen använts samt uppföljning och kontroll enligt denna bestämmelse, har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter (jfr kommentaren till 10 §).

12 §

Assistansersättningen kommer i fortsättningen att betalas ut till den assistansanordnare den assistansberättigade anger (10 §).

Om Försäkringskassan upptäcker att någon anordnare inte är lämplig på grund av de skäl som anges i 12 § så skall Försäkringskassan fatta beslut om att ersättningen betalas ut till en annan anordnare, enskild, kommunal eller egen. Denne skall självklart uppfylla de krav som ställs för att få anordna personlig assistans. Enligt bestämmelsens andra stycke bör dock den anordnare, som inte längre skall vara betalningsmottagare, i vissa fall ges möjlighet att avhjälpa missförhållandet. Försäkringskassan kan här göra en bedömning av om det finns fog för att vänta med att ändra betalningsmottagare, t.ex. om det bedöms att rättelse kan ske inom en acceptabel tidsperiod. Det handlar naturligen om de situationer som nämns i bestämmelsens punkterna 1–3. Regeringen har behörighet att låta Försäkringskassan meddela föreskrifter om detta (6 §). Det finns inget hinder mot att en anordnare som på nytt fått tillstånd åter kan vara betalningsmottagare.

Om en ersättningsberättigad, som anordnar sin egen assistans, till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv göra detta skall Försäkringskassan, såsom hittills har gällt, enligt bestämmelsens första stycke, besluta att assistansersättningen skall betalas ut till någon annan anordnare. Försäkringskassan kan också enligt de övriga skäl som anges i bestämmelsen besluta att ersättningen skall betalas ut till någon annan anordnare.

12 a §

Enligt bestämmelsen har den assistansberättigade möjlighet att välja till vem ersättningen i fortsättningen skall betalas ut i de fall Försäkringskassan har för avsikt att fatta beslut om att betala ut assistansersättning till en annan betalningsmottagare än den som den assistansberättigade har avtal med. Men det är Försäkringskassan som gör bedömningen och fattar beslut om betalningsmottagare. Det sker enligt de regler som annars normalt styr Försäkringskassans bedömning. I några fall kan det innebära att den nya betalningsmottagaren, trots att den assistansberättigade valt en enskild anordnare eller att själv vara anordnare, blir en kommun. Det kan gälla tillfälligt eller över en längre period. En kommun kan mot bakgrund av sitt basansvar (jfr prop. 1992/93:159) inte vägra att vara betalningsmottagare.

Försäkringskassan skall samråda med den assistansberättigade när det finns skälig grund för att påbörja en handläggning enligt 12 § samt meddela länsstyrelsen detta. Den assistansberättigade skall göras delaktig i hela processen.

16 §

Assistansersättningen omfattar, till skillnad från andra ersättningar som handläggs av Försäkringskassan, också en tredje part, dvs. assistansanordnaren. De ändringar gällande rätten till ersättning för personlig assistans, som nu genomförs, förändrar inte det förhållande att det är den enskilde som ansöker om ersättning, beviljas ersättning samt väljer utförare och påverkar innehållet i assistansen. Däremot skall betalningsmottagaren vara en assistansanordnare. I huvudfallet blir det därför någon annan än den assistansberättigade som tar emot och hanterar ersättningen.

De situationer som beskrivs i bestämmelsens första stycke har inte ändrats. Där beskrivs bl.a. rena fusksituationer. Däremot innebär ändringen att assistansanordnaren (betalningsmottagaren) blir den som primärt är återbetalningsskyldig. Bara i de fall anordnaren inte agerat som ombud eller biträde (jfr 9 § förvaltningslagen) träder den assistansberättigade eller dennes ställföreträdare in som återbetalningsskyldig. Denna utvidgning av kretsen för återkrav är särskilt viktig genom att anordnaren inte sällan är den som håller i kontakten med Försäkringskassan. Det kan därför förekomma att den assistansberättigade saknar kontroll över vilken information som lämnas till Försäkringskassan och i vilken mån anordnaren i övrigt sköter de skyldigheter som följer av lagen. Försäkrings-

kassans uppgift blir att utreda vem som skall göras återbetalningsskyldig. Det är inte osannolikt att en assistansanordnare och en assistansberättigad tillsammans kan ha gjort sig skyldiga till en enligt stycket beskriven handling som kan leda till återbetalningsskyldighet. I ett sådant fall är det till betalningsmottagaren kravet skall riktas. Då annan än betalningsmottagaren kan göras återbetalningsskyldig, kan Försäkringskassan tillämpa kvittning, under förutsättning att det är möjligt att tillgodose den assistansberättigades behov av stöd med personliga assistans.

Den del av assistansersättningen som under året inte använts till kostnader för personlig assistans (jfr 6 § och 4 § LASS-förordningen). skall enligt bestämmelsens andra stycke återbetalas av betalningsmottagaren. Om det blir nödvändigt för Försäkringskassan att fatta beslut om återkrav skall detta riktas till betalningsmottagaren. Det kan gälla del av ersättningen eller hela ersättningen, vilken blir resultatet om betalningsmottagaren inte kan redovisa till vilka kostnader ersättningen använts.

När det gäller avräkning av timmar beskrivs tillvägagångssättet i 10 § och i kommentaren till bestämmelsen.

De situationer som enligt gällande regler ger grund för skäl till eftergift är främst relaterade till den enskildes situation. Det handlar i huvudsak om den assistansberättigades ekonomiska situation. Men likaväl som för den assistansberättigade kan det för anordnaren vara motiverat med eftergift om det gått lång tid mellan felaktig utbetalning och upptäckten av den. Det förutsätter dock att anordnaren inte farit med osanning.

En åtgärd enligt bestämmelsen mot en betalningsmottagande assistansanordnare kan få allvarliga konsekvenser för andra assistansberättigade som låter anordnaren utföra deras assistans. Åtgärden skall inte drabba verksamheten. Anordnaren är under alla händelser som avses i denna bestämmelse fortfarande skyldig att följa de avtal som upprättats enligt 13 c § LSS. Mot denna bakgrund införs en regel om att Försäkringskassan skall meddela de assistansberättigade, som anordnaren utför assistans å, att en handläggning om återbetalning påbörjats. Den assistansberättigade skall göras delaktig i hela processen. Försäkringskassan skall också meddela detta till länsstyrelsen så att länsstyrelsen får möjlighet att överväga om det finns anledning att påbörja en tillsyn av anordnaren.

16 a §

Bestämmelsen motiveras av att staten, för att kunna ta ut ränta, måste ha denna rätt reglerad i lag.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande

av ledamöterna Anne Marie Brodén (m), Linnéa Darell (fp), Helen Edlund (kd) och Kenneth Johansson (c)

All verksamhet enligt LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) skall främja individens självbestämmande, delaktighet, valfrihet och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Det var utgångspunkten för riksdagens beslut i maj 1993. Särskilt stor vikt vid inflytande och självbestämmande angavs för personlig assistans, vilket framgår av förarbetena till lagen.

Den som beviljas personlig assistans skall i största möjliga utsträckning kunna bestämma vem som skall ge assistans och därmed vilken utbildning, erfarenhet och övriga kvalifikationer den personen skall uppfylla. Den assistansberättigade skall också i största möjliga utsträckning kunna bestämma vilka uppgifter assistenten skall utföra och på vilket sätt samt ha rätt att säga upp sin assistent. Den enskilde är alltså assistentens uppdragsgivare. Om den assistansberättigade dessutom väljer att själv administrera assistansersättningens ekonomiska delar blir han eller hon även arbetsgivare. De alternativ som annars finns är att låta kommunen, en privat firma eller ett kooperativ ta hand om administrationen och det formella arbetsgivaransvaret.

Det är glädjande att kommittén är enig om att dessa intentioner skall vara vägledande vid ett införande av tillsyn, kostnadskontroll och tillståndsgivning. Vi vill ändå betona nödvändigheten av att vid kommande uppföljningar av de nya bestämmelserna särskilt beakta att den enskildes möjligheter till självbestämmande, delaktighet och valfrihet bibehålls. Vi förutsätter också att kommitténs förslag inte

leder till krångliga och byråkratiska regler, vilket starkt skulle motverka intentionerna i reformen.

Kommittén föreslår att länsstyrelserna ges tillsynsansvaret. Vi väljer att i detta sammanhang ställa oss bakom ett sådant förslag. Dock vill vi notera att vi och våra partier arbetar för en samlad tillsyn på det sociala området.

Tillsyn, kostnadskontroll och tillståndsgivning avseende LSS/LASS är huvudsakligen nya verksamheter för berörda myndigheter. Kommittén bedömer att de nya kraven inte ryms inom myndigheternas nuvarande uppgifter av liknande slag. Avseende kostnadskonrollen saknas dock underlag för att bedöma Försäkringskassans merarbete, detta ser vi som en brist i utredningen. Vi står bakom kommitténs bedömning, men vill samtidigt understryka att en ökad tillsyn/kostnadskontroll förväntas leda till att de totala resurserna för personlig assistans kan användas än mer effektivt.

Till slut välkomnar vi att riksdagen, efter ett förslag från ett enigt socialutskott, nu begär att regeringen utfärdar tilläggsdirektiv till Assistanskommittén innebärande uppdrag att analysera och redovisa för- och nackdelar med ett samlat kostnadsansvar och ansvar för en och samma huvudman, staten, avseende personlig assistans. Våra partier har länge krävt ett sådant uppdrag, som dock tidigare avvisats framför allt av socialdemokraterna. Därför är omsvängningen nu extra glädjande.

Särskilt yttrande

av experten Ellinor Englund, Sveriges Kommuner och Landsting

Förutsättningar för kommittéarbetet

Uppfattningen att det behövs snabba åtgärder för att inte assistansreformens trovärdighet skall hotas, har på ett olyckligt sätt fått styra den tid och det arbetssätt kommittén fått till sitt förfogande för att behandla frågorna som rör ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen, tillsyn och tillstånd. Flera av de andra frågeställningarna som kommittén enligt direktiven skall behandla har kopplingar till dessa frågor, vilket har gjort det svårt att ibland ta ställning till kommitténs förslag. Ett ställningstagande i en viss riktning kan vara avhängigt av en annan fråga som kommer att behandlas i ett senare skede. Att bryta ut de tre ovan nämnda problemställningarna för att behandlas i ett delbetänkande har enligt min mening försvårat kommitténs arbete och omöjliggjort ett helhetsperspektiv.

En lägsta nivå för lönekostnader

Assistanskommittén föreslår att en lägsta nivå för lönekostnader för de personliga assistenterna skall fastställas av regeringen. Denna nivå bör enligt kommittén uppgå till minst 85 procent av den samlade assistansersättningen som anordnaren mottagit. Den anordnare som vid redovisningen av lönekostnaderna för de personliga assistenterna inte når upp till denna fastställda lägsta nivå återbetalar mellanskillnaden mellan faktiska lönekostnader och den nivå som fastställts. Övriga 15 procent av assistansersättningen skall användas till assistansomkostnader, utbildningskostnader, arbetsmiljöinsatser/ personalvård, sparad assistansersättning och administration. Används ersättningen till annat än personlig assistans kan ersättning återkrävas.

Var lönenivåerna för olika yrken ligger har inte hittills betraktats som en statlig angelägenhet, och lämpligheten med en lagstiftning som på ett indirekt sätt kommer att styra lönesättningen måste starkt ifrågasättas.

Det är synnerligen viktigt för verksamhetens legitimitet att assistansersättningen endast används till kostnader för personlig assistans och en kontroll av hur medlen används är nödvändig. En detaljreglering och indirekt styrning av lönenivån – som skall läggas

fast av arbetsmarknadens parter – kan dock inte vara en förutsättning för förbättrad kostnadskontroll. Förslaget kommer med stor sannolikhet, även enligt kommittén, endast att leda till att den andel av assistansersättningen som sammantaget används till löner hos en anordnare på sikt stabiliseras på den nivå som staten fastställer.

Det bör vara möjligt för Försäkringskassan (och kommunerna) att även utan den föreslagna detaljstyrningen kunna kontrollera att medlen används på det sätt lagstiftaren avsett. För att markera vikten av att assistansersättning endast får användas till personlig assistans bör andra tillvägagångssätt väljas. En möjlig lösning kan exempelvis vara att tillstånd att vara assistansanordnare kopplas till kraven i de föreslagna bestämmelserna i 6 § LASS och 13 b § LSS – dvs. en assistansanordnare som använder assistansersättning till annat än personlig assistans riskerar sitt tillstånd att bedriva verksamheten. Detta förutsätter givetvis att länsstyrelserna får information av Försäkringskassan eller en kommun.

Krav för tillstånd

För de män och kvinnor, pojkar och flickor som i den dagliga livsföringen är beroende av personlig assistans är det synnerligen angeläget att verksamheten uppfyller de kvalitetskrav som lagstiftningen ställer. För att bättre kunna garantera detta föreslår utredningen åtgärderna tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare samt en tydligare och mer aktiv tillsyn. Med tanke på den assistansberättigades valmöjligheter och inflytande vill dock inte kommittén lägga formella utbildnings- och erfarenhetskrav på den som bedriver verksamheten och dess personal, främst de personliga assistenterna: ”Det viktigaste är inte att ansökan beskriver en viss kompetens hos anordnaren när verksamheten startar utan att anordnaren kan beskriva hur kompetensen kontinuerligt skall utvecklas och svara mot vad de assistansberättigade behöver och efterfrågar.” (Se avsnitt 5.5.2).

Det är förståeligt att kommittén anser att preciserade krav inte kan ställas på de personliga assistenterna men att inte tydligare vilja understryka behovet av kompetenskrav, inte nödvändigtvis formella, när det gäller assistansanordnarna framstår som mindre självklart. Vissa grundläggande krav för rätten att bedriva assistansverksamhet bör kunna läggas fast för att garantera rättssäkerhet, en

insats av god kvalitet och att assistansersättningen endast används till avsedda ändamål. Grundläggande krav kan exempelvis vara god kunskap om den lagstiftning som styr verksamheten inklusive lagstiftning om arbetsmiljö, kunskap om funktionshinder, om förhållningssätt och bemötande och om ekonomi.

Vidare bör vissa förutsättningar för tillstånd kunna uttalas exempelvis att anordnaren kan visa att personal och kapacitet finns för att tillgodose enskildas behov dygnet runt och årets alla dagar.

Samtliga nödvändiga krav och förutsättningar måste givetvis vara uppfyllda redan vid den tidpunkt då tillståndet ges.

Innan tillstånd ges bör synpunkter alltid hämtas in från aktuell kommun som, åtminstone i dagsläget, vanligtvis bör kunna bidra med väsentlig information.

För offentligt finansierad verksamhet bör kraven på kompetens och andra förutsättningar för tillstånd uttryckas tydligare även om formella utbildningskrav möjligen inte bör ställas. Erfarenhet finns redan idag av problem som uppstår då krav för tillstånd inte är tydligt reglerade (se t.ex. Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs betänkande SOU 2005:81). Dessa kunskaper bör tas tillvara.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns anledning att vara kritisk till kommitténs förslag om en detaljreglering och en indirekt styrning av de personliga assistenternas löner och att den effekt som eftersträvas, enligt min mening, torde kunna uppnås på annat sätt – dvs. tydligare krav och förutsättningar för tillstånd att vara assistansanordnare och en än mer effektiv tillsyn är att föredra.

Särskilt yttrande av experten Malin Dahlberg Markstedt, Barnombudsmannen

Kommitténs uppdrag

Assistanskommittén har enligt regeringens direktiv många viktiga frågor att behandla. I detta delbetänkande belyses några av dem. Det hade varit önskvärt om kommittén kunnat genomföra en samlad behandling av samtliga frågor eftersom de hänger så intimt samman och delvis är avhängiga varandra.

Det hade även varit önskvärt om kommittén haft möjlighet att i viss mån analysera konsekvenserna för barn och unga med anledning av de förslag som presenteras i detta delbetänkande. Det är min stora förhoppning att ett tydligare barnperspektiv kommer att genomsyra det kommande slutbetänkandet.

Tillståndskrav och registerkontroll

De barn som idag har personlig assistent, och de som i framtiden kommer att behöva personlig assistans, är beroende av att verksamheten håller hög kvalitet och därigenom lever upp till lagstiftningens intentioner och krav. I det sammanhanget är det av mycket stor betydelse att samtliga assistansanordnare kan visa på en plan för en kontinuerlig fortbildning av sin personal, samt att dessa även bör kunna visa på viss annan kompetens för bedrivande av verksamheten. Det är ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt att assistansanordnare kan leva upp till vissa grundläggande krav, för att av samhället erhålla tillstånd och därigenom ges möjlighet att bedriva den mycket viktiga verksamhet de bedriver.

Det vore även önskvärt om samtliga personliga assistenter har för sin yrkesroll väsentliga utbildningserfarenheter och andra för yrket lämpliga erfarenheter. Ur barnets synvinkel är det av stor betydelse att den personliga assistenten har för yrket både passande erfarenheter och kunskaper och därigenom har goda förutsättningar att vara kompetent i sin yrkesutövning.

Eftersom de flesta barn som har personlig assistent ofta är helt ensamma med assistenten och dessutom i övrigt är beroende av assistenten, är det av mycket stor betydelse att de personer som anställs som personlig assistent omfattas av registerkontroll. Barn-

ombudsmannens har sedan länge framfört kravet om registerkontroll och att kontrollen bör omfatta alla personliga assistenter, oavsett vilka arbetsgivare de har och oavsett om de arbetar fortlöpande eller är inkallade enbart som extrapersonal vid akuta situationer (t.ex. vid den ordinarie assistentens sjukdom).

Kommittédirektiv

Översyn av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder

Dir. 2004:107

Beslut vid regeringssammanträde den 15 juli 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra en bred översyn av personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). De nationella målen för handikappolitiken skall utgöra en utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag.

Kommittén skall,

  • kartlägga och analysera hur assistansreformen fungerar i praktiken ur kvinnors, mäns, flickors och pojkars perspektiv och om den fungerar i enlighet med assistansreformens intentioner,
  • undersöka IT och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning som alternativa lösningar och komplement till personlig assistans samt analysera villkor och förutsättningar för andra angränsande stödformer att utgöra reella alternativ till personlig assistans,
  • med särskilt fokus på personkrets- och behovsbedömningen, kartlägga och analysera hur regleringen av den personliga assistansen tillämpas samt föreslå hur regleringen kan ändras för att tillämpningen skall kunna bli bättre och mer effektiv,
  • genomföra en studie av yrket som personlig assistent,
  • kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen

samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas,

  • kartlägga och analysera konsekvenserna av statens och kommunernas gemensamma finansieringsansvar för den personliga assistansen, liksom förekomsten av kostnadsförskjutningar mellan stat, kommun och landsting,
  • analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen och föreslå åtgärder som dämpar och stabiliserar den samt förbättrar kostnadskontrollen, samt
  • redovisa kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser för förslagen.

Kommittén skall redovisa den del av uppdraget som avser lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2005.

Kommittén skall slutredovisa uppdraget senast den 31 december 2006.

Bakgrund

De nationella målen för handikappolitiken

De nationella målen för handikappolitiken är:

  • en samhällsgemenskap med mångfald som grund,
  • att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt
  • jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

De nationella målen har FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet som grund. För att personer med funktionshinder ska få möjlighet till full delaktighet, självständighet och inflytande krävs att samhället utformas med respekt för alla människors lika värde och rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Utformningen av olika stödinsatser för personer med funktionshinder och samverkan mellan dessa kan vara avgörande för om målen om full delaktighet och jämlikhet kan uppnås.

Assistansreformen

Det ursprungliga förslaget till personlig assistans utarbetades av 1989 års handikapputredning (SOU 1991:46). Personlig assistans hade inom många kommuner vuxit fram som en insats inom socialtjänsten. Denna form av personligt utformat stöd fanns emellertid inte i alla kommuner, vilket skapade lokala olikheter i stödet till personer med likvärdiga behov. För att ge samma möjligheter till personlig assistans och för att förbättra självbestämmandet, inflytandet, valfriheten och kontinuiteten i stödet till vissa funktionshindrade, föreslog utredningen en lagfäst rätt till biträde av personlig assistent för personer som till följd av stora funktionshinder har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande stödbehov.

Med anledning av regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93SoU:19, rskr. 1992/93:321) beslutade riksdagen i maj 1993 om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), som trädde i kraft den 1 januari 1994. Verksamheten enligt denna lag och dess allmänna inriktning är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för män, kvinnor, pojkar och flickor med funktionshinder. Målet är att den enskilde skall få möjlighet att leva som andra. Personlig assistans eller ekonomiskt stöd för skäliga kostnader för sådan är en av totalt tio insatser som regleras genom LSS (9 § punkt 2). Enligt definitionen i lagen är personlig assistans ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver hjälp för de grundläggande behoven i vardagen. Den personliga assistansen skall även bestå av kvalificerad hjälp med andra personliga behov utöver de grundläggande om den assistansberättigade behöver sådan hjälp. Personlig assistans kunde från början enbart ges tills den enskilde fyllde 65 år.

Samtidigt som LSS trädde i kraft inrättades ett system för statlig assistansersättning för personlig assistans. Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till de personer som i genomsnitt behöver mer än 20 timmars personlig assistans per vecka för sina grundläggande behov. Rätten till assistansersättning regleras genom lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).

Antal personer med assistansersättning och kostnader

Under år 2003 fick i genomsnitt cirka 11 500 personer assistansersättning enligt LASS. I genomsnitt beviljades 94,4 timmar per person och vecka. De regionala variationerna igenomsnittligt antal timmar var dock betydande. I propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) antogs att omkring 7 000 personer skulle få assistansersättning de första åren efter reformens genomförande och att det genomsnittliga antalet timmar skulle uppgå till 40 timmar per vecka. Den personliga assistansen omfattar således betydligt fler personer än vad man antog inför reformen och stödbehovet hos dessa personer är betydligt större än vad som beräknades. Kostnaderna för den statliga assistansersättningen uppgick till ca 8,7 miljarder kronor år 2003. Kommunernas kostnader för de första 20 timmarna per vecka för alla som var berättigade till statlig assistansersättning motsvarade cirka 2,5 miljarder kronor. Den totala kostnaden för år 2003 uppgick således till cirka 11, 2 miljarder kronor.

Därutöver tillkommer de personer som har rätt till personlig assistans, men vars grundläggande behov understiger 20 timmar per vecka. Deras personliga assistans finansieras av kommunerna fullt ut och dessa kostnader uppgick till cirka 1,7 miljarder kronor år 2002.

En del av kostnaderna utgörs av kostnader för socialförsäkringens och kommunernas administration. År 2003 uppgick dessa administrationskostnader till 120 miljoner kronor för socialförsäkringen. Storleken på de kommunala administrationskostnaderna för den personliga assistansen är okänd.

Personlig assistans i förhållande till andra stödinsatser

Personlig assistans har för ett relativt stort antal personer ersatt andra stödformer. I stället för hemtjänst, personligt biträde på arbetsplatsen eller särskilt utbildningsstöd för vuxenstuderande (tidigare vårdartjänst), har dessa personer beviljats personlig assistans. Den personliga assistansen skall vara en sammanhållen stödform och därför skall vissa andra stödformer också införlivas i assistansen i den mån det är möjligt. Exempel på sådana stöd är ledsagare och avlösarservice. Personlig assistans beviljas inte i den form av bostad med särskild service som utgör gruppbostad. Det är

dock möjligt för de boende i gruppbostad att beviljas personlig assistans för särskilda behov som inte kan tillgodoses av det stöd som ges i anslutning till boendet. Det kan exempelvis röra sig om studier, fritidsaktiviteter eller andra aktiviteter utanför bostaden. Personlig assistans beviljas inte heller för barnomsorg, skola eller daglig verksamhet, om det inte finns särskilda skäl. Särskilda skäl utgörs bland annat av svårigheter för den assistansberättigade att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter på grund av funktionshindret. Det kan också anses som särskilda skäl om hälsotillståndet hos personen ifråga är sådant att det är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Huvudprincipen är således att behovet av assistans normalt skall tillgodoses inom den reguljära verksamheten. Detta gäller också för sjukhusvistelse och för vistelse vid andra institutioner som tillhör eller drivs med stöd från stat, kommun eller landsting.

Lagändringar sedan år 1994

Kort efter reformens genomförande uppenbarades vissa arbetsrättsliga och skatterättsliga problem i de fall då den assistansberättigade själv var arbetsgivare till anhöriga eller andra samboende som anställdes som personliga assistenter. Därför infördes den 1 februari 1995 vissa begränsningar för personlig assistans som ges av någon som den assistansberättigade lever i hushållsgemenskap med. Det fastslogs bland annat att lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete skall gälla för dessa assistenter och att de måste anställas via en annan arbetsgivare än den ersättningsberättigade själv, exempelvis via kommunen eller en enskild anordnare.

I ett tidigt skede stod det också klart att antalet beviljade assistanstimmar per person hade blivit många fler än förväntat. År 1995 beviljades i genomsnitt 68 timmar per vecka i stället för förväntade 40 timmar per vecka. Det fick till följd att kostnaderna för assistansersättningen blev cirka 1,2 miljarder kronor högre än beräknat. Mot denna bakgrund tillkallades en särskild utredare för att se över finansieringen och regelsystemet för den statliga assistansersättningen och redovisa förslag till alternativa åtgärder som skulle leda till att kostnadsutvecklingen kunde begränsas och kostnadskontrollen förbättras (dir. 1995:6). Utredningen antog namnet Assistansutredningen. På grundval av utredningens förslag

genomfördes en rad lagändringar de närmaste åren (SOU 1995:126).

De första av dessa lagändringar trädde i kraft den 1 juli 1996 (prop. 1995/96:146, bet. 1995/96:SoU15, rskr. 1995/96:262). En definition av grundläggande behov infördes i LSS samtidigt som det fastslogs att de grundläggande behoven måste uppgå till minst 20 timmar per vecka för att assistansersättning skall beviljas. Ytterligare begränsningar i rätten till personlig assistans infördes i och med att personlig assistans inte längre kunde beviljas i skola, barnomsorg och daglig verksamhet om det inte finns särskilda skäl. Samtidigt fastställdes att sjukvårdande insatser inte skall ingå i personlig assistans.

Den 1 september 1997 trädde nästa lagändring i kraft. Den innebar att timersättningen för personlig assistans schabloniserades (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Tidigare hade assistansersättning betalats ut mot en redovisning av de verkliga kostnaderna för assistansen. Ersättningen lämnades dock med högst ett belopp per timme som regeringen fastställde årligen. Assistansutredningen hade konstaterat att svårigheterna att beräkna, redovisa och kontrollera kostnaderna för den personliga assistansen var betydande och föreslog bland annat därför att timersättningen skulle schabloniseras.

Assistansutredningen instämde också i ett resonemang från 1989 års Handikapputredning (SOU 1991:46) avseende ett gemensamt finansieringsansvar för kommun och stat för den personliga assistansen. Så som systemet var utformat hade kommunerna enbart finansieringsansvar för personlig assistans då det totala hjälpbehovet var mindre än eller lika med 20 timmar per person och vecka. När behovet översteg 20 timmar per vecka tog staten hela finansieringsansvaret. Den 1 november 1997 trädde en lagändring i kraft som innebar att staten och kommunerna fick ett gemensamt finansieringsansvar för alla insatser som ges med stöd av assistansersättningen. Detta sker genom att kommunerna ersätter de första 20 assistanstimmarna för alla assistansberättigade, oavsett det totala antalet timmar som beviljas (prop. 1996/97:146, bet. 1997/98:SoU4, rskr. 1997/98:5).

En ytterligare lagändring trädde i kraft den 1 januari 2001 till följd av en utfästelse som gjordes i den ursprungliga LSS-propositionen (prop. 1992/93:159). Av statsfinansiella skäl skulle inte personer över 65 år omfattas av assistansreformen. I propositionen angavs dock att begränsningen skulle upphävas så snart det statsfi-

nansiella läget tillät det. Lagändringen från 2001 innebär att personer som före fyllda 65 år har personlig assistans och assistansersättning har rätt att behålla assistansen och ersättningen efter att de fyllt 65 år (prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3, rskr. 2000/01:23). Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att brukaren har fyllt 65 år. Kostnaden för denna utökning av rätten till personlig assistans beräknas till drygt 1 miljard kronor år 2004.

Sedan i mars 2004 finns ett särskilt system för utjämning av LSSkostnader (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Systemet innebär i korthet att en standardkostnad per invånare beräknas för varje kommun. Beroende på hur den enskilda kommunens standardkostnad avviker från hela landets genomsnittliga standardkostnad per invånare lämnas ett bidrag från staten eller betalas en avgift till staten.

Den senaste lagändringen i LASS trädde i kraft den 1 juli 2004 och innebär att assistansersättning inte får lämnas för längre tid tillbaka än en månad före den månad då ansökan eller anmälan gjorts. Nu när informationen om rätten till assistansersättning fungerar tillfredställande, finns inte längre anledning att medge tre månaders retroaktivitet (prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273).

Tidigare kartläggningar och analyser av assistansreformen

Ett antal utvärderingar har visat att personlig assistans har inneburit ökad valfrihet, större inflytande och förbättrad livskvalitet för många svårt funktionshindrade personer. Det är i första hand Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket, i egenskap av nationellt ansvariga myndigheter, som har utvärderat den personliga assistansen utifrån olika perspektiv.

Riksförsäkringsverket (RFV) gjorde år 2001 en studie om orsakerna till att antalet assistanstimmar och antalet personer som får personlig assistans är så pass högt jämfört med beräkningarna i propositionen som föregick reformen. Som bidragande orsaker pekade RFV bland annat på ett allt bättre förverkligande av lagens intentioner i kombination med att den medicinska utvecklingen medfört att allt fler överlever svåra sjukdomar och olyckor och att förändringar i kommunernas omsorgs- och boendeformer medfört behov av personlig assistans i eget boende i stället för i kommunalt

inrättade boendeformer. Den 28 juni 2004 överlämnade RFV fyra utvärderingsrapporter om personlig assistans till regeringen. Rapporterna innehöll bland annat verkets iakttagelser kring barns rätt till personlig assistans, vissa skillnader mellan kvinnor och män som har personlig assistans, effekter av borttagandet av 65-årsgränsen samt av införandet av möjligheten för försäkringskassan att fatta provisoriska beslut om assistansersättning. Några av resultaten av utvärderingarna visar på skillnader mellan könen. I RFV:s analys av skillnaderna uppmärksammas bland annat att den enskildes familjesituation påverkar behovsbedömningen och att den påverkan kan se olika ut för kvinnor och män.

Den 27 maj 2004 gav regeringen Riksförsäkringsverket i uppdrag att se över regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2004.

Även Riksrevisionsverket har granskat assistansreformen (RRV 1995:57), liksom Riksrevisionen som år 2004 granskade den personliga assistansen utifrån tillämpningen av lagstiftningen (RiR 2004:7). Tonvikten i Riksrevisionens granskning lades på överensstämmelse mellan den faktiska tillämpningen och riksdagens intentioner, vilka hinder som finns för en effektiv administration, vilka hinder som finns för en väl fungerande tillsyn samt vad regeringen har gjort för att styra och följa upp reformen och dess effekter. Riksrevisionen pekade bland annat på att lagstiftningen är oprecis vilket har skapat ett stort tolkningsutrymme och orsakat brister i rättsäkerheten för den enskilde. Vidare uppmärksammade Riksrevisionen att det inte finns möjlighet att utöva tillsyn över enskilda assistansanordnare.

I sin årsrapport till regeringen år 2002, Många syns inte men finns ändå, beskrev Barnombudsmannen (BO) situationen för barn och unga med funktionshinder. BO uppmärksammade bland annat brister i tillämpningen av den lagstiftning som reglerar den personliga assistansen ur ett barnperspektiv.

