SOU 2019:44

Ett bättre premiepensionssystem

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram dels förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension, dels förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2018:57). Till särskild utredare förordnades samma dag rättschefen Mikael Westberg.

Som experter i utredningen förordnades den 4 oktober 2018 avdelningschefen Erik Fransson, departementsrådet Karin Hååg, seniora rådgivaren Lars Hörngren, direktören Stefan Lundbergh, verkställande direktören Fredrik Nordström, överdirektören Maria Rydbeck, avdelningschefen Ole Settergren, analysdirektören Annika Sundén och kanslirådet Anne-Therése Zetterström. Ämnesrådet Stefan Oscarson förordnades som expert från och med den 14 januari 2019. Den 22 mars 2019 förordnades juristerna Ellen Hausel Heldahl och Sara Kinnander som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 20 augusti 2018 kanslirådet Elin Berglöf och som sekreterare i utredningen från och med den 3 september 2018 juristen Lovisa Hedberg, från och med den 10 september 2018 (till och med den 6 maj 2019) juristen Annika Aula, från och med den 28 januari 2019 civilekonomen Jonas Westberg samt från och med den 8 april 2019 (till och med den 29 september 2019) juristen Jonas Opperud. Ämnesrådet Stefan Oscarson var anställd som sekreterare från och med den 1 oktober 2018 (till och med den 31 december 2018).

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett bättre premie-

pensionssystem (SOU 2019:44).

Stockholm i november 2019

Mikael Westberg

/Elin Berglöf / Lovisa Hedberg / Jonas Westberg

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska utredningen formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. Vidare ska en valmiljö skapas som ska vara pålitlig och säker samt erbjuda pensionsspararna valfrihet.

Utredningen ska också ta fram ett förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen samt en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Därefter ska utredningen i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten.

Premiepensionssystemets syfte

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet hittills har uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Utredningen bedömer vidare att premiepensionssystemet delvis har uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Mål för premiepensionssystemet

Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensionssystemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkastning som liksom i dagsläget långsiktigt tydligt överstiger inkomstindex. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet

för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalternativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.1

Premiepensionen är en socialförsäkring

Av pensionsöverenskommelsen2 framgår att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Utredningen konstaterar att en grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäkringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets samtliga skeden. En väsentlig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvslivet när det normalt sett saknas möjlighet till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rimligt att det mål som ska föreslås för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av pensionsbeloppen begränsas.

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensionssparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pensions-

1 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 2 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är därmed förenad med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premiepensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en socialförsäkring och att risken under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.

Mål för sparande- och utbetalningstiden samt rätt till valfrihet

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att

1. under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än föränd-

ringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och

2. under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg vola-

tilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinriktningen när det gäller placering av premiepensionsmedlen.

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Under sparandetiden måste premiepensionssystemet förväntas ge högre avkastning än lönetillväxten

Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet under sparandetiden behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet (i dagsläget AP7 Såfa).

Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell valfrihet när det gäller placering av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapitalmarknaden har visserligen varit god, men är en för svag indikator för framtida avkastning. Bedömningen om vad som är en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Ett mål bör ha en långsiktig karaktär. Utredningen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning utan att målet på en övergripande och långsiktig nivå fastställd i lag enbart bör slå fast att avkastningen tydligt bör överstiga inkomstindex.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Det är utredningens uppfattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer

av avkastning och volatilitet på pensionsutbetalningarna. Utredningen har vidare gjort bedömningen att ett annat siffersatt mål för premiepensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Under utbetalningstiden bör målet vara en trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar bör de försäkrade känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

För de sparare som väljer att göra egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg volatilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensionssystemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. Förutom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättningsvis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet och vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna i premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella preferenser påverka risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

Måluppfyllelse i ett system med valfrihet

Utredningen bedömer att det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsättning ska kunna hanteras utan att det ena intresset helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genomarbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen.

Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premiepensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en naturlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huruvida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intresse-

konflikt. För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att enbart sparare som både vill och anser sig kunna välja fonder bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom kvalitetsgranskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Genom det urval som upphandlingen utgör skapas en möjlighet – som inte finns i dagsläget – att liksom andra försäkringsgivare inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder med lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas

För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet under utbetalningstiden skulle premiepensionssystemet kunna kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Utredningen föreslår att det ska utredas i särskild ordning. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen.

Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet

Utredningen bedömer att det mål för förvalet som föreslås i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet är förenligt med det mål för premiepensionssystemet som föreslås i denna utredning. Utredningen anser att målet för förvalet ska lagregleras.

Fondtorgets roll för att uppnå målet

Utredningen föreslår att det upphandlade fondtorget ska ge pensionssparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Av kommittédirektiven framgår att utredningen inte ska ta ställning till antalet fonder på fondtorget.

Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.

Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare kunna variera beroende på hur finansmarknaden utvecklas. Fondtorget bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan det bör göras av den nya myndigheten utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap.

Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg och för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder.

Utredningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna. En professionell upphandlare har dock normalt bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. Bara genom att sortera ut de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. Förekomsten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urval av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas.

I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med i dagsläget. Hur många fonder ett professionellