SOU 2005:103
Anhörigåterförening
Anhörigåterförening
Slutbetänkande av Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Till statsrådet Barbro Holmberg
Regeringen beslutade den 11 december 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening skall genomföras i Sverige. Regeringen beslutade därefter, den 18 mars 2004 genom tilläggsdirektiv att utredningen skulle utvidgas till att även ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning skall genomföras i svensk rätt. Genom beslut den 9 december 2004 beslutade regeringen att utredningstiden skulle förlängas och att redovisningen av uppdraget skulle delas upp på ett delbetänkande att redovisas senast den 15 mars 2005 och ett slutbetänkande. Den 7 juli 2005 beslutade regeringen om ett tredje tilläggsdirektiv enligt vilket utredningen utöver vad som angivits i tidigare direktiv skulle presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Utredningstiden förlängdes till den 1 december 2005.
Den 22 januari 2004 förordnades hovrättsrådet Bertil Ahnborg till särskild utredare. Genom beslut den 14 april 2004 förordnades med verkan fr.o.m. den 31 mars 2004 avdelningsdirektören Mats Baurmann, rättssakkunniga Ewa Bökwall, kammarrättsassessorn Ingrid Ekelund, departementssekreteraren Anna Gralberg, föredraganden Johan Malkan, departementssekreterarna Malin Skäringer och Erik Stenström samt kanslirådet Cafer Uzunel till experter i utredningen.
Ingrid Ekelund och Johan Malkan entledigades med verkan från den 14 juni 2004. Föredraganden Alexander Engvers och kammarrättsassessorn Alexandra Wilton Wahren förordnades som experter från och med den 14 juni 2004 respektive den 1 september 2004. Malin Skäringer entledigades med verkan från den 31 augusti 2004 och numera kanslirådet Karin Frank förordnades som expert fr.o.m. den 1 oktober 2004.
Ewa Bökwall, Anna Grahlberg och Erik Stenström entledigades med verkan från den 1 mars 2005. Departementssekreterarna Johanna Peyron och Karin Stillerud förordnades som experter från och med samma dag.
Cafer Uzunel entledigades från den 1 juli 2005. Kanslirådet Anna Santesson och departementssekreteraren Gunnar Sallstedt förordnades som experter från och med samma dag.
Hovrättsassessorn Madeleine Westberg har tjänstgjort som sekreterare i utredningen till och med den 30 juni 2005. Hovrättsassessorn Ann-Louise Roos har tjänstgjort som sekreterare under hela utredningstiden.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.
Utredningen överlämnade den 17 mars 2005 delbetänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15).
Härmed får utredningen överlämna sitt betänkande Anhörigåterförening (SOU 2005:103).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i november 2005
Bertil Ahnborg
/Ann-Louise Roos
Förkortningar
a. Anförda a.a. Anförda arbete bet. Betänkande dir. Direktiv EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen FL Förvaltningslagen HSL Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) NUtlL Utlänningslagen (2005:716) prop. Proposition PUT Permanent uppehållstillstånd SfU Socialförsäkringsutskottet SofL Socialförsäkringslag (1999:799) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar TUT Tidsbegränsat uppehållstillstånd UN Utlänningsnämnden UtlF Utlänningsförordningen (1989:547) UtlL Utlänningslagen (1989:529)
Ordlista
EES-medborgare medborgare i EU-stat eller annan stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
referensperson person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och som en anhörig åberopar anknytning till
sista länken en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige
snabbanknytning make eller sambo i ett nyetablerat förhållande (i praxis ett förhållande som varat mindre än två år)
tredjelandsmedborgare person som inte är medborgare i EU-stat, i detta betänkande inkluderar begreppet statslösa
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att dels ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt, dels ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har också ingått att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet.
Utredningen fick genom ett tilläggsdirektiv i uppdrag att i ett delbetänkande lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivens genomförande. Uppdraget utökades samtidigt på det sättet att utredningen skulle redovisa övriga författningsändringar och förslag till andra åtgärder som kan behövas med anledning av direktiven för att åstadkomma en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv gavs utredningen i uppdrag att, utöver vad som angivits i tidigare direktiv, beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i vissa andra EU-länder, presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna och kostnadsberäkna de olika alternativen samt bedöma effekterna på kort och lång sikt av förändrade anhörigregler.
I mars 2005 lämnade utredningen ett delbetänkande i vilket utredningen redovisade arbetet med de författningsändringar och andra åtgärder som var hänförliga till familjeåterföreningsdirektivets bestämmelser om kärnfamiljen. Utredningens förslag hänförliga till direktivet om varaktigt bosatta redovisades i sin helhet i delbetänkandet.
Personkretsen
Den person som bor i Sverige och som den anhörige, som vill få uppehållstillstånd, har anknytning till kallar utredningen referensperson. Det är också det begrepp som används i familjeåterföreningsdirektivet. Anhörigkommittén använde begreppet anknytningsperson för den som bor i Sverige.
Utredningen gör bedömningen att referensperson även i fortsättningen bör vara den som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. För medborgare i EES-stat eller Schweiz bör dessutom, liksom nu, särskilda bestämmelser gälla, vilka innebär att familjeåterförening kan beviljas.
Familjeåterförening med kärnfamiljen
Med kärnfamilj avses make, registrerad partner, sambo och underåriga barn. Utredningen lämnade redan i sitt delbetänkande förslag avseende tredjelandsmedborgares kärnfamilj. När utredningens förslag beretts inom regeringskansliet har man tagit initiativ till att göra bestämmelserna oberoende av medborgarskap. De förslag till förändringar som tagits fram inom regeringskansliet innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen. Utredningen föreslår även att en bestämmelse införs som anger att vad som sägs om uppehållstillstånd för en utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referensperson också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller Schweiz som har uppehållstillstånd i Sverige.
Familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn
Familjeåterföreningsdirektivet (artikel 4.2) anger beträffande föräldrar och vuxna barn att medlemsstaterna får (inte ”skall” som gäller för makar och underåriga barn) tillåta familjeåterförening. Som möjligt villkor för återförening anges beträffande föräldrar att föräldrarna är försörjningsberoende av referenspersonen eller hans eller hennes make och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet. Beträffande vuxna barn anges som villkor för uppehållstillstånd att barnen av hälsoskäl inte kan försörja sig själva.
Med hänsyn till att artikel 4.2 är fakultativ ankommer det på medlemsstaterna själva att avgöra villkoren för familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn. Någon anpassning av svensk rätt för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nödvändig. Utredningen anser det dock lämpligt att familjeåterföreningsdirektivet får vara utgångspunkt för de förslag som lämnas. Familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv och ger utrymme för att ha generösare villkor.
På grund av det anförda kan Anhörigkommitténs förslag inte anses strida mot familjeåterföreningsdirektivet. Någon anpassning av förslagen för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nödvändig. Som utredningen ser det bör den inriktning Anhörigkommittén hade för sina förslag, nämligen att överväga lättnader i förutsättningarna för att bl.a. föräldrar skall kunna få uppehållstillstånd på grund av anknytning, alltjämt ha giltighet.
Utredningen föreslår att uppehållstillstånd får beviljas förälder och ogift vuxet barn om det mellan föräldern respektive det vuxna barnet och referenspersonen föreligger ett beroende som inte kan tillgodoses på annat sätt. Förslaget innebär att det nu gällande kravet på hushållsgemenskap tas bort. Det beroendeförhållande som skall finnas enligt förslaget måste inte ha funnits redan när de levde tillsammans utomlands utan det bör vara tillräckligt med att det finns vid tiden för ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Ansökan behöver heller inte göras snart efter det att referenspersonen flyttat till Sverige. Beroendet, som kan finnas hos antingen referenspersonen eller släktingen, kan vara av personligt eller ekonomiskt slag.
Möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med föräldrar och ogifta, myndiga barn behandlas nedan.
Familjeåterförening med annan nära anhörig
Familjeåterföreningsdirektivet innehåller inga bestämmelser om de anhöriga som varken ingår i kärnfamiljen eller tillhör gruppen föräldrar och vuxna barn.
I likhet med Anhörigkommittén anser utredningen att utrymme bör ges för en friare bedömning i det enskilda fallet genom att hänsyn får tas till de skäl som sammantaget föreligger i ett ärende. Villkoren för att andra nära anhöriga skall få beviljas familjeåter-
förening bör, som en konsekvens av den familjerättsliga ställning de har, dock vara mycket restriktiva. Som Anhörigkommittén föreslagit bör ett krav på synnerliga skäl föreligga.
Utredningen föreslår att uppehållstillstånd för dessa anhöriga får beviljas endast om det finns synnerliga skäl. Några särskilda bestämmelser om att personer som är sista länken (dvs. har samtliga släktingar i Sverige) i princip alltid skall ha rätt till uppehållstillstånd, föreslår utredningen inte. Däremot innebär ett krav på ”synnerliga” skäl att framför allt sista länken-fall kan komma i fråga för uppehållstillstånd. Vid bedömningen bör man exempelvis beakta den anhöriges ålder och levnadsförhållanden, hur väl de anhöriga upprätthållit kontakten samt omständigheter av humanitär art.
Försörjningskrav som villkor för att bevilja uppehållstillstånd i dessa fall behandlas nedan.
Försörjningskrav
Utredningen har haft i uppdrag att undersöka vilka möjligheter det finns att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med andra anhöriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn.
Det har tidigare funnits ett försörjningskrav i svensk utlänningsrätt. Att försörjningen är tryggad är ett vanligt krav för att få uppehållstillstånd i andra länder. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att medlemsländerna får kräva bevis om att det finns en lämplig bostad, sjukförsäkring samt stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar.
Argumenten för och emot ett försörjningskrav
Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumentet för att som villkor för uppehållstillstånd införa ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Många av de ekonomiska förmåner som samhället tillhandahåller, exempelvis socialförsäkringsförmåner, skulle emellertid gälla även en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad försörjning. Eftersom det inte finns någon underhållsskyldighet mot föräldrar och vuxna barn i
Sverige skulle inte heller behovsprövade förmåner kunna nekas även om man har ett försörjningskrav i förhållande till dessa kategorier.
För svenska förhållanden skulle ett försörjningskrav därför endast få den effekten att det hindrar vissa anhöriga från att få uppehållstillstånd i Sverige.
Förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder kan tala för att införa villkoret i Sverige. Utredningen anser dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder i sig skulle få en styrande effekt på anhöriginvandringen till Sverige.
För ett försörjningskrav talar att ett sådant krav eventuellt kan bidra till att skenförhållanden inte åberopas i uppehållstillståndsärenden. Principen om sammanhållningen av kärnfamiljen talar emellertid mot att införa försörjningskrav för att medlemmar inom kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd.
Den signalverkan ett försörjningsvillkor skulle ge om att den enskilde individen har ett försörjningsansvar för sig själv, är osäker.
Bland utländska medborgare finns grupper som redan är utsatta och har en svag ställning. Dessa kan få svårt att klara försörjningskravet. Hänsynen till redan utsatta grupper talar därför mot att införa det i svensk rätt.
Befintliga inkomstskillnader mellan kvinnor och män skulle leda till skillnader i möjligheten att ta hit en anhörig främst om referenspersonen är ensamstående. Jämställdhetsaspekter talar således också mot att försörjningskrav införs.
Vid en vägning för och emot ett försörjningskrav finner utredningen att ett försörjningskrav blir mycket svårt att förena såväl med de principer om generell välfärd som präglar det svenska samhället som med allmänna rättvise- och jämställdhetsprinciper.
Om ett försörjningskrav införs – i vilka fall skall det gälla?
Ett försörjningskrav bör inte införas för att make eller sambo, vare sig i etablerade eller nyetablerade förhållanden, eller minderåriga barn skall få uppehållstillstånd. Något försörjningskrav bör heller inte gälla för utlänningar som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en referensperson i Sverige.
Om ett försörjningskrav skulle införas bör det gälla för att anhöriga utanför kärnfamiljen, dvs. föräldrar, ogifta, myndiga barn och andra nära anhöriga skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening.
Försörjningskrav skall dock inte gälla för att föräldrar till någon som är underårig flykting eller skyddsbehövande i övrigt och är utan medföljande vuxen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening.
Om ett försörjningskrav införs – vilken innebörd skall det ha?
Om ett försörjningskrav införs bör försörjningen anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att referenspersonen eller den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat stöd av allmänna medel för att tillgodose grundläggande behov för livsuppehället och bostadskostnaden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan lämpligen meddela närmare föreskrifter om vilket krav som skall ställas på den ekonomiska förmågan för olika fall.
Undantag från försörjningskravet?
Om ett försörjningskrav införs som villkor för att anhöriga skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening, bör enligt utredningens uppfattning något undantag från villkoret inte finnas.
Kontroll av om försörjningskravet uppfylls
Om ett försörjningskrav införs som villkor, bör en prövning av villkoret göras enbart första gången en anhörig ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Någon senare omprövning av om villkoret fortfarande är uppfyllt med följd att uppehållstillståndet kan återkallas bör inte ske.
Förfarandet
I utredningens delbetänkande föreslås att vissa tidsfrister för handläggningen skall införas i utlänningslagen. För familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare skall sökanden få underrättelse om det beslut varigenom ärendet avgörs senast inom nio månader från det att ansökningen lämnades in. I sin beredning av utredningens förslag har man inom regeringskansliet tagit initiativ till att göra bestämmelsen oberoende av medborgarskap. Detta innebär enligt
utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Förslaget innebär dock att bestämmelser om tidsfrister måste införas i utlänningsförordningen i stället för – som utredningen föreslog – i utlänningslagen. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att ifrågasätta en sådan reglering av frågan. Enligt utredningens bedömning saknas anledning till ytterligare förändringar när det gäller handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd.
I fråga om överprövning av beslut om uppehållstillstånd gör utredningen följande bedömning. När det gäller beslut om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, eller återkallelse av uppehållstillstånd står bestämmelserna i nya utlänningslagen i huvudsak i överensstämmelse med familjeåterföreningsdirektivets krav på att det skall finnas en rätt att ansöka om rättslig prövning.
Ekonomiska konsekvenser
Med hänsyn till att nuvarande praxis innebär en principiell rätt till familjeåterförening för medlemmar inom kärnfamiljen bedömer utredningen att antalet uppehållstillstånd inte kommer att öka för dessa kategorier trots de föreslagna författningsändringarna. De ändringar utredningen föreslår i förutsättningarna för att föräldrar och vuxna barn skall få uppehållstillstånd leder däremot enligt utredningens bedömning till en ökad invandring. När det gäller kretsen annan nära anhörig än föräldrar och vuxna barn, t.ex. syskon, far- eller morföräldrar, faster eller moster, gör utredningen bedömningen att utredningens förslag innebär att något fler kan uppfylla villkoren för att få uppehållstillstånd i Sverige jämfört med nuvarande förhållanden. Ökningen bedöms dock totalt sett inte omfatta fler än en liten grupp människor.
Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven givit en extern konsultfirma i uppdrag att beräkna de ekonomiska effekterna av olika förslag avseende anhöriginvandring.
Föreslagna förändringar får, som redan nämnts, effekt på antalet uppehållstillstånd beviljade för föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Det är framför allt invandringen av anhöriga i de övre åldersgrupperna som kommer att öka. Enligt bedömningen i konsultrapporten kommer antalet anhöriginvandrare att öka varaktigt med 800 personer om året om utredningens förslag genomförs utan försörjningskrav. Med ett försörjningskrav
(riktat både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) görs bedömningen att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med ca 1 650 personer årligen jämfört med dagens nivå. Minskningen bedöms framför allt beröra snabbanknytningsfallen, dvs. främst personer i yrkesverksam ålder. Ett alternativ utan försörjningskrav innebär, enligt rapporten, ett förväntat offentligfinansiellt underskott på drygt 170 miljoner kr årligen under tre år. Därefter minskar det årliga underskottet till ca 65 miljoner kr. Med ett försörjningskrav (som riktar sig både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) beräknas det årliga underskottet uppgå till ca 135 miljoner kr under de tre första åren och därefter ca 45 miljoner kr årligen.
Bedömningarna i rapporten framstår inte som orimliga. Om man bortser från förväntade intäkter (vilka finns med i konsultens beräkning) och enbart ser till de förväntade kostnaderna blir resultaten annorlunda. Den varaktiga kostnaden per år skulle bli drygt 100 miljoner kr och den årliga kostnaden de första tre åren skulle bli ca 300 miljoner kr. Det finns emellertid anledning att framhålla att kostnadsbedömningen av utredningens förslag är förknippad med flera grova uppskattningar och osäkerhetsfaktorer och får därför ses som ett grovt riktmärke.
Alternativa förslag
I enlighet med regeringens direktiv har utredningen även lämnat förslag till alternativ när det gäller en förändring av anhörigreglerna.
Ett alternativ som utredningen ser är att inte göra några förändringar alls av nuvarande regler avseende anhöriga utanför kärnfamiljen. Ett annat alternativ är att göra en mindre förändring avseende föräldrar på så sätt att endast den förälder som är ensamstående och sista länk (dvs. har samtliga sina släktingar i Sverige) får uppehållstillstånd i Sverige. Alternativt kan man tänka sig att även föräldrapar kan få uppehållstillstånd om de har samtliga släktingar i Sverige. När det gäller vuxna barn kan ett alternativ se ut så att kravet på hushållsgemenskap finns kvar men att vuxna barn härutöver kan få uppehållstillstånd om det föreligger ett beroendeförhållande till föräldrarna. Slutligen kan ett alternativ formuleras så att även andra nära släktingar i undantagsfall kan få uppehållstillstånd även om de inte ingått i hushållsgemenskapen.
Utredningen har för vart och ett av alternativen gjort en bedömning av vilka kostnader alternativet innebär. För varje alternativ bedöms kostnaden ligga lägre än kostnaden för utredningens förslag.
Summary
The task
The Commission's task has been to consider how both Council Directive 2003/86/EC on the right to family reunification (hereinafter referred to as the Family reunification directive) and Council Directive 2003/109/EC concerning the status of thirdcountry nationals who are long-term residents are to be implemented into Swedish law. The task has also included investigating how the proposals put forward in the interim report of the Committee on the Reception of Close Relatives, entitled 'Immigration of close relatives in Sweden' (Official Government Report 2002:13), relate to the provisions in the Family reunification directive.
The Commission also received a supplementary directive to submit proposals in an interim report for the compulsory constitutional amendments and other measures needed to implement the directives. The task was also extended to include a presentation by the Commission of other constitutional amendments and proposals for other measures that may be needed on account of the directives in order to achieve effective and uniform legislation. As the result of a second supplementary directive and in addition to instructions in earlier directives, the Commission was asked to describe current and possible future regulations governing the immigration of relatives in certain other EU Member States, to present and estimate the costs of the various alternatives and assess the short- and long-term effects of amendments to these regulations in Sweden.
In March 2005, the Commission submitted an interim report in which it presented draft constitutional amendments and other measures pertaining to the provisions on the nuclear family in the Family reunification directive. The Commission's proposals pertaining to the Directive concerning the status of third-country
nationals who are long-term residents were presented in full in the interim report.
Category of person
The person residing in Sweden and with whom the relative applying for a residence permit has ties is referred to by the Commission as the 'sponsor'. This is also the term used in the Family reunification directive. The Committee on the Reception of Close Relatives referred simply to 'the person living in Sweden with whom the applicant has family ties'.
The Commission feels that the term 'sponsor' shall continue to be used to denote the person who resides in Sweden or who has been granted residence in Sweden. As far as citizens of EEA countries or Switzerland are concerned, special provisions should in addition apply, as they do now, allowing family reunification to be authorised.
Family reunification with the nuclear family
The term 'nuclear family' refers to spouse, registered partner, cohabitee and minor children. The Commission's has already submitted proposals in its interim report concerning the nuclear families of third-country nationals. In its discussions of the proposal, the Government has taken the initiative to make the provisions independent of nationality. According to the Commission, the Government's proposals will achieve effective and uniform legislation. The Commission concurs therefore with the proposals. The Commission also proposes that a provision be introduced to the effect that what is said about a residence permit for a foreign national who is or intends to cohabit with a sponsor shall also be true for a foreign national who is or intends to cohabit with a citizens of an EEA country or Switzerland who holds a Swedish residence permit.
Family reunification with parents and adult children
Concerning parents and adult children, Article 4.2 of the Family reunification directive stipulates that Member States may (not “shall” which applies to spouses and minor children) authorise family reunification. As a possible condition of reunification concerning parents, the directive states that the parents are dependent on the sponsor or his or her spouse and do not enjoy proper family support in the country of origin. Concerning adult children, the conditions for authorising residence are that they are objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health.
With regard to the fact that Article 4.2 is optional, it is incumbent on Member States themselves to determine the conditions of family reunification with parents and adult children. Swedish law does not therefore need to be adapted in order to be compatible with the Directive in this respect. The Commission feels however that it is appropriate to use the Family reunification directive as the starting-point for the proposals being submitted. The Family reunification directive is what is known as a 'minimum directive' and provides scope for more generous conditions.
Bearing in mind what has been presented, the proposals of the Committee on the Reception of Close Relatives cannot be said to contravene the Family reunification directive. The proposals do not therefore need to be adapted in order to be compatible with the Directive in this respect. From the Commission's point of view, the focus of the proposals put forward by the Committee on the Reception of Close Relatives, namely to consider a relaxation in the conditions for granting residence to for example parents on the grounds of family ties, is still valid.
The Commission proposes that residence may be granted to parents and adult unmarried children if a state of dependence exists between the parent or adult child and the sponsor that cannot be dealt with in any other way. This proposal implies the revocation of the currently valid joint household requirement. The relationship of dependence that must exist under the proposal need not have existed when the persons in question lived together abroad. The fact that it exists at the time of residence application for family reunification should be sufficient. Neither does the application have to be made as soon as the sponsor has moved to Sweden. The
state of dependence, that may concern the sponsor or the relative, can be personal or financial in nature.
The scope for introducing a support requirement as a condition of family reunification with parents and adult unmarried children is discussed below.
Family reunification with other close relatives
The Family reunification directive contains no provisions relating to relatives who are neither part of the nuclear family nor parents or adult children.
Similar to the Committee on the Reception of Close Relatives, the Commission feels that scope should be created for a freer, caseby-case assessment by allowing consideration of all the reasons that exist in a particular case. The conditions for granting family reunification for other close relatives should, as a consequence of their family law status, be very restrictive, however. As proposed by the Committee on the Reception of Close Relatives, a requirement for 'exceptional circumstances' should apply.
The Commission proposes that residence may only be granted to these relatives in exceptional circumstances. The Commission does not propose any special provisions entitling persons who are the 'last link' (i.e. who have all their relatives in Sweden) to automatic residence. A requirement for 'exceptional' circumstances, however, means that last-link cases in particular can be considered for residence. When assessing individual cases, the age and living conditions of the relative, how well he or she has maintained contact as well as circumstances of a more humanitarian nature should be taken into consideration.
A support requirement as a condition for granting residence in these cases is discussed below.
Support requirement
One of the Commission's tasks has been to investigate the possible scope for introducing a support requirement as a condition of family reunification with relatives other than spouses, cohabitees in established relationships and minor children.
Swedish legislation pertaining to aliens has previously provided for such a requirement. A guarantee that the sponsor can support and provide for the incoming relative is a common residence requirement in other countries. Under the Family reunification directive, Member States may demand evidence that there is suitable accommodation, sickness insurance and stable and regular resources which are sufficient to maintain the sponsor and members of his or her family.
The arguments for and against a support requirement
Reduced costs to society seem to be the primary argument for the introduction of a requirement that the foreign national has guaranteed support as one of the conditions of residence. Many of the financial benefits provided by society, such as social insurance benefits, would however apply to a person who has fulfilled any requirement for guaranteed support. Since there are no maintenance obligations pertaining to adults and grown-up children in Sweden, meanstested benefits could not be denied even if such a category of person were subject to a support requirement.
As far as Sweden is concerned, therefore, the only effect of a support requirement would be to prevent relatives from being granted residence in the country.
The existence of a support requirement in other countries may constitute an argument in favour of introducing one in Sweden. The Commission feels however that it is uncertain whether simply the existence of such a requirement in other countries would in itself have a steering effect on the immigration of relatives into Sweden.
An argument in favour of a support requirement is that it might lead to fewer residence permits being applied for on the grounds of sham marriages or relationships. The principle of nuclear family unity is an argument against the introduction of a support requirement as a condition for a nuclear family member to be granted residence, however.
The signalling effect such a requirement would have regarding each individual's responsibility to support him or herself is uncertain.
There are groups of foreign nationals who are already vulnerable and in a weak position. Such persons may find it difficult to fulfil the support requirement. Consideration of groups that are already
vulnerable is therefore an argument against introducing such a requirement into Swedish law.
Existing income inequalities between women and men would lead to their chances of bringing a relative to Sweden being unequal, particularly if the sponsor is single. Gender equality aspects also therefore constitute an argument against introducing a support requirement.
When considering the pros and cons of a support requirement, the Commission feels that it would be difficult to reconcile such a requirement with both the principles of general welfare that characterise Swedish society and with those of justice and gender equality.
If a support requirement were introduced, when should it be applicable?
A support requirement should not be introduced as a condition for spouses or cohabitees, in either established or newly established relationships, or minor children to be granted residence. Neither should such a requirement be applicable to foreign nationals who intend to marry or begin to cohabit with a sponsor in Sweden.
If a support requirement were to be introduced, it should be applied when authorising family reunification to a relative outside the nuclear family, i.e. parents, unmarried persons, adult children and other close relatives.
A support requirement shall however not apply when authorising family reunification to the parents of someone who is a minor refugee or otherwise in need of protection and is unaccompanied by an adult.
If a support requirement were introduced – what implications should it have?
If a support requirement were introduced, adequate support should be considered safeguarded when there is access to stable and regular resources so that the sponsor or the relative does not need to claim publicly funded means-tested financial support to satisfy basic living needs and cover accommodation costs.
The Government or the authority it entrusts can issue more detailed regulations governing the requirements for financial capability in different cases.
Exemptions from the support requirement
If a support requirement is invoked as a condition for granting a relative family reunification, the Commission feels that there should be no exemptions from it.
Checking that the support requirement is fulfilled
If a support requirement is invoked as a condition, it should only be assessed the first time a relative applies for family reunification. There should be no subsequent reassessment of the requirement leading to the possible revocation of the residence permit should the requirement not be met.
The procedure
In its interim report, the Commission proposes the incorporation of certain administrative deadlines into the Swedish Aliens Act. Regarding family reunification between third-country nationals, the applicant shall be informed of the final decision in the case within nine month from the date the application was submitted. In its discussions of the Commission's proposals, the Government has taken the initiative to make the provisions independent of nationality. According to the Commission, this will achieve effective and uniform legislation. The Government intends however to incorporate provisions into the Aliens Ordinance instead of, as proposed by the Commission, the Aliens Act. The Commission finds insufficient cause to question such a regulation regarding the issue. The Commission feels that there are no grounds for additional amendments regarding the administration of residence applications.
The Commission makes the following assessment regarding residence decision reviews. Concerning decisions on refusal of entry or expulsion, the rejection of an residence application, or revocation of a residence permit, the provisions in the new Aliens Act are
basically in line with the requirements laid down in the Family reunification directive concerning the right to mount a legal challenge.
Economic consequences
With regard to the fact that current practice involves a principle right to family reunification for members of the nuclear family, the Commission feels that the number of residence permits is not going to rise for these categories, notwithstanding the proposed constitutional amendments. The amendments proposed by the Commission to the conditions for residence regarding parents and adult children will however, according to the Commission, lead to an increase in immigration. Regarding the 'close relative other than parents and adult children', for example siblings, grandparents, aunts and uncles, the Commission believes its proposals will lead to a slight increase in the number of people able to fulfil the conditions for residence in Sweden compared to the current situation. All in all, however, this increase is not anticipated to involve more than just a small group of people.
In accordance with the committee directives, the Commission has tasked an external firm of consultants to estimate the economic effects of the various proposals regarding the immigration of relatives.
The proposed amendments will, as mentioned previously, have an impact on the number of residence permits authorised for parents, adult children and other close relatives outside the nuclear family. The immigration of relatives in the older age groups is expected to rise in particularly. According to the assessment in the consultants' report, there will be a perennial rise in the number of immigrant relatives of 800 per year should the Commission's proposals be implemented without the introduction of a support requirement. With a support requirement (aimed at both unestablished relationships and relatives outside the nuclear family), it is felt that the number of immigrant relatives will perennially decrease by about 1,650 persons per year compared to the current level. This decrease will, it is felt, primarily concern unestablished relationships, i.e. mostly people of working age. An alternative without a support requirement will involve, according to the report, an expected deficit in public finances of about SEK 170 million a year for three years. The annual deficit will thereafter
decrease to about SEK 65 million. With a support requirement (aimed at both unestablished relationships and relatives outside the nuclear family), the annual deficit is expected to amount to about SEK 135 million during the first three years and thereafter about SEK 45 million a year.
The assessments in the report do not seem unreasonable. If one ignores expected revenue (which is included in the consultants' estimate) and only look at the expected costs, the results will be different. The perennial costs per year would be just over SEK 100 million and the annual cost in the first three years would be about SEK 300 million. It should be pointed out, however, that the cost assessment of the Commission's proposals is associated with several rough estimates and uncertainty factors and should therefore be seen as a rough forecast.
Alternative proposals
In accordance with Government directives, the Commission has also submitted proposals for alternatives regarding an amendment to the regulations governing the immigration of relatives.
One alternative, according to the Commission, is to not make any amendments at all to the current regulations governing relatives outside the nuclear family. Another option is to make a small-scale amendment regarding parents so that only parents who are single and the 'last link' (i.e. has all his or her relatives in Sweden) will be granted residence in Sweden. A further option would be to allow parent couples to be granted residence if they have all their relatives already in Sweden. Regarding adult children, an alternative might be to retain the joint household requirement but to grant residence to adult children in addition to this if there is a relationship of dependence with the parents. Finally, another alternative might be that other close relatives can obtain residence in exceptional circumstances even if they have not been part of a joint household.
The Commission has assessed the costs involved in each of the alternatives. The cost for each alternative is deemed to be lower than the cost for the Commission's proposals.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 kap. 3, 8, 16-18 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 3 a, 3 b och 17 a §§, av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2005:716 Föreslagen lydelse
5 kap.
Uppehållstillstånd på grund av anknytning
3 §
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,
2. ett utländskt barn som är ogift samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
3. ett utländskt barn som är ogift och som adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för
Uppehållstillstånd skall, om inte annat anges i 17 a §, ges till
1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
2. ett utländskt barn som är ogift och barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller till hans eller hennes make eller sambo,
3. ett utländskt barn som är ogift och som adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för
adoptionsbeslutet var och som fortfarande är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet
– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,
– gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller
– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
4. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1–3 är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet,
5. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppe-
adoptionsbeslutet var och som fortfarande är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet
– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,
– gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller
– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, och
4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt om barnet vid ankomsten till Sverige var skild från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensam efter ankomsten.
Uppehållstillstånd enligt första stycket 2 eller 3 får beviljas endast efter medgivande också av den förälder till vilken anknytning inte åberopas om denne har del i vårdnaden av barnet.
Uppehållstillstånd som meddelas enligt denna paragraf skall ha en giltighetstid på minst ett år.
hållstillstånd för bosättning i Sverige, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,
6. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,
7. en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn, och
8. en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd.
När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första stycket beviljas en utlänning som
1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,
2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt, eller
3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.
När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, skall den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.
3 a §
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,
2. en utlänning som i andra fall än som avses i 3 a § är förälder eller är ogift barn över 18 år till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om det föreligger ett beroendeförhållande mellan dem (och om utlänningens försörjning är tryggad),
3. en utlänning som på något annat sätt är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om det föreligger synnerliga skäl (och om utlänningens försörjning är tryggad),
4. en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn, och
5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd skall ges till ett ogift barn till en sådan utlänning som avses under första stycket 1 och gälla för samma tid som beviljats för utlänningen.
När det finns synnerliga skäl
får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra stycket beviljas en utlänning som
1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,
2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt, eller
3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.
Uppehållstillstånd till barn enligt andra stycket får beviljas endast efter medgivande också av den förälder till vilken anknytning inte åberopas om denne har del i vårdnaden av barnet.
(Försörjningen skall anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att varken utlänningen eller den som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning inte behöver ta i anspråk behovsprövat ekonomiskt stöd av allmänna medel för att tillgodose grundläggande behov för livsuppehället och bostadskostnaden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kravet på försörjning.)
3 b §
Vad som i detta kapitel sägs om uppehållstillstånd till utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning skall också
gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller Schweiz som har uppehållstillstånd i Sverige eller till en person som har ställning som varaktigt bosatt i EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige.
8 §
Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3 § första stycket 5 eller 6 skall vid första beslutstillfället vara tidsbegränsat. Detsamma gäller när uppehållstillstånd i ett sådant fall beviljas utlänningens barn.
Om makarna inte stadigvarande sammanbott utomlands skall ett uppehållstillstånd som beviljas en make enligt 3 § första stycket 1 vid första beslutstillfället vara tidsbegränsat med en giltighetstid på minst ett år.
Även ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3 a § första stycket 1 eller andra stycket skall vid första beslutstillfället vara tidsbegränsat.
16 §
En utlänning som med stöd av 8 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får beviljas ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.
En utlänning som har familjeanknytning enligt 3 § första stycket 5 eller 6 och som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.
En utlänning som har familjeanknytning enligt 3 § första stycket 1 eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket och som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.
Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om
1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.
17 §
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2 eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 § första stycket 5 och 6 skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2, 3, eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 a § första stycket 1 och andra stycket skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas.
17 a §
Uppehållstillstånd får vägras i de fall som avses i 3 § om
1. oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,
2. ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts eller en adoption vidtagits uteslutande i syftet att ge rätt till uppehållstillstånd, eller
3. om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Uppehållstillstånd får även vägras i de fall som avses i 3 § 1 om
1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har
sådan avsikt,
2. maken eller sambon i Sverige är gift med en annan person och sammanlever med den personen i Sverige eller är sambo till någon annan person i Sverige,
3. sökanden är gift med eller sambo till någon annan, eller
4. någon av makarna eller samborna är under 18 år.
Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras skall hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.
18 §
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 5 eller 6,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–7 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, eller
6. det annars finns synnerliga skäl.
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, eller
6. det annars finns synnerliga skäl.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
1. Inledning
1.1. Uppdraget
Utredningens uppdrag grundar sig på fyra kommittédirektiv. Det första kommittédirektivet (dir. 2003:181, intaget som bilaga 1 till detta betänkande), omfattar frågor kring hur rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet.
Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:9) utvidgades uppdraget till att även omfatta frågan om hur rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (nedan kallat direktivet om varaktigt bosatta) skall genomföras i svensk rätt. Utredningen fick därefter, genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:171, bilaga 2), i uppdrag att i ett delbetänkande lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivens genomförande. Uppdraget utökades samtidigt på det sättet att utredningen skall redovisa övriga författningsändringar och förslag till andra åtgärder som kan behövas med anledning av direktiven för en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning.
Genom ett tredje tilläggsdirektiv (dir. 2005:81, bilaga 3) gavs utredningen i uppdrag att, utöver vad som angivits i tidigare direktiv, beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i övriga relevanta EU-länder, presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna och kostnadsberäkna de olika alternativen samt bedöma effekterna på kort och lång sikt av förändrade anhörigregler.
I enlighet med direktiven överlämnade utredningen den 17 mars 2005 delbetänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15). I det betänkandet redovisades,
beträffande familjeåterföreningsdirektivet, förslag som hänför sig till villkoren för att medlemmar inom kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Till dessa familjemedlemmar hör make (varmed jämställs registrerad partner) eller sambo samt ogifta barn under 18 år. I delbetänkandet redovisades också förslag som rör familjeåterförening i vissa fall för anhöriga till flyktingar eller andra skyddsbehövande samt handläggningen av och förfarandegarantier i ärenden om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Utredningens förslag hänförliga till direktivet om varaktigt bosatta redovisades i sin helhet i delbetänkandet.
I detta slutbetänkande redovisas förslag till villkor för uppehållstillstånd för andra anhöriga än sådan som utgör kärnfamiljen. Vidare redovisas utredningens syn på möjligheterna att införa ett försörjningskrav och på hur Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet.
1.2. Arbetets bedrivande
Utredningen hade sitt första sammanträde i april 2004 och har därefter haft 17 sammanträden varav två tvådagarssammanträden. Därvid har inräknats de sammanträden som ägnats åt arbetet med delbetänkandet.
Med utgångspunkt i kommitté- och EG-direktiven har information inhämtats om tillämpningen av utlänningslagstiftningen genom studier av Utlänningsnämndens praxis och av de experter som varit knutna till utredningen. Upplysningar om innebörden av det svenska välfärdssystemet och de författningar som ligger till grund för detta har utredningen fått genom experterna i utredningen.
Utredningen har samrått med Utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning (UD 2004:04) och Utredningen om begränsning av rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) m.m. (S 2004:04).
I enlighet med kommittédirektivet (2003:181) har utredningen givit en extern konsult i uppdrag att göra kostnadsanalyser.
1.3. Slutbetänkandets disposition
Betänkandet inleds med en förkortningslista, en ordlista, en sammanfattning på svenska och på engelska och ett författningsförslag. Författningsförslaget är utformat så att den nuvarande lydelsen avser den nya utlänningslag som skall träda i kraft den 31 mars 2006.
Betänkandet är härefter indelat i två huvuddelar. Den första delen benämns Allmän bakgrund och omfattar kapitel 1–5. I kapitel 1 finns en redovisning av uppdraget och en redogörelse för hur utredningen bedrivit sitt arbete. Kapitel 2 innehåller en beskrivning av nuvarande förhållanden när det gäller utlänningslagens tillämpning i de delar som knyter an till utredningsuppdraget. I kapitel 3 finns en sammanfattning av de förslag Anhörigkommittén lämnat i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) och som är av intresse för detta utredningsuppdrag och i kapitel 4 finns en sammanfattande redogörelse för utredningens förslag i delbetänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15). I kapitel 5 redogörs för förhållanden i en rad andra EU-länder.
Betänkandets andra huvuddel betecknas Överväganden och förslag och omfattar kapitel 6–14.
Kapitel 6 innehåller en beskrivning av den personkrets som Familjeåterföreningsdirektivet tar sikte på och förslag lämnas på vilken personkrets som skall kunna utgöra referensperson (anknytningsperson) i Sverige för att uppehållstillstånd skall kunna ges till en anhörig. I kapitel 7 behandlas kärnfamiljen. I kapitel 8 och 9 behandlar utredningen de villkor som skall gälla för att föräldrar och vuxna barn respektive andra nära anhöriga till referenspersonen skall få uppehållstillstånd i Sverige. Kapitel 10 behandlar frågan om försörjningskrav som villkor för familjeåterförening. I kapitel 11 behandlas handläggningen och överprövningen av ärenden om uppehållstillstånd.
Ekonomiska konsekvenser och andra genomförandefrågor avseende utredningens förslag presenteras i kap 12. I kapitel 13 presenteras några tänkbara alternativ till utredningens förslag tillsammans med en analys av de ekonomiska konsekvenserna av dessa alternativ.
I kapitel 14 finns en författningskommentar. Till betänkandet finns bilagt kommittédirektiv, familjeåterföreningsdirektivet, en rapport från Ernst & Young AB om samhällsfinansiella konsekvenser samt vissa beräkningar gjorda av utredningen.
2. Nuvarande förhållanden m.m.
2.1. Uppehållstillstånd på grund av anknytning
Utredningen har i sitt delbetänkande lämnat förslag till författningsändringar avseende uppehållstillstånd på grund av anknytning. En sammanfattning av de förslagen återges i kapitel 4.
Den 31 mars 2006 skall en ny utlänningslag träda i kraft (NUtlL). Reglerna avseende uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning är dock till sin innebörd i huvudsak i överensstämmelse med den nu gällande utlänningslagen. Väsentliga skillnader anmärks i det följande.
2.1.1. Anhöriga till medborgare i Sverige eller tredje land
Enligt gällande regler görs ingen skillnad mellan anhöriga till svenska medborgare och anhöriga till tredjelandsmedborgare. I utlänningslagen (2 kap. 4 § UtlL, 5 kap. 3 § NUtlL) finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. För anhöriga till EES-medborgare och medborgare i Schweiz finns dessutom särskilda regler i utlänningsförordningen.
Enligt gällande bestämmelser får uppehållstillstånd ges till make eller sambo till den som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands. Detta gäller alltså make eller sambo i etablerade förhållanden. Att registrerad partner likställs med makar följer av 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap.
Genom en lagändring år 1997 ändrades förutsättningarna för att få uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessförinnan gällde att nära anhöriga till en i Sverige bosatt person kunde få uppehållstillstånd. Inte heller då fanns det någon rätt att få sådant tillstånd och anhörigkretsen var inte närmare angiven i lagtexten. Med uttrycket ”nära anhörig” avsåg man att beskriva fast praxis som ut-
vecklats på området och som riksdagen ställt sig bakom. En utgångspunkt var att hinder inte skulle möta mot att ge bl.a. make eller sambo uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 147). Under förutsättning att förhållandet bedömdes vara seriöst och inte kommit till för att ge någon uppehållstillstånd beviljades tillstånd. För nyligen etablerade förhållanden tillämpades en ordning med uppskjuten invandringsprövning, som innebar att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd gavs för sex månader under de två första åren (Proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, s. 104).
Även efter ändringarna 1997 föreligger i praktiken en principiell rätt till uppehållstillstånd för make och sambo. Denna rätt till familjeåterförening åtskiljs från de s.k. snabbanknytningsfallen, dvs. de som har en nyligen etablerad relation (2 kap. 4 § andra stycket UtlL, 5 kap. 3 § punkterna 5 och 6 NUtlL, se nedan och Proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd på grund av anknytning, s. 62). Uttrycket ”får” används dock fortfarande i bestämmelsen för att inte i lagtext eller förarbeten behöva ange i vilka undantagssituationer tillstånd ändå inte bör beviljas. För rätten till uppehållstillstånd krävs för det första att den härvarande personen bor i landet eller har ett uppehållstillstånd för bosättning. Det är m.a.o. inte tillräckligt att denne eller denna har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en kortare vistelse (Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 396-99). Med sambo avses personer i både hetero- och homosexuella förhållanden (prop. 1996/97:25 s. 285).
En grundläggande tanke i utlänningsrätten är att hålla samman kärnfamiljen. I praxis har dock den omständigheten att två personer formellt är gifta inte i sig självständig betydelse om de två inte längre lever tillsammans respektive inte har praktisk möjlighet att leva samman under överskådlig tid (regeringens beslut 9-94 och UN 333-98). Från den principiella rätten till uppehållstillstånd i familjeåterföreningsfallen beträffande makar och sambor anses det också rimligt att undantag medges med hänsyn till rikets säkerhet eller till utlänningens vandel. I praxis har uppehållstillstånd även vägrats på grund av månggifte, vid äktenskap mellan underåriga eller vid skenäktenskap (a. prop. s. 111–112).
Särskilda regler gäller för make eller sambo i nyetablerade förhållanden (de s.k. snabba anknytningarna). Enligt dessa får uppehållstillstånd ges till en utlänning som 1) är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller 2) har för avsikt att ingå äktenskap eller
inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges (2 kap. 4 § andra stycket UtlL, 5 kap. 3 § punkterna 5 och 6 NUtlL)
En åtskillnad görs alltså mellan etablerade och nya parförhållanden. För att ett förhållande skall bedömas vara seriöst är faktorer som den tid ett förhållande varat, att parterna träffats i viss utsträckning, att dessa har god kännedom om varandra, att de kan kommunicera på gemensamt språk och förekomsten av gemensamma barn eller väntade sådana, av betydelse. Arrangerade äktenskap godtas om dessa har sin grund i ett lands traditionella kulturmönster och uppehållstillstånd kan beviljas i dessa fall trots att parterna inte träffats så mycket eller har närmare kännedom om varandra. En utgångspunkt skall dock vara att ett förhållande är att betrakta som seriöst om ingenting indikerar att det rör sig om skenäktenskap eller skenförhållande och inga andra omständigheter talar för att det inte är ett seriöst förhållande (prop. 1999/2000:43 s. 38 f. och 62). Utlänning som tillhör den krets som anges i andra stycket skall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid första tillfället (2 kap. 4 d § UtlL, 5 kap. 8 § NUtlL). Det är en kodifiering av tidigare praxis och utgör ett undantag från huvudregeln om permanent uppehållstillstånd. Tanken är att seriositeten och hållbarheten i parförhållandet skall prövas återkommande under en tvåårsperiod. Numera sker i normalfallen endast två prövningar. Vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om två år och därefter sker en prövning av om förutsättningar finns för att bevilja ett permanent uppehållstillstånd (2 kap. 4 e § UtlL, 5 kap. 16 § NUtlL). Tidigare beviljades normalt tidsbegränsade uppehållstillstånd om ett år åt gången under en tvåårsperiod. Finns det omständigheter som motiverar det kan dock även nu tillstånd ges för kortare perioder, ett år eller sex månader. Liksom förut kan permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens utgång om paret har barn. Omvänt kan en längre prövotid än två år tillämpas vid instabila förhållanden (a. prop. s. 63). (Jfr G. Wikrén och H. Sandesjö, a.a. s. 90 f.).
Trots att förhållandet upphört kan uppehållstillstånd ändå ges under vissa förutsättningar (2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL, 5 kap. 16 § tredje stycket NUtlL). Det kan ske om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, t.ex. är etablerad på arbetsmarknaden, om förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen eller
utlänningens barn i förhållandet utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid eller om andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd, dvs. olika former av humanitära skäl såsom handikapp (a. prop. s. 64 f.).
När det avser barn gäller följande villkor. Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL, 5 kap. 3 § första stycket 2 NUtlL).
Bestämmelsen handlar om utländska barn som har sina föräldrar i Sverige. Enligt tidigare praxis gällde en åldersgräns om 20 år. Genom förändringarna 1997 infördes en artonårsgräns, vilken överensstämmer med den svenska myndighetsåldern och åldersgränsen enligt FN:s barnkonvention (prop. 1996/97:25 s. 112). Liksom beträffande anknytning på grund av parförhållande gäller för anknytning barn-föräldrar en principiell rätt till familjeåterförening, dock med vissa undantag som hänför sig till bl.a. rikets säkerhet eller utlänningens vandel (se ovan beträffande make och sambo, a. prop. s. 111). I Utlänningsnämndens praxis (UN 342-97) har rätten bedömts som ovillkorlig i förhållande till en i Sverige bosatt legal vårdnadshavare om villkoren i övrigt är uppfyllda. Rättsligt stöd att i dessa fall väga in ytterligare omständigheter finns inte enligt nämnden. Denna principiella rätt anses dock inte kunna hävdas om den i landet bosatte föräldern inte också är legal vårdnadshavare (UN 381-99).
Villkoren för adoptivbarn regleras särskilt (2 kap. 4 § första stycket 2 a UtlL, 5 kap. 3 § första stycket 3 NUtlL). För denna kategori kan inte alltid kravet på att ha varit hemmavarande uppfyllas. Bestämmelsen tar sikte på fall där adoptivföräldrarna var bosatta i Sverige såväl vid tiden för adoptionen som vid beslutet om uppehållstillstånd. Ogifta underåriga adopterade som adopterats genom beslut av svensk domstol eller där adoptionen annars gäller i Sverige kan beviljas uppehållstillstånd om adoptivföräldrarna uppfyller kraven i föregående mening. Bestämmelsen omfattar även de fall där någon avses bli adopterad (se Proposition 2000/01:66 Uppehållstillstånd för adopterade, s. 28 och G. Wikrén och H. Sandesjö, a.a. s. 71 f.). Om en svensk domstol beslutat om adoption skall detta godtas som anknytning i ärendet om uppehållstillstånd (2 kap. 4 § tredje stycket UtlL, 5 kap. 3 § tredje stycket NUtlL). Förutsättningarna för adoptionsbeslutet skall alltså inte omprövas. I fall där en adoption utomlands påtagligt visar att den tillkommit i syfte att
kringgå regleringen om uppehållstillstånd, kan adoptionen däremot frånkännas verkan i tillståndsärendet. Också för anknytningsärenden på grund av adoption gäller att den principiella rätten till uppehållstillstånd får vika om det föreligger risk för rikets säkerhet eller utlänningen begått brott (prop. 1996/97:25 s. 111 f. och prop. 2000/01:66 s. 39).
Vad som redovisats ovan i fråga om tidsbegränsat uppehållstillstånd m.m. beträffande parförhållanden vid s.k. snabbanknytningsfall gäller också barn till sökanden i ett nyetablerat förhållande.
När det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning för anhöriga utanför kärnfamiljen uppställs följande villkor. Uppehållstillstånd får ges till utlänning som på något annat sätt än som make, sambo eller barn är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här om utlänningen har ingått i samma hushåll som denne eller denna (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL, 5 kap 3 § första stycket 4 NUtlL)
Regleringen tillkom år 1997 och bakgrunden till den återges i prop. 1996/97:25 (s. 113) i huvudsak enligt följande. Regeringen anser att det är en rimlig avvägning att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande och hänvisar till den tolkning Europadomstolen gjort av artikel 8 Europakonventionen om skydd för familjelivet. Personkretsen anges till hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Men även annan släkting, t.ex. en ensamstående kvinna som på grund av rådande kulturförhållanden inte kan bo ensam i en bostad utan är hänvisad till en manlig släkting, omfattas av personkretsen. Kravet på tidigare hushållsgemenskap innebär att det måste finnas ett beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. De måste ha levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige. Ansökan om familjeåterförening skall vidare ha gjorts relativt snart efter den härvarandes bosättning i Sverige, dock att hänsyn bör tas till praktiska hinder för utlänningen att kunna ansöka inom nämnda tid.
Före lagändringen beviljades uppehållstillstånd till en ganska vid krets. Numera utesluts föräldrapar, ensamstående föräldrar eller sista länken-fall från rätten till familjeåterförening, om de inte ingått i den härvarandes hushållsgemenskap i hemlandet omedelbart före avflyttningen (G. Wikrén – H. Sandesjö, a.a. s. 73).
I den nya utlänningslagen framgår kravet på att det skall finnas ”ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet” uttryckligen av lagen.
Enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL får uppehållstillstånd beviljas den som annars har särskild anknytning till Sverige. Med stöd av denna bestämmelse kan i vissa fall också anhöriga utanför kärnfamiljen få uppehållstillstånd.
Genom preciseringen av villkoren för uppehållstillstånd i punkterna 1–3 kan vissa anhöriga komma att omfattas av punkten 4. Ett exempel utgör det i prop. 1996/97:25 (s. 113 f.) omtalade fallet att hänsyn bör tas till att flyktingar och andra skyddsbehövande inte i samma utsträckning som andra kan besöka sina hemländer. I undantagsfall, vid synnerliga skäl, bör dessa ha möjlighet att förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära utan att de ingått i samma familjegemenskap. I bedömningen av om synnerliga skäl föreligger bör hänsyn tas till i vilken utsträckning släktingar redan finns här i landet och ett tillstånd förutsätter att det är en enstaka släkting som kommer utan åtföljande följdinvandring av andra släktingar. Att hänsyn bör tas till udda och ömmande omständigheter, som redan framhållits i prop. 1983/84:144, skall alltjämt gälla. I anslutning till den sist nämnda hänvisningen bör framhållas att i lagstiftningsärendet inför 1997 års ändringar framhöll Socialförsäkringsutskottet att även ensam förälder som inte ingått i hushållsgemenskapen i hemlandet kunde, i undantagsfall och vid synnerliga skäl, beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till barn här (bet. 1996/97:SfU5 s. 53).
Förutom de nyss nämnda anhörigfallen är punkten 4 tillämplig t.ex. i ärenden där utlänningen önskar utöva umgängesrätt med barn i landet samt vuxenadoptioner (se G. Wikrén – H. Sandesjö, a.a. s. 75).
I den nya utlänningslagen anges vissa typsituationer då en utlänning får beviljas uppehållstillstånd på grund av ”annan särskild anknytning till Sverige”. Vidare förtydligas i lagen att det i övriga situationer krävs synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas (5 kap. 3 § första stycket 7 och 8 samt andra stycket NUtlL).
2.1.2. Anhöriga till medborgare inom EES eller i Schweiz
Gällande rätt
Medborgare inom EES och i Schweiz som har rätt till uppehållstillstånd i Sverige har också rätt till återförening med vissa anhöriga. I 3 kap. 5 b § UtlF regleras villkoren för att make, barn och, i vissa fall, föräldrar till dessa medborgare skall få uppehållstillstånd här i landet. Uppehållstillstånd skall beviljas den anhörige i samma omfattning som anknytningspersonen.
Make till en EES-medborgare har rätt till uppehållstillstånd (3 kap. 5 b § första stycket UtlF). Enligt 3 kap. 5 b § tredje stycket UtlF gäller en rätt till femårigt uppehållstillstånd för make till anknytningsperson som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och maken inte har sådant medborgarskap. Rätten för make till medborgare i Schweiz att få uppehållstillstånd följer av artikel 3 i bilaga I till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemmar å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer (3 kap. 5 b § fjärde stycket UtlF, jfr Proposition 2000/01:55 Avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan. Ett avtal inom sju sektorer, s. 42 ff.).
Utlänningsförordningen reglerar inte villkoren för att sambor till medborgare i EES-länderna och i Schweiz skall få uppehållstillstånd. Sambor är därför hänvisade till att söka uppehållstillstånd enligt bestämmelserna i utlänningslagen (2 kap. 4 § UtlL).
För barn till EES-medborgare och hans eller hennes make gäller att barn som är under 21 år eller som är beroende av föräldrarna för sin försörjning har rätt till uppehållstillstånd. Barn till studerande skall ha en heltäckande sjukförsäkring om det inte omfattas av den svenska socialförsäkringen (3 kap. 5 b § första stycket 4 UtlF). För barn till medborgare i Schweiz, som är arbetstagare, gäller också samma högsta åldersgräns för rätt till uppehållstillstånd. För vuxna barn krävs att föräldrarna skall vara underhållsskyldiga för dem för att de skall kunna få uppehållstillstånd i Sverige. I praktiken är det endast i undantagsfall som en förälder är underhållsskyldig för ett så gammalt barn, varför regleringen får anses något striktare än för unionsmedborgare. För barn till studerande schweiziska medborgare gäller generellt ett krav på att underhållsskyldighet föreligger gentemot barnet för att uppehållstillstånd skall ges (3 kap. 5 b § sista stycket UtlF, jfr prop. 2000/01:55 s. 44).
Föräldrar till EES-medborgare eller till hans eller hennes make har under vissa villkor rätt till uppehållstillstånd i alla fall utom då anknytningspersonen är i Sverige för att studera (3 kap. 5 b § första stycket UtlF). En förutsättning för att föräldern skall få uppehållstillstånd är att han eller hon är beroende av EES-medborgaren eller hans eller hennes make för sin försörjning. Detta gäller dock inte föräldrar till EES-medborgare som varit egna företagare, upphört med sin verksamhet och omfattas av villkoren 3 kap. 5 a § fjärde stycket UtlF. Dessa har alltså rätt till uppehållstillstånd även om de inte är beroende av anknytningspersonen för sin försörjning. För att föräldrar till en anknytningsperson som slutat sin anställning eller upphört med företagandet på sätt som anges i 3 kap. 5 a § femte stycket, skall få uppehållstillstånd krävs – förutom att de är beroende av anknytningspersonen för sin försörjning – att de har tillräckliga medel för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring. Förutsättningen för att en förälder till en person som tillhör kategorin i 3 kap. 5 a § sjunde stycket UtlF (den s.k. restgruppen) skall få uppehållstillstånd är att föräldern är försörjningsberoende av denna eller denne och, om den svenska socialförsäkringen inte gäller, de har en heltäckande sjukförsäkring.
För föräldrar till anknytningsperson som är medborgare i Schweiz och arbetstagare, gäller som förutsättning för att dessa skall beviljas uppehållstillstånd, att underhållsskyldighet föreligger gentemot föräldrarna (3 kap. 5 b § sista stycket UtlF).
Kommande förändringar
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 30 april 2006.
Som skäl för direktivet anges att fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden. Unionsmedborgarskapet bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra personer utan
anställning för att förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.
Syftet med det nya direktivet om fri rörlighet är att förenkla regelverket genom att slå samman de ovan nämnda direktiven till en rättsakt. Artiklarna 10 och 11 i förordning 1612/68 och ovanstående direktiv upphävs. EG-domstolens praxis har i stor utsträckning kodifierats i detta direktiv. Direktivet syftar vidare till att det skall bli enklare för unionsmedborgare att utnyttja rätten till fri rörlighet, att möjligheterna att begränsa rätten till vistelse skall regleras tydligare samt att rörlighet och bosättning för unionsmedborgares familjemedlemmar skall underlättas avsevärt, oavsett medborgarskap.
Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare flyttar och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna.
Även om direktivet i stora delar kodifierar gällande regelverk innehåller det förändringar.
Familjebegreppet utvidgas till att även gälla registrerad partner om mottagande medlemsstat erkänner registrerade partner i sin lagstiftning (artikel 2). Familjemedlem definieras på följande sätt. Make (eller maka), registrerad partner, barn som är under 21 år eller som är beroende av unionsmedborgaren eller dennes eller dennas make för sin försörjning, och underhållsberättigade föräldrar. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta inresa och uppehåll för andra familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs at unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen.
Inresa och uppehåll skall vidare underlättas för den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande (artikel 3).
Nuvarande regler om krav på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse avskaffas. Medlemsstaterna får själva avgöra om ett system med registrering av unionsmedborgare och unionsmedborgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare skall införas i stället för uppehållstillstånd.
Familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller villkoren för uppehållsrätt skall också ha rätt att uppehålla sig i landet.
En medlemsstat skall utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat om den planerade vistelsen överstiger tre månader. Fristen för ansökan får inte understiga tre månader från ankomstdagen. Om personen som berörs underlåter att ansöka om uppehållskort får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 9).
Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genommatt en handling som kallas ”uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem” utfärdas senast sex månader efter ansökan (artikel 10).
Liksom tidigare får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (artikel 27).
Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att föreslå hur direktivet skall genomföras i Sverige. Utredaren lämnade i maj 2005 sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49).
2.2. Återkallelse av uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning
Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse (2 kap. 9 § första stycket UtlL, 7 kap. 1 § NUtlL). Den som medvetet lämnat oriktig uppgift eller medvetet förtigit uppgift kan straffas för detta (10 kap. 2 § 2 UtlL, 20 kap. 6 § 2 NUtlL). Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige (2 kap. 9 § andra stycket UtlL, 7 kap. 2 § NUtlL). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan särskilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen (se G. Wikrén – H. Sandesjö, a.a. s. 123 f.).
Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige (2 kap. 9 § tredje stycket UtlL, 7 kap. 4 § NUtlL). Bestämmelsens utformning motsvarar vad som gäller vid utvisning på grund av brott (4 kap. 10 § UtlL, 8 kap. 11 § NUtlL). Huruvida utlänningen har familj här respektive i hemlandet kan ha betydelse, liksom t.ex. ålder, arbetsförhållanden, utbildning och andra sociala förhållanden. Om han eller hon har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, får återkallelse ske bara om det finns synnerliga skäl.
Uppehållstillstånd får återkallas också om utlänningen har registrerats på spärrlistan i Schengens informationssystem, SIS (2 kap. 10 § UtlL, 7 kap. 5 § NUtlL). I Schengenkonventionen finns bestämmelser om registrering på spärrlista (se Proposition 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen s. 121 ff. och lagen [2000:344] om Schengens informationssystem). En utlänning får registreras på spärrlista om det finns beslut om det av en nationell myndighet eller domstol enligt landets lagstiftning och beslutet är grundat på att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på att han eller hon har avvisats eller utvisats.
Enligt en relativt ny bestämmelse (2 kap. 10 a § UtlL, 7 kap. 6 § NUtlL) kan ett uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare återkallas i ytterligare en situation. Bestämmelsen är tillämplig på innehavare av uppehållstillstånd, vare sig dessa rest in i Sverige eller inte. Uppehållstillstånd får, enligt bestämmelsen, återkallas om det är så att ett beslut om avvisning eller utvisning av utlänningen har meddelats i en stat tillhörande Europeiska unionen eller i Norge eller Island och beslutet är grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i minst ett år, eller att utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att han avser att begå ett sådant brott.
Detta gäller dock inte om det är fråga om sådan familjemedlem till en medborgare i en stat tillhörande Europeiska unionen eller till en medborgare i Norge eller Island som utövat sin rätt till fri rör-
lighet enligt de regler som gäller inom unionen. Med familjemedlem förstås i detta sammanhang: make, maka eller sambo, barn under 21 år som är beroende av föräldern för sin försörjning samt förälder som är beroende av barnet för sin försörjning.
Ett uppehållstillstånd får inte återkallas enligt denna bestämmelse innan samråd har skett med den stat som har beslutat om avvisning eller utvisning.
Ett uppehållstillstånd kan enligt gällande utlänningslag återkallas på grund av utlänningens bristande vandel (2 kap. 11 § UtlL). Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas
1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd
utan att ha sådant tillstånd,
2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga
anmärkningar mot hans levnadssätt, eller
3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt
kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.
Återkallelse enligt denna bestämmelse får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd. Syftet är att det under den första tiden av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse, om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt.
I den nya utlänningslagen har möjligheten, enligt punkten 2 ovan, att återkalla ett uppehållstillstånd tagits bort (7 kap. 3 § NUtlL).
Härutöver gäller enligt 3 kap. 5 c § UtlF att uppehållstillstånd får återkallas för anhöriga till EES-medborgare, om anknytningen till EES-medborgaren bryts och den anhörige inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund. Uppehållstillstånd för EES-medborgare får även återkallas om han eller hon inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle.
Ett permanent uppehållstillstånd skall slutligen återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör (2 kap. 12 § UtlL, 7 kap. 7 § NUtlL).
Återkallelse av uppehållstillstånd beslutas av Migrationsverket. Uppehållstillstånd som har beviljats av Utrikesdepartementet/Regeringskansliet får återkallas endast av departementet/Regeringskansliet (2 kap. 13 § UtlL, 7 kap. 8 § NUtlL).
2.3. Försörjningskrav
Andra EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad innan uppehållstillstånd för dessa beviljas, såvida det inte är fråga om personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. USA och Kanada har en tradition av liknande regler.
1
Sverige har inget krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidigare har dock funnits ett visst försörjningskrav.
Tidigare försörjningskrav i Sverige
I 1954 års utlänningslag (1954:193) angavs inte under vilka förutsättningar uppehållstillstånd fick meddelas. År 1968 antog riksdagen riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968:142, SU 196, rskr. 405). I propositionen gavs vissa riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas tillståndsprövning. Beträffande annan invandring än arbetskraftsinvandring anförde departementschefen följande.
2
Invandringen av arbetskraft för med sig en ungefär lika stor invandring av familjemedlemmar som inte avser att förvärvsarbeta i Sverige. Trots det angelägna i att invandrarnas familjer hålls samman kan det finnas anledning att i någon mån avgränsa den krets av familjemedlemmar som bör tillåtas att invandra tillsammans med ”huvudmannen”. Make och oförsörjda barn till utlänning som har tillstånd att vistas och arbeta här bör om bostadsfrågan är löst beviljas vistelsetillstånd utan prövning av deras försörjningsmöjligheter. Motsvarande bör gälla utlänningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande utlänningen för sin försörjning och utlänningen har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. I fråga om övriga anförvanter bör vanliga regler gälla för prövningen av vistelsetillstånd.
Praxis utvecklades i nära anslutning till dessa riktlinjer.
3
För att få
uppehållstillstånd krävdes i regel att utlänningens försörjning var tryggad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Om utlänningen kunde få arbetstillstånd ansågs försörjningskravet uppfyllt. Utlänningens make eller sambo och hemmavarande barn samt sista länken-fall beviljades regelmässigt uppehållstillstånd utan prövning
1
Uppgiften hämtad från SOU 2002:13 s. 82.
2
A. prop. s. 113 f.
3
Jfr SOU 1979:64 s. 64 f. och SOU 2002:13 s. 83 f.
av försörjningsmöjligheterna. Inte heller skedde någon prövning av att bostadsfrågan var löst innan tillstånd beviljades för make och barn utan försörjning.
När det gällde övriga utlänningar tilläts följande invandra utan prövning av deras egen försörjningsförmåga: 1) föräldrar eller släkting som var väsentligt beroende av någon som bodde i Sverige för sin försörjning och denne hade ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen eller 2) annan hjälpbehövande utlänning som åberopade synnerliga skäl för att få invandra hit främst om han eller hon hade stark anknytning hit. Fall av ”väsentligt beroende” avsåg framför allt föräldrar. Dessa tilläts bosätta sig här om barnen i Sverige kunde visa att de redan tidigare hade försörjt föräldrarna i hemlandet, t.ex. genom att skicka medel till deras försörjning. Vidare fick barnet visa att det hade ekonomiska förutsättningar att svara för föräldrarnas försörjning i Sverige. Man utgick i regel från att föräldrarna skulle bo hos barnet här i landet och att bostadsfrågan därmed var löst. En uppluckring av försörjningskravet skedde så småningom i praxis så att under senare delen av 1970-talet ensamstående föräldrar beviljades tillstånd om härvarande barn inte själva var beroende av kontinuerlig socialhjälp för sin försörjning, men utan prövning av om de klarade försörjningen av föräldrarna.
Barnets försörjningsmöjligheter utreddes i allmänhet bara när föräldern sökte tillstånd första gången. Det medförde att ett barn som ansågs kunna svara för föräldrarnas försörjning fick ta hit dem, utan att någon prövning sedan skedde av att barnet verkligen försörjde dem. Den som däremot vid tillståndsprövningen bedömdes inte kunna svara för sina föräldrars försörjning fick avslag på sin begäran att få ta hit föräldrarna.
Försörjningskravet har sedermera avskaffats. Utlänningslagskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) vissa ändringar i förhållande till uttalandena i 1968 års proposition. Kommittén ansåg det rimligt att även föräldrar som var väsentligt beroende av barnet eller barnen här i Sverige på annat sätt än för sin försörjning borde få möjlighet att bosätta sig här. Till skillnad mot dittillsvarande praxis borde det därför inte göras någon prövning av de härvarande barnens möjligheter att försörja föräldrarna. Denna prövning hade enligt kommittén ändå visat sig meningslös och orättvis, eftersom det inte fanns några möjligheter att se till att barnen verkligen försörjde föräldrarna (SOU 1979:64 s. 115). Det föredragande statsrådet ansåg de föreslagna ändringarna välgrundade och anslöt sig i propositionen Ny utlänningslag till vad kom-
mittén hade anfört (prop. 1979:80:96 s. 39). Arbetsmarknadsutskottet hade inte något att erinra mot ändringarna av riktlinjerna (bet. AU 1979/80:27 s. 40).
Något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad har inte införts därefter.
Flyktingpolitiska kommittén
Flyktingpolitiska kommittén övervägde i sitt betänkande SOU 1995:75 (s. 164) om det för anhöriga utanför kärnfamiljen kan tas hänsyn till försörjningsförmågan i högre utsträckning och konstaterade att många invandrare i Sverige har ett reellt försörjningsansvar för exempelvis föräldrar så länge dessa är kvar i hemlandet. En förutsättning för att tillstånd skulle beviljas anhöriga utanför kärnfamiljen kunde vara att den anhörige i Sverige åtar sig att garantera vederbörandes försörjning. Det borde dessutom framstå som klart att den i Sverige bosatte har ekonomiska förutsättningar att klara av utökad försörjningsbörda. Även bostadsfrågan borde vara tillfredsställande löst. Kommittén kom dock fram till att försörjningsansvar inte stämmer med de principer som i övrigt råder i det svenska samhället och att det kan anses vara oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende. Flera remissinstanser ansåg emellertid att ett försörjningskrav borde införas eller att försörjningen i vart fall borde kunna vägas in vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas eller inte.
Regeringen förklarade sig därefter inte vara beredd att lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav (prop. 1996/97:25 s. 115). Regeringen uttalade att frågan kräver en grundlig belysning i hela dess vidd, bl.a. beträffande vilka konsekvenser bristande försörjningsförmåga skall få när den inträffar under vistelsen i Sverige och hur en grundtrygghet skall kunna garanteras för alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning. Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80).
Anhörigkommittén
I sitt betänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) lämnade Anhörigkommittén ett förslag som innefattade försörjningskrav. En redogörelse för detta finns i nästa kapitel.
Särskilt om EG-reglerna
I vissa situationer ställs krav på att den person som vill komma till Sverige skall ha tillräckliga medel och/eller sjukförsäkring. Detta gäller vissa kategorier av medborgare i EES-länderna och i Schweiz. Enligt 3 kap. 5 a § femte–sjunde styckena UtlF åligger det pensionärer (vissa som arbetat eller haft egen verksamhet i landet är undantagna), studerande och icke ekonomiskt aktiva att visa att de kan försörja sig och att de, om de inte kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har heltäckande sjukförsäkring. Av 3 kap. 5 b § UtlF framgår att försörjningskrav i vissa fall även ställs på anhöriga till ovannämnda medborgare.
3. Anhörigkommitténs förslag
Uppdraget
Kommitténs uppdrag i den del som redovisades i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) var att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige. Uppdraget omfattade tre huvudsakliga uppgifter. Kommittén skulle för det första utvärdera effekterna av de ändringar av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft den 1 januari 1997. För det andra skulle övervägas om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Vidare skulle, mot bakgrund av utvärderingen av de lagbestämmelser som trädde i kraft år 1997 och med beaktande av utvecklingen inom EU, övervägas om utlänningslagens bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i Sverige behöver ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här (sista länken-fall). I de angivna uppgifterna ingick att göra jämförelser med de övriga nordiska länderna och andra relevanta länder samt att beakta möjligheten för nära anhöriga att hålla kontakt genom att visering och uppehållstillstånd för besök beviljas.
Parallellt med kommitténs arbete var frågan om familjeåterförening föremål för harmoniseringsarbete inom EU. Eftersom det arbetet fortfarande pågick kunde direktivförslaget inte beaktas i någon större utsträckning.
Kommitténs utvärderingen av 1997 års lagändringar och behovet av förändring
Kommittén konstaterade att i fråga om makar och sambor innebar ändringarna år 1997 ingen praktisk skillnad i förhållande till tidigare regler. Svenska regler och praxis överensstämde med internationella åtaganden och vad som enligt kommitténs mening kunde anses vara rimligt. Någon ändring föreslogs därför inte.
Ändringarna 1997 beträffande barn innebar att åldersgränsen sänktes från 20 år till 18 år. Det infördes ett krav på att barnet skall vara eller ha varit hemmavarande hos föräldern. Detta krav hade enligt kommitténs bedömning gjort tillämpningen inflexibel. På grund härav och med hänsyn till förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening föreslog kommittén att kravet på att barnet är eller har varit hemmavarande skulle upphöra.
Genom lagändringarna 1997 infördes för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ett uttryckligt krav på att sökanden skall ha ingått i samma hushåll som anknytningspersonen i Sverige. Någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda, måste föreligga. Beroendeförhållandet måste ha förelegat redan i hemlandet. Släktingens ansökan om uppehållstillstånd måste göras relativt snart efter anknytningspersonens bosättning i Sverige. År 1997 borttogs möjligheten att få uppehållstillstånd enbart på grund av att samtliga nära släktingar befinner sig i Sverige, sista länk-fall. Kommittén konstaterade att de nya reglerna innebar en skärpning för föräldrar, särskilt änkor eller änklingar, som vill förena sig med vuxet eller vuxna barn i Sverige. Kommittén påpekade vidare att om inte förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt punkten 3 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL är uppfyllda, kan uppehållstillstånd endast beviljas i undantagsfall, dvs. först när det föreligger synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter. Ändringarna hade i fråga om nära anhöriga utanför kärnfamiljen enligt kommitténs uppfattning fått vissa konsekvenser som inte kunde anses acceptabla. Det hade t.ex. blivit omotiverat svårt för en äldre förälder, som först en längre tid efter barnets bosättning i Sverige blivit sjuk eller på annat sätt beroende av barnet, att få uppehållstillstånd.
Kommittén föreslog därför att kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan skulle upphöra. I stället föreslog kommittén att som förutsättningar för uppehållstillstånd för föräldrar och vuxna barn skulle gälla ett krav på beroende eller andra särskilda skäl samt, för andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen, synnerliga skäl. Att en person utgör sista länken kunde enligt förslaget utgöra sådana särskilda eller synnerliga skäl. Som framgår nedan skulle vidare, enligt kommittén, som huvudregel krävas att anknytningspersonen svarar för utlänningens försörjning.
Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet
Kommitténs undersökning visade att seriositetsprövningen, trots att den är mycket tidskrävande och omfattande, upplevdes som ett trubbigt instrument som gav relativt begränsad effekt. Kommittén föreslog därför en delvis reviderad ordning.
Den föreslagna ordning skulle innebära bl.a. följande. Vad som är intressant i ärendet om uppehållstillstånd är att få en bild av huruvida sökanden och anknytningspersonen verkligen har för avsikt, och själva beslutat, att leva tillsammans i äktenskap eller under äktenskapsliknande former och att det är denna önskan som ligger till grund för ansökan. Det intryck av och den känsla för om det rör sig om ett förhållande som kan ligga till grund för uppehållstillstånd kan fås genom en mindre grundlig utredning än vad som görs i dag. En sådan utredning bör innefatta ett mindre antal frågor om parternas relation inklusive förmågan att gemensamt sörja för varandras uppehälle. För att söka undvika att utsatta parter utnyttjas bör dessutom anknytningspersonens förhållanden i fråga om eventuell tidigare brottslighet och äktenskap alltid undersökas genom registerkontroll. Utredningen kan i större utsträckning än i dag innehålla skriftliga inslag. Detta leder till att uppehållstillstånd skall beviljas om särskilda skäl inte talar däremot.
Särskilt om prövningen av arrangerade äktenskap
Med ”arrangerade äktenskap” avsåg kommittén sådana äktenskap som har sin bakgrund i ursprungslandets tradition och kulturmönster och där någon annan än de blivande makarna – ofta parternas familjer eller andra släktingar – på något sätt och med något slags rättfärdigande utsett just dem att bli makar. Begreppet ”arrangerat” syftar således inte på att äktenskapet skulle vara tillkommet för att kringgå invandringsregleringen, även om sådana skenäktenskap förekommer såväl bland arrangerade äktenskap som andra äktenskap.
Kommittén konstaterade att arrangerade äktenskap normalt sett godtas som oetablerade förhållanden om de verkligen utgör ett kulturellt inslag i hemlandets tradition. Godtagandet av det sättet att ingå äktenskap har ansetts innebära att samma krav som beträffande andra oetablerade förhållanden inte kan ställas på att parterna skall känna varandra och ha träffats.
Kommittén hade genom egna och tidigare undersökningar kunnat konstatera att arrangerade äktenskap förekommer framför allt i länder med ett starkt patriarkaliskt inslag och att kvinnans möjlighet att påverka valet av make, bosättning etc. är begränsad. Kvinnans i förhållandet ofta undanskymda roll medför också att hennes möjligheter att söka hjälp för eventuella problem i förhållandet är begränsade.
Kommittén ansåg att i de fall då det arrangerade äktenskapet ingås efter anknytningspersonens bosättning i Sverige skiljer sig sättet att ingå äktenskap många gånger inte nämnvärt från hur t.ex. en svensk man genom kontaktförmedling med utlandet inleder ett förhållande med en kvinna som han aldrig eller endast i begränsad omfattning träffat tidigare. Inte i något av de jämförda fallen är det, enligt kommittén, tal om någon återförening av familjen utan bildande av ett nytt förhållande. Beträffande arrangerade äktenskap som ingåtts efter anknytningspersonens bosättning i Sverige finns då inte heller anledning att göra någon annan bedömning av de krav som kan ställas på parternas kännedom om varandra än vad som görs i andra oetablerade förhållanden. De skall således bedömas efter samma kriterier som andra sådana förhållanden. Bedömningen innebär inte att kulturella hänsyn inte alls skall tas, men däremot att det finns andra hänsyn som väger lika tungt.
Slutligen framhöll kommittén att skyddsaspekten gör att det är särskilt viktigt att utröna om parterna av fri vilja skall ingå äktenskap. Vid arrangerade äktenskap skulle utredningarna därför, enligt kommitténs förslag, som regel vara muntliga.
Särskilt om försörjningskrav
Kommittén framhöll att de begränsningar i möjligheterna till anhöriginvandring som gjordes år 1997 utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla riksdagens beslut om kostnadsbesparing inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Kommitténs förslag innebar att möjligheterna åter skulle vidgas något, vilket skulle leda till ökade kostnader för den offentliga sektorn. Detta ansåg kommittén vara ett skäl för införandet av ett försörjningskrav.
Ett annat skäl var enligt kommittén den följdinvandring som kunde väntas med anledning av utvidgningen av anhörigkretsen. Utan ett försörjningskrav kunde en sådan följdinvandring förutses bli relativt stor med hänsyn till innehållet i andra EU-länders regelverk
och till hur diskussionerna inom EU:s harmoniseringsarbete på området hade förts.
Ytterligare ett skäl för införandet av ett försörjningskrav såg kommittén när det gällde de oetablerade förhållandena. Ett sådant krav skulle kunna utgöra ett skydd för unga anknytningspersoner (framför allt kvinnor) i Sverige, som får avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap med personer från annat land.
Av dessa skäl föreslog kommittén att huvudregeln för att uppehållstillstånd skall beviljas vid oetablerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen skulle vara att anknytningspersonen svarade för utlänningens försörjning under högst två år.
Försörjningskravet innefattade utlänningens vanliga levnadskostnader inklusive kostnaden för boendet. Anknytningspersonen borde därför ha en inkomst som täckte såväl dessa som hans eller hennes egna omkostnader. Försörjningsförmågan var tänkt att bedömas utifrån vad anknytningspersonen och utlänningen hade varit berättigade att erhålla i försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen (2001:453). Den disponibla inkomsten skulle därutöver täcka kostnaden för boendet. Vid bedömningen av försörjningsförmågan kunde även utlänningens tillgångar beaktas. När det gällde nära anhöriga utanför kärnfamiljen kunde också anknytningspersonens övriga släktingars förmåga att bidra till försörjningen beaktas.
Enligt kommittén kunde det finnas särskilda skäl att frångå försörjningskravet. Särskilda skäl kunde anses föreligga när anknytningspersonens försörjningsoförmåga beror på särskilda personliga förhållanden eller ofrivillig arbetslöshet. En annan undantagssituation kunde vara när anknytningspersonen fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och vistats i Sverige endast ett fåtal år. Undantag skulle också kunna göras när ett minderårigt barn utgör anknytningsperson.
Undantagen innebar bl.a. att även en person som på grund av ofrivillig arbetslöshet är beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen för sitt uppehälle skulle kunna förenas med sina nära släktingar trots att han eller hon inte har förmåga att svara för deras försörjning.
Uppskjuten invandringsprövning skulle enligt kommitténs förslag gälla. Det skulle innebära att utlänningen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om ett år, vilket sedan skulle kunna förlängas och bli permanent förutsatt att försörjningskravet är uppfyllt. Även om försörjningskravet inte är uppfylls skulle utlänningen kunna beviljas fortsatt tillstånd om starka skäl talar för detta. Exempelvis om an-
knytningspersonen har drabbats av ofrivillig arbetslöshet eller oförmåga att arbeta eller om det föreligger andra ömmande skäl som att utlänningen har hög ålder och lider av dålig hälsa.
DNA-analys
Tidigare erfarenheter hade, enligt kommittén, visat att ett inte ringa antal barn kommit till Sverige för att återförenas med personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att socialtjänsten fått ta hand om och familjehemsplacera dessa barn. Problemen har att göra med att beslutsunderlaget i ärenden om uppehållstillstånd ofta är undermåligt när det gäller barn från länder med bristfällig folkbokföring och osäkra ID-handlingar. För att inte omöjliggöra familjeåterförening i dessa fall tillämpas ofta ett lägre beviskrav än annars i fråga om släktskapet.
Kommittén föreslog att det för barns bästa införs en möjlighet att på statens bekostnad använda DNA-analys för att styrka ett påstått släktskapsförhållande som gäller föräldrar och barn. Analysen är frivillig och skulle enligt förslaget kunna göras när tillräcklig utredning om släktskapsförhållandet inte kan tas fram på annat sätt. Med införandet av möjligheten att erbjuda DNA-analys ansåg kommittén att samma beviskrav borde kunna tillämpas beträffande barn som andra familjemedlemmar.
Visering och uppehållstillstånd för besök
Kommittén ansåg att regeringens tidigare gjorda uttalanden om vikten av en så generös viseringspolitik som möjligt borde få större genomslag. Det ansågs viktigt att besöksmöjligheterna för släktingar inte begränsades mer än nödvändigt. En tidigare ansökan om permanent uppehållstillstånd skulle inte nödvändigtvis negativt påverka bedömningen av om tillstånd kan ges. Eftersom praxis för permanent uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen alltjämt förutsågs vara restriktiv, borde i stället tidsbegränsade tillstånd kunna utgöra huvudregel för att upprätthålla dessa släktkontakter.
Genomförande av förslagen
Kommitténs förslag förväntades innebära att invandringen av nära anhöriga utanför kärnfamiljen skulle öka och att den offentliga sektorn skulle få ökade kostnader.
4. Förslagen i utredningens delbetänkande
Bakgrund
Utredningen redovisade delar av sitt uppdrag i delbetänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15). Utredningen hade i uppdrag att, i ett delbetänkande, dels ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt i de delar där det bedömts vara obligatoriskt, dels ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (nedan kallat direktivet om varaktigt bosatta) skall genomföras i svensk rätt.
Delbetänkandet redovisades den 17 mars 2005. Nedan följer en sammanfattning av förslagen i delbetänkandet.
Familjeåterföreningsdirektivet
En princip i familjeåterföreningsdirektivet är att en tredjelandsmedborgare som har en mera permanent bosättning i en EU-stat (den s.k. referenspersonen) skall ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen. Rätten till återförening förutsätter enligt direktivet att också familjemedlemmarna är tredjelandsmedborgare. För svenska förhållanden innebär det att referensperson för det första skall vara en tredjelandsmedborgare som bor i Sverige med ett permanent uppehållstillstånd eller har beviljats ett sådant tillstånd. Referensperson kan också den vara som har ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat och fått uppehållstillstånd i Sverige eller har uppehållstillstånd här såsom anhörig till en sådan person. Till kärnfamiljen hör make (varmed också avses registrerad partner), sambo och barn (varmed också avses adoptivbarn) under 18 år. För att uppfylla direktivets krav föreslog utredningen att i utlänningslagen införs bestämmelser som innebär en rätt för make eller sambo att få uppehållstill-
stånd på grund av anknytning till referenspersonen. Barn under 18 år, som är ogifta, och är barn till referenspersonen, maken eller sambon skall också ha en sådan rätt. Uppehållstillståndet skall ha en giltighet på minst ett år. När det gäller nyetablerade förhållanden föreslog utredningen att den nuvarande ordningen med uppskjuten invandringsprövning för dessa s.k. snabba anknytningar även i fortsättningen skall gälla för tredjelandsmedborgare. Med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet måste det tidsbegränsade uppehållstillståndet som ges under prövotiden ha en giltighetstid på minst ett år.
Bestämmelser som anger villkoren för att bevilja uppehållstillstånd i de nu nämnda fallen föreslogs bli införda genom en ny lydelse av 2 kap. 4 § andra och tredje stycket UtlL.
Särskilda bestämmelser skall gälla för underåriga flyktingbarn eller barn med skyddsbehov i övrigt som vistas i Sverige med uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen (jfr 3 kap. 2 och 3 §§ samma lag) och är utan medföljande vuxen. Utredningen föreslog att i 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL införs en bestämmelse som innebär att föräldrarna till dessa barn skall ha rätt att få uppehållstillstånd.
Från huvudregeln i 2 kap. 4 § UtlL att uppehållstillstånd skall ges till anhöriga i kärnfamiljen skall gälla vissa undantag. Dessa undantagssituationer angavs i en ny regel, 2 kap. 4 a § UtlL. Om referenspersonen inte lever tillsammans med sin make eller sambo eller inte har sådan avsikt, om det är fråga om polygama hushåll, om referenspersonen, maken eller sambon är underårig, om t.ex. sökanden vilselett eller lämnat oriktiga uppgifter i ansökan om uppehållstillstånd eller om det rör sig om skenförhållanden, får en ansökan om uppehållstillstånd vägras. Utöver dessa undantag får tillstånd vägras om sökanden bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det sist nämnda framgick av en ny lydelse av 2 kap. 4 c § UtlL. Begreppet var tänkt att ersätta den prövning som sker enligt gällande bestämmelse i 2 kap. 4 § fjärde stycket samma lag och som innebär ett krav på att sökanden skall föra en hederlig vandel för att få uppehållstillstånd.
En anhörig tredjelandsmedborgare som fått ett uppehållstillstånd kan få det återkallat enligt gällande bestämmelser i 2 kap. 9–12 §§ UtlL. Möjligheten att enligt 2 kap. 11 § första stycket 2 återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt skulle dock enligt utredningens förlag tas bort.
Enligt familjeåterföreningsdirektivet skall vissa förfarandegarantier gälla för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. I stort skall samma förfaranderegler i för-
valtningslagen (1986:223) och utlänningslagen gälla som nu tillämpas i tillståndsärenden. Utredningen föreslog emellertid att en bestämmelse införs i 11 kap. 3 § UtlL om att Migrationsverket skall iaktta en frist om nio månader inom vilken beslut efter ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall meddelas sökanden. Vidare föreslogs en bestämmelse bli införd i samma paragraf som innebär ett skriftligt formkrav för beslut rörande uppehållstillstånd i allmänhet.
Utredningens förslag med anledning av genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet bedömdes inte medföra några ökade kostnader för samhället eller enskilda.
Direktivet om varaktigt bosatta
Detta EG-direktiv innebär att en ny rättsfigur, varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare, införs i svensk rätt. Om en tredjelandsmedborgare stadigvarande bott i en EU-stat i fem år kan han eller hon efter ansökan tilldelas en särskild status, ställning som varaktigt bosatt, i det landet. Med denna status skall tredjelandsmedborgaren tillförsäkras vissa rättigheter i det landet. Direktivet innebär vidare att den varaktigt bosatte ges en rätt till fri rörlighet inom EU. För svensk rätts del innebär det att nya bestämmelser måste införas.
Utredningen föreslog att det i utlänningslagen intas ett nytt kapitel, kap. 1 a, som reglerar villkoren kring ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Ställningen som varaktigt bosatt skall i första hand ges till den som har uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och som har vistats här i minst fem år utan längre avbrott. För vissa särskilt angivna kategorier finns ett undantag från kravet på uppehållstillstånd för bosättning. Flyktingar och andra skyddsbehövande är undantagna från möjligheten att få ställning som varaktigt bosatt. För att få ställning som varaktigt bosatt skall den sökande visa att hans eller hennes försörjning är tryggad. Han eller hon får inte utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Beviljad ställning som varaktigt bosatt i Sverige skall kunna återkallas om den varaktigt bosatte medvetet lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få ställningen eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Ställningen skall vidare återkallas om den varaktigt bosatte utvisats ur riket, utgör ett hot mot allmän ordning, vistas utanför Sveriges eller unionens territorium i mer
än ett respektive sex år eller får ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat.
De rättigheter som en varaktigt bosatt i Sverige, enligt EG-direktivet, skall åtnjuta så länge han eller hon bor i Sverige är i princip inte mera långtgående än de som redan gäller för den som har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Skillnaden är att tredjelandsmedborgaren får en rätt att bosätta sig en annan EU-stat för att exempelvis arbeta.
De tredjelandsmedborgare som får ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat kan på motsvarande sätt välja att flytta till Sverige. Utredningen föreslog bestämmelser som skall reglera villkoren för deras möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige. Bestämmelserna innebär att tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat och deras anhöriga ges samma möjligheter till uppehållstillstånd som EES-medborgare. Uppehållstillstånd skall därvid kunna vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Uppehållstillstånd för varaktigt bosatta från annan EU-stat skall kunna återkallas enligt samma grunder som gäller för återkallelse av uppehållstillstånd för EES-medborgare. En ny bestämmelse i utlänningslagen föreslogs som innebär att en person med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat skall kunna utvisas från unionens territorium om han eller hon utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Direktivet om varaktigt bosatta föreskriver vissa förfarandegarantier när det gäller ärenden om ställning som varaktigt bosatt i Sverige och uppehållstillstånd för varaktigt bosatta i annan EU-stat. Förutom förvaltningslagen skall reglerna i utlänningslagen om handläggning av ärenden om uppehållstillstånd i tillämpliga delar gälla även för dessa nya ärenden. Utredningen föreslog att bestämmelser införs i utlänningslagen om att Migrationsverket skall iaktta vissa frister för beslutsunderrättelse i dessa ärenden samt att beslut skall ges till sökanden skriftligen och innehålla skälen för beslutet.
Migrationsverket föreslogs vara nationell kontaktpunkt i frågor som rör varaktigt bosatta i enlighet med EG-direktivet.
Antalet ansökningar om att få ställning som varaktigt bosatt i Sverige kommer inte att bli högt. Utredningen förutser inte att utvandring till följd av den nya statusen får en sådan omfattning att det innebär några märkbara konsekvenser för det svenska samhället. Den ökade invandringen till följd av direktivet kan uppskattas till ca 500
personer per år. Denna invandring kan förväntas leda till ett visst offentligfinansiellt överskott.
5. Utländska förhållanden
5.1. Inledning
I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen den 7 juli 2005 (2005:81) har utredningen fått i uppdrag att beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i relevanta EU-länder.
I utredningens delbetänkande finns en kortfattad redogörelse för förhållandena i vissa andra EU-länder. I det följande kompletteras den redogörelsen. Beskrivningen grundar sig på uppgifter som utredningen fått från olika företrädare för respektive ansvarigt departement som lämnats efter förfrågan från utredningen.
5.2. Danmark
Det skall inledningsvis anmärkas att Danmark inte är bundet av familjeåterföreningsdirektivet.
Makar har rätt till familjeåterförening i Danmark om äktenskapet har ingåtts frivilligt och erkänns av dansk rätt. Båda makar måste vara över 24 år och ha för avsikt att bo på samma adress i Danmark. Makarnas anknytning till Danmark måste vara större än deras anknytning till annat land. Om den make som bor i Danmark har haft danskt medborgarskap i mer än 28 år behöver villkoret om anknytning inte särskilt bevisas. Detta gäller även den som har uppehållit sig lagligen i Danmark i mer än 28 år, och som är född och uppvuxen i Danmark eller har bott i landet sedan barndomen.
Den make som bor i Danmark måste uppfylla något av följande villkor. Han eller hon måste (1) ha medborgarskap i Danmark eller i något av de övriga nordiska länderna, (2) vara flykting eller ha annan skyddsstatus i Danmark eller (3) ha haft permanent uppehållstillstånd i Danmark i mer än tre år.
Maken i Danmark måste vidare uppehålla sig permanent i Danmark och ha tillgång till en lämpligt stor bostad. Han eller hon måste kunna
lägga fram bevis för att han eller hon har en inkomst som är tillräcklig för att försörja en utländsk make. Maken i Danmark måste dessutom lämna en ekonomisk garanti om 54 158 Dkr för eventuella framtida allmänna bidrag till den utländska maken. Maken i Danmark får inte själv ha uppburit några bidrag under året före ansökan om familjeåterförening och får inte ha vara dömd för våld mot tidigare make eller sambo under de senaste tio åren.
Samma villkor som för make gäller för registrerad partner. För sambor gäller att de måste bevisa att de haft en långvarig relation. Det är immigrationsmyndigheten som avgör om så är fallet. Paret måste vanligtvis kunna visa på att deras relation varat i åtminstone 1½–2 år och att de haft samma adress under denna tid.
För att ett utländskt barn skall få återförenas med förälder i Danmark gäller följande villkor. Barnet får inte vara över 15 år gammalt när ansökan lämnas in. Barnets förälder eller förälderns make måste ha (1) medborgarskap i Danmark eller något av de andra nordiska länderna eller (2) permanent uppehållstillstånd eller annat uppehållstillstånd med goda utsikter att få permanent uppehållstillstånd.
Dessutom gäller att barnet måste bosätta sig hos föräldern efter att tillståndet getts. Föräldern får inte vara dömd för våld mot make eller sambo under de senaste tio åren. I vissa fall måste föräldern i Danmark visa att han eller hon har en inkomst som räcker till för att försörja barnet. I vissa fall krävs också att föräldern och barnets anknytning till Danmark är större än anknytningen till annat land.
För andra anhöriga än som nu nämnts finns inga särskilda bestämmelser. Enligt generella regler kan uppehållstillstånd beviljas om väsentliga skäl gör det lämpligt. I sådant fall förutsätts att den anhörige i Danmark uppfyller de krav som beskrivits ovan beträffande make.
Den ekonomiska garantin om 54 158 Dkr gäller i sju år eller tills maken har fått permanent uppehållstillstånd. Maken är vanligtvis berättigad till permanent uppehållstillstånd efter att ha bott i Danmark i sju år förutsatt att grunden för uppehållstillståndet inte förändrats. Utlänningen måste dessutom ha genomfört ett introduktionsprogram och klarat ett test i danska språket. Han eller hon får inte vara dömd till mer än två års fängelse för ett allvarligt brott. Andra påföljder för lindrigare brott innebär att möjligheten att få uppehållstillstånd senareläggs.
En anhörig som ännu inte fått permanent uppehållstillstånd kan förlora sitt tillstånd om referenspersonen inte längre klarar av att försörja henne eller honom.