Regeringen tillsatte i januari 2001 en arbetsgrupp med uppgift att analysera förutsättningarna för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter (S 2001:A). Arbetsgruppen genomförde en kartläggning av personliga assistenters utbildning, löner och anställningsvillkor och föreslog bland annat en informationssatsning riktad mot allmänheten och en vägledning för brukarna i deras roll som arbetsgivare (Ds 2001:72).

Socialstyrelsen har tillsammans med nio andra myndigheter haft i uppdrag att utarbeta en plan för kompetensförsörjning inom de

kommunala verksamheterna för äldre och funktionshindrade. Av deras slutrapport som presenterades i år framgick att rekryteringssvårigheterna när det gäller personliga assistenter består.

Behovet av en utredning

I samband med riksdagens behandling av regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn, gav riksdagen regeringen till känna att tiden är mogen för bred översyn av lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) (bet. 2002/03:SoU19, rskr. 2002/03:193). Riksdagen pekade bland annat på de tillämpnings- och finansieringsproblem som finns och menade att översynen bland annat skall avse hur lagen har fungerat i praktiken, även innefattande frågor om bemötande, personalförsörjning och långsiktig finansiering.

Regeringen anser även att det finns skäl att peka på behovet av en utredning utifrån att regleringen av den personliga assistansen har ändrats vid ett antal tillfällen sedan ikraftträdandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och LASS år 1994 och finansieringsansvaret för kommun och stat har förändrats. En ny yrkesgrupp med personliga assistenter har vuxit fram, liksom marknaden för företag som bedriver assistansverksamhet. Alla dessa faktorer bidrar till svårigheterna med att få en helhetsbild av hur lagstiftningen fungerar i dag, tio år efter reformen. Personlig assistans och assistansersättning har kartlagts och analyserats vid flera tillfällen. Det har bidragit till att ge en bild av assistansreformens effekter, men bilden behöver kompletteras och analysen fördjupas. Vidare är utgifterna för den personliga assistansen väsentligt högre än beräknat och den kraftiga utgiftsökningen väntas fortsätta under de kommande åren. Därför finns också ett behov av att säkerställa den långsiktiga finansieringen genom att ta fram förslag till åtgärder som dämpar och stabiliserar utgiftsutvecklingen för assistansersättningen.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det är angeläget att en bred översyn av den personliga assistansen genomförs.

Uppdraget

Det övergripande syftet med personlig assistans så som det är formulerat i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade är att främja jämlikhet i levnadsvillkoren och full delaktighet i samhällslivet för vissa personer med funktionshinder. Syftet med den personliga assistansen ligger således i linje med de handikappolitiska målen som skall utgöra en utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag.

Hur fungerar assistansreformen i praktiken?

Kommittén skall kartlägga och analysera hur assistansreformen fungerar i praktiken för kvinnor, män, pojkar och flickor och om den fungerar i enlighet med assistansreformens intentioner. Om kommittén finner avvikelser skall orsakerna redovisas. Kommittén bör också uppmärksamma på vilket sätt assistansreformen fungerar för dem som inte har svenska som modersmål. Med assistansreformens intentioner avses i första hand inflytande över och självbestämmande i den egna livssituationen, ett självständigt och oberoende liv och respekt för den personliga integriteten.

När det gäller den personliga assistansen tar sig principerna om den enskildes inflytande och självbestämmande bland annat uttryck i flexibilitet när det gäller valet av assistent och utformningen av insatsen. Personlig assistans skall vara anpassad till den enskilde snarare än till en särskild verksamhet.

Att den enskilde skall tillförsäkras självständighet och oberoende är en av intentionerna bakom assistansreformen. Kommittén skall analysera på vilket sätt den enskildes möjligheter till självständighet och oberoende påverkas av att denne har stöd av personliga assistenter. En aspekt som kommittén skall belysa i det här sammanhanget är fördelar och nackdelar med att ha anhöriga som personliga assistenter.

Den enskildes integritet skall respekteras i all verksamhet med personlig assistans. Kommittén skall kartlägga och analysera på vilket sätt den enskildes integritet påverkas av den personliga assistansen. Bemötandefrågor skall i det här sammanhanget ges särskild uppmärksamhet. Kommittén skall också uppmärksamma kontinuiteten i stödet som en väsentlig förutsättning för att värna den personliga integriteten.

Alternativa lösningar för personlig assistans

Kommittén skall undersöka IT och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning som alternativa lösningar och komplement till personlig assistans. Kommittén skall också analysera villkor och förutsättningar för andra angränsande stödformer att utgöra reella alternativ till personlig assistans. Det handlar då till exempel om andra stöd som kan ges inom ramen för socialtjänstens verksamhet och utformningen av dessa. Ett vägledande exempel för kommitténs arbete i denna del är försöksverksamheten med s.k. brukarstyrd hemtjänst, som bedrivs genom några projekt som finansieras av Allmänna arvsfonden.

Effektiviserad och förenklad tillämpning

Kommittén skall kartlägga och analysera hur regleringen av den personliga assistansen tillämpas samt föreslå hur regleringen kan ändras för att tillämpningen skall kunna bli bättre och mer effektiv.

Regleringen av insatsen personlig assistans har på grund av sin utformning inneburit vissa tillämpningsproblem för försäkringskassorna och kommunerna. Regleringen har i viss mån anpassats för att förenkla tillämpningen men flera tillämpningsproblem kvarstår. I utredningen av den funktionshindrades behov av personlig assistans ingår tre moment: en bedömning av om personen tillhör lagens personkrets, en grundläggande behovsbedömning och en bedömning av omfattningen av det totala behovet uttryckt i antal timmar. De första två momenten ingår i rättighetsbedömningen, dvs. om personen över huvud taget har rätt till personlig assistans, medan det sista momentet handlar om att fastställa omfattningen av det stöd som beviljas.

Kommittén skall i sitt arbete fokusera på tillämpningen av reglerna vid personkrets- och behovsbedömningen. Kommittén skall i detta sammanhang undersöka orsakerna till att kommunen och försäkringskassan i vissa fall gör olika bedömningar av den enskildes behov och belysa effekterna för de berörda parterna i sådana situationer.

Försäkringskassorna och kommunerna, som handlägger ärenden om personlig assistans, måste många gånger göra svåra bedömningar och träffar ofta på gränsdragningsproblem. Det handlar exempelvis om att bedöma grundläggande behov och att tolka

begreppen "kvalificerad hjälp" (prop. 1992/93:159, s. 64) och "särskilda skäl" (4 § LASS) för elever i förskola och skola. Gränsdragningsproblemen kan t.ex. röra egenvård och sjukvård, makars gemensamma ansvar och föräldraansvar. I fråga om bedömningen av den enskildes behov uttryckt i antalet assistanstimmar skall kommittén beskriva vad som bedöms utgöra andra personliga behov. Kommittén skall överväga behovet av definitioner av vad som bör ingå i den personliga assistansen för att förenkla och ge stöd i handläggningen. En helhetssyn som omfattar hela livssituationen för personer med funktionshinder bör vara vägledande för kommitténs eventuella förslag. Om kommittén väljer att föreslå ändringar i regleringen skall konsekvensanalyser av förslagen redovisas.

Kommittén skall också kartlägga om försäkringskassorna tillämpar olika principer för beviljat antal timmar och då särskilt uppmärksamma om och hur organisatoriska faktorer får genomslag i bedömningen, exempelvis då det gäller effektiv tid och annan tid samt dubbelbemanning av arbetsmiljöskäl. Kommittén skall dessutom beskriva på vilket sätt barn i behov av personlig assistans kommer till tals i assistansärenden och även i övrigt analysera hur barnperspektivet får genomslag i handläggning och beslut. Kommittén skall också ägna särskild uppmärksamhet åt om det finns tecken på att brukarens kön påverkar bedömningarna när regleringen tillämpas.

Yrket som personlig assistent

Kommittén skall genomföra en studie av yrket som personlig assistent och belysa de personliga assistenternas arbetsvillkor, arbetsmiljö och anställningsformer samt problematiken kring den framtida personalförsörjningen. Resultaten av det uppdrag som Socialstyrelsen och nio andra myndigheter har haft avseende personalförsörjningen inom äldre- och handikappomsorgen bör särskilt beaktas. I detta sammanhang bör problematiken med hög personalomsättning och frågan om gränsdragningen mellan egenvård och sjukvård uppmärksammas.

Assistansanordnare - verksamhet och tillsyn

Kommittén skall kartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kommunala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är anordnare. Analysen skall innefatta olika kvalitetsaspekter ur ett brukarperspektiv. Kommittén skall också överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter som bedriver verksamhet med personlig assistans skall utformas, t.ex. när det gäller kostnadskontroll och kvalitetsfrågor.

Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller för alla juridiska personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Om den enskilde själv är arbetsgivare till sina personliga assistenter, gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över båda lagarna. Det finns dock oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller Socialstyrelsens tillsynsansvar enligt 25-26 §§ LSS.

Konsekvenserna av gemensamt finansieringsansvar och åtgärder för en dämpad och stabil kostnadsutveckling

Kommittén skall kartlägga och analysera konsekvenserna av det gemensamma finansieringsansvar som staten och kommunerna har för den personliga assistansen. Det gemensamma finansieringsansvaret bygger på att kommunerna står för en grunddel av kostnaderna medan staten ansvarar för resterande kostnader.

Särskild uppmärksamhet skall riktas mot de svårigheter som kan finnas när det gäller att överblicka effekterna av finansieringssystemet. Några kommuner har exempelvis påtalat vissa svårigheter som är förknippade med systemets förutsägbarhet i vissa delar, som delvis orsakas av att de kommunala kostnaderna påverkas av tillfälliga utökningar av assistansen. De tillfälliga utökningarna uppstår bland annat vid sjukfrånvaro eftersom kommunen är ersättningsskyldig oavsett vem som är assistansanordnare.

Kommittén skall också analysera förekomsten av kostnadsförskjutningar från en huvudman till en annan, deras orsaker samt föreslå åtgärder för att komma tillrätta med sådana kostnadsförskjutningar.

Kommittén skall analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen samt lämna förslag till åtgärder som dämpar och stabiliserar den och som förbättrar kostnadskontrollen. Vidare skall kommittén överväga åtgärder för att effektivisera administrationen. Kommittén skall bedöma om förfarandet för att fastställa timersättningen är ändamålsenligt och vid behov föreslå ändringar. De överväganden som kommittén gör beträffande effektiviserad och förenklad tillämpning av regleringen av personlig assistans skall relateras till eventuella möjligheter till förbättrad kostnadskontroll.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Kommittén skall integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv i sitt arbete. Frågor om etnisk integration och minoriteters särskilda behov skall även beaktas.

Kommittén skall som underlag för uppdraget utnyttja befintlig kunskap och skall samråda med bland annat Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Hjälpmedelsinstitutet, Specialpedagogiska institutet, Barnombudsmannen, Arbetsmiljöverket, länsstyrelserna, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Kommittén skall även samråda med berörda frivilligorganisationer, brukarrörelsen samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Kommittén skall i sitt arbete även ta del av internationella erfarenheter och internationell forskning.

Kommittén skall samråda med berörda statliga utredningar, till exempel Ansvarskommittén (Fi 2003:02), en nationell psykiatrisamordnare (S 2003:09), utredningen om verkställighet av vissa gynnande beslut (S 2003:07), utredningen om begränsning av rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) (S 2004:04) samt utredningen om översyn av vissa delar av arbetsmiljölagen (N 2004:11). Kommittén skall också ta del av resultaten av utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2001:06).

Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I den utsträckning kommittén föreslår författningsändringar skall kommittén utarbeta och lägga fram fullständiga författningsförslag.

En utgångspunkt skall vara att eventuella förslag till ändringar i regelverket för personlig assistans inte skall leda till ökade kostnader för staten respektive kommunsektorn. Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. De ekonomiska konsekvenserna för staten och kommunsektorn skall särredovisas. Kostnadsberäkningarna skall även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för socialförsäkringens och kommunernas administration. Om förslag läggs som förutsätter behandling av personuppgifter skall konsekvenserna för den som personuppgifterna gäller uppmärksammas ur integritetssynpunkt.

Kommittén skall redovisa den del av uppdraget som avser lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2005.

Kommittén skall slutredovisa uppdraget senast den 31 december 2006.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder (S 2004:06)

Dir. 2004:179

Beslut vid regeringssammanträde 22 december 2004.

Analys av förutsättningarna för att införa krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans

Med stöd av regeringens bemyndigande den 15 juli 2004 (dir. 2004:107) tillkallade statsrådet Andnor en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder (S 2004:06). Kommittén skall enligt direktiven slutföra sitt arbete senast den 31 december 2006. Den del av uppdraget som avser lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall redovisas i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2005.

Regeringen ger kommittén i uppdrag att även analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans. I den mån kommittén finner att förutsättningar finns för att införa krav på tillstånd, skall kommittén lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Kommittén skall även göra kostnadsberäkningar av eventuella förslag samt lämna förslag till finansiering.

Uppdraget skall redovisas inom ramen för delbetänkandet senast den 31 augusti 2005.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder (S 2004:06)

Dir. 2005:66

Beslut vid regeringssammanträde den 2 juni 2005.

Tilläggsuppdraget

Den 27 maj 2004 uppdrog regeringen åt Riksförsäkringsverket (från och med den 1 januari 2005 Försäkringskassan) att se över regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen.

Den 1 december 2004 redovisade Riksförsäkringsverket regeringsuppdraget i rapporten Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (S2004/8899/ST). Rapporten har remissbehandlats.

Regeringen bedömer att rapporten och remissvaren skall överlämnas till kommittén för att behandlas inom ramen för kommitténs delbetänkande.

Förlängd tid för uppdraget

Kommittén skall enligt direktiven slutredovisa uppdraget senast den 31 december 2006. Den del av uppdraget som avser tillstånd respektive lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall redovisas i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2005.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att kommittén skall redovisa delbetänkandet senast den 30 november 2005 och slutbetänkandet senast den 31 mars 2007.

(Socialdepartementet)

Assistanskommitténs sammansättning

Ordförande

  • Jan Andersson (s), Europaparlamentariker, fr.o.m. 2004-07-15

Ledamöter

Förordnade fr.o.m. 2004-10-19 om inte annat anges.

  • Anne-Marie Brodén (m), riksdagsledamot
  • Gun Carlestam Lewin (v), kommunalpolitiker
  • Linnea Darell (fp), riksdagsledamot
  • Helen Edlund (kd), företagare
  • Lars U. Granberg, (s), riksdagsledamot
  • Kenneth Johansson (c), riksdagsledamot
  • Magnus Johansson (mp), partistyrelseledamot
  • Margreth Johnsson (s), kommunalråd
  • Christina Nenes (s), riksdagsledamot

Sakkunniga

Förordnade fr.o.m. 2004-10-19 om inte annat anges.

  • Ylva Eriksson, departementssekreterare (Socialdepartementet)
  • Sverker Lönnerholm, kansliråd (Finansdepartementet), t.o.m.

2005-02-28

  • Torkel Nyman, departementssekreterare (Finansdepartementet), fr.o.m. 2005-02-28 t.o.m. 2005-04-20
  • Francisca Ramsberg, departementssekreterare (Finansdepartementet), fr.o.m. 2005-04-20
  • Niklas Sjölin, departementssekreterare (Finansdepartementet), t.o.m. 2005-02-28
  • Peter Sjöquist, departementssekretare (Finansdepartementet), fr.o.m. 2005-02-28

Experter

Förordnade fr.o.m. 2004-10-19 om inte annat anges.

  • Gerd Andén, verksamhetschef (Föreningen JAG)
  • Peter Brusén, enhetschef (Socialstyrelsen)
  • Carina Burguete, försäkringsspecialist (Försäkringskassan), fr.o.m. 2005-09-12
  • Malin Dahlberg Markstedt, koordinator (Barnombudsmannen)
  • Vilhelm Ekensteen, ordförande (Intresseföreningen för Assistansberättigade)
  • Ellinor Englund, förbundsjurist (Sveriges Kommuner och Landsting), fr.o.m. 2005-02-01
  • Ken Gammelgård, utredare (Handikappombudsmannen)
  • Anna Karlsson, försäkringsansvarig (Riksförsäkringsverket/Försäkringskassan), t.o.m. 2005-03-15
  • Heini Möller, enhetschef (Försäkringskassan), fr.o.m. 2005-03-15 t.o.m. 2005-09-12
  • Eva Nordin Olson, ordförande (Handikappförbundens Samarbetsorganisation)
  • Lena Retzius, ombudsman (Svenska Kommunalarbetareförbundet)
  • Bengt Siesing, försäkringsspecialist (Västra Götalands läns allmänna försäkringskassan/Försäkringskassan)
  • Ingrid Söderström, förbundssekreterare (Svenska Kommunförbundet/Sveriges Kommuner och Landsting), t.o.m. 2005-03-31
  • Claes Tjäder, avdelningschef (Hjälpmedelsinstitutet)

Sekretariat

  • Pär Alexandersson, huvudsekreterare
  • Tomas Agdalen, sekreterare
  • Linda Gustafsson, sekreterare
  • Guy Lööv, sekreterare

Assistanskommitténs assistent har varit Anita Arnell.

Assistanskommitténs referensgrupper

Assistanskommittén beslutade vid sitt första sammanträde den 12 november 2004 att inrätta referensgrupper för att underlätta insamlandet av kunskap och skapa arenor för att tolka och diskutera det underlag som samlas in.

Vid detta sammanträde tillsatte kommittén en referensgrupp av assistansberättigade och presumtiva assistansberättigade.

Vi sitt sammanträde den 10 december 2004 tillsatte kommittén referensgrupper för enskilda assistansanordnare, kommuner, personliga assistenter och länsstyrelser. Under den första delen av kommitténs arbete har det dock inte bedömts vara nödvändigt att tillsätta en referensgrupp med personliga assistenter.

Assistanskommittén har under sitt arbete haft återkommande kontakt med företrädare för några av Försäkringskassans länskontor. Vid sitt sammanträde den 14 oktober 2005 beslutade kommittén att också ge dessa kontakter formen av en referensgrupp.

Referensgruppen för assistansberättigade

Medlemmarna i referensgruppen för assistansberättigade har valts ut genom kontakter med olika brukarorganisationer. De organisationer som ingår är Riksförbundet för Social och Menatal Hälsa (RSMH), Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft, Stockholm Independent Living (STIL), Förbundet Unga Rörelsehindrade, Föreningen Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), De Handikappades Riksförbund (DHR) och Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar (RBU).

Referensgruppen har träffats den 22 februari och den 27 september 2005.

Referensgruppen för kommuner

Referensgruppen för kommuner har valts ut med avseende på geografisk spridning, representation av olika kommuntyper och utifrån kriteriet att de tre största kommunerna skall vara representerade. Assistanskommittén har haft kontakt med Sveriges Kommuner och Landssting om urvalet. Följande kommuner ingår: Borlänge, Borås, Botkyrka, Göteborg, Härjedalen, Jönköping, Lindesberg, Ovanåker, Malmö, Piteå och Stockholm.

Referensgruppen har träffats den 24 februari och den 17 augusti 2005.

Referensgruppen för enskilda assistansanordnare

Referensgruppen för enskilda assistansanordnare har valts ut med avseende på anordnartyp, geografisk fördelning samt verksamhetens omfattning. Assistanskommittén har bett arbetsgivarorganisationerna KFO, KFS och Vårdföretagarna att välja ut tre medlemmar var. KFO har valt ut företrädare för Assistanslotsen, Kooperativet LILA och STIL. KFS har valt ut företrädare för Argolis, Olivia Assistans och Stiftelsen Assistansen i Södermanland. Vårdföretagarna har valt ut företrädare för Frösunda LSS AB, Prompera och OP Assistans.

Referensgruppen har träffats den 25 februari och den 18 augusti 2005.

Referensgruppen för länsstyrelser

Referensgruppen för länsstyrelser har valts ut med avseende på geografisk spridning och utifrån kriteriet att de tre största länsstyrelserna skall vara representerade. Urvalet omfattar länsstyrelserna i Gävleborgs län, Jämtlands län, Norrbottens län, Skåne län, Stockholms län, Uppsala län, Värmlands län, Västra Götalands län och Östergötlands län.

Assistanskommitténs sekretariat besökte samtliga dessa länsstyrelser under januari och februari 2005. Referensgruppen har dessutom träffats den 1 september 2005.

Referensgruppen för Försäkringskassans länskontor

Referensgruppen för Försäkringskassans lokalkontor omfattar länskontor i samma län som är företrädda i referensgruppen för länsstyrelser.

Assistanskommitténs sekretariat besökte samtliga dessa länskontor under januari och februari 2005. Referensgruppen har dessutom träffats den 9 september 2005.

Resultat av enkät till assistansberättigade

Resultaten i tabellerna i denna bilaga baseras på resultaten från den enkätundersökning Assistanskommittén låtit Statistiska Centralbyrån göra. Frågorna i enkätundersökningen har ställts till ett urval personer som är brukare av personlig assistans. Enkäten redovisas sist i denna bilaga.

Undersökningens genomförande

Undersökningen genomfördes som en urvalsundersökning där urvalsramen bestod av personer som enligt Försäkringskassans register hade fått assistansersättning i december 2004 och som hade en registrerad arbetsgivartyp som var ”Kommunal”, ”Brukarkooperativ” eller ”Annan serviceorganisation”. Personer med personlig assistans där arbetsgivaren var registrerad i Försäkringskassans register som någon övrig kategori ingick därmed inte. Till den kategorin räknas brukare som är egna arbetsgivare.

Totalt ingick 12 221 personer i urvalsramen. Populationen stratifierades efter arbetsgivartyp, varefter ett OSU drogs från varje strata. Totalt valdes 915 personer ut varav 7 personer utgjorde övertäckning dvs. var personer som inte hade assistansersättning med efterfrågade arbetsgivartyper. Totalt tillfrågades 908 personer. Efter undersökningens genomförande har ytterligare ramfel upptäckts. En granskning vid ett av Försäkringskassans länskontor har visat att 9 procent av uppgifterna om arbetsgivartyp är felaktiga. Andelen assistansberättigade som valt kommun eller kooperativ har överskattats medan andelen som valt annan serviceorganisation har underskattats. Det finns anledning att tro att liknande fel finns vid samtliga länskontor. Detta ramfel bedöms dock inte ha någon större effekt på resultaten.

Enkätsvaren samlades in under februari och mars 2005.

Samtliga svar är uppräknade till populationsnivå. Det innebär att resultaten avser svar för hela populationen och inte bara för de svarande.

Kvalitet

Undersökningens resultat är behäftade med vissa statistiska fel. Det totala bortfallet i urvalet uppgick till 26 procent. Lägst var bortfallet i stratat ”brukarkooperativ” (20 procent) medan det största fanns i stratat ”kommuner” (30 procent). I stratat ”annan serviceorganisation” var bortfallet 28 procent.

I och med att endast ett urval personer och inte samtliga med assistansersättning har tillfrågats förekommer urvalsfel. Storleken på detta urvalsfel kan beräknas som konfidensintervall. Här skattas detta intervall till ca ± 10 procent. Ex: I tabell 15 redovisas att 42 procent har bytt assistansanordnare vid något tillfälle. Det ”sanna” svaret, dvs. det svar som givits om samtliga brukare besvarat frågorna, ligger mellan 32 och 52 procent.

Övriga statistiska fel som bearbetningsfel och mätfel bedöms vara små.

Redovisningsgrupper

Resultaten redovisas efter kön, ålder och arbetsgivartyp. Samtliga resultat redovisas efter kön och endast i de fall skillnaderna är betydande redovisas de efter de andra grupperna. Svaren redovisas som andelar. För den som vill räkna om dessa andelar till antal personer kan använda bakgrundstabellerna 1

  • där antalsuppgifter

redovisas.

Tabell 1 Antalsuppgifter

Kön Kommunal Brukarkooperativ Annan serviceorg. Total Man 3 612 784 1 407 5 802 Kvinna 3 973 752 1 487 6 212 Total 7 584 1 536 2 893 12 014

Tabell 2 Antalsuppgifter

Kön

17 år och yngre

18–34 år 35–54 år 55 år eller äldre

Total

Man

1 003 1 617 1 549 1 632 5 802

Kvinna

634 1 424 1 835 2 319 6 212

Total

1 637 3 041 3 384 3 952 12 014

Tabell 3 Antalsuppgifter

Åldersklass Kommunal Brukarkooperativ Annan serviceorg.

Total

17 år och yngre

867 253

518 1 637

18–34 år

1 842 442

757 3 041

35–54 år

2 023 512

849 3 384

55 år eller äldre

2 853 329

770 3 952

Total

7 584 1 536

2 893 12 014

Tabell 4

Är du man eller kvinna? Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Man 48 51 49 48 Kvinna 52 49 51 52 Total 100 100 100 100

Tabell 5

Är du man eller kvinna?

17 år och yngre Procent

18–34 år Procent

35–54 år Procent

55 år eller äldre Procent

Total Procent

46

Man Kvinna

61 39

53 47 54

41 59

48 52

Total 100 100 100 100 100

Tabell 6

Åldersklass Man

Procent

Kvinna Procent

Total Procent

17 år och yngre

17

10

14

18

  • år

28

23

25

35

  • år

27

30

28

55 år eller äldre

28

37

33

Total 100 100 100

Tabell 7

Åldersklass Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

17 år och yngre 11 16

18

14

18–34 år

24 29

26

25

35–54 år

27 33

29

28

55 år eller äldre 38 21

27

33

Total

100 100

100

100

Tabell 8

Anordnare Man

Procent

Kvinna

Procent

Total

Procent

Kommunal 62 64 63 Brukarkooperativ 14 12 13 Annan serviceorganisation 24 24 24 Total 100 100 100

Tabell 9

Anordnare 17 år och yngre Procent

18–34 år Procent

35–54 år Procent

55 år eller äldre Procent

Total Procent

Kommunal 53 61 60 72 63 Brukarkooperativ 15 15 15 8 13 Annan serviceorganisation

32

25 25 19

24

Total 100 100 100 100 100

Tabell 10

Hur många timmar assistans har du i genomsnitt per vecka?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

1–40 14 9 12 41–80 32 38 35 81–100 14 15 14 101 och mer 40 38 39 Total 100 100 100

Tabell 11

Hur många timmar assistans har du i genomsnitt per vecka?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

1–40 15 7 7 12 41–80 36 28 34 35 81–100 15 13 14 14 101 och mer 35 51 44 39 Total 100 100 100 100

Tabell 12

Hur många timmar assistans har du i genomsnitt per vecka?

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

1–40 24 8 9 12 12 41–80 37 26 31 43 35 81–100 24 8 13 16 14 101 och mer 14 58 47 28 39 Total 100 100 100 100 100

Tabell 13

Har du kunnat välja mellan fler än en assistansanordnare?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja

76

67

71

Nej

24

33

29

Total

100

100

100

Tabell 14

Har du kunnat välja mellan fler än en assistansanordnare?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja 59 89 93 71 Nej 41 11 7 29 Total 100 100 100 100

Tabell 15

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 13)

Har du vid något tillfälle bytt assistansanordnare?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja 43 41 42 Nej 57 59 58 Total 100 100 100

Tabell 16

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 14)

Har du vid något tillfälle bytt assistansanordnare?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Ja 25 57 61 42 Nej 75 43 39 58 Total 100 100 100 100

Tabell 17

Får du vara med och påverka vilka krav som skall ställas på assistenter om din assistansanordnare söker dem via arbetsförmedling eller annons?

Man

Procent

Kvinna

Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

51 49

50

Ja, i viss utsträckning

21 20

20

Nej

10 15 13

Ej aktuellt/ Vet inte

18 16

17

Total

100 100

100

Tabell 18

Får du vara med och påverka vilka krav som ska ställas på assistenter om din assistansanordnare söker dem via arbetsförmedling eller annons?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

38 78

69 50

Ja, i viss utsträckning

25

6

16 20

Nej

18 3

4 13

Ej aktuellt/Vet inte

20 13

12 17

Total

100 100

100 100

Tabell 19

Får du vara med och påverka vilka krav som ska ställas på assistenter om din assistansanordnare söker dem via arbetsförmedling eller annons?

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

65 53

52 40 50

Ja, i viss utsträckning

7 22

20 24 20

Nej

4 11 11 18 13

Ej aktuellt/Vet inte

24 13

16 17 17

Total

100 100 100 100 100

Tabell 20

Kan du välja vilka assistenter du vill ha?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja, helt

64

53

58

Ja, men endast bland dem anordnaren anvisar

28

35

32

Nej

7

13

10

Total

100

100

100

Tabell 21

Kan du välja vilka assistenter du vill ha?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Ja, helt

43 89

81

58

Ja, men endast bland dem anordnaren anvisar

42 10

16

32

Nej 14 2 4 10 Total 100 100 100 100

Tabell 22

Kan du välja vilka assistenter du vill ha?

17 år och yngre Procent

18–34 år och yngre Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

Ja, helt

84

63 55

48 58

Ja, men endast bland dem anordnaren anvisar

10 24 37 42 32

Nej 7 13 8 10 10 Total 100 100 100 100 100

Tabell 23

Har du rätt att avgöra om en assistent som inte fungerar bra hos dig skall bytas ut mot någon annan?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja, i stor utsträckning

68

52 59

Ja, i viss utsträckning

17

28 23

Nej 1 7 5 Ej aktuellt/ Vet inte 14 13 13 Total 100 100 100

Tabell 24

Har du rätt att avgöra om en assistent som inte fungerar bra hos dej skall bytas ut mot någon annan?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Ja, i stor utsträckning

49 79

76

59

Ja, i viss utsträckning

30 11

12

23

Nej

6 2

1

5

Ej aktuellt/Vet inte

15

8

11

13

Total

100 100

100

100

Tabell 25

Har det hänt att en assistent hos dig har bytts ut därför att assistenten inte fungerat bra?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja

60

58

59

Nej, har inte hänt

40

42

41

Nej, trots att önskemål funnits

0

1

1

Total

100

100

100

Tabell 26

Har det hänt att en assistent hos dig har bytts ut därför att assistenten inte fungerat bra?

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Totalt

Procent

Ja 31 60 67 62 59 Nej, har inte hänt 69 40 32 38 41 Nej, trots att önskemål funnits 0 0 1 1 1 Total 100 100 100 100 100

Tabell 27

Får du själv bestämma när du skall ha din assistans?

Man Procent

Kvinna Procent

Totalt Procent

Ja, i stor utsträckning

71

69

70

Ja, i viss utsträckning

22

18

20

Nej 7 13 10 Total 100 100 100

Tabell 28

Får du själv bestämma när du skall ha din assistans?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja, i stor utsträckning 64

87

76 70

Ja, i viss utsträckning 22

9

20 20

Nej 14 5 4 10 Total 100 100 100 100

Tabell 29

Får du själv bestämma över vilka arbetsuppgifter assistenterna skall utföra åt dig?

Man Procent

Kvinna Procent

Totalt Procent

Ja, i stor utsträckning

66 65

65

Ja, i viss utsträckning

29 25

27

Nej 5 10 8 Total 100 100 100

Tabell 30

Får du bestämma över vilka arbetsuppgifter assistenterna skall utföra åt dig?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Totalt

Procent

Ja, i stor utsträckning 55 90

78 65

Ja, i viss utsträckning 34

7

18 27

Nej

11 2 3 8

Total

100 100

100 100

Tabell 31

Vem har mest att säga till om när det gäller dina assistenters arbetsuppgifter?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Jag 53 54 54 Assistansanordnaren 9 7 8 Jag och assistansanordnaren har lika mycket att säga till om

18

16 17

Assistenten 4 5 4 Annat alternativ 13 14 13 Jag /Assistenten 1 1 1 Jag/Annat alternativ 1 1 1 Jag/Assistansanordnaren/Assistenten 0 1 0 Jag/Assistenten/ Annat alternativ 0 0 0 Assistansanordnaren/Annat alternativ 0 0 0 Assistansanordnaren/Assistenten 1 1 1 Total 100 100 100

Tabell 32

Vem har mest att säga till om när det gäller dina assistenters arbetsuppgifter?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Jag 46 73 64 54 Assistansanordnaren 11 2 2 8 Jag och assistansanordnaren har lika mycket att säga tilll om

19 11 14 17

Assistenten 6 2 2 4 Annat alternativ 14 9 14 13 Jag/Assistenten 1 1 1 1 Jag/Annat alternativ 1 2 1 1 Jag/Assistansanordnaren/Assistenten 0 0 0 0 Jag/Assistenten/Annat alternativ 0 0 0 0 Assistansanordnaren/Annat alternativ 0 0 0 0 Assistansanordnaren/Assistenten 1 0 0 1 Total 100 100 100 100

Tabell 33

Får du dina assistansomkostnader täckta?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja helt/i stor utsträckning

53

67

60

Ja, i viss utsträckning

31

24

27

Nej 16 9 13 Total 100 100 100

Tabell 34

Får du dina assistanskostnader täckta?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Ja, helt/i stor utsträckning

50 76 77

60

Ja, i viss utsträckning 32

19

20

27

Nej 18 5 3 13 Total 100 100 100 100

Tabell 35

Har dina assistenter bra eller dålig kompetens för sina arbetsuppgifter?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Mycket bra

48

48

48

Ganska bra

35

33

34

Ganska dålig

3

4

3

Mycket dålig

1

1

1

Varierar 13 14 14 Total 100 100 100

Tabell 36

Har dina assistenter bra eller dålig kompetens för sina arbetsuppgifter?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Mycket bra

45

50

53

48

Ganska bra

35

38

32

34

Ganska dålig

5

1

1

3

Mycket dålig

1

0

1

1

Varierar 14 11 14 14 Total 100 100 100 100

Tabell 37

Erbjuds dina assistenter fortbildning? Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja, i stor utsträckning

19

15

17

Ja, i viss utsträckning

44

48

46

Nej 16 22 19 Vet inte 21 15 18 Total 100 100 100

Tabell 38

Erbjuds dina assistenter fortutbildning?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

5

49

29

17

Ja, i viss utsträckning

49

43

41

46

Nej 23 5 18 19 Vet inte 23 3 12 18 Total 100 100 100 100

Tabell 39

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 37)

Har du möjlighet att bestämma över vilka fortbildningar som dina assistenter skall erbjudas?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja, i stor utsträckning

18

17

18

Ja, i viss utsträckning

27

20

23

Nej 41 44 43 Vet inte 14 18 16 Total 100 100 100

Tabell 40

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 38)

Har du möjlighet att bestämma över vilka fortbildningar som dina assistenter skall erbjudas?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

3 47

28

18

Ja, i viss utsträckning

16 27

36

23

Nej 62 16 23 43 Vet inte 20 10 13 16 Total 100 100 100 100

Tabell 41

Har du erbjudits utbildning av din assistansanordnare, för att kunna vägleda dina assistenter?

Man

Procent

Kvinna

Procent

Total

Procent

Ja 17 18 18 Nej 54 59 57 Ej aktuellt/Finns inget behov 28 23 26 Total 100 100 100

Tabell 42

Har du erbjudits utbildning av din assistansanordnare, för att kunna vägleda dina assistenter?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja 5 61 27 18 Nej 72 17 39 57 Ej aktuellt/Finns inget behov 23 22 34 26 Total 100 100 100 100

Tabell 43

Får du stöd av någon ansvarig hos anordnaren om det uppstår konflikter med assistenter?

Man

Procent

Kvinna

Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

30

34

32

Ja, i viss utsträckning

21

23

22

Nej 6 12 9 Vet inte 42 32 37 Total 100 100 100

Tabell 44

Får du stöd av någon ansvarig hos anordnaren om det uppstår konflikter med assistenterna?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

20

60

48

32

Ja, i viss utsträckning

28

13

13

22

Nej 13 1 3 9 Vet inte/Har inte haft någon konflikt

40 26 35 37

Total 100 100 100 100

Tabell 45

Kan din assistansanordnare erbjuda dig den personliga assistans som du allra helst vill ha?

Man

Procent

Kvinna

Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

54

58

57

Ja, i viss utsträckning

27

27

27

Nej 8 5 6 Blir ingenting över 11 10 10 Total 100 100 100

Tabell 46

Kan din assistansanordnare erbjuda dig den personliga assistans som du allra helst vill ha?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ja, i stor utsträckning

48 74 70 57

Ja, i viss utsträckning

31 16 21 27

Nej 8 5 3 6 Vet inte 13 5 6 10 Total 100 100 100 100

Tabell 47

Varför har du valt den assistansanordnare du har idag?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ger mig stor bestämmanderätt över min personliga assistans

46

40

42

Har få krångliga regler för min personliga assistans

26

19

22

Fanns inga riktiga valmöjligheter 29

38

33

Annat alternativ

26

19

22

Tabell 48

Varför har du valt den assistansanordnare du har i dag?

Kommunal

Procent

Brukarkooperativ

Procent

Annan serviceorg. Procent

Total

Procent

Ger mig stor bestämmanderätt över min personliga assistans

25

78

69

42

Har få krångliga regler för min personliga assistans

19

28

29

22

Fanns inga riktiga valmöjligheter 48

7

12

33

Annat alternativ

21

24

23

22

Tabell 49

Varför har du valt den assistansanordnare du har i dag?

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

Ger mig stor bestämmanderätt över min personliga assistans

56 43 43 36 42

Har få krångliga regler för min personliga assistans

15 25 31 17 22

Fanns inga riktiga valmöjligheter 20 36 30 41 33 Annat alternativ 28 21 22 20 22

Tabell 50

Hur nöjd/missnöjd är du med din personliga assistans?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Mycket nöjd

57

61

59

Ganska nöjd

32

27

30

Varken nöjd eller missnöjd

9

9

9

Ganska missnöjd

1

1

1

Mycket missnöjd

1

1

1

Total 100 100 100

Tabell 51

Hur nöjd/missnöjd är du med din personliga assistans?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Mycket nöjd

52

74

69

59

Ganska nöjd

34

20

25

30

Varken nöjd eller missnöjd

12

5

5

9

Ganska missnöjd

1

1

1

1

Mycket missnöjd

1

0

1

1

Total 100 100 100 100

Tabell 52

Hur nöjd/missnöjd är du med din personliga assistans?

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

Mycket nöjd

78

52

62 54

59

Ganska nöjd

17

37

27 32

30

Varken nöjd eller missnöjd

4

10

9 10

9

Ganska missnöjd

0

0

0

3

1

Mycket missnöjd

0

2

1

1

1

Total 100 100 100 100 100

Tabell 53

Finns det ett skriftligt avtal mellan dig som brukare och din assistansanordnare?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

Ja 65 61 63 Nej 35 39 37 Total 100 100 100

Tabell 54

Finns det ett skriftligt avtal mellan dig som brukare och din assistansanordnare

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

Ja 48 91 86 63 Nej 52 9 14 37 Total 100 100 100 100

Tabell 55

Finns det ett skriftligt avtal mellan dig som brukare och din assistansanordnare

17 år och yngre Procent

18–34 år

Procent

35–54 år

Procent

55 år eller äldre Procent

Total

Procent

Ja 70 64 70 53 63 Nej 30 36 30 47 37 Total 100 100 100 100 100

Tabell 56

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 53)

Hur lång tid räcker ditt avtal med assistansanordnaren?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

0

  • månader

2

2

2

3

  • månader

3

5

4

7

  • månader

4

2

3

13 månader eller mer

5

3

4

Det finns ingen bestämd tid

63

68

65

Vet inte

22

20

21

Total 100 100 100

Tabell 57

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 53)

Hur lång tid tar det att säga upp ditt avtal?

Man Procent

Kvinna Procent

Total Procent

0

  • månader

21

19

20

3

  • månader

27

29

28

7

  • månader

0

2

1

Vet inte

51

50

51

Total 100 100 100

Tabell 58

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 54)

Hur lång tid tar det att säga upp ditt avtal?

Kommunal Procent

Brukarkooperativ Procent

Annan serviceorg. Procent

Total Procent

0

  • månader

9 34

30

20

3

  • månader

15 39

40

28

7

  • månader

1 1

1

1

Vet inte

75 26

29

51

Total 100 100 100 100

Resultat av enkät till kommunala assistansanordnare

Tabellerna i denna bilaga redovisar resultaten från den enkätundersökning som Assistanskommittén låtit ARS Research AB göra. Frågorna i enkätundersökningen har ställts till ett urval kommuner i sin roll som anordnare av tjänsten personlig assistans. Enkäten redovisas sist i denna bilaga.

Undersökningens genomförande

Undersökningen genomfördes som en urvalsundersökning där urvalsramen bestod av landets samtliga kommuner. Dessa delades in i grupper efter kommunstorlek (antal invånare) och geografiska läge. Totalt valdes 100 kommuner slumpmässigt ut från dessa grupper.

Enkätsvaren samlades in under februari och mars 2005. Resultaten är inte uppräknade till populationsnivå, utan svaren avser endast de anordnare som tillfrågades.

Kvalitet

Undersökningens resultat är behäftade med vissa statistiska fel. Bortfallet i urvalet uppgick till 13 procent.

I och med att endast resultaten för urvalet redovisas finns inte några urvalsfel.

Övriga statistiska fel som bearbetningsfel och mätfel bedöms vara små.

Tabell 1 Bakgrund

Hur många kommuninvånare hade personlig assistans den 1 januari 2005?

Procent

1–25 30 26–75 34 76– 31 Uppgiften ej tillgänglig 3 Ej svar 1

Tabell 2 Avtal brukare – kommun

Har kommunen skrivna avtal med brukarna av personlig assistans?

Procent

Ja, med alla eller flertalet

40

Ja, med en mindre del

33

Nej 27 Ej svar 1

Tabell 3 Andra anordnare

Finns det andra anordnare av personlig assistans i kommunen, än kommunen själv?

Procent

Ja 93 Nej 6 Vet ej 0 Ej svar 1

Tabell 4 Andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Känner ni till vilka andra, kooperativa, privata eller andra anordnare av personlig assistans som har brukare i kommunen?

Procent

Ja, alla eller flertalet

90

Ja, en mindre del

8

Nej 0 Ej svar 3

Tabell 5 Andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Har ni kontakt med de andra anordnarna av personlig assistans som finns i kommunen?

Procent

Ja, regelbundet

6

Ja, vid behov

80

Nej 11 Ej svar 3

Tabell 6 Information till brukare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Ger kommunen information till brukarna och deras närstående om möjligheten att välja anordnare av tjänsten personlig assistans, t.ex. privata företag eller kooperativ?

Procent

Ja, i samband med handläggningen

91

Ja, vid andra tillfällen

28

Nej 0 Vet ej 1 Ej svar 3

Tabell 7 Information till brukare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3 och 6)

Vilken information ger kommunen brukarna och deras närstående om möjligheten att välja anordnare av personlig assistans, t.ex. privata företag eller kooperativ?

Procent

Broschyr eller liknande med beskrivande information om personlig assistans

22

Skriftlig information om valmöjligheter

5

Lista med anordnare av personlig assistans som finns i kommunen

6

Utdrag ur lagtexten

5

Information finns på kommunens hemsida

4

Muntlig information

97

Annan information

6

Ger ingen särskild information om valmöjligheter

3

Tabell 8.1 Stöd till andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Vid vilka tillfällen och hur ofta brukar kommunen behöva gå in och bistå privata eller kooperativa anordnare av personlig assistans för att brukarna ska få den assistans de är berättigade till? (Svaren anges i procent.) Tillfällig

utökning av

resor

Under veckoslut

(lör- och söndag)

Under övriga helgdagar

Under kvällar

och nätter

Mycket ofta

0

1

0

8

Ganska ofta

9

1

0

3

Ganska sällan

16

6

6

5

Mycket sällan

13

20

18

18

Aldrig 56 68 68 63 Vet ej 1 0 3 1 Ej svar 5 4 6 4

Tabell 8.2 Stöd till andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Vid vilka tillfällen och hur ofta brukar kommunen behöva gå in och bistå privata eller kooperativa anordnare av personlig assistans för att brukarna ska få den assistans de är berättigade till? (Svaren anges i procent

Under semestrar När en brukare byter anordnare

Vid sjukdom När det är ont

om personal

Mycket ofta

1

0

9

1

Ganska ofta

4

1

9

1

Ganska sällan

9

4

19

14

Mycket sällan

15

24

25

28

Aldrig 65 61 38 53 Vet ej 0 4 0 0 Ej svar 6 6 1 4

Tabell 9 Stöd till andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Vad gör ni om kommunen behöver anordna assistans för en brukare som har valt assistans hos en annan anordnare än kommunen, t.ex. när en assistent är sjuk hos assistansanordnaren?

Ger ekonomisk ersättning så att anordnaren kan anställa vikarie Procent

Täcker behovet med egen personaL

Procent

Alltid/Oftast 75 4 Ibland 4 8 Sällan 8 54 Vet ej 8 9 Ej svar 6 26

Tabell 10 Stöd till andra anordnare

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 3)

Har kommunen avtal om sjuklöneersättning enligt LSS med enskilda anordnare?

Procent

Ja, med flera eller flertalet

78

Ja, med några

10

Nej 11 Ej svar 1

Tabell 11 Kostnader

Riksförsäkringsverket har beräknat administrationskostnaderna för personlig assistans till 5–7 procent av den statliga assistansersättningen. Hur förhåller sig den beräkningen till er administrationskostnad för assistansen i genomsnitt?

Procent

Mycket lägre

0

Lägre 1 Ungefär på den nivån 41 Högre 19 Mycket högre 6 Har ej gjort egna beräkningar 28 Ej svar 6

Tabell 12 Kostnader

Varierar administrationskostnaderna för assistans mellan olika brukare?

Procent

Ja, mycket

30

Ja, något

27

Ja, men lite

7

Nej 19 Vet ej 12 Ej svar 6

Tabell 13 Kostnader

Hur stor timersättning betalar kommunen för assistans som anordnas enligt LSS och som inte omfattas av statlig assistansersättning?

Procent

Motsvarande schablonen för statlig ersättning

56

Efter egen schablon i kommunen

15

Efter brukarens behov

14

Vet ej

12

Ej svar

7

Tabell 14 Kostnader

Hur stor timersättning har kommunen för personlig assistans, som endast anordnas enligt LSS och som inte omfattas av statlig assistentersättning?

Procent

–180 kr per timme

16

181–210 kr per timme

19

211– kr per timme

21

Uppgiften ej tillgänglig

30

Ej svar

14

Resultat av enkät till enskilda assistansanordnare

Tabellerna i denna bilaga redovisar resultaten från den enkätundersökning som Assistanskommittén låtit ARS Research AB göra. Frågorna i enkätundersökningen har ställts till ett urval brukarkooperativ och privata företag som anordnar tjänsten personlig assistans. Enkäten presenteras sist i denna bilaga.

Undersökningens genomförande

Undersökningen genomfördes som en urvalsundersökning där urvalsramen bestod av en förteckning från Försäkringskassan av samtliga enskilda anordnare. Totalt ingick 330 företag och brukarkooperativ i urvalsramen. Av dessa valdes 202 anordnare slumpmässigt ut.

Enkätsvaren samlades in under februari och mars 2005. Resultaten är inte uppräknade till populationsnivå, utan svaren avser endast de anordnare som tillfrågades.

Kvalitet

Undersökningens resultat är behäftade med vissa statistiska fel. Bortfallet i urvalet uppgick till 17 procent.

I och med att endast resultaten för urvalet redovisas finns inte några urvalsfel.

Övriga statistiska fel som bearbetningsfel och mätfel bedöms vara små.

Tabell 1 Antalet brukare och assistenter

Hur många brukare erhåller assistans genom företaget/kooperativet? Ange det antal brukare ni hade den 31 december 2004

Procent

1–2 brukare

38

3–9 brukare

28

10 eller fler brukare

34

Tabell 2 Antalet brukare och assistenter

Hur många assistenter var anställda under föregående månad? Procent

1–9 assistenter

33

10–35 assistenter

32

35 eller fler assistenter

35

Tabell 3 Antalet brukare och assistenter

Räknar företaget/kooperativet med att expandera i framtiden vad gäller antalet…

…assistenter? Procent

…brukare? Procent

Ja 52 50 Nej 25 27 Vet ej 23 22 Ej svar 0 1

Tabell 4 Vänder sig till grupper

Har företaget/kooperativet någon speciell inriktning när det gäller grupper av brukare?

Procent

Ja 27 Nej 72 Vet ej 1

Tabell 5 Inriktning

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 4.)

Kan du ange vilken inriktning ni har när det gäller grupper av brukare?

Procent

Har speciell inriktning

44

Psykiska handikapp/utvecklingsstörning/autism

25

De som själva kan ta arbetsledaransvar

16

Fysiska funktionshinder

11

Barn/tonåringar/ungdomar 11 Personkrets 1 i LSS (Grav utvecklingsstörning) 9 Brukare som kräver stöd 9 Lättare handikapp/Aktiv rehab 7 Förvärvade hjärnskador/Svårt hjärnskadade 7 Brukare/Föräldrar äger verksamheten 5 Aktiva 2 Alla som har behov enligt LSS/LASS 2 Övriga svar 20

Tabell 6 Arbetsgivaransvar

Vem är arbetsgivare… … vid tillfällig utökning av assistansen i samband med t.ex. resor? Procent

… för vikarier vid assistenters sjukdom? Procent

Alltid företaget/kooperativet

91

90

Oftast företaget/kooperativet, kommunen träder in ibland

2

6

Oftast kommunen

2

1

Alltid kommunen

1

1

Andra svar

4

5

Ej svar

2

1

Tabell 7 Arbetsgivaransvar

(Svaren avser dem som svarat ”alltid företaget/kooperativet” eller ”oftast företaget/kooperativet …” enligt tabell 6 om vem som är arbetsgivare för vikarier vid assistenters sjukdom)

Erhåller företaget/kooperativet sjuklön av kommunen?

Procent

Ja 77 Nej 23

Tabell 8 Arbetsgivaransvar

Vem ansvarar för assistans till företagets/kooperativets brukare…

…under helger? Procent

… på natten? Procent

…vid brist på personal? Procent

Alltid företaget/kooperativet 94

83

85

Oftast företaget/kooperativet, kommunen träder in ibland

2 10 7

Oftast kommunen

0

0

1

Alltid kommunen

0

1

1

Andra svar

4

7

7

Ej svar

1

1

0

Tabell 9 Arbetsgivaransvar

Finns det andra tillfällen där kommunen får gå in som arbetsgivare?

Procent

Ja 7 Nej 91 Ej svar 2

Tabell 10 Arbetsgivaransvar

Hur bedömer du att kommunen fungerar som ersättare när ni anlitar dem?

Procent

Mycket bra

3

Bra 9 Mindre bra 5 Dåligt 4 Vet ej/har ingen erfarenhet/ej svar 79

Tabell 11 Kostnader

Riksförsäkringsverket har beräknat administrationskostnaderna till 5–7 procent av den statliga assistansersättningen. Stämmer dessa beräkningar för er verksamhet?

Procent

Ja 28 Nej, beräkningarna är för låga 60 Nej, beräkningarna är för höga 4 Annat 10

Tabell 12 Kostnader

Får brukaren behålla någon del av överskottet från assistansersättningen?

Procent

Ja 23 Nej 33 Blir ej något överskott 41 Ej svar 3

Tabell 13 Val av assistent

Har företaget/kooperativet oftast/alltid en grupp assistenter som erbjuds brukaren?

Procent

Ja 57 Nej 38 Ej svar 5

Tabell 14 Val av assistent

Vem avgör vem som skall anställas som personlig assistent?

Procent

Brukaren ensam

37

Till större delen brukaren men i samråd med anordnaren

47

Till största delen anordnaren men i samråd med brukaren

16

Anordnar ensam

2

Ej svar

1

Tabell 15 Avtal brukare – företag/kooperativ

Finns det ett skriftligt avtal mellan brukaren och företaget/kooperativet?

Procent

Ja 85 Nej 14 Ej svar 1

Tabell 16 Avtal brukare

  • företag/kooperativ

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 15)

Hur lång bindningstid har avtalet?

Procent

Mer än ett år

8

Mer än sex månader men mindre än ett år

4

Mer än tre månader men mindre än sex månader

11

Mindre än tre månader

18

Finns ingen angiven bindningstid

59

Tabell 17 Avtal brukare

  • företag/kooperativ

(Svaren avser dem som svarat ”ja” enligt tabell 15.

Hur lång uppsägningstid har avtalet?

Procent

Mer än tre månader

21

Mindre än tre månader

64

Finns ingen angiven uppsägningstid

17

Tabell 18 Anhöriga

Hur stor andel av de anställda är anhöriga?

Procent

Vet ej/ej svar

4

51 % eller fler är anhöriga

13

Mellan 31 % och 50 % är anhöriga

15

Mellan 10 % och 30 % är anhöriga

27

Färre än 10 % är anhöriga

41

Analys av avtal mellan assistansberättigade och anordnare

Syfte, material och övergripande kommentar

Syfte

På den ”assistansmarknad” som uppstått sedan insatsen personlig assistans infördes tecknar assistansberättigade civilrättsliga avtal med anordnare för att få personlig assistans utförd. I anslutning till att Försäkringskassan verkställer beslut om assistansersättning begär kassan in det avtal som gäller för den assistansberättigade (6 a § RFFS 1993:24).

För att undersöka hur förhållandet mellan assistansberättigade och anordnare ser ut efterfrågande sekretariatet i samband med att vi under januari och februari 2005 besökte flera av Försäkringskassans länskontor ett urval sådana avtal. Vi önskade att få exempel på avtal fördelat på både större och mindre företag (bolag), kooperativ samt kommuner.

Om en anordnare tillämpar olika villkor gentemot assistansberättigade önskade vi att också få se exempel på detta. Försäkringskassan har gjort ett urval av avtal enligt sekretariatets önskemål och skickat avtal till oss. Det är viktigt att påpeka att vi inte kunnat påverka urvalet.

Material

Vi har analyserat 138 avtal fördelade på nio av Försäkringskassans länskontor (Gävleborg, Östergötland, Jämtland, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Uppsala, Värmland och Västra Götaland). Analysen har vi gjort genom att ställa 27 frågor rörande områdena arbetsgivaransvar, ersättning, kvalitet och formalia som är vanlig

mellan säljare av tjänster och köpare. Frågorna framgår av rubrikerna nedan. Några anordnare förekommer i flera län. (Exempel på avtal bifogas i separat bilaga.)

Vi har inte kompletterat avtalen i de fall det i dessa hänvisas till ytterligare avtalsvillkor. Det gäller särskilt kooperativen, som ofta hänvisar till stadgar eller liknande handlingar, och kommunerna, som ofta hänvisar till den av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framtagna ”offert” (se avsnitt 4.5). Det kan inte med säkerhet sägas vad som gäller i det enskilda fall då denna inte bifogats. Vi har heller inte i något fall frågat om det finns andra kompletterande avtal, som t.ex. fullmakter. Analysen har alltså gjorts enbart utifrån de handlingar som försäkringskassan efter sin begäran fått in och därigenom haft till sitt förfogande vid verkställigheten av beslutet om assistansersättning.

Kommentar

Genomgången av avtalen visar att det inte finns någon enhetlighet på ”assistansmarknaden”. Det gäller vare sig det handlar om arbetsgivarrollen, hur anordnarens ersättning bestäms, kvaliteten i utförd assistans eller normal formalia som t.ex. uppsägningstider och ansvarsförsäkringar. Det saknar betydelse om jämförelsen görs mellan olika anordnarformer eller inom en anordnarform. Inte ens SKL:s försök till att standardisera kommunernas utförarroll har haft fullt genomslag bland kommunerna. Vissa kommuner använder visserligen ”offerten”, men många kommuner har egna varianter på avtal. En jämförelse av avtalen inom de olika formerna visar emellertid att kooperativens avtal liknar varandra mest. Dessa avtal tar dessutom i större utsträckning hänsyn till den assistansberättigades intresse jämfört med andra anordnares avtal. Det kan tyckas falla sig naturligt då den assistansberättigade i huvudfallet är medlem i kooperativet och därigenom kan sägas, i vart fall organisatoriskt, själv anordna sin assistans. Genomgången har också visat att det förekommer att anordnare tillämpar olika avtalsvillkor gentemot assistansberättigade.

Påståendet att ett visst avtal mer ser till en assistansberättigads intresse utgår ifrån de krav enligt lag och förarbeten som en assistansberättigad kan ställa på kvalitet i form av bl.a. inflytande och insyn i sin anordnares verksamhet. Avtalet visar emellertid enbart vad en anordnare och en assistansberättigad kommit överens

om. Det visar inte under vilka omständigheter avtalet kommit till. Slutsatsen att en anordnare styrt en assistansberättigad i en viss riktning mot dennes vilja är inte självklar enbart utifrån en analys av villkoren i ett avtal. En assistansberättigad kan ju tänkas ha önskat att ”avtala bort” ett inflytande. Det kan inte uteslutas att en assistansberättigad i ett enskilt fall inte vill ha mer än just ett begränsat inflytande.

Detta hindrar dock inte att anordnare nog i många fall får uppfattas ha en dominerande ställning på ”assistansmarknaden”. De har i vart fall stor möjlighet att välja bland sina kunder. För att utjämna ojämlika partställningar har lagstiftaren på olika avtalsområden begränsat näringsidkarens ställning genom att lagstifta om konsumentskydd. Det förekommer också att det inom branscher utvecklas en gemensam praxis. Dessa ordningar underlättar handeln med varor och tjänster och konsumenten kan därigenom i någon mån utgå från att det avtal som ingåtts innehåller skäliga villkor.

Den typ av tjänst som personlig assistans är omfattas däremot inte av någon konsumentskydd. Och enbart en hastig överblick av de nu analyserade avtalen visar med all tydlighet att det inte finns någon branschpraxis. Idag saknas det alltså möjlighet att begränsa assistansanordnares dominerande ställning på marknaden. Denna fråga diskuterades heller inte i samband med införandet av personlig assistans. Istället finns det vissa resonemang om att en assistansberättigad genom sin valfrihet kan välja den anordnare som erbjuder bäst stöd och service. Det är idag oklart om denna rätt utgör ett tillräckligt konsumentskydd.

Det är osäkert om avsaknad av ett formellt nedtecknat avtal kan utgöra en tillräcklig omständighet för Försäkringskassan att vägra att göra en utbetalning till en viss anordnare. Det saknas formkrav i lagen angående förhållandet mellan assistansberättigad och anordnare. Detta hindrar emellertid inte att det av flera skäl är en bra ordning att det finns ett avtal mellan assistansberättigad och anordnare. Ett skriftligt avtal är t.ex. ett bra sätt att förklara avsikten med ett partsförhållande.

Analys av avtal

Nedan följer en närmare genomgång av avtalens utformning. De frågor vi valt att ställa i samband med analysen av avtalen utgör rubrikerna.

Arbetsgivaransvar

Genom 9 § LSS framgår att en insats för särskilt stöd och service bl.a. är biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans.

Av 4 § LASS följer att den som omfattas av LSS i vissa fall har rätt att få sin personliga assistans finansierad av Försäkringskassan genom assistansersättning.

Bestämmelserna är utformade i enlighet med förslagen i förarbetena om den funktionshindrades självbestämmande. För att säkerställa den enskildes inflytande över insatsen och stärka valfriheten ska den funktionshindrade kunna välja mellan att få personlig assistens genom kommunens försorg eller att få ett ekonomiskt bidrag för att själv anställa assistenter eller för att anlita någon annan – t.ex. ett kooperativ eller annat fristående organ – som arbetsgivare (jfr prop. 1992/93:159).

Statistik från Försäkringskassan visar, som tidigare framgått i detta PM, att bara cirka tre procent av brukarna valt att anordnar sin egen assistans. Av det följer att det finns en stor efterfrågan hos assistansberättigade på hjälp med att lösa arbetsgivarrollen. Även om det i denna del av avtalen saknas en enhetlig ordning kan det genom avtalen ändå två huvudlinjer utläsas. Medan de flesta bolagen har mer eller mindre detaljerade beskrivningar av sitt åtagande gentemot den assistansberättigade använder sig kooperativen, vissa bolag och kommunerna generellt av villkor som får tjänsten att mer likna en hjälp med bemanning. Bolagen specificerar sitt uppdrag genom att ange att de sköter t.ex. fakturering, löneberedning, inbetalningar av skatter och sociala avgifter samt har arbetsgivaransvar. Kooperativ och kommuner, men också flera bolag, definierar uppdrag som så att de ”tillhandahåller” eller ”är arbetsgivare” för de personliga assistenterna.

Skillnaden mellan de olika sätten att beskriva partsförhållandet har troligen ingen praktisk betydelse. Det är idag dock inte helt klart vad ett arbetsgivaransvar innebär. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det i lag och förarbeten speciellt anges hur de allmänna medel som utgår till den assistansberättigade för ”köp” av personlig assistans ska användas kan det ur offentlig synpunkt vara mindre acceptabelt att det inte finns mer enhetlighet kring hur arbetsgivarrollen ska definieras.

I förarbetena uppmärksammas detta genom det framhålls att det med arbetsgivarrollen följer en hel del skyldigheter i olika avseenden, som t.ex. inbetalningar av skatter och arbetsgivaravgifter, arbetsmiljöfrågor, semester och anställningsskydd (prop. 1992/93:159). Många av dessa frågor är också behandlade i de kollektivavtal som finns på arbetsområdet (t.ex. KFO, KFS och Vårdföretagarna). Alla anordnare är dock inte med i en arbetsgivarorganisation. Det är emellertid inte möjligt för lagstiftaren att fullt ut reglera rättskapabla parters förhållanden. Frågan blir istället att avgöra hur allmänna medel på bästa sätt kommer den assistansberättigade tillgodo. Finns det anledning att i denna del skydda den assistansberättigade så att denne inte hamnar i situationer där det är oklart vilken av parterna som har ansvar för vad?

Hur hanteras assistansersättningen?

Assistansersättningen betalas enligt 10 § förordningen (1993:1091) om assistansersättningen ut genom insättning på postgiro- eller bankkonto. Med stöd av 11 § förordningen får Försäkringskassan på begäran av den ersättningsberättigade besluta att assistansersättningen ska betalas ut till någon annan enskild person, juridisk person eller kommun. Assistansersättningen utges med det belopp per timme som regeringen fastställer varje år.

När det gäller ersättning enligt LSS saknas det bestämmelser om hur ersättningen ska hanteras. Det saknas också en reglering om hur stor ersättningen ska vara.

På denna punkt har i stort sett samtliga anordnare angett att respektive anordnare tar hand om ersättningen. Detta formuleras på olika sätt, bl.a. genom att det anges att anordnaren ”handlägger” eller ”förvaltar” ersättningen. Några anordnare har i samband med specificeringen av arbetsgivaråtagandet särskilt angett att ersätt-

ningen ska finansiera bl.a. just kostnader som har att göra med arbetsgivarrollen och övrig administration.

Regleras anordnarens ersättning?

Det saknas bestämmelser i LSS och LASS om vilka avgifter en anordnare får ta ut för sin service. I förarbetena finns vissa angivelser om vad assistansersättning bör gå till, som t.ex. administration och lön (prop. 19932/93:159). Vidare anförs att ersättningen självklart ska täcka de verkliga kostnaderna. I förarbetena sägs vidare att kommunerna får ta ut en avgift, dock inte högre än vad den enskilde erhållit i assistansersättning, av de assistansberättigade som väljer kommunen som anordnare.