5.3. Finland
Grundförutsättningarna för att få uppehållstillstånd i Finland är att utlänningen inte är att betrakta som ett hot mot allmän ordning och säkerhet, allmän hälsa eller Finlands internationella relationer. I de flesta fall krävs att utlänningen kan försörja sig. I familjeåterföreningsfall krävs dock inte försörjning när det gäller familjemedlem till finsk medborgare, till flykting eller annan skyddsbehövande eller till person med finskt ursprung. I vissa andra fall kan undantag från försörjningskravet göras om det finns särskilt tungt vägande skäl för det eller om ett undantag är påkallat för barns bästa.
Under nu nämnda villkor får make, registrerad partner, sambo och underåriga ogifta barn beviljas uppehållstillstånd i Finland. Övriga anhöriga till flyktingar och till personer som har beviljats skydd i Finland kan få uppehållstillstånd om något annat vore oskäligt och om släktingen är fullständigt beroende av personen i Finland.
När uppehållstillståndet skall förlängas ser man till om personen uppburit bistånd från samhället. Tillfälligt utnyttjande av sådant bistånd hindrar inte en förlängning. Om utlänning emellertid varaktigt behöver förlita sig på bidrag från det allmänna kan en förlängning vägras.
Det finns ingen underhållsskyldighet gentemot familjemedlemmar. När man avgör om en person i Finland skall få bistånd från det allmänna tar man emellertid hänsyn till hela familjens ekonomiska situation. Likaså är det hela familjens ekonomi som avgör om uppehållstillstånd skall beviljas eller förlängas.
Familjeåterföreningsdirektivet kommer enbart att leda till vissa smärre ändringar i den finska lagen.
5.4. Grekland
En tredjelandsmedborgare som har bott i Grekland i två år kan ansöka om familjeåterförening med make och barn. Villkoren är att det finns lämplig bostad för familjen, sjukförsäkring samt stabila och regelbundna inkomster.
En tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd har samma möjligheter som andra att vid behov få socialt bistånd. Det förhållandet att utlänningen uppburit socialt bistånd kan emellertid leda till att uppehållstillståndet inte förlängs för honom eller henne. Även för-
längning av uppehållstillstånd för familjemedlemmar kan påverkas av att annan familjemedlem uppburit socialt bistånd.
Några förändringar beträffande de nu redovisade villkoren har man inte aviserat.
5.5. Portugal
För att ha rätt till familjeåterförening i Portugal måste referenspersonen ha bott i landet i ett år. De familjemedlemmar som kan få uppehållstillstånd är make, barn under 18 år, barn över 18 år om de är sjukliga och beroende av föräldern, föräldrar om de är beroende av referenspersonen samt syskon om de är under 18 år och om referenspersonen har vårdnaden om dem. En ytterligare förutsättning för familjeåterförening är att referenspersonen har lämplig bostad och tillräckliga inkomster eller tillgångar.
En utlänning som fått uppehållstillstånd i Portugal har samma möjligheter som andra att uppbära bistånd från samhället.
5.6. Storbritannien
Det skall först påpekas att Storbritannien inte är bundet av familjeåterföreningsdirektivet.
Uppehållstillstånd för familjeåterförening med make och barn är möjlig i Storbritannien under förutsättning att det finns en lämplig bostad och parterna kan försörja sig och eventuella personer som de är underhållsskyldiga mot utan bidrag från det allmänna. Det uppehållstillstånd som beviljas gäller för två år. Efter dessa två år kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om förutsättningarna fortfarande är uppfyllda. Från och med den 5 december 2005 kommer registrerade partners att behandlas på samma sätt som makar. Sambor är i huvudsak jämställda med makar men först efter att de sammanlevt under äktenskapsliknande förhållanden i två år.
Föräldrar samt mor- och farföräldrar som är över 65 och som är beroende av referenspersonen kan få uppehållstillstånd. De som är under 65 kan få uppehållstillstånd om de bor helt ensamma utomlands och om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Detsamma gäller vuxna barn och andra släktingar. Som villkor för uppehållstillstånd gäller vidare att de skall vara ekonomiskt beroende av referenspersonen, att de kommer att bo tillsammans med referens-
personen och ha försörjningen tryggad utan bidrag från allmänna medel. Den som uppfyller dessa krav får ett permanent uppehållstillstånd direkt.
Den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i Storbritannien har inte rätt till bidrag från det allmänna. Det har emellertid de som har permanent uppehållstillstånd. Dock inte de som, enligt ovan fått permanent uppehållstillstånd såsom anhörig utanför kärnfamiljen.
I Storbritannien är familjemedlemmar underhållsskyldiga gentemot varandra.
5.7. Tyskland
Ett uppehållstillstånd i Tyskland är tidsbegränsat. Ett s.k. bosättningstillstånd är obegränsat i tiden och beviljas om särskilda villkor är uppfyllda. Utlänningen skall exempelvis ha haft uppehållstillstånd i fem år, ha sin försörjning tryggad, ha gjort inbetalningar till ett pensionsprogram under minst 60 månader eller på annat sätt visa på tillgång till motsvarande pensionsförmåner, ha tillräckligt stor bostad samt ha adekvata kunskaper i tyska språket, basala kunskaper om juridiska och sociala system samt tysk kultur.
I Tyskland har make, registrerad partner och underåriga barn rätt till familjeåterförening under förutsättning att försörjningen är tryggad. Det finns ingen rätt till familjeåterförening för sambor. För vuxna barn, föräldrar och andra anhöriga gäller att de endast kan få uppehållstillstånd om det är nödvändigt för att undvika särskilda umbäranden (”particular hardship” enligt engelsk översättning av bestämmelsen).
Det förhållandet att en utlänning söker socialt bistånd för sig själv, någon anhörig eller annan som tillhör hushållet utgör grund för utvisning. Vid prövningen skall dock proportionalitetsprincipen tillämpas. Vissa grupper åtnjuter särskilt skydd mot utvisning och får endast utvisas om de utgör ett allvarligt hot mott allmän ordning och säkerhet. Till dessa grupper hör bl.a. den som har ett bosättningstillstånd och som har uppehållit sig lagligt i Tyskland i fem år samt den som har uppehållstillstånd sedan fem år och bor ihop med en som har bosättningstillstånd eller bor med en tysk medborgare.
Enligt civilrättslig lagstiftning är familjemedlemmar underhållsskyldiga gentemot varandra. Detta gäller även föräldrar och vuxna barn. Om en underhållsskyldig person inte följer underhållsskyldigheten kan den underhållsberättigade väcka en civilrättslig talan mot
den underhållskyldige. Det finns också möjlighet, enligt en särskild lag, att få en utbetalning från staten som därefter får regressrätt mot den underhållsskyldige. Denna möjlighet står öppen även för utlänningar om de har vissa typer av uppehållstillstånd, t.ex. make och barn med individuellt uppehållstillstånd, make och barn till tyska medborgare samt tredjelandsmedborgare med permanent uppehållstillstånd. Om en utlänning får socialt bistånd kan biståndsmyndigheten (med vissa begränsningar) kräva betalning från den underhållsskyldige. Att underlåta att betala underhåll utgör enligt tysk lag ett brott på vilket kan följa böter eller fängelse.
Om den underhållsberättigade får underhåll från en underhållsskyldig person sänks bidragen från staten i motsvarande utsträckning.
Diskussion förs i Tyskland om att vid familjeåterförening med make införa en åldersgräns på 21 år för båda makar. Man överväger också att införa ett krav på att man skall ha några basala kunskaper i tyska språket för att som make få uppehållstillstånd. Något beslut i dessa frågor är emellertid inte fattat.
5.8. Österrike
Bestämmelserna om familjeåterförening i Österrike omfattar enbart make och underåriga barn. Det finns ingen möjlighet att med familjeanknytning som grund bevilja uppehållstillstånd till andra anhöriga. För make och barn gäller att det måste finnas en bostad och en heltäckande sjukförsäkring. Vidare måste försörjningen vara tryggad och uppehållstillståndet får inte strida mot några offentliga intressen. Inom kärnfamiljen gäller underhållsskyldighet.
I vissa situationer kan en ”tredje man” avge en ansvarsförklaring som innebär att denna person står för sjukförsäkring, bostad och försörjning. Förklaringen skall gälla fem år.
6. Avgränsning av personkretsen
6.1. Personkretsen som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet
Referenspersonen
Europeiska unionens råd antog den 22 september 2003 direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening. I utredningens delbetänkande Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15) har ett förslag presenterats enligt vilket de obligatoriska momenten i direktivet kan genomföras.
Familjeåterföreningsdirektivet är begränsat på så sätt att det endast reglerar tredjelandsmedborgares familjeåterförening. För att åtnjuta rätt till familjeåterförening enligt direktivet skall den tredjelandsmedborgare som bor i en medlemsstat (referenspersonen) ha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och ha välgrundade utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd. Direktivet skall inte tillämpas på personer som
- ansöker om att beviljas flyktingstatus och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut,
- har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett tillfälligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlemsstaten i avvaktan på ett beslut om sin sällning, eller
- har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar besked om sin ställning.
Direktivet skall slutligen heller inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare.
Utredningen har i sitt delbetänkande gjort bedömningen att för att åtnjuta rättigheter enligt direktivet skall referenspersonen vara
tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för bosättning (permanent uppehållstillstånd) i Sverige.
De anhöriga
Familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. I ingressen slås fast att familjeåterförening under alla omständligheter bör gälla medlemmarna i kärnfamiljen. Direktivet definierar detta till make och underåriga barn. Det är vidare enligt ingressen upp till medlemsstaterna att avgöra huruvida de önskar tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta eller registrerade partners samt, när det gäller polygama hushåll, underåriga barn till ytterligare en make och referenspersonen. I artikel 3.5 anges att direktivet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.
Enligt artikel 4.1 skall referenspersonens make och underåriga ogifta barn/adoptivbarn till referenspersonen eller maken ges tillstånd att resa in i och vistas i medlemsstaterna. I artikel 4.2 anges att föräldrar till referenspersonen eller referenspersonens make, som är beroende av referenspersonen eller maken för sin försörjning och saknar nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet, får ges tillstånd att resa in i och vistas i medlemsstaten. Likaså får tillstånd ges till ogifta myndiga barn till referenspersonen eller referenspersonens make om barnet av hälsoskäl inte kan försörja sig själv. Vidare får tillstånd ges till sambo och registrerad partner samt ogifta underåriga barn/adoptivbarn till dessa. Även ogifta myndiga barn till sambo eller registrerad partner får ges uppehållstillstånd om barnet av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själv.
Utredningen noterar att direktivet på detta sätt anger vissa förutsättningar när det gäller familjeåterförening med föräldrar, myndiga barn, sambo och registrerad partner. De bestämmelser som redovisats ovan ger emellertid varje land möjlighet att välja allt från att inte tillåta annan familjeåterförening än sådan med kärnfamilj, till att ha förmånligare bestämmelser än de som anges i direktivet. Man kan i ljuset av detta ställa frågan vad villkoren skall ha för betydelse. Möjligen skall de villkor som anges beträffande föräldrar m.fl. ses som riktlinjer eller någon form av inriktning. Utredningen återkommer till denna fråga.
I utredningens delbetänkande har utredningen föreslagit att tredjelandsmedborgare skall ha rätt att återförenas med kärnfamiljen, dvs. make, varmed också avses registrerad partner, sambo och underåriga ogifta barn. Med barn avses också adoptivbarn. Barnet kan vara barn till referenspersonen och dennes make eller sambo eller till någon av dessa.
I det följande presenteras utredningens förslag avseende övriga familjemedlemmar som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet. För att uppnå en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning finns det emellertid anledning att även se över reglerna för familjeåterförening för de personer som inte omfattas av direktivet, såsom syskon, far- och morföräldrar och kusiner samt anhöriga till svenska medborgare.
6.2. Personkretsen i övrigt
Bedömning: Referensperson bör även fortsättningsvis vara den som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. För medborgare i EES-stat eller Schweiz bör dessutom, liksom nu, särskilda bestämmelser gälla, vilka innebär att familjeåterförening kan beviljas.
Referenspersonen
För att få uppehållstillstånd på grund av anknytning skall referenspersonen, eller med Anhörigkommitténs begrepp – anknytningspersonen, vara bosatt i Sverige eller ha beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Det senare har i praxis tolkats som detsamma som att personen skall ha permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Att svenska medborgare skall ha rätt till familjeåterförening med anhörig med annat medborgarskap är enligt utredningen en självklarhet. När det gäller utländska medborgare bör som huvudregel krävas att referenspersonen har permanent uppehållstillstånd i Sverige för att familjeåterförening skall beviljas. Medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på uppehållstillstånd i Sverige. Det kan därför inte krävas av dem att de har uppehållstillstånd för att de skall ha rätt till familjeåterförening utan det räcker att de bor i Sverige. Detta är vad som gäller nu och stämmer överens med utredningens tidigare förslag.
Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att begreppet referensperson skall införas och definieras i utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vid den fortsatta beredningen av förslaget inom regeringskansliet har detta begrepp dock uteslutits. Med hänsyn härtill väljer utredningen att avstå från begreppet i de författningsförslag som lämnas i detta betänkande. I betänkandets texter i övrigt använder utredningen dock begreppet och avser då en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige.
Av EG-rätten följer vidare att medborgare i EES-stat och schweiziska medborgare som har rätt att uppehålla sig i Sverige skall ha rätt till familjeåterförening under vissa förutsättningar. Dessa villkor regleras i utlänningsförordningen. För närvarande pågår ett arbete med att se över bestämmelserna. Utredningen om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (UD 2004:07) har i sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49) lämnat förslag med anledning av ett EG-direktiv med samma namn (2004/38/EG). Detta kommer att innebära förändringar eftersom det inte längre skall krävas att EESmedborgare ansöker om uppehållstillstånd för att få uppehålla sig i Sverige. För anhöriga som inte är EES-medborgare skall uppehållskort utfärdas.
Med hänsyn till det pågående arbetet avseende unionsmedborgare avstår utredningen, med ett undantag (se avsnitt 7.3), från att lämna särskilda förslag avseende de som är medborgare i EESstat eller i Schweiz. Liksom nu är det lämpligt att villkoren avseende anhöriga till EES-medborgare och schweiziska medborgare regleras särskilt. Det kan dock påpekas att sådana medborgare kan ha permanent uppehållstillstånd i Sverige och de omfattas då av utredningens förslag. Slutligen bör anmärkas att medborgare i de nordiska länderna liksom nu kan komma att omfattas av både bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningsförordningen.
De anhöriga
När det gäller familjeåterförening är valet av familjebegrepp av central betydelse. Det kärnfamiljsbegrepp som brukas i svensk utlänningsrätt omfattar underåriga ogifta barn samt makar och sambor. Homosexuella parförhållanden jämställs med makar eller
sambor beroende på om det är ett registrerat partnerskap eller samboförhållande.
Inom kärnfamiljen finns enligt nuvarande svenska regler en principiell rätt till familjeåterförening. I EG-rättsliga sammanhang är kärnfamiljsbegreppet inte lika omfattande. Sambor och homosexuella förhållanden jämställs inte med makar i familjeåterföreningsdirektivet. De ges inte samma rättigheter även om direktivet i och för sig tillåter medlemsländerna att i sin nationella rätt jämställa dem med makar.
Sverige bör även fortsättningsvis använda det kärnfamiljsbegrepp som brukats hittills. När det gäller personer utanför kärnfamiljen talar humanitära skäl för att familjeåterförening skall tillåtas. När det gäller denna grupp innebär familjeåterförening emellertid ett åtagande från samhället som inte kan anses lika självklart som när det gäller kärnfamiljen. Samtidigt som invandringen kan medföra positiva effekter medför invandringen kostnader. Synen på familjeåterförening utanför kärnfamiljen har därför i såväl Sverige som övriga EU-stater varit betydligt mera restriktiv än den som avser kärnfamiljen.
För anhöriga utanför kärnfamiljen handlar det alltså om att hitta en balans mellan hänsyn till enskilda fall och ekonomiska förutsättningar och intressen.
I de följande kapitlen behandlas först villkoren för familjeåterförening för kärnfamiljen och därefter görs överväganden och lämnas förslag avseende anhöriga utanför kärnfamiljen.
7. Villkoren för familjeåterförening med kärnfamiljen
7.1. Inledning
Med kärnfamilj avses make, registrerad partner, sambo och underåriga barn. I familjeåterföreningsdirektivet anges villkor för familjeåterförening när båda parter är tredjelandsmedborgare. I regeringens andra tilläggsdirektiv till utredningen fick utredningen i uppdrag att i ett delbetänkande lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivets genomförande. Enligt kommittédirektivet skulle utredningen sedan i slutbetänkandet redovisa övriga författningsändringar och förslag till åtgärder som kan behövas med anledning av familjeåterföreningsdirektivet för att uppnå en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning.
I enlighet med kommittédirektiven lämnades i utredningens delbetänkande förslag till hur familjeåterföreningsdirektivens krav när det gäller kärnfamiljen skall genomföras i svensk rätt. I betänkandet föreslogs bl.a. en ändring i utlänningslagen som innebär att uppehållstillstånd skall ges till vissa familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Detta under förutsättning att också familjemedlemmen är tredjelandsmedborgare.
För att åstadkomma en ändamålsenlig och enhetlig reglering bör emellertid reglerna förändras så att medlemmar i kärnfamiljen får samma rätt till familjeåterförening oberoende av referenspersonens och den anhöriges medborgarskap.
7.2. Pågående förändring
Sedan utredningens betänkande varit ute på remiss har Utrikesdepartementet upprättat en promemoria med förslag till ändring i utlänningslagen i anslutning till utredningens betänkande. I promemorian föreslogs att betänkandets lagförslag skulle anpassas till att
omfatta alla som är bosatta i Sverige oavsett medborgarskap. Detta innebär att begreppet referensperson skall omfatta även medborgare i Sverige, Danmark, Finland, Island eller Norge som bor i Sverige och andra utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Det innebär vidare att make (varmed också avses registrerad partner) eller sambo till referenspersonen och ogifta barn under 18 år till referenspersonen och referenspersonens make eller sambo eller till någon av dessa skall ha rätt till uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år. Vidare innebar förslaget att de i betänkandet föreslagna undantagen från huvudregeln att uppehållstillstånd skall ges till anhöriga i kärnfamiljen skall vara tillämpliga oavsett medborgarskap på både referensperson och anhöriga. Slutligen innebar förslaget att tidsfristen på nio månader skall gälla i alla ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt utlänningslagen.
Promemorians förslag avses i huvudsak att föras vidare i en lagrådsremiss som för närvarande är under utarbetande i regeringskansliet.
Genom förslagen undviks de olika regler som annars skulle uppkommit för anhöriginvandring beroende på vilket medborgarskap som dels referenspersonen har, dels den anhörige har.
7.3. Överväganden och förslag
Förslag: De förslag till förändringar som tagits fram inom regeringskansliet innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen. Utredningen föreslår även att en bestämmelse införs som anger att vad som sägs om uppehållstillstånd till utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referensperson också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller Schweiz som har uppehållstillstånd i Sverige.
De förslag till förändringar som tagits fram inom regeringskansliet innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen.
Utredningen gör emellertid bedömningen att en bestämmelse bör införas som anger att vad som sägs om uppehållstillstånd till utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referensperson också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller Schweiz som har uppehållstillstånd i
Sverige. Anledningen till detta förslag är att de särskilda reglerna i utlänningsförordningen som gäller för anhöriga till EES-medborgare och schweiziska medborgare, som ovan nämnts, inte omfattar sambor.
Enligt utredningens bedömning saknas anledning till ytterligare förändringar.
8. Villkoren för familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn
8.1. Bakgrund
Som redan framgått räknas till kärnfamiljen make, registrerad partner, sambo och minderåriga barn. Utöver dessa finns andra nära anhöriga, i första hand föräldrar och vuxna barn. I detta kapitel behandlas under vilka förutsättningar dessa bör få uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening.
Den nuvarande bestämmelse (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL, 5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL) som innehåller villkor för att annan nära anhörig skall få uppehållstillstånd på grund av anknytning, tar sikte på bl.a. föräldrar och vuxna barn, dvs. barn över 18 år. I paragrafen uppställs som villkor för uppehållstillstånd att referenspersonen och den anhörige skall ha ingått i samma hushåll för att uppehållstillstånd skall kunna ges till den anhörige. Enligt förarbetsuttalandena krävs vidare att ett beroendeförhållande finns mellan släktingarna som gör det svårt för dem att leva åtskilda. Hushållsgemenskapen måste därför ha existerat omedelbart före referenspersonens flytt till Sverige och en ansökan om uppehållstillstånd skall göras relativt snart efter den härvarandes flytt hit. Hänsyn bör emellertid tas till att praktiska hinder funnits att kunna ansöka inom nämnda tid (prop. 1996/97:25 s. 113). I praxis (UN 350-97) har också faktorer såsom släktskapet, sökandens civilstånd, sökandens ålder, anknytning till annat land m.m. och den tid släktingarna sammanbott bedömts kunna ha betydelse för om ett beroendeförhållande föreligger. Beroendet mellan släktingarna skall enligt avgörandet också ha förelegat redan i hemlandet. Bestämmelsen motiverades vid sin tillkomst med att det är en rimlig avvägning att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. Det hänvisades även till den tolkning Europadomstolen gjort av artikel 8 Europakonventionen om skydd för familjelivet. Personkretsen anges till – förutom hemmavarande, ogifta barn över 18 år – föräldrar som i
hemlandet tagits om hand av något barn. Men även annan släkting, t.ex. en äldre faster som på grund av rådande kulturförhållanden inte kan bo ensam i en bostad utan är hänvisad till en manlig släkting, omfattas av personkretsen (a. prop. s. 113).
I den nya utlänningslagen framgår det redan av lagtexten att det, utöver hushållsgemenskap, krävs att det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet.
Bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL, som ger möjlighet till uppehållstillstånd för utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige kan i vissa fall, t.ex. om kravet på hushållsgemenskap i punkten 3 inte är uppfyllt, tillämpas på föräldrar och vuxna barn. Ett exempel är att hänsyn bör tas till att flyktingar och andra skyddsbehövande inte i samma utsträckning som andra kan besöka sina hemländer. I undantagsfall, vid synnerliga skäl, bör dessa ha möjlighet att här i landet förena sig med en nära anhörig som stått dem särskilt nära utan att de ingått i samma hushållsgemenskap. Vid bedömningen bör hänsyn tas till i vilken utsträckning släktingar redan finns här i landet och att det är en enstaka släkting som kommer utan åtföljande följdinvandring av andra släktingar. Att hänsyn till udda och ömmande omständigheter kan ge rätt till uppehållstillstånd har framhållits i prop. 1983/84:144 och gäller alltjämt (prop. 1996/97:25 s. 114). I lagstiftningsärendet inför ändringarna år 1997 i utlänningslagen framhöll Socialförsäkringsutskottet att även ensam förälder som inte ingått i hushållsgemenskapen i hemlandet kunde, i undantagsfall och vid synnerliga skäl, beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn här (bet. 1996/97:SfU5 s. 53, se G. Wikrén – H. Sandesjö, Utlänningslagen med kommentar, sjunde uppl., 2002, s. 73 ff. och där anmärkt praxis från Utlänningsnämnden).
I den nya utlänningslagen har två situationer som regleras inom nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL reglerats i egna särskilda punkter (5 kap. 3 § första stycket 7 och 8). Beträffande föräldrar föreskrivs att uppehållstillstånd får ges till den som skall utöva umgänge av icke begränsad omfattning med ett i Sverige bosatt barn.
Övriga fall regleras i 5 kap. 3 § andra stycket NUtlL vari rekvisitet synnerliga skäl har lagfästs. Som exempel på när det kan finnas synnerliga skäl har i förarbetena bl.a. angetts den situationen att en förälder som inte ingått i det härvarande barnets hushållsgemenskap vill förenas med sitt barn (prop.2004/05:170 s. 277). I dessa fall skall hänsyn tas till förälderns ålder, boendeförhållande och försörjningsmöjligheter samt omständigheter av humanitär art.
Som framgår av redovisningen i kapitel 3 lämnade Anhörigkommittén förslag till förändringar avseende uppehållstillstånd för föräldrar och vuxna barn.
8.2. Familjeåterföreningsdirektivet
Som redan konstaterats i avsnitt 6.1 är familjeåterföreningsdirektivet ett s.k. minimidirektiv (artikel 3.5). I ingressen till direktivet slås fast att rätten till familjeåterförening under alla omständigheter gäller medlemmarna i kärnfamiljen. Direktivet definierar detta till make och underåriga barn. Enligt ingressen ankommer det på medlemsstaterna att avgöra om de önskar tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta par eller personer med registrerat partnerskap samt, när det gäller polygama hushåll, underåriga barn till ytterligare en make och referenspersonen. I artikel 3.5 anges att direktivet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.
Familjeåterföreningsdirektivet ger alltså varje land möjlighet att välja allt från att inte tillåta annan familjeåterförening än sådan med kärnfamilj, till att ha förmånligare bestämmelser än de som anges i direktivet. Frågan är vad villkoren om försörjningsberoende m.m., som rör föräldrar och ogifta, myndiga barn, då skall ha för betydelse. Samtidigt anges där nämligen att det är fakultativt att tillåta familjeåterförening med dessa anhöriga. Utredningen bedömer det så att villkoren få ses som riktlinjer för det fall föräldrar eller myndiga, ogifta barn tillåts invandra.
Enligt artikel 4.2 a familjeåterföreningsdirektivet får familjeåterförening medges med referenspersonens eller makens föräldrar. Som möjliga villkor för återförening anges i artikeln dels att föräldrarna är försörjningsberoende av referenspersonen eller maken, dels att annat nödvändigt familjemässigt stöd saknas i ursprungslandet.
Enligt artikel 4.2 b får familjeåterförening medges med ogifta, myndiga barn till referenspersonen eller referenspersonens make. Som möjliga villkor för återförening anges här att barnet av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig självt.
8.3. Utgångspunkter beträffande familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn
Både nuvarande lagstiftning och familjeåterföreningsdirektivet bygger på principen att medlemmarna inom kärnfamiljen skall åtnjuta de förmånligaste villkoren för att få uppehållstillstånd på grund av anknytning. För anhöriga utanför denna krets gäller enligt utlänningslagen samma villkor såväl för föräldrar och vuxna barn som för övriga nära anhöriga; nämligen att det tidigare funnits en hushållsgemenskap mellan referenspersonen och den anhörige. Familjeåterföreningsdirektivet innehåller för sin del endast villkor för familjeåterförening beträffande föräldrar och vuxna barn när det gäller kretsen utanför kärnfamiljen. Anhörigkommittén har lämnat förslag som omfattar villkoren för såväl föräldrar och vuxna barn som övriga nära anhöriga. Kommitténs förslag innebär att föräldrar och vuxna barn skulle åtnjuta förmånligare villkor för att få uppehållstillstånd på grund av anknytning än övriga nära anhöriga utanför kärnfamiljen.
Med hänsyn till vad som ovan sagts finns det utrymme för olika synsätt när det gäller frågan om man bör göra skillnad mellan de olika anhörigkategorierna inom kretsen utanför kärnfamiljen i fråga om villkoren för uppehållstillstånd. En tänkbar lösning är att, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande regler, se föräldrar, vuxna barn och övriga nära anhöriga som en homogen krets. Följdriktigt bör i så fall samma villkor gälla för samtliga dessa i fråga om möjligheterna att få uppehållstillstånd för familjeåterförening. En annan lösning är att, i enlighet med vad familjeåterföreningsdirektivet föreskriver och vad Anhörigkommittén föreslagit, särskilja föräldrar och vuxna barn från övriga nära anhöriga. I så fall medför det att olika villkor kan tillämpas beroende på vilken kategori det rör sig om.
Utredningen anser att en omständighet av betydelse för vilken väg som bör väljas, är att familjeåterföreningsdirektivet endast behandlar föräldrars och vuxna barns möjlighet till uppehållstillstånd. Samma förhållande gäller för övrigt anhöriga utanför kärnfamiljen till medborgare inom EES och i Schweiz som omfattas av utlänningsförordningen. I 3 kap. 5 b § UtlF regleras nämligen, beträffande anhöriga utanför kärnfamiljen, endast föräldrars och vuxna barns villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana medborgare. I det EG-direktiv, rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004, som handlar om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier gäller också denna princip. I det direktivet sägs beträffande
övriga anhöriga att medlemsstaterna skall underlätta inresa och uppehåll för dem. Med utgångspunkt i att familjeåterföreningsdirektivet och det nyss nämnda EG-direktivet bygger på samverkan inom EU anser utredningen att de principer som gäller där bör tillämpas generellt. Sammanfattat innebär det att utredningen föreslår att olika villkor för uppehållstillstånd skall gälla beroende på om det rör föräldrar och vuxna barn eller övriga nära anhöriga.
I detta kapitel behandlas endast de allmänna förutsättningarna för att föräldrar och vuxna barn skall kunna få uppehållstillstånd för familjeåterförening. I kapitel 10 tar utredningen upp frågan om möjligheterna att också ha ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med bl.a. föräldrar och vuxna barn.
8.4. Överväganden och förslag
8.4.1. Föräldrar
Förslag: Uppehållstillstånd får beviljas förälder om det mellan föräldern och referenspersonen finns ett beroende som inte kan tillgodoses på annat sätt. Beroendet, som kan finnas hos antingen referenspersonen eller föräldern, kan vara av personligt eller ekonomiskt slag.
(Möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med föräldrar behandlas i kap. 10).
Allmänt
Detta avsnitt tar upp de allmänna villkoren för att anhörigkategorin föräldrar skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening med sina barn. Förslagen som lämnas omfattar i princip samtliga fall av familjeåterförening med föräldrar. De särskilda bestämmelser i utlänningsförordningen som gäller familjeåterförening med EES-medborgare och schweiziska medborgare påverkas inte av utredningens förslag. I den mån en medborgare inom EES eller i Schweiz har ett permanent uppehållstillstånd enligt utlänningslagen kommer han eller hon dock att räknas till referensperson enligt utredningens förslag. I dessa fall kommer utredningens förslag om familjeåterförening med föräldrar också att gälla de nu omtalade medborgarna.
Den nuvarande regleringen i utlänningslagen som rör familjeåterförening med föräldrar finns i 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL). I vissa fall kan en tillämpning av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap. 3 § andra stycket NUtlL) bli aktuell. Innebörden av bestämmelserna framgår av avsnitt 8.1.
Familjeåterföreningsdirektivet
Utredningsuppdraget omfattar för det första att ta ställning till hur svensk rätt behöver anpassas till villkoren i familjeåterföreningsdirektivet (som endast rör tredjelandsmedborgare) beträffande bl.a. återförening med föräldrar. Därutöver skall en strävan ske mot en enhetlig och ändamålsenlig lagstiftning för familjeåterförening även för andra medborgarkategorier.
Som framhållits inledningsvis i avsnitt 8.3 är det inte obligatoriskt, utan det ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra villkoren för familjeåterförening med föräldrar. Någon anpassning av svensk rätt för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nödvändig. Utredningen anser det dock lämpligt att familjeåterföreningsdirektivet får vara utgångspunkt för de förslag som lämnas.
Anhörigkommitténs förslag i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet
Frågan om en ändring bör ske får också ses mot bakgrund av att det i det ursprungliga kommittédirektivet för utredningen (dir. 2003:181), anges att en jämförelse skall ske med hur Anhörigkommitténs förslag förhåller sig till familjeåterföreningsdirektivet. Om de förslagen inte är förenliga med direktivet skall förslag ges på hur de kan bringas i överensstämmelse med det.
Eftersom det, som redan nämnts, ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra villkoren för familjeåterförening avseende föräldrar kan Anhörigkommitténs förslag inte anses strida mot familjeåterföreningsdirektivet. Någon anpassning av förslagen för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nödvändig.
De förslag Anhörigkommittén lämnat anser utredningen vara de mest förmånliga villkoren för anhörigkategorin föräldrar. Kommitténs förslag innebär att utrymme ges för att ta hänsyn till att föräldrarna har ett beroende (väsentligt) av den härvarande referenspersonen som är av personligt eller ekonomiskt slag. Det överensstämmer
med dagens reglering. Men i motsats till vad som gäller nu innebär kommitténs förslag att hänsyn kan tas till beroende som uppkommit även senare än när föräldrar och barn levde tillsammans i samma hushåll i hemlandet. I artikel 4.2 a familjeåterföreningsdirektivet anges endast att ett ekonomiskt beroende, försörjningsberoende, skall finnas. Det måste å andra sidan inte ha funnits redan i hemlandet. Det som gör kommitténs förslag till det mest förmånliga alternativet är emellertid att uppehållstillstånd föreslås kunna ges till föräldrar också om särskilda skäl är för handen. Som redan nämnts avses med detta t.ex. sista länken-fall. Utrymmet för att ta hänsyn till en sådan faktor enligt utlänningslagen är begränsad och inskränker sig till undantagsfall med tillämpning av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap. 3 § andra stycket NUtlL). Familjeåterföreningsdirektivet innehåller inga bestämmelser om att bevilja föräldrar uppehållstillstånd enbart av det skälet att de rör sig om ett sista länken-fall.
Som utredningen ser det bör den inriktning Anhörigkommittén hade för sina förslag, nämligen att överväga lättnader i förutsättningarna för att bl.a. föräldrar skall kunna få uppehållstillstånd på grund av anknytning, alltjämt ha giltighet.
Hushållsgemenskap och beroendeförhållande
Utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd för förälder bedömer utredningen vara mer restriktiv än familjeåterföreningsdirektivets bestämmelse. Det beroendeförhållande som skall finnas enligt direktivet behöver inte ha funnits redan när referenspersonen flyttade till Sverige. Föräldrarna måste inte heller ansöka om uppehållstillstånd direkt efter det att referenspersonens flyttat hit. Kravet på hushållsgemenskap i utlänningslagen förutsätter dock inte att beroendeförhållandet är av ekonomiskt slag. Beroendeförhållanden av mera personligt, känslomässigt slag godtas också.
I likhet med Anhörigkommittén anser utredningen att utrymme bör ges för en friare bedömning i det enskilda fallet och att hänsyn skall få tas till de skäl som sammantaget föreligger i ett ärende. Kravet på hushållsgemenskap bör således tas bort. I stället bör som villkor gälla att det finns ett beroendeförhållande av något slag mellan referenspersonen, dvs. barnet, och föräldrarna. Beroendet måste inte ha funnits redan när de levde tillsammans utomlands utan det bör vara tillräckligt med att det finns när föräldrarna ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Ansökan behöver heller inte
göras snart efter det att referenspersonen flyttat till Sverige. För att inte försämra villkoren för föräldrars möjlighet att få uppehållstillstånd bör även i fortsättningen hänsyn kunna tas till beroenden av mera personligt slag.
Familjeåterföreningsdirektivet har som utgångspunkt att det är förälderns beroende av barnet som styr möjligheten för honom eller henne att få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Förhållandet kan emellertid vara det omvända, nämligen att det är referenspersonen som är beroende av sina föräldrar. Nuvarande bestämmelse täcker formellt också denna situation. Det bör även i fortsättningen sakna betydelse om det är barnet som är beroende av föräldern eller tvärtom.
Förutom villkoret om försörjningsberoende anges i familjeåterföreningsdirektivet att föräldrarna skall sakna ”annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet”. I sammanhanget kan nämnas att Anhörigkommittén också förordar att prövningen av om det föreligger ett beroendeförhållande skall omfatta beroendet av just det härvarande barnet.
Uttrycket ”ursprungslandet” kan, enligt utredningens uppfattning, föra tankarna till att en prövning skall ske av förhållandena i föräldrarnas födelseland. Med hänsyn till att föräldrarna kanske har flyttat från ett land till ett annat, t.ex. en EU-stat, förefaller det lämpligare att förekomsten av familjemässigt stöd i ”bosättningslandet” tas till utgångspunkt för prövningen. Vid prövningen av om uppehållstillstånd bör ges får därför förutsättningarna för att föräldrarna kan få sina behov – ekonomiska eller andra – tillgodosedda i bosättningslandet övervägas. Enligt utredningens uppfattning rymmer kravet på ett ”beroendeförhållande” mellan referensperson och föräldrar även att en bedömning görs av vilket stöd den anhörige kan få på annat sätt, bl.a. i bosättningslandet. Prövningen av om tillräckligt stöd finns i bosättningslandet kommer alltså att utgöra ett led i bedömningen av om det föreligger ett beroendeförhållande av sådan grad att uppehållstillstånd bör beviljas.
Beroendet kan i vissa fall också vara det omvända, dvs. att ett barn här i landet önskar att få hit sina föräldrar. Bedömningen av om referenspersonens (barnets) ekonomiska eller personliga beroende kan tillgodoses på annat sätt får då inriktas på förhållandena i Sverige. Skulle man anse att behoven skulle kunna bli tillgodosedda här skall föräldrarnas ansökan om uppehållstillstånd avslås.
När det gäller vad som bör krävas för att anse att ett beroende kan bli tillgodosett på annat sätt får en avvägning ske i varje enskilt fall.
Om referenspersonen är ett barn under 18 år gäller delvis andra principer vid prövningen av om behoven kan tillgodoses på annat sätt. I dessa fall kommer inte hänsyn enbart att tas till möjligheterna att få beroendet tillgodosett här i Sverige. Här skall, i enlighet med nuvarande praxis, även i fortsättningen gälla att ensamkommande minderåriga barns rätt till återförening med sina föräldrar i första hand skall ske i föräldrarnas bosättningsland (se prop. 1996/97:25 s. 111 och 250, Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 211-01, UN 212-01 och UN 213-01).
Den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 3 e § NUtlL kommenteras utförligt i författningskommentaren, kapitel 14.
Sista länken
Den lösning som utredningen förordar innebär att uppehållstillstånd inte kommer att kunna beviljas i alla fall då en förälder är en sista länk. Den omständigheten att man är den sista länken, dvs. har samtliga släktingar i Sverige, anser utredningen inte är en omständighet i sig som nödvändigtvis måste innebära en rätt till återförening för föräldrar med sina barn i ett annat land. Det viktiga är om det finns något slags beroende mellan släktingarna. Vid bedömningen får faktorer som förälderns ålder, boendeförhållanden, försörjningsmöjligheter och omständigheter av humanitär art betydelse.
Anhörigkommittén förordar, som redan nämnts, en lösning som går ut på att om en förälder är en sista länk får uppehållstillstånd ges. Utredningens förslag innebär att det nuvarande kravet på hushållsgemenskap slopas. Utrymme ges i stället att låta beroendeförhållande av personligt eller ekonomiskt slag, som uppkommit kanske långt senare än referenspersonens flyttat till Sverige, hos en förälder ge möjlighet till uppehållstillstånd. Därigenom kommer en del fall där föräldrar är ensamma kvar i hemlandet att omfattas av den föreslagna bestämmelsen.
Om man på det sätt som utredningen nu föreslår tar bort kravet på hushållsgemenskap och kravet på beroendeförhållande redan i hemlandet kommer bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap. 3 § andra stycket NUtlL) förlora sin betydelse för föräldrar. En förälder som inte uppfyller de nya kraven i bestämmelsen som särskilt avser föräldrar torde inte uppfylla villkoren som innebär att uppehållstillstånd får beviljas den som har särskild anknytning till Sverige om det finns synnerliga skäl.
8.4.2. Föräldrar till barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt
Bedömning: Utredningen ansluter sig till det förslag som tagits fram inom regeringskansliet och som innebär att föräldrar till referenspersoner vilka är barn under 18 år med flyktingstatus eller som är skyddsbehövande i övrigt och som är utan medföljande vuxen, skall ha rätt till uppehållstillstånd för familjeåterförening.
Enligt artikel 10.3.a familjeåterföreningsdirektivet skall föräldrar till minderåriga barn som är flyktingar och är utan medföljande vuxen beviljas uppehållstillstånd för familjeåterförening. Utredningen har i delbetänkandet föreslagit en bestämmelse av innebörd att föräldrar, som är tredjelandsmedborgare, till flyktingbarn eller barn med skyddsbehov i övrigt och som är utan medföljande vuxen, skall ha obligatorisk rätt till familjeåterförening.
Vid beredningen av utredningens förslag har man inom regeringskansliet, liksom beträffande bestämmelserna om uppehållstillstånd för make och barn, föreslagit att bestämmelsen görs oberoende av medborgarskap. Utredningen, som i detta slutbetänkande haft i uppgift att åstadkomma en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning, ansluter sig till det förslaget.
8.4.3. Vuxna barn
Förslag: Uppehållstillstånd får beviljas ett vuxet barn om barnet är ogift och det mellan barnet och referenspersonen finns ett beroende som inte kan tillgodoses på annat sätt. Beroendet, som kan finnas hos antingen referenspersonen eller föräldern, kan vara av personligt eller ekonomiskt slag.
(Möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med vuxna barn behandlas i kap. 10).
Allmänt
Detta avsnitt tar upp de allmänna villkoren för att anhörigkategorin myndiga, ogifta barn (vuxna barn) skall få uppehållstillstånd. Förslagen som lämnas omfattar i princip samtliga fall av familjeåterförening med vuxna barn. Liksom när det gäller föräldrar påverkas inte de
särskilda bestämmelserna i utlänningsförordningen om familjeåterförening med medborgare inom EES och i Schweiz.
Den nuvarande regleringen i 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL) är tillämplig även på familjeåterförening med vuxna barn. I vissa fall, nämligen då villkoret om hushållsgemenskap inte är uppfyllt, kan 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap. 3 § andra stycket NUtlL) aktualiseras. Innebörden av bestämmelserna framgår av avsnitt 8.1.
När det gäller vilka allmänna villkor som bör gälla för vuxna barns möjlighet att få uppehållstillstånd kan i allt väsentligt hänvisas till de utgångspunkter utredningen tagit i avsnitt 8.4.1 för föräldrar.
Anhörigkommitténs förslag i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet
Inte heller beträffande vuxna barn är familjeåterföreningsdirektivet bindande för medlemsstaterna. Någon anpassning av förslagen är således inte nödvändig här heller.
Beroendeförhållande
Med utgångspunkt i vad utredningen kommit fram till beträffande artikel 4.2 a familjeåterföreningsdirektivet (se avsnitt 8.4.1), avgör medlemsstaterna själva om familjeåterförening får ske med ogifta, myndiga barn och villkoren för detta. Artikel 4.2 b familjeåterföreningsdirektivet anger som möjligt villkor för familjeåterförening att de vuxna barnen på grund av ohälsa bevisligen inte kan försörja sig själva. Av ordalydelsen följer visserligen inte att det vuxna barnet måste vara försörjningsberoende av just föräldrarna eller en förälder (referenspersonen) i Sverige. Men villkoret bör enligt utredningens uppfattning tolkas så eftersom grunden för anknytningen hit är just föräldrarna. Vid en jämförelse med det nuvarande kravet på hushållsgemenskap kan villkoret synas restriktivt. Men direktivet anger inte att beroendet måste ha funnits redan tidigare i hemlandet. Utrymme ges för att ta hänsyn till att behovet kan ha uppkommit vid en senare tidpunkt. För att inte försämra möjligheterna för denna anhörigkategori att få uppehållstillstånd bör, liksom beträffande föräldrar, hänsyn också i fortsättningen tas till personliga, känslomässiga beroenden.
Sammanfattat anser utredningen att samma allmänna villkor bör gälla för föräldrars och vuxna barns rätt till återförening. Innebörden
av den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 3 e § NUtlL kommenteras utförligt i författningskommentaren, kapitel 14.
Det resonemang utredningen fört i avsnitt 8.4.1 om föräldrar som är sista länk har tillämplighet också beträffande vuxna barn som faller inom detta begrepp.
Liksom beträffande föräldrar innebär det förhållandet att man tar bort kraven på hushållsgemenskap och beroende redan i hemlandet att bestämmelsen om annan särskild anknytning till Sverige (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL, 5 kap. 3 § andra stycket NUtlL) förlorar sin betydelse för vuxna barn. Ett vuxet barn som inte uppfyller de nya kraven i bestämmelsen som särskilt avser vuxna barn torde inte uppfylla villkoren som innebär att uppehållstillstånd får beviljas till den som har särskild anknytning till Sverige om det finns synnerliga skäl.
9. Villkoren för familjeåterförening med annan nära anhörig
9.1. Bakgrund
Som redan nämnts i avsnitt 8.1 är 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL) också tillämplig för andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen än föräldrar och vuxna barn. En kategori som faller under denna bestämmelse är sista länken, dvs. en utlänning som har samtliga nära släktingar i Sverige. Om kravet på hushållsgemenskap inte anses uppfyllt kan 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap 3 § andra stycket NutlL), som är mera restriktiv, bli tillämplig. (För den närmare innebörden av nämnda bestämmelser hänvisas till redogörelsen i avsnitt 8.1).
Enligt de utgångspunkter som utredningen antagit i avsnitt 8.3 skall olika villkor för uppehållstillstånd gälla för föräldrar och vuxna barn jämfört med övriga nära anhöriga.
För kategorin övriga anhöriga innehåller familjeåterföreningsdirektivet inga bestämmelser.
9.2. Anhörigkommitténs förslag
Anhörigkommittén föreslog att det skulle krävas att det förelåg synnerliga skäl för att andra nära anhöriga än föräldrar och vuxna barn skulle få uppehållstillstånd (se kommitténs förslag till 2 kap. 6 § UtlL). Det förutsatte en mycket strikt praxis. Kommittén anförde att olika kulturer visserligen har olika familjegemenskaper och en splittring av gemenskapen kan för någon upplevas som besvärlig även om det rör perifera släktingar. En rimlig avvägning bedömde kommittén vara att återförening på grund av familjegemenskap borde anpassas till svenska familjeförhållanden. Som exempel på synnerliga skäl angavs att en person utgör sista länken. Det förutsattes dock att den person som blivit sista länk hade svårt att klara sig ensam i hemlandet. Som alternativ till återförening i
dessa fall framhöll kommittén möjligheten att upprätthålla familjekontakten genom att släktingarna besöker varandra i Sverige eller utomlands (SOU 2002:13 s. 207).
Kommittén föreslog också att anknytningspersonen (referenspersonen) som huvudregel skulle svara för släktingens försörjning för att uppehållstillstånd skulle beviljas.
9.3. Överväganden och förslag
Förslag: För att annan nära anhörig utanför kärnfamiljen än föräldrar eller vuxna barn skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening skall krävas att det finns synnerliga skäl.
(Försörjningskrav som villkor för att bevilja uppehållstillstånd i dessa fall behandlas i kap. 10.)
Utgångspunkterna för de förslag utredningen lämnar beträffande övriga nära anhöriga utanför kärnfamiljen är något annorlunda än vad som gäller beträffande föräldrar och vuxna barn. Familjeåterföreningsdirektivet innehåller nämligen inga bestämmelser om anhöriga utanför kärnfamiljen utöver föräldrar och vuxna barn. Direktivet styr därför inte på samma sätt utredningens förslag i denna del. I stället bildar nuvarande bestämmelser och utredningens övriga förslag utgångspunkt för vad som kan anses vara en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning.