Ingen kommun har i avtalen angett om det tas ut en särskild avgift för att tillhandahålla personlig assistans.

Få enskilda anordnare reglerar avgiften. I de fall det finns en reglering saknas enhetlighet. En anordnare anger att denne tar en ”administrativ avgift för samordning av kundens assistans” med 15 procent ”av det av regeringen fastställda schablonbeloppet” medan en annan anordnare ”åtar sig … mot en ersättning av” 17 kronor använd timme att ”administrera och ta det fulla arbetsgivaransvaret” avseende de personliga assistenterna. Det finns exempel på avgifter om allt från en ersättning från 8 till 20 kronor per timme, 8 till 18 procent av ersättningen och fasta månadsbelopp om t.ex. 6 000 kronor.

Det finns också exempel på att anordnare tar olika ersättningar för olika assistansberättigade. En anordnare i Norrbotten har från juni 2004 gått från 8 procents ”timersättning för att sköta administrationen” till att i november samma år ställa upp ett villkor om 18 procents ”timersättning”. En annan anordnare tar ”för samordning” i november 2004 i Östergötland 12 procent och 15 procent i oktober samma år i Jämtland. Det förekommer även att bolag i avtalet om personlig assistans hänvisas till ett separat avtal om den ekonomiska ersättningen.

I flera fall hänvisar kooperativen i fråga om avgifter till särskilda handlingar om föreningens årsmötesbeslut. Man kallar avgiften för ”medlemsavgift” eller liknande. Alla kooperativ har dock inte den ordningen. Det finns kooperativ som också erbjuder att utföra personlig assistans till assistansberättigade som inte är medlemmar. Avgiftens storlek i dessa fall är oklar.

I de fall anordnare tar olika ersättning går det inte att säga varför. Det är ju tänkbart att vissa assistansberättigade köpt en mer omfattande tjänst och därför också får betala ett högre pris.

Tillämpas kollektivavtal?

I 49 avtal nämns att det finns kollektivavtal.

Fullmakt att företräda?

I avtalen har utkristalliserats tre typer av fullmakter. I många avtal anges att anordnaren har rätt att begära att ersättningen från ersättningsbeviljande myndighet ska sättas in på anordnarens konto. I vissa fall har anordnaren av den assistansberättigade befullmäktigats att sköta kontakterna med olika myndigheter. I något enstaka avtal anges att anordnaren har rätt att företräda den assistansberättigade i domstol. Det förekommer också att anordnare i avtalen beskriver att denna kan vara behjälplig i olika frågor om det behövs. Ingen kommun har genom avtalen erbjudit sig att hjälpa den assistansberättigade med överklagningar.

Genom de kontakter sekretariatet haft med försäkringskassor har det framkommit att det är vanligt att assistansberättigade företräds av anordnare i domstol. De anordnare som nämnts i dessa sammanhang har dock inte fått fullmakt genom avtalet. Mot bakgrund av uppgifterna från försäkringskassorna är det därför sannolikt att fullmakter upprättas vid sidan av avtalen om personlig assistans. När det gäller kommunernas möjlighet att hjälpa en enskild med t.ex. att överklaga ett beslut av försäkringskassan om assistansersättning eller en länsrättsdom gällande ett sådant beslut ska kommunerna genom sin förvaltningsrättsliga serviceskyldighet bistå den enskilde med hjälp.

Vem är arbetsledare?

Det saknas enhetlighet i nu aktuella avtal om vem som är arbetsledare. I avtalen med kooperativen är det i huvudfallet den assistansberättigade. Vissa kooperativ riktar dock sin verksamhet gentemot assistansberättigade som själva inte kan vara arbetsledare. I viss mån förekommer i avtal med bolag att den assistans-

berättigade är arbetsledare, men inte i avtalen med kommuner. Hos bolagen nämns inte arbetsledarskapet i så stor utsträckning. Det handlar i första hand om att det finns beskrivningar om vem som schemalägger assistansen.

Är anordnaren representerad i länet?

I viss utsträckning finns det, i vart fall om man utgår från de avtal vi fått in, lokalt etablerade anordnare i form av bolag på samtliga de län vi nu fått avtal in från.

På olika platser har det utvecklats lokala kooperativ. Vissa större kooperativet finns däremot på flera platser (t.ex. STIL och GIL).

Flera anordnare i form av bolag finns över hela landet. Det är dock olika i vilken grad anordnaren finns representerad på den ort assistansen utförs. Medan några anordnare har löst frågan om närhet till den assistansberättigade med att etablera lokalkontor i samtliga län de enligt avtalen är verksamma på har andra anordnare inrättat system med en för varje assistansberättigad individuell kontaktperson/arbetsledare (brukare, servicegarant eller liknande).

Huvuddelen av de anordnare (främst bolag) som arbetar över hela riket saknar dock någon i avtalen nämnd lokal förankring.

Inget av de avtal vi studerat på gäller den situationen att en kommun anordnat assistans åt en assistansberättigad som inte bor i kommunen.

Regleras assistenternas fortbildning?

Av förarbetena framgår bl.a. följande (prop. 1992/93:159, 73 f).

Att vara personlig assistent är ett arbete som ställer stora krav på yrkeskunskap och engagemang för uppgiften liksom på personlig mognad. Liksom andra yrkesgrupper behöver en personlig assistent ges möjlighet att utvecklas i sitt arbete och att få träffa andra med motsvarande arbetsuppgifter. Jag räknar med att brukarkooperativen själva svarar för fortbildningen och handledningen av de assistenter som engagerats. Jag finner det angeläget att kommunerna i sin fortbildnings- eller handledningsverksamhet ger personliga assistenter som inte fått fortbildning eller handledning på annat sätt möjlighet att eventuellt mot viss ersättning delta, oavsett på vilket sätt de är rekryterade eller vem som är den formelle arbetsgivaren.

I 46 avtal regleras om assistenters fortbildning. Det saknas enhetlighet och är i olika grad specificerat. Det är mycket få kommuner som i sina avtal har beskrivningar om detta. I avtalet med Enköpings kommun är arbetsledaren (som är enhetschef på kommunen) i samråd med den assistansberättigade ansvarig för de personliga assistenternas kompetensutveckling. Fortbildning av assistenter nämns inte i SKL:s ”offert”.

Utvecklas den assistansberättigades arbetsledarstöd?

I 21 avtal regleras det om att utveckla den assistansberättigades arbetsledarstöd. Detta är särskilt ofta reglerat i avtalen med kooperativen som i huvudfallet utgår från att den assistansberättigade är arbetsledare.

Vem väljer assistenter?

Det saknas enhetlighet i frågan om vem som väljer assistenter. Påfallande ofta nämns detta överhuvudtaget inte. I de avtal det nämns är det inte ovanligt att det i avtalet bestäms att anordnaren väljer assistenter. I avtalen med kommunerna tas detta i huvudfallet inte upp på annat sätt än att den assistansberättigade genom samråd har inflytande över rekryteringen av personliga assistenter, t.ex. i avtalen enligt SKL:s ”offert”. Detta är heller inte ovanligt när det gäller avtalen med bolag. I några fall där bolag är anordnare väljer den assistansberättigade vilka som ska vara personliga assistenter varpå anordnaren ges möjlighet att motsätta sig valet om det finns sakliga skäl för detta. Enligt ett par avtal kan anordnaren som är bolag motsätta sig att anställa anhöriga.

Kan den assistansberättigade byta ut personlig assistent?

Möjligheten att byta ut personlig assistent nämns i 24 avtal. Det saknas enhetlighet i denna fråga. Ett av de rikstäckande bolagen erbjuder genomgående möjligheten med en månads varsel. En annan anordnare uppger att byte är möjligt med tre månaders varsel. Det finns anordnare som hänvisar till att assistents uppsägningstid måste följas. Ytterligare en variant är att den assistansberättigade ges inflytande över frågan om byte av personlig assistent.

I SKL:s ”offert” är möjligheten att byta personlig assistent inte beskriven. Däremot finns villkor om detta i avtalet med Linköpings kommun och Enköpings kommun.

Vem tillsätter vikarier?

I 45 avtal nämns något om vem som tillsätter vikarier. Det finns olika varianter. I de flesta fall ansvarar anordnaren för vikarietillsättningen. Det förekommer några avtal med bolag som anordnare om att kommunen i vissa fall utför tjänster enligt avtal som anordnaren har med kommunen. Av ett avtal följer att anordnaren har möjlighet att överlåta uppdragets avtal till någon annan anordnare. Det är osäkert vid vilken situation denna möjlighet kan tillämpas. När den assistansberättigade ges möjlighet att påverka valet handlar det i första hand om inflytande. I SKL:s ”offert” nämns inte detta särskilt. Linköpings kommun har dock ambitionen att ersättare ”meddelas till assistansberättigad snarast möjligt och efter de önskemål som den assistansberättigade har”. En anordnare (bolag) föreskriver att det i första hand åligger den assistansberättigade att ordna vikarie. Anordnaren går in i andra hand. Inget av de avtal vi tittat på villkoras av att enbart den assistansberättigade ansvarar för tillsättande av vikarie.

Vem handleder assistenter?

I 37 avtal nämns detta. Det saknas enhetlighet. I bolag kan det vara anordnaren eller den assistansberättigade. Kooperativen anger den assistansberättigade som arbetsledare. Det finns dock olika varianter bland kooperativen. Vissa kooperativ riktar ju sin verksamhet till assistansberättigade som inte kan vara arbetsledare. I dessa fall kan det handla om en av kooperativet anställd person (t.ex. en servicegarant) som ansvarar för att assistansen blir ändamålsenlig. När det gäller kommunerna ansvarar en person från kommunen för arbetsledningen, t.ex. avtal enligt ”offert”.

Vem utformar assistansen?

Av förarbetena framgår bl.a. följande (prop. 1992/93:159, s 66). ”Med personlig assistans kan den enskilde ges frihet att själv bestämma om i vilka situationer och vid vilka tillfällen som hjälpen ska ges” (jfr 5–7 §§ LSS).

I 68 avtal regleras något om vem som utformar assistansens. Det saknas enhetlighet. Det handlar om att anordnaren (kommuner och bolag) schemalägger och att den assistansberättigade hos vissa bolag bestämmer över assistansen. I några fall (t.ex. SKL:s ”offert”) hänvisas till beslutet hos försäkringskassan: kommunen ”utför assistansen enligt Försäkringskassans utredning och beslut”. Samtidigt framgår det av ”offert” att den assistansberättigade tillsammans med kommunen planerar assistansens uppläggning och genomförande. Också vissa bolag hänvisar till försäkringskassans beslut. Hos kooperativen har det ibland utarbetats särskilda arbetsordningar för arbetsledning.

Regleras sjukhusvistelse?

Det förekommer att anordnare har villkor i avtalen om den situation som uppstår när den assistansberättigade vistas på sjukhus. Villkoren går ut på att personlig assistans utförs så länge assistansersättning betalas ut. I flera fall upphör avtalen att gälla om vistelsen överstiger en viss tid (en månad i huvudfallet). Därefter får ett nytt avtal förhandlas fram. Genom i stort sett samtliga övriga anordnares avtal begränsas anordnarens åtaganden generellt av att det faktiskt utgår assistansersättning.

Genomförs systematiskt kvalitetsarbete med uppföljningen av målen i LSS?

I 10 avtal finns det beskrivningar som kan betecknas att gälla en form av kvalitetsarbete med uppföljning av mål i LSS. I avtalet med Enköpings kommun framgår bl.a. att uppföljning av assistansen ska ske när behov föreligger, dock minst en gång om året. I avtalet med Linköpings kommun beskrivs att den arbetsplan som kommunen upprättat i samråd med den assistansberättigade ska följas upp enligt överenskommelse. I SKL:s ”offert” nämns inte den här typen av kvalitetsarbete.

Förekommer individuell redovisning?

I ett fyrtiotal avtal förekommer villkor om att den assistansberättigade har rätt till någon form av insyn. Det är omöjligt att genom en analys av nu aktuella avtal få en enhetlig bild av vad det rör sig om för kontrollmöjligheter. Det förekommer olika benämningar som bl.a. ”klientmedelskonto”, ”assistanskonto” och ”fullständig insyn”. Det är många gånger svårt att reda ut om kontrollen enbart gäller omkostnadsdelen eller hela assistansersättningen. Överblickbarheten är än svårare genom att det i de flesta avtalsförhållanden vi nu tittat på inte går att särskilja anordnarens ekonomi från den assistansberättigades. Anordnaren har ju sällan angett vad ”tjänsten” att utföra assistansen kostar. Det innebär att ekonomierna flyter ihop, vilket gäller för samtliga kommuner men också för de flesta anordnarna.

Det finns dock exempel på klarare beskrivningar. T.ex. anger en anordnare (bolag) att denne skriftligen en gång per månad redovisar förbrukade och kvarstående timmar och medel. Anordnaren har debiterat den assistansberättigade en avgift på 17 kronor per beviljad assistanstimme för att vara ”arbetsgivare och administratör för den assistansberättigades personliga assistenter”. I övrigt bör medlen vara reserverade för lön och andra omkostnader.

Alla kooperativ har inte villkor i sina avtal om kontroll och tillsyn om hur medlen används.

Kommunerna har inte villkor om kontroll och tillsyn av hur medlen används.

Utgår kontant ersättning till den assistansberättigade?

Inte i något avtal anges att någon ersättning utgår till den assistansberättigade.

Regleras om överblivna medel?

En assistansberättigad är inte är skyldig att återbetala överblivna medel till försäkringskassan så länge den assistansberättigade utnyttjat sina timmar eller minst en viss del av timmarna.

I ett femtiotal avtal förekommer det beskrivningar om hur överblivna medel ska förvaltas. Enhetlighet saknas. Det saknar

betydelse i vilken anordnarform assistansen utförs. I några fall tillåts den assistansberättigade att överföra medel till ny anordnare. I andra fall tillfaller medlen anordnaren. Det förekommer också att medlen ska användas enligt överenskommelse. I ett fall anges som exempel att medlen kan gå till ett välgörande ändamål som den assistansberättigade väljer. I ett avtal anges att medlen kan användas för assistenters fortbildning. Kommunerna har inga beskrivningar i sina avtal om överblivna medel.

Omkostnadsersättning

I ett åttiotal avtal finns det beskrivningar om omkostnader för den assistansberättigades assistenter. Det saknas enhetlighet. Några anordnare avsätter en viss del av ersättningen för omkostnader. I de flesta fall ska kostnaderna redovisas mot kvitto eller liknande handling. I några fall anges att den assistansberättigade använder medlen för omkostnader som den själv vill. I några fall anges att alla omkostnader ska täckas inom ”assistansekonomin” ”eller assistanskontot”. En anordnare anger att vissa mindre kostnader ersätts och att det finns en fond hos anordnaren att söka ersättning ur för större omkostnader. Det saknas beskrivningar om omkostnader i SKL:s ”offert”. I avtalet med Linköpings kommun anges däremot att omkostnadsersättningen

ska täcka de merkostnader som assistenten har i samband med sitt arbete. Andra merkostnader som kan uppstå skall alltid diskuteras i förväg med kommunens verksamhetschef.

Inte alla kooperativen har villkor om omkostnader i sina avtal.

Bindningstid

Det finns ett fåtal avtal med bindningstider. Dessa är allt från några månader till två år.

Uppsägningstid

Uppsägningstider finns i nästan alla avtal. Det saknas enhetlighet. I huvudfallet handlar det om två till tre månaders uppsägningstider. Men det är inte ovanligt med så lång uppsägningstid som sex månader. Det finns också exempel på några veckors uppsägningstid. Det förekommer också att uppsägningstiden hänger samman med den uppsägningstid anordnaren har för assistenterna.

Också de anordnare som har bindningstid har uppsägningstid. Det innebär att den assistansberättigade kan bli fast i ett avtal ytterligare en period om denne missar att säga upp avtalet innan bindningstiden löper ut.

Regleras om tvist?

I ett trettiotal avtal förekommer regler om hur tvist ska lösas (bolag). Det saknas enhetlighet. I en del avtal är det oklart vad som avses. Avtalsvillkoren handlar om konflikter både mellan assistansberättigad och assistent samt mellan assistansberättigad och anordnare. Vid den förstnämnda typen av konflikt anges ofta att konflikten ska anmälas till anordnaren. När det gäller tvist gällande avtalets innehåll finns olika varianter. Det finns exempel på att tvisten ska hänvisas till en viss angiven domstol, till svensk domstol och att svensk lag ska tillämpas eller att tvisten ska lösas i skiljedomstol.

Regleras om ansvarsförsäkring?

I 41 avtal (bolag) regleras om ansvarsförsäkring.

Regleras om sekretess angående avtalet?

I 12 avtal regleras någon form av sekretess för den assistansberättigade. Sekretessen omfattar i vissa fall andra assistansberättigades och personliga assistenters personliga förhållanden och i några fall just avtalet.

Regleras om sekretess för personlig assistent?

I 35 avtal regleras om sekretess för anordnarens personliga assistenter. Det hänvisas ofta till bestämmelsen i socialtjänstlagen om sekretess.

Regleras om arbetsmiljö?

I 34 avtal finns det beskrivningar gällande arbetsmiljö- och/eller arbetsskyddsfrågor.

Värdighet, frihet, rättvisa, jämlikhet, rättigheter och goda konsekvenser

Kommentarer om etiska värden och normer av relevans för Assistanskommitténs uppdrag

Författaren till denna bilaga svarar själv för innehållet. Bilagan innehåller inga ställningstaganden från Assistanskommitténs sida

.

Erik Blennberger Ersta Sköndal högskola

Innehåll

Etiska nyckelbegrepp inom handikappolitiken ..................... 372

Etiska värden och normer för analys ................................................373

Människovärdesprincipen .................................................. 374

Konsekvenser av människovärdet ....................................................375

Värdighet......................................................................... 377

Värdighetsdimensioner .....................................................................377

Värdig vård och ett värdigt liv..........................................................385

Hotas värdigheten av myndigheters tillsyn? .....................................385

Frihet.............................................................................. 387

Samhällelig och personlig frihet ........................................................387

Positiv och negativ frihet på personnivå och samhällsnivå...............388

Värdighet som en del av begreppet frihet ..........................................388

Aspekter av negativ frihet på samhällsnivå.......................................389

Aspekter av positiv frihet på samhällsnivå – (val)frihet som

brukare och aktör.....................................................................390

Frihet och rättigheter.........................................................................392

Frihet och värdighet ..........................................................................392

Begränsad valfrihet som hot mot en persons värdighet? ...................394

Frihet och värdighet i officiella texter ...............................................395

Är tillsyn ett hot mot (val)frihet och självbestämmande?.................395

Rättvisa........................................................................... 397

Rättvisa utifrån likhet .......................................................................397

Rättvisa utifrån behov ......................................................................398

Rättvisa utifrån prestation................................................................ 399

Rättvisa som kompensation.............................................................. 400

Rättvisa utifrån rättigheter ............................................................... 400

Rawls rättviseteori............................................................................ 400

Jämlikhet ........................................................................ 402

Rättigheter ...................................................................... 403

Legala och moraliska rättigheter....................................................... 403

Utvecklingen av rättigheter .............................................................. 404

Rättigheter och statens roller............................................................. 405

Rättigheter från medborgarens perspektiv ........................................ 405

Konsekvensanalys och konsekvensetik ............................... 408

Vilka bör en konsekvensanalys ta hänsyn till? ................................. 409

En skademinimeringsprincip............................................................ 410

Frågor om tillstånd och tillsyn som konsekvensetiska

bedömningar ........................................................................... 411

Värden och normer på olika argumentnivåer........................ 412

Referenser ...................................................................... 414

Etiska nyckelbegrepp inom handikappolitiken

Den här texten är främst en analys av centrala etiska begrepp som aktualiseras i handikappolitiken i allmänhet, i diskussionen kring LSS och i direktiven för Assistanskommittén. Mot bakgrund av den analysen ges några reflexioner som kan vara relevanta för kommitténs ställningstaganden och argumentation, inte minst vad gäller frågor om tillsyn.

1989 års handikapputredning (SOU 1991:46) har rubriken Handikapp Välfärd Rättvisa. Begreppen välfärd och rättvisa ger signaler om vart handikappolitiken bör syfta. Utredningen anger att de har ”den humanistiska människosynen som grund för sina förslag” och förklarar att den humanistiska människosynens kärna är principen om att ”alla människors värde är lika” (originalets kursivering). Dessutom erinrar utredningen om att mänskliga rättigheter är nära sammanhängande med människovärdesprincipen.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen en ”utveckling av samhället som kan förverkliga mål om full delaktighet och jämlikhet” (originalets kursivering). Vidare anges integritet och självbestämmande som två centrala värden för handikappolitiken. Någon direkt analys av relationen mellan dessa två värden ges dock inte, men en synpunkt är att ”integritet och värdighet hävdas genom självbestämmande”.

I regeringens proposition om Stöd och service till vissa funktionshindrade (1992/93:159, bilaga 1) hävdas att de ”två viktigaste begreppen inom handikappolitiken är valfrihet och integritet” (originalets kursivering). Dessa två begrepp uppfattas som ”sammanlänkade genom att valfriheten stärker den enskildes integritet”.

De nationella målen för handikappolitiken hänvisar dock inte direkt till dessa två senare nyckelord. Det är i stället fråga om att ”människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet” (min kursivering) och att det råder ”jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder” (min kursivering).

I direktiven till Assistanskommittén (Dir 2004:107) erinras om ”assistansreformens intentioner” som i första hand innebär ”självbestämmande i den egna livssituationen, ett självständigt och oberoende liv och respekt för den personliga integriteten”. Kommittén ska pröva både aktuell praxis och sina egna förslag utifrån om de stämmer med assistansreformens grundläggande intentioner.

Offentligt normerande dokument för handikappolitiken tycks främst växla mellan å ena sidan delaktighet och jämlikhet och å andra sidan integritet och valfrihet när man ska ange vilka etiska värden och normer som är de viktigaste för området.

I kommitténs uppdrag ingår också att göra konsekvensanalyser av vissa förslag på nya bestämmelser, som till exempel preciseringar av kriterier för behovsbedömningar. En hänvisning till konsekvensanalys har naturligtvis etiska aspekter. Kärnan i en konsekvensanalys är hur olika personkategorier och deras livsvillkor påverkas av olika regler och åtgärder. Vilka värden kan skapas och vilka risker finns det? Konsekvensanalys handlar alltså om konsekvensetik där huvudfrågan är vad som utgör och vad som gagnar människans väl – ett gott liv och ett gott samhälle.

Det första uppdrag som kommittén ska lösa är att analysera förutsättningar för att utöva tillsyn över verksamheter som ger personlig assistans och förutsättningar för att införa krav på tillstånd för enskilda anordnare av assistans. Det innebär att bland annat följande frågor är viktiga för etiska överväganden: Kan en tillsynsverksamhet vara äventyrlig ur integritetssynpunkt? Kan den utgöra en reducering av valfriheten?

Etiska värden och normer för analys

Denna text kommenterar dessa senare frågor och granskar de värden och normer som aktualiserats i samband med handikappolitiken. Vi tar då vår utgångspunkt i människovärdesprincipen och ger sedan förslag på viktiga aspekter av begreppet värdighetintegritet och begreppet frihet (med sammanhörande begrepp som självbestämmande och självständighet).

Resonemang förs också om rättvisa och jämlikhet samt om medborgerliga rättigheter och om konsekvensetiska bedömningar. I det sammanhanget aktualiseras också en skademinimeringsprincip som bör ges en betydelse vid konsekvensanalyser.

Den här texten har inte ambitionen att ge avgörande etiska omdömen i frågor som utgör Assistanskommitténs uppdrag. Ansatsen är snarare att analysera etiska värden och normer av relevans för kommitténs uppdrag och att föra prövande normativa resonemang som kan ha relevans för kommitténs ställningstaganden och argumentation.

Människovärdesprincipen

Människovärdesprincipen har en central ställning i vårt samhällsliv och i vår kulturella självförståelse. Den svenska regeringsformen anknyter till denna princip med följande formulering:

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Här uttrycks idén om alla människors lika värde, men en outtalad förutsättning är naturligtvis också att detta värde är högt. Om människors värde är lika innebär det också att människovärdet inte har något att göra med vilken status vi har i olika sociala sammanhang eller vilken nytta vi levererar till vår omgivning. Inte heller handlar människovärdet om hur människor uppskattar sitt eget liv, vilken grad av välbefinnande de har. Alla har lika värde oavsett sin status, sin nytta och sitt välbefinnande.

En naturrättslig tolkning av människovärdet ger uttryck för att det har ett slags objektiv karaktär. Det är ett värde som utgör en dimension av det mänskliga livet. Den grundtanken kommer till uttryck i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna som startar med orden: ”Enär erkännandet av det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och av deras lika och oförytterliga rättigheter …” (min kursivering).

Den som uttrycker oro över att ”människovärdet är hotat” eller att ”människovärdet urholkas” eller sjunger ”människovärdet vi kräva tillbaka” (i sången Arbetets söner), har ett språkbruk som inte riktigt stämmer med denna betydelse. Det man vill framhålla är att vissa människor har – eller riskerar att få – låg social status och dåliga livsvillkor. Det står i motsättning till människans höga och lika värde, men utgör inget hot mot själva människovärdet.

Om vi ser människovärdet som ett grundläggande existensvärde utgör det en given dimension av vårt liv. Det värdet kan inte hotas eller förloras och därför inte heller krävas tillbaka. Däremot kan människovärdet nonchaleras eller kränkas genom att en person inte respekteras. Även om detta värde är en given dimension av människans tillvaro är det inte självklart att värdet är upptäckt och respekterat av alla. Den värdering som igenkänner och respekterar människovärdet är inte självklar för alla kulturer, sammanhang eller personer. Men själva värdet är inte beroende av denna värdering. Värderingen identifierar och formulerar idén om människovärdet,

men konstituerar eller skapar inte detta värde, lika lite som teorier om centrifugalkraften kan skapa denna kraft.

Det finns också tolkningar av människovärdet av mer subjektivistiskt slag. Människovärdet blir då snarare en uppfinning än en upptäckt. Vi kan välja att tilldela människan det värdet. Det är en meningsfull kulturell konstruktion, men det lika och höga värdet är inget som människan har. Den objektivistiska naturrättsliga positionen kan alltså formuleras så att värderingen upptäcker värdet, medan den subjektivistiska innebär att värderingen uppfinner eller skapar värdet.

Konsekvenser av människovärdet

Om vi hävdar det höga och lika människovärdet har vi bejakat den grundläggande vikten av det mänskliga livet och av varje människas liv. Men vad har vi i övrigt bejakat, vilka slutsatser följer av idén om människovärdet? På den punkten finns det olika meningar, men också vissa standarduppfattningar.

Det är vanligt att förankra medborgerliga och mänskliga rättigheter i människovärdet, kombinerat med en tolkning av vilka fundamentala behov vi människor har. På ett samhälleligt plan kan människovärdet tolkas så att alla har rätt till sådant som liv, värdighet-integritet, frihet, egendom, beskydd, respekt, omsorg, kulturell delaktighet och inflytande. På ett individuellt plan innebär människovärdesprincipen att varje person är en medmänniska, värd min uppmärksamhet och respekt. Denna princip anger en grundläggande jämlikhet för det sociala livet.

Utifrån människovärdet kan vi också hävda principer om humanitet och solidaritet. Solidaritet har visserligen ofta en viss begränsning av vilka som omfattas och avser främst specifika grupper och avgränsade krav, men människovärdesprincipen kan ändå vara en underförstådd position. Med formuleringen människans värde och väl kan vi fånga in en etisk position som främst ser människovärdesprincipen som ett stöd för en konsekvensetisk ansats. När vi väljer hur vi ska handla och vilka regler vi ska fastställa blir den viktigaste frågan vad som händer med människan. Vad utvecklar eller hotar ett gott liv för

människor? Bejakelsen av människans höga och lika värde leder till en uppmärksamhet på vad som är gynnsamt för människans väl. Det innebär att vi är intresserade av vilka konsekvenser som olika handlingar, verksamheter och regler har för de människor som berörs.

Värdighet

I synnerhet kan idén om människors höga och lika värde formuleras som en föreställning om människans värdighet. I engelskan har vi uttrycket human dignity som liksom formuleringen sanctity of life kan användas på ett sätt som motsvarar vårt uttryck människovärde. Men uttryck som värdighet eller dignity kan ha fler betydelser. Inom ramen för EU-projeket Dignity and Older Europeans har Lennart Nordenfelt klargjort fyra betydelser av uttrycket värdighet och motsvarande uttryck inom andra europeiska språk (Nordenfelt 2003, 2004).

I en första betydelse enligt Nordenfelt är människans värdighet detsamma som människovärdet. Men värdighet kan också avse särskilda meriter som vissa människor har. En sådan meritvärdighet har främst att göra med en persons formella status i samhället. För det tredje erinrar Nordenfelt om en värdighet som kommer till uttryck genom en persons moraliska resning. Den värdigheten skapas genom attityder och handlingar och den innebär både självrespekt och aktning från andra.

En fjärde och sista betydelse av värdighet/dignity betecknar Nordenfelt som den personliga identitetens värdighet. Det är en svårbestämd form av värdighet som kan reduceras och till och med förloras oberoende av personens eget agerande. Vissa sjukdomar och olyckor kan äventyra den personliga identitetens värdighet. Att bli förödmjukande behandlad av andra kan ha samma effekt. Det är till och med möjligt att kränka en sådan värdighet efter en persons död, till exempel genom att graven skändas.

Mot bakgrund av Nordenfelts begreppsbestämning vill jag särskilja sex olika betydelser för uttrycket värdighet. Min indelning följer delvis Nordenfelts analys, men jag föreslår också korrigeringar och kompletteringar av hans begreppsförslag.

Värdighetsdimensioner

De två första av de värdighetsdimensioner jag vill framhålla är direkt relaterade till människovärdet. Vi kan dels tala om en grundvärdighet som är identisk med människovärdet, dels om en värdighet som utgör en förståelse av vad ett idealtypisk värdigt liv innebär i vår kultur. Det innebär en serie värdighetsaspekter som vi kan

anses ha rätt till i vår egenskap av att vara människor i en visst samhälle med dess resurser.

Utöver dessa två värdighetsbegrepp relaterade till människovärdet och till rättigheter kan vi tala om hierarkisk värdighet, etisk värdighet och estetisk värdighet. Dessa tre former av värdighet är sådant som vi får eller tillskrivs av andra på grund av personliga egenskaper och förhållanden i vårt liv. Det är värdighetsomdömen som vi kan förtjäna genom meriter och prestationer eller i vissa fall genom att ha tur.

En sjätte form av värdighet har sin grund i vårt självidentitet. Denna självidentitetens värdighet kan vara direkt beroende av de tre former av värdighet som vi tillskrivs av andra. Vår självbild påverkas av andras omdöme och attityd till oss. Men vi kan också ha egna värdighetsmått för vårt liv, utifrån våra egna förutsättningar och ideal. Låt oss beskriva dessa sex former eller dimensioner av värdighet närmare.

1 Grundvärdighet

Om vi identifierar människovärdet med människans värdighet innebär det att vi har en grundläggande dignitet i vår existens som människor. Denna grundvärdighet är identisk med det höga, lika och obetingade människovärdet. En sådan värdighet har vi helt oavsett vårt subjektiva livsvärde, oavsett hur vi lever och hur hög social status vi har. Det är en värdighet som ska ge oss en grundläggande aktning för en människa, oavsett vem hon är – liksom en självaktning inför vårt eget liv.

Av denna grundvärdighet följer att vi har vissa rättigheter. Den grundvärdighet som utgörs av människovärdet är utgångspunkten för vår rätt till ett värdigt liv, vars närmare innebörd utgör ett annat värdighetsbegrepp.

2 Ett värdigt liv

Vi lever i en viss kulturell och samhällelig situation med dess resurser och ideal. Det medför att vi kan ställa berättigade krav på att få del av vissa villkor. Vi kan tala om olika ”värdighetskomponenter”, förhållanden som kan uppfattas som rättigheter.

När man inom till exempel socialt arbete säger sig arbeta för att (utsatta) människor får ett (mer) värdigt liv eller när vi hävdar att vi ska respektera en persons integritet avser vi ett sådant värdighetsbegrepp. Distinktionen mellan människovärde och mänskliga rättigheter motsvarar distinktionen mellan grundvärdighet och ett värdigt liv, en idealtypisk värdighet med olika värdighetsaspekter.

Innebörden av detta värdighetsbegrepp utgör en idealtypisk förståelse av vad en person – enbart i egenskapen att vara människa och medborgare – bör ha rätt till i vår kultur. Frågan är hur detta får sitt uttryck inom vård, omsorg, stöd och service.

Vi får fler associationer kring temat om vi väljer språkbruket att respektera en persons integritet. Vad innebär det att visa en sådan respekt och därmed att bidra till ett värdigt liv? Ett värdigt liv, rätten till integritet och mänskliga rättigheter blir alltså närliggande begrepp.

Den värdighet som är aktuell i det här sammanhanget kan vi alltså få en bild av genom att fråga oss vad respekt för en persons integritet innebär. Följande förslag på värdighetsaspekter är även relaterat till hur uttrycket (integritets)kränkning kan användas. Hur ser de förhållanden och den behandling ut som är kränkande för en person? Motbilden till det som är kränkande kan utgöras av respekt för medborgarens integritet.

En serie värdighetsaspekter

En viktig aspekt av den grundvärdighet som följer av människovärdet är att vara (1) fri från tvång och förtryck. Det innebär en grundläggande rättstrygghet. Att hotas eller bli utsatt för brott är en kränkning av vår integritet. Det innebär också rätt till självbestämmande och självständigt agerande, att få avgöra sitt livs angelägenheter. Frihet och rätt till självbestämmande ingår i vår rätt till integritet. Jag avser då inte ett mer utvecklat frihetsbegrepp utan en första grundbetydelse av frihet: Att få välja inriktning för sitt liv och vara den person man önskar.

Rätten till självbestämmande brukar begränsas av en klassisk regel: Man har rätt till självbestämmande och frihet, förutom när man handlar så att denna frihet förhindras för någon annan. Ett annat möjligt undantag är när självbestämmandet får en grav självdestruktiv inriktning i kombination med att personen inte kan bedömas som beslutskapabel. Detta undantag berör en spänning

inom integritetsbegreppet mellan självbestämmande och välfärd. Tvångsingripanden inom till exempel psykiatri och missbrukarvård avser att försöka ge en person del av en välfärd som vederbörande själv inte uttrycker sig vilja ha.

Vårt självbestämmande begränsas naturligtvis också av politiska beslut och rättsliga inskränkningar utan att det är fråga om en kränkning. Men det är inte ovanligt att politiska beslut uppfattas som kränkande. Både skolplikt och förbudet mot barnaga har uppfattats som en kränkning av föräldrarätten (och därmed av föräldrarna). Här är vi inne på den klassiska frågan om relationen mellan den enskilde och staten. Om staten per definition uppfattas som en främmande och inkräktande företeelse och ”samhället” i sin genuina form består av fria individer eller autonoma familjer, blir en stor del av (välfärds)statens insatser en kränkning av den enskildes eller familjens autonomi.

Att respektera en persons integritet innebär också att (2) påverkan ska vara saklig och öppen. Att föra någon bakom ljuset och andra varianter av manipulation är en kränkning av integriteten.

Ett värdigt liv och rätten till integritet innebär också att ha (3) tillgång till en privat sfär som inte är tillgänglig för myndigheters eller andra medborgares insyn. Inom detta område har det utvecklats en betydande känslighet – för att inte säga överkänslighet – vad gäller till exempel individens anonymitet i det offentliga rummet. Övervakningskameror på offentliga platser som torg och museer har ifrågasatts som riskabla ur integritetssynpunkt. Då handlar det om en verklig delikatessintegritet. Men naturligtvis har vi legitima önskemål om att ha tillgång till en rumslig privat sfär, till exempel i ett särskilt boende eller i ett gruppboende.

Rätten till en privat sfär handlar också om en begränsning av den kunskap som efterfrågas eller sprids om en person. Denna begränsning bevakas genom till exempel sekretesslagstiftning och genom restriktioner i fråga om vilken kunskap man får inhämta om en person. Det uppfattas i synnerhet som en kränkning av integriteten att sprida uppgifter som kan vara generande för en person.

Ytterligare en aspekt av rätten till integritet är att bli (4) respektfullt och jämlikt bemött. Ett sådant bemötande uttrycker en frihet från hierarkisk mentalitet. Det behöver inte innebära att man bortser från att relationen är asymmetrisk och ojämlik i fråga om makt. Men det är ett kvalitativt språng mellan det bemötande som präglas av respektens och jämlikhetens mentalitet och ett be-

mötande som är mekaniskt, nonchalant eller till och med nedlåtande.

Rätten till integritet och ett värdigt liv omfattar även att få en (5) kvalificerad offentlig insats i undervisning, vård, omsorg eller vad gäller stöd och service för funktionshindrade. En slarvig behandling inom sjukvården, en usel utredning inom socialtjänsten eller en oaktsamhet av en personlig assistent brister i respekt för den enskildes integritet. Denna aspekt av värdighet omfattar också rättssäkerhet. Det är en kränkning att bli utsatt för godtycke av myndigheter och det offentliga systemet. Även i många andra sammanhang kan en slarvig insats uppfattas som en kränkning.

Rätten till en kvalificerad insats innebär även att en person får en rimlig tillgång till samhällets välfärdsresurser i övrigt. Välfärd ingår därmed i ett värdigt liv. Detta kriterium måste rimligtvis relateras till hur resurssituationen ser ut i samhället. Kriteriet innebär inte att de är omöjligt att ha integritet i ett läge av knapphet och fattigdom. Men det innebär att man inte respekterar människors integritet om de inte får del av de välfärdsresurser som det finns förutsättningar för i det offentliga systemet eller på annat sätt. Om vi till exempel inte skulle få en starr- eller höftledsoperation utförd eller på grund av funktionshinder inte kunna upprätthålla sociala relationer, för att vi saknar personliga ekonomiska resurser att betala kostnaderna, skulle det innebära en samhällsordning som inte respekterar vår integritet.

Vi kan även räkna (6) demokratiska rättigheter till det som krävs för att respektera någons integritet. Om vi förvägras rätten till delaktighet och demokratiskt inflytande i de sammanhang vi lever – i synnerhet inom politiken, men också inom arbetslivet och i de organisationer vi tillhör – kan det ses som en integritetskränkning, en värdighet som förvägras oss.

I denna analys har begreppet värdighet-integritet fått en vid innebörd och omfattar grundläggande villkor för ett värdigt liv. Respekt för en persons integritet blir i huvudsak detsamma som innehållet i mänskliga rättigheter (se nedan).

Den grundläggande förståelsen av vad ett värdigt liv innebär utgör alltså ett slags idealtypisk bild av vad en person har rätt till i vår kultur, enbart i egenskapen att vara människa och medborgare.

3 Hierarkisk värdighet

Med hierarkisk värdighet avser jag den status och aktning som tillfaller en person i kraft av en viss samhällsställning. Det motsvarar Nordenfelts meritvärdighet. Denna värdighet är främst knuten till en viss roll eller funktion som en person har. Det är en roll man kan ärva – till exempel i en arvsmonarki – men de flesta former av hierarkisk värdighet har man erövrat på något sätt. Den speciella värdigheten knuten till rollen klingar av när man lämnar sin befattning.

Inom arbetslivets organisering och kultur finner vi många uttryck för en hierarkisk värdighetsidé. Miniformer av detta gör sig också gällande i privatlivet, till exempel vid bordsplaceringen på en bröllopsmiddag. Om någon påstår att något är ”under min värdighet” förutsätts främst en hierarkisk värdighetsidé.

4 Etisk värdighet

Med etisk värdighet avser jag en persons moraliska mognad. Det är i huvudsak en etisk värdighet vi avser när vi påstår att en person ”har integritet”. Vi kan känna ett moraliskt förtroende för en sådan person och det ger personen en värdighet.

Denna typ av värdighet går förlorad om en person visar uppseendeväckande tillkortakommanden eller till och med begår allvarliga brott. Det massmediala avslöjarintresset kring personer är inriktat på att underminera den etiska värdigheten. Intresset för sådana avslöjanden gäller främst personer som har en hierarkisk värdighet.

Etisk värdighet är också ett viktigt tema när en persons helgonstatus prövas i den romersk katolska kyrkan. En sådan prövning – med en eventuell helgonförklaring som följd – kan bara ske efter en persons död, utifrån ett avslutat livsfacit. Även för vanliga dödliga verkar en etisk värdighet lättare att få som en personrecension efter döden.

Mitt begrepp etisk värdighet motsvarar i huvudsak den moraliska resningens värdighet i Nordenfelts analys. Nordenfelt ger en kommentar om att denna värdighet kan variera beroende på om den bedöms av personen själv eller av andra betraktare. Jag vill främst använda uttrycket etisk värdighet om den bild som omdömesgilla och generösa betraktare har av en person.

5 Estetisk värdighet

Med estetisk värdighet avser jag kulturella stilideal som ger hög status; klädstil, kroppshållning, rörelsemönster, ansiktsuttryck, gester, språkbruk och diktion. Ett klassiskt värdighetsideal av det slaget finns till exempel inom stoicismen, med dess välbalanserade mildhet och reserverade vänlighet. En estetisk värdighet med den inriktningen kan komma nära det högdragna eller eleganta. Dess idéer formades i en tid då demokratisk kompetens och jämlikhet inte fanns på agendan.

Om vissa klassiska former av estetisk värdighet blir passé, betyder det inte att detta grundtema förlorar betydelse. Estetiska värdighetsideal är starkt kulturberoende. Det som betraktas som elegans i ett sammanhang kan ha töntstatus i ett annat. Den estetiska värdigheten har en viktig roll i vår individualistiska och esteticerande kultur och det uppkommer ständigt nya ideal på temat.

6 Självidentitetens värdighet

Med självidentitetens värdighet flyttar vi fokus till den enskildes självbild och självrespekt. Vår självskattade värdighet kan vara starkt påverkad av vårt anseende på allmänna värdighetsarenor, men vi håller oss kanske också med egna kriterier som inte kan generaliseras. En världsetta i en friidrottsgren skulle känna det förnedrande att bli utslagen på försöksomgången i ett stort mästerskap och har man självbilden av att ha ett gott minne, kan det kännas som en förlust av värdighet att ägna en kväll åt att leta efter sina glasögon.

Det jag avser med självidentitetens värdighet motsvarar inte riktigt Nordenfelts begrepp den personliga identitetens värdighet. Det begreppet utgör snarare en kombination av mina två begrepp ett värdigt liv och självidentitetens värdighet.

Självidentitetens värdighet kan ha stora variationer och det är ofta i relation till denna värdighet som uttrycket kränkning används. Då handlar det om att känna sig kränkt. Om vi talar om kränkning av den värdighetintegritet som följer av en persons grundvärdighet som människa – och innebär att våra möjligheter till ett värdigt liv begränsas – använder vi snarare uttrycket att vara kränkt.

Det kan finnas personer som förvägras ett värdigt liv utan att det påverkar värdigheten i deras självidentitet. Och tvärtom: En person kan vara ”lättkränkt” – självidentitetens värdighet äventyras av en bagatell.

Denna begreppsdiskussion om värdighet kan bli mer överblickbar med hjälp av en översikt:

Värdig vård och ett värdigt liv

Frågan om värdighet aktualiseras inom till exempel vård, omsorg, socialt arbete, stöd och service och kommer till uttryck i ambitioner att ge en värdig vård eller förutsättningar för ett värdigt liv. Då har vi främst i åtanke den värdighet som följer av människovärdet (kategori B i ovanstående schema) med olika aspekter som ryms i integritetsbegreppet eller i mänskliga rättigheter.

Vid bemötandet av eller vid insatserna för en brukare eller patient bör vi även ha en känsla för personens självskattade värdighet. Det kan till exempel innebära att vi strävar efter en särskild uppmärksamhet och respekt inför den som har en låg självskattad värdighet. Vi kan också finna det relevant att ta hänsyn till vissa varianter av hög självskattad värdighet eller till vissa inslag i den självskattade värdigheten.

Hotas värdigheten av myndigheters tillsyn?

Om vi förstår värdighet-integritet på detta sätt kan vi ställa frågan om myndigheters tillsyn av en offentligt finansierad verksamhet innebär en kränkning av de personer som bedriver denna verksamhet eller av dem som är föremål för verksamheten som mottagare; brukare, klienter, patienter eller elever.

Tillsyn har en aspekt av kontroll och kan sägas ha en bakgrund i en generell misstänksamhet om att det kan finnas oegentligheter och dålig kvalitet inom samhälleliga verksamheter. Det är inte minst tydligt vad gäller till exempel polisiär tillsyn inom trafiken (t.ex. fartkontroller), kontroll av passagerare på en flygplats eller tillsyn vad gäller livsmedelshantering och tillämpning av utskänkningsrättigheter. Men finns den någon rimlighet i att hävda att tillsyn och kontroll av det slag vi nämnt innebär en kränkning och ett integritetshot mot bilister, flygtrafikanter, livsmedelshandlare, livsmedelskonsumenter, krögare eller kroggäster?

En mängd andra exempel kan ges på tillsyn och kontroll och det framstår som ett närmast konspiratoriskt argument att hävda att tillsynsverksamhet som sådan innebär en kränkning av den enskilde som aktör eller som mottagare av insatser. Men självklart kan ett regelverk för tillsynsverksamhet ha inslag som en enskild aktör kan vara obekväm med och tillsyn kan genomföras med ett bemötande som är misstänksamt och mästrande. Den misstänksamhet som är

en generell komponent bakom tillsynsverksamhet får inte ta sig uttryck i en bemötandets och attitydens misstänksamhet på personnivå när tillsynsinsatser genomförs.

Tillsyn kan alltså rimligtvis inte uppfattas som ett hot mot medborgares integritet, den ligger snarare i medborgarnas intresse. Men den måste ha normeringskriterier som är relevanta och rimliga, och den måste genomföras med respekt och hänsyn.

Frihet

Vi har tolkat begreppet värdighet-integritet så att det innefattar begreppet frihet, utifrån en första grundbetydelse av frihet: rätt till självbestämmande och autonomi. Liksom det finns olika tolkningar av värdighet så finns det olika frihetsbegrepp och olika aspekter av frihet.

Samhällelig och personlig frihet

Med frihet kan vi avse en erfarenhet och förmåga, en faktiskt utövad personlig frihet i främst en psykologisk mening. Men vi ska främst diskutera frihet som struktur och resurser i samhället och som handlingar i det offentliga systemet. Sådant som ger bra förutsättningar för frihet som personlig erfarenhet och förmåga, goda villkor för att utöva självbestämmande och autonomi.

Vi kan alltså skilja mellan samhällelig och personlig frihet med avseende på att frihet (och ofrihet) kan sägas om olika objekt. En stat kan ha frihet – från andra staters dominans – och den kan ge frihet av olika slag för sina medborgare. Sociala miljöer och grupper – till exempel en familj, en förening eller en arbetsplats – kan präglas av frihet. Samhällelig frihet är med andra ord en frihet som avser förhållanden i stater, organisationer och social miljöer (Liedman 2004).

När vi talar också om att människor ”har frihet” kan vi avse de strukturer en person lever i och de resurser som den enskilde kan få del av. Då är det den samhälleliga friheten vi avser. Uttrycket ”en fri människa” avser snarare en känsla och en förmåga som personen har – en personligt tillägnad och utövad frihet, en förmåga till autonomi och självbestämmande. En sådan frihet är filosofiskt och psykologiskt svårdefinierad, men utgör en dimension av livet som vi har en relation till i någon mening.

Relationen mellan samhällelig och personlig frihet kan ha olika karaktär. Vi kan ha en betydande personlig mental frihet även om vi inte får uttrycka den i de sammanhang vi lever. Och tvärtom: vi kan ha all samhällelig frihet och alla resurser vi behöver och ändå leva i fantasilösa och ofria livsmönster, dagarna går i trist repris.

Även om relationen mellan samhällelig och personlig frihet kan ha olika karaktär, är naturligtvis vår utgångspunkt att samhällen som ger frihet i form av en struktur och olika slags resurser leder

till en större personlig frihet. Vår uppskattning av samhällelig frihet i olika avseenden förutsätter att den i regel har en instrumentell betydelse för att skapa frihet som personlig erfarenhet och förmåga, en faktisk förmåga till ett genuint självbestämmande.

Positiv och negativ frihet på personnivå och samhällsnivå

Om vi aktualiserar frihet i samband med socialt arbete, omsorg, stöd och service kan vi avse att arbetet bör bedrivas så att vi respekterar människors självbestämmande. Åtgärder mot den enskildes vilja blir diskutabla.

Frihetsbegreppet analyseras ofta utifrån en distinktion mellan negativ och positiv frihet. Denna distinktion får olika innebörd beroende på om vi avser frihet som personlig förmåga eller som en samhällelig situation. På det personliga planet avser positiv frihet vår förmåga till autonomi – att själva styra våra handlingar. Negativ frihet avser att andra människor och samhället i övrigt låter oss utöva denna förmåga. Även om vi lever under tvång i en låg grad av samhällelig/negativ frihet, finns det ändå några handlingsalternativ som står oss till buds. Vi kan använda vår positiva frihet till att göra självständiga beslut utifrån de alternativ vi har. På personnivå motsvarar alltså distinktionen mellan positiv och negativ frihet i huvudsak själva uppdelningen mellan personlig och samhällelig frihet (Blennberger 2005).

Om vi frågar vad frihet innebär på samhällsnivå får negativ och positiv frihet en lite annan innebörd. Negativ frihet avser sådant som vi är fria från, det vi slipper att vara utsatta för. Det utgör ett grundläggande frihetsutrymme för vårt självbestämmande. Positiv frihet är vad vi är fria till, vilka alternativ och resurser vi har tillgång till, vad vi får vara med och vad kan göra. Vårt intresse gäller nu främst den samhälleliga friheten, frihet som struktur och resurser. När vi frågar efter olika sidor av samhällelig negativ och positiv frihet aktualiseras de aspekter som ingår i begreppet värdighet.

Värdighet som en del av begreppet frihet

Jag har föreslagit att en enkel grundbetydelse av frihet bör ingå i begreppet värdighet. Det är (negativ) frihet från tvång och förtryck och innefattar till exempel rättstrygghet. Men när vi närmare

reflekterar över olika sidor av den frihet ett samhälle har och ger, finner vi att samtliga aspekter som kan räknas till ett värdigt liv också bör ingå i en bestämning av frihetsbegreppet.

Alla aspekter av värdighet blir alltså även aspekter av frihet. Men värdighet och frihet blir inte identiska begrepp. Det finns aspekter av frihet som inte bör räknas till det som ingår i begreppet ett värdigt liv. Låt oss försöka göra detta överblickbart genom att klargöra olika innebörder av negativ och positiv frihet som avser samhälleliga strukturer, resurser och verksamheter.

Aspekter av negativ frihet på samhällsnivå

Ett negativt frihetsbegrepp har en defensiv karaktär, det handlar om vad vi är fria från. En viktig aspekt av det frihetsbegreppet är att inte vara utsatt för en behandling som vi inte själva har valt, att vara fri från tvång och förtryck. Det innefattar också rättstrygghet. En närliggande aspekt av negativ frihet är att vara fri från manipulativ personlighetspåverkan, att inte hållas nere av andras dolda dominans eller bli förd bakom ljuset på olika sätt.

Vidare kan negativ frihet innebära att slippa otillbörlig insyn i privatlivet, att ha rätt till en privat sfär som inte är tillgänglig för andra medborgares insyn. Vi bör bortse från konspiratoriska och rättshaveristiska tolkningar av denna aspekt, som till exempel kan uppfatta det som en frihetsinskränkning att vara registrerad i telefonkatalogen eller att medverka i olika undersökningar. Men det är ett ofrånkomligt värde att ha rätt till en privat sfär och det är en värdighets- och frihetsaspekt som med nödvändighet kompliceras för en person som har personlig assistans. Det ställer krav på ett förhållningssätt av respekt, diskretion och konfidentialitet hos personliga assistenter och det innebär också att en tillsynsverksamhet bör utformas så att den har en varsamhet inför den privata sfärens värde för den enskilde.

Till den negativa friheten kan även räknas att vi slipper vara utsatta för ett bemötande som har karaktär av likgiltighet, nedlåtenhet eller arrogans. Den aspekten kan bäst formuleras på ett positivt sätt: att bli respektfullt och jämlikt bemött. Vi räknar därför denna aspekt främst till den positiva friheten, till det vi vill erfara.

Samtliga dessa aspekter av (negativ) frihet har vi också hänvisat till som värdighetsaspekter. De ingår i ett värdigt liv och ger uttryck för respekt för en persons integritet. Dessa förhållanden

som avser negativ frihet och värdighet kan vara föremål för politiskt och samhälleligt agerande i olika avseenden.

Det finns också personliga frihetsaspekter med en mer psykologisk och existentiell karaktär, som inte alltid kan åtgärdas genom politik och offentliga insatser. Jag avser då sådant som frihet från smärta, ångest och skuld. En sådan frihet är inte alltid möjlig. Dessa aspekter av livet är ofrånkomliga och de kan ta ifrån oss all frihetskänsla, men de kan också i ett längre perspektiv ge en djupare erfarenhet och en mer frihetlig livsorientering. Sådana frihetsaspekter bör vi inte räkna till begreppet värdighet. Smärta och ångest kan ingå i ett värdigt liv. Men i den mån det är fråga om smärta och ångest som kan åtgärdas genom vård, omsorg och stöd kräver respekten för en persons integritet att man får tillgång till relevanta insatser.

Frihet från smärta, ångest och skuld tillhör dock i huvudsak inte den sida av frihet vi diskuterar nu – frihet som struktur och resurser i en samhällelig och social kontext. Det är snarare en frihet som erfarenhet och förmåga på personnivå. Ångest kan hämma friheten, utan att det finns ett samhälleligt systemfel att hänvisa till.

Negativ frihet innebär alltså att få vara i fred samt – när vi efterfrågar eller med nödvändighet behöver hjälp av något slag – att slippa bli utsatt för ett bemötande och en behandling som är kränkande och kan reducera vår känsla av frihet och värdighet.

Aspekter av positiv frihet på samhällsnivå – (val)frihet som brukare och aktör

Till det positiva frihetsbegreppet på samhällsnivå hör naturligtvis sådant som blir motbilden av negativ frihet. Om vi till exempel inte är utsatta för tvång och förtryck är vi fria att välja uppfattningar och livsform. Men det finns aspekter av positiv frihet som det blir lite egendomligt att beskriva med en negation, som beskriver något vi ska slippa. Vad gäller positiv frihet föreslår jag att vi skiljer mellan den (val)frihet vi främst har i rollen som brukare i olika avseenden och den valfrihet vi har som aktörer i samhället.

En viktig aspekt av positiv frihet i rollen som mottagare eller brukare är att vi har tillgång till kvalificerade insatser inom bland annat sådant som vård, omsorg och service. Vi får en rättssäker bedömning och är fria att ta del av insatser med hög kvalitet om och när vi behöver dem. Det innebär också att ha tillgång till välfärds-

resurser, att så långt det är möjligt få förutsättningar att leva ett gott och värdigt liv. Välfärd blir alltså en del av begreppet frihet liksom det är en del begreppet värdighet.

I en möjlig konflikt mellan välfärd och andra aspekter av frihet kan vi ibland ge välfärdsprincipen företräde. Det innebär till exempel att vi inte fritt bör få köpa ut de läkemedel vi vill pröva eller avstå från att använda bilbälte. Inte heller bör en person med demenssjukdom ha frihet att lämna sitt gruppboende en vinternatt och en skoltrött 15-åring bör inte få dispens från skolplikten.

Positiv frihet kan också innehålla en generell valfrihetsidé om att få välja inriktning för sådant som till exempel barnomsorg, skola, äldreomsorg och personlig assistans. I frågan om frihet att välja innehåll för sin och familjens skola och omsorg kan vi skilja mellan två olika valfrihetsinriktningar.

Den ena valfrihetsidén betonar främst den enskildes frihet till individuella val inom en gemensam verksamhet. Det ställer krav på att sådana verksamheter har en lyhörd inställning och en mångsidighet i arbetssätt och utbud.

En andra valfrihetsidé framhåller snarare vikten av att medborgarna själva har frihet att bedriva sådana verksamheter inom till exempel skola och omsorg som svarar mot deras önskemål och kulturella identitet. Det handlar om frihet som mottagare-brukare respektive som aktör i samhället i verksamheter som man själv eller ens närstående direkt berörs av. Denna distinktion är i högsta grad relevant vid diskussionen om valfrihetens betydelse i fråga om personlig assistans.

En central valfrihet som aktör i samhället utgörs naturligtvis av den demokratiska friheten att påverka samhällets förhållanden och utveckling genom delta i och utforma politiken. Det medför också rätten att bilda och delta i andra former av föreningsliv med olika verksamheter. Till dessa friheter sådant som yttrandefrihet, tryckfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

Friheten kan rimligtvis inte vara total. En klassisk restriktionsregel som jag erinrat om är att en persons frihet är begränsad av kravet att inte handla så att man inskränker motsvarande frihet för någon annan. Dessutom har vi påmint om andra frihetsinskränkningar som vi i allmänhet finner legitima. Vi kan till exempel inte gärna önska oss ett samhälle utan skolplikt, där föräldrarna eller barnen att själva får avgöra om det ska bli någon skolgång. Och vi önskar knappast en skola med total valfrihet vad gäller ämnen och kursplaner. En sådan valfrihet vore att förneka viktiga insikter och

ge plats för subjektivt godtycke. Ett samhällsliv som värnar om människans väl kräver en viss begränsning av friheten och hur denna begränsning bör utformas är en politiskt kontroversiell värdefråga.

Frihet och rättigheter

De olika momenten i frihetsbegreppet kan knyta an till olika rättighetstraditioner. De aspekter som handlar om frihet från – det vi vill slippa – anknyter främst till klassiska frihetsrättigheter. Innebörden är att slippa statliga eller samhälleliga begränsningar av vårt agerande. Frihetsaspekter som avser resurser för välfärd och tillgång till kvalificerade insatser är samma grundtanke som uttrycks i sociala rättigheter eller välfärdsrättigheter. De aspekter som handlar om valfrihet som aktör knyter an till klassiska demokratiska rättigheter om deltagande och inflytande i samhällslivet.

Frihet och värdighet

Denna skissartade genomgång av frihetsbegreppet kan summeras i en schematisk översikt som samtidigt anger vad som är gemensamma aspekter av värdighet och frihet.

Schematisk översikt. Frihet och värdighet

Frihet Frihet som struktur och resurser (med särskild relevans för bl.a. omsorg, socialt arbete, stöd och service för funktionshindrade).

Positiv frihet – frihet

till

Negativ frihet – frihet

från

(Val)frihet som brukare

(Val)frihet som aktör

Värdighet Ett värdigt liv – respekt för en persons integritet. (Värdighetsaspekter utifrån människovärdet.)

1. Frihet från tvång & förtryck, bl.a. rättstrygghet.

2. Frihet från manipulativ påverkan.

3. Frihet från otillbörlig insyn i privatlivet.

  • (Frihet från smärta & ångest.)

4. Respektfullt & jämlikt bemötande.

5. Rättssäkerhet & tillgång till kvalificerade insatser inom skola, omsorg etc. samt till välfärdsresurser.

  • Möjlighet till omfattandeindividuella val inom t.ex. skola & omsorg etc.
  • Etc.

6. Möjlighet till demokratisk inflytande & deltagande inom politiken (och inom andra organisationer) – förutsätter yttrandefrihet, föreningsfrihet etc.

  • Möjlighet att skapa institutioner utifrån egna intressen & idéer inom t.ex. skola & omsorg etc.
  • . Etc.

Numreringen av olika frihetsaspekter svarar mot numreringen av olika aspekter av ett värdigt liv i föregående schematiska översikt. De skuggade partierna utgörs av aspekter som är gemensamma för värdighet och frihet.

Denna begreppsbestämning avser alltså frihet som struktur och resurser och då aktualiseras också olika värdighetsaspekter utifrån människovärdet. Begreppsdiskussionen tar sin utgångspunkt i hur dessa uttryck används i aktuellt språkbruk, men avsikten är också att föreslå mer precisa innebörder.

Vi diskuterar ett begreppsligt problem, inte ett ideologiskt – även om vår ideologi kan påverka begreppsförståelsen. Frågan gäller inte om eller i vilken utsträckning det till exempel är angeläget att få göra individuella val inom offentliga verksamheter eller att få driva egna vårdinstitutioner eller vara anordnare vad gäller personlig assistans. Men är dessa möjligheter ett villkor för att en persons integritet ska vara respekterad? Jag finner det diskutabelt.

Det handlar om frihet, men inte nödvändigtvis om vad som krävs för ett värdigt liv.

Begränsad valfrihet som hot mot en persons värdighet?

Den gränsdragning mellan frihet och värdighet som avser ”omfattande individuella val” blir något svårbestämd med avseende på vissa områden av socialpolitik och olika insatser vad gäller socialt arbete, omsorg, stöd och service. Om till exempel en vårdtagare inom äldreomsorgen inte har någon som helst möjlighet att välja tidpunkter för olika insatser eller vilka personer man blir tvättad av – då har man helt klart en begränsad valfrihet. Men är det förhållanden som också utgör bristande respekt för en persons integritet och en hot mot personens värdighet? Det är en möjlig – men inte självklar – bedömning.

Ett annat exempel kan vara villkoren för en funktionshindrad person att välja och att välja bort en personlig assistent. Det handlar utan tvekan om valfrihet, men kanske är det också en fråga om värdighet, i synnerhet som relationen mellan brukaren och assistenten ofta är mycket omfattande i fråga om tid och insats (Gynnestedt (red) 2004).

På motsvarande sätt kan vi resonera i samband med att klienter inom socialtjänsten riskerar att förlora sitt försörjningsstöd om de inte godtar ett arbete de får erbjudande om. Det innebär en minskad valfrihet – åtminstone i den aktuella situationen – men innebär det också mindre värdighet?

Varje sådan situation bör diskuteras för sig, utifrån frågan om en begränsad valfrihet också är ett hot mot en persons värdighet och därmed utgör en kränkning av integriteten.

Vi kan uppskatta att det finns valfrihet som brukare inom undervisning, omsorg och socialt arbete, liksom inom stöd och service för funktionshindrade, utan att uppfatta denna valfrihet som nödvändig för brukarens värdighet. Dessutom kan vi förespråka en mångfald av aktörer och anordnare inom dessa områden utan att se dessa villkor som nödvändiga för ett värdigt liv. Det är också möjligt att vara ideologiskt tveksam till en fri etableringsrätt inom ett område – och den mångfald detta kan leda till – även om det kan innebära en ökad valfrihet (åtminstone för vissa). Maximal valfrihet kan ha nackdelar och risker. Områden där det är vanligt att vi fin-

ner maximal valfrihet äventyrlig är medicinsk behandling och tillgång till medicin.