Utredningen har som utgångspunkt att man bör göra en åtskillnad mellan, å ena sidan, föräldrar och vuxna barn och, å andra sidan, övriga anhöriga utanför kärnfamiljen. Till de senare hör t.ex. syskon, mor- och farföräldrar, kusiner, fastrar och mostrar. Utredningen anser att restriktivare villkor kan gälla för att dessa anhöriga skall få uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening. Det finns i och för sig inte några hinder mot att ha kvar nuvarande reglering i 2 kap. 4 § första stycket 3 eller 4 UtlL för denna anhörigkategori. Utredningen har emellertid beträffande anhörigkategorin föräldrar och vuxna barn kommit fram till att kravet på hushållsgemenskap bör tas bort. Ett skäl för detta är att nämnda villkor innebär ett krav på att beroendeförhållandet funnits redan i hemlandet. I likhet med Anhörigkommittén anser utredningen att utrymme bör ges för en friare bedömning i det enskilda fallet genom att hänsyn får tas till de skäl som sammantaget föreligger i ett ärende. Kravet på hushållsgemenskap bör därför tas bort även
beträffande kategorin övriga nära anhöriga. Villkoren för att denna kategori skall beviljas familjeåterförening bör, som en konsekvens av den familjerättsliga ställning de har, dock vara mycket restriktiva. Som Anhörigkommittén föreslagit bör synnerliga skäl föreligga för att uppehållstillstånd skall beviljas(a. bet. s. 207).
Några särskilda bestämmelser om att personer som är sista länken i princip alltid skall ha rätt till uppehållstillstånd, föreslår utredningen inte. Däremot innebär ett krav på synnerliga skäl att framför allt sista länken-fall kan komma i fråga för uppehållstillstånd. Vid bedömningen bör man exempelvis beakta den anhöriges ålder och levnadsförhållanden, hur väl de anhöriga upprätthållit kontakten samt omständigheter av humanitär art.
Utredningens förslag innefattar alltså en särskild bestämmelse avseende den som inte tillhör kärnfamiljen och inte heller är förälder eller vuxet barn men som ändå är att betrakta som anhörig. Bestämmelsens innebörd skiljer sig egentligen inte från bestämmelsen om att den som har särskild anknytning till Sverige får ges uppehållstillstånd om det finns synnerliga skäl. Med uttrycket ha särskild anknytning har avsetts bl.a. att man är anhörig till någon i Sverige. Utredningen finner emellertid det lämpligt och mera tydligt att uppehållstillstånd för den som är anhörig regleras särskilt och att villkoren avseende olika grupper av anhöriga samlas.
När de nuvarande kraven på att hushållsgemenskap och beroendeförhållande redan i hemlandet tas bort förlorar bestämmelsen om annan särskild anknytning till Sverige betydelse för den som är anhörig.
10. Försörjningskrav
10.1. Utgångspunkter
Familjeåterföreningsdirektivet
Familjeåterföreningsdirektivet innehåller bestämmelser om försörjningskrav. Artikel 7.1 a–c föreskriver att medlemsstaten får kräva att den som ansöker om familjeåterförening lägger fram bevis om att referenspersonen har bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden, en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, samt stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och pensioner samt antalet familjemedlemmar.
Det kan således även här konstateras att familjeåterföreningsdirektivet inte är bindande för medlemsstaterna. Det står varje land fritt att ha försörjningskrav eller inte.
Kommittédirektiven
Kommittédirektivet 2003:181 föreskriver att de möjligheter som finns att införa ett försörjningskrav beträffande tredjelandsmedborgare skall utredas vid invandring för andra anhöriga än makar eller sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Detta innebär att vad som skall utredas är möjligheterna att införa ett
försörjningskrav som villkor för att make och sambo i nyetablerade förhållanden samt föräldrar och vuxna barn skall kunna få uppehållstillstånd.
Som redan nämnts innebär emellertid utredningens tilläggsdirektiv 2004:171 att uppdraget utvidgas till att även ta ställning till villkoren för familjeåterförening för, beträffande tredjelandsmedborgare, även andra anhöriga än inom kärnfamiljen, föräldrar och vuxna barn. Bl.a. avses syskon eller mor- och farföräldrar. Tilläggsdirektivet innebär också att ställning skall tas till villkoren för familjeåterförening i andra fall oberoende av medborgarskapet hos referensperson eller anhörig.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att utredningen – förutom möjligheten att ha ett villkor om försörjningsförmåga – föreslår att vissa allmänna förutsättningar måste vara uppfyllda för att en utlänning skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening i Sverige. Dessa villkor hänför sig till bl.a. sådant som att ett krav på beroendeförhållande skall föreligga mellan referenspersonen och föräldrar eller vuxna barn. Frågorna behandlas i kapitel 6–9. Utredningen har alltså inte att förutsättningslöst överväga förslag som går ut på att utlänningar får rätt till uppehållstillstånd så snart han eller hon har visad försörjningsförmåga. En sådan lösning skulle innebära rätt till en i princip fri invandring, vilket inte står i överensstämmelse med grunderna för en reglerad invandring enligt utlänningslagstiftningen.
Anhörigkommitténs förslag
Anhörigkommittén har presenterat förslag till försörjningskrav vid anhöriginvandring i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). För innebörden av förslaget i denna del och skälen för detta hänvisas till redovisningen ovan i kapitel 3.
10.2. Argumenten för och emot ett försörjningskrav
10.2.1. Samhällskostnader
Bedömning: Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumentet för att som villkor för uppehållstillstånd införa ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Många av de ekonomiska förmåner som samhället tillhandahåller, exempel-
vis socialförsäkringsförmåner, skulle emellertid gälla även en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad försörjning. Eftersom det inte finns någon underhållsskyldighet mot föräldrar och vuxna barn i Sverige skulle inte heller behovsprövade förmåner kunna nekas även om man har ett försörjningskrav i förhållande till dessa kategorier.
För svenska förhållanden skulle ett försörjningskrav därför endast få den effekten att det hindrar vissa anhöriga från att få uppehållstillstånd i Sverige.
Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumentet för att som villkor för uppehållstillstånd införa ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Frågan är dock vilka kostnader som kan minskas och hur mycket.
Det finns inledningsvis anledning att här något beskriva de huvudsakliga förmånerna i det svenska välfärdssystemet och förutsättningarna för den enskilde att komma i åtnjutande av dem.
Den generella välfärden
Det svenska samhället är uppbyggt enligt principerna om en generell välfärd. Många av de ekonomiska förmåner som samhället tillhandahåller utges generellt till en viss kategori individer utan behovsprövning i de enskilda fallen. Dessa förmåner skulle alltså utgå även till en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad försörjning.
Välfärdssystemet bygger på allmän hälso- och sjukvård och social omsorg, socialförsäkringar som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och till barnfamiljer samt ett grundläggande kompletterande skydd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL.
Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt personer som är bosatta i landstinget. I viss utsträckning föreligger skyldighet att tillhandahålla vård även för dem som inte är bosatta i ett landsting (3 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen [1982:763], HSL). Vården är finansierad av allmänna medel och vårdavgifter tas ut av patienterna med begränsade belopp (26 § HSL).
Den svenska socialförsäkringen är en allmän och obligatorisk försäkring. Den omfattar alla som är bosatta eller arbetar i Sverige. I socialförsäkringslagen (1999:799), SofL, skiljer man mellan bosättningsbaserade förmåner respektive arbetsbaserade förmåner
(1 kap. 1 § andra stycket SofL). De bosättningsbaserade förmånerna avser garantibelopp och bidrag. Dit hör förmåner såsom föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå (3 kap. 1 § SofL) samt barnbidrag, bostadsbidrag och bostadsbidrag till pensionärer, underhållsstöd och äldreförsörjningsstöd (3 kap. 2 § SofL). De arbetsbaserade förmånerna syftar till att kompensera inkomstförlust. Till dessa hör t.ex. sjukpenning, havandeskapspenning, föräldrapenning över lägstanivå, inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning, inkomstgrundad ålderspension och arbetsskadeförsäkring (3 kap. 4–5 §§ SofL).
För att få rätt till sociala förmåner krävs enligt de flesta författningar som finns på området att man är bosatt i Sverige. Kriterierna för att någon skall anses vara bosatt här i landet varierar mellan olika författningar. Gemensamt är dock att ledning för tolkningen av bosättningsbegreppet hämtas från reglerna i folkbokföringslagen (1991:481). Begreppet bosättning i hälso- och sjukvårdslagen har samma innebörd som i folkbokföringslagen och med begreppet bosatta i hälso- och sjukvårdslagen avses samma personkrets som i folkbokföringslagen (se Proposition 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m., s. 33 och 115). Bosättningsbegreppet i socialförsäkringslagen skiljer sig något från bosättningskravet i folkbokföringslagen. Den som kommer till Sverige och kan antas komma att visats här under längre tid än ett år skall, om inte synnerliga skäl talar emot det, anses vara bosatt här (2 kap. 1 § andra stycket SofL). Den som arbetar i Sverige är, oberoende av bosättning, omfattad av de arbetsbaserade socialförsäkringsförmånerna. En person som omfattas av svensk lagstiftning enligt reglerna i EG-förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen är försäkrad för samtliga förmåner som omfattas av EG-förordningen. Detta gäller oavsett om det rör sig om bosättnings- eller arbetsbaserade förmåner enligt socialförsäkringslagen. Enligt EG-förordningen (EG) nr 859/2003 är den nyss nämnda förordningen tillämplig också på tredjelandsmedborgare under vissa förutsättningar.
Behovsprövade förmåner
Utöver rätten till de förmåner som följer av hälso- och sjukvårdslagen eller socialförsäkringslagen har, enligt socialtjänstlagen (4 kap. 1 § SoL), den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Bistånd enligt socialtjänstlagen är ett komplement till de generellt riktade ekonomiska stödsystemen för människor som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. I lagen finns inga krav på bosättning eller uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 2 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär att kommunen har det yttersta ansvaret för att alla som vistas inom kommunens gränser, oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Bistånd enligt socialtjänstlagen är samhällets yttersta skyddsnät och utbetalas först efter att alla andra utvägar är uttömda. Det är ett individuellt behovsprövat stöd där hushållets gemensamma inkomster och utgifter ligger till grund för bedömningen av om bistånd skall utgå.
En annan ekonomiska förmån där den enskildes ekonomiska förmåga har betydelse är äldreförsörjningsstödet enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd. Äldreförsörjningsstödet är en inkomstprövad socialförsäkringsförmån för dem som inte har kvalificerat sig för en pension som räcker att leva av eller inte har någon alls. Vid prövningen beaktas makes inkomst (2 § lagen om äldreförsörjningsstöd).
Det skall i detta sammanhang noteras att det nu redovisade innebär följande. Om exempelvis en äldre förälder har ett vuxet barn här som har förmåga att försörja sin förälder så kan föräldern ändå inte nekas äldreförsörjningsstöd. Vidare kan ett vuxet barn som visserligen har föräldrar med goda inkomster ändå inte nekas bistånd enligt socialtjänstlagen.
Vilka besparingar i samhällets kostnader kan göras med ett försörjningskrav?
Redovisningen ovan leder till slutsatsen att även om ett försörjningskrav införs som villkor för familjeåterförening, så undgår man inte samhällets kostnader för många samhälleliga förmåner. Att
helt eller delvis undanta utlänningar från rätten till de förmåner samhället tillhandahåller enligt t.ex. socialförsäkringen skulle självfallet strida mot principen om allas lika värde och de värderingar välfärdssamhället vilar på.
Sociala förmåner utges i första hand som individuella rättigheter. Detta bygger på tanken att var och en skall kunna försörja sig själv. Ett försörjningskrav som riktas mot referenspersonen skulle, med något undantag, inte fylla funktionen att hindra en anhörigs möjligheter att ansöka om och få ekonomiskt behovsprövade förmåner. Så länge någon underhållsskyldighet inte finns mellan referensperson och den anhörige tas nämligen ingen hänsyn till den ekonomiska förmågan hos referenspersonen vid prövningen av om en ekonomiskt behovsprövad förmån skall utges till den anhörige.
Referenspersonens ekonomiska förmåga kan – under förutsättning att försörjningskrav införs för nyetablerad make eller sambo – däremot få betydelse för den hitkommande makens eller sambons möjligheter till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. I det fallet beaktas nämligen även sambos och makes (referenspersonens) förmåga. (Mellan makar finns en lagstadgad underhållsskyldighet enligt äktenskapsbalken).
Skulle försörjningskravet riktas enbart mot den anhörige är däremot möjligheterna att få ekonomiskt behovsprövade förmåner efter inresan mindre om försörjningskravet ansetts uppfyllt. Den anhörige bedöms då, åtminstone om ansökningarna om uppehållstillstånd och ekonomiskt behovsprövat bistånd ligger nära varandra i tiden, ha förmåga att försörja sig själv.
Den huvudsakliga minskningen av samhällets kostnader som utredningen kan se är att om ett försörjningskrav införs så kommer det att leda till att färre personer kan uppfylla villkoren för att få uppehållstillstånd i Sverige. Detta kan förväntas innebära mindre kostnader jämfört med om man inte har ett krav på försörjningsförmåga.
10.2.2. Betydelsen av att ett försörjningskrav tillämpas i andra länder
Bedömning: Förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder kan tala för att införa villkoret i Sverige. Utredningen anser dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder i sig skulle få en styrande effekt på anhöriginvandringen till Sverige.
Anhörigkommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2002:13) påpekat att andra länder inom unionen redan tillämpar ett försörjningskrav beträffande efterföljande invandring av anhöriga. Kommittén har därför dragit den slutsatsen att om villkoren för anhöriginvandring i Sverige väsentligt skulle avvika från andra länders, blir intresset av att invandra hit större. Kommittén har därför förordat att också Sverige bör införa ett försörjningskrav i dessa fall (a. bet. s. 219 f.).
Utredningen har inhämtat upplysningar från ett antal EU-stater om de tillämpar ett försörjningskrav och innebörden av ett sådant krav. Enligt den redovisning som finns i SOU 2005:15, kapitel 6 och i detta betänkandes kapitel 5, uppställer samtliga de tio länder som besvarat enkäten krav på försörjningsförmåga för att utlänningar skall få uppehållstillstånd i respektive land.
Betydelsen av att andra EU-stater tillämpar en ordning med försörjningskrav torde ha samband med vilka lösningar olika länder har när det gäller rätten till ekonomiskt bistånd eller andra förmåner från samhället. De som bor i ett land som inte har en allmän skattefinansierad sjukvård måste naturligtvis själva avsätta medel att betala denna eller skaffa en privat sjukförsäkring. Samma behov finns inte i Sverige. Det är snarare det svenska samhällets uppbyggnad som ett välfärdssamhälle som har betydelse för valet av bosättningsland. I den mån Sverige tillhandahåller ekonomiska förmåner efter behovsprövning enligt gynnsammare villkor än andra EU-stater, skulle ett krav på visad försörjningsförmåga som villkor för uppehållstillstånd naturligtvis kunna motverka invandring och, följaktligen, anhöriginvandring. Denna typ av förmåner kommer då inte att tas i anspråk.
Sammanfattningsvis anser utredningen dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörjningskrav i andra EU-stater i sig skulle få en styrande effekt på anhöriginvandringen till Sverige. Givetvis finns det alltid en möjlighet att t.ex. flyktingar inför valet av asylland gör överväganden om var det i framtiden finns störst möjligheter att återförenas med sina familjemedlemmar. Om det är känt att Sverige överlag har gynnsamma villkor för anhöriginvandring, varav avsaknad av ett försörjningskrav är en faktor, kan det tänkbart påverka valet av land.
10.2.3. Vissa övriga principiella frågor
Bedömning: För ett försörjningskrav talar att ett sådant krav eventuellt kan bidra till att skenförhållanden inte åberopas i uppehållstillståndsärenden.
Principen om sammanhållningen av kärnfamiljen talar emellertid mot att införa försörjningskrav för att medlemmar inom kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd.
Den signalverkan ett försörjningsvillkor skulle ge om att den enskilde individen har ett försörjningsansvar för sig själv, är osäker.
Bland utländska medborgare finns grupper som redan är utsatta och har en svag ställning. Dessa kan få svårt att klara försörjningskravet. Hänsynen till redan utsatta grupper talar därför mot att införa det i svensk rätt.
Befintliga inkomstskillnader mellan kvinnor och män skulle leda till skillnader i möjligheten att ta hit en anhörig främst om referenspersonen är ensamstående. Jämställdhetsaspekter talar således också mot att försörjningskrav införs.
Faktorer som hänför sig till övergripande principer är också av betydelse i en analys av skälen för och emot ett försörjningskrav. Sammanhållningen av kärnfamiljen är en ledstjärna i familjeåterföreningsdirektivet (artikel 4.1). Principen gäller även enligt utlänningslagen för uppehållstillstånd på grund av anknytning för anhöriga inom kärnfamiljen. Trots att principen om kärnfamiljens sammanhållning gäller är det möjligt för medlemsstaterna att ställa krav på försörjningsförmåga beträffande denna anhörigkategori. Som redan framgått skall, enligt kommittédirektivet 2003:181, utredningen när det gäller kärnfamiljen enbart utreda möjligheten att ha försörjningskrav i snabbanknytningsfall.
Anhörigkommittén framhåller i sitt delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) som ett skäl för försörjningskrav att enbart förekomsten av ett sådant krav med åtföljande konsekvenser, ger en signal om att det är den enskilde individen som har försörjningsansvaret för sig själv och inte samhället (a.a. s. 220 och 229). Ett sådant argument får anses hållbart endast i den mån ett försörjningskrav i förlängningen verkligen motverkar att någon tar det svenska samhällets ekonomiska förmåner i anspråk. Som redan framhållits kan ett försörjningskrav i de flesta fall inte anses få den effekten En annan sak är att om invandrarna har möjlighet och
förmåga att försörja sig själva, detta på sikt torde motverka behoven av att ta i anspråk ekonomiskt behovsprövade bistånd från samhället.
Utredningen anser emellertid att det är svårt att på förhand skaffa sig en riktigt säker kunskap om i vilken utsträckning ett försörjningskrav verkligen skulle komma att påverka enskildas vilja att försörja sig själva och, i förlängningen, val av bosättningsland. En tillförlitlig kännedom härom förutsätter nästan att en utvärdering sker beträffande effekten av ett redan infört försörjningskrav.
En annan allmän princip inom migrationsområdet är att skenförhållanden bör motverkas. Det följer även av artikel 16.2 b familjeåterföreningsdirektivet. Anhörigkommittén har framhållit att ett försörjningskrav skulle motverka skenförhållanden (a. bet. s. 220). Det ligger i sakens natur att om ett hinder i form av försörjningskrav ställs upp så minskar möjligheten och intresset av att kringgå utlänningslagstiftningen. Utredningens förslag bygger, liksom enligt gällande ordning, på att skenförhållanden skall motverkas. I den mån ett försörjningskrav beträffande make eller sambo i nyetablerat förhållande ytterligare skulle motverka skenförhållanden anser utredningen att det är en fördel.
Anhörigkommittén har framhållit att i de s.k. snabbanknytningsfallen kan ett försörjningskrav utgöra ett skydd för unga kvinnor här i Sverige som i dag kan behöva avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap. Också den omständigheten att det i dessa fall inte är fråga om en återförening talar, enligt kommittén, för ett försörjningskrav (se SOU 2002:13 s. 220). Utredningen anser att det i och för sig är riktigt att försörjningskravet i förlängningen kan få en sådan effekt i de nyss nämnda fallen. Den svenska rättsordningen godtar dock i princip arrangerade äktenskap som har sin grund i andra kulturer (se prop. 1999/2000:43 s. 40). Som skäl för att införa ett försörjningskrav beträffande make i nyetablerat förhållande bör, enligt utredningens uppfattning, därför inte åberopas önskan att motverka arrangerade äktenskap.
Vidare kan ifrågasättas det lämpliga i att införa ett försörjningskrav för grupper som redan är utsatta och har en svag ställning inom olika delar av samhället. Sysselsättningsgraden för utrikes födda är lägre än för infödda. Integrationsverket har i en rapport ”Rapport Integration 2003” konstaterat att diskriminering med säkerhet är en viktig orsak till skillnaden på arbetsmarknaden mellan födda i Sverige och utrikes födda. Omfattningen av denna diskriminering är dock inte känd. Personer som är födda i Asien och Afrika har
lägre sysselsättningsgrad än andra. Påståendet gäller oavsett hur länge de varit i Sverige och oavsett kön, utbildning, ålder och civilstånd. Enligt rapporten har invandrade ofta kortare och osäkrare anställningsformer samt arbetsuppgifter som inte motsvarar den egna kompetensen. Vid nedskärningar drabbas invandrade först. Det kan således inte uteslutas att människor utestängs från arbetslivet av osakliga eller diskriminerande skäl. Detta kan enligt utredningen ses som ett argument mot att införa försörjningskrav för tredjelandsmedborgare.
Även jämställdhetsaspekter kan anläggas på frågan om försörjningskrav. Arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda personer i åldersgruppen 16–64 år är 63,3 procent för kvinnor och 70,9 procent för män. Till detta kommer kända generella löneskillnader. Dessa skillnader mellan kvinnor och män skulle oundvikligen leda till att ett försörjningskrav skulle drabba kvinnor hårdare, i synnerhet dem som är ensamstående och redan har en försörjningsbörda för hemmavarande barn.
10.3. Om ett försörjningskrav införs – i vilka fall skall det gälla?
10.3.1. Inledning
För frågan om möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring är det av betydelse att familjeåterföreningsdirektivet anger möjlighet att införa ett sådant villkor för familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare. I den mån man kommer fram till att ett försörjningskrav bör införas beträffande någon eller några anhörigkategorier som är tredjelandsmedborgare är det rimligt att detta får återverkningar även vid familjeåterförening mellan andra än tredjelandsmedborgare. Enligt utredningens uppfattning finns ingen anledning att ha försörjningskrav för vissa och inte för andra beroende på om den anhörige, t.ex. en tredjelandsmedborgare, anknyter till en svensk referensperson eller inte. I tilläggsdirektivet 2004:171 anges också att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning skall eftersträvas.
10.3.2. Nyetablerade förhållanden
Bedömning: Ett försörjningskrav bör inte införas för att make eller sambo, vare sig i etablerade eller nyetablerade förhållanden, eller minderåriga barn skall få uppehållstillstånd. Något försörjningskrav bör heller inte gälla för utlänningar som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en referensperson i Sverige.
En make eller sambo i ett nyetablerat förhållande torde vanligtvis vara i förvärvsarbetande ålder. Det talar emot behovet av att ta i anspråk t.ex. ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Å andra sidan lär en nyetablerad partner inte kunna komma in på den svenska arbetsmarknaden omedelbart vid ankomsten till Sverige. Man bör dock ha i åtanke att en make eller sambo i ett etablerat förhållande, för vilken inte skall ställas krav på försörjningsförmåga, också torde ha motsvarande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen anser att en make eller sambo i förvärvsarbetande ålder, oavsett om det rör ett etablerat eller nyetablerat förhållande, på sikt får antas få förvärvsförmåga. Men det finns alltid en risk för att frånvaron av etablering på den svenska arbetsmarknaden medför svårigheter för dessa personer att initialt försörja sig. I så fall kan paret behöva ta i anspråk ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredningen anser att detta är ett skäl som talar för möjligheten att införa ett försörjningskrav beträffande make eller sambo i ett nyetablerat förhållande. Försörjningskrav för etablerade förhållanden skall, som nämnts, inte utredas.
Som utredningen framhållit i avsnitt 10.2.1 är det också mera meningsfullt att ha ett försörjningskrav när det gäller familjeåterförening mellan makar och sambor. Bl.a. har makar en lagstadgad underhållsskyldighet mot varandra. Den härvarande makens eller sambons (referenspersonens) ekonomiska förmåga får även betydelse vid prövningen av om den hitkommande maken eller sambon har rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.
Det finns emellertid också skäl som talar mot en lösning med försörjningskrav som villkor för familjeåterförening mellan nyetablerade makar och sambor.
En make eller sambo tillhör kärnfamiljen. Påståendet har giltighet oavsett om förhållandet är nyetablerat eller inte. Motsvarande synsätt kan, om än inte med samma tyngd, läggas på personer som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med
referenspersonen. Som utredningen redan konstaterat finns skäl att se annorlunda på dessa än vad gäller anhöriga utanför kärnfamiljen. Det får enligt utredningens uppfattning anses vara gynnsamt för den härvarande partnerns, referenspersonens, livssituation att kunna dela vardagen med sin make eller sambo. Vidare torde efter en tids vistelse i landet maken eller sambon omvänt bidra till samhällsekonomin genom de skatteintäkter som följer av arbete och konsumtion. I förlängningen torde det vara till fördel även för samhället i stort.
10.3.3. Föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga
Förslag: Om ett försörjningskrav skulle införas bör det gälla för att anhöriga utanför kärnfamiljen, dvs. föräldrar, ogifta, myndiga barn och andra nära anhöriga, skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening.
Försörjningskrav skall dock inte gälla för att föräldrar till någon som är underårig flykting eller skyddsbehövande i övrigt och är utan medföljande vuxen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening.
Föräldrar
Trots att ett försörjningskrav är svårt att förena med principerna för ett generellt välfärdssamhälle, är det i och för sig möjligt att ha försörjningsförmåga som villkor för uppehållstillstånd för både föräldrar och vuxna barn.
Enligt familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna emellertid inte uppställa krav på att försörjningen skall vara tryggad när det är fråga om anhöriga till en flykting (artikel 12.1). (Från denna huvudregel finns ett undantag för den situationen att familjeåterförening är möjlig i tredje land med vilket referenspersonen eller familjemedlemmen har särskild anknytning.) Enligt det förslag utredningen lämnat i delbetänkandet beträffande tredjelandsmedborgare, skall föräldrar till underåriga flyktingbarn eller andra skyddsbehövande barn utan medföljande vuxen ha en rätt till återförening. Med tanke på att flyktingbarnen och barn med annat skyddsbehov anses särskilt skyddsvärda ter det sig främmande för utredningen att förorda att villkor om försörjningsförmåga ställs upp i dessa fall.
Något försörjningskrav skall alltså inte kunna riktas mot vare sig barnet eller föräldrarna. Denna ordning bör tillämpas oberoende av barnets (referenspersonens) eller föräldrarnas medborgarskap, även om det i praktiken så gott som uteslutande lär blir fråga om en tillämpning på tredjelandsmedborgare.
Skäl kan också anföras för att inte ha något försörjningskrav alls i de situationer där referenspersonen är ett underårigt barn som rest in i Sverige utan föräldrarna och beviljats permanent uppehållstillstånd, t.ex. av humanitära skäl. Dessa fall omfattas emellertid inte av de särregler i familjeåterföreningsdirektivet som gäller till skydd för flyktingar. I stället bör inriktningen vara att barn som inte har flyktingstatus eller är skyddsbehövande i övrigt återförenas med sina föräldrar utomlands (se prop. 1995/96:25 s. 111 f. och 250, jfr Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 411-2001, 412-2001 och 413-2001). Vidare är det tänkbart att föräldrar i dessa situationer har försörjningsförmåga.
När det är fråga om att utländska föräldrar till vuxna barn här i landet önskar en återförening med barnen är det tänkbart att de är medelålders eller äldre. I det senare fallet är de troligen inte längre yrkesverksamma. Utredningen har i avsnitt 8.5 föreslagit att möjligheterna till uppehållstillstånd för föräldrar skall vara villkorad av att det finns ett beroende mellan barn och förälder som är personligt eller ekonomiskt. Äldre föräldrar kan på goda grunder antas inte ha någon förvärvsförmåga. Grunden för återförening kommer i dessa fall i huvudsak att vara försörjningsberoende. Genom att som allmän förutsättning för anhöriginvandring ha just försörjningsberoende blir det naturligt att ha villkor om ett försörjningskrav, som i så fall kommer att riktas mot referenspersonen. Om inget försörjningskrav införs skulle, om uppehållstillstånd ges på grund av att försörjningsberoendet anses uppfyllt, det i realiteten innebära att förälderns försörjning förutsätts bli tillgodosedd av bistånd från det svenska samhället. (En annan sak är att ett försörjningskrav, som framgått i föregående avsnitt, i praktiken ändå inte helt kan motverka möjligheterna för föräldrarna att efter inresan till Sverige få ekonomiskt bistånd av samhället). Även om föräldrarna fortfarande är i yrkesverksam ålder finns också en risk för att de inte lyckas komma in på arbetsmarknaden inom överskådlig tid.
Mot ett försörjningskrav talar att det enligt svensk rätt, föräldrabalken, inte finns någon underhållsskyldighet för barn gentemot sina föräldrar. Om ett försörjningskrav införs och vid exemplet att de härvarande barnen ensamma måste uppfylla villkoret, skulle det
innebära att barn som har utländska föräldrar kommer att behandlas olika i förhållande till personer som bor här i landet och har svenska föräldrar. En slags underhållsskyldighet kommer i praktiken att införas för barn gentemot utländska föräldrar. Påståendet har giltighet åtminstone om man inför en ordning som innebär att om försörjningskravet visar sig inte ha blivit uppfyllt, konsekvensen blir att uppehållstillståndet återkallas och föräldrarna utvisas.
Av betydelse för bedömningen av om ett försörjningskrav bör införas är också hur många föräldrar som inte är i arbetsför ålder som kommer hit. Andelen invandrare i ålderskategorien över 65 är för närvarande mycket liten. År 2002 invandrade endast 1 314 av totalt 63 795 och motsvarande siffra år 2003 var endast 1 470 stycken av totalt 64 087 personer (Källa: Statistisk årsbok för Sverige 2005, tabell 112). Med invandrare förstås här utländska medborgare som blir folkbokförda. Motsvarande siffror för tiden före införandet av den mera restriktiva lagstiftningen år 1997 var högre. T.ex. kom år 1995 2 714 personer ur denna åldersgrupp av totalt 45 887 invandrade (Källa: Statistisk årsbok 1997, tabell 67).
Utredningens förslag som innebär att det nuvarande kravet på hushållsgemenskap tas bort och ersätts med ett villkor om att ett beroendeförhållande skall finnas för att föräldrar skall få uppehållstillstånd (se avsnitt 8.5) förutses få till följd att antalet invandrade ur denna kategori ökar något. Enligt den konsultrapport som finns i bilaga 5 framgår att i ålderskategorin över 65 år kommer varaktigt 415 flera personer att invandra per år om inget försörjningskrav införs. Införs ett försörjningskrav blir motsvarande siffra cirka 340 personer per år. Inom denna ålderskategori ryms dock både föräldrakretsen och kretsen annan nära anhörig, t.ex. en äldre faster som är ett sista länken-fall. Om man också tar med ålderskategorin 55–64 år blir utfallet att 725 flera kommer utan ett försörjningskrav respektive 575 om ett sådant villkor införs. I den nyss nämnda ålderskategorin kan dock finnas anhörig som hör till kretsen vuxet barn. Det skall dock framhållas att konsultrapporten också visar att det under de tre första åren kommer betydligt flera i ålderskategorin 65 år och uppåt med hänsyn till det uppdämda behov som antas föreligga i fråga om önskemålet från föräldrar att få komma hit.
Beräkningarna av hur många flera som kan förmodas komma är förenade med stora osäkerhetsfaktorer. Så mycket står dock klart att oavsett om ett försörjningskrav införs eller inte, kommer utgifterna för äldreförsörjningsstödet och ekonomiskt bistånd enligt
socialtjänstlagen att öka, eftersom invandringen i ålderskategorin 55 och uppåt ökar.
Samhällsekonomiska skäl skulle här med viss styrka tala för att ett försörjningskrav bör införas.
Vuxna barn
För vuxna barn kan liknande skäl för att ha ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening anföras som beträffande föräldrar. Familjeåterföreningsdirektivet förutsätter som förutsättning för återförening att det vuxna barnet har ett försörjningsberoende på grund av ohälsa (se artikel 4.2 b). Det kan enligt utredningens uppfattning antas att orsaken till att vuxna barn önskar återförening med föräldrar här i landet ofta har sin grund i sjukdom eller handikapp hos barnet. Det minskar i sin tur förutsättningarna för att själv kunna försörja sig. Barnet uppfyller därmed det av utredningen föreslagna allmänna villkoret för att få uppehållstillstånd, nämligen både personligt och ekonomiskt beroende. Det kan emellertid också vara fråga om ett äldre syskon, 18 år eller äldre, i en syskonskara.
Skäl finns för att påstå att vuxna barn kan komma att behöva ta i anspråk framför allt ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Möjligheterna till inträde på arbetsmarknaden lär, i vart fall initialt, vara begränsade för denna kategori. Samhället riskerar att över tiden åsamkas stora ekonomiska åtaganden, eftersom personer ur denna krets kan förväntas invandra i yngre ålder.
Mot att införa ett försörjningskrav beträffande vuxna barn talar – i likhet med vad som angetts ovan beträffande föräldrar – att därmed kommer en underhållsskyldighet i realiteten att införas för föräldrar gentemot vuxna barn som inte är svenska medborgare eller redan bor i Sverige. Någon underhållsskyldighet föreligger nämligen inte enligt föräldrabalken gentemot vuxna barn som redan bor i Sverige.
Det är, i likhet med vad som gäller föräldrar, här också av betydelse hur många vuxna barn som kan förväntas invandra. Detta påverkar i förlängningen de beräknade kostnaderna för samhället bl.a. när det gäller ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det är inte möjligt att skilja ut de individer som tillhör anhörigkategorin vuxna barn bland personer i tänkbar ålder, 19–44 år, i den konsultrapport som finns i bilaga 5. I rapporten utgår man från att
de flesta inom denna åldersgrupp tillhör kategorin nyetablerad make eller sambo. Så mycket kan dock sägas att av det förmodade ökande antalet invandrare utanför kärnfamiljen är de flesta personer över 65 år. Det torde alltså röra sig om en liten andel vuxna barn varvid totalt sett denna anhörigkategori inte lär ha någon större inverkan på kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.
Sammanfattat anser utredningen dock att samhällsekonomiska skäl av viss styrka skulle kunna tala för att ett försörjningskrav bör införas beträffande ogifta myndiga barn, för det fall ett sådant krav över huvud taget skall införas.
Andra nära anhöriga
Utredningen har i avsnitt 9.3 förordat att som krav för att andra anhöriga utanför kärnfamiljen än föräldrar eller vuxna barn, t.ex. far- och morföräldrar, syskon och kusiner, skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening skall gälla att det föreligger synnerliga skäl. Innebörden härav är att endast i undantagsfall bör uppehållstillstånd ges.
Denna kategori får i förhållande till övriga anhörigkategorier vidkännas de mest restriktiva villkoren för att kunna få uppehållstillstånd för familjeåterförening. En följd av detta är att, om ett försörjningskrav införs beträffande föräldrar och vuxna barn så skall ett sådant villkor gälla även övriga anhöriga.
Inom denna yttre anhörigkrets finns bl.a. far- och morföräldrar. Dessa tillhör den äldre delen av befolkningen som kan förväntas behöva äldreförsörjningsstöd. Även t.ex. en äldre faster hör hit. Syskon och kusiner skall också kunna komma i fråga för uppehållstillstånd. I vilken utsträckning dessa kan förväntas ha förvärvsförmåga är okänt. Risken finns alltid att dessa personer inte omedelbart kan träda in på arbetsmarknaden och att ett behov av stöd från samhället uppkommer, främst då ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller introduktionsersättning.
Personer inom ålderskategorin över 65 år i konsultrapporten, bilaga 5, omfattar både anhörigkategorin föräldrar och andra nära anhöriga. Det går därför inte att närmare ange t.ex. hur många äldre fastrar eller syskon som kan förväntas invandra. Inte heller i de yngre åldersklasserna går det att ange antalet, t.ex. kusiner. Då utredningen föreslår att det skall finnas synnerliga skäl för att
personer i denna kategori skall få uppehållstillstånd, bör det röra sig om ett fåtal uppehållstillstånd per år. De kan inte nämnvärt påverka samhällsekonomin och om ett försörjningskrav införs eller inte lär därför inte få någon större betydelse.
Ett annat sätt att se på denna kategori är att med hänsyn till att utredningen föreslår synnerliga skäl som en förutsättning för uppehållstillstånd, anse detta villkor som tillräckligt i sig. Mot en sådan lösning talar dock att det inte kan uteslutas att i vissa fall personer inom denna kategori skulle komma att behandlas välvilligare än föräldrar och vuxna barn, om de senare behöver visa försörjningsförmåga. Risken finns att i något fall försörjningskravet får till följd att ansökan om uppehållstillstånd avslås medan t.ex. en mera avlägsen släkting får bifall.
Sammanfattningsvis anser utredningen att skäl kan anföras för att övriga nära anhöriga också bör vidkännas ett försörjningskrav, om ett sådant över huvud taget införs.
10.4. Om ett försörjningskrav införs – vilken innebörd skall det ha?
Bedömning: Om ett försörjningskrav införs bör försörjningen anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att referenspersonen eller den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat stöd av allmänna medel för att tillgodose grundläggande behov för livsuppehället och bostadskostnaden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan lämpligen meddela närmare föreskrifter om vilket krav som skall ställas på den ekonomiska förmågan för olika fall.
10.4.1. Utgångspunkter
När det gäller vad som faktiskt avses med ett försörjningskrav får, beträffande tredjelandsmedborgare, naturligen villkoren i artikel 7.1 i familjeåterföreningsdirektivet bilda utgångspunkten (angående villkoren se 10.1.1).
Villkoren i artikel 7.1 är utformade på så sätt att kravet på bostad, sjukförsäkring och försörjningsförmåga riktas mot referenspersonen. I delbetänkandet behandlas villkoren för att tredjelandsmedborgare
skall kunna få ställning som varaktigt bosatt i Sverige. En förutsättning är att sökanden kan försörja sig och, i förekommande fall, familjemedlemmar mot vilka det finns ett försörjningsansvar. Utredningen har i delbetänkandet uttryckt åsikten att med utgångspunkt i svenska förhållanden bör man vid bedömningen av försörjningsförmågan inte endast se till sökandens förmåga. Utredningen anser att också en familjemedlems försörjningsförmåga bör beaktas. Tanken är alltså inte att det skall vara ett oeftergivligt krav för att få ställning som varaktigt bosatt att sökanden måste visa på förmåga att kunna försörja både sig själv och familjemedlemmen, om den sist nämnde själv har sådan förmåga (se SOU 2005:15 s. 183).
Ett liknande resonemang kan föras beträffande ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening. Utredningen anser att det inte alltid måste krävas av referenspersonen att han eller hon ensam kan försörja den anhörige eller kan tillhandahålla sjukförsäkring och bostad. Med utgångspunkt i svenska förhållanden, där principen råder om att var och en skall kunna försörja sig själv, bör utrymme ges för att även beakta den anhöriges ekonomiska förmåga. Utredningen anser att en sådan ordning inte möter något hinder. Artikel 3.5 familjeåterföreningsdirektivet stadgar att direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Tar man hänsyn också till den anhöriges ekonomiska förmåga bör det bidra till att lättare kunna uppfylla försörjningskravet. Detta blir förmånligare för den anhörige, eftersom möjligheterna att få uppehållstillstånd för familjeåterförening underlättas.
Det nyss förda resonemanget gäller de fall där det är fråga om familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare. Emellertid anser utredningen att, som redan nämnts, i syfte att uppnå en enhetlig reglering samma villkor bör gälla för familjeåterförening oberoende av medborgarskapet på referenspersonen eller den anhörige.
10.4.2. Stabila och regelbundna försörjningsmedel
Stabila och regelbundna försörjningsmedel anser utredningen omfatta arbetsinkomster som inte är endast sporadiska från tillfälliga korttidsanställningar. Därför måste arbetsinkomster av tillsvidareanställning eller liknande anställning eller överskott från eget företagande av mera varaktig karaktär kunna påvisas. Utredningen anser att en tillsvidareanställning på heltid som genererar inkomster av viss storlek är en omständighet som i sig bör medföra att för-
sörjningsförmågan anses uppfylld. Om lönen är låg eller på gränsen till vad som kan godtas, bör viss hänsyn tas till en eventuell framtida löneökning. Viss försiktighet måste iakttas beträffande tidsbegränsade anställningar. Det bör dock inte vara uteslutet att en sådan anställningsform godtas. Någorlunda säkra garantier måste i dessa situationer emellertid ges för att anställningsförhållandet kommer att förnyas, t.ex. genom återkommande projektanställningar.
Egenföretagare är svårare att bedöma, särskilt om rörelsen nyligen startats. Prognoser om storleken på det överskott näringsverksamheten kan ge är svåra att göra. Är däremot rörelsen etablerad sedan lång tid tillbaka eller hör hemma i en framgångsrik bransch, är prognosen lättare att göra.
Som försörjningskälla bör även säker avkastning av förmögenhetstillgångar, t.ex. från värdepapper eller fastigheter av viss volym i huvudsak godtas. Att den anhörige uppbär regelbunden pension som får tas med från utlandet, kan också innebära att försörjningsförmågan anses uppfylld.
10.4.3. Behov av socialt bistånd
En del av försörjningskravet enligt familjeåterföreningsdirektivet är att det skall finnas stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och familjemedlemmarna utan hjälp från systemet för socialt bistånd.
Som redovisats ovan innebär den generella välfärden i Sverige att vissa förmåner inte förutsätter en prövning av sökandens ekonomiska förmåga. Utredningen anser att det då inte heller kan hävdas att en person uttrycker ett behov av “systemet för socialt bistånd” om han eller hon tar i anspråk en sådan förmån. I stället kan det tillskott som dessa förmåner innebär komma att beaktas vid bedömningen av försörjningsförmågan. Utredningen menar att relaterat till svenska förhållanden så bör det avgörande vara om sökandens eller referenspersonens ekonomiska situation är sådan att han eller hon behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat bistånd. Primärt blir det därför fråga om att göra en prognos av, om uppehållstillstånd ges, den anhörige eller referenspersonen kommer att behöva ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller försörjningsstöd enligt lagen om äldreförsörjningsstöd.
Också rätten till bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag och enligt lagen (2001:761) om bostadstillägg till
pensionärer m.fl. är beroende av ekonomiska förhållanden. Rätten till bostadsbidrag eller bostadstillägg för pensionärer förutsätter en prövning av den enskildes ekonomiska förmåga. Bostadsbidraget har emellertid i dag såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bidragets uppgift är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Det är vidare en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer i tider av stor försörjningsbörda (se Proposition 1995/96:186. Nya regler för bostadsbidrag, s. 19). Även systemet för bostadstillägg till pensionärer syftar till att tillgodose behovet av en tillfredsställande bostad. Bostadstillägget för pensionärer är dock ett individinriktat bostadsstöd av grundskyddskaraktär som utgör en del av det allmänna pensionssystemet. Bostadsbidraget är emellertid ett hushållsinriktat bostadsstöd av högkostnadsskyddskaraktär (se Proposition 2000/01:140. Reformerade regler för bostadstillägg till pensionärer m.fl., s. 30 f.).
Vid bedömningen av på vilken nivå försörjningsförmågan ligger i det enskilda fallet blir det naturligtvis mest intressant att se till så att inkomster eller andra ekonomiska tillgångar som den anhörige eller, om referenspersonen skall svara för utlänningens försörjning, den senare har räcker till det dagliga livsuppehället. När det gäller förmågan att bekosta det egna boendet bör, med hänsyn till vad som ovan sagts om syftet med bostadsbidrag, en viss avvägning göras där hänsyn tas till om ekonomisk förmåga att bidra till bostadskostnaden helt eller nästan helt saknas. Detta kan givetvis vara ett tecken på att inkomsterna hos den anhörige eller referenspersonen är för låga för att försörjningskravet skall anses uppfyllt. Den omständigheten att bostadsbidrag utbetalas till referenspersonen, eller kan förväntas utgå till den anhörige, skall alltså inte ensam vara en faktor som medför att försörjningskravet inte anses uppfyllt.
10.4.4. Storleken på försörjningsförmågan
Oavsett på vilket sätt den anhörige avser att försörja sig måste garantier finnas för att försörjningsförmågan har en viss minsta nivå. Anhörigkommittén anger i sitt delbetänkande SOU 2002:13 innehållet i försörjningskravet på följande vis (s. 221 ff.). Försörjningskravet anses uppfyllt om det vid det första tillfället utlänningen ansöker om uppehållstillstånd finns medel för att täcka vanliga
levnadskostnader. Med sådana kostnader avses, allt i enlighet med riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen: Skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TVavgift. Därutöver bör, enligt kommittén, bostadskostnaden omfattas. En skälig levnadsnivå skall vara riktmärket och kommittén påpekar därför att riksnormen främst är avsedd för tillfälliga hjälpbehov.
I linje med tidigare argumentering anser utredningen att – om ett försörjningskrav införs – försörjningsförmågan skall bedömas med utgångspunkt i behovet av att ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat bistånd från samhället.
Det finns redan nu normer utarbetade i författning som hänför sig till sättet att beräkna storleken av ett medelsbehov för att täcka löpande utgifter för det dagliga livsuppehället och bostadskostnaden. Den som enligt 4 kap. 1 § SoL inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har, som redan nämnts, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning. Enligt 4 kap. 3 § första stycket 1 SoL ges ekonomiskt bistånd för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift, samt, enligt samma paragraf 2, för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Enligt andra stycket samma bestämmelse bestäms beloppen enligt punkten 1 med ledning av en riksnorm, se 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937). Enligt denna beräknas t.ex. en ensamstående vuxen behöva 2 590 kr och samboende 4 720 kr för personliga kostnader samt 770 kr respektive 870 kr för gemensamma hushållskostnader, allt per månad. I dessa schablonbelopp ingår inte kostnader för bl.a. läkar- eller tandvård eller glasögon. Boendet beräknas alltså för sig enligt en individuell prövning där den faktiska kostnaden och vad en låginkomsttagare normalt kan kosta på sig är faktorer av betydelse. Hänsyn tas också till kostnadsläget på bostadsorten.
Äldreförsörjningsstödet enligt lagen om äldreförsörjningsstöd skall beräknas så att den enskilde tillförsäkras dels en skälig levnadsnivå, dels en skälig bostadskostnad (4 §). Som en skälig levnadsnivå anges en tolftedel av 1,294 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift (4 249 kr) och till en tolftedel av 1,084 gånger prisbasbeloppet för den som är gift (3 559 kr), allt per månad. Dessa belopp omfattar – förutom utgifter för sådant som ingår i
riksnormen för bistånd enligt socialtjänstlagen – även kostnader för hushållsel, hemförsäkring, läkarvård och läkemedel upp till högkostnadsskyddet, viss tandvård, skäliga resekostnader och nyanskaffning av husgeråd och möbler (Proposition 2000/01:136 Äldreförsörjningsstöd, s. 25 f.). (Riksnormen för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen tar sikte på mera tillfälliga behov medan äldreförsörjningsstödet förutsätts bli långvarigare). En skälig bostadskostnad vid beräkning av äldreförsörjningsstödet uppgår per månad till högst 5 870 kr för en ogift och 2 935 kr för den som är gift. Äldreförsörjningsstödet är lika med det belopp med vilket den enskildes inkomster understiger nyss nämnda normer (8 §).