Frågan bör också ställas hur regelverk och praxis bör utformas så att de inte bara ger utrymme för brukares valfrihet, utan också hur den enskilde kan stärkas i sin förmåga att utöva en välinformerad valfrihet för de insatser som rör det egna livet. En angränsande viktig fråga är också hur brukares värdighet kan bevakas när deras beslutskapacitet och förmåga till valfrihet sviktar.

Frihet och värdighet i officiella texter

Det nära sambandet mellan frihet och värdighet som kommit till uttryck i den här begreppsdiskussionen kan man också ana i officiella texter. I Regeringsformen finner vi att ”den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors värde och för den enskilda människans frihet och värdighet” (min kursivering). På motsvarande sätt framhåller till exempel Socialtjänstlagens portalparagraf nödvändigheten av ”respekt för människornas självbestämmande och integritet” (min kursivering). Dessa två värden har också en framträdande ställning inom handikappolitiken, inte minst i LSS.

Är tillsyn ett hot mot (val)frihet och självbestämmande?

Vi har klargjort att myndigheters tillsyn av offentligt finansierade verksamheter inte rimligtvis ur principiell synpunkt kan uppfattas som en kränkning av de aktörer eller mottagare som finns inom verksamheterna.

Men kanske utgör tillsyn och tillståndsprövning en minskad valfrihet? Tillståndsprövning kan ju innebära att det blir färre utförare inom ett område. Inom området personlig assistans blir det i så fall färre anordnare att välja på. Om tillsyn dessutom – vilket är rimligt – knyts till sanktioner och förändringskrav utifrån normerande kvalitetskriterier kommer också anordnare att ställas inför krav på att göra förändringar av sitt arbetssätt.

Detta innebär utan tvekan en möjlig begränsning av (val)frihet och självbestämmande för aktören-anordnaren. För de brukare som själva är anordnare kan det alltså innebära en något reducerad valfrihet.

I den mer renodlade rollen som brukare innebär det naturligtvis en viss – men för de flesta mycket marginell – reducering av valfriheten om antalet anordnare blir något färre. Men den substantiella valfriheten för den stora majoriteten brukare handlar knappast bara om valet av anordnare i sig. Det handlar om att få välja sin(a) assistent(er) och att få välja tid för och delvis också inriktning på assistansen. Den senare typen av valfrihet kan visserligen vara relaterad till att olika anordnare har delvis också inriktning, men en sådan valfrihet kan ändå finnas om antalet anordnare skulle reduceras något.

Det är dock viktigt att erinra om att tillsynsverksamheten just kan ha brukares valfrihet som ett viktig normerande kriterium. Det kan innebära krav på förändring för sådana anordnare som inte ger brukarna tillräckligt med valfrihet, t.ex. genom hur avtal och kontrakt utformas. Tillsyn kan i den meningen bli ett stöd för brukares valfrihet och självbestämmande.

Tillståndsprövning och tillsyn kan alltså i marginellt avseende reducera brukares valfrihet i fråga om anordnare, men det är troligt att tillsyn ibland leder till en förstärkning av brukares reella valfrihet och självbestämmande vad gäller insatsens karaktär och kvalitet.

Till det argumentet kommer att tillsyn rimligtvis leder till en bättre kvalitet i arbetet och att det utgör ett viktig stöd för brukare som kan ha svårt att utöva sin valfrihet. I många situationer som brukare, klient eller patient är inte valfriheten det främsta värdet, det är snarare att de insatser man får ta del av har god kvalitet.

Ytterligare ett viktigt argument i sammanhanget är att en offentligt finansierad verksamhet i längden kan få svårt att hävda sin legitimitet om den inte är föremål för det offentligas tillsyn och kontroll. Det finns ett allmänt och rimligt samhälls- och medborgarintresse att ha en god bild av kvalitet och kostnadseffektivitet inom de verksamheter som ligger under demokratiska beslut och offentlig finansiering. Detta senare argument innebär att frågan om tillsyn vad gäller personlig assistans – liksom inom alla andra offentliga verksamheter – inte bara kan avgöras utifrån bedömningar av hur brukarnas valfrihet påverkas av tillståndsprövning och tillsyn.

Rättvisa

Även begreppet rättvisa används i diskussionen om handikappolitiken. Det är ett begrepp som används över hela den politiska skalan. Från alla tänkbara positioner kan vi förespråka rättvisa i någon mening.

Rättvisans popularitet har att göra med begreppets mångtydighet. Om vi säger oss vara för rättvisa är det en helt öppen fråga vad vi menar, vi måste först klargöra vilka kriterier på rättvisa vi utgår från. Vi kan få en uppfattning om olika rättvisebegrepp genom att aktualisera fem vanliga kriterier på rättvisa. De kan avvägas och kombineras på olika sätt och forma olika rättvisebegrepp. Dessa kriterier handlar om likhet, behov, prestation, kompensation och rättigheter.

Rättvisa utifrån likhet

En bestämning av rättvisa är att dela lika. I en mer utvecklad reflexion kan vi använda formuleringen att ”lika fall ska behandlas lika”. En förälder ska behandla sina barn lika, en lärare sina elever, en läkare sina patienter och staten ska behandla sina medborgare – eller de som bor i landet – utifrån likhetsprinciper.

Likhetsprincipen kan avse hur processen ser ut – till exempel vid en kommunal prövning av byggnadstillstånd och när vi söker till en utbildning. Lika fall ska behandlas lika, inga personer får favoriseras av skäl som inte är relevanta för den bedömning det gäller. Dessutom innebär denna likhetsprincip för rättvisa att tilldelningen av resurser och insatser är lika. Vi ska ha tillgång till sjukvård, omsorg och grundutbildning av samma kvalitet oavsett vilka vi är eller var vi bor.

En likhetsprincip kan också avse det som alla uppnår. Det innebär en likhet i utfall, inte bara i process och tilldelning. Det finns åtminstone en antydan till en sådan nettolikhet i Socialtjänstlagens portalparagraf, i formuleringen att socialtjänsten ska ”främja människors … jämlikhet i levnadsvillkor”. En motsvarande formulering finns i LSS. Men om ambitionen är att nå en likhet i utfall och situation har vi gått över till ett annat rättvisekriterium. Det handlar inte om lika tilldelning. Rättvisa blir i stället att vi får en tilldelning som bestäms av våra behov.

Rättvisa utifrån behov

Om rättvisa vore att alla skulle få lika tilldelning av offentliga resurser och insatser skulle det leda till drastiska olikheter mellan människor. Personer med funktionshinder och svåra kroniska sjukdomar skulle ha svårt att nå en bra livskvalitet och samhällelig delaktighet. Barn och ungdomar med svårigheter att följa standardundervisningen i skolan skulle hamna i ett permanent utanförskap. Och personer som drabbas av olyckor som kräver kostsam behandling, skulle snabbt ha gjort sig av med sin andel av sjukvårdskostnaderna som ska vara lika för alla. Dessa exempel visar att rättvisa inte bara kan handla om lika tilldelning. Vi måste också följa principen: ”Till var och en efter behov!”

Uttrycket behov har en politisk och ideologisk laddning. Om vi kan visa att det finns mänskliga behov som inte tillgodoses får vår argumentation en direkt slagkraft. Det vore brutalt att inte se till att människors behov kan tillfredsställas. Men när vi närmare ska klargöra vad vi menar med behov kan självklarheten övergå i en viss osäkerhet. Det finns betydande psykologiska och filosofiska svårigheter med att närmare klargöra en innebörd i begreppet behov.

En vanlig distinktion är att skilja mellan absoluta och relativa behov. Till de absoluta behoven hör då främst mat, vätska, sömn, husrum och skydd för kyla och hetta. Det är behov som inte är förhandlingsbara, de gäller alla människor i alla tider. Vi lider påtaglig skada – hotas till livet – om dessa behov inte tillfredsställs.

De relativa behoven är en brokig uppsättning av sådant som vi kan behöva beroende på sådant som social och kulturell miljö, livshistoria, personlighet och ålder. En del av dessa relativa behov framstår som mycket vanliga, närmast universella. Det gäller sådant som behov av omsorg, kärlek, uppskattning och tillgång till en konstruktiv social miljö. Av samma relativa men närmast universella karaktär är behovet av att finna sammanhang eller mening för sitt liv, en existentiell identitet. I den typ av samhälle vi lever i har vi också ett icke förhandlingsbart behov av ekonomiska resurser.

Om vi strävar efter (mer) rättvisa kan vi alltså avse ett samhälle där en serie legitima mänskliga behov tillgodoses. Det innebär inte lika tilldelning till alla utan att vi ger mer resurser och insatser till dem som har störst behov av denna tilldelning. Vi försöker alltså skapa en rimlig nettolikhet vad gäller vissa behovsbestämda livsvillkor.

I en genomgång av rättvisebegreppets användning för socialt arbete, beskriver Åke Bergmark två generella behovskriterier som avgörande för en bred uppslutning för att det är rättvist och legitimt att ge en person ett samhälleligt stöd. Det ena är att personen i fråga kommer att hamna på en mycket låg levnadsnivå om ingenting görs och det andra är att personen saknar förmåga eller förutsättningar att nå en rimlig levnadsnivå av egen kraft (Bergmark 1998).

Rättvisa utifrån prestation

I många sammanhang utgår vi från att rättvisa avser belöningar för utförda prestationer. Fackliga krav – i synnerhet om löner – avser att skapa större rättvisa utifrån olika prestationskriterier. Lika lön för lika arbete tycks vara en självklarhet. Men vad är lika arbete? Möjligen är det att arbeta lika lång tid med likadana arbetsmoment och åstadkomma samma resultat. Men ska vi premiera den som får mer gjort eller som gör ett bättre jobb, med resultat av högre kvalitet?

En hänvisning till prestationer som grund för samhälleliga insatser förekommer ibland i diskussionen om omsorg och sjukvård för äldre: Den generation som ”byggt upp det här landet” – utan att ha fått skörda frukterna av detta under sitt eget yrkesverksamma liv – ska ha bra villkor på ålderns höst. Det kan uppfattas som en rättvis belöning efter ett hårt och ansvarstagande arbetsliv, liksom för fackliga och politiska insatser. En god vård och omsorg för äldre kan alltså ses som en belöning eller kompensation för de uppoffringar man gjort för hela landets bästa.

Resonemang av det slaget kan möjligen ha en viss relevans för satsningar som gäller ”äldre” som kollektiv, åtminstone för vissa generationsgrupper av äldre i ett land. Men vilka generationsgrupper i så fall? Kan också den stora gruppen 40-talister åberopa det argumentet i framtiden? På individnivå blir det direkt orimligt att motivera vård och omsorg med att vårdtagaren haft ett krävande och långvarigt arbetsliv med beskedlig lön. Motiveringar av det slaget är också orimliga som argument för stöd och service för funktionshindrade.

Rättvisa som kompensation

Uttrycket samhällelig återbetalning kan också knytas till idéer om kompensation för lidande och oförrätter. Enligt en sådan återbetalningsprincip får man kompensation om man blivit oskyldigt straffad eller medicinskt felbehandlad. Rättvisa utifrån kompensationskriterier är en variant av prestations- och meritbaserad rättvisa. Det handlar dock inte om något man utfört, utan något man varit utsatt för. Skadeståndsanspråk riktade till företag, institutioner eller privatpersoner förutsätter också en kompensatorisk rättvisetanke.

Möjligen kan en sådan kompensationsprincip ibland ingå i diskussionen om handikappolitiken. Då handlar det främst om brister i fråga om delaktighet, respekt och frihet för olika kategorier av funktionshindrade. Den ansamling av historiska oförrätter som medborgare med funktionshinder varit utsatta för kan leda till ett slags kompensationskrav för alla år av utanförskap.

Rättvisa utifrån rättigheter

Det finns också rättvisebegrepp som utgår från specifika rättigheter som människor antas ha i relation till staten och de offentliga resurserna. Rättvisa är att låta dessa rättigheter styra politiken och agerandet inom det offentliga systemet. Ett sådant rättvisekriterium utgörs av bestämda inslag av merit-, behovs-, likhets- och kompensationsbaserad rättvisa.

Till rättvisa enligt rättigheter kan vi räkna sådant som att få ta emot ett arv, att få en hyfsad utdelning om man hittat ett värdefullt fornföremål och att få god ersättning om den gamla släktgården måste rivas för att ge plats för en ny trafikled.

Rawls rättviseteori

En mycket uppmärksammad teori om rättvisa har utvecklats av den amerikanske filosofen John Rawls. I korthet innebär Rawls resonemang att vi ska tänka oss en situation där en grupp människor möts för att samtala om hur samhället bör vara utformat. Dessa personer har stor kunskap om olika kulturer och mänskliga livsförhållanden, men före samtalet drabbas de av minnesförlust på en bestämd punkt; de vet inte i vilken kultur de lever och vilken sam-

hällsställning de har, inte vilket kön eller ålder de har eller hur det står till med deras hälsotillstånd. Frågan är hur denna kunniga och garanterat opartiska församling skisserar riktlinjerna för ett rättvist samhälle. Rawls menar att de bland annat kommer att beakta att det kan visa sig att de är i ett utsatt läge och gynnas av att samhället är utformat så att det finns stödresurser för utsatta personer och grupper (Rawls 1999/1971).

Jämlikhet

En vanlig ordkombination i politisk diskussion är rättvisa och jämlikhet. Då kan man avse att dels förespråka rättvisa, dels jämlikhet. Det tycks förutsätta att man har ett prestationsbestämt rättvisebegrepp. Jämlikhet innebär då en begränsning eller komplettering av de samhällsvillkor som kan grundas på en prestationsbaserad rättviseidé. Men ordkombinationen rättvisa och jämlikhet kan också indikera ett rättvisebegrepp som bestäms av likhets- och behovskriterier. Då blir inte jämlikhet en korrigering eller ett komplement till rättvisa, i stället får rättvisa och jämlikhet samma innebörd.

Jämlikhet eller ökad jämlikhet som en norm för omsorg, socialt arbete och stöd och service för funktionshindrade avser att samhällets resurstilldelning och insatser ska bestämmas av en kombination av likhets- och behovsprinciper. En klassisk liberal jämlikhetsidé är att ge alla lika förutsättningar, inte minst genom grundskola och genom möjligheter att bedriva högre studier även om man inte har välbärgade eller uppoffrande föräldrar.

Rättvisa och jämlikhet är viktiga ambitioner för handikappolitiken, de kan uppfattas som signalord för att styra vår tanke och vår grundinställning. Slutbetänkandet från 1989 års handikapputredning har titeln Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46). I utredningens text är dock inte rättvisebegreppet närmare utvecklat, trots att uttrycket finns i titeln, men ”full delaktighet och jämlikhet” anges som ett viktigt mål för handikappolitiken. I LSS anger 5 § verksamheten ”skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet”.

Rättigheter

Rättighetsprinciper framhåller alla människors legitima anspråk gentemot det offentliga – de kollektiva resurserna och den politiska makten. Relationen medborgaren och staten fokuseras. De rättigheter vi avser är etiska normer som kan antas i författningstexter och forma politik, lagstiftning och offentlig förvaltning.

Rättigheter vinner laga kraft genom politiska beslut och juridiska bedömningar. Men den yttersta giltigheten av mänskliga rättigheter måste grundas på etiska argument. Det är vanligt att hänvisa till människovärdesprincipen och en förståelse av vad denna princip medför i fråga om välfärdsresurser, värdighet, frihet och rättvisa. I samband med diskussionen om rättigheter aktualiseras också frågor om människans behov. Vi kan också hänvisa till vad som behövs för ett gott liv.

Rättigheter som kräver insatser är bara potentiella om det saknas resurser för att tillgodose dem. Kollektiva resurser ansamlas inte utifrån en naturlag. Det krävs ett samhälleligt resursläge och en politisk vilja och politiska beslut som förutsätter att en majoritet av medborgarna identifierar sina och statens skyldigheter. Utan (många) enskilda medborgares humanitet och solidaritet kommer en del rättigheter knappast att bli identifierade. Att bortse från humanitet och solidaritet och fokusera rättigheter som det enda temat vore en bräcklig konstruktion för samhällsliv och politik.

Legala och moraliska rättigheter

Vi skiljer mellan å ena sidan specifika förhållanden och villkor som kan utgöra en rättighet, något vi har rätt till enligt ett samhälleligt regelverk och å andra sidan grundläggande etiskt principiella mänskliga rättigheter. I den första betydelsen har vi till exempel rätt att plocka bär och svamp enligt allemansrätten och – under vissa villkor – rätt till sådant som barnbidrag, socialbidrag, personlig assistans, färdtjänst, fria skolmåltider, ångervecka vid hemförsäljning, att ha med cykeln på pendeltåget och att få EUbidrag för att hålla landskapet öppet. Sådana specifika rättigheter som anges i lagar eller andra regelverk kan ibland – men inte alltid – ha en anknytning till mer grundläggande mänskliga rättigheter. Det är sådana grundläggande principiella rättigheter som vi nu frågar efter.

Utvecklingen av rättigheter

Den italienske filosofen Norberto Bobbio beskriver tre olika historiska faser i utvecklingen av mänskliga rättigheter. Dessa faser ger en grov karaktäristik som svarar mot olika samhälls- och kultursituationer som kräver och har resurser för en etiskt bestämd reglering av vissa förhållanden. Det krävs vissa historiska betingelser för att rättighetsidéer ska få genomslag.

De rättigheter som skapas i den första fasen avser att försvara och stärka nya frihetskrav mot gamla maktbefogenheter. Det är främst rättigheter som utgör en frihet från staten och innebär att den enskilda medborgaren bestämmer mer om sitt eget liv. Friheter av det slaget är till exempel yttrandefrihet, tryckfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

I en andra fas utvecklas rättigheter som främst avser medborgarens roll i staten. Det är då inte bara fråga om en negativ frihet utan om rätten att bedriva politik, en rätt till delaktighet och inflytande i staten.

Utifrån ett nytt samhälleligt resursläge utvecklas sedan en tredje fas som uppmärksammar sociala rättigheter. Det är fråga om vad vi bör få av staten och omfattar sådant som utbildning, rätt till arbete, bostad, sjukvård, omsorg och en dräglig levnadsnivå.

Bobbio ser en fortsatt utveckling av rättighetstänkandet som kommer att omfatta sådant som rätten till en oförstörd miljö (även för framtida generationer) och rätten att inte bli utsatt för sådan genetisk manipulation som förändrar det mänskliga livets grundbetingelser. En annan utveckling för rättighetstänkandet är att vi alltmer uppfattar dessa rättigheter som globala. De avser inte bara medborgarna i en viss stat utan gäller mänskligheten generellt.

Dessa rättigheter uppfattar Bobbio som uttryck för en sannolikt irreversibel process. Det är etiska landvinningar som kommer att bestå – även om tillfälliga historiska tillbakagångar kan förekomma. Han menar att utvecklingen av mänskliga rättigheter ger anledning till en viss optimism om mänsklighetens moraliska utveckling. Det ligger i linje med resonemang hos Kant om att det sker ett rättsligt framåtskridande genom historien (Bobbio 2000/1990).

Rättigheter och statens roller

Dessa tre olika faser i rättighetstänkandets utveckling ger staten olika roller: att låta människor vara i fred, att ge dem tillträde till inflytande och makt respektive att ge stöd, omsorg och resurser. Men det blir en ganska grov beskrivning av statens roller. Vi kan erinra om fler former eller dimensioner av statligt agerande för att upprätthålla olika rättigheter.

Statens agerande kan vara passivt – att ingenting göra. Det kan också bestå av reglering och byråkratisk administration för hur andra organisationer och parter ska agera – till exempel fastställande av regler för affärsverksamhet och arbetsliv, för egendom och arv samt beviljande av tillstånd av olika slag. En annan form av statligt agerande är beskydd och rättsliga sanktioner – upprätthållandet av ett rättssamhälle. Det kan också vara fråga om direkt stöd till medborgarna och deras organisationer – omfattande en mängd olika insatser som till exempel stöd till kulturlivet och till olika medborgarorganisationer, bidrag till jordbruket eller sådant som undervisning, rättshjälp och socialt arbete. Ytterligare en form av statligt agerande är att ge tillträde i form av insyn, delaktighet och möjlighet att ha politiskt makt. Rättigheter av olika slag kan alltså upprätthållas genom olika typer av agerande från statens sida.

Rättigheter från medborgarens perspektiv

Om vi i stället ser rättigheterna från medborgarens perspektiv kan vi göra en delvis annan indelning. Jag väljer att göra en skissartad karaktäristik av åtta olika kategorier eller grupperingar av rättigheter. Den indelningen avser att svara mot olika erfarenhets- och verksamhetsområden för vår roll som medborgare. Dessa åtta olika kategorier kan delvis gå om lott, de kan ha olika angelägenhetsgrad och vara realiserbara i olika grad, beroende på ett samhälles historiska situation och resursläge.

Rätten till en (1) egen livssfär kan utgöra en första kategori rättigheter. Den innebär att vi har rätt till liv och kroppslig integritet, rätt av välja livsstil, rätt att bilda familj samt äganderätt och rätten att förfoga över vår egendom.

En närliggande kategori av rättigheter kan betecknas som (2) rättsliga eller juridiska och avser vår rätt till beskydd för liv och egendom samt likhet inför lagen; rättstrygghet och rättssäkerhet.

Sådana rättigheter kan också omfatta den rätt vi har som kunder i olika sammanhang. En inköpt vara eller tjänst ska motsvara de egenskaper som utlovats vid köpet och vi ska inte på annat sätt ha manipulerats till en ekonomisk transaktion, genom att till exempel information har hållits hemlig. Det handlar om rätten till en korrekt fungerande marknad. Även arbetsrättliga förhållanden bör räknas hit.

Vår rätt till (3) social och samhällelig delaktighet kan vara en tredje kategori rättigheter. Det handlar om vår rätt att träffa andra, att kunna delta i ett socialt liv på olika arenor. Rättigheter av det slaget är inte minst av betydelse för personer med funktionshinder. Sådana rättigheter angränsar till rätten till (4) kulturell delaktighet och avser att vi får grundläggande utbildning och även möjligheter att delta i kulturliv och kulturskapande.

Rätten att framträda och agera, (5) civila friheter, kan ses som en femte kategori. Yttrandefrihet, tryckfrihet och föreningsfrihet är rättigheter av det slaget. De är direkt relaterade till (6) politiska rättigheter. Vi framhåller då den politiska demokratin och vår rätt att ha röst och inflytande – rätten till insyn, delaktighet och påverkan i den politiska processen och det offentliga livet. Själva rätten att vara medborgare i en stat tillhör denna kategori. Vi bör också räkna (7) ekonomiska rättigheter som en särskild kategori – rätten att bedriva produktion och affärsverksamhet.

En åttonde kategori – och särskilt viktig för socialt arbete, omsorg, stöd och service – kan betecknas som (8) sociala rättigheter eller välfärdsrättigheter. De avser vår rätt till stödinsatser från det offentliga samhället med avseende på sjukvård, omsorg, service, bostad, arbete och ekonomiskt stöd.

Dessa åtta kategorier av rättigheter kan delas in i tre grupper, som handlar om vad vi får ha, vad vi får göra och vad vi får ta emot. Den första gruppen (1–2) kan sägas handla om samhällelig negativ frihet, medan de två andra grupperna (3–8) uttrycker en positiv frihet. Vi kan klargöra denna indelning genom följande översikt.

Schematisk översikt. Rättigheter från medborgarens perspektiv

Att få ha

1. En egen livssfär: Liv och kroppslig integritet, välja livsstil, bilda familj samt ägande.

2. Rättsligt och juridiskt skydd: Beskydd, likhet inför lagen. Rättstrygghet och rättssäkerhet.

Att få göra

3. Social och samhällelig delaktighet: Att träffa andra, kunna delta i det offentliga livet.

4. Kulturell delaktighet: Grundläggande utbildning, kulturliv och kulturskapande.

5. Civilt framträdande och agerande: Yttrandefrihet, tryckfrihet, föreningsfrihet.

6. Politisk agerande: Demokratisk röst och inflytande. Insyn, delaktighet, påverkan.

7. Ekonomiskt agerande: Produktion och affärsverksamhet.

Att få ta emot

8. Sociala välfärdsresurser: Bostad, arbete, sjukvård, omsorg, stöd, service, ekon. stöd.

Det är i synnerhet med avseende på den åttonde typen av rättigheter som diskussionen förs om rättigheternas gränser. Kanske bör vissa sociala insatser hellre motiveras utifrån humanitet och solidaritet än utifrån rättighetstänkande? I Regeringsformen föreskrivs till exempel att det ”skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning” (min kursivering). Socialtjänstlagen anger i stället ”demokratins och solidaritetens grund” som sin utgångspunkt. Dessa olika formuleringar från Regeringsformen och Socialtjänstlagen behöver inte utgöra en motsättning, men visar olika tyngdpunkter inom en repertoar av etiska samhällsnormer.

Om vi godtar Bobbios uppfattning om rättighetstänkandet som en (sannolikt) irreversibel process kan det vara tilltalande att erinra sig en rättighetslag som LSS. Men den bedömningen kan naturligtvis inte innebära att det inte kan föras ett resonemang om förändringar i lagar av det slaget.

Konsekvensanalys och konsekvensetik

Renodlade konsekvensetiska resonemang innebär att allt vi anser vara rätt – handlingar, praxis, regler, normer och principer – grundas på en bedömning av vad som ger bäst konsekvenser.

En konsekvensetisk bedömning skiljer mellan egenvärden och instrumentella värden. Egenvärden är tillstånd, erfarenheter och förmågor som har värde i sig själva – grundvärden för ett gott liv. Instrumentella värden är sådant som leder till att vi når tillstånd, gör erfarenheter och utvecklar förmågor som har egenvärde.

I standardbeskrivningen av konsekvensetik brukar det anges tre huvudalternativ som svar på frågan vad som har egenvärde i vår uppfattning om livskvalitet: (1) livsglädje-välbefinnande som enda egenvärde (hedonismen), (2) önskeuppfyllelse som enda egenvärde och (3) en pluralistisk livskvalitet, ofta betecknad som självförverkligande. Inom denna tredje pluralistiska riktning finns det många varianter. En sådan pluralistisk livskvalitet kan till exempel handla om kärlek, livsglädje, frihet (som erfarenhet och förmåga), kunskap och existentiell identitet (till exempel känsla av sammanhang).

Instrumentella värden är allt som kan åstadkomma ett egenvärde. Det är inte bara handlingar och regler som kan ha instrumentellt värde. Också värden och normer som värdighet, frihet (som struktur och resurser), rättvisa, jämlikhet och mänskliga rättigheter kan ses som instrumentella värden i en konsekvensetisk bedömning. Vi menar då att en tillämpning av dessa värden och normer ger bäst konsekvenser – i form av livskvalitet och egenvärden för ett gott liv.

Men är det inte äventyrligt att betrakta sådant som rättvisa, jämlikhet, mänskliga rättigheter etc. som instrumentella värden? Finns det inte en risk att sådana viktiga värden och normer bara betraktas som tillfälliga redskap som man lätt kan överge? Bör de inte i stället ha status som egenvärden för det goda samhället? Det har i så fall ett värde i sig att vi har ett samhälle med till exempel frihet (som struktur och resurser), rättvisa, jämlikhet, demokrati och formulerade rättigheter. De har en giltighet även om deras effekt för att skapa ett gott liv inte kan påvisas.

En kommentar till den invändningen kan vara att dessa värden visserligen inte är egenvärden, men det betyder inte att de är förhandlingsbara. De kan och bör uppfattas som nödvändiga instrumentella värden.

Det finns många förhållanden som har denna karaktär av nödvändig instrumentell betingelse. Vi måste till exempel ha syre, vätska, näring och värme för att leva. Men vi kan inte gärna uppfatta sådant som egenvärden i ett gott liv. De är nödvändiga betingelser och instrumentella värden. På motsvarande sätt kan vi uppfatta värden och normer som värdighet, frihet, jämlikhet och mänskliga rättigheter. De är nödvändiga betingelser för ett gott samhälle och ger de bästa förutsättningarna för ett gott liv.

Denna position är särskilt intressant som en motivering för mänskliga rättigheter. Dessa rättigheter har då inte en giltighet i sig själva, men de är fördenskull inte förhandlingsbara. De uppfattas som nödvändiga instrumentella värden för ett gott liv.

Vilka bör en konsekvensanalys ta hänsyn till?

Om man inom en statlig utredning ska göra en konsekvensanalys är väl en rimlig fråga vilka man ska uppmärksamma vad gäller utfallet av konsekvenser. Det svar vi väntar på den frågan är väl: alla medborgare som på något sätt är berörda. En utveckling av det svaret leder till den välkända etiska teori som utgörs av utilitarismen.

Teorin kan preciseras på lite olika sätt och innebär i korthet att den handling eller regel är rätt som sammantaget ger de bästa konsekvenserna med hänsyn till samtliga personer som berörs. Hela det statliga utredningsväsendet, liksom många andra former av konsekvensbedömningar, kan ses som en omfattande utilitaristisk beräkning.

Det finns en del invändningar mot utilitarismen. Vi kan uppmärksamma en kritik som går ut på att utilitarismen bortser från den enskilda människan och tänker i ett slags social summa. Både om man tänker i sammanlagda och i genomsnittliga personeffekter av en handling, tycks utilitarismen kunna innebära att en handling är rätt även om vissa personer blir hårt drabbade – så länge detta uppvägs av att de sammanlagda effekterna är de mest gynnsamma för flertalet.

Denna invändning kan bemötas på olika sätt. En möjlighet är att ifrågasätta om sådana situationer verkligen inträffar som innebär att ett fåtal personer drabbas mycket hårt, medan övriga gynnas så mycket att det sammantaget ger de bästa konsekvenserna. Är det inte i så fall troligt att det är fråga om kortsiktiga konsekvenser och att utfallet blir annorlunda på längre sikt? Detta försvar för utilita-

rismen tycks förutsätta att det finns ett slags moralisk mekanism i samhällslivet som till exempel innebär att en majoritet i det långa loppet inte kan vinna på att förtrycka eller nonchalera en minoritet eller ens en mycket liten grupp.

Ett annat sätt att bemöta invändningen är att komplettera eller modifiera utilitarismen med en specialregel om att man – utöver att räkna med sammanlagda eller genomsnittliga effekter – även måste fråga om vissa enskilda personer eller grupper riskerar att bli drabbade och lida allvarlig skada av en handling. Ett liknande resonemang kan tillämpas med avseende på människor som har stort behov av vissa insatser för att överhuvudtaget vara delaktiga i ett socialt liv, till exempel en gravt funktionshindrad persons behov av assistans.

En skademinimeringsprincip

Vi frågar alltså efter en princip som tar hänsyn till risken att enskilda kan drabbas hårt och att vissa människors behov inte beaktas. Det är fråga om en princip som kan vara ett observandum och utgöra en restriktion vid en utilitaristisk bedömning av de samlade effekterna. Vi kan kalla denna typ av konsekvensövervägande för en skademinimeringsprincip.

Om en sådan princip ska vägas in i en utilitaristisk bedömning tycks utilitarismen tappa i precision. Man kan hävda att en sådan särskild regel visar att utilitarismen inte är ett särskilt bra alternativ. En annan bedömning är att en sådan modifiering ger den bästa versionen av utilitarismen, även om avvägningen mellan dessa två principer – sammanlagt bästa konsekvenser och hänsyn till personer, som är eller riskerar att hamna i särskilt utsatta situationer – knappast kan ges en distinkt innebörd. Det handlar om att finna ett slags avvägning eller balans mellan dessa principer i olika konkreta situationer. Vi får acceptera att exakthet i den etiska bedömningen inte alltid kan uppnås, lika lite som vi kan ha exakta kriterier för estetiska bedömningar.

En sådan skademinimeringsprincip kan knyta an till en behovsorienterad tolkning av utilitarismen: Även om vår uppmärksamhet gäller alla berörda bör vi beakta att det finns personer som har särskilt stora behov av att få vissa resurser.

Samhälleliga konsekvensanalyser bör rimligtvis göras utifrån frågan om alla människors väl och det innebär en utilitaristisk

ansats. Men en skademinimeringsaspekt bör alltid ingå i sådana överväganden oavsett om den motiveras som en uttryckt för utilitarismen eller som ett undantag för en utilitaristisk bedömning. Erinringen om barnperspektivet har karaktär av en sådan skademinimeringsaspekt och en motsvarande grundsyn är relevant i fråga om hur villkoren påverkas för funktionshindrade medborgare.

Frågor om tillstånd och tillsyn som konsekvensetiska bedömningar

Konsekvensetiska bedömningar bör naturligtvis ha en helt avgörande roll vid utformning av villkor för tillståndsprövning och tillsyn inom olika områden. Det ger en pragmatisk ansats i sådana frågor. Officiellt tillstånd och reglerad tillsyn blir inte en principiell nödvändighet, det blir en fråga om lämplighet från fall till fall, från område till område. Det kan finnas samhällsområden och verksamheter som har kontrollaspekter och korrigeringsmekanismer så att säga inbyggda i systemet.

Tillstånds- och tillsynsfrågor bör därför diskuteras i en saklig ton med avsikten att utforma regelverket på ett sådant sätt att det leder till de bästa konsekvenserna för alla som berörs – och för samhället i stort – och så att det samtidigt beaktar enskilda medborgares situation utifrån en skademinimeringsaspekt.

Värden och normer på olika argumentnivåer

De värden och normer vi analyserat – och som är väletablerade i motiveringarna för handikappolitiken – kan relateras till varandra på olika sätt. Nedanstående schematiska översikt är en möjlighet.

Schematisk översikt. Värden och normer på olika argumentnivåer

Rättvisa – bedömd utifrån:

Välfärd:

Resurser för

delaktighet, trygghet & ett gott liv

Värdighet-

integritet

(Val)frihet & autonomi:

Utrymme, struktur & resurser för självbestämmande

Likhet Behov Presta-

tion

Rättig- heter

Kompensation

Jämlik-

het

Humanitet Solidaritet

Mänskliga respektive medborgerliga fri- & rättigheter

Konsekvensetisk bedömning – människans väl: Vilka värden & normer samt vilken praxis ger sannolikt de bästa konsekvenserna för alla berörda?

Konsekvensetik med särskilt beaktande av en skademinimeringsprincip

Människovärdesprincipen

Mellan dessa olika positioner kan vi dra olika argumentationslinjer. Samtliga positioner på den första nivån kan knyta an till positioner på den andra nivån med värden och normer om humanitet, solidaritet och rättigheter. Oavsett om vi väljer en konsekvensetisk position eller inte, kan samtliga argument relateras till principen om människors höga och lika värde.

En möjlig argumentation är alltså att uppfatta samtliga värden på de två första nivåerna (välfärd, värdighet, frihet, rättvisa, jämlikhet, humanitet, solidaritet och rättigheter) som grundade i konsekvensetiska bedömningar (eventuella också med hänvisning till en skademinimeringsprincip). Dessa värden och normer får då sin giltighet genom att de (sannolikt) leder till bästa konsekvenserna för dem som berörs.

Konsekvensetiska bedömningar kan alltså användas både med avseende på konkreta förhållanden av regler, praxis och handlingar och för att ge skäl för mera övergripande etiska värden och normer. Vår uppmärksamhet på goda konsekvenser och människans väl kan i sin tur grundas på människovärdesprincipen.

Vi kan också erinra om en annan möjlig argumentation som innebär att värden och normer på de två första nivåerna direkt hänvisar till människovärdesprincipen – utan att aktualisera frågan om goda konsekvenser. Ytterligare en möjlighet är att flera eller alla värden och normer på de två första nivåerna uppfattas som giltiga i sig själva – de behöver ingen fortsatt argumentativt stöd.

Denna översikt har naturligtvis inte ambitionen att täcka in alla etiska värden och normer som kan vara aktuella i en diskussion om handikappolitik i vid mening. Inte minst hänvisningar till social kontraktsteorier, naturrättsliga ståndpunkter, Kants kategoriska imperativ och den gyllene regeln (”Allt vad ni vill att människorna skall göra för er, det skall ni också göra för dem” – Matteusevangeliet 7) kan aktualiseras som alternativ eller kompletteringar för en hänvisning till konsekvensetiska bedömningar (Blennberger 2005).

Referenser

Bergmark Å 1998: Nyckelbegrepp i socialt arbete. Studentlitteratur,

Lund. Blennberger E 2005: Etik i socialpolitik och socialt arbete. Student-

litteratur, Lund. Bobbio N 2000 (1990): Rättigheternas epok. Daidalos, Göteborg. Gynnerstedt K (red) 2004: Personlig assistans och medborgarskap.

Studentlitteratur, Lund. Liedman S-E 2004: Tankens lätthet, tingens tyngd. Om frihet. Bon-

niers, Stockholm. Nordenfelt L 2003: Om mänsklig värdighet. I Tidskriften Arbets-

terapeuten 2003:5. Nordenfelt L 2004: The Varieties of Dignity. I Health Care Ana-

lysis: Journal of Health Philosophy and Policy 2004. Vol 12 (2), pp 69–81. Chichester, West Sussex. Rawls, J 1999 (1971): En teori om rättvisa. Göteborg: Daidalos. SOU 1991:46 Handikapp Välfärd Rättvisa. Betänkande av 1989 års

handikapputredning. Fritzes, Stockholm.

Anteckningar från etiskt seminarium om valfrihet och tillsyn vid personlig assistans den 13 april 2005

Inledning

Assistanskommittén har i uppdrag av regeringen att kartlägga vilken betydelse som olika assistansanordnare har för kvalitet och kostnader. Kommittén ska föreslå lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans samt överväga om det behövs tillstånd för verksamheter med personlig assistans. Ett delbetänkande om tillsyns- och tillståndsfrågor ska lämnas till regeringen senast den 31 augusti 2005.

I tidigare diskussioner och utredningar har den assistansberättigades valfrihet och självbestämmande varit viktiga argument mot tillsyn och tillstånd vid personlig assistans. En stark statlig kontroll har ansetts strida mot assistansreformens grunder. Brukarens möjligheter att välja bort anordnare har ansetts räcka för att säkerställa god kvalitet i assistansen.

I propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) skriver regeringen att de två viktigaste begreppen inom handikappolitiken är valfrihet och integritet. Regeringen konstaterar att begreppen är sammanlänkade genom att valfriheten stärker den enskildes integritet och att de ligger till grund för målen om jämlika levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet i 5 § LSS. Tre olika former av valfrihet nämns i propositionen: val av anordnarform/anordnare, val av assistans och val av situation och tillfälle.

Viktiga frågor för Assistanskommittén är därför om tillsyn och tillstånd hotar den assistansberättigades valfrihet – eller om tillsyn och tillstånd kan bidra till bättre valfrihet när det gäller t.ex. val av assistenter samt situation och tillfälle för assistansen.

För att fördjupa diskussionen om dessa frågor inbjöd Assistanskommittén till ett etiskt seminarium den 13 april 2005. Fil.dr. Agneta Hugemark från Uppsala universitet, teol.dr. Erik Blennberger från Ersta & Sköndal Högskola och verksamhetsledare Lars Hagström från Kooperativet LILA hade förberett var sitt inlägg. Övriga deltagare, som bjudits in från bl.a. Assistanskommittén och dess referensgrupper, hade möjlighet att ställa frågor och framföra egna synpunkter. Sammanlagt deltog ett fyrtiotal personer i seminariet.

Agneta Hugemark

Agneta Hugemark höll ett anförande om den assistansberättigades roll i systemet. Föredraget byggde på hennes artikel ”Med rätt att bestämma själv? – ”exit”, ”voice” och personlig assistans” i antologin Personlig assistans och medborgarskap, utgiven år 2004 och rapporten Vad är till salu? – om utbud på marknader för grundskola och personlig assistans, som hon skrev tillsammans med Charlotte Mannerfeldt år 2003. (För mer information, se hennes hemsida på Internet: www.soc.uu.se/staff/agneta_h.html).

Agneta Hugemark talade under temat om tillsyn hotar (inskränker) valfrihet och inledde med att förklara att assistansreformens konstruktion kan härledas ur två olika diskurser (diskussioner) som uppstod under 1970-talet (jfr prop. 1992/93:159, s 42 ff).

Den ena diskursen (marknadsdiskursen) var nyliberal och nationalekonomisk och innehöll en kritik mot välfärdssystemet. Det ansågs som dyrt och inte motsvara de krav medborgarna ställde på stöd. Välfärdsystemet skulle i stället konstrueras så att medborgaren själv skulle kunna välja den ”leverantör” av välfärd som bäst motsvarar den enskildes behov. Det ska vara fri etableringsrätt för ”välfärdsproducenter”.

Den andra diskursen (arbetsledardiskursen) byggde på att den person som behöver välfärden ska bestämma över hur den utformas. Genom diskursen kritiserades professionalismen och byråkrati inom välfärden. Professionella ansågs dominera den enskilde genom att definiera dennes problem och lösningar och genom byråkrati skapades universella regler och rutiner. Det saknas helt utrymme för självbestämmande.

Enligt Hugemark är valfrihet och integritet viktiga begrepp som hänger ihop. Valfriheten stärker integriteten. När det gäller LSS finns det tre former av valfrihet: i förhållande till anordnartyp, val av assistenter och när, var och hur assistansens ska utföras. LSS ger brukaren rätt till självbestämmande på två sätt: att välja anordnare och/eller att vara arbetsledare. Det utvecklade sig två olika metoder för att uppnå självbestämmande: ”exit” och ”voice”. Genom ”exit” är den assistansberättigade fri att välja en annan anordnare om han eller hon inte är nöjd med den assistans som ges. Med stöd av sin ”voice” kan den assistansberättigade styra den assistans som ges så att assistansen når upp till den eftersträvade kvaliteten.

Hugemark har genom lokala studier av hur assistansen i Stockholm fungerar funnit att det där finns ett rikt utbud av anordnare med varierande koncept.

När det gäller ”marknadsperspektivet” skulle det vara bra att öka möjligheterna för den som handlar på marknaden att få bättre kunskap om variationerna. Perspektivet förutsätter att den som handlar vet vad en organisation har att erbjuda. Den enskilde måste också kunna definiera vad denne vill ha för att kunna välja. Fallerar någon punkt, riskerar valet att inte bli så bra. Det förutsätter energi och drivkraft att ta reda på alternativen. Det är alltså nödvändigt att information sprids, vilket också förutsätter att den enskilde kan ta del av informationen.

Det är inte säkert att alla assistsansberättigade släpps in i alla organisationer. Det förekommer en hel del ”nischning”. Vissa organisationer beskriver sig som små och nära den enskilde, vilket innebär att organisationen inte kan växa för mycket. Det begränsar hur många som kan välja detta alternativ.

När det gäller ”arbetsledarperspektivet” uppstår begränsningar genom att organisationer har koncept och passar inte detta så får den enskilde välja en annan anordnare. Desto fler organisationer med fast koncept desto sämre förutsättningar för ”voice”.

Även om Hugemark ser ett samband mellan minskad valfrihet och minskat självstämmande å ena sidan och ökad statlig/kommunal kontroll å andra sidan ser hon med tanke på utvecklingen inte ljust på framtiden när det gäller assistansberättigade personers förutsättningar att utöva ”exit” och/eller ”voice” för att påverka sin valfrihet och integritet.

Diskussion

Agneta Hugemark var osäker på hur det ser ut i övriga landet när det gäller möjligheterna för assistansberättigade att utöva ”exit” och ”voice” och utvecklingen av assistansen, men hon har uppfattat att situationen ser likartad ut i storstäderna.

Hugemark berättade att hon inte särskilt undersökt hur kommunerna arbetar med att informera assistansberättigade om sina möjligheter att välja anordnare eller bestämma över utformningen av insatsen. Hon känner dock till att några stadsdelar i Stockholm har gett ”nybeviljade” assistansberättigade viss information om detta. Samtidigt är tjänstemännen försiktiga med att ge information. Det finns ju vissa förvaltningsrättsliga svårigheter med att förorda anordnare.

En deltagare sade att kommunerna har begränsade möjligheter att informera brukare om anordnare. Kommunen kan inte, som ju själv är anordnare, gå ut med sådana rekommendationer. En annan deltagare uppgav att det alltid är relevant information att få veta sina rättigheter. Redan i denna del finns det stora brister i informationen i dag.

En deltagare berättade att Independent Living Institute har fått medel av Konsumentverket för en jämförandestudie av konsumentupplysning på assistansområdet. Han lyfte också frågan om inte desto mer ”voice” medför mindre möjlighet att välja.

Hugemark la fram hypotesen att ”exit” och ”voice” påverkar varandra. Desto fler organisationer att välja mellan, desto lättare att argumentera för valfrihet och självbestämmande, dvs. att konkurrensen driver fram ”valfrihet”.

En deltagare uppgav att hennes kommun inte kan anställa personal på ”PAN-avtal”. Det innebär att kommunen får övertalig personal när brukare som har kommunen som anordnare väljer annan anordnare.

En deltagare berättade att det finns exempel på ”frågeguider” som kan användas som instrument för att ”checka av” om en anordnare är bra.

Sekretariatet upplyste om att kommittén skickat ut en enkät till 900 brukare. Svaren innehåller tydliga tecken på skillnader mellan hur olika brukare upplever sitt inflytande, t.ex. upplever kvinnor och äldre sämre möjligheter. Kommuner som anordnare upplevs ge sämre möjligheter till inflytande.

En deltagare sa att tillstånd för enskild verksamhet borde kopplas till information om detta. Tillstånd säger något om kvalitet. Tillstånd i sig påverkar brukarens möjligheter att välja en bra anordnare.

En deltagare menade att medborgarperspektivet utgör ytterligare en diskurs. Det har funnits en kamp om att personer med funktionshinder ska bli erkända som medborgare.

En deltagare menade att samhället i övrigt definierar medborgaren annorlunda. Vi lever i ett pluralistiskt samhälle, marknadsekonomiskt. Mot offentliga monopol för valfrihet.

Erik Blennberger

Erik Blennberger menar att handikappreformens två kärnbegrepp är valfrihet och integritet. Begreppen integritet och värdighet är synonyma. Vi brukar anse att människovärdet är lika och högt. Men det är inget mått på trivsel, status eller nytta. Blennberger presenterar sex värdeaspekter utifrån människovärdet:

1. frihet-autonomi i en grundbetydelse – frihet från tvång och för-

tryck (rättstrygghet och rätt till självbestämmande och självständigt agerande),

2. saklig och öppen (icke-manipulativ) påverkan,

3. rätt till privat sfär – rumslig och genom kunskapsbegränsningar

av olika slag,

4. respektfullt och jämlikt bemötande,

5. kvalificerad insats och rättssäker behandling inom det offentliga

systemet och från andra aktörer samt tillgång till välfärdens resurser i övrigt, och

6. demokratiska rättigheter – delaktighet och demokratiskt

inflytande etc.

Ett människovärde kan nonchaleras eller kränkas genom att en person inte respekteras. Tillsyn har en aspekt av kontroll och kan sägas ha en bakgrund i en generell misstänksamhet om att det kan finnas oegentligheter och dålig kvalitet inom samhälleliga verksamheter. Det är inte minst tydligt när det gäller polisiär tillsyn inom trafiken (t.ex. fartkontroller), kontroll av passagerare på en flygplats eller tillsyn av livsmedelshantering och tillämpning av utskänkningsrättigheter. Men finns det någon rimlighet i att hävda att tillsyn och kontroll av nu nämnda slag innebär en kränkning

och ett integritetshot mot bilister, flygtrafikanter, livsmedelshandlare, livsmedelskonsumenter, krögare eller kroggäster? Ett regelverk för tillsynsarbete kan ha inslag som enskilda aktörer kan vara obekväma med, och tillsyn kan genomföras med ett bemötande som är misstänksamt och mästrande. I sig kan tillsyn rimligtvis inte uppfattas som ett hot mot medborgarens integritet. Tillsyn ligger i stället i medborgarens intresse, men denna måste ha normeringskriterier som är relevanta och rimliga och denna måste genomföras med respekt och hänsyn.

Begreppet värdighet-integritet har nu tolkats så att det innefattar begreppet frihet utifrån en första grundbetydelse av frihet, dvs. rätt till självbestämmande och autonomi. En frihet kan rimligtvis inte vara total. En klassisk restriktionsregel är att en persons frihet är begränsad av kravet att inte handla så att man inskränker motsvarande frihet för någon annan. Dessutom finns det andra frihetsinskränkningar som vi allmänt finner legitima. Vi kan t.ex. inte önska oss ett samhälle utan skolplikt där det ligger på föräldrarna eller barnen själva att avgöra om det ska bli någon skolgång eller låta medborgarna fritt handla läkemedel på apoteket. Och vi önskar knappast en skola med total valfrihet när det gäller ämnen och kursplaner. En sådan valfrihet vore att förneka viktiga insikter och ge plats för subjektivt godtycke. Ett samhällsliv kräver vissa begränsningar av friheten och hur denna begränsning bör utformas är en politiskt kontroversiell värdefråga.

Frågan vi ställer oss nu gäller inte i vilken utsträckning det t.ex. är angeläget att få göra individuella val inom offentliga verksamheter eller att få driva egna vårdinstitutioner eller vara anordnare av personlig assistans. Men är dessa möjligheter ett villkor för att en persons integritet ska vara respekterad? Blennberger finner det diskutabelt. Snarare handlar det om frihet, men inte nödvändigtvis om vad som krävs för ett värdigt liv. Myndigheters tillsyn av offentligt finansierad verksamhet kan alltså inte rimligtvis ur principiell synpunkt anses innebära en kränkning av de aktörer och mottagare som finns inom verksamheterna. Men kanske utgör tillsyn och tillståndprövning en minskad valfrihet. Tillståndsprövning kan ju innebära att det blir färre utförare inom ett område. Detta är utan tvekan en möjlig begränsning av valfriheten och självbestämmandet för aktören-anordnaren. Men den substantiella valfriheten handlar knappast endast om valet av anordnare i sig. Det handlar om att få välja sina assistenter och att få välja tid och delvis också inriktning på denna assistans. En sådan valfrihet kan ändå finnas

om antalet anordnare skulle reduceras. Det är också viktigt att erinra om att tillsynsverksamheten just kan ha brukarens valfrihet som ett viktigt normerande krav. Det kan innebära att krav på förändringar för sådana anordnare som inte ger brukaren tillräckligt med valfrihet, t.ex. genom hur avtal och kontrakt utformas. Tillsynen kan i den meningen bli ett stöd för brukarens valfrihet och självbestämmande.

Tillståndsprövning och tillsyn kan alltså i marginellt avseende reducera brukarens valfrihet i fråga om anordnare, men det är troligt att tillsyn ibland leder till en förstärkning av brukarens reella valfrihet och självbestämmande när det gäller insatsens karaktär.

Diskussion

En deltagare frågade om ett tillstånds- och tillsynsförfarande inte innebär ett omyndigförklarande av den assistansberättigade. Agneta Hugemark sade att det beror på vilken ”diskurs” man utgår ifrån och att det är omöjligt att uttalas sig om ett tillståndsförfarandes påverkan innan man vet vilka krav som ställs för tillstånd. Erik Blennberger medgav att tillstånd och tillsyn kan hämma valfriheten, men att avgörande är hur tillsynen utformas.

En deltagare menade att politiska beslut om formerna för tillstånd och tillsyn där man inte tagit tillräckligt hänsyn till den assistansberättigade kan vara kränkande. Frågan är vems åsikt som ska vara bestämmande.

En deltagare tyckte att det är viktigt att man i sammanhanget också tar hänsyn till att det är ett kollektiv som bidrar till att assistansen kan finansieras. En tillsyn kan av kollektivet uppfattas som att instrument för att kontrollera att assistansen utförs i enlighet med ”vad vi kommit överens om”, dvs. så som den beskrivs i lagen.

Lars Hagström

Lars Hagström talade över temat ”självbestämmande som rättighet” och förverkligandet av detta.

Möjligheten till självbestämmande kan inskränkas av en brist på kroppslig funktions (psykisk eller fysisk). Denna brist kan kompenseras, t.ex. genom personlig assistans eller hjälpmedel.

Personlig assistans innebär en villkorad rätt till självbestämmande. Det villkorade självbestämmandet innebär att andra ger förutsättningar för detta och en förutsättning är att det finns en materiell resurs som en lag. Självbestämmandet utgör kvaliteten och det villkorade självbestämmandet måste minimeras. I dag krävs det av samhället i övrigt att alla ska kunna utöva självbestämmande. De som inte kan utöva sitt självbestämmande ställs utanför det sociala sammanhanget.

Självbestämmandet finns reglerat i grund- och rättighetslag. Det finns en gräns för självbestämmandet. Denna får inte skada andra. Det är självklart. Möjligheten till fullständigt självbestämmande inskränks också i olika relationer, som t ex i äktenskap eller föräldraskap. I dessa fall har den enskilde valt att inskränka sin möjlighet till självbestämmande.

Det är fördomsfullt att behöva argumentera för något som borde vara så självklart som självbestämmandet. Det är självklart att människor som behöver hjälp av andra människor ska få det. Assistanskommittén utreder vårt självbestämmande. Den väcker vår oro. Det är viktigt att syftet med utredningens förslag görs tydligt.

De som omfattas av LSS har rätt att leva under goda levnadsvillkor, till skillnad från vad som gäller enligt SoL, där det talas om skälig levnadsnivå. I dag jämställs ofta skälig levnadsnivå med goda levnadsvillkor, trots att det är kvalitativt skilda begrepp. När dessa jämställs så utsätts vi för patriarkalt tänkande.

Med LSS ville man skapa jämlika levnadsvillkor för en grupp som inte kan uppnå goda levnadsvillkor utan rättighetslag.

Det har blivit normaliserat att människor för att få rätt till personlig assistans enligt LSS ska bedömas istället för att de ska få uttrycka vad som krävs för att de ska kunna uppnå goda levnadsvillkor.

Det finns en tydlig skillnad mellan LSS och SoL. LSS ligger närmare ”mänskliga rättigheter”. Om man är tydlig om skillnaden mellan goda levnadsvillkor och skälig levnadsnivå, så understryker man dessa rättigheter

Handikappreformen bygger på att det ges stor valfrihet. Därför är det viktigt att den som har rätt till personlig assistans informeras vad denna rätt innebär. Det måste finnas valalternativ som är kopplade till ens egna möjligheter att kunna utöva sin rätt. Så många som möjligt ska kunna välja. Man får inte i en förment

strävan efter jämlikhet minska valmöjligheterna för dem som kan välja.

När det gäller val av anordnare finns instrument, dvs. vad vi bör tänka på när vi väljer. Det är viktigt att ställa grundläggande krav på alla anordnare, så att alla kan göra goda val. Kraven skall dock vara väldigt elementära och bredden av alternativ måste understödjas.

Ett tillsynsförfarande ska bestå av en baskontroll med grundläggande kriterier om t.ex. arbetsgivaransvar, valmöjligheter mellan olika anordnare och/eller om arbetsledarrollen om man vill ha sådan.

Diskussion

En deltagare sade att handikappreformen har ifrågasatts och inte försvarats. Det har t.ex. inte förts fram ett samhällsperspektiv på reformen, som. att 50 000 personer sysselsätts som personliga assistenter genom reformen. Han efterlyste en statlig analys av samhällsnyttan.

En deltagare ansåg att det grundläggande argumentet för assistansen är att den ger en betydande möjlighet för personer i personkretsen att existera.

En deltagare menade att det hittills största hotet mot handikappreformen var den Assistansutredning som tillsattes redan ett år efter att reformen trätt i kraft. Utredningens förslag skulle, om de genomförts, inneburit att reformen i det närmaste försvunnit. Det var uppenbart att utredningen hade ett ekonomiskt perspektiv. Medvetandebasen kring reformen är bredare nu.

En deltagare hävdade att mycket i reformen redan försvunnit. Tidigare hade barn och ungdomar rätt till personlig assistans i skolan. När det gäller diskussionerna om fusk och missbruk saknas jämförande studier av övrig socialförsäkring. I likhet med detta saknas det fakta om fusk och missbruk när det gäller assistansen.

Agneta Hugemark pekade på att reformen inneburit en maktförskjutning. Individen anses nu mest kompetent att bestämma över sina intressen. Tidigare var det tvärtom.

En annan deltagare framhöll att han förutsatte att man genom handikappreformen skulle utveckla det personliga inslaget i socialt arbete.

En deltagare anförde att det är viktigt att man ser till de särskilda behov som vissa personer har för att kunna utöva sin valfrihet.

Lars Hagström framhöll att det i lagen inte finns något krav om självbestämmande och valfrihet. Detta är rättigheter. Frågan är hur rättigheterna tillfaller alla.

En deltagare sa att personlig assistans är ett verktyg för att vissa personer ska kunna tillvarata sina rättigheter. Intrång i denna rätt kan också vara kränkande.

En deltagare framhöll att så som assistansen är uppbyggd i dag kan den orsaka en negativ opinion. Handikappreformen vilar kanske på något osäkrare grund än vad vi tror. I dag förekommer tendensiösa beskrivningar. Huvudfrågan är om det behövs tillstånd och tillsyn. Den referensgrupp till Assistanskommittén som han tillhör (kommunerna) tycker att kommunerna i fråga om tillsyn ska jämställas med enskilda verksamheter. Det han hade hört under seminariet tyckte han förstärkte den synen. Han uppgav vidare att han hade bra erfarenhet av länsstyrelsen i dess roll som tillsynsmyndighet på det sociala området.

Sammanfattning av Riksförsäkringsverkets rapport Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (RFV Anser 2004:3)

Uppdraget

Regeringen har uppdragit åt Riksförsäkringsverket att se över möjligheterna att reglera vilka kostnader som skall ingå i den statliga assistansersättningen i syfte att förbättra kostnadskontrollen. Myndigheten skall också överväga att lämna förslag på att införa en gräns för hur stor del av assistansersättningen som får utgöras av kringkostnader. RFV skall analysera konsekvenserna av en eventuell reglering, såväl kvalitativa för den personliga assistansen som administrativa för försäkringskassorna och assistansanordnarna. Vidare skall förslagens ekonomiska konsekvenser analyseras och särredovisas för stat- och kommunsektor. RFV skall även föreslå hur kontrollen av kostnaderna skall gå till för att den ska bli så effektiv som möjligt samt överväga eventuella påföljder för assistansanordnare som använder assistansersättning för andra ändamål än avsedda.

RFV skall samråda med Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet, brukarrörelsen och handikapprörelsen.

I den utsträckning förslaget kräver författningsändringar skall förslag på sådana lämnas.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2004.

Riksförsäkringsverket föreslår

Riksförsäkringsverket föreslår att Försäkringskassan bemyndigas att reglera vilka kostnader som får ingå i den statliga assistansersättningen. Riksförsäkringsverket föreslår därmed att en detaljreglering av vilka kostnader som får ingå i den statliga assistanser-

sättningen införs i föreskrifterna. Riksförsäkringsverket presenterar i denna rapport ett förslag till hur en sådan reglering och kontroll skulle kunna vara utformad. Förslaget bygger på att assistansanordnaren ska vara skyldig att redovisa faktiska lönekostnader mot utbetald ersättning. Anordnare av assistans görs genom förslaget skyldiga att för varje ersättningsberättigads räkning individuellt förvalta och redovisa hur ersättningen använts. Detta bygger på tanken att ersättningen tillhör den enskilde även efter Försäkringskassan betalat ut det månatliga beloppet till anordnaren. Ersättning som inte använts ändamålsenligt ska betalas tillbaka till Försäkringskassan. På detta sätt kan ersättningen regleras och kostnadskontrollen förbättras.

Förslaget förväntas ha positiva effekter ur kvalitetssynpunkt. Den ersättningsberättigade kommer att kunna överblicka sin ersättning på ett helt annat sätt än tidigare. Detta i sig innebär en kvalitetsvinst och ett närmande till försäkringens målsättning om självbestämmande. Eftersom anordnaren ska återbetala lönekostnader som inte använts ökar benägenheten att låta de personliga assistenterna kompetensutveckla sig eftersom även detta räknas som en lönekostnad. Kompetensutveckling och utbildningsinsatser förväntas leda till bättre kvalitet i utförandet av personlig assistans.

En ökad reglering och kontroll av ersättningen ökar också administrationen. De förslag som presenteras av Riksförsäkringsverket i denna rapport innebär en viss ökad administration för assistansanordnare och för Försäkringskassan. Eftersom redovisningen ska ske individuellt innebär det att anordnare som i dag inte redovisar eller bokför ersättningen individuellt måste bygga upp ett sådant system. Den administration och kostnad som en sådan förändring innebär får dock ses som en engångskostnad. Kravet på individuell redovisning av ersättning är i enlighet med intentionerna i lagstiftningen om den enskildes rätt att själv förfoga och bestämma över ersättningen. Individuell redovisning stämmer också väl överens med reglerna om förhöjt timbelopp, som redan i dag bygger på den enskildes redovisning av samtliga kostnader för personlig assistans.

Andra av Riksförsäkringsverket föreslagna regler innebär samtidigt en minskad administration. Exempel på föreslagna regeländringar som förväntas leda till en minskad administration är en förlängning av den tidsperiod för vilken ett beslut får beviljas. Denna tid föreslås förlängas från sex månader till ett år, vilket medför en halvering av antalet slutavräkningar.

Eftersom det i dagsläget inte finns någon kunskap om hur stor del av ersättningen som betalas ut men som inte används till kostnader för personlig assistans är det omöjligt att förutse hur stor del av ersättningen som kommer att återbetalas till Försäkringskassan. Det är troligt att förslaget leder till att anordnare, i större utsträckning än enligt gällande regler, betalar ut avtalsenliga löner till de personliga assistenterna. Om ersättning som i dag kan användas som en skattefri kontantersättning i stället går till konkurrenskraftiga löner, förväntas det bidra till statskassan genom intäkter för betald skatt och sociala avgifter. För kommunsektorn beräknas inga ökade kostnader utöver de administrativa. Förslaget innebär ingen extra uppgift för kommunerna mer än att den enskildes kostnader ska redovisas på ett annat sätt än vad gällande regler kräver i dag. Svenska kommunförbundet har vid flera tillfällen påpekat att assistansersättningen inte räcker för att täcka de kostnader som enskilda har för den personliga assistansen. Förslaget innebär att det nu också kommer att vara möjligt för landets kommuner att presentera detta förhållande i siffror.

Förslaget innebär att ersättningen inte längre kommer att betalas ut till den ersättningsberättigade om inte denne själv anordnar sin assistans. Före utbetalning ska, som hittills, den ersättningsberättigade skriftligen begära vem ersättningen ska betalas ut till. Ersättning kan enligt förslaget bara betalas ut till en assistansanordnare.

I och med att anordnaren är betalningsmottagare kommer denne att omfattas av uppgiftsskyldighet. Anordnaren är skyldig att, för tillämpningen av lagen, lämna sådana uppgifter som erfordras. Uppgiftsskyldigheten sträcker sig vidare än att lämna uppgifter till Försäkringskassan. Den som är uppgiftsskyldig enligt föreslagen bestämmelse är också skyldig att genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt kunna visa underlag för att Försäkringskassan ska kunna fullfölja kontroll av uppgiftsskyldigheten. Detta föreslås regleras i föreskrifterna. Rapporten tar även upp frågan om att informationsutbyte med Skatteverket i fråga om kontrolluppgifter kan vara nödvändig för att Försäkringskassan ska kunna fullfölja den föreslagna kontrollskyldigheten.