I 7 kap. 5 § utsökningsbalken finns bestämmelser om att gäldenären får tillgodoräkna sig ett förbehållsbelopp för att täcka vanliga levnadskostnader samt ett särskilt belopp för bostadskostnad vid utmätning i lön. Beloppet, som bestäms med ledning av ett normalbelopp av Skatteverket, är för ensamstående gäldenär 4 183 kr i månaden, för sammanlevande makar och därmed jämställda 6 910 kr i månaden och för varje barn 2 219 kr i månaden till och med det kalenderår då barnet fyller sex år och 2 555 kr i månaden för tid därefter. Normalbeloppen omfattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnaden. Med levnadskostnader avses här utgifter för kost, kläder, tvätt, hygien, gas, hushållsel, telefon, TV-avgifter, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga behov. Om skäl föreligger kan kronofogdemyndigheten göra avvikelser från normalbeloppen. T.ex. kan tillägg till normalbeloppet göras för kostnad till följd av sjukdom. Den faktiska bostadskostnaden är utgångspunkten vid beräkning av förbehållsbeloppet, dock med avdrag för eventuellt förekommande bostadstillägg och bostadsbidrag. Beträffande egen bostadsfastighet beaktas räntekostnader och nödvändiga driftkostnader medan amortering på bostadslån beaktas i skälig omfattning. För bostadsrättslägenhet anses i princip månadsavgiften vara bostadskostnad, dock att vid lån till insatsen räntekostnader och skälig amortering beaktas om lägenheten pantförskrivits för lånet. Om bostadskostnaden inte är känd, kan kronofogdemyndigheten med ledning av kostnadsläget på orten beräkna kostnaden för en bostad av skälig storlek för gäldenären (7 kap. 4 § utsökningsförordningen, jfr Skatteverkets allmänna råd [SKV A 2004:29] och Skatteverkets föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. under år 2005 [SKVFS 2004:32]).
När det gäller vilken nivå som är lämplig för att försörjningskravet skall anses uppfyllt bör framhållas att familjeåterförening innebär att den anhörige starkare knyts till Sverige. Med hänsyn härtill bör försörjningskravet utformas så att utsikter finns för den anhörige att kunna försörja sig mera varaktigt. Riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen tar sikte på försörjningsbehov av tillfällig art. Utredningen anser därför att denna inte enbart bör vara normerande för försörjningsförmågan. Hänsyn måste även tas till sådana utgifter som anges under 4 kap. 3 § första stycket 2 SoL, bl.a. hushållsel, försäkringar och bostad. Normen bör snarare anknyta till förbehållsbeloppen vid utmätning i lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Om den anhörige är en förälder över 65 år kan normerna enligt 4 § lagen om äldreförsörjningsstöd vara lämpliga utgångspunkter.
Det innebär konkret att för den anhörige måste finnas disponibla medel av sådan omfattning som motsvarar förbehållsbeloppet för en ensamstående och ett särskilt förbehåll för bostadskostnaden enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.
Det är naturligtvis tänkbart att referenspersonen eller den anhörige inte ensam kan uppfylla försörjningskravet. I så fall får en fördelning göras mellan dem. Vid bedömningen görs då en prövning av om det sammanlagt finns försörjningsmedel som når upp till beloppsnivåerna enligt utsökningsbalken alternativt lagen om äldreförsörjningsstöd.
Utredningen anser, i likhet med vad som föreslagits i delbetänkandet beträffande försörjningskrav för tredjelandsmedborgare som önskar att få ställning som varaktigt bosatt i Sverige, att det bör ankomma på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att i förordning utforma de närmare villkoren för nivån på försörjningskravet. Migrationsverket skall som första instans pröva om villkoren för uppehållstillstånd för familjeåterförening är uppfyllda. Det är därför lämpligt att verket utformar de krav som bör ställas på försörjningsförmågan (se utredningens förslag till ny lydelse av 2 kap. 4 a § tredje stycket UtlL).
10.4.5. Behovet av sjukförsäkring
Som framgått i avsnitt 10.1.1 är det möjligt att ha ett villkor om sjukförsäkring för att tredjelandsmedborgare skall få familjeåterförening (artikel 7.1 b familjeåterföreningsdirektivet). Utredningen
har i avsnitt 10.2.1 redogjort för vilka förutsättningarna är för att man skall få tillgång till hälso- och sjukvård i Sverige. En person som är att anse som bosatt här i landet omfattas av rätten till den skattefinansierade hälso- och sjukvården enligt 3 § HSL. Bosättningskravet kommer nästan uteslutande vara uppfyllt för de anhöriga som får uppehållstillstånd för familjeåterförening. Den som arbetar här omfattas dessutom bl.a. av rätten till sjukpenning (3 kap. 4 § 1 SofL).
På grund av det ovan anförda anser utredningen att behov av att införa krav på att den som ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening här skall ha en sjukförsäkring inte finns. Det är visserligen tänkbart att någon inte får permanent uppehållstillstånd omedelbart. Bl.a. kan med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt i vissa fall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Om det understiger tolv månader har den anhörige inte rätt till sjukvård som inte är akut (3 och 4 §§ HSL). Utredningen finner ändå inte skäl att som krav uppställa att en sjukförsäkring är ordnad.
10.4.6. Bostadskravet
Enligt artikel 7.1 a familjeåterföreningsdirektivet får krav ställas på referenspersonen att denne skall visa att det finns en lämplig bostad för referenspersonen och familjen.
Den lösning utredningen föreslår om innebörden av försörjningskravet innebär att det finns utrymme för att bekosta en bostad som är tillräcklig för referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar.
Utredningen bedömer därför att något krav på att visa att det finns en bostad av viss storlek och standard inte behövs.
10.5. Bör ett försörjningskrav förses med undantag?
Bedömning: Om ett försörjningskrav införs som villkor för att anhöriga skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening, bör något undantag från villkoret inte finnas.
10.5.1. Bakgrund
En ordning med ett försörjningskrav kan tänkbart utformas så att det förses med undantag.
Anhörigkommittén har föreslagit att försörjningskravet förses med undantag. Kommitténs förslag innebär att en undantagssituation kan anses föreligga om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl tar här sikte på särskilda personliga förhållanden eller ofrivillig arbetslöshet. Till de förra hör enligt förslaget att anknytningspersonen är flykting eller annan skyddsbehövande som inte vistats i landet länge eller är ett underårigt barn (se SOU 2002:13 s. 224 f.).
Av remissvaren över delbetänkandet kan utläsas kritik bl.a. mot att ofrivillig arbetslöshet hos referenspersonen kan medföra undantag från försörjningskravet. Någon remissinstans har förutsatt att undantaget närmast kommer att bli huvudregel. I remissomgången har även framhållits att anknytningspersoner med låga arbetsinkomster inte får förmånen av undantagen och heller inte får hit sin anhörige.
10.5.2. Överväganden
Utredningens ståndpunkt är att ett försörjningskrav – om det införs – inte skall gälla för kärnfamiljen och inte heller för föräldrar till underåriga barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och som är utan medföljande vuxen.
Ett undantagsvillkor kan också relateras till andra faktorer än den anhörige. Arbetslöshet, oförutsedda sjukdomar eller andra ömmande skäl är exempel på sådana faktorer. För att syftet med ett försörjningskrav skall uppnås – att motverka, framför allt, den anhöriges behov av ekonomiskt behovsprövat stöd från samhället för sin försörjning – får ett undantag inte urholka huvudregeln. Att redan vid en första ansökan godta arbetslöshet t.ex. hos referenspersonen som ett skäl för undantag innebär enligt utredningens uppfattning en risk för sådan urholkning.
För anhörigkategorierna föräldrar och vuxna barn kan själva grunden för rätten till uppehållstillstånd vara just att det finns ett försörjningsberoende av den härvarande referenspersonen. Om någon försörjningsförmåga inte finns hos referenspersonen eller den anhörige och undantag från försörjningskravet medges, skulle det innebära att det redan brister i den allmänna förutsättningen för att
bevilja uppehållstillstånd. Utredningen anser att det på grund härav inte finns skäl för undantag från försörjningskravet. Ett ytterligare argument mot att förse ett försörjningskrav med undantag är att det skulle tynga hanteringen av ärendena om uppehållstillstånd hos beslutande myndighet.
Det kan naturligtvis alltid hävdas att undantag bör medges i ömmande fall. T.ex. är det tänkbart att den härvarande referenspersonen på grund av sjukdom önskar att återförenas med en förälder här i landet av känslomässiga skäl. Om ett försörjningskrav införs som villkor för att bevilja uppehållstillstånd kommer en återförening inte alltid att kunna ske.
Sammanfattningsvis anser utredningen dock att om ett försörjningskrav införs några undantag inte bör medges från detta villkor.
10.6. Bör en kontroll ske av om ett försörjningskrav uppfylls?
Bedömning: Om ett försörjningskrav införs som villkor, bör en prövning av villkoret göras enbart första gången en anhörig ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Någon senare omprövning av om villkoret fortfarande är uppfyllt med följd att uppehållstillståndet kan återkallas bör inte ske.
10.6.1. Bakgrund
Om försörjningskravet inte anses uppfyllt vid ansökningstillfället kommer ansökan om uppehållstillstånd att avslås. När en ansökan om uppehållstillstånd utmynnar i att tillstånd beviljas inställer sig frågan om en kontroll sedan bör ske av att försörjningskravet faktiskt fullgörs och vilka konsekvenserna bör vara om så visar sig inte vara fallet.
Det är fullt tänkbart att nöja sig med en prövning vid ett första ansökningstillfälle och, om försörjningsförmågan anses uppfylld, omedelbart bevilja uppehållstillstånd utan att ha möjlighet till omprövning av villkoret och till återkallelse av uppehållstillståndet om försörjningskravet visar sig inte ha uppfyllts.
Som framgått ovan (avsnitt 10.3.3) förordade Anhörigkommittén en sådan kontroll.
10.6.2. Överväganden
Det finns i och för sig skäl för att ha ett system som innebär att en omprövning av att försörjningskravet verkligen uppfyllts sker efter en viss tid. Syftet med uppehållstillstånd för familjeåterförening är företrädesvis en mera permanent bosättning här i landet. Ett omprövningsförfarande skulle innebära att man måste ta ställning till under hur lång tid ett uppehållstillstånd kan villkoras av att försörjningskravet anses fullgjort. I sammanhanget måste också hänsyn tas till de kostnader som återkommande omprövningar av uppehållstillstånden skulle innebära. Dessa måste vägas mot de eventuella besparingar som samhället gör genom att i fortsättningen inte behöva betala ut ekonomiska förmåner. Beräkningarna av dessa besparingar kan bli svåra att göra.
Av större betydelse är enligt utredningens uppfattning konsekvenserna av att försörjningskravet visar sig inte ha blivit uppfyllt. Om förutsättningarna för det beviljade uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda skall tillståndet återkallas och den anhörige utvisas. Det är uppenbart att detta många gånger skulle leda till klart stötande resultat. Av viss betydelse är också att en utlänning efter fem år kan ansöka om och få svenskt medborgarskap, s.k. naturalisation (11 § lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap). Därefter gäller under alla förhållanden inget försörjningskrav.
Sammanfattningsvis anser utredningen att prövningen av om försörjningskravet är uppfyllt bör ske endast vid ett tillfälle, nämligen vid den första ansökan om uppehållstillstånd. Med en sådan ordning undgår man kostnader för ett omprövningsförfarande. Vidare behöver man inte återkalla uppehållstillståndet och utvisa någon som vistats i landet en tid och inrättat sitt liv härefter. Den av utredningen föreslagna ordningen för hur försörjningskravet bör prövas ger garantier för att det redan från början görs en grundlig utredning av försörjningsförmågan. Om villkoret inte anses uppfyllt leder ansökan till avslag. Systemet blir förutsebart. Ingenting hindrar heller att ett avslagsbeslut åtföljs av en ny ansökan. Givetvis skall ett uppehållstillstånd kunna återkallas om det förekommit vilseledande beträffande försörjningsförmågan (se 7 kap. 1 § NUtlL).
10.7. Sammanfattande synpunkter
Bedömning: Vid en vägning för och emot ett införande av ett försörjningskrav finner utredningen sammanfattningsvis att ett försörjningskrav blir mycket svårt att förena såväl med de principer om generell välfärd som präglar det svenska samhället som med allmänna rättvise- och jämställdhetsprinciper.
Den argumentering som förts ovan om möjligheterna att införa ett försörjningskrav utmynnar i att skäl kan anföras såväl för som mot att ha ett sådant villkor för familjeåterförening.
Skälen för att införa ett försörjningskrav är uteslutande samhällsekonomiska. De grundar sig på tanken att kostnadsbesparingar görs om ett villkor om försörjningsförmåga hindrar en anhörig från att få uppehållstillstånd om hon eller han förväntas ta i anspråk ekonomiskt behovsprövade förmåner.
Redogörelsen ovan visar emellertid att ett försörjningskrav är svårt att förena med de principer det svenska välfärdssamhället vilar på liksom principerna om lika rätt och jämställdhet. Tanken är att envar skall kunna försörja sig själv. Möjligheterna att kunna ta ekonomiska och andra förmåner från samhället i anspråk är en individuell rättighet. Det framstår därför som motsägelsefullt att införa ett försörjningskrav i syfte att förhindra eller motverka att ekonomiska förmåner tas i anspråk. Ett försörjningskrav måste för att vara trovärdigt också vara förenat med konsekvenser om det inte uppfylls. Det skulle, som ovan angetts, då kunna leda till stötande resultat, som då exempelvis en åldrig anhörig skulle utvisas till ett ovisst öde på grund av referenspersonens försämrade ekonomi. En sådan ordning kan aldrig accepteras i Sverige. Utredningen kan därför sammantaget inte förorda att ett försörjningskrav införs.
kostnader kan utredningen inte se annan lösning än en motsvarande ökning av anslagen.
Det kan konstateras att en del av de ökade kostnaderna kommer att drabba kommunerna och det kan övervägas om staten bör gå in med kompensationsåtgärder för detta.
12.2 Andra konsekvenser
Bedömning: Om ett försörjningskrav införs får det konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. I övrigt antas inte utredningens förslag ge några väsentliga konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen.
Med ett undantag gör utredningen bedömningen att förslagen inte i övrigt får några väsentliga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), dvs. inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.
Undantaget gäller konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män. Om ett försörjningskrav skulle införas kan det antas att kvinnors möjligheter att här återförenas med en släkting från ett annat land blir mindre än mäns. Detta hänger samman med att kvinnors och mäns olika arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och lönenivåer.
I konsultrapporten anges att Integrationsverket uppgett att en marginell ökning av invandringen inte kommer få någon tydlig påverkan på verkets kostnader. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att utredningens förslag (som inte leder till en stor ökad invandring sett i relation till den totala invandringen i Sverige) inte heller får några direkta effekter för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
12.3 Ikraftträdande
Bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007
Ett införande av förslagen utan försörjningskrav bör kunna ske utan särskilda förberedelser. Med ett försörjningskrav krävs vissa förberedelser avseende riktlinjer m.m. Det är ändå utredningens bedömning att förslagen kan träda i kraft den 1 januari 2007.
13. Alternativa förslag
13.1. Bakgrund
Enligt tilläggsdirektiv till utredningen (Dir 2005:81) skall utredningen presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Vidare skall utredningen lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga för de olika alternativen samt göra en bedömning av vilka kostnader de olika författningsförslagen kan komma att medföra.
I det följande redovisas olika alternativ till det förslag som utredningen har lagt fram i det föregående. Det bör redan inledningsvis liksom i föregående kapitel påpekas att kostnadseffekterna av olika alternativ föranleder flera grova uppskattningar och osäkerhetsfaktorer och därför får ses som synnerligen grova riktmärken.
Beräkningarna i konsultrapporten, bilaga 5, har använts som grund även vid bedömningarna i detta kapitel. Dessa beräkningar har, som framgått redan i kapitel 12, tagit hänsyn inte enbart till beräknade kostnader utan även beräknade intäkter i form av skatter och socialförsäkringsavgifter. I det följande görs beräkningar både med och utan hänsyn till dessa intäkter. Vissa av utredningens beräkningar återges i bilaga 6.
Alternativen i detta kapitel berör enbart anhöriga utanför kärnfamiljen. Villkoren avseende kärnfamiljen styrs av familjeåterföreningsdirektivet och för dessa fall är det enbart ett eventuellt försörjningskrav som kan varieras. Denna fråga har behandlats ovan i kapitel 10. Några ytterligare alternativ avseende villkoren för kärnfamiljen bör inte bli aktuella.
13.2. Behålla nuvarande villkor
Som ett första alternativ till de förslag som utredningen lämnat i det föregående är att inte göra någon förändring av nuvarande villkor avseende anhöriga utanför kärnfamiljen. Detta formuleras i den nya utlänningslagen på följande sätt.
Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än som (make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet.
I konsultrapporten finns en beräkning av intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper (rapporten avsnitt 4, tabell 4.1). Med dessa uppgifter som grund och med uppgiften från Migrationsverket om hur många uppehållstillstånd som beviljats för olika åldersgrupper de senaste åren (rapporten avsnitt 2.1, tabell 2.1.2) kan man beräkna en ungefärlig nettokostnad per år. Den genomsnittliga kostnaden för anhöriginvandring (hänförlig till anhöriga utanför kärnfamiljen) under tiden 1997–2004 blir då drygt 13 miljoner kr per år. Om man bortser från förväntade intäkter blir kostnaden drygt 25 miljoner kr. Totalt beviljades ca 290 uppehållstillstånd per år avseende denna kategori. Dessa belopp kan jämföras med den totala kostnaden för anhöriginvandringen beräknad på motsvarande sätt som uppgår till ca 600 miljoner kr per år eller 1,5 miljarder kr om man bortser från förväntade intäkter. Totalt beviljades ca 21 900 uppehållstillstånd per år (rapporten avsnitt 2.1, tabell 2.1.8).
13.3. Ändrade villkor för föräldrar
Ensamstående föräldrar som är sista länken
Det som vid olika tillfällen har anförts som negativt med nuvarande villkor är att kravet på hushållsgemenskap och beroendeförhållande redan i hemlandet gör att uppehållstillstånd nekas i fall då ett beroendeförhållande uppstått efter referenspersonen flyttat till Sverige. Det kan exempelvis vara fråga om en förälder som vid tiden då referenspersonen bodde kvar i hemlandet hade ett eget hushåll och kunde försörja sig men som sedan blir gammal, förlorar sin make och nu inte har några barn kvar i hemlandet.
För att möjliggöra att uppehållstillstånd skall kunna beviljas i dessa situationer kan man tänka sig en lagtext med följande lydelse.
Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige (referenspersonen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen, och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet.
Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är förälder till referenspersonen om föräldern är ensamstående och det föreligger ett beroendeförhållande mellan släktingarna.
Med uttrycket beroendeförhållande avses då att föräldern är ensam kvar i hemlandet och inte klarar sig själv.
För att bedöma effekterna av en sådan förändring gör utredningen följande överväganden. Liksom konsulten väljer utredningen att göra jämförelser med anhöriginvandringen före 1997. Föräldrar som uppfyller villkoren torde i huvudsak tillhöra ålderskategorin över 45 år. Före 1997 då villkoren för anhöriga utanför kärnfamiljen var mildare beviljades ca 1 000 uppehållstillstånd per år till personer över 45 år. I denna grupp ingick inte enbart ensamstående föräldrar. Inte heller togs hänsyn till om den anhörige hade andra släktingar i sitt hemland. Migrationsverket har gjort bedömningen att i gruppen fanns ca 100 parförhållanden. Om man hade haft ett villkor som innebar att enbart ensamstående skulle få uppehållstillstånd skulle således i vart fall 200 personer färre beviljats uppehållstillstånd. Ytterligare ett antal skall räknas bort på grund av att de inte skulle uppfylla ett krav på att vara sista länken. Efter diskussioner med företrädare för Migrationsverket gör utredningen bedömningen att det här rör sig om ca hälften av gruppen ensamstående. Dessa antaganden leder till slutsatsen att ca 400 personer uppfyllde villkoret att vara ensamstående och sista länken ([1 000-200]./.2=400).
Sedan 1997 har det tillkommit invandrare i Sverige vilket leder till att det finns fler här i dag som kan tänkas vilja återförenas med anhöriga. Konsulten har antagit att ökningen varaktigt hamnar fem procent över den genomsnittliga nivån 1994–1996. Detta leder till att 420 personer årligen skulle antas uppfylla kriterierna för familjeåterförening enligt detta alternativ. De senaste åren har i genomsnitt 99 uppehållstillstånd per år beviljats till personer över 45 år. En förändring i enlighet med det nu diskuterade skulle alltså leda till ca 320 fler uppehållstillstånd per år.
Med detta antal som grund har utredningen gjort en fördelning i de olika åldersgrupperna över 45 år i enlighet med hur antalen genomsnittligt fördelade sig före 1997. Utredningen har därefter använt sig av de beräkningar av intäkter och kostnader i olika åldersgrupper som konsulten tagit fram. Beräkningen leder fram till att en ökning av antalet med 320 per år resulterar i ökade kostnader för samhället uppgående till i storleksordningen 26 miljoner kr per år.
De första åren skulle emellertid antalet och kostnaderna vara högre på grund av att det finns ett uppdämt behov sedan 1997. En beräkning av detta som följer principerna i konsultrapporten leder till följande. Med utgångspunkt i att ytterligare ca 320 personer per år skulle ha velat få uppehållstillstånd och antagandet att nya regler kan träda i kraft 2007 (dvs. tio år efter åtstramningen) kan man beräkna att 3 200 personer kan tänkas vilja söka uppehållstillstånd om villkoren förändras (320 personer x 10 år). Konsulten har vid sin motsvarande beräkning antagit att anhöriginvandring fortfarande är aktuell för 60 procent av denna grupp. I detta fall alltså ca 1 920 personer (0,6 x 3 200). Utredningen ansluter sig till konsultens antagande att uppehållstillstånd till dessa personer kommer att beviljas under de tre första åren, dvs. 640 per år (1 920 personer ./. 3 år). Om man, liksom konsulten, fördelar antalet i åldersgrupperna i enlighet med principerna ovan kan den årliga kostnaden de första tre åren förväntas uppgå till ca 50 miljoner kr.
Det skall slutligen påpekas att de nu utförda beräkningarna som bygger på konsultens metoder inte enbart tar hänsyn till kostnader utan även de intäkter som en ökad invandring kan leda till. Om man utesluter dessa intäkter blir resultaten följande. En ökning på 320 personer per år fördelade i åldersintervallen över 45 år leder till ökade kostnader på ca 40 miljoner kr per år (jfr 25 miljoner kr ovan). De första tre åren skulle kostnaderna dock uppgå till ca 80 miljoner kr (jfr 50 miljoner kr ovan).
Föräldrapar som är sista länken
En annan variant är att när det är fråga om sista länken-fall med ett beroendeförhållande som uppkommit först efter det att referenspersonen bosatt sig i Sverige tillåta inte enbart ensamstående förälder utan även föräldrapar uppehållstillstånd. Detta kan åstadkommas genom att i författningsförslaget ovan stryka orden ”föräldern är ensamstående och”.
Det kan diskuteras om det är korrekt att tala om sista länken i dessa fall då det alltså rör sig på två personer. Sista länken har emellertid i tidigare förarbeten definierats som ”en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige” (prop. 19996/97:25 s. 105). Utredningen använder sig i detta sammanhang av begreppet sista länken för att beskriva det förhållandet att paret har samtliga släktingar i Sverige.
I det föregående redovisades att det uppskattningsvis rörde sig om 100 parförhållanden per år före 1997, eller med andra ord 200 personer. Efter diskussion med företrädare från Migrationsverket görs bedömningen att 150 av dessa skulle uppfyllt kriteriet att vara sista länken. Tillsammans med de ensamstående skulle det alltså röra sig om 570 personer per år eller ca 470 fler än nuvarande nivå. Om detta antal fördelas i de olika åldersgrupperna i enlighet med hur antalen genomsnittligt fördelade sig före 1997 leder en ungefärlig beräkning till ökade kostnader uppgående till knappt 40 miljoner kr.
En beräkning enligt samma principer som ovan skulle leda till följande avseende de första tre åren.
Ytterligare ca 470 personer per år skulle ha velat få uppehållstillstånd. Om nya regler kan träda i kraft 2007 (dvs. tio år efter åtstramningen) kan man beräkna att 4 700 personer kan tänkas vilja söka uppehållstillstånd om villkoren förändras (470 personer x 10 år). Konsulten har vid sin motsvarande beräkning antagit att anhöriginvandring fortfarande är aktuell för 60 procent av denna grupp. I detta fall alltså ca 2 820 personer (0,6 x 4 700). Utredningen ansluter sig till konsultens antagande att uppehållstillstånd till dessa personer kommer att beviljas under de tre första åren, dvs. 940 per år (2 820 personer ./. 3 år). Om man, liksom konsulten, fördelar antalet i åldersgrupperna i enlighet med principerna ovan kan den årliga kostnaden de första tre åren beräknas uppgå till ca 75 miljoner kr.
Även för detta alternativ kan man naturligtvis göra beräkningar som enbart tar hänsyn till kostnader. En ökning på 470 personer per år fördelade i åldersintervallen över 45 år leder till ökade kostnader på ca 60 miljoner kr per år (jfr knappt 40 miljoner kr ovan). De första tre åren skulle kostnaderna dock ungefärligen uppgå till drygt 120 miljoner kr (jfr 75 miljoner kr ovan).
Försörjningskrav
När det gäller förändrade villkor för föräldrar skall slutligen redogöras för utfallet om villkoren ovan förenas med ett försörjningskrav. Lagtexten kan i dessa alternativ kompletteras med följande mening.
Uppehållstillstånd enligt andra stycket får enbart beviljas om utlänningens försörjning är tryggad.
Innebörden av försörjningskravet bör vara detsamma som i utredningens huvudförslag (se kap. 10). Som framhållits där innebär ett försörjningskrav att färre uppfyller kraven för att få uppehållstillstånd. Däremot beräknas inte kostnaderna för den som väl beviljats uppehållstillstånd påverkas av att det finns ett försörjningskrav.
Konsulten har vid motsvarande beräkningar utgått ifrån att andelen inrikes födda som inte skulle klara ett försörjningskrav är fyra procent och att andelen bland de utrikes födda är 20 procent. Vid de följande beräkningarna väljer utredningen att genomgående anta att antalet beviljade uppehållstillstånd skulle minska med 20 procent om det för familjeåterförening uppställs ett försörjningskrav och att minskningen är jämnt fördelad i ålderskategorierna.
Med dessa utgångspunkter kan man räkna med att vid en förändring som innebär att ensamstående föräldrar som är sista länken skall kunna få uppehållstillstånd skulle antalet uppehållstillstånd öka med 256 stycken (0,8 x 320) jämfört med dagens nivå på i genomsnitt 99 personer per år. Kostnaden skulle uppgå till ca 20 miljoner per år (0,8 x 25).
För alternativet med föräldrapar blir antalet 376 (0,8 x 470) och kostnaden ca 30 miljoner kr (0,8 x 40).
Ackumulerad effekt
De beräkningar som nu gjorts har gett en grov uppskattning av det ökade antalet uppehållstillstånd under ett år och därmed sammanhängande kostnader. Nästkommande år kan lika många uppehållstillstånd förväntas tillkomma. Kostnaden för dem som fick uppehållstillstånd året före kvarstår då till stor del. För de äldre kan antas att de innebär en kostnad för samhället varje år livet ut. Konsulten har, beträffande sina antaganden om förväntat ökat antal, gjort en simulering av denna effekt sett på 20 år (se bilaga 5 avsnitt 4 och underbilagorna 6 och 7).
Med tanke på att de kostnadseffekter och antal som utredningen använt sig av är synnerligen osäkra gör utredningen bedömningen att det skulle kunna bli direkt missvisande att göra en motsvarande beräkning beträffande antagandena i detta kapitel.
13.4. Ändrade villkor för vuxna barn
Även för vuxna barn har det hävdats att kravet på hushållsgemenskap och beroendeförhållande i hemlandet i vissa situationer är ett alltför strängt krav. En förändring av lagtexten på motsvarande sätt som för föräldrar skulle kunna öppna en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd i fler fall för vuxna barn.
Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige (referenspersonen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet.
Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är ogift barn över 18 år till referenspersonen om det föreligger ett beroendeförhållande mellan barnet och föräldern.
Vuxna barn kan förväntas tillhöra åldersgruppen 19–44 år med en tyngdpunkt på de yngre av dessa ålderskategorier. Kravet på att det skall finnas ett beroendeförhållande kan i vissa fall leda till att det är personer med hälsoproblem som kommer. En inte ovanlig grupp i kategorin vuxna barn är äldre barn i en syskonskara. En familj kan exempelvis både ha barn som är under 18 och sådana som fyllt 18. Den som nyligen flyttat hemifrån men som skulle bli ensam kvar i hemlandet om uppehållstillstånd vägras bör kunna komma i fråga för uppehållstillstånd.
När det gäller vuxna barn visar en jämförelse mellan nuvarande förhållanden och dem före år 1997 att antalen alls inte minskat efter att den restriktivare regleringen infördes utan i stället är högre. Det är huvudsakligen i åldersgruppen 19–24 som ökningen skett medan antalet i övriga ålderskategorier är ungefär desamma. Förklaringen kan enligt företrädare för Migrationsverket vara att invandringen under senare år kommit från andra länder än tidigare och att det i familjer från dessa länder (exempelvis Somalia, Irak och Afghanistan) är vanligare att det finns hemmavarande barn i 20-årsåldern (som alltså uppfyller dagens strängare villkor).
Under perioden 1994–1996 kom i genomsnitt 89 personer årligen i ålderskategorin 19–44 år. Motsvarande siffra för år 2003 är 116.
Förhållandena före 1997 kan på grund av det anförda inte tjäna till ledning för bedömningen på samma sätt som i föregående avsnitt. Utan annan ledning för att göra bedömning av den förväntade effekten på antalet om kravet på hushållsgemenskap tas bort är det inte möjligt att göra någon meningsfull bedömning.
Man bör emellertid kunna utgå ifrån att gruppen vuxna barn tillhör yrkesverksamma ålderskategorier. Även om hänsyn tagits till arbetslöshet inom gruppen har det i konsultrapporten gjorts bedömningen att dessa ålderskategorier i genomsnitt bidrar till ett statsfinansiellt överskott. De som förväntas komma på grund av hälsoproblem kan förstås inte beräknas bidra på samma sätt som en genomsnittlig person i samma ålder utan bör i stället räknas som en kostnad för samhället. De som får komma för att de är äldre barn i en syskonskara kan däremot inte på sikt ses som en kostnad för samhället. Att öppna för möjligheten att bevilja fler uppehållstillstånd för vuxna barn skulle därför totalt sett inte föranleda några ökade kostnader för samhället. Man bör dock vara försiktig med att anta att en ökad invandring från denna grupp kommer att leda till ett statsfinansiellt överskott. Dessutom bör man hålla i minnet att det kanske inte alls leder till en påtaglig förändring av antalet uppehållstillstånd för denna grupp.
Inledningsvis bör man dock räkna med att varje anhöriginvandrare från denna grupp innebär utgifter för samhället. Dessa bör dock inte vara betydande med hänsyn till att det varken före eller efter 1997 totalt sett rör sig om ett stort antal, relativt sett. En mindre ökning kan därför inte innebära något större antal.
13.5. Ändrade villkor för andra nära anhöriga
En förändring beträffande andra nära anhöriga skulle kunna formuleras på följande sätt.
Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige (referenspersonen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet.
Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är anhörig till referenspersonen om det föreligger synnerliga skäl.
Även vid en förändring av villkoren för anhöriga utanför kretsen kärnfamilj, föräldrar och vuxna barn bör det ändå enbart vara i undantagsfall som dessa beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Syskon hör till denna grupp men i övrigt är det fråga om mera avlägsna släktingar, exempelvis faster, farbror, moster, morbror och kusiner.
Anhöriga i denna kategori kan tillhöra alla olika ålderskategorier men utredningen gör bedömningen att de, om de är i yrkesverksam ålder, trots detta kan ha något svårare än den genomsnittlige anhöriginvandraren att försörja sig själv. Det är vidare enligt utredningens bedömning sannolikt att det främst är personer i äldre ålderskategorier som har skäl att komma till Sverige.
Totalt gör utredningen bedömningen att en ökning av invandringen från denna kategori leder till ökade kostnader men med hänsyn till de stora osäkerhetsfaktorerna som är knutna till gruppen går det inte att bedöma hur stor kostnaden blir. Det blir under alla förhållanden inte fråga om något stort antal personer.
Om man exempelvis antar att det under ett år rör sig om 50 personer i ålderskategorin 65–74 skulle det leda till en kostnad på ca 8 miljoner kr.
13.6. Avslutande anmärkningar
När de statistiska uppgifterna studeras kan man fästa sig vid att det enligt Migrationsverkets statistik finns barn (0–18 år) som ingår i tabellerna avseende anhöriga utanför kärnfamiljen. Vid en närmare granskning av år 1995 har företrädare för Migrationsverket uppmärksammat att en stor del av dessa barn utgörs av barn som faktiskt ingår i kärnfamilj men som givits felaktig klassificering. Detta förhållande påverkar dock inte resonemangen i detta kapitel.
Utredningen vill också anmärka att indelningen i åldersintervall i vissa fall skiljer sig åt i Migrationsverkets statistik avseende antalet och konsultens beräkningar av kostnader (16–18, 19–24 respektive 16–19, 20–24). Vid de antaganden och beräkningar som gjorts i detta kapitel har dessa grupper dock jämställts med hänsyn till att beräkningarna, som redan framhållits, ändå är synnerligen grova.
14. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
Utredningen har redan i sitt delbetänkande lämnat förslag till ändringar i utlänningslagen. Med anledning av den uppdelning av utredningens arbete som följer av regeringens direktiv till utredningen innehåller förslagen i detta slutbetänkande vissa ändringar i förhållande till vad som föreslogs i delbetänkandet. I de fall förslagen i delbetänkandet skiljer sig från nu lämnade förslag skall delbetänkandets förslag ses som en tillfällig ordning i syfte att uppfylla familjeåterföreningsdirektivets krav. För att inte bara uppfylla familjeåterföreningsdirektivets krav utan också uppnå en enhetlig och ändamålsenlig lagstiftning bör en förändring göras i enlighet med förslagen i detta slutbetänkande.
Med hänsyn till att en ny utlänningslag (NUtlL) skall träda i kraft den 31 mars 2006 är förslagen utformade som förslag till ändringar i den nya lagen.
Författningsförslagen har anpassats till de förslag som regeringskansliet tagit fram vid beredningen av utredningens delbetänkande. Vid den tidpunkt då detta slutbetänkande skickas till tryckning har regeringen ännu inte fattat beslut om en lagrådsremiss. Utredningen har emellertid haft tillgång till ett utkast till en lagrådremiss om genomförandet av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening (nedan benämnt utkast till lagrådsremiss).
5 kap.
3 §
I paragrafen slås kärnfamiljens rätt till familjeåterförening fast. En motsvarande bestämmelse föreslogs i utredningens delbetänkande. Den som nu föreslås är anpassad till att avse även andra än tredjelandsmedborgare. Den är även utformad i enlighet med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss.
3 a §
Utredningens förslag till förändring av 5 kap 3 § NUtlL innebär en särskild reglering avseende referenspersonens kärnfamilj. Villkoren för övriga anhöriga återfinns i förslaget till 5 kap. 3 a §. Liksom i nuvarande 5 kap 3 § UtlL används uttryckssättet uppehållstillstånd får ges.
Punkt 1
Blivande makar eller sambor skall liksom nu kunna få uppehållstillstånd i Sverige om förhållandet framstår som seröst och särskilda skäl inte talar mot att bevilja tillstånd. Bestämmelsen i punkt 1 motsvarar 5 kap. 3 § första stycket 6 NUtlL. Om en sådan blivande make eller sambo har barn skall detta också kunna få uppehållstillstånd, se andra stycket. Om barnet också är barn till referenspersonen faller det in under förslagets 5 kap. 3 § första stycket 2 och har därmed en självständig rätt till uppehållstillstånd.
Punkt 2
I andra punkten regleras villkoren för att föräldrar eller vuxna barn till referenspersonen skall få uppehållstillstånd. Bestämmelsen skiljer sig från motsvarande bestämmelse i gällande lag och motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss.
För både föräldrar och vuxna barn krävs att det finns ett beroendeförhållande av ekonomiskt eller personligt slag mellan referenspersonen och den anhörige. Frågan behandlas i avsnitt 8.5. Som framhålls där skall det vid prövningen av om ett beroende finns, beaktas om den anhöriges behov kan tillgodoses på annat sätt i det land där han eller hon är bosatt. Behoven förutsätts då närmast kunna bli tillgodo-
sedda av annan familjemedlem i den anhöriges bosättningsland. Ett beroende, framför allt ett ekonomiskt sådant, kan dock tänkbart tillgodoses i bosättningslandet på annat sätt än av släktingar där. Om de anhöriga är föräldrar uppbär dessa kanske pension. Prövningen av vilket stöd som finns i bosättningslandet bör därför inte inskränkas enbart till det som släktingar kan ge. Personliga, känslomässiga beroenden lär dock knappast kunna tillgodoses på annat sätt än av en nära familjemedlem. Men någon gång är det tänkbart att en nära vän i utlandet kan fylla ett sådant behov. Om föräldrarnas eller det vuxna barnets behov kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. av en släkting, är dessa inte att anse som beroende av referenspersonen i Sverige.
När det gäller föräldrar torde i första hand en ensamstående förälder komma att uppfylla villkoret om att anses beroende av referenspersonen. Föräldrapar lär i större utsträckning kunna tillgodose varandras behov av både ekonomiskt och personligt slag. Har en ensamstående förälder annat barn i hemlandet bör man i de flesta fall också kunna utgå ifrån att behoven kan tillgodoses där av det barnet.
Om grunden för ansökan om familjeåterförening är försörjningsberoende blir utfallet olika beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Har referenspersonen själv låga inkomster eller lever av ekonomiskt bistånd av samhället, kan föräldrar eller ett vuxet barn inte i något fall anses vara försörjningsberoende av just den referenspersonen. Det saknar därvid betydelse om det finns möjligheter att tillgodose den anhöriges behov i hemlandet eller inte. Finns inte heller något känslomässigt beroende skall inte uppehållstillstånd ges. Det kan exempelvis vara fallet om referenspersonen under längre tid inte haft någon kontakt alls, eller enbart i mindre omfattning, med den anhörige. I en sådan situation kan föräldrar eller ett vuxet barn inte sägas vara beroende av referenspersonen, varken ekonomiskt eller känslomässigt.
En tänkbar situation är att den anhörige, föräldrar eller vuxna barn, är försörjningsberoende och utsikter finns att sammantaget få behovet tillgodosett av både släktingar i hemlandet och referenspersonen här. Referenspersonen eller släktingen i hemlandet kan dock inte var för sig tillgodose hela behovet. Inte heller i detta fall skall den anhörige anses försörjningsberoende av referenspersonen, trots att behovet inte kan tillgodoses i hemlandet. Här finns nämligen möjligheter för referenspersonen att bidra till den anhöriges försörjning genom ekonomiska bidrag till utlandet.
Den vanligaste situationen där bestämmelsen kan förutses få tillämpning är beskriven i de ovan angivna exemplen, nämligen att
referenspersonen är ett vuxet barn och utomlands boende föräldrar önskar uppehållstillstånd i Sverige. Bestämmelsen omfattar emellertid också att beroendeförhållandet är det omvända. Ett härvarande vuxet barn (referenspersonen) kan göra gällande ett beroendeförhållande av föräldrarna på grund av ekonomiska och/eller personliga skäl, t.ex. ohälsa. I dessa fall torde större utrymme finnas för att inte anse villkoret om beroende uppfyllt eftersom behoven bör kunna tillgodoses på annat sätt här i Sverige. Den som här i landet drabbas av inkomstbortfall på grund av sjukdom lär kompenseras på ett eller annat sätt av allmänna medel. Något försörjningsberoende föreligger därmed inte. Även fysisk omvårdnad vid sjukdom kan mestadels tillhandahållas av samhället. Det sist nämnda motsäger att ett personligt beroende föreligger.
När det gäller minderåriga barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och utan medföljande vuxen, föreslår utredningen att deras föräldrar skall ha en obligatorisk rätt att få uppehållstillstånd. För barn under 18 år som inte faller under nämnda kategori gäller i stället förevarande bestämmelse. En prövning skall göras av om det finns ett beroendeförhållande av något slag mellan det härvarande minderåriga barnet (referenspersonen) och föräldrar i utlandet. Utgångspunkten vid bedömningen skall, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande praxis, vara att barnet skall återförenas med sina föräldrar i utlandet (se avsnitt 8.4.1 och där anmärkt praxis från Utlänningsnämnden). Det gäller i första hand ensamkommande barn. Barnets försörjningsberoende eller känslomässiga beroende bör nämligen mestadels kunna tillgodoses på det sättet. Något behov av att bevilja föräldrarna uppehållstillstånd i Sverige kan därför enligt huvudregeln inte anses föreligga. I dessa fall blir det alltså inte fråga om att bedöma förutsättningarna att få barnets behov tillgodosedda i bosättningslandet, nämligen Sverige. I stället får beaktas att barnet kan få sina behov tillgodosedda av föräldrarna i deras hemland.
Bestämmelsen är tillämplig även när det gäller utomlands boende ogifta, myndiga barns rätt till uppehållstillstånd för familjeåterförening. Normalt torde det då bli fråga om att ett vuxet barn av hälsoskäl anser sig beroende av sina föräldrar här i Sverige. Utrymmet för att anse dessa kunna få sina behov, ekonomiska eller personliga, tillgodosedda på annat sätt i sitt hemland torde vara mindre än för föräldrar i motsvarande situation. Ett vuxet barn är – i motsats till utomlands boende föräldrar som har barn även där – hänvisade till syskon eller andra avlägsnare släktingar i hemlandet.
Punkt 3
Villkoren för att annan nära anhörig skall få uppehållstillstånd regleras i tredje punkten. Frågan behandlas i avsnitt 9.3. Synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall meddelas kan t.ex. anses föreligga när det är fråga om sista länken. Det förhållandet att den anhörige ingått i samma hushållsgemenskap kan också utgöra ett synnerligt skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas.
Punkterna 4–5
Punkterna 4–5 motsvarar 5 kap 3 § första stycket punkterna 7–8 NUtlL.
Andra stycket
Andra stycket innebär en kodifiering av gällande praxis, nämligen att uppehållstillstånd får beviljas ett barn till en person som avser att ingå äktenskap eller att inleda ett samboförhållande med någon som är bosatt i Sverige.
Tredje stycket
Stycket är nytt och utformat i enlighet med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss.
Fjärde stycket
Stycket motsvarar 5 kap 3 § andra stycket NUtlL
Femte och sjätte stycket
Styckena är nya och saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning. De är satta inom parantes för att markera att utredningen inte tagit ställning till om försörjningskrav skall införas eller inte. I utredningsuppdraget har enbart legat att utreda möjligheten att införa ett försörjningskrav. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i det lagförslag som utredningen presenterade i delbetänkandet avseende villkor för att få ställning som varaktigt bosatt i Sverige.
Frågorna kring försörjningskrav behandlas utförligt i kapitel 10.
När det gäller det underlag som bör presenteras för att visa att försörjningskravet är uppfyllt kan – beroende på vem i det enskilda fallet som har att visa på ekonomisk förmåga – referensperson eller anhörig som är anställd visa upp anställningsbevis som anger arbetstagare, arbetsgivare, anställningstid och övriga villkor. Den som är egenföretagare kan ge in F-skattesedel eller registreringsbevis för rörelsen. I vissa fall behövs bevis om tidigare erfarenheter och kompetens eller hyreskontrakt för rörelselokal. Om referenspersonen eller den anhörige inte är förvärvsaktiv måste kontanter eller intyg om banktillgodohavanden, värdepapper eller fastigheter visas upp som intygar att det finns tillräckligt med tillgodohavanden så att den anhöriges löpande försörjning går att klara av under överskådlig tid. Det bör inte räcka med att lämna skriftlig försäkran om att det finns tillräckliga medel för försörjningen. Tanken är nämligen att den anhöriges försörjning faktiskt skall vara ordnad så att denne eller, i vissa fall, referenspersonen inte kommer att ligga det sociala bidragssystemet till last.
3 b §
Paragrafen är ny men reglerar bara uttryckligen det förhållandet som redan gäller i dag. Av EG-rätten följer att eftersom sambo till svensk medborgare kan få uppehållstillstånd i Sverige så skall sambo till unionsmedborgare också kunna få det
8 §
Bestämmelsen innebär att i de s.k. snabbanknytningsfallen skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges vid första beslutstillfället. Bestämmelsen är utformad i enlighet med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss.
16 och 17 §
Paragraferna har enbart ändrats på så sätt att hänvisningarna till tidigare paragrafer har justerats.
17 a §
Den nya konstruktionen av rätten till familjeåterförening innebär att de situationer då uppehållstillstånd trots allt får vägras måste framgå i en särskild bestämmelse. En sådan föreslogs redan i utredningens delbetänkande (då som 2 kap. 4 a § UtlL). Den görs nu tillämplig vid alla fall av familjeåterförening oavsett parternas medborgarskap och har anpassats så att den överensstämmer med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss.
Att ett uppehållstillstånd får vägras om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet föreslogs i delbetänkandet (då som 2 kap 4 c § UtlL).
18 §
Paragrafen har enbart ändrats på så sätt att hänvisningarna till tidigare paragrafer har justerats.
Kommittédirektiv
Familjeåterförening Dir. 2003:181
Beslut vid regeringssammanträde den 11 december 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12) skall genomföras i Sverige. I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Uppdraget skall redovisas senast den 31 juli 2004.
Bakgrund
Nuvarande bestämmelser
I 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. Sedan den 1 januari 1997 är de anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1–3 make/maka och sambo, minderåriga ogifta barn till anknytningspersonen i Sverige, om de är eller har varit hemmavarande hos anknytningspersonen samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd får ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd kan med stöd av den punkten ges bl.a. till anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt de föregående punkterna.
I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) sägs att vissa anhöriga har en principiell rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL är emellertid utformad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att det uppgivna släktskapet inte stämmer. I paragrafens fjärde stycke anges uttryckligen att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
Att ett vuxet barn ingått i föräldrarnas hushåll i hemlandet kan göra att uppehållstillstånd kan beviljas för ett sådant barn. Motsvarande gäller för föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. För de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap krävs dessutom att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda (prop. 1996/97:25 s. 113). För anhöriga är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd ges direkt. För nyligen etablerade förhållande tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning (se nedan). Homosexuella förhållanden är jämställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster.
Den 1 juli 2000 trädde vissa lagändringar i kraft som rör fall med anknytning genom make/maka eller sambo (prop. 1999/2000:43). En utlänning som vill komma till Sverige för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/ maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. En person som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn under 18 år, ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (2 kap. 4 d §). Det tidsbegränsade uppe-
hållstillståndet kan efter två år, eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e §).
Det finns slutligen en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. uppskjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det tillståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen – eller hans eller hennes barn – utsatts för våld eller annan kränkning. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehållstillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta (2 kap. 4 e § tredje stycket 3).
EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av avtalet (dvs. medborgare i en EU-stat, Island, Liechtenstein eller Norge). Den fria rörligheten för personer ger rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES-stat. För andra EES-medborgare än nordbor krävs uppehållstillstånd för vistelse längre än tre månader. En make eller maka till en utlänning som fått ett sådant uppehållstillstånd i Sverige ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren oavsett vilket medborgarskap maken eller makan själv har. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor. Sedan den 1 juni 2001 gäller enligt ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och Schweiz att personer som är medborgare i Schweiz kan arbeta och vistas i Sverige under i allt väsentligt samma förutsättningar som de som är medborgare i ett EES-land.
Direktivet om rätt till familjeåterförening
Europeiska unionens råd antog den 22 september 2003 direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 3 oktober 2005. Det har följande huvudsakliga innehåll.
Tillämpningsområde (artikel 3)
Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Vissa kategorier är undantagna från direktivets tillämpningsområde bl.a. personer som fått tillfälligt skydd.
Minimiregler (artikel 3.5)
Direktivet innehåller endast minimiregler. Det gör det möjligt för medlemsstaterna att införa eller behålla mer förmånliga villkor när det gäller familjeåterförening.
Familjemedlemmar (artikel 4)
Skyldigheten att bevilja familjeåterförening omfattar endast make/maka och minderåriga, ogifta barn. Två undantag finns från huvudregeln om att barn under 18 år har en principiell rätt till familjeåterförening. Det ena undantaget möjliggör för de stater som redan har en sådan lagstiftning, att pröva om barnet uppfyller ett integrationskrav då det fyllt tolv år. Detta undantag gäller inte barn till flyktingar och inte om barnet anländer tillsammans med föräldrarna. I dessa fall gäller 18 år. Det andra undantaget tillåter att en stat kräver att ansökan om familjeåterförening skall göras före 15 års ålder, om landets lagstiftning redan möjliggör detta. Om ansökan görs efter 15 års ålder skall dock uppehållstillstånd ges på andra grunder.
Föräldrar får beviljas uppehållstillstånd förutsatt att de är beroende av den som bor i unionen för sin försörjning och att ett familjemässigt stöd saknas i ursprungslandet. Ett myndigt, ogift barn kan få uppehållstillstånd om det av hälsoskäl inte kan försörja sig själv.
Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för en ogift partner eller registrerad partner. Medlemsstaterna får behandla registrerade partner på samma sätt som makar.
Inlämnande och prövning av ansökan (artikel 5)
Medlemsstaterna skall själva bestämma om ansökan skall lämnas in av personen som befinner sig i medlemsstaten eller av familjemedlemmen. Enligt huvudregeln skall ansökan lämnas in när familjemedlemmen befinner sig utanför medlemsstaten. Beslut i ärendet skall delges sökanden senast nio månader efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handläggningstid. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn tas till barnets bästa.
Vandelsprövning (artikel 6)
Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem eller återkalla ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa.
Försörjningskrav (artikel 7)
Medlemsstaterna får kräva bevis av den här bosatte personen om att han eller hon förfogar över lämplig bostad, sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder.
Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet (artikel 8)
Medlemsstaterna får kräva att den här bosatte personen skall ha vistats lagligen i landet under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon får återförenas med sin familj. Om en medlemsstats befintliga lagstiftning beaktar mottagningskapaciteten i landet får medlemsstaten ha en väntetid på högst tre år.
Flyktingar (artikel 9–12)
När det gäller familjeåterförening för flyktingar skall särskilda bestämmelser beaktas enligt direktivet. Flyktingars rätt till familjeåterförening regleras av mer förmånliga villkor. Medlemsstaterna får t.ex. enligt huvudregeln inte kräva att flyktingen skall styrka att han eller hon uppfyller villkoren i fråga om bostad, sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar för sig och sin make/maka eller minderåriga barn. En medlemsstat får heller inte kräva att flyktingen skall ha vistats i landet under en viss tid innan han eller hon får återförenas med sin familj.
Längden på uppehållstillståndet (artikel 13)
Den som har rätt till familjeåterförening skall få ett första uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Tillståndet skall gå att förnya. En familjemedlems uppehållstillstånd skall i princip inte ha längre
giltighetstid än uppehållstillståndet för den person som familjemedlemmen återförenar sig med.
Tillträde till arbetsmarknaden (artikel 14)
Den som beviljats uppehållstillstånd som anhörig skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. Medlemsstaterna får begränsa tillträde till arbetsmarknaden under högst ett år av hänsyn till situationen på arbetsmarknaden.
“Självständigt” uppehållstillstånd (artikel 15)
Ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, skall beviljas senast efter fem år förutsatt att familjebanden består.
Avslag och återkallelse (artikel 16)
Medlemsstaterna får avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller återkalla tillståndet bl.a. om detta erhållits genom förfalskning, bedrägeri eller genom skenäktenskap eller skenadoption.
Humanitära hänsyn (artikel 17)
Innan en ansökan om familjeåterförening avslås eller tillståndet återkallas eller beslut om utvisning fattas skall hänsyn tas till familjeband, varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt anknytningen till ursprungslandet.
Rättslig prövning (artikel 18)
Ett beslut om att avslå en ansökan om familjeåterförening eller återkalla ett tillstånd eller besluta om utvisning av en person skall kunna prövas rättsligt.
Översynsklausul (artikel 19)
Denna bestämmelse har införts som en motvikt till de bestämmelser som ännu ger en avsevärd flexibilitet till medlemsstaterna. Kommissionen skall göra en översyn efter två år av i första hand bestämmelserna i artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv om rätt till familjeåterförening skall genomföras i Sverige.
Familjemedlemmar
Enligt 2 kap. 4 § UtlL får uppehållstillstånd ges till make/maka, sambo, ogifta barn under 18 år om de är eller har varit hemmavarande, samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Direktivet föreskriver en skyldighet att bevilja familjeåterförening för makar och minderåriga, ogifta barn. Vidare får medlemsstaterna ge uppehållstillstånd till föräldrar och myndiga, ogifta barn om de är beroende av den här bosatte för sin försörjning. Direktivet ger slutligen möjlighet att bevilja familjeåterförening för en ogift eller registrerad partner. Utredaren skall ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med direktivets bestämmelser.
Inlämnande och prövning av ansökan
Sverige tillämpar ordningen att den som önskar komma hit och bosätta sig skall ansöka om uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL skall tillståndet vara ordnat före inresan i landet. De svenska reglerna torde överensstämma med direktivets bestämmelser i denna del. I utlänningslagen finns inga tidsfrister angivna när det gäller handläggning av ett ärende. Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall dock ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt direktivet skall beslut i ärendet delges sökanden senast nio månader efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handlägg-
ningstid. Utredaren skall göra en bedömning av om det finns något behov av regeländringar i detta avseende.
Enligt 1 kap. 1 UtlL skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den svenska lagstiftningen torde uppfylla direktivets bestämmelse att hänsyn skall tas till barnets bästa vid prövningen av ansökan om familjeåterförening. Detta behöver därför inte utredas närmare.
Vandelsprövning
Enligt 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL finns möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning om den berörde inte kan förväntas föra en hederlig vandel. Ett uppehållstillstånd får återkallas om det finns allvarliga anmärkningar mot personens levnadssätt enligt 2 kap. 11 § UtlL. En sådan återkallelse får dock endast ske om personen har varit bosatt i landet kortare tid än tre år. Direktivet anger att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Utredaren skall ta ställning till om de svenska reglerna överensstämmer med direktivet eller om det finns ett behov av ändringar i regelverket.
Försörjningskrav
Enligt svensk lag uppställs inga krav på försörjning eller integration för att en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd skall få återförenas med anhöriga. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna får begära att den här bosatte personen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen ordnad. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder. Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att införa försörjningskrav när det är fråga om invandring av andra anhöriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Utredaren skall i detta arbete särskilt beakta Anhörigkommitténs förslag i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13).
Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet
Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva en väntetid innan den här bosatte personen får återförenas med sin familj. I Sverige tillämpas inte denna ordning varför utredaren inte behöver uppehålla sig närmare vid denna frågeställning.
Flyktingar
Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas till anhöriga till någon som är bosatt i Sverige oavsett av vilken anledning den här bosatte fick sitt tillstånd. Regeringen konstaterar i prop. 1996/97:25 att flyktingar och andra skyddsbehövande i regel inte har möjlighet att besöka sitt hemland. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap (prop. 1996/97:25 s. 113 f.). Direktivet föreskriver att särskilda, mer förmånliga villkor skall gälla flyktingars rätt till familjeåterförening när det gäller makar och minderåriga barn. Utredaren skall ta ställning till om nuvarande regelverk uppfyller direktivets bestämmelser i detta avseende.
Längden på uppehållstillståndet
När det är fråga om ett nytt förhållande, tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning enligt 2 kap. 4 d § UtlL. I dessa fall skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges om förhållandet bedöms som seriöst och särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. Enligt praxis beviljas normalt ett tillstånd på ett år i taget. Undantagsvis ges tillstånd för sex månader. Direktivet föreskriver att den som har rätt till familjeåterförening skall få ett uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Utredaren skall klarlägga hur svensk rätt överensstämmer med direktivets krav.
Tillträde till arbetsmarknaden
En person som beviljas uppehållstillstånd i Sverige har i allt väsentligt rätt till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden på samma sätt som andra bosatta i landet. Enligt direktivet skall den som be-
viljats uppehållstillstånd ha samma rätt som den härvarande att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. De svenska reglerna torde vara förenliga med dessa krav. Utredaren skall dock bedöma om så är fallet och annars presentera förslag till eventuella ändringar eller förtydliganden som behöver göras för att genomföra direktivet.
“Självständigt” uppehållstillstånd
I Sverige är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas direkt. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas dock normalt under en två-årsperiod när det är fråga om nyligen etablerade förhållanden. Enligt direktivet skall ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, beviljas senast efter fem år förutsatt att familjebanden kvarstår. Härmed uppfyller det svenska regelverket direktivets krav varför frågan inte behöver utredas närmare.
Avslag och återkallelse
Enligt 2 kap. 9 och 11 §§ UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse eller det finns allvarliga anmärkningar mot dennes levnadssätt. Vidare skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om bosättningen i Sverige upphört (2 kap. 12 § UtlL). Direktivet föreskriver att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas, om vissa villkor inte längre är uppfyllda, såsom försörjningskravet eller då tillståndet beviljats på felaktiga grunder. Utredaren skall göra en bedömning av om ändringar behöver göras i utlänningslagstiftningen för att genomföra direktivet.
Humanitära hänsyn
Enligt 2 kap. 9 § tredje stycket UtlL skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till humanitära skäl. I 4 kap. 3 § UtlL anges att en utlänning får utvisas om utlänningen uppehåller sig här efter det att uppehållstillståndet löpt ut eller återkallats.
Direktivet anger att när en medlemsstat överväger att avslå en ansökan om familjeåterförening, återkalla tillståndet eller besluta om utvisning av referenspersonen eller familjemedlemmarna skall hänsyn tas till personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt anknytning till ursprungslandet. Utredaren skall ta ställning till hur de svenska bestämmelserna förhåller sig till direktivets kriterier.
Rättslig prövning
Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkallelse av ett uppehållstillstånd får av utlänningen överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § UtlL). Under vissa förhållanden kan ärenden överlämnas till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Migrationsverket kan enligt samma bestämmelse överlämna ärenden till Utlänningsnämnden under vissa omständigheter. Det finns även bestämmelser om utvisning av utlänningar i annan lagstiftning. Direktivet föreskriver att ett avslagsbeslut eller återkallelse av ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning skall kunna få en rättslig prövning. Utredaren skall klargöra om de svenska reglerna stämmer överens med direktivets bestämmelser. I detta ligger även att analysera om bestämmelser om utvisning av utlänningar som finns i annan lagstiftning omfattas av direktivets tillämpningsområde och, om så är fallet, överväga om de uppfyller direktivets krav eller om författningsändringar är nödvändiga.
Utredningsbehovet i övrigt
Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan även andra berörda regelverk.
Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder, t.ex. vad beträffar myndigheternas handläggningsrutiner, som direktivet ger anledning till.
Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13)
Utredaren skall utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Om Anhörigkommitténs förslag i något eller några hänseenden inte är förenliga med direktivet skall utredaren klargöra hur de kan bringas i överensstämmelse med direktivet.
Kostnadsanalys
Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag på finansiering i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Utgångspunkten skall vara att förslag och författningsändringar som utredaren föreslår, inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Utredaren skall göra en särskild kostnadsberäkning av Anhörigkommitténs förslag när det gäller att utvidga kretsen av anhöriga som kan få uppehållstillstånd i Sverige (SOU 2002:13). Kostnadsberäkningen skall täcka såväl situationen där ett försörjningskrav ställs upp som ett alternativ utan försörjningskrav. Utredaren bör tillkalla en särskild expert för detta ändamål.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 31 juli 2004.
(Utrikesdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01)
Dir. 2004:171
Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 2004.
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 11 december 2003 att en särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex nr 32003L0086) skall genomföras i Sverige. I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
I tilläggsdirektiv beslutade den 18 mars 2004 utvidgades utredningen till att även ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.01.2004, s. 44, Celex nr 32003L0109) skall genomföras i svensk rätt. Enligt detta direktiv skall utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga samt göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. I tilläggsdirektiven beslutades att uppdraget skulle redovisas senast den 31 oktober 2004.
Utredningstiden förlängs och redovisningen av uppdraget delas upp på ett delbetänkande och ett slutbetänkande.
I delbetänkandet skall utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivens genomförande. Utredaren skall även göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering.
Utredaren skall redovisa denna del av uppdraget senast den 15 mars 2005.
I slutbetänkandet skall utredaren behandla frågan om hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i rådets direktiv om rätt till familjeåterförening. Här skall dessutom övriga författningsändringar och förslag till andra åtgärder redovisas som kan behövas med anledning av direktiven för en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning. Även i denna del skall utredaren göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande senast den 30 juni 2005.
(Utrikesdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01)
Dir. 2005:81
Beslut vid regeringssammanträde den 7 juli 2005.
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01) skall utöver vad som angivits i tidigare direktiv presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Utredningstiden förlängs till den 1 december 2005.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 11 december 2003 att en särskild utredare skulle ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s 12, Celex nr 32003L0086) skulle genomföras i Sverige. I uppdraget ingick också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Utredaren skulle lägga fram förslag på de författningsändringar som bedömdes nödvändiga.
I tilläggsdirektiv beslutade den 18 mars 2004 utvidgades utredningen till att även ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.01.2004, s 44, Celex nr 32003L0109) skulle genomföras i svensk rätt. Enligt detta direktiv skulle utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar som bedömdes nödvändiga samt göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kunde komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. I tilläggsdirektiven beslutades att uppdraget skulle redovisas senast den 31 oktober 2004.
I tilläggsdirektiv beslutade den 9 december 2004 förlängdes utredningstiden och redovisningen av uppdraget delades upp på ett delbetänkande och ett slutbetänkande. I delbetänkandet skulle utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivens genomförande. Utredaren skulle även göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kunde komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Utredaren överlämnade delbetänkandet den 17 mars 2005 (SOU 2005:15).
I slutbetänkandet skall utredaren behandla frågan om hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i rådets direktiv om rätt till familjeåterförening. Här skall dessutom övriga författningsändringar och förslag till andra åtgärder redovisas som kan behövas med anledning av direktiven för en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning. Även i denna del skall utredaren göra en bedömning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering.
Uppdraget
I slutbetänkandet skall utredaren, utöver vad som angivits i tidigare direktiv, beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i övriga relevanta EU-länder. Utredaren skall vidare presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Utredaren skall också bedöma effekterna på kort och lång sikt av förändrade anhörigregler.
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga för de olika alternativen. Utredaren skall även göra en bedömning av vilka kostnader de olika författningsförslagen kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Utredningstiden förlängs till den 1 december 2005.
(Utrikesdepartementet)
RÅDETS DIREKTIV 2003/86/EG
av den 22 september 2003
om rätt till familjeåterförening
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a i detta,
med beaktande av kommissionens förslag,
1
med beaktande av Europaparlamentets yttrande,
2
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande,
3
och
med beaktande av Regionkommitténs yttrande,
4
och av följande skäl:
(1) För att gradvis inrätta ett område med frihet, säkerhet och
rättvisa föreskrivs i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen dels att det skall vidtas åtgärder som syftar till att säkerställa den fria rörligheten för personer, och i samband därmed direkt relaterade stödåtgärder avseende kontroller vid yttre gränser, asyl och invandring, dels att det skall vidtas åtgärder som rör asyl, invandring och skydd av rättigheter för tredjelandsmedborgare.
1
EGT C 116 E, 26.4.2000, s. 66, och EGT C 62 E, 27.2.2001, s. 99.
2
EGT C 135, 7.5.2001, s. 174.
3
EGT C 204, 18.7.2000, s. 40.
4
EUT C 73, 26.3.2003, s. 16.
(2) Åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överens-
stämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
(3) Europeiska rådet erkände vid sitt särskilda möte i Tammerfors
den 15 och 16 oktober 1999 behovet av tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang fastslog Europeiska rådet särskilt att Europeiska unionen bör säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium, och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas. Europeiska rådet uppmanade därför rådet att, på grundval av förslag från kommissionen, snabbt anta rättsliga instrument. Behovet av att uppnå de mål som fastställdes i Tammerfors bekräftades av Europeiska rådet i Laeken den 14 och 15 december 2001.
(4) Familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att möjlig-
göra familjelivet. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som även främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.
(5) Medlemsstaterna bör sätta i kraft bestämmelserna i detta direk-
tiv utan diskriminering med avseende på kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska egenskaper, språk, religion eller övertygelse, politiska eller andra åsikter, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet, födelseort, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
(6) För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller
skapandet av familjelivet, bör de materiella villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier.
(7) Medlemsstaterna bör ha möjlighet att tillämpa detta direktiv
även om alla familjemedlemmar anländer tillsammans.
(8) Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet
med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt
land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av förmånligare villkor.
(9) Familjeåterförening bör under alla omständigheter gälla med-
lemmarna i kärnfamiljen, det vill säga make/maka och underåriga barn.
(10) Det är upp till medlemsstaterna att avgöra huruvida de öns-
kar tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta eller registrerade partners samt, när det gäller polygama hushåll, underåriga barn till ytterligare en make/maka och referenspersonen. Att en medlemsstat beviljar familjeåterförening för dessa personer skall inte påverka möjligheten för de medlemsstater som inte godkänner familjeband i de fall som täcks av denna bestämmelse att inte bevilja dessa personer behandling som familjemedlemmar när det gäller rätten till vistelse i en annan medlemsstat, enligt definitionen i relevant EG-lagstiftning.
(11) Rätten till familjeåterförening bör utövas i överensstämmelse
med de värden och principer som medlemsstaterna erkänner, i synnerhet beträffande kvinnors och barns rättigheter, vilket motiverar att restriktiva åtgärder kan införas mot återförening av familjemedlemmar i polygama hushåll.
(12) Möjligheten att begränsa rätten till familjeåterförening för
barn över tolv års ålder, vars primära bostad är en annan än referenspersonens, är avsedd att avspegla barnens förmåga till integrering i tidig ålder och skall garantera att de förvärvar den utbildning och de språkkunskaper som krävs i skolan.
(13) Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för pröv-
ning av ansökan om familjeåterförening och för familjemedlemmars inresa och vistelse. Dessa förfaranden bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter, samt tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet.
(14) Familjeåterförening får vägras på vederbörligen motiverade
grunder. I synnerhet bör den person som önskar åtnjuta familjeåterförening inte utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Begreppet allmän ordning får inbegripa fällande dom för allvarligt brott. Det bör i detta sammanhang noteras att begreppet allmän ordning och säkerhet även omfattar fall då en tredjelandsmedborgare tillhör en sammanslutning som
stöder internationell terrorism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier.
(15) Familjemedlemmarnas integrering bör främjas. De bör därför
få en självständig ställning som är oberoende av referenspersonen, särskilt vid upplösning av familjeband och partnerskap, och de bör få tillträde till undervisning, anställning och yrkesutbildning på samma villkor som den person med vilken de återförenas, i enlighet med relevanta villkor.
(16) Eftersom målen för den föreslagna åtgärden, nämligen att
införa en rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som skall utövas enligt gemensamma regler, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
(17) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Euro-
peiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Förenade kungarikets och Irlands ställning, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i nämnda protokoll, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i dem.
(18) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Euro-
peiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Danmarks ställning deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
KAPITEL I
ALLMÄNNA BESTÄMMELSER
Artikel 1
Syftet med detta direktiv är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.
Artikel 2
I detta direktiv avses med
a) tredjelandsmedborgare: personer som inte är unionsmedborgare
enligt artikel 17.1 i fördraget,
b) flykting: tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som
beviljats flyktingstatus enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967,
c) referensperson: en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i
en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne,
d) familjeåterförening: inresa och vistelse i en medlemsstat för
familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa,
e) uppehållstillstånd: varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna
i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att vistas lagligt på den medlemsstatens territorium i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.2 a i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land,
5
f) underårig utan medföljande vuxen: tredjelandsmedborgare eller
statslös person som är yngre än arton år och som anländer till
5
EGT L 157, 15.6.2002, s. 1.
medlemsstaternas territorier utan medföljande vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för den underårige, så länge som denne inte faktiskt tas om hand av en sådan vuxen, eller en underårig som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha anlänt till medlemsstaternas territorier.
Artikel 3
1. Detta direktiv skall tillämpas när referenspersonen innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år som utfärdats av en medlemsstat och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, om hans eller hennes familjemedlemmar är tredjelandsmedborgare, oberoende av deras rättsliga ställning.
2. Detta direktiv skall inte tillämpas när referenspersonen
a) ansöker om att beviljas flyktingstatus och vars ansökan ännu inte
har lett till ett slutligt beslut,
b) har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett till-
fälligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlemsstaten i avvaktan på ett beslut om sin ställning,
c) har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alterna-
tiva skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar ett beslut om sin ställning.
3. Detta direktiv skall inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare.
4. Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i
a) bilaterala och multilaterala avtal mellan gemenskapen eller gemen-
skapen och dess medlemsstater å ena sidan och tredje länder å andra sidan,
b) Europeiska sociala stadgan av den 18 oktober 1961, den revi-
derade Europeiska sociala stadgan av den 3 maj 1987 och den europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsställning av den 24 november 1977.
5. Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.
KAPITEL II
FAMILJEMEDLEMMAR
Artikel 4
1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:
a) Referenspersonens make/maka.
b) Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/maka,
inbegripet barn som har adopterats i enlighet med ett beslut som har fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller ett beslut som är automatiskt verkställbart enligt den medlemsstatens internationella förpliktelser, eller som måste erkännas enligt internationella förpliktelser.
c) Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referensper-
sonen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står under gemensam vårdnad, under förutsättning att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande.
d) Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till maken/makan
om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står under gemensam vårdnad, under förutsättning att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande. Underåriga barn enligt denna artikel får inte ha uppnått myndighetsålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och får inte vara gifta. När ett barn är över tolv år och anländer på egen hand utan resten av sin familj, får medlemsstaterna med avvikelse från ovanstående, innan de ger barnet tillstånd till inresa och vistelse enligt detta direktiv, pröva om barnet uppfyller kriteriet för integrering, om deras lagstiftning vid den tidpunkt då detta direktiv genomförs föreskriver en sådan prövning.
2. Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:
a) Släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referens-
personen eller dennes make/maka, om släktingarna är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka för sin försörjning och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet.
b) Ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/ma-
ka, om barnen av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva.
3. Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för en ogift partner som är tredjelandsmedborgare och som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med referenspersonen eller för en tredjelandsmedborgare som har familjeband med referenspersonen i form av ett registrerat partnerskap enligt artikel 5.2 samt för ogifta underåriga barn, även adopterade barn, samt ogifta myndiga barn som av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva, till dessa personer. Medlemsstaterna får besluta att registrerad partner skall behandlas som make/maka i fråga om familjeåterförening.
4. När det gäller polygama hushåll där referenspersonen redan bor tillsammans med en make/maka på en medlemsstats territorium, skall den berörda medlemsstaten inte tillåta familjeåterförening för en ytterligare make/maka. Med avvikelse från punkt 1 c får medlemsstaterna begränsa familjeåterförening av underåriga barn till ytterligare en make/maka och referenspersonen.
5. För att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att referenspersonen och dennes make/maka skall ha uppnått en viss lägsta ålder, och högst 21 år, innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen.
6. Med avvikelse från ovanstående får medlemsstaterna begära att ansökningar om familjeåterförening för underåriga barn skall lämnas innan barnet har fyllt 15 år, så som föreskrivs i deras gällande lagstiftning vid datumet för genomförandet av detta direktiv. Om
ansökan lämnas in efter det att barnet har fyllt 15 år, skall de medlemsstater som beslutar att tillämpa detta undantag tillåta inresa och vistelse för sådana barn av andra skäl än familjeåterförening.
KAPITEL III
INLÄMNANDE OCH PRÖVNING AV ANSÖKAN
Artikel 5
1. Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.
2. Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar. Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga. Vid prövningen av en ansökan avseende referenspersonens ogifta partner skall medlemsstaterna vid bedömningen av om det finns ett varaktigt förhållande beakta omständigheter som att det finns ett gemensamt barn, ett tidigare samboende, ett registrerat partnerskap eller andra tillförlitliga bevis.
3. Ansökan skall lämnas in och behandlas när familjemedlemmarna vistas utanför den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas. Med avvikelse från denna bestämmelse får en medlemsstat i lämpliga fall godta en ansökan som lämnas in när familjemedlemmarna redan befinner sig på dess territorium.
4. Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet. Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i första stycket i undantagsfall förlängas.
Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning.
5. Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet.
KAPITEL IV
VILLKOR FÖR UTÖVANDET AV RÄTTEN TILL
FAMILJEÅTERFÖRENING
Artikel 6
1. Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.
2. Medlemsstaterna får återkalla uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. När medlemsstaten fattar relevant beslut skall den beakta, förutom artikel 17, allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som familjemedlemmen begått, eller den fara som denna person utgör.
3. Den berörda medlemsstatens behöriga myndighet får inte avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades.
Artikel 7
1. När ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har
a) en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i
samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden,
b) en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna
i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar,
c) stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga
för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar.
2. Medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning. Beträffande de flyktingar och/eller flyktingars familjemedlemmar som avses i artikel 12 får de integrationsåtgärder som avses i första stycket inte tillämpas förrän de berörda personerna har beviljats familjeåterförening.
Artikel 8
Medlemsstaterna får kräva att referenspersonen skall ha vistats lagligen på deras territorium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar.
Om en medlemsstats gällande lagstiftning på området för familjeåterförening vid den tidpunkt då direktivet antas beaktar medlemsstatens mottagningskapacitet, får medlemsstaten med avvikelse från första stycket införa en väntetid på högst tre år mellan inlämnandet av en ansökan om familjeåterförening och utfärdandet av uppehållstillstånd för familjemedlemmarna.
KAPITEL V
FAMILJEÅTERFÖRENING FÖR FLYKTINGAR
Artikel 9
1. Detta kapitel skall tillämpas på familjeåterförening för sådana flyktingar som erkänns av medlemsstaterna.
2. Medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av detta kapitel till flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan.
3. Detta kapitel skall inte påverka regler om beviljande av flyktingstatus för familjemedlemmar.
Artikel 10
1. Artikel 4 skall tillämpas på definitionen av familjemedlemmar, med undantag av artikel 4.1 tredje stycket som inte skall tillämpas på barn till flyktingar.
2. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning.
3. Om en flykting är underårig utan medföljande vuxen
a) skall medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse i familjeåterför-
eningssyfte för hans eller hennes släktingar i rakt uppstigande led av första graden utan att tillämpa villkoren i artikel 4.2 a,
b) får medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse i familjeåterför-
eningssyfte för hans eller hennes legala vårdnadshavare eller varje annan familjemedlem, om flyktingen inte har några släktingar i rakt uppstigande led eller om de inte går att spåra.
Artikel 11
1. Vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan skall artikel 5 tillämpas, med förbehåll för punkt 2 i den här artikeln.
2. Om en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga handlingar, skall medlemsstaten beakta andra bevis för att sådana band föreligger enligt nationell lagstiftning. Ett beslut om avslag på ansökan får inte uteslutande bygga på avsaknad av skriftlig bevisning.
Artikel 12
1. Med avvikelse från artikel 7 får medlemsstaterna i samband med ansökningar som rör sådana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 inte kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar skall styrka att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7. Utan att internationella åtaganden åsidosätts, får medlemsstaterna, om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning, kräva de uppgifter som avses i första stycket. Medlemsstaterna får kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats.
2. Med avvikelse från artikel 8 får medlemsstaterna inte kräva att flyktingen skall ha vistats på deras territorium under en viss tid innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar.
KAPITEL VI
INRESA OCH VISTELSE FÖR FAMILJEMEDLEMMAR
Artikel 13
1. Så snart ansökan om inresa för familjeåterförening har godkänts, skall den berörda medlemsstaten ge familjemedlemmarna tillstånd till inresa. Den berörda medlemsstaten skall därvid på alla sätt underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs.
2. Den berörda medlemsstaten skall för familjemedlemmarna utfärda ett första uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid. Detta uppehållstillstånd skall kunna förnyas.
3. Giltighetstiden för familjemedlemmens eller familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstillstånd löper ut.
Artikel 14
1. Referenspersonens familjemedlemmar skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till
a) utbildning,
b) anställning eller egen företagsverksamhet,
c) yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskolning.
2. Medlemsstaterna får enligt sin nationella lagstiftning besluta på vilka villkor familjemedlemmar får utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. I dessa villkor skall det anges en tidsgräns som i inget fall får överskrida tolv månader, inom vilken medlemsstaterna får undersöka situationen på sin arbetsmarknad, innan familjemedlemmar beviljas tillstånd att utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare.
3. Medlemsstaterna får begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet för sådana släktingar i rakt uppstigande led av första graden eller ogifta myndiga barn som omfattas av artikel 4.2.
Artikel 15
1. Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd. Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av det uppehållstillstånd som avses i första stycket till make/maka eller ogift partner vid upplösning av familjebanden.
2. Medlemsstaterna får bevilja eget uppehållstillstånd för myndiga barn och sådana släktingar i direkt uppstigande led som omfattas av artikel 4.2.
3. Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstill-
stånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall.
4. Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning.
KAPITEL VII
PÅFÖLJDER OCH RÄTTSMEDEL
Artikel 16
1. Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem i följande fall:
a) Om villkoren i detta direktiv inte är uppfyllda eller inte längre
är uppfyllda. Om referenspersonens tillgångar vid förnyelse av uppehållstillståndet inte räcker till utan hjälp från den berörda medlemsstatens socialbidragssystem enligt artikel 7.1 c skall medlemsstaten beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomst.
b) Om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte eller
inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv.
c) Om det kan konstateras att referenspersonen eller dennes ogifta
partner är gift med eller har ett varaktigt förhållande med en annan person.
2. Medlemsstaterna får även avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt
a) att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfals-
kade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt,
b) att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption
har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat. När medlemsstaterna gör en bedömning som gäller denna
punkt får de särskilt ta hänsyn till det faktum att äktenskapet eller partnerskapet ingicks eller att adoptionen gjordes efter det att uppehållstillståndet utfärdades för referenspersonen.
3. Medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familjemedlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd enligt artikel 15.
4. Medlemsstaterna får utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäktenskap, skenpartnerskap eller skenadoption enligt definitionen i punkt 2. Särskilda kontroller får även utföras när familjemedlemmars uppehållstillstånd förnyas.
Artikel 17
Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar skall utvisas, skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.
Artikel 18
Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om utvisning beslutas, skall medlemsstaterna se till att referenspersonen och/eller dennes familjemedlemmar har rätt att ansöka om rättslig prövning.
Formerna och behörigheten för utövandet av den rätt som avses i första stycket skall fastställas av de berörda medlemsstaterna.
KAPITEL VIII
SLUTBESTÄMMELSER
Artikel 19
Kommissionen skall med jämna mellanrum, och första gången senast den 3 oktober 2007, rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna, och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Dessa ändringsförslag skall vara prioriterade enligt artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13.
Artikel 20
Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 3 oktober 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
Artikel 21
Detta direktiv träder i kraft den samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 22
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Utfärdat i Bryssel den 22 september 2003.
På rådets vägnar
F. Frattini Ordförande
Kostnader förknippade med en utökad
anhöriginvandring
Andreas Endrédi
Gunnar Uhlin
Ernst & Young AB
2005-05-13
(Rapporten återges här i en version som bearbetats för att kunna tryckas i SOU-format.)
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Ernst & Young har av Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01) fått i uppdrag att beräkna ekonomiska konsekvenser av olika förslag beträffande utökad anhöriginvandring. De olika förslagen skall beräknas såväl med som utan införande av försörjningskrav.
Beräkningarna skall avse de ekonomiska konsekvenserna för samhället (stat, kommun och landsting) när det gäller intäkter av skatter och avgifter och kostnader för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, för socialförsäkringen, t.ex. äldreförsörjningsstöd, sjukvård och bostadsbidrag, för barnomsorg, skola eller äldrevård samt ekonomiska konsekvenser för företag och andra enskilda.
Ett av alternativen har presenterats i en särskild rapport överlämnad 22 december 2004. Den rapporten berör i första hand den invandring som kan bli följden av EG-direktivet 2003/109/EG. I denna rapport hanteras och kostnadsberäknas tre ytterligare alternativ.
1.2 Syfte
Syftet med detta uppdrag är att presentera tydliga kalkyler för olika alternativ av en utökad anhöriginvandring. Kalkylerna skall, med hänsyn tagen till detta kunskapsområdes beskaffenhet, hålla en godtagbar säkerhet. Beräkningarna skall utformas för att fånga de, ur kostnadssynpunkt, viktigare åldersgrupperna.
1.3 Metod
Vi har i vårt arbete tagit del av tidigare publicerat material kring anhöriginvandring, bl.a. Anhörigkommitténs delbetänkande och särskilt den ekonomiska beräkning som presenterades i delbetänkandets bilaga 3.
I de delar antaganden måst göras i kalkylerna har dessa utarbetats i samråd med eller stämts av med sakkunniga inom respektive område.
För att erhålla aktuella underlag till faktorinkomster och transfereringar har en specialbearbetning av statistiska data beställts från Statistiska Centralbyrån. I övrigt har dataunderlagen hämtats från
Svenska Kommunförbundets årliga publikation: ”Vad kostar verksamheten i din kommun?”, från Landstingsförbundet har grunddata hämtats beträffande totala sjukvårdskostnader. Vi har även i stor omfattning sökt information själva via de öppna databaser som finns tillgängliga på hemsidor hos främst SCB, Migrationsverket, Integrationsverket, Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
För att erhålla en bild av vilka kostnader och intäkter som uppkommer i samband med anhöriginvandring har intervjuer skett, eller kontakter tagits, med företrädare för:
- Botkyrka kommun
- Stockholms läns landsting, Socialmedicinska enheten
- Migrationsverket
- Integrationsverket
- Riksförsäkringsverket
2 Bedömning av antalet tillkommande anhöriginvandrare
Inledning
I arbetet med att beräkna kostnader för anhöriginvandring är bedömningar av antalet beviljade uppehållstillstånd en kritisk del. För att få underlag till bedömningen har vi kontaktat sakkunniga inom Migrationsverket vilka delat med sig av dataunderlag, sina erfarenheter och i vissa fall sina bedömningar inom detta område. Materialet i detta avsnitt har grupperats i konsekvens med de alternativ som följer av detta uppdrag.
2.1 Anhörigkommitténs förslag i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13)
Anknytningspersonen kan i detta förslag vara svensk medborgare, tredjelandsmedborgare eller, i vissa fall, en EES- eller Schweizmedborgare. Den anhörige kan vara en tredjelandsmedborgare eller en EES- eller Schweizmedborgare. Personkretsen är således vid och omfattar, såväl avseende anhöriga som anknytningspersoner, nästan samtliga möjliga fall av medborgarskap för anhöriga och medborgarskap för anknytningspersoner. Undantaget är att för referenspersoner från EU/EES eller Schweiz, är anhörigkretsen som omfattas begrän-
sad till sambo och övriga anhöriga utanför kärnfamiljen. Vi kommer inledningsvis att bortse ifrån detta för att i ett senare skede korrigera för de som skall frånräknas med anledning av denna begränsning.
Eftersom Anhörigkommitténs förslag, jämfört med gällande regler, främst påverkar anhöriga utanför kärnfamiljen kommer våra beräkningar att koncentreras till denna krets av anhöriga.
Utan försörjningskrav
Initialt görs en beräkning av hur antalet beviljade uppehållstillstånd kan förändras utifrån Anhörigkommitténs förslag utan ett införande av försörjningskrav.
Antalet beviljade tillstånd till anhöriga utanför kärnfamiljen har under de senaste åren legat på nivån ca 300 årligen sett över alla åldersgrupper. Före 1997 låg nivån betydligt högre, drygt 1 000 personer fick då årligen uppehållstillstånd. De striktare regler som infördes 1997 innebar att ett krav infördes på att den anhörige (i det ursprungliga hemlandet) skulle ha ingått i samma hushållsgemenskap som sin släkting i Sverige. Effekterna av detta syns tydligt i tabellen nedan. Minskningen av antalet beviljade uppehållstillstånd ligger främst i åldersgrupperna över 44 år. En viss minskning kan även noteras för de två yngsta åldersgrupperna. Samtidigt framgår att antalet ökat något i åldersgrupperna 16–18 och 19–24 år. Uppgifterna i tabellen för 2004 avser januari t.o.m. oktober.
Tabell 2.1.1
Källa: Migrationsverket
Beviljade uppehållstillstånd till anhöriga utanför kärnfamiljen 1994-2004
År
Åldersgrupper 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Totalt 0-6 23 25 14 7 17 17 21 12 16 16 9 177 7-15 41 64 23 27 34 49 40 31 48 31 25 413 16-18 11 16 10 28 34 28 52 30 65 51 24 349 19-24 40 29 28 45 42 91 67 69 65 76 35 587 25-34 38 35 34 21 22 21 22 28 20 19 17 277 35-44 29 13 20 19 15 23 15 25 17 21 17 214 45-54 83 95 69 19 19 33 12 31 19 18 16 414 55-64 305 350 359 29 42 45 27 50 37 18 12 1274 65-74 234 362 415 30 32 55 22 43 39 25 21 1278 75-w 84 123 145 4 6 16 10 14 19 12 9 442
2 1
1
4
Totalt 890 1113 1117 229 264 378 288 333 345 287 185 5429
Med de regler som föreslås av Anhörigkommittén bedöms situationen till stor del kunna liknas med den som gällde före 1997. Vi utgår därför initialt ifrån att ovanstående underlag kan ge en indikation om vilka förändringar som kan förväntas. En anpassning av modellen behöver dock göras för åldersgrupperna i intervallet 16–24 år. Jämförelsen visar att en minskning skett efter 1996 i de yngsta åldersgrupperna och i åldersgrupperna över 25 år. Däremot har en tydlig ökning skett för åldersgrupperna i intervallet 16–24 år.
Tabell 2.1.2
Vi måste således korrigera den initiala modellen för åldersgrupperna 16–24 år. Den initiala modellen utgår ifrån att antalet uppehållstillstånd som kan förväntas med anledning av Anhörigkommitténs regler kan likställas med det antal som gällde före 1997. För ungdomar och unga vuxna (16–24 år) utgår vi istället ifrån det medelvärde som gällt under senare år. Dessa åldersgrupper har inte i första hand minskat till följd av de skärpta regler som infördes 1997 och det är inte heller dessa grupper som primärt omfattas av de nya reglerna. Vi menar därför att den nuvarande situationen (bedömd genom medelvärdet under senare år) kan användas för att bedöma antalet uppehållstillstånd för åldersgrupperna i intervallet 16–24 år.
Nedan sammanförs dessa två utgångspunkter i en tabell:
Åldersgrupper
Medel
1994-1996
Medel
1997-2004 Skillnad
0-6
21
15 -6
7-15
43
36 -6
16-18
12
40 28
19-24
32
63 30
25-34
36
22 -14
35-44
21
19 -1
45-54
82
21 -61
55-64
338
33 -305
65-74
337
34 -303
75-w
117
11 -106
Totalt
1039 295 -744
Tabell 2.1.3
Fördelningen i ovanstående tabell skulle således kunna vara en utgångspunkt för att bedöma hur många uppehållstillstånd som kan förväntas efter att Anhörigkommitténs förslag blir gällande. Följande tre förhållanden måste dock beaktas innan en slutlig bedömning görs:
- För referenspersoner från EU/EES eller Schweiz, är anhörigkretsen som omfattas begränsad till sambo och övriga anhöriga utanför kärnfamiljen.
- Det finns sannolikt ett ackumulerat behov eftersom reglerna sedan 1997 varit striktare än tidigare.
- Invandring leder till ökad anhöriginvandring. Antalet invandrare i Sverige har ökat sedan 1997, detta innebär att antalet ”möjliga” anhöriginvandrare också har ökat.
Begränsad anhörigkrets för referenspersoner från EU/EES eller Schweiz
För referenspersoner från EU/EES eller Schweiz, är anhörigkretsen som omfattas begränsad till sambo och övriga anhöriga utanför kärnfamiljen. Detta är en delmängd av de 1 097 ytterligare anhörigtillstånd som beräknats enligt ovan.
För att beräkna hur mycket den initiala beräkningen skall minskas behöver vi först känna till hur stora de olika grupperna med referenspersoner är.
Åldersgrupper
Utgångspunkt förväntat antal uppehållstillst.
0-6
21
7-15
43
16-18
40
19-24
63
25-34
36
35-44
21
45-54
82
55-64
338
65-74
337
75-w
117
Totalt
1097
I kontakter med företrädare för Migrationsverket har besked erhållits om att det inte sker någon registrering av referenspersonens medborgarskap i samband med anhöriginvandring. Statistik kring detta saknas således. För att ändå kunna göra denna beräkning har i samråd med sakkunniga inom Migrationsverket en erfarenhetsmässig, men ändå grov, skattning gjorts av den sannolika fördelningen av anhöriginvandrare med avseende på referenspersonens medborgarskap. Skattningen framgår av följande tabell:
Tabell 2.1.4
Medborgarskap för anhöriginvandrares referenspersoner Medborgarskap Andel Svenskt 25% EU/EES & Schweiz 5% Tredjeland 70% Källa: Migrationsverket (OBS – grov skattning)
Vi utgår således ifrån att den totala gruppen med referenspersoner från EU/EES eller Schweiz uppgår till 5% av antalet i den ursprungliga beräkningen, dvs. 55 personer (5% * 1 097).
I statistik från Migrationsverket framgår att under perioden 2002–2004 var i genomsnitt 66% av anhöriginvandrarna i kategorin snabbanknytning. Sakkunniga vid Migrationsverket gör dessutom skattningen (här saknas statistiska uppgifter) att ca 30% av snabbanknytningarna avser sambo. Antalet som avser sambo kan då beräknas till 55 * 0,66 *0,3 ≈ 11 personer
1
.
Av Migrationsverkets statistik framgår också att 14% av samtliga anhöriginvandrare är av kategorin ”övriga anhöriga utanför kärnfamiljen”. Antalet kan då beräknas till 55 * 0,14 ≈ 8 personer.
Sammantaget berörs alltså utifrån den initiala beräkningen endast 19 personer årligen. Antalet i den tidigare beräkningen skall således minskas med 55 - 19 = 36 personer eller drygt 3%.
Efter anpassning till att anhörigkretsen för referenspersoner från EU/EES eller Schweiz, är begränsad till sambo och övriga anhöriga utanför kärnfamiljen blir antalet tillkommande anhörigtillstånd i den initiala beräkningen 1 097 - 36 = 1 061.
1
I denna beräkning ska förutom de som är i kategorin ”snabbanknytning” även ingå sambor i
etablerade förhållanden. Uppgifter om detta saknas dock. Det kan antas att antalet endast marginellt ökar om dessa medräknas, vi väljer därför att bortse ifrån detta.
De 36 personer som skall frånräknas hör främst till kategorierna snabbanknytning (exklusive sambo), barn och föräldrar. Eftersom dessa kategorier representerar samtliga åldersgrupper görs en proportionerlig frånräkning utgående ifrån hur stor andel som respektive åldersgrupp representerar av totalen. Den bedömning som fortsättningsvis används blir således:
Tabell 2.1.5
Ackumulerat behov
För att bedöma storleken på det ackumulerade behovet kan följande beräkning göras: Under åren 1994–1996 beviljades i medeltal 1 039 uppehållstillstånd årligen. Därefter har nivån legat på ca 300 per år. Skillnaden på ca 740 uppehållstillstånd årligen ligger nästan uteslutande i de fyra äldsta åldersgrupperna. En uppskattning av det maximala antalet personer som skulle ha beviljats uppehållstillstånd under perioden 1997–2005 (vi antar här att nya regler kan bli gällande från 2006) om inte de striktare reglerna införts kan då göras genom att multiplicera 740 med det antal år som förflutit (740 * 9 = 6 660). Maximalt skulle då ca 6 660 personer kunna tänkas vilja söka när reglerna i stort sett återgår till de som gällde före 1997. Från det maximala antalet bör, innan vi gör en slutlig bedömning, frånräknas en del personer för vilka en anhöriginvandring inte längre är aktuell. Ett antal individer har avlidit (såväl anhöriga som referenspersoner), referenspersoner kan ha återvänt till sitt ursprungliga hemland eller flyttat till annat land. Trotts att dessa sammantaget bör utgöra en
Ål de rsgr upper
Utgångspunkt
förväntat a ntal uppe hållstills t.
Korrige rad
utgångspunkt
förv äntat antal uppehåll stillst.
Redu-
cer ing
0-6
21
20 1
7-15
43
41 1
16-18
40
39 1
19-24
63
61 2
25-34
36
34 1
35-44
21
20 1
45-54
82
80 3
55-64
338
3 27 1 1
65-74
337
3 26 1 1
75-w
117
1 13 4
Tota lt
1097
10 61 3 6
betydande andel menar vi att huvuddelen av de 6 660 personerna kvarstår i ”kön” för att få återförenas med sina anhöriga. Vi saknar ett faktaunderlag för att avgöra hur stor denna andel är men gör utifrån ovanstående resonemang antagandet att 60%, eller ca 4 000 personer ingår i gruppen som har ett ackumulerat behov av att återförenas med sina anhöriga. Vi antar dessutom att uppehållstillstånd till dessa 4 000 personer kommer att beviljas under de tre första åren efter att de nya reglerna börjat gälla.
Invandring leder till ökad anhöriginvandring
Den varaktiga förändring som kan förväntas innebär att fler uppehållstillstånd beviljas än under perioden 1994–1996 till följd av att det idag finns fler invandrare i Sverige än det fanns före 1997. Ökningen kan antas ligga främst i åldersgrupperna över 24 år och de två yngsta åldersgrupperna barn. För de två åldersgrupperna i intervallet 16–24 år innebär vår initiala beräkning att antalet redan anpassats till ”dagsaktuell” nivå.