I fråga om påföljder föreslås i stället att sådan anordnare som inte inkommer med redovisning till Försäkringskassan att bli återbetalningsskyldig för den del av beloppet som denne inte visar har använts för avsett ändamål. Detta innebär att anordnaren också görs återbetalningsskyldig om denne har utfört assistans i situationer som enligt lagen inte räknas som lämnad assistans. Ett

exempel på en sådan situation är då ersättningen använts för att köpa tjänst hos ett bemanningsföretag. Assistansanordnare skall också betala dröjsmålsränta på det återbetalningspliktiga beloppet om det inte betalas tillbaka i rätt tid. I förslaget finns också situationer då Försäkringskassan skall bryta eller hålla inne med ett skäligt belopp till en anordnare om denne på olika sätt underlåter att fullgöra sina skyldigheter som anordnare av personlig assistans.

Sammanställning av remissyttranden över RFV:s förslag om reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen (RFV Anser 2004:3)

Regeringen har gett 49 remissinstanser möjlighet att yttra sig över RFV:s förslag angående bl.a. kostnadskontroll av assistansersättning (se bifogad remisslista). Av dessa har följande 42 remissinstanser lämnat svar:

Justitieombudsmannen (JO), Riksrevisionen, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Uppsala län, Länsrätten i Västernorrlands län, Domstolsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen (HO), Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Botkyrka kommun, Lidingö kommun, Nynäshamns kommun, Stockholms kommun, Katrineholms kommun, Linköpings kommun, Oskarshamns kommun, Jönköpings kommun, Gotlands kommun, Malmö kommun, Staffanstorps kommun, Borås kommun, Göteborgs kommun, Kungälvs kommun,

Karlstads kommun, Örebro kommun, Sala kommun, Faluns kommun, Sundsvalls kommun, Arvidsjaurs kommun, Piteå kommun, Sveriges kommuner och landsting (SKL), Svenska Kommunalarbetareförbundet, Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Vårdföretagarna, Kommunala Företagens Samarbetsorganisation (KFS), Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO), Föreningen Jämlikhet Assistans & Gemenskap (Föreningen JAG), Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA), och Stockholmskooperativet för Independent Living (STIL).

Utöver de tillfrågade remissinstanserna har följande fyra organisationer yttrat sig över RFV:s förslag:

Göteborgskooperativet för Independent Living (GIL), LarSService AB, Privata Assistansanordnares Riksorganisation (PARO), och Frösunda LSS AB.

Även dessa fyra organisationer refereras i denna sammanställning som remissinstanser.

Dåvarande Riksförsäkringsverket, nuvarande Försäkringskassan, har med anledning av ett regeringsuppdrag lagt ett förslag om kostnadskontroll av den ersättning som Försäkringskassan betalar ut enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). I huvudsak föreslår Riksförsäkringsverket följande.

  • Assistansersättningen skall fortfarande vara schabloniserad, men delas upp i två delar. Huvuddelen reserveras för lön (87 procent). För denna del är assistansanordnaren redovisningspliktig. Redovisningen görs individuellt för varje assistansberättigad. Understiger kostnaderna för lönerna den bestämda nivån skall anordnaren återbetala ersättningen upp till den nivån.
  • Resterande del utgör ersättningen för omkostnader samt utbildnings- och administrationskostnader. Denna är inte redovisningspliktig.
  • Assistansersättningen kan enbart betalas ut till en assistansanordnare. Som kostnad för personlig assistans anses inte i något fall ersättning som anordnaren lämnar till annan än egen anställd personal.

Remissinstansernas synpunkter på förslaget

Huvuddelen av remissinstanserna är kortfattat positiva till förslaget i stort och har endast lämnat enstaka synpunkter. Flera av synpunkterna är av formell karaktär, men det finns bland dessa svar också kritik mot enskilda föreslag i RFV:s rapport. Endast i ett fåtal svar behandlas hela eller större delar av förslaget. Flera av de remissinstanser som är mer genomgående kritiska till förslaget i stort berör i huvudsak frågor om assistansersättningen som fortfarande är olösta, t.ex. möjligheten för anordnare att få hela assistansen ersatt. I några fall har remissinstanser lämnat alternativa förslag till att uppnå kostnadskontroll.

RFV presenterar sina förslag under olika rubriker. Vi redovisar remissinstansernas särskilda synpunkter under motsvarande rubriker (inklusive numreringen i RFV:s rapport). De synpunkter som handlar om frågor som inte behandlats i Riksförsäkringsverkets rapport tas upp under rubriken övrigt i slutet av sammanställningen.

Generellt kan följande sägas:

  • Karlstad kommun tillstyrker Riksförsäkringsverkets förslag.
  • Göteborgs kommun avstyrker Riksförsäkringsverkets förslag.
  • Ett antal remissinstanser tillstyrker i huvudsak förslaget:

Socialstyrelsen, Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Svenska kommunalarbetarförbundet, Intressegruppen för Assistansberättigade, Kungälvs kommun och Borås kommun HSO, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsrätten i Uppsala, HO, Länsstyrelsen i Skåne, Sala kommun, Kungälvs kommun, Kommunstyrelsen i Stockholms kommun, Botkyrka kommun och Sundsvalls kommun.

  • Riksrevisionen avstår från att svara.

Några remissinstanser, bl.a. Göteborgs stad, KFO, Vårdföretagarna, STIL och HO, föreslår att Assistanskommittén skall ges i uppdrag att hantera frågan om kostnadskontroll.

Avräkningsperioder (avsnitt 5.1 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst ett år, då den enskilde har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar).

Flera remissinstanser har särskilt tagit upp förslaget om att avräkningsperioden kan uppgå längst till ett år, bl.a. Gotlands kommun, Lidingö kommun, Föreningen JAG, Länsstyrelsen i Skåne, LarSService AB, Nynäshamns kommun, KFS och STIL. De tillstyrker förslaget eftersom det leder till mindre administration, bättre möjligheter att fördela assistanstid och underlättar arbetet. Ett par remissinstanser framhåller att om assistansersättning beviljas i slutet av året bör slutavräkning ske 31 december året efter.

LarSService AB uppger också att det blir svårt att veta vilka uppgifter som skall redovisas vid slutavräkningen. Det är dessutom en nackdel att det för den assistansberättigade tar lång tid att få veta vad denne faktiskt kan erhålla vid t.ex. sjukhusvistelse, dödsfall och ersättning för sjukvikarie.

Reglering (avsnitt 5.2 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddelar ytterligare föreskrifter om vilka kostnader assistansersättningen får täcka.

Flertalet remissinstanser behandlar förslaget till reglering.

JO anser att det finns behov av att införa ett system för kostnadskontroll, men att utformningen av kontrollen i föreskrifter bör utredas ytterligare. JO förutsätter att de problem som är förknippade med informationsutbyte med Skatteverket belyses ytterligare.

HSO framhåller att regleringen behövs för att minska missbruk. Den individuella redovisningen ser HSO som en garant för de enskilda brukarna.

Arvidsjaur kommun, Kungälvs kommun, Sundsvalls kommun, Stockholms kommun och Lidingö kommun är positiva till förslaget. Flera av dessa kommuner framhåller dock att förslaget leder till viss ökad administration. Stöd till förslaget lämnas också av länsstyrelserna i Skåne och Jämtlands län, Länsrätten i Uppsala samt Handikappombudsmannen.

Göteborgs kommun framhåller att personlig assistans är en viktig del i åtgärderna för att förverkliga de nationella handikappolitiska målen. Därför är det viktigt att förtroendet för assistansen upprätthålls bland brukare likväl som andra grupper i samhället. Det är viktigt att de medel som är avsatta för assistans verkligen nyttjas till sådant ändamål. Utredningens förslag med en återgång till detaljreglering och detaljredovisning av användningen av assistansersättningen är emellertid inte rätt väg.

Även LarSService AB finner att det finns behov av kostnadskontroll men framhåller samtidigt att det fortfarande är viktigt med integritet och valfrihet för den assistansberättigade.

Kammarrätten i Göteborg påpekar att föreslagna förändringar får antas medföra administrativt merarbete och kostnadsökningar för såväl Försäkringskassan som anordnare, t.ex. kommunerna.

Flera andra remissinstanser lyfter särskilt fram att förslaget är kostnadsdrivande och leder till ökad administration. Dit hör bl.a. Gotlands kommun, Staffanstorps kommun, Sala kommun, Linköpings kommun, Botkyrka kommun och Örebro kommun.

Föreningen JAG menar att den individuella redovisningen och den föreslagna fördelningen mellan lönekostnader och administration driver upp grundlönerna och leder till stora svårigheter för brukare med höga OB-kostnader. Det blir också omöjligt att fördela lönekostnaderna på flera brukare och därmed att jämna ut kostnaderna mellan dem med låga och höga kostnader för löner. Vidare framhåller JAG att förslaget inte löser frågan med att assistansersättning kan delas ut till brukare, assistenter eller andra som en skattefri ersättning. GIL och STIL anser att den föreslagna gränsen för hur mycket lön som kan betalas ut snedvrider konkurrensen. Den assistansberättigade person som lägger ut sin assistans enbart på dagtid kan betala en högre grundlön än den som har assistans under OB-tid. Förslaget medför också att det blir svårare att motivera kompetensutveckling och en hög lön ger inte

utrymmer för utbildning. KFS menar att det i förslaget om högsta lönenivå inte tagits hänsyn till variationer i behov och kostnader mellan olika assistansberättigade. Nynäshamn kommun anser att nivån på ersättningen är för lågt satt för att lönekostanden och löneförmåner skall kunna täckas av assistansersättningen. Vårdföretagarna, Frösunda LSS AB och Jönköpings kommun redovisar liknande synpunkter. De framhåller även att administrationskostnaderna kommer att öka. Vårdföretagarna menar också att förslaget om reglerad assistansersättning inskränker den fria förhandlingsrätten, vilket även framförs av andra remissinstanser.

Oskarshamns kommun anser att en individuell redovisning skulle göra det svårt att använda personliga assistenter på ett effektivt sätt. Den samordning och det resursutnyttjande som i dag sker innebär enligt kommunen ingen nackdel för den enskilde då möjligheten att själv välja personlig assistent är stor. Kommunen menar att förslaget inte är bra med tanke på att det råder personalbrist.

Linköpings kommun anser att kostnaderna för utbildning och omkostnader riskerar att hållas nere om bara lönekostnader redovisas. Den politiska oppositionen i Stockholms kommun reserverar sig mot majoritetens remissvar. I reservationen avvisas förslaget eftersom det leder till en detaljreglering. En följd av denna reglering kan bli att en stor del av den privata sektor som anordnar assistans försvinner.

Jönköpings kommun förordar istället för den föreslagna regleringen, mot bakgrund av skälen bakom förslaget om kostnadskontroll – dvs. åtkomst av oseriösa anordnare –, ett utvecklat tillstånds- och tillsynsförfarande. För kommunens del skulle den föreslagna regleringen sannolikt innebära ett behov av administrativa stödresurser i miljonklassen som inte är av engångskaraktär utan består av tillkommande personal och IT-kostnader.

KFO är kritiskt mot att assistansersättning som avser lönekostnaderna skall redovisas individuellt. Genom avtal mellan brukare och anordnare kan den enskildes ekonomiska oberoende bevaras. En kollektiv redovisning ger möjlighet för anordnare att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt. Den möjliggör också att fler anordnare kan vara verksamma.

KFS-företagen har delade meningar angående förslaget om individuell redovisning. Förslaget gör det omöjligt att använda resurserna kollektivt, t.ex. för att täcka mellanskillnaden beträffande RFV:s respektive kollektivavtalade riktlinjer för jourer-

sättning. Några företag anser i det här avseendet att det inte är rimligt att ta ansvaret utan att få tillgång till resurserna på så sätt att man inte kräver individrelaterad redovisning. Tillämpningen av förhöjd ersättning är administrativt krävande och något som mindre och medelstora företagare kan ”välja bort” om det är möjligt att gemensamt täcka kostnaderna för ett flertal assistansberättigade. De företag som redan tillämpar individuell redovisning anser att huvudfrågan handlar om att se över anpassningen av ersättningen till individuella behov och att det är viktigt att tillse administrativ kostnadstäckning för att individuell redovisning skall vara möjlig.

GIL och Malmö kommun anser att individuell redovisning inte bör införas eftersom ett sådant system omöjliggör omfördelning mellan brukare. Malmö kommun lyfter särskilt fram att det är viktigt att det finns möjlighet till flexibilitet i systemet mellan olika kostnader så att hänsyn kan tas till nödvändiga administrativa kostnader och den assistansberättigades behov av utbildning och omkostnader för assistenterna. STIL menar att individuell redovisning medför att den assistansberättigades rätt till integritet urvattnas. Resultatet blir en inkonsekvent kontroll av ”oss och våra organisationer”. STIL ifrågasätter Försäkringskassans möjlighet att kontrollera.

Föreningen JAG anser att man borde föreskriva i lag att assistansberättigades hela individuella ersättning måste användas för köp av personlig assistans hos en assistansanordnare. Därmed försvåras möjligheten att betala ut ”svarta pengar”. Vidare bör ersättningen betalas ut som en schablonersättning i olika nivåer, baserat på den enskildes assistansbehov. Därvid bör man utgå från de behov som idag ger rätt till förhöjd ersättning.

Nynäshamn kommun menar att den individuella redovisningen ökar förutsättningarna för kommunerna att få sina ”överkostnader” redovisade och tydliga.

Enligt Sveriges Kommuner och Landsting strider förslaget att reglera lönekostnader med eventuell återbetalning mot 6 § LSS. Förslaget leder till en låsning av lönemedel, regler för kvalitet och möjlighet att rekrytera. Brukare kan inte avtala med kommunen om hur övrig del av assistansersättningen skall fördelas. De förfogar inte över medlen. Detaljregleringen skapar problem i förhållande till kommunens skyldighet att ersätta brukare enligt 9 § 2 LSS. Skall överskott återbetalas till Försäkringskassan bör motsatta förhållandet gälla, dvs. att kassan skall ersätta kommunen för dess underskott i lämnad assistans. Ersättning bör i så fall utges efter

faktiska kostnader. Individualisering av redovisningen är tungrodd och kostnadsdrivande.

Flera andra remissinstanser föreslår också ett utvecklat tillstånds- och tillsynsförfarande, bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna, Malmö kommun och KFS. Katrineholms kommun anser att det är angeläget att motverka den möjlighet schablonersättningen ger att använda assistansersättningen till andra kostnader än sådana som är knutna till utförandet av assistansen eller för oseriösa företag att maximera sin vinst. Man frågar dock om det är rätt att ytterligare öka den administration som utbetalning av assistansersättning kräver. Detta inte minst som en statlig utredning just tillsatts för att se över personlig assistans och skall lämna förslag om tillsyn över utförandet av personlig assistans. Kommunen anser att Riksförsäkringsverket istället borde ha övervägt tillståndsgivning eller tillsyn.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är osäkert om kommunerna bör omfattas av ett redovisningssystem.

LarSService AB uppger att rättsläget förtydligas genom föreskrifter men att föreskrifter minskar individens frihet. Vidare framför företaget att det är svårt att få med alla kostnader i en föreskrift, t ex om personalmöte, sjukförsäkringsavgift, utbildning och till arbetsledare.

Falu kommun, som uppger sig redan i dag ha individuell redovisning, anser att en individuell redovisning, för att öka kvaliteten i personlig assistans, också bör omfatta omkostnader för assistansen.

Svenska Kommunalarbetareförbundet önskar att förslaget förtydligas med möjligheten att reglera kostnadsposten ”Utbildning av assistenter och arbetsledare” och att de som själva anordnar sin assistans skall inkluderas i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.

GIL anser att 13 procent utgör ett för begränsat utrymme för administrationen. Ersättningen i dag är inte tillräcklig för att klara relevanta kostnader för arbetsledning och ytterligare reglering och kontroll kommer att medföra mer administrativa kostnader. Nynäshamn kommun framför att procentsatsen 3–5 är för hög med tanke på att lön under utbildning inte ingår.

Malmö kommun menar att det inte är rimligt att anordnaren skall avtala med den assistansberättigade om hur den oreglerade delen av ersättningen skall användas. Anordnaren kan inte organisera sin verksamhet utifrån skilda krav med tanke på omfattningen av fasta administrativa kostnader. Hänsyn måste också tas till olika lagar om personals anställnings- och arbetsförhållanden. Malmö

kommun bedömer att den oreglerade delen täcker övriga kostnader.

Kungälvs kommun anser att administrativa kostnader uppgår till 11–12 procent.

KFS framhåller att ”ickeregleringen” av 13 procent fortsättningsvis ger möjligheter att missbruka assistansersättningen.

Enligt PARO finns en risk att den föreslagna regleringen kommer att leda till längre handläggningstider från försäkringskassan.

Frösunda LSS AB ser en fara i att RFV:s förslag leder till ett minskat utbud av assistansanordnare.

Assistansanordnaren som betalningsmottagare och egen anställd personal (avsnitt 5.3 och 5.6 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Assistansersättning betalas ut till en assistansanordnare. En assistansanordnare kan vara den ersättningsberättigade om denne själv anordnar sin assistans, en annan fysisk person eller en kommun. Som kostnad för personlig assistans anses inte i något fall ersättning som assistansanordnaren lämnar till annan än egen anställd personal för utförandet av den personliga assistansen

Flera remissinstanser avvisar eller är kritiska till förslaget om att personlig assistans för en brukare endast kan utföras av en anordnare.

STIL, KFO och KFS uppger att det bl.a. kan skapa problem vid vissa akuta situationer, t.ex. vid behov av personlig assistans på annan ort än hemorten. KFS anser vidare att en reglering av möjligheten att anlita underleverantörer innebär en inskränkning av valfrihet och självbestämmande som inte överensstämmer med lagens intentioner. Under förutsättning att kommunen tar vikarieansvaret (i stället för som i dag sjuklönekostnaden) kan möjligheten att välja lösning för ersättare vid sjukdom kvarstå.

HSO vill göra det möjligt för en anordnare av personlig assistans att även kunna anlita kommunen som anordnare. IfA menar att det finns assistansberättigade som vid vissa tillfällen kan behöva kompletterande assistans från en annan assistansanordnare än den ordinarie. GIL och LarSService AB anser att förslaget försämrar möjligheterna att utnyttja samhällsresurserna. GIL anser också att

förslaget försvårar resandet för assistansberättigade personer. JO är tveksam till förslaget. Malmö kommun menar att förslaget innebär att all assistans inte kan utföras, särskilt när det gäller insatser kvällstid. Det blir också svårt att täcka upp korttidsfrånvaro.

Piteå kommun och Nynäshamn kommun anser att förslaget om att ersättningen enbart skall kunna betala ut till en anordnare är bra. Piteå kommun menar att samtliga anordnare skall bära sina egna kostnader.

Socialstyrelsen anser att förslaget till 10 § LASS om vem som kan motta ersättningen behöver förtydligas med tillägget ”efter begäran av den assistansberättigade”.

HO ställer sig frågande till förslaget om att assistansersättningen endast skall betalas ut till en anordnare. Detta strider mot principerna om att insatserna skall anpassas till den enskildes individuella behov. Sveriges Kommuner och Landsting motsätter sig förslaget med hänvisning till kommunernas ansvar enligt kommunallagen.

Kammarrätten noterar att ett skrivfel uppkommit i den föreslagna texten till 10 § p 2, där åberopade lagen skall vara (1970:943).

Anordnaren och lämnad assistans (avsnitt 5.4 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Som kostnad för personlig assistans anses inte i något fall ersättning som assistansanordnaren lämnar. Jfr. kommentarer till avsnitten 5.3 och 5.6.

Hushållsgemenskap (avsnitt 5.5 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Regeln om hushållsgemenskap kan komma att avskaffas.

Linköpings kommun avvisar förslaget att avskaffa regeln om hushållsgemenskap.

Utbetalning, avräkning och redovisning (avsnitt 5.7 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Utbetalning av assistansersättning för en viss månad får grundas på ett beräknat antal assistanstimmar och det för den assistansberättigade fastställda timbelopp. Avräkningen för större avvikelser avseende lämnad assistans i förhållande till beviljat antal timmar skall ske senast andra månaden efter den månad den preliminära utbetalningen skett. Slutavräkningen skall ske när rätten till ersättningen upphör, vid byte av assistansanordnare eller senast per den 31 december. Redovisningen av lämnad assistans och ersättning som använts för kostnader som den enskilde haft för personlig assistans skall ske årligen per den 31 december.

Nynäshamn kommun lyfter fram frågan om att vissa frågor är olösta, t.ex. den om hur inte utnyttjade medel skall förvaltas. Kommunen, som i dag i sina avtal med assistansberättigade personer inte har med villkor om hur assistansersättningen skall användas, tror att regleringen kommer att ställa högre krav på förmågan att sluta avtal om assistans.

Linköpings kommun och Sundsvalls kommun anser att ersättning som beslutas i slutet av året, skall slutavräknas per den 31 december året efter beslutet.

Val av anordnare och utbetalning till kommun (avsnitt 5.8 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Försäkringskassan skall besluta att ersättningen skall betalas ut till någon annan anordnare av personlig assistans som den ersättningsberättigade begär om en assistansanordnare

1. underlåter att till Försäkringskassan återbetala ersättning

för vilken återbetalningsskyddighet föreligger,

2. underlåter att till Försäkringskassan lämna uppgifter som

denne är skyldig att lämna enligt 18 och 18 a §§ lagen (1993:389) om assistansersättning,

3. lämnar oriktiga uppgifter eller på annat sätt förorsakar att

ersättningen lämnas felaktigt eller med för högt belopp,

4. är i konkurs eller likvidation, satt under tvångsförvaltning

eller, föremål för ackord,

5. tills vidare har inställt sina betalningar, är underkastad

näringsförbud, föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångsförvaltning ackord eller annat förfarande eller,

6. är dömd för brott avseende yrkesutövning enligt lagakraft-

vunnen dom eller inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt.

Kammarrätten i Göteborg påpekar att det förutsätts att en dialog mellan Försäkringskassan och den assistansberättigade kommer till stånd för att den assistansberättigade skall kunna begära att ersättningen betalas ut till en annan anordnare.

LarSService AB anser att det är bra att skydda brukaren genom att Försäkringskassan kan betala ut ersättning till annan anordnare. Bolaget framhåller också att det är viktigt att Försäkringskassan är opartisk och inte fattar något beslut på felaktiga grunder och att en assistansanordnare skall ha möjlighet att försvara sig på ett rättvist sätt. Kommunikation är viktigt.

Piteå kommun anser att det är bra att olika typer av anordnare jämställs men tycker att förslaget om att Försäkringskassan kan betala ut ersättning till kommunen motsäger detta.

Återbetalningsskyldighet (avsnitt 5.9 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Försäkringskassan skall besluta om återbetalningsskyldighet av assistansersättning, om den ersättningsberättigade, hans ställföreträdare eller en assistansanordnare genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detsamma gäller om ersättning i annat fall lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den ersättningsberättigade, hans ställföreträdare eller assistansanordnaren skäligen borde ha insett detta.

Försäkringskassan skall även besluta om återbetalning av den del av assistansersättningen som assistansanordnaren inte kan visa har används till avsett ändamål.

Om det finns särskilda skäl får Försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller delvis för den ersättningsberättigade.

Vid senare utbetalning till någon som skall betala tillbaka ersättning enligt första eller andra styckena får Försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkningen på vad som har lämnats för mycket.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vad som skall återbetalas.

JO ser det som positivt att reglerna om återkrav förtydligas.

Gotlands kommun anser att det är nödvändigt med en tydligare reglering, så att medel som inte använts betalas tillbaka.

Kammarrätten i Göteborg påpekar att förvaltningsdomstolarna kommer att tillföras fler mål genom bl.a. den återbetalningsskyldighet som kan bli följden av förändringarna. Domstolsverket anför också att förslaget kan leda till ökat antal mål, även om verket bedömer ökningen som liten i absoluta tal. Däremot kan målen i sig bli relativt resurskrävande då det torde bli fråga om en hel del ”sifferexercis”. Partsställningen kan också bidra till att göra dessa mål mer krävande. Detta bör därför följas upp för att kunna avgöra om domstolsväsendet behöver kompenseras finansiellt.

Länsrätten i Västernorrland anser att möjligheten till eftergift bör avse alla återbetalningsskyldiga, också anordnarna, samt att delegationsrätten i 16 § sista stycket LASS saknar motsvarighet i förordningsförslaget. Dessutom påpekar länsrätten att nu gällande förordningstext i 10–11 §§ har kastats om i förslaget.

KFS ställer sig bakom förslaget om att anordnaren skall vara ålagd en uppgiftsskyldighet.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att inte ändamålsenligt använd ersättning skall återbetalas.

LarSService AB efterfrågar tydlighet i fråga om uppgifts- och anmälningsskyldighet.

Dröjsmålsränta (avsnitt 5.10 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Assistansanordnaren skall betala dröjsmålsränta på det återbetalningspliktiga beloppet om det inte betalas i rätt tid och om det inte finns särskilda skäl emot det. Dröjsmålsränta skall tas ut enligt räntelagen (1975:635)

LarSService AB och Piteå kommun anser att Försäkringskassan också skall göras skyldig att betala dröjsmålsränta då kassan dröjt med utbetalning.

Anordnarens uppgiftsskyldighet (avsnitt 5.11 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Utöver vad som föreskrivs i 18 § är assistansanordnaren eller annan till vilken assistansersättning betalas ut skyldig att lämna uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen.

Närmare föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter enligt första stycket meddelas av regeringen eller efter bemyndigande den myndighet som regeringen bestämmer.

LarSService AB efterfrågar tydlighet i fråga om uppgifts- och anmälningsskyldighet.

Försäkringskassans möjlighet att meddela föreskrifter avseende kostnader som assistansersättningen får täcka (avsnitt 6.1 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Försäkringskassan meddelar föreskrifter om beräkningen av assistansersättningen och om vilka kostnader assistansersättningen får täcka.

Jfr. JO:s kommentar under rubriken 5.2.

Försäkringskassans möjlighet att meddela föreskrifter angående avräknings-, utbetalningsförfarande och uppgiftsskyldighet (avsnitt 6.2 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: Försäkringskassan får meddela föreskrifter om utbetalnings-, avräknings- och redovisningsförfarande enligt 10 § femte stycket lagen (1993:389) om assistansersättning. Försäkringskassan får vidare meddela föreskrifter om assistansanordnarens och den ersättningsberättigades uppgiftsskyldighet enligt 18 och 18 a §§ lagen ((1993:389) om assistansersättning.

Ingen remissinstans har kommenterat förslaget.

Begäran om utbetalning (avsnitt 6.3 i RFV:s rapport)

RFV:s förslag: En sådan begäran skall vara skriftlig och innehålla uppgift om

1. till vilket postgiro- eller bankkonto utbetalningen önskas

2. personnummer eller tilldelat organisationsnummer för

assistansanordnaren.

Ett skriftligt avtal om personlig assistans mellan den ersättningsberättigade och assistansanordnaren skall bifogas begäran.

Ingen remissinstans har kommenterat förslaget.

Uppgifter om utbetalning (avsnitt 6.4 i RFV:s rapport)

RVF:s förslag: Utbetalning i ett enskilt ärende får göras på annat sätt om det finns skäl till det.

Ingen remissinstans har kommenterat förslaget.

Övriga kommentarer

Socialstyrelsen och Piteå kommun anser att regelverket för LSS och LASS skall överensstämma.

Socialstyrelsen anser att Försäkringskassan bör få möjlighet att ta med återkommande behov av utökad assistans i sin bedömning, t.ex. semester, samt att frågan om att assistansersättningen inte är tillräckligt stor för alla assistansberättigade måste lösas.

KFS anser att en anordnare bör ha F-skattebevis. Många kommuner, bl.a. Malmö kommun, Piteå kommun, Nynäshamn kommun, Staffantorps kommun, Gotlands kommun, Örebro kommun och Falu kommun samt Sveriges Kommuner och Landsting anser att kommunens möjligheter att söka ersättning för hela kommunens kostnad måste förbättras. Särskilt lyfts frågan om att kommunerna får stå för de enskilda verksamheternas sjukkostnader. Kommunerna menar vidare att varje arbetsgivare skall ta det fulla ansvaret för uppdragets samtliga kostnader. Flera av dessa kommuner framhåller att det är viktigt att också kostnader för åtgärder av arbetsmiljön ersätts via timersättning. Malmö kommun anser att frågor om sjuklönen bör ingå i den reglerade delen för att motverka en snedvridning av konkurrensen mellan kommunerna och övriga utförare.

Lidingö kommun framhåller att timbeloppet för assistansersättning är för lågt satt i förhållande till löneläget och övriga kostnader i Stockholmsområdet jämfört med riksgenomsnittet. Kommunen skjuter därför i många fall till medel för att finansiera verksamheten. Utrymmet för utbildning inom ramen för assistansersättning blir därför oftast begränsat. Av detta skäl bör en särskild anpassning av timbeloppet göras för de förhållanden som råder i Stockholmsområdet.

Kammarrätten i Göteborg framhåller att konsekvenserna av den föreslagna regleringen är svåra att överblicka eftersom den praktiska tillämpningen inte kommit på plats. I 6, 16 och 18 a §§ i lagen och i 4 och 8 §§ förordningen stadgas nämligen att närmare föreskrifter kommer att meddelas av regeringen respektive Försäkringskassan. Även det förhållande att en utredning föreslås se över reglerna om förhöjt timbelopp, pga. det ökande antalet ansökningar som förväntas inkomma med anledning av i rapporten föreslagna förändringar medför en osäkerhet beträffande de slutliga konsekvenserna.

Domstolsverket önskar vidare information om andra förändringar som kan förväntas ha effekt på inflödet av LASS-mål.

Katrineholms kommun anser det som angeläget att påpeka att de frågor som enligt RFV:s rapport kvarstår är viktiga att lösa. För kommunens del är det inte minst de höga kostnaderna som kommunerna, som utförare, får i samband med nattjour i förhållande till den ersättning som Försäkringskassan ger. Det avtal som gäller för kommunerna innebär betydligt högre kostnader än vad assistansersättningen medger. I kommunens ansvar ingår att alltid utföra personlig assistans om en assistansberättigad begär det. Till skillnad från andra utförare kan inte kommunen avvisa någon assistansberättigad som önskar få assistans utförd.

Borås kommun påtalar att ersättning nattetid som regleras i lagen om assistansersättning inte överensstämmer med de arbetsrättsliga lagar och avtal som finns.

Sveriges Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna och KFS efterlyser en bättre konsekvensredovisning av förslagen. KFS är särskilt kritisk till att RFV:s förslag kom dem hastigt till känna och att man så tydligt valt att fokusera ekonomiska frågor med utgångspunkt i förekommande missbruk i stället för att inleda med att ta ett helhetsgrepp på reformen.

STIL föreslår att assistansersättningen skall inkomstbeskattas. Då lönar det sig inte att låta de personliga assistenterna ha låga löner för att få ut mellanskillnaden. I andra hand föreslår STIL att de organisationer som utför personlig assistans på ideell basis får redovisa lönekostnaderna för assistenterna gemensamt för samtliga assistentanvändare i föreningen. STIL menar att detta ökar möjligheten för organisationen att kunna ”behålla och välkomna” även assistentanvändare som har komplexa assistansbehov, men som inte är berättigade till att ta del av förhöjd ersättning. I reservationen från den politiska oppositionen i Stockholms kommun förordas skattepliktighet för de medel som anordnaren betalar ut till brukaren.