Vi saknar faktamässigt underlag för att bedöma storleksordningen på ökningen jämfört med perioden före 1997 för åldersgrupperna över 24 år och de två yngsta åldersgrupperna barn.
Ökningen antas ”varaktigt” hamna 5% över den genomsnittliga nivån 1994–1996 för alla åldersgrupper utom 16–24 år. Nivån har diskuterats med företrädare för Migrationsverket men får trotts detta betraktas som en grov skattning.
Den slutliga bedömningen av antalet beviljade uppehållstillstånd (varaktigt) efter införande av Anhörigkommitténs förslag blir enligt tabellen nedan:
Tabell 2.1.6
Ökning de första åren efter införande av nya regler
I den tidigare beskrivningen gjordes bedömningen att det finns ett ackumulerat behov av anhörigåterförening på ca 4 000 personer och att detta skulle realiseras under de tre första åren efter ett införande av nya regler. Årligen för åren 1–3 fördelas därför 1 333 beviljade tillstånd till de åldersgrupper (de fyra äldsta) som berörs. Fördelningen utgår ifrån respektive åldersgrupps andel av det totala antalet i åldrarna 45–w år.
I följande tabell sammanfattas våra bedömningar. Kolumnerna ”Slutlig bedömning…” uttrycker det totala antalet uppehållstillstånd som förväntas beviljas för anhöriga utanför kärnfamiljen efter ett införande av Anhörigkommitténs förslag. I de två kolumnerna med rubrik ”Ökning…” framgår det tillkommande antalet uppehållstillstånd (utöver dagens nivå) som förväntas beviljas för anhöriga utanför kärnfamiljen efter ett införande av Anhörigkommitténs förslag.
Förväntat antal anhörigtillstånd årligen, v araktigt
Åldersgrupper
Korrigerad utgångspunkt
förv äntat antal uppehållstillst.
Ökning
pga. inv and-
ring
Slutlig
bedömning
0-6
20 5%
21
7-15
41 5%
43
16-18
39 0%
39
19-24
61 0%
61
25-34
34 5%
36
35-44
20 5%
21
45-54
80 5%
84
55-64
327 5%
343
65-74
326 5%
342
75-w
113 5%
119
Totalt
1061
1109
Tabell 2.1.7
Som framgår av tabellen förväntas antalet uppehållstillstånd minska något för åldersgrupperna 16–18 och 19–24 år. Detta sammanhänger med begränsningen i anhörigkretsen då referenspersonen är medborgare i EU/EES eller Schweiz. Vi valde att fördela det ”reducerade antalet” (sammanlagt 36 personer) till samtliga ålderskategorier. Detta slår igenom som en marginell minskning för åldersgrupperna 16–18 och 19–24 år.
Sammantaget är vår bedömning att ökningen de tre första åren kommer att ligga på nivån ca 2 150 ytterligare beviljade uppehållstillstånd per år. Den varaktiga nivån (fr.o.m. år 4) bedöms hamna drygt 800 över dagens nivå på antalet beviljade uppehållstillstånd.
Med försörjningskrav
Ett införande av försörjningskrav innebär att anknytningspersonen i Sverige skall stå för den anhöriges levnadsomkostnader (mat, kläder och boende). Försörjningskravet planeras gälla under de två första åren efter ankomsten till Sverige. De anhöriga som omfattas är:
- make, maka, registrerad partner, sambo i snabbanknytningsförhållande
- förälder
- vuxna – ogifta barn
annan anhörig utanför kärnfamiljen
Ål dersgrupper
Medel
1997-2004
Slutlig
bedömning
varaktigt
Ackumu-
l erat behov
Slutlig
bedömning per
år, år 1 - 3
Ökning fr.o.m. år
4
Ökning per
år, år 1 -3
0-6
15
21
21 6
6
7-15
36
43
43 7
7
16-18
40
39
39 -1
-1
19-24
63
61
61 -2
-2
25-34
22
36
36 15
15
35-44
19
21
21 2
2
45-54
21
84 126
209 62 188
55-64
33 343 515
859 310 825
65-74
34 342 514
856 308 822
75-w
11 119 179
298 108 287
Totalt
295 1 109 1 333
2 443 815 2 148
Tabellen nedan innehåller den förväntade totala anhöriginvandringen om Anhörigkommitténs förslag införs utan försörjningskrav (d.v.s. enligt de utgångspunkter och antaganden som presenteras i avsnittet ”Utan försörjningskrav ovan” men där samtliga anhörigkategorier medräknats).
Tabell 2.1.8
Ökningarna i tabellen ovan avser enligt beräkningarna i detta avsnitt endast anhöriga utanför kärnfamiljen. Gruppen anhöriga utanför kärnfamiljen utgör således en mycket liten del av den totala anhöriginvandringen. Andelen beräknas till ca 5% (1 109 / 22 704). Av de kategorier som kan komma att beröras av ett försörjningskrav antas ”föräldrar”, ”vuxna – ogifta barn” och ”övriga anhöriga” fångas in i genomförda beräkningar. Maximalt kan då 1 109 uppehållstillstånd från dessa tre kategorier bli föremål för försörjningskrav. Det som främst inte fångas i ovanstående skattning är kategorin ”snabbanknytningar”.
Beträffande make, maka, registrerad partner, sambo i snabbanknytningsförhållande finns följande statistik:
Total förväntad invandring av anhörigskäl (utan försörjningskrav)
Åldersgrupper
Medel
1997-
2003
Årlig
ökning år
1 - 3
Årlig ökning
fr.o.m.
år 4
Totalt
årligt antal år
1 - 3
Totalt
årligt antal fr.o.m.
år 4
0-6
4 736
6 6 4742 4742
7-15
2 764
7 7 2771 2771
16-18
1 013 -1 -1 1012 1012
19-24
3 567 -2 -2 3566 3566
25-34
6 116 15 15 6130 6130
35-44
2 506
2 2 2508 2508
45-54
816 188 62 1004 878
55-64
247 825 310 1072 557
65-74
103 822 308 925 411
75-w
22 287 108 308 129
Totalt
21 889 2 148 815 24037 22704
Tabell 2.1.9
Källa: Migrationsverket
Det något märkliga utfallet i tabellen – att även barn finns med i statistiken över snabbanknytning – förklaras av att även barn till en vuxen som beviljas uppehållstillstånd enligt snabbanknytning räknas till denna kategori.
Antalet snabbanknytningar har under de tre senaste åren således legat på nivån 15 195 personer per år. I nedanstående tabell lägger vi till de som tidigare har beräknats beröras av ett försörjningskrav:
Biviljande tillstånd, snabbanknytning 2002-2004
Åldersgrupp
2002 2003 2004
Genomsnitt per år
0-6
1 064 767 685
839
7-15
1 371 1 009 912 1 097
16-18
493 444 415
451
19-24
3 309 3 987 3 674 3 657
25-34
5 443 6 391 6 554 6 129
35-44
1 894 2 219 2 340 2 151
44-54
660 651 705
672
55-64
164 134 155
151
65-74
65
19 27
37
75-w
21
4
7
11
1
0
Summa 14 484 15 625 15 475 15 195
Tabell 2.1.10
Detta betyder att det (i förhållande till nuvarande regler) är i storleksordningen 16 300 anhöriginvandringar som kan komma att beröras av ett försörjningskrav.
Det saknas underlag för att noggrant bedöma hur många uppehållstillstånd som vid ett införande av försörjningskrav istället kan komma att avslås. Ett antagande vi gör är att anknytningspersonen i hög grad är beredd att göra uppoffringar för att få ta hit sin anhöriga, t.ex. genom att erbjuda denne/denna mat och logi i sin egen bostad. Ett rimligt antagande är också att det redan idag (utan ett formellt försörjningskrav) är en stor del av de anhöriga som blir ”försörjda” av sina släktingar i Sverige.
Vi antar att det initialt kommer att vara få personer som avstår från att söka uppehållstillstånd pga. att ett försörjningskrav införs. Med tiden kommer dock kunskapen om att kravet finns (och beroende på hur försörjningskravet tillämpas) påverka antalet ansökningar.
En minskning av antalet beviljade uppehållstillstånd kommer självfallet också att uppstå till följd av att ansökningar om uppehållstillstånd avslås i de fall referenspersonen inte bedöms klara den ekonomiska belastningen av att försörja ytterligare personer.
I Anhörigkommitténs delbetänkande (SOU 2002:13) diskuteras i avsnittet 5.11.2 om försörjningskravets innebörd. Som exempel nämns en samboende anknytningsperson som vill återförenas med en vuxen anhörig. En nivå på disponibel inkomst på 13 000 kr (vid
Totalt antal som berörs av ett försörjningskrav
Åldersgrupp
Snabb-
anknytningar
Övriga anhörig-
kategorier Total
0-6
839
21 860
7-15
1 097
43 1 141
16-18
451
39 489
19-24
3 657
61 3 718
25-34
6 129
36 6 166
35-44
2 151
21 2 172
44-54
672
84 756
55-64
151
343 494
65-74
37
342 379
75-w
11
119 130
Summa
15 195
1 109 16 304
en boendekostnad på 5 000 kr) skulle i detta fall innebära att ”de flesta” anknytningspersoner skulle kunna uppfylla försörjningskravet. Ingen närmare precisering ges kring andelen som bedöms kunna klara inkomstnivån.
En bedömning av hur många av uppehållstillstånden för anhöriginvandrare som kommer att avslås vid ett införande av försörjningskrav skall göras för tre olika alternativ. Alternativen varierar med avseende på referenspersonens medborgarskap. För beräkningen i detta avsnitt är den första av nedanstående alternativ applicerbart. De två övriga alternativen kommer att användas i beräkningar i de kommande avsnitten i denna rapport.
1. Enligt Anhörigkommitténs förslag kan referenspersonen vara svensk medborgare, tredjelandsmedborgare eller, i vissa fall, en EES- eller Schweizmedborgare
2. Enligt Utredningens förslag utgående ifrån Familjeåterföreninsgdirektivet samt kommittédirektiven 2003:181 och 2004:171 kan referenspersonen vara tredjelandsmedborgare
3.
Enligt Utredningens förslag utgående ifrån kommittédirektivet 2004:171 kan referenspersonen vara svensk medborgare eller, i vissa fall, en EES- eller Schweizmedborgare
Hur många uppehållstillstånd som kan komma att avslås antas variera för dessa tre grupper med referenspersoner. I sammanhanget kan konstateras att det första alternativet innehåller samtliga referenspersoner med avseende på medborgarskap. De två nästföljande alternativen är därför delmängder av det första.
Ett antagande vi gör är att grupperna med referenspersoner som är medborgare i Sverige, EES eller Schweiz genomsnittligt har en större ekonomisk förmåga än referenspersoner som är medborgare i tredjeland och därför i högre grad kommer att klara inkomstgränsen för ett försörjningskrav.
Enligt statistik från Socialstyrelsen (Socialtjänst 2004:8) framkommer att 2% av befolkningen inrikes födda var mottagare av försörjningsstöd 2003. Motsvarande andel hos gruppen utrikes födda var 11%. Vi har inget noggrannare underlag för att ur gruppen ”utrikes födda” skilja ut den grupp som önskar återförenas med anhöriga. Vi väljer därför att utgå ifrån dessa uppgifter för att skatta andelen som kan klara att försörja eventuella anhöriginvandrare. Innan den slutliga bedömningen sker skall dock en korrigering göras. Uppgiften att 2 respektive 11 % mottagit försörjningsstöd tolkas som att
dessa inte klarar sin egen (familjens) försörjning. Om man utifrån dessa nivåer skall uppskatta andelen som inte klarar att försörja ytterligare en anhörig måste andelarna höjas. Vi saknar faktaunderlag för hur stora andelarna bör vara. Den slutliga bedömningen blir att det bör vara i storleksordningen dubbelt så många som inte klarar att försörja ytterligare personer än de som erhåller försörjningsstöd. Andelen av befolkningen inrikes födda som antas få avslag bedöms till 4% och motsvarande andel hos gruppen utrikes födda (tredjelandsmedborgare) bedöms till 20%.
Vi antar således att andelen beviljade uppehållstillstånd för anhöriginvandrare med referenspersoner som är medborgare i Sverige, EES eller Schweiz kommer att sjunka med 4% vid ett införande av försörjningskrav jämfört med alternativet att inget försörjningskrav införs. För anhöriginvandrare med referenspersoner som är medborgare i tredjeland förväntas motsvarande minskning bli 20%. Dessa båda uppgifter kommer att användas i de två nästföljande avsnitten (alternativ 2 och 3).
För att beräkna den förväntade minskningen för alternativ 1 ovan (där referenspersonen kan vara svensk medborgare, tredjelandsmedborgare eller, i vissa fall, en EES- eller Schweizmedborgare) behöver vi känna till hur stora de olika grupperna med referenspersoner är. En bedömning av detta har beskrivits tidigare, den återges ånyo nedan:
Tabell 2.1.11
Medborgarskap för anhöriginvandrares referenspersoner Medborgarskap Andel Svenskt 25% EU/EES & Schweiz 5% Tredjeland 70% Källa: Migrationsverket (OBS – grov skattning)
Den slutliga beräkningen av den förväntade andelen av anhörigtillstånden som kan komma att avslås i det fall där referenspersonen kan vara svensk medborgare, tredjelandsmedborgare eller, i vissa fall, en EES- eller Schweizmedborgare (dvs. enligt Anhörigkommitténs förslag) blir då enligt följande:
Referenspersoner med svenskt, EES eller schweiziskt medborgarskap utgör sammantaget 30% av samtliga (25 + 5). Ett vägt medel-
värde kan då beräknas enligt: 30% * 4% + 70% * 20% = 15,2%. Vi avrundar detta och utgår ifrån att minskningen, utifrån de riktlinjer som ges med Anhörigkommitténs förslag, blir 15%.
I tabellen nedan framgår vår bedömning av det förväntade antalet anhöriginvandrare om ett försörjningskrav införs jämfört med det förväntade antalet utan ett införande av försörjningskrav. Beräkningen avser endast de grupper av anhöriginvandrare som berörs av ett försörjningskrav inom ramen för Anhörigkommitténs riktlinjer.
Tabell 2.1.12
Slutligen skall en beräkning göras av den förväntade varaktiga (fr.o.m. år 4) nivån på den totala anhöriginvandringen om ett försörjningskrav införs. Vi utgår ifrån den tidigare presenterade beräkningen av den totala varaktiga nivån på anhöriginvandring i det fall inget försörjningskrav införs.
Förväntat antal uppehållstillstånd för berörda grupper med och utan försörjningskrav
Åldersgrupp
Utan för-
sörjningskrav
Med för-
sörjningskrav Minskning
0-6
860
729
131
7-15
1 141
967
173
16-18
489
415
74
19-24
3 718
3 153
565
25-34
6 166
5 228
937
35-44
2 172
1 842
330
44-54
756
641
115
55-64
494
419
75
65-74
379
322
58
75-w
130
110
20
Summa
16 304
13 826 2 478
Tabell 2.1.13
Slutkommentar
Varaktig förändring
Bedömningen blir slutligen att antalet anhöriginvandrare kommer att öka varaktigt med drygt 800 personer om Anhörigkommitténs förslag införs utan försörjningskrav. Ökningen ligger nästan helt i de äldre åldersgrupperna.
I det fall ett försörjningskrav införs är vår bedömning att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med ca 1 650 personer jämfört med dagens nivå. Minskningen är kraftigast i de ”mellersta” åldersgrupperna. Detta förklaras av att försörjningskravet, till antalet sett, främst kommer att beröra kategorin snabbanknytningsförhållanden. Individerna i denna kategori är företrädesvis i åldrarna 19–44 år. Den kraftiga ökningen av äldre personer slår igenom även i alternativet med försörjningskrav. Ökningen dämpas dock av att ett försörjningskrav införs.
Förändring de första åren
En betydligt kraftigare ökning kan förväntas för de tre första åren efter ett införande. Ett ackumulerat behov motsvarande 4 000 (1 333/år) personer bedöms finnas. Utöver denna ökning kommer
Förväntad anhöriginvandring fr.o.m. år 4 efter införande av Anhörigkommitténs förslag med och utan försörjningskrav
Åldersgrupper
Nuv arande
antal
Antal utan
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuvarande
antal
Antal med
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuvarande
antal
0-6
4 736 4 742
6 4 611
-124
7-15
2 764 2 771
7 2 598
-166
16-18
1 013 1 012
-1
937
-76
19-24
3 567 3 566
-2 3 001
-567
25-34
6 116 6 130
15 5 193
-923
35-44
2 506 2 508
2 2 177
-329
45-54
816
878
62
763
-53
55-64
247
557
310
482
235
65-74
103
411
308
353
250
75-w
22
129
108
109
88
Totalt
21 889 22 704
815 20 226 -1 664
de tre första åren också att påverkas av de nya generösare reglerna och av att det idag finns fler invånare med utländsk bakgrund i Sverige – följaktligen finns det fler personer som önskar återförenas med sina anhöriga än före 1997. Totalt sett förväntas antalet tillkommande anhöriginvandrare under de tre första åren bli ca 2 150 årligen.
I det fall ett försörjningskrav införs har bedömts att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med drygt 1 650 personer jämfört med dagens nivå. I beräkningen av vad som kan förväntas för de tre första åren måste antalet som har ett ackumulerat behov av anhöriginvandring adderas till den föregående beräkningen. Sedan tidigare har antalet med ett ackumulerat behov beräknats till totalt 1 333 personer årligen. Av dessa antar vi i enlighet med tidigare bedömning att 15% kommer att nekas uppehållstillstånd pga. att de ej anses kunna försörja ytterligare anhöriga. Således förväntas minskningen de tre fösta åren efter ett införande av Anhörigkommitténs förslag stanna på nivån ca 530.
Tabell 2.1.14
Minskningen berör främst de mellersta åldersgrupperna medan de äldre åldersgrupperna förväntas öka trots försörjningskravet eftersom de är överrepresenterade bland de som har ett ackumulerat behov.
Åldersgrupper
Minskning varaktig med
försörjningskrav
Till-
kommande
år 1 - 3
Reducering
15%
Slutlig bedömning
år 1 - 3 med
försörjningskrav
0-6
-124
-124
7-15
-166
-166
16-18
-76
-76
19-24
-567
-567
25-34
-923
-923
35-44
-329
-329
45-54
-53
126
106
54
55-64
235
515
437
672
65-74
250
514
436
686
75-w
88
179
152
240
Totalt
-1 664 1 333 1 131
-533
2.2 EG-direktivet 2003/86/EG (Familjeåterföreningsdirektivet), kommittédirektiven 2003:181 och 2004:171
Referenspersonen är i detta alternativ en tredjelandsmedborgare (dvs. en person som inte är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz) som är bosatt i Sverige med ett permanent uppehållstillstånd eller har beviljats ett permanent uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och som önskar återförenas med en anhörig i Sverige. Den anhörige förutsätts nästan uteslutande vara tredjelandsmedborgare men kan också vara medborgare inom EES eller Schweiz.
Till kretsen referensperson kommer i framtiden också att höra tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat och som fått uppehållstillstånd här för en längre tid än ett år (vanligen femåriga uppehållstillstånd). Den nyss nämnda kategorin behandlas i utredningens delbetänkande och beräknas enligt Ernst & Young uppgå till 500 personer årligen.
Anhörigkretsen som omfattas av förslagen är: 1. make, maka, registrerad partner eller sambo, 2. biologiska barn/adoptivbarn under 18 år, som är gemensamma till referenspersonen och makan, maken, registrerade partnern respektive sambon eller är biologiska barn/adoptivbarn under 18 år till någon av dessa, 3. förälder till referenspersonen eller makan, maken, registrerade partnern eller sambon, 4. vuxet, ogift myndigt barn till referenspersonen eller makan, maken, registrerade partnern eller sambon, eller 5. övriga anhöriga (t.ex. far- eller morföräldrar, syskon, kusiner, faster eller moster).
För att uppehållstillstånd skall kunna beviljas en anhörig enligt utredningens förslag måste vissa villkor vara uppfyllda. För makar, registrerade partners, sambor och barn/adoptivbarn under 18 år skall dock i princip en villkorslös rätt till familjeåterförening finnas.
Det nyss sagda framgår redan av utredningens förslag i delbetänkandet såvitt avser familjeåterförening där både referenspersonen och den anhörige är tredjelandsmedborgare och uttrycks i lagförslaget så att dessa anhöriga inom kärnfamiljen ”skall” ha rätt till uppehållstillstånd.
För föräldrar, vuxna, ogifta myndiga barn och övriga släktingar är tanken att ett beroendeförhållande (främst ekonomiskt men även känslomässigt) skall föreligga mellan referenspersonen och den an-
hörige. Uppehållstillstånd skall dock inte få beviljas t.ex. vid skenförhållanden, vid vilseledande eller om den anhörige utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Kravet på att ett beroendeförhållande skall föreligga mellan referenspersonen och den anhörige skall tillämpas striktare för ”övriga släktingar” än för de andra kategorierna.
Vår bedömning är att detta förslag innefattas i Anhörigkommitténs förslag. Anhörigkretsen är densamma medan kretsen referenspersoner är mer begränsad – i detta förslag kan referenspersonen endast vara tredjelandsmedborgare bosatt i Sverige.
Utan försörjningskrav
Utgångspunkten för bedömningen av hur många tillstånd som kan tänkas beviljas ytterligare med anledning av detta förslag är således att det är en delmängd av de 815 tillstånd som ”varaktigt” antas beviljas ytterligare med anledning av Anhörigkommitténs förslag. Skillnaden i förhållande till Anhörigkommitténs förslag är att kretsen referenspersoner i detta förslag är begränsad till tredjelandsmedborgare bosatta i Sverige. För att bedöma hur många uppehållstillstånd som kan komma att beviljas med anledning av detta förslag behövs uppgifter om hur stor del av anhöriginvandrarna som har tredjelandsmedborgare som referensperson. Detta har redan beskrivits och läsaren hänvisas till avsnitt 2.1 för en närmare genomgång.
Den grova uppskattningen ger vid handen att ca 70% av anhöriginvandrarna har en tredjelandsmedborgare som referensperson. Nästa fråga och bedömning avser huruvida denna delmängd med anhöriginvandrare avviker (med avseende på åldersfördelning och med avseende på vilka anhörigkategorier som ingår) från den grupp som beräknats avseende Anhörigkommitténs förslag.
För hela gruppen anhöriginvandrare (ca 23 000 beviljade uppehållstillstånd årligen) finns sannolikt påtagliga skillnader. Exempelvis kan tredjelandsmedborgare i högre grad antas önska ta hit äldre släktingar än svenska medborgare (som i högre grad redan har sin föräldrar i Sverige). Men bedömningen skall avse en betydligt mer begränsad grupp. Utgångspunkten är det tillskott av anhöriginvandrare som kan förutses med anledning av Anhörigkommitténs förslag, dvs. det som i föregående avsnitt bedömdes till:
Tabell 2.2.1
Bedömningen i detta alternativ avser således en del av den grupp med 815 personer som sedan tidigare bedömts i huvudsak bestå av personer i de fyra äldsta åldersgrupperna. Vi antar att åldersfördelningen och anhörigkategorierna i allt väsentligt liknar de som gäller i alternativet med Anhörigkommitténs förslag.
Följaktligen fördelas antalet enligt vår tidigare beräkning (tabellen ovan) proportionerligt efter de andelar som avser respektive ”medborgarskapskrets” för referenspersonerna. I tabellen nedan har därför 70% av ökningen hänförts till de anhöriga som har referenspersoner som är tredjelandsmedborgare.
Anhörigkommitténs förslag
Åldersgrupper
Ökning v araktig
0-6
6
7-15
7
16-18
-1
19-24
-2
25-34
15
35-44
2
45-54
62
55-64
310
65-74
308
75-w
108
Totalt
815
Tabell 2.2.2
Varaktigt förväntas således familjeåterföreningsdirektivet innebära en ökad anhöriginvandring motsvarande drygt 570 personer årligen.
En betydligt kraftigare ökning kan förväntas för de tre första åren efter ett införande. Ett ackumulerat behov motsvarande 4 000 (1 333/år) personer bedöms finnas totalt sett. I likhet med tidigare resonemang anser vi familjeåterföreningsdirektivets förslag vara en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. Enligt bedömning från Migrationsverket utgör den grupp vi här skall beräkna ca 70% av samtliga. Sammantaget är bedömningen då att det ackumulerade behovet för anhöriginvandrare med referenspersoner från tredjeland är ca 2 800 (70% * 4 000) vilket motsvarar drygt 930 personer årligen under de tre första åren efter ett införande av detta förslag. Utöver denna ökning kommer de tre första åren också att påverkas av de nya generösare reglerna och av att det idag finns fler invånare med utländsk bakgrund i Sverige – följaktligen finns det fler personer som önskar återförenas med sina anhöriga än före 1997. Totalt sett förväntas antalet tillkommande anhöriginvandrare under de tre första åren bli ca 1 500 årligen.
Förslag enligt familjeåterföreningsdirektivet, kommittédirektiven 2003:181 och 2004:171
Åldersgrupper
Ökning
varaktig
0-6
4
7-15
5
16-18
-1
19-24
-1
25-34
10
35-44
1
45-54
44
55-64
217
65-74
216
75-w
75
Totalt
570
Med försörjningskrav
Beräkningen skall avse att försörjningskrav ställs på referenspersonen eller den anhörige som villkor för att make, maka, registrerad partner eller sambo i ett nyetablerat förhållande, föräldrar, vuxet, ogift myndigt barn och övriga släktingar skall få uppehållstillstånd.
(Med nyetablerat förhållande avses dels att referenspersonen visserligen är gift, registrerad partner eller sambo med främst en tredjelandsmedborgare men ännu inte varaktigt sammanbott med respektive någon av dessa när uppehållstillstånd söks, dels att referenspersonen avser att ingå äktenskap, registrerat partnerskap eller samboförhållande med tredjelandsmedborgaren efter inresan till Sverige. I dessa fall skall maken/makan, registrerade partnern eller sambon initialt få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med möjlighet till förlängning).
Utredningen föreslår att försörjningskravet utformas på så sätt att referenspersonen eller den anhörige skall ha sådan ekonomisk förmåga så att den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt bistånd från samhället framför allt för det grundläggande försörjningsbehovet och bostadskostnaden. (Försörjningskravet skall inte gälla i något fall om den anhörige är maka, make, registrerad partner eller sambo i ett etablerat förhållande eller är ett barn under 18 år. Något försörjningskrav skall heller inte gälla make, maka, sambo eller registrerad partner i nyetablerat förhållande om referenspersonen är flykting eller annan skyddsbehövande eller om referenspersonen är en underårig flykting eller annan skyddsbehövande som är utan medföljande vuxen inför återförening med föräldrarna).
Analogt med tidigare resonemang tolkas detta som en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. I avsnitt 2.1 beräknas det maximala antalet som kan bli föremål för ett försörjningskrav. Därefter bedöms i samma avsnitt att 20% av ansökningarna om uppehållstillstånd (avseende personer med utländsk bakgrund) kommer att avslås pga. att referenspersonen inte bedöms kunna försörja fler.
På samma sätt som tidigare i detta avsnitt antar vi att det är 70% av anhöriginvandrarna som har tredjelandsmedborgare som referensperson. Det maximala antalet som i detta fall kan bli aktuellt för ett försörjningskrav är då ca 11 400 personer. Om ett försörjningskrav införs bedöms således antalet anhörigtillstånd minska med nästan 2 300 personer (20% av 11 400).
Tabell 2.2.3
Sammantaget blir bedömningen av detta alternativ i förhållande till dagens nivå på anhöriginvandringen enligt nedan:
Tabell 2.2.4
Förväntat antal uppehållstillstånd för berörda grupper med och utan försörjningskrav
Åldersgrupp
Utan för-
sörjningskrav
Med för-
sörjningskrav Minskning
0-6
602
481
120
7-15
798
639
160
16-18
343
274
69
19-24
2 602
2 082
520
25-34
4 316
3 453
863
35-44
1 520
1 216
304
44-54
529
423
106
55-64
346
277
69
65-74
265
212
53
75-w
91
73
18
0
0
0
Summa
11 413
9 130 2 283
Förväntad anhöriginvandring fr.o.m. år 4 enligt familjeåterföreningsdirektiv ets förslag med och utan försörjningskrav
Åldersgrupper
Nuvarande
antal
Antal utan
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuv arande
antal
Antal med
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuvarande
antal
0-6
4 736 4 740
4 4 620
-116
7-15
2 764 2 769
5 2 609
-155
16-18
1 013 1 012
-1
944
-69
19-24
3 567 3 566
-1 3 046
-522
25-34
6 116 6 126
10 5 263
-853
35-44
2 506 2 507
1 2 203
-303
45-54
816
859
44
754
-62
55-64
247
464
217
395
148
65-74
103
319
216
266
163
75-w
22
97
75
79
57
Totalt
21 889 22 459
570 20 177 -1 712
Slutkommentar
Varaktig förändring
Varaktigt förväntas familjeåterföreningsdirektivet innebära en ökad anhöriginvandring motsvarande drygt 570 personer årligen om inget försörjningskrav införs. Ökningen ligger nästan helt i de äldre åldersgrupperna.
I det fall ett försörjningskrav införs är vår bedömning att antalet anhöriginvandrare kommer att minska med drygt 1 700 personer jämfört med dagens nivå. Minskningen är kraftigast i de ”mellersta” åldersgrupperna. Detta förklaras av att försörjningskravet, till antalet sett, främst kommer att beröra kategorin snabbanknytningsförhållanden. Individerna i denna kategori är företrädesvis i åldrarna 19–44 år. Den kraftiga ökningen av äldre personer slår igenom även i alternativet med försörjningskrav. Ökningen dämpas dock av att ett försörjningskrav införs.
Förändring de första åren
Totalt sett förväntas antalet tillkommande anhöriginvandrare under de tre första åren bli ca 1 500 årligen.
2.3 Kommittédirektivet 2004:171
Med referenspersonen avses i denna del av utredningen förslag främst svensk medborgare som bor i Sverige och i vissa fall medborgare inom EU/EES och i Schweiz.
Anhörigkretsen som omfattas av förslagen är:
1. make, maka, registrerad partner eller sambo,
2. biologiska barn/adoptivbarn under 18 år,
3. förälder,
4. vuxet, ogift myndigt barn, eller
5.
övriga anhöriga (t.ex. far- eller morföräldrar, syskon, kusiner, fastrar eller mostrar).
För referenspersoner som är medborgare inom EU/EES och i Schweiz gäller att anhörigkretsen är begränsad till sambo och övriga anhöriga.
För att uppehållstillstånd skall kunna beviljas en anhörig enligt utredningens förslag måste vissa villkor vara uppfyllda. För makar,
registrerade partners, sambor och barn/adoptivbarn under 18 år skall dock i princip en villkorslös rätt till familjeåterförening finnas.
För föräldrar, vuxna, ogifta myndiga barn och övriga släktingar är tanken att ett beroendeförhållande (främst ekonomiskt men även känslomässigt) skall föreligga mellan referenspersonen och den anhörige. Uppehållstillstånd skall dock inte få beviljas t.ex. vid skenförhållanden, vid vilseledande eller om den anhörige utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Kravet på att ett beroendeförhållande skall föreligga mellan referenspersonen och den anhörige skall tillämpas striktare för ”övriga anhöriga” än för de andra kategorierna.
Ett tänkbart alternativ är också att inte införa något försörjningskrav alls för någon anhörigkategori.
Utredningen föreslår att en anhörigs uppehållstillstånd skall kunna återkallas under i stort sett samma förutsättningar som gäller enligt nuvarande regler. Återkallelse kan ske bl.a. om utlänningen lämnat vilseledande uppgifter inför ansökan om uppehållstillstånd eller denne anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Vi tolkar även detta förslag som en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. Anhörigkategorin är densamma medan kretsen referenspersoner är mer begränsad – i detta förslag kan referenspersonen endast vara svensk eller EU/EES eller Schweizmedborgare bosatt i Sverige.
Utan försörjningskrav
Utgångspunkten för bedömningen av hur många tillstånd som kan tänkas beviljas ytterligare med anledning av detta förslag är således att det är en delmängd av de 815 tillstånd som ”varaktigt” antas beviljas ytterligare med anledning av Anhörigkommitténs förslag. En skillnad i förhållande till Anhörigkommitténs förslag är att kretsen referenspersoner i detta förslag är begränsad till svensk medborgare eller EU/EES eller Schweizmedborgare bosatt i Sverige. En annan skillnad är att för referenspersoner från EU/EES eller Schweiz, är anhörigkretsen som omfattas begränsad till sambo och övriga anhöriga (kategori 5). Reduceringen av antalet anhöriginvandrare med anledning av detta är redan genomförd och läsaren hänvisas till rubriken ”Begränsad anhörigkrets för referenspersoner från EU/EES eller Schweiz” i avsnitt 2.1 för en närmare beskrivning.
Enligt den grova skattning som gjorts (och presenterats tidigare i avsnitt 2.1) är andelen av de tillkommande anhöriginvandrarna med anledning av Anhörigkommitténs förslag som har en svensk medborgare eller EU/EES eller schweizmedborgare som referensperson ca 30%. Analogt med beräkningarna i avsnitt 2.2 kan då den förväntade ökningen av antalet beviljade uppehållstillstånd beräknas till:
Tabell 2.3.1
En betydligt kraftigare ökning kan förväntas för de tre första åren efter ett införande. Ett ackumulerat behov motsvarande 4 000 (1 333/år) personer bedöms finnas totalt sett. I likhet med tidigare resonemang anser vi kommittédirektivet 2004:171 vara en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. Enligt bedömning från Migrationsverket utgör den grupp vi här skall beräkna ca 30% av samtliga. Sammantaget är bedömningen då att det ackumulerade behovet för anhöriginvandrare med referenspersoner från Sverige, EU/EES och Schweiz är ca 1 200 (30% * 4 000) vilket motsvarar ca 400 personer årligen under de tre första åren efter ett införande av detta förslag. Utöver denna ökning kommer de tre första åren också att påverkas av de nya generösare reglerna och av att det idag finns fler invånare med utländsk bakgrund i Sverige – följaktligen finns det fler personer som önskar återförenas med sina anhöriga än före 1997. Totalt sett förväntas antalet tillkommande anhöriginvandrare under de tre första åren bli ca 645 årligen.
Förslag enligt kommitté- direktiv et 2004:171
Åldersgrupper
Ökning v araktig
0-6
2
7-15
2
16-18
0
19-24
0
25-34
4
35-44
0
45-54
19
55-64
93
65-74
92
75-w
32
Totalt
244
Med försörjningskrav
Beräkningen skall avse att försörjningskrav ställs på referenspersonen eller den anhörige som villkor för att make, maka, registrerad partner eller sambo i ett nyetablerat förhållande, föräldrar, vuxet, ogift myndigt barn och övriga släktingar skall få uppehållstillstånd.
(Med nyetablerat förhållande avses dels att referenspersonen visserligen är gift, registrerad partner eller sambo med en tredjelandsmedborgare men ännu inte varaktigt sammanbott med respektive någon av dessa när uppehållstillstånd söks, dels att referenspersonen avser att ingå äktenskap, registrerat partnerskap eller samboförhållande med en tredjelandsmedborgaren efter inresan till Sverige. I dessa fall skall maken/makan, registrerade partnern eller sambon initialt få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med möjlighet till förlängning).
Utredningen föreslår att försörjningskravet utformas på så sätt att referenspersonen eller den anhörige skall ha sådan ekonomisk förmåga så att den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt bistånd från samhället framför allt för det grundläggande försörjningsbehovet och bostadskostnaden. (Försörjningskravet skall inte gälla i något fall om den anhörige är maka, make, registrerad partner eller sambo i ett etablerat förhållande eller är ett barn under 18 år).
Analogt med tidigare resonemang tolkas detta som en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. I avsnitt 2.1 beräknas det maximala antalet som kan bli föremål för ett försörjningskrav. Därefter bedöms i samma avsnitt att 4 % av ansökningarna om uppehållstillstånd kommer att avslås pga. att referenspersonen inte bedöms kunna försörja fler.
På samma sätt som tidigare i detta avsnitt antar vi att det är 30% av anhöriginvandrarna som har svenska-, EU/EES- eller schweizmedborgare som referensperson. Det maximala antalet som i detta fall kan bli aktuellt för ett försörjningskrav är då knappt 4 900 personer (Utan försörjningskrav i tabellen nedan).
Enligt tidigare bedömning räknas i nästa kolumn de 4% bort som antas inte kunna försörja ytterligare anhöriga.
Tabell 2.3.2
Om ett försörjningskrav införs minskar det förväntade antalet beviljade uppehållstillstånd med knappt 200 personer.
Sammantaget blir bedömningen av detta alternativ i förhållande till dagens nivå på anhöriginvandringen enligt nedan:
Tabell 2.3.3
Förväntat antal uppehållstillstånd för berörda grupper med och utan försörjningskrav
Åldersgrupp
Utan för-
sörjningskrav
Med för-
sörjningskrav Minskning
0-6
258
248
10
7-15
342
329
14
16-18
147
141
6
19-24
1 115
1 071
45
25-34
1 850
1 776
74
35-44
652
626
26
44-54
227
218
9
55-64
148
142
6
65-74
114
109
5
75-w
39
37
2
Summa
4 891
4 696
196
Förväntad v araktig anhöriginvandring efter införande av Kommittédirektiv 2004:171 med och utan försörjningskrav
Åldersgrupper
Nuvarande
antal
Antal utan
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuv arande
antal
Antal med
försörjningskrav
Skillnad
mot
nuv arande
antal
0-6
4 736 4 738
2 4 727
-8
7-15
2 764 2 766
2 2 752
-12
16-18
1 013 1 013
0 1 007
-6
19-24
3 567 3 567
0 3 522
-45
25-34
6 116 6 120
4 6 046
-70
35-44
2 506 2 506
0 2 480
-26
45-54
816 834
19
825
10
55-64
247 340
93
334
87
65-74
103 195
92
191
88
75-w
22
54
32
52
31
Totalt
21 889 22 134 244 21 938
49
Slutkommentar
Varaktig förändring
Varaktigt förväntas Kommittedirektivet 2004:171 innebära en ökad anhöriginvandring motsvarande närmare 250 personer årligen om inget försörjningskrav införs. Ökningen ligger nästan helt i de äldre åldersgrupperna.
I det fall ett försörjningskrav införs är vår bedömning att ökningen av antalet anhöriginvandrare kommer att stanna på ca 50 personer jämfört med dagens nivå. I ökningen inryms såväl en ökning för de äldre åldersgrupperna som en minskning i de ”mellersta” åldersgrupperna.
Förändring de första åren
Antalet tillkommande anhöriginvandrare under de tre första åren förväntas bli ca 645 årligen om inget försörjningskrav införs.
3 En offentligfinansiell kalkyl
3.1 Inledning
Vi ansluter oss till den bedömning som författarna till ”Ekonomiska konsekvenser av utökad anhöriginvandring”
2
tidigare presenterat
kring invandringens effekter på lönestruktur, relativa faktorpriser och ekonomisk tillväxt. Bedömningen är att invandringens effekt på såväl lönestrukturen som relativa faktorpriser (kvoten mellan vinster och löner) och ekonomisk tillväxt är liten.
Beräkningen av de ekonomiska effekterna koncentreras därför till offentlig sektor.
Det får anses uppenbart att en offentligfinansiell kalkyl av detta slag kraftigt påverkas av åldersstrukturen hos gruppen invandrare. Liksom för infödda är det främst personer i arbetsför ålder som genererar ett offentligfinansiellt överskott. För äldre personer är det känt att kostnader för vård och omsorg ökar påtagligt med stigande ålder. För att fånga kostnadsaspekterna på ett godtagbart sätt har vi därför valt att genomgående söka kostnadsdata åldersgrupperat i tio åldersgrupper.
2
SOU 2002:13, Bilaga 3
Beräkningarna avser genomgående, om inget annat anges, varaktiga effekter av en förändrad anhöriginvandring utan hänsyn till eventuella initiala merkostnader. Initiala merkostnader är däremot medräknade genom att beräkningarna av förväntat antal uppehållstillstånd har delats upp i dels varaktigt antal (fr.o.m. år 4), dels initialt antal (år 1–3). Detta får genomslag i de slutliga beräkningar som redovisas i rapportens kapitel 4.
3.2 Intäkter och kostnader inom offentlig sektor
Offentliga intäkter
I detta avsnitt utgår vi ifrån en generell modell som är utarbetad för gruppen anhöriginvandrare.
Faktorinkomster och transfereringar
För att få uppgifter kring offentliga intäkter har kontakter tagits med Statistiska Centralbyrån (SCB). På vårt uppdrag har SCB genomfört en specialbearbetning av data för att erhålla uppgifter om inkomst, skatt m.m. för utrikes födda som har familjeband som grund för bosättning i Sverige. Med familjeband menas:
- Medföljande familjemedlem
- Återförening av familj
- Familjebildning med person född utomlands
- Familjebildning med person född i Sverige
Adoption
Vi utgår ifrån att denna utsökning bättre fångar målgruppen anhöriginvandrare än vad en sökning på samtliga utrikes födda gör.
Uppgifterna bygger på data från 2002 och presenteras åldersfördelat i följande två tabeller:
Tabell 3.2.1
Tabell 3.2.2
Befolkningen 2002-12-31 som är utrikes födda och har familje-
band i grund för bosättning (medelvärde per åldersgrupp)
Antal
Bostadsbidrag
Disponibel
inkomst
0-6
9 038
0
110
7-15
27 736
0
621
16-18
12 842
62 12 785
19-24
25 128
1 430 59 994
25-34
65 315
3 215 97 480
35-44
59 482
4 219 127 885
45-54
27 901
3 926 127 424
55-64
10 149
4 727 98 811
65-74
7 923
14 216 71 831
75
5 837
11 426 61 841
Samtliga
251 351
3 320 84 153
Befolkningen 2002-12-31 som är utrikes födda och har familjeband i grund för bosättning. (Medelvärden per åldersgrupp)
Antal Faktorinkomst
1)
Arbestmarknads-
försäkringar
2)
Pensioner och
andra skatte- pliktiga bidrag
Övriga skatte-
fria bidrag
3)
Skatt
4)
0-6
9 038
105
4
23
15
7-15
27 736
528
0
143
89
16-18
12 842
6 099
103
962
6 105
1 032
19-24
25 128
43 157
7 002
757 12 777
12 756
25-34
65 315
80 980
18 804
2 288 13 649
28 435
35-44
59 482 115 546
21 690
5 110 15 949
41 703
45-54
27 901 122 448
19 747
10 611
7 502
44 972
55-64
10 149
70 489
15 374
16 948
923
27 930
65-74
7 923
4 106
746 27 568
40
3 078
75
5 837
850
15 24 780
4
Samtliga 251 351
69 663
13 561
5 252
9 792
24 831
1. Summan av löneinkomst, företagarinkomst och inkomst av kapital 2. Sjukpenning, arbetsskadeersättning, föräldrapenning & arbetsmarknadsstöd 3. Barnbidrag, skattefri del av livränta, skattefri del av barnpension, särskilt pensionstillägg, studiebidrag, återbetalningspliktiga studielån, skattefri sjukpenning, skattefri frivillig pension, ersättning till värnpliktiga och erhållet bidragsförskott 4. Här ingår även under året betalda underhållsbidrag och återbetalda studielån
Källa: Statistiska Centralbyrån. Specialbearbetning av Inkopak 2002.
Faktorinkomsterna utgör underlag till befolkningens bidrag till skattesystemet. De sociala avgifterna antas utgöra 33%
3
av faktor-
inkomsterna per åldersgrupp och beräknas då till:
Tabell 3.2.3
Indirekta skatter
De indirekta skatter som anhöriginvandrare bidrar med är beroende av deras disponibla inkomster. Vi väljer att utgå ifrån den rapport om Ekonomiska konsekvenser av utökad anhöriginvandring som ingår i SOU 2002:13. I denna rapport beräknades invandrarbefolkningens bidrag till indirekta skatter uppgå till 27 000 kr per person och år. Beräkningen är gjord på uppgifter från år 1999. Vi räknar upp detta till 2002 års nivå genom att använda KPI. År 1999 var KPI=258,1 och 2002 var KPI=272,8, prisökningarna har således varit 272,8/258,1=5,7% under dessa år. Invandrarbefolkningens bidrag till indirekta skatter 1999 uttryckt i 2002 års prisnivå var 27 000*1,057=28 539 kr. Beräkningen bygger på att invandrarbefolkningens genomsnittliga disponibla inkomst var 95% av de inrikes föddas disponibla inkomst. Vi har med SCBs hjälp erhållit beräkningar för gruppen ”utrikes födda som har familjeband i grund för bosättning”.
3
Trots att det i praktiken är olika skattesatser på olika inkomstslag har vi här valt att genom-
snittligt använda 33%.
Faktorinkomst Sociala avgifter
0-6
105
35
7-15
528
174
16-18
6 099
2 013
19-24
43 157
14 242
25-34
80 980
26 723
35-44
115 546
38 130
45-54
122 448
40 408
55-64
70 489
23 261
65-74
4 106
1 355
75 850
281
Tabell 3.2.4
För denna grupp (som vi anser bättre speglar gruppen anhöriginvandrare) är andelen disponibel inkomst endast 68% av den infödda befolkningens disponibla inkomst.
Om vi utgår ifrån den tidigare beräkningen på 28 539 kr så kan den således räknas om enligt 28 539 * 0,68/0,95 = 20 428 kr. Detta utgör således ett medelvärde. Vi väljer därefter att fördela detta medelvärde efter samma fördelning som vi erhållit från SCB beträffande fördelning av disponibel inkomst per åldersgrupp. Den slutliga fördelningen av bidraget till indirekta skatter framgår nedan:
Tabell 3.2.5
Genomsnittlig disponibel inkomst 2002
Utrikes födda med familjeband som skäl för bosättning
84 153
Infödda
123 797
Disponibel
inkomst
Andel av grup-
pens samlade genomsnittliga
disponibla
inkomst
Bidrag till
indirekta
skatter
0-6
110
0%
27
7-15
621
1%
151
16-18
12 785
15%
3 104
19-24
59 994
71% 14 564
25-34
97 480
116% 23 663
35-44
127 885
152% 31 044
45-54
127 424
151% 30 932
55-64
98 811
117% 23 986
65-74
71 831
85% 17 437
75
61 841
73% 15 012
Samtliga
84 153
100% 20 428
Statens kostnader
Högskoleutbildning
Enligt Högskoleverkets årsrapport 2003 var den genomsnittliga kostnaden per helårsstudent 61 000 kr år 2002. För att kunna använda detta underlag måste vi ta hänsyn till ”högskolefrekvensen” hos vår målgrupp. Andelen studenter med utländsk bakgrund (utomlands födda) var 2003 enligt Högskolverkets statistik 15%
4
. Vi antar att invandrares benägenhet att studera på universitet och högskola inte skiljer sig från gruppen utrikes födda i allmänhet. Antalet heltidsstudenter uppgick enligt Högskoleverket 2003 totalt sett till 299 746. Andelen studenter som var utomlands födda var samma år 15%. Detta motsvarar 44 962 studenter med utländsk bakgrund. Totalantalet i riket som 2003 var utomlands födda var 789 391. Andelen högskolestudenter i denna befolkningsgrupp är således ca 6%. Vi utgår ifrån att nyttjandet av högskoleutbildning är koncentrerat till åldersgrupperna 19–44 år. I ett första steg tilldelar vi dessa åldersgrupper 6% av den kostnad som Högskoleverket beräknat: 6% * 61 000 = 3 660 kr. Den beräkning som Högskoleverket gjort avser kostnaden per helårsstuderande. Vi antar att genomsnittsstudenten studerar på ca 85% av heltid. Vi tilldelar därför var och en av åldersgrupperna i intervallet 19–44 år kostnaden 3 111 kr (85% * 3 660).
Försörjningsstöd till äldre
Sedan 2003 finns den nya förmånen äldreförsörjningsstöd inom socialförsäkringssystemet. Förmånen är avsedd för personer bosatta i Sverige som fyllt 65 år och som inte får sina grundläggande försörjningsbehov tillgodosedda genom andra förmåner inom det allmänna pensionssystemet.
Förmånstagarna kan delas in i två grupper, de med pension och de utan pension. Totalt sett fick i genomsnitt 11 600 personer äldreförsörjningsstöd (ÄFS) 2004. De med pension (men så låg pension att de hamnar under gränsen för skälig levnadsnivå) var i medeltal 6 100 personer och de utan pension var i genomsnitt 5 500 personer. Medelbeloppet per person i den första gruppen år 2004 var 22 500 kr
4
Källa: Högskoleverkets hemsida, statistikdatabasen - nyckeltal
och i den andra gruppen 76 900 kr. Medelbeloppet för samtliga förmånstagare var år 2004: 48 500 kr.
ÄFS kan således bli aktuellt för de anhöriginvandrare som dessa beräkningar avser i det fall de fyllt 65 år, saknar förmögenhet eller pensionsinkomster från sitt ursprungliga hemland för att komma upp i en skälig levnadsnivå.
En stor andel av de tillkommande anhöriginvandrarna kommer från tredjeland och det kan därför antas att de i hög grad saknar tillgångar eller pensionsinkomster från sitt ursprungliga hemland och därför kommer att kunna erhålla ÄFS. Det saknas uppgifter kring denna grupp som skulle kunna ge en noggrannare bedömning av storleken på hur stor denna andel är. Vi väljer att anta att 85% av de tillkommande anhöriginvandrarna i åldrarna 65 år och däröver kommer att erhålla ÅFS enligt det genomsnittliga beloppet för den grupp som saknar pension (76 900 kr). Det innebär, utslaget på samtliga i de två äldsta åldersgrupperna, en genomsnittlig kostnad på 65 365 kr per år och beviljat uppehållstillstånd.
Statliga kostnader för tandvård
I statens utgifter för tandvård ingår dels ersättning till landstingen bl.a. för viss uppsökande verksamhet m.m. samt kostnader för tandvårdsförsäkringen. Sammantaget beräknades dessa kostnader till ca 2 787 Mkr
5
2003. Detta avser endast tandvårdskostnader för vuxna. Relaterat till den vuxna befolkningen 19–w år blir kostnaden per person 402 kr/år. Det finns skäl att anta att den genomsnittliga kostnaden inom den vuxna befolkningen ökar med stigande ålder. Vi saknar däremot underlag för hur denna fördelning ser ut. Samtliga åldersgrupper 20–w år tilldelas därför kostnaden 402 kr i årskostnad.
Kriminalvård
Kriminalvårdens kostnader uppgick 2003 till 5 214 Mkr enligt Kriminalvårdsverkets årsstatistik. Vi beräknar kostnaden per medborgare. De yngsta och den äldsta åldersgruppen frånräknas då dessa inte antas ta kriminalvårdens resurser i anspråk. Kostnaden per medborgare hamnar då på 801 kr. Även om det finns undersökningar som pekar mot att invandrarbefolkningen är överrepresenterad i brotts-
5
SOU 2001:36, sid 119
statistiken och därigenom sannolikt har en högre kostnad avseende kriminalvård så väljer vi att bortse ifrån detta. Detta motiveras dels av att det nyligen presenterats undersökningar som pekar på att invandrare missgynnas i rättssystemet dels av att detta i sammanhanget ändå är en marginell kostnad.
Hanteringskostnader Migrations- och Integrationsverket
Migrationsverket har genom egna ungefärliga beräkningar bedömt dagens hanteringskostnad till ca 2 000 kr per avgjort ärende avseende uppehållstillstånd för tre grupper. De tre grupperna är anhöriga, sökande enligt EES-avtalet samt sökande för besök. Av dessa är gruppen anhöriga flest till antalet och dessa ansökningar kräver även mer arbete per ansökan än ärenden för de två övriga grupperna. Vi väljer därför att räkna upp ärendekostnaden till 2 500 kr för gruppen anhöriginvandrare och ytterligare till 3 000 kr per beviljat ärende. I det fall ett försörjningskrav införs förväntas kostnaden öka med 50% till 4 500 kr. Detta till följd av den ekonomiska prövning som då tillkommer.
Vi har även haft kontakter med Integrationsverket. Arbetet inom Integrationsverket sker på ett mer övergripande plan än inom Migrationsverket. Integrationsverket har inga hanteringskostnader på individnivå och bedömer att en marginell ökning av invandringen inte kommer få någon tydlig påverkan på deras kostnader.
Kommunernas kostnader
För att få underlag till kommunernas kostnader för gruppen anhöriginvandrare har vi varit i kontakt med företrädare för främst Botkyrka kommun. Valet att kontakta Botkyrka är naturligt med tanke på att kommunen har en hög andel invandrare. I våra samtal med företrädare för kommunen har vi förstått att kommen anser sig ha högre genomsnittliga kostnader för utlandsfödda än för infödda. Beträffande förskolebarn handlar detta exempelvis om att invandrarbarn i ökad grad behöver extra språkträning, i skolan har kommunen tillskapat ett flertal internationella klasser för elever med utländsk bakgrund, bland tonåringar som blir placerade eller som bli föremål för omedelbart omhändertagande av socialtjänsten är invandrare överrepresenterade. Även bland de äldre med utländsk bakgrund kan man, menar kom-
munens företrädare, se högre kostnader: handläggningstider för t.ex. bedömning av försörjningsstöd eller biståndsbedömning blir längre genom kulturella olikheter och språksvårigheter. Det saknas kostnadsuppföljningar för att bekräfta de merkostnader som nämns ovan. Kommunens företrädare har själva uppskattat merkostnaden till ca 20% per individ.
Att merkostnaden kan uppgå till 20% för gruppen invandrare kan synas mycket, det finns dock skäl, mot bakgrund av ovanstående resonemang, att anta att en merkostnad föreligger i Botkyrka. Vid sidan av percapitakostnaden är även nyttjandegraden viktig för att bedöma kostnaden. Om det kan visas att gruppen invandrare systematiskt har en högre eller lägre nyttjandegrad av olika kommunala tjänster än den samlade befolkningen så motiverar detta anpassningar av den genomsnittliga percapitakostnaden. Kommunens verksamhetsredovisning innehåller inte uppgifter om etnicitet och det finns således inga data för att påvisa avvikelser i nyttjandegrad. I diskussioner med företrädare för Botkyrka kommun har dock inte framkommit annat än att vår målgrupp nyttjar de kommunala tjänsterna i enlighet med den samlade befolkningen (undantaget är tonåringar inom socialtjänsten, vi väljer dock att bortse från detta med motiveringen att det i sammanhanget är av marginell betydelse).
Vi ifrågasätter inte bedömningen från Botkyrka om att det där finns en merkostnad för denna grupp. Samtidigt bedömer vi inte förhållandena i Botkyrka som representativa för kommuner i allmänhet med tanke på att det i Botkyrka finns en ovanligt hög andel invånare med utländsk bakgrund. Sammantaget väljer vi att inte göra något generellt påslag för befolkningen med utländsk bakgrund utan använder de genomsnittliga percapitakostnader som gäller för befolkningen i sin helhet. I de fall det är möjligt och bedöms relevant kommer dock hänsyn tas till invandrarbefolkningens/gruppen anhöriginvandrares nyttjandegrad av olika tjänster.
Barnomsorg
Barnomsorgen består av följande delar: Förskola (inklusive familjedaghem) och Fritidsverksamhet. Kostnader för dessa verksamheter presenteras i tabellen nedan:
Tabell 3.2.6
Källa : Svenska Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 7
Kostnadsfördelningen för fritids stämmer dock inte med den åldersgruppering vi valt att göra. Percapitakostnaden (11 953) för fritidsåldersgruppen 6–12 behöver justeras för att stämma med vår åldersgrupp 6–15 år. Vår åldersgrupp består av tio ettårsgrupper medan Kommunförbundets grupp består av sju ettårsgrupper. Om vi antar att varje åldersgrupp består av lika många individer så måste den ursprungliga kostnaden 11 953 fördelas på ytterligare 30% individer. Den slutliga fritidskostnaden per barn i åldern 6–15 år blir således 11 953 / 1,3 = 9 195 kr.
Skola
I tabellen nedan framgår kostnader per elev för de olika skolverksamheter som kommunerna ansvarar för.
Tabell 3.2.7
Källa : Svenska Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 6
2003
0 - 5 år 6 -12 år
Förskola
66 613
Fritids
11 953
Kostnad per barn och år
2003
6 år 7 - 15 år 16 -19 år 19 - w år
Förskoleklass
41 129
Grundskola
64 106
Musikskola (per inv 7-15 år)
1 725
Gymnasieskola
83 577
Komvux (per heltidsstuderande)
36 594
Kostnad per elev
Kommunförbundets material behöver omarbetas för att passa för våra syften. Vi har valt följande åldersgrupper för barn och ungdom: 0–5, 6–15, 16–19. Kostnaden för Förskoleklass bör slås samman med Grundskolans kostnad för att stämma med vår åldersgrupp 6–15 år. I tabellen ovan avser uppgiften för grundskolan kostnad per elev för nio ”ettårsgrupper” (7–15 år). Förskoleklassen består av en ettårsgrupp. Den nya åldersgruppen består av tio ”ettårsgrupper”. Vi antar att antalet individer i varje årskull är lika stora i dessa åldrar. För att lägga på kostnaden för förskoleklass för 6-åringar till den samlade förskoleklass/grundskolekostnaden för 6–15 åringar görs följande beräkning: (9 * 64 106 + 1* 41 129) /10. Den samlade kostnaden för Förskoleklass/Grundskola per barn 6–15 år blir då 61 808.
Musikskolan
Beträffande kostnaden för musikskola tilldelar vi gruppen 6–15 åringar kostnaden 1 725 kr. Kostnaden är redan i Kommunförbundets material fördelad på samtliga i åldersgruppen.
Gymnasieskolan
När det gäller kostnaden för gymnasieskolan måste vi ta hänsyn till att skolformen inte är obligatorisk. Gymnasiefrekvensen för den aktuella åldersgruppen är 76%. Per individ som nyttjar gymnasieskolan kan då kostnaden beräknas till 83 577 * 0,76 = 63 519 kr.
Komvux
I Kommunförbundets underlag framgår att kostnaden per helårsstuderande i Komvux 2003 var 36 594 kr
6
. För att kunna använda detta underlag måste vi ta hänsyn till nyttjandegraden. Andelen Komvuxelever med utländsk bakgrund (utomlands födda) var läsåret 2001/2002 enligt Skolverkets statistik 26%. Antalet elever läsåret 2001/2002 som var utomlands födda uppgick enligt Skolverket till 75 200. Totalantalet i riket som 2003 var utomlands födda var 789 391. Andelen Komvuxelever i denna befolkningsgrupp är således ca 10%. Eftersom vi saknar underlag kring
6
Källa: Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 6
hur nyttjandet av Komvux i denna grupp fördelar sig åldersmässigt tilldelar vi samtliga de åldersgrupper (20–54 år) som kan beröras av Komvux i ett första steg 10% av den kostnad som Kommunförbundet beräknat: 10% * 36 594 = 3 659. Kommunförbundet har beräknat kostnaden per helårsstuderande. Genom kontakter med personer som har erfarenhet från Komvux har vi bedömt att genomsnittsstudenten studerar på ca 85% av heltid. Vi tilldelar därför var och en av åldersgrupperna i intervallet 20–54 år kostnaden 3 110 kr (85% * 3 659).
Äldreomsorg
Kostnaden för äldreomsorgen per invånare 65 år–w år uppgår 2003 till 45 624 kr
7
. Vi tilldelar våra två äldsta åldersgrupper denna kostnad.
Individ- och familjeomsorg
Uppgifter finns både om kostnader per invånare för individ- och familjeomsorg (2 211 kr)
8
samt för arbetsmarknadsåtgärder (290 kr).
Vi lägger samman detta till en totalkostnad per invånare: 2 501 kr – vilken tilldelas samtliga åldersgrupper.
Handikappomsorg
Kostnaden för handikappomsorgen uppgick i genomsnitt till 4 181 kr
9
per invånare i åldern 0–64 år. Beloppet är rensat för de delar som staten finansierar. I kommunförbundets material framgår att underlagen från kommunerna i denna del har vissa brister. Genom att vi inte kommit över något mer tillförlitligt material väljer vi att använda dessa uppgifter. Samtliga åldersgrupper utom de två äldsta påförs därför kostnaden 4 181 för handikappomsorg. Skälet till att de äldsta åldersgrupperna ej belastas är att denna typ av kostnader för äldre invånare hanteras inom äldreomsorgen.
7
Källa: Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 8A
8
Källa: Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 8A
9
Källa: Kommunförbundet, Vad kostar verksamheten i din kommun – 2003, tabell 8C
Övrig kommunal verksamhet
Vi väljer att bortse från kostnader för övrig kommunal verksamhet i vår kalkyl. Skälet är att flera av dessa verksamheters kostnader inte har någon direkt koppling till en marginellt ökad invandring. Detta får anses gälla t.ex. ”politisk verksamhet” och ”infrastruktur”. Andra verksamheter, såsom kultur och fritid, betingar endast obetydliga belopp och tas av detta skäl inte med.
Landstingens kostnader
För att beräkna landstingens kostnader för gruppen invandrare behövs kunskaper om främst kostnader för hälso- och sjukvård samt för den del av tandvården som finansieras av landstingen, d.v.s. barn- och ungdomstandvården. Vi bortser i detta sammanhang från landstingens övriga kostnader, t.ex. kostnader för regional utveckling.
Hälso- och sjukvård
Samhällsmedicin inom Stockholms läns landsting (SLL) förvaltar och utvecklar modeller för behovsbaserad geografisk resursfördelning inom landstinget. För att få underlag till resursfördelningen analyseras bland annat data om sjukvårdskonsumtion från patientregistret som samkörs med sociodemografiska uppgifter från SCB. Resultat av dessa analyser används sedan i beräkningar av sjukvårdskostnader för specifika grupper i befolkningen. Samhällsmedicin har mångårig erfarenhet av denna typ av arbete. I underlaget till 2005 års resursfördelning inom Stockholms läns landsting framgår följande:
Personer födda i annat land än Sverige har likartad konsumtion av slutenvård men något lägre konsumtion av psykiatrisk öppenvård. Personer födda i annat land än Sverige besöker primärvård mer än svenskfödda, förutom i åldersgruppen 18–24 år där de utlandsfödda har färre besök.
För att beräkna den slutliga kostnaden är det intressant att diskutera om vår målgrupps kostnader per individ uppvisar systematiska avvikelser i förhållande till den samlade befolkningen. På samma sätt som beskrivits i avsnittet om kommunernas kostnader kan man anta att det även inom hälso- och sjukvården finns kostnader som förlänger/fördyrar ”hanteringen”. Sannolikt åtgår mer tid vid en patientkontakt om språksvårigheter föreligger. I de fall tolkhjälp krävs är det
ett exempel på en kostnad som tillkommer specifikt för vår målgrupp. Det saknas dock faktamässiga underlag för detta och det kan antas att skillnaderna är av marginell betydelse.
Vi väljer således, främst med stöd i bedömningen från Samhällsmedicin inom SLL, att utgå ifrån att sjukvårdskostnaderna inte skiljer sig påtagligt mellan svenskfödda och personer födda i annat land.
Landstingsförbundet publicerar årligen uppgifter om kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården. I bilaga 2 och 3 framgår att nettokostnaden 2003 för hälso- och sjukvård (exklusive tandvård) uppgick till 133 313 Mkr. Detta motsvarar 14 853 kr per invånare. Beräkningar har genomförts för att fånga hur kostnaden per invånare fördelar sig på de olika åldersgrupper vi valt att använda i denna kalkyl (se bilaga 1).
Tabell 3.2.8 Beräknad kostnad (kr) för hälso- och sjukvård per invånare i olika åldersgrupper 2003:
Källa: Landstingsförbundet, Region Skåne samt egen beräkning, se bilaga 1
Beräkningen visar som väntat att kostnaderna är betydligt högre för de äldre åldersgrupperna.
Tandvård
Enligt Landstingsförbundet kostade tandvården 2003 4 354 Mkr (se bilaga 2 och 3). Utslaget per invånare i riket motsvarar detta 485 kr per invånare. Landstingens totala nettokostnader 4 354 Mkr har således fördelats på landets nästan 9 miljoner invånare. Landstingsförbundet använder denna beräkning för att komma fram till totala
0-5 år 13 476 6-15 år 5 800 16-19 år 8 207 20-24 år 8 212 25-34 år 10 186 35-44 år 10 861 45-54 år 13 252 55-64 år 18 580 65-74 år 27 961 75-w år 36 084 Totalt 14 853
kostnader för landstingens verksamhet per invånare. För våra syften behövs en precisering. Landstingens nettokostnader för tandvård består uteslutande av kostnader hänförliga till barn och ungdomar. Vi väljer därför att istället fördela de 4 354 Mkr på antalet invånare 0–18 år. Den samlade befolkningen i dessa åldrar uppgick den 1 november 2003 (enl. statistik hämtad från SCBs hemsida) 2 033 612 personer. Tandvårdskostnaden för 0–18 åringar kan härigenom beräknas till 2 141 kr. (4 353 Mkr / 2 033 612). Vi saknar ett faktaunderlag för att fördela kostnaden på de tre åldersgrupper vi valt (0–6, 7–15, 16–18). Alla dessa tre grupper tilldelas därför denna kostnad.
4 Totala intäkter och kostnader
Kalkylen nedan avser beräknade årliga intäkter och kostnader för en genomsnittlig anhöriginvandrare i respektive åldersgrupp. Tabellen är en sammanfattning och sammanställning av samtliga ovan redovisade beräkningar. I tabellens nedre del sker även en totalberäkning av de offentligfinansiella intäkterna – kostnaderna.
Typkalkylen på nästa sida avser beräkningar som utgår ifrån att inget försörjningskrav införs. I de beräkningar som kommer att utföras, och där utgångspunkten är att ett försörjningskrav införs, kommer den beräknade kostnaden för Migrationsverkets hanteringskostnad att höjas till 4 500 kr per beviljat uppehållstillstånd.
Tabell 4.1
Införandet av ett försörjningskrav innebär att anknytningspersonen skall kunna stå för vissa kostnader för den anhörige. (Eller i vissa fall att den anhöriga själv skall klara sin försörjning.) Detta gäller vissa levnadsomkostnader såsom mat och husrum. Försörjningsskyldighe-
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet 9 195 Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad
13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total per åldersgrupp
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Totalt offentligfinansiellt över- / underskott
0
ten är tänkt att gälla i två år eller längre i vissa alternativ. Effekterna av detta för anhöriginvandrare får antas små. En anhöriginvandrare som under sin första tid i Sverige blir försörjd kommer att bidra till de offentliga inkomsterna genom sin konsumtion (indirekta skatter). Samtidigt kommer anknytningspersonens konsumtion att minska i motsvarande grad då den personen avstår konsumtionsutrymme till sin eller sina anhöriga. Slutligen antas att kommunernas kostnader för försörjningsstöd blir betydligt lägre för gruppen tillkommande anhöriginvandrare om ett försörjningskrav införs. Sammantaget bedöms dock de sammantagna effekterna på nettokostnaden bli små och vi väljer därför att utgå ifrån en typkalkyl – som gäller för båda alternativen med och utan försörjningskrav. Det enda som skiljer är, som beskrivits ovan, Migrationsverkets hanteringskostnad som förväntas öka om ett försörjningskrav införs.
De samlade effekterna av ett försörjningskrav förväntas trots ovanstående resonemang bli märkbara. Ett införande förväntas minska främst antalet beviljade uppehållstillstånd. Detta har noggrannare beskrivits i avsnitt 2. I kalkylen påverkar detta således ”Förväntat antal uppehållstillstånd” för de olika alternativen.
Således kommer typkalkylen att användas för att beräkna samhällets intäkter och kostnader för de tre olika alternativ som skall kostnadsberäknas. Varje alternativ innehåller dessutom två varianter: med eller utan försörjningskrav. Sammantaget görs därför sex beräkningar som var och en har en unik uppsättning med förväntat antal beviljade uppehållstillstånd.
De sex kalkylerna återges i sin helhet i bilagorna 4 a–f. I tabellen nedan sammanfattas det övergripande resultatet av de sex kalkylerna.
Även den förväntade årliga kostnaden de tre första åren efter ett införande av respektive förslag framgår. Kalkylen visar på ett årligt underskott på 172 Mkr de tre första åren efter ett införande av Anhörigkommitténs förslag utan försörjningskrav. Motsvarande beräkning med försörjningskrav innebär att det förväntade årliga underskottet minskar till 135 Mkr. Dessa två beräkningar framgår i bilaga 5 a–b och bygger på förväntat antal till följd av ett ackumulerat behov av anhöriginvandring. Förutsättningarna framgår närmare i kapitel 2. De resterande fyra beräkningarna avseende förväntade effekter under de tre första åren är beräknade i relation till Anhörigkommitténs förslag med respektive utan försörjningskrav. Familjeåterföreningsdirektivets förslag har bedömts vara en delmängd av Anhörigkommitténs förslag. I linje med detta har Familjeåterföreningsdirektivet, utan försörjningskrav, beräknats till 70% av beräk-
nat belopp för Anhörigkommitténs förslag. Resterande 30% avser således alternativet Kommittédirektiv 2004:171.
Tabell 4.2
En bedömning om vad som kan förväntas ske på 20 års sikt skall enligt uppdragsbeskrivningen lämnas. En simulering har genomförts som grund för denna beräkning. Beräkningen har avgränsats till Anhörigkommitténs förslag utan försörjningskrav. Hänsyn har dock tagits till den kraftiga ökning av antalet beviljade uppehållstillstånd som förväntas under de tre första åren till följd av ett ackumulerat behov. I simuleringsmodellen, se bilaga 6, har vi (med undantag för de tre första åren) antagit att det varaktiga antalet tillkommande anhöriginvandrare blir 815 enligt tidigare beräkning och åldersfördelning. I simuleringsmodellen flyttar vi upp redan bosatta anhöriginvandrare till nästa åldersgrupp med ökat antal år samt tillför årligen nya anhöriginvandrare.
Totalt sett bedöms enligt våra beräkningar 13 645 anhörigtillstånd beviljas ytterligare under en 20-årsperiod om Anhörigkommitténs förslag införs utan försörjningskrav. Vi använder därefter samma kalkyl som tidigare för att beräkna det offentligfinansiella underskottet. Underskottet beräknas under perioden 2006–2025 sammantaget uppgå till 1 485 Mkr. Beräkningen framgår i bilaga 7. I det fall ett försörjningskrav införs är det rimligt att anta att detta underskott minskar betydligt. Vi utgår ifrån att relationen mellan alternativen utan och med försörjningskrav avseende Anhörigkommitténs förslag enligt tabellen ovan kan användas för att uppskatta även storleksordningen efter 20 år. I tabellen ovan utgör underskottet i alternativet med försörjningskrav ca 66% av underskottet i alternativet utan försörjningskrav (-43/-65 = 66%). Med detta som utgångspunkt kan det ackumulerade underskottet under perioden 2006–2025 för
Sammanställning totalt årligt offentligfinansiellt underskott
Alternativ
Varaktigt
År 1 - 3
Anhörigkommitténs förslag, utan försörjningskrav
-65
-172
Anhörigkommitténs förslag, med försörjningskrav
-43
-135
Familjeåterföreningsdirektivet, utan försörjningskrav
-46
-120
Familjeåterföreningsdirektivet, med försörjningskrav
-25
-95
Kommittédirektivet 2004:171, utan försörjningskrav
-20
-52
Kommittédirektivet 2004:171, med försörjningskrav
-18
-41
Underskott (Mkr)
Anhörigkommitténs förslag med försörjningskrav uppskattas till ca 980 Mkr.
5 Slutsatser
De genomförda beräkningarna innehåller en betydande osäkerhet. I flera fall saknas faktamässiga underlag för beräkningarna och erfarenhetsmässiga bedömningar har därför behövt göras. Genomgående har vi försökt att få hjälp och stöd med denna typ av bedömningar från sakkunniga, främst inom Migrationsverket.
Även om beräkningarna i många fall presenteras som ”exakta tal” måste uppgifterna om bedömt antal uppehållstillstånd och kostnader beräknade utifrån detta tas som grova riktvärden.
Eftersom de tre alternativ som berörs i denna rapport till stor del avser anhöriginvandrare i de övre åldersgrupperna är det inte förvånande att beräkningarna indikerar offentligfinansiella underskott.
Införandet av försörjningskrav förväntas minska antalet beviljade uppehållstillstånd. Minskningen förväntas dock till stor del i de ”produktiva” åldrarna vilket gör att det offentligfinansiella underskottet inte uppvisar några dramatiska minskningar när ett försörjningskrav införs.
Ett ackumulerat behov av anhöriginvandring förväntas finnas. Effekterna av detta bedöms bli påtagliga under de tre första åren efter ett införande av nya regler. Anhörigkommitténs förslag utan försörjningskrav innebär ett förväntat offentligfinansiellt underskott på drygt 170 Mkr årligen under tre år. Därefter minskar det årliga underskottet till ca 65 Mkr.
Tabellbilaga
Underbilaga 1
Beräkning av sjukvårdskostnad per invånare för olika åldersgrupper
Kr/person vägt Ålder grp 5 2002 2003 Uppräkn.faktor 1,340866 00-04 10 050 13 476 05-09 4 298 5 763 10-14 4 388 5 883 15-19 6 121 8 207 Slutlig beräkning av kostnad per invånare 20-24 6 124 8 212 för de åldersgrupper vi valt att använda 25-29 7 430 9 963 30-34 7 763 10 409 0-5 år 13 476 35-39 7 992 10 716 6-15 år 5 800 40-44 8 208 11 005 16-19 år 8 207 45-49 9 260 12 417 20-24 år 8 212 50-54 10 507 14 088 25-34 år 10 186 55-59 12 424 16 660 35-44 år 10 861 60-64 15 290 20 501 45-54 år 13 252 65-69 18 454 24 744 55-64 år 18 580 70-74 23 253 31 179 65-74 år 27 961 75-79 26 794 35 927 75-w år 36 084 80-84 28 658 38 426
Totalt 14 853
85-89 28 032 37 587 90-w 24 161 32 396 Totalt 11 077 14 853
Kalkylen bygger på ett officiellt material från Region Skåne. I kolumnen 2002 nedan framgår regionens kostnad per person för hälso- och sjukvård. Relationen mellan dessa åldersgruppers percapita-kostnad anses spegla fördelningen även på riksplanet. Detta är ett av skälen till att materialet även används som en komponent i beräkningarna av den nationella kostnadsutjämningen mellan landstingen.
Landstingsförbundet har för 2003 beräknat den samlade kostnaden för hälso- och sjukvård (exkl tandvård) till 14 853 kr/invånare. I beräkningen från Region Skåne är motsvarande kostnad 11 077 kr /invånare. Vi har räknat upp "skåneberäkningen" med relationen 14 853 / 11 077 för att anpassa materialet till riksdata 2003. Slutligen har vi anpassat åldersklasserna till vår egen åldersgruppering. Det sistnämnda har främst skett genom att beräkna medelvärdet för flera åldersgrupper i det mer finindelade "skånematerialet".
Underbilaga 2 Landstingsförbundets rapport: Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2003
Tabell E2 Nettokostnad översikt 2003 (mkr)
1) Här ryms omstruktureringskostnader för Kalmar, Blekinge, och Västmanland. Se vidare tabell 1.2. 2) Här ryms interna ränteintäkter och pensionsutbetalningar under konto 446. 3) I Stockholms läns landstings nettokostnader för trafik ingår färdtjänst. 4) Kostnaden för politisk verksamhet är inte helt jämförbar mellan landstingen.
NETT O-
KOST N AD
TO TA LT
36 246
4 359 3 959 6 220 5 040 2 665 3 759 2 534
18 143
4 107
23 988
4 348 4 472 4 372 4 607 4 652 4 267 2 220 4 281 4 472
148 711
Ut an för
ve rk sa m-
he ten
2)
-8
-8 6
31
129
11
5
-3
16
220
-5
173
38
-6 0
39 16
136
-5
29 19
6
702
Där av
Tr af ik
4 761
98
104 158 100
35 79 29
588
71
733
62 93 41 79
102
55 48 56 39
7 331
REGIONAL
UTV ECK LI NG,
TO TA LT
5 352
182 207 287 240 107 167
90
1 084
160
1 757
203 220 142 187 234 200 152 175 157
11 302
SU M M A HÄSL O-
OCH SJUKVÅRD
EXKL T ANDVÅRD
30 227
4 108 3 592 5 608 4 582 2 459 3 467 2 342
16 362
3 812
21 235
3 981 4 139 4 051 4 249 4 145 3 942 1 969 3 951 4 158
132 379
934
133 313
Tand vå rd
675 155 129 196 207
94
128
86
476 139 823 126 172 140 156 137 130
71
137 151
4 328
26
4 354
Po lit is k
ve rk sa m h et
av se en d e
hä lso - oc h
sj uk vå rd
4)
127
20 29 48 80 32 46 14
163
31
142
33 36 25 30 63 23 25 36 43
1 046
8
1 054
Öv rig hä ls o-
oc h
sj uk vå rd
1)
2 216
314 198 535 387 188 310 188
1 418
319
2 143
424 488 624 321 257 259 232 279 434
11 534
63
11 597
Sp ec ia lis erad
ps ykia tr is k
vå rd
3 802
430 361 481 463 290 310 272
1 725
315
2 359
335 441 394 418 338 355 163 424 325
14 001
101
14 102
Spe ci ali se rad
som at isk
vå rd
18 256
2 726 2 336 3 457 2 640 1 546 2 052 1 448
10 477
2 355
12 816
2 467 2 469 2 391 2 539 2 380 2 570 1 089 2 414 2 460
80 888
642
81 530
Primä rv ård
5 825
618 669
1 087 1 011
403 749 420
2 579
792
3 776
722 705 618 942
1 107
734 460 798 896
24 909
120
25 029
Huv udm an
St ock ho lm
3)
Upp sal a
Sö rmla n d
Ös te rgö tl and
Jö nk öp ing
Kr on ob er g
Ka lmar
B leki n ge
Sk ån e
Hall and
Vä stra
Gö ta land
Vä rm land
Öreb ro
Vä stma nla nd
Dala rn a
G ävl eb or g
Vä ste rn or rlan d
Jäm tla nd
Vä st er b ot ten
No rr bo tten
Su mma
Go tl and
Su mma
Underbilaga 3 Landstingsförbundets rapport: Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2003
Tabell E3 Nettokostnad översikt 2003 (kr/inv)
1) Här ryms omstruktureringskostnader för Kalmar, Blekinge, och Västmanland. Se vidare tabell 1.2. 2) Här ryms interna ränteintäkter och pensionsutbetalningar under konto 446. 3) I Stockholms läns landstings nettokostnader för trafik ingår färdtjänst. 4) Kostnaden för politisk verksamhet är inte helt jämförbar mellan landstingen.
NETT O-
KOSTNAD
TO TA LT
19 47 8
14 50 6
15 20 6
14 99 1
15 33 6
15 01 6
16 00 4
16 90 7
15 74 0
14 59 8
15 83 4
15 89 4
16 32 4
16 80 7
16 66 2
16 80 2
17 48 0
17 39 1
16 72 7
17 68 5
16 67 5
Ut an för
ve rk sa m-
hete n
2)
-4
-2 86
12 1
31 1
34 28
-1 3
10 7
19 1
-1 7
11 4
13 9
-2 18
14 9
56
49 1
-1 9
22 3
74 24 79
Därav
Tr af ik
2 55 8
32 6
39 8
38 0
30 3
20 0
33 6
19 1
51 0
25 1
48 4
22 7
34 0
15 6
28 7
36 7
22 6
37 8
22 0
15 4
82 2
RE G ION AL
U TV ECK LI NG ,
TO TA LT
2 87 6
60 6
79 3
69 2
73 1
60 2
71 1
60 2
94 0
56 9
1 16 0
74 2
80 3
54 4
67 7
84 5
82 0
1 18 7
68 2
62 1
1 26 7
SUM M A HÄSL O -
OC H S JUK VÅ RD
EXK L T AN D VÅRD
16 24 3
13 67 1
13 79 7
13 51 6
13 94 1
13 85 7
14 76 0
15 62 3
14 19 5
13 55 1
14 01 7
14 55 2
15 11 1
15 57 4
15 36 6
14 97 3
16 14 7
15 42 3
15 43 5
16 44 3
14 84 4
16 23 4
14 85 3
Tan d vå rd
36 3
51 6
49 5
47 2
63 0
52 8
54 5
57 5
41 3
49 4
54 3
46 1
62 8
54 0
56 3
49 4
53 2
55 8
53 6
59 7
48 5
45 2
48 5
Po liti sk
ve rk samh et
av seen d e
hä lso - och
sj uk vå rd
4)
69 67
111 116 245 180 196
93
142 111
94
121 132
95
108 229
96
193 140 170 117 139 117
Ö vri g häl so -
oc h
sj uk vå rd
1)
1 1 91
1 0 45
760
1 2 89
1 1 78
1 0 57
1 3 20
1 2 54
1 2 30
1 1 34
1 4 15
1 5 50
1 7 82
2 4 00
1 1 59
930
1 0 63
1 8 19
1 0 89
1 7 16
1 2 93
1 0 95
1 2 92
Sp ec ia lis er ad
ps yk iatri sk
vård
2 0 43
1 4 31
1 3 87
1 1 59
1 4 09
1 6 35
1 3 20
1 8 16
1 4 96
1 1 20
1 5 57
1 2 25
1 6 09
1 5 15
1 5 12
1 2 20
1 4 54
1 2 77
1 6 56
1 2 85
1 5 70
1 7 55
1 5 71
Sp ec ia lis erad
so ma ti sk
vå rd
9 81 0
9 07 2
8 97 1
8 33 2
8 03 3
8 71 5
8 73 6
9 65 8
9 09 0
8 37 2
8 45 9
9 01 8
9 01 4
9 19 0
9 18 1
8 59 6
10 52 9
8 53 0
9 43 2
9 72 8
9 07 0
11 15 8
9 08 3
Pri m ärvård
3 13 0
2 05 7
2 56 7
2 61 9
3 07 7
2 27 0
3 18 9
2 80 1
2 23 8
2 81 5
2 49 2
2 63 9
2 57 4
2 37 5
3 40 6
3 99 8
3 00 5
3 60 5
3 11 8
3 54 3
2 79 3
2 08 6
2 78 9
H uv udm an
St oc kh ol m
3)
Upps al a
Sö rm la n d
Ös tergö tl and
Jö nk öp in g
Kr on ob er g
Ka lm ar
Bl ek in ge
Sk ån e
Hal land
Västra Gö talan d
Vä rml and
Öre bro
Vä stm a nl and
Dal arna
G ävl eb or g
Vä ste rn orrl and
Jä mtl and
Vä ste rb otte n
No rrbotte n
Summ a
Go tland
Summ a
Underbilaga 4-a
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Anhörigkommitténs förslag, utan försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad Integrationsverket
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad
13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Tandvård (barn t.o.m. 18 år)
2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
6 7 -1 -2 15 2 62 310 308 108
Total per åldersgrupp
-578 811 -624 691 99 019 9 421 196 953 56 631 2 944 797 2 399 899 -51 260 622 -18 667 420
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-65
Underbilaga 4-b
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Anhörigkommitténs förslag, med försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
4 542 4 732 12 533 30 780 46 770 55 782 47 489 43 675 113 638 106 492
Kommunernas kostnader Förskola
66 613
Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad
13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
93 454 92 083 93 082 48 783 66 748 76 434 70 533 68 937 189 724 190 700
Intäkter - Kostnader
-93 360 -91 620 -86 934 -7 222 12 074 34 443 45 779 6 240 -167 854 -174 886
Förväntat antal uppehållstillstånd -124 -166 -76 -567 -923 -329 -53 235 250 88
-727 -2 215 -908 -4 754 -13 551 -11 394 -6 590 -642 3 203 2 457
Total per åldersgrupp 11 610 901 15 250 025 6 567 053 4 092 591 -11 139 721 -11 316 815 -2 406 491 1 466 004 -42 046 941 -15 371 622
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-43
Underbilaga 4-c
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Familjeåterföreningsdirektivet, utan försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet 9 195 Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad
13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
4 5 -1 -1 10 1 44 217 216 75
Total per åldersgrupp
-405 168 -437 284 69 313 6 595 137 867 39 642 2 061 358 1 679 929 -35 882 435 -13 067 194
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-46
Underbilaga 4-d
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Familjeåterföreningsdirektivet, med försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
4 542 4 732 12 533 30 780 46 770 55 782 47 489 43 675 113 638 106 492
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad 13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084 Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
93 454 92 083 93 082 48 783 66 748 76 434 70 533 68 937 189 724 190 700
Intäkter - Kostnader
-93 360 -91 620 -86 934 -7 222 12 074 34 443 45 779 6 240 -167 854 -174 886
Förväntat antal uppehållstillstånd -116 -155 -69 -522 -853 -303 -62 148 163 57
Total per åldersgrupp 10 824 288 14 186 463 6 026 329 3 766 863 -10 298 995 -10 435 379 -2 846 807 922 570 -27 293 977 -9 995 891
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-25
Underbilaga 4-e
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Kommittédirektivet 2004:171, utan försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola
66 613
Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad 13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084 Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
2 2 0 0 4 0 19 93 92 32
Total per åldersgrupp
-173 643 -187 407 29 706 2 826 59 086 16 989 883 439 719 970 -15 378 187 -5 600 226
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-20
Underbilaga 4-f
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Kommittédirektivet 2004:171, med försörjningskrav Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
4 542 4 732 12 533 30 780 46 770 55 782 47 489 43 675 113 638 106 492
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad 13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084 Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
93 454 92 083 93 082 48 783 66 748 76 434 70 533 68 937 189 724 190 700
Intäkter - Kostnader
-93 360 -91 620 -86 934 -7 222 12 074 34 443 45 779 6 240 -167 854 -174 886
Förväntat antal uppehållstillstånd
-8 -12 -6 -45 -70 -26 10 87 88 31
Total per åldersgrupp
786 613 1 063 561 540 724 325 728 -840 726 -881 437 440 316 543 435 -14 752 964 -5 375 731
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-18
Underbilaga 5 a
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Anhörigkommitténs förslag, utan försörjningskrav (år 1 - 3) Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet 9 195 Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad 13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084 Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
6 7 -1 -2 15 2 188 825 822 287
Total per åldersgrupp
-578 811 -624 691 99 019 9 421 196 953 56 631 8 878 684 6 388 056 -136 719 949 -49 679 548
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-172
Underbilaga 5 b
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Anhörigkommitténs förslag, med försörjningskrav (år 1 - 3) Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 4 500 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
4 542 4 732 12 533 30 780 46 770 55 782 47 489 43 675 113 638 106 492
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet
9 195
Grundskola
61 808
Musikskola
1 725
Gymnasieskola
63 519
KomVux
3 110 3 110 3 110 3 110
Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad
13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
93 454 92 083 93 082 48 783 66 748 76 434 70 533 68 937 189 724 190 700
Intäkter - Kostnader
-93 360 -91 620 -86 934 -7 222 12 074 34 443 45 779 6 240 -167 854 -174 886
Förväntat antal uppehållstillstånd
-124 -166 -76 -567 -923 -329 54 672 686 240
Total per åldersgrupp 11 610 901 15 250 025 6 567 053 4 092 591 -11 139 721 -11 316 815 2 465 799 4 192 571 -115 169 901 -41 897 419
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-135
Underbilaga 6
Ackumulerat antal beviljade uppehållstillstånd 2006–2025
Åldersgrupper 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0–6
6 12 13 20 23 25 27 29 30 32
7–15
7 14 21 29 36 42 49 55 61 66
16–18
-1 -1 0 1 3 5 7 9 11 13
19–24
-2 -3 -5 -6 -6 -6 -5 -4 -2 0
25–34
15 27 39 48 57 65 72 78 84 90
35–44
2 4 8 13 18 24 29 35 41 47
45–54
188 357 510 522 533 544 554 564 573 582
55–64
825 1587 2289 2421 2541 2651 2750 2840 2923 2998
65–74
822 1644 2460 2751 3026 3286 3531 3761 3977 4180
75–w
287 607 957 1151 1342 1529 1710 1886 2055 2218
TOTALT
Ackumulerat antal beviljade uppehållstillstånd 2006–2025
Åldersgrupper 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 0–6
33 12 13 20 23 25 27 29 30 32
7–15
71 14 21 29 36 42 49 55 61 66
16–18
15 -1 0 1 3 5 7 9 11 13
19–24
3 -3 -5 -6 -6 -6 -5 -4 -2 0
25–34
96 27 39 48 57 65 72 78 84 90
35–44
53 4 8 13 18 24 29 35 41 47
45–54
591 357 510 522 533 544 554 564 573 582
55–64
3066 1587 2289 2421 2541 2651 2750 2840 2923 2998
65–74
4370 1644 2460 2751 3026 3286 3531 3761 3977 4180
75–w
2374 607 957 1151 1342 1529 1710 1886 2055 2218
TOTALT
13645
Underbilaga 7
Beräknade intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper
Anhörigkommittens förslag, utan försörjningskrav - Ackumulerat 2006 - 2025 Intäkter och kostnader
0-5 år 6-15 år 16-19 år 20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år 65-74 år 75-w år
Intäkter Direkta skatter
32 138 1 032 12 756 28 435 41 703 44 972 27 930 3 078 522
Socialförsäkringsavgifter
35 174 2 013 14 242 26 723 38 130 40 408 23 261 1 355 281
Indirekta skatter
27 151 3 104 14 564 23 663 31 044 30 932 23 986 17 437 15 012
Summa intäkter
94 463 6 149 41 562 78 821 110 877 116 312 75 177 21 870 15 815
Kostnader Statens kostnader Arbetsmarknadsförsäkringar
4 0 103 7 002 18 804 21 690 19 747 15 374 746 15
Pensioner & andra skattepl. bidrag 23 143 962 757 2 288 5 110 10 611 16 948 27 568 24 780 Bostadsbidrag 0 0 62 1 430 3 215 4 219 3 926 4 727 14 216 11 426 Övriga skattefria bidrag 15 89 6 105 12 777 13 649 15 949 7 502 923 40 4 Universitet / högskola 3 111 3 111 3 111 Försörjningsstöd, äldre 65 365 65 365 Tandvårdsförsäkring vuxna 402 402 402 402 402 402 402 Kriminalvård 801 801 801 801 801 801 801 Hanteringskostnad Migrationsverket 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 Hanteringskostnad
Summa Statens kostnader
3 042 3 232 11 033 29 280 45 270 54 282 45 989 42 175 112 138 104 992
Kommunernas kostnader Förskola 66 613 Fritidsverksamhet 9 195 Grundskola 61 808 Musikskola 1 725 Gymnasieskola 63 519 KomVux 3 110 3 110 3 110 3 110 Äldreomsorg
45 624 45 624
Individ- & familjeomsorg
2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501 2 501
Handikappomsorg
4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181 4 181
Summa Kommunernas kostnader
73 295 79 410 70 201 9 792 9 792 9 792 9 792 6 682 48 125 48 125
Landstingens kostnader Sjukvårdskostnad 13 476 5 800 8 207 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084 Tandvård (barn t.o.m. 18 år) 2 141 2 141 2 141
Summa Landstingens kostnader
15 617 7 941 10 348 8 212 10 186 10 861 13 252 18 580 27 961 36 084
Summa kostnader
91 954 90 583 91 582 47 283 65 248 74 934 69 033 67 437 188 224 189 200
Intäkter - Kostnader
-91 860 -90 120 -85 434 -5 722 13 574 35 943 47 279 7 740 -166 354 -173 386
Förväntat antal uppehållstillstånd
37 100 27 29 143 104 659 3 472 5 605 3 469
Total per åldersgrupp -3 382 281 -9 012 339 -2 321 252 -165 829 1 940 390 3 737 352 31 177 037 26 874 704 -932 358 211 -601 447 617
Totalt offentligfinansiellt underskott (Mkr)
-1 485
Kostnadsberäkningar
Beräkningar hänförliga till kapitel 12
Beräkningar utan hänsyn till intäkter
Ålders-
intervall
Kostnader Ökning i antal
per år
Kostnad i
tusen kr
Ökning i antal
år 1–3
Kostnad i
tusen kr
0–5
91.954
6 6
6–15
90.583
7 7
16–19 91.582
0 0
20–24 47.283
0 0
25–34 65.248
15 15
35–44 74.934
2 2
45–54 69.033
62 188
55–64 67.437
310 825
65–74 188.224
308 822
75–w 189.200
108
105.907
287
279.949
Beräkningar hänförliga till kapitel 13
Ensamstående föräldrar som är sista länken
Åldersintervall
45–54 55–64 65–74 75–w
Intäkter-kostnader per år
47.279 7.740 -166.354 -173.389
Ökning i antal år (320)
29
125
125
41
Kostnadseffekt
-25.564.485
Ökning i antal år 1–3 (640)
57
250
250
83
Kostnadseffekt
-51.349.635
Föräldrapar som är sista länken
Åldersintervall
45–54 55–64 65–74 75–w
Intäkter-kostnader per år
47.279 7.740 -166.354 -173.389
Ökning i antal per år (470)
42
183
184
61
Kostnadseffekt
-37.783.544
Ökning i antal år 1–3 (940)
84
367
367 122
Kostnadseffekt
-75.392.994
Totalberäkningar utan hänsyn till intäkter
Åldersintervall
45–54 55–64 65–74 75–w
Kostnader per år
69.033 67.437 188.224 189.200
Ökning med 320 per år
29
125
125
41
Kostnad
41.716.782
Ökning med 640 per år
57
250
250
83
Kostnad
-83.553.731
Ökning med 470
42
183
184
61
Kostnad
-61.414.773
Ökning med 940
84
367
367 122
Kostnad
-122.708.759
Sammanställning
Ensamstående Par Ökat antal 320/år 470/år Ökat antal år 1–3 640/år 940/år Kostnadseffekt 25 mnkr/år 40 mnkr/ år Kostnadseffekt år 1–3 50mnkr/år 75 mnkr/år Beräkning utan intäkter 40 mnkr/år 60 mnkr/år Beräkning utan intäkter år 1–3 80 mnkr/år 120 mnkr/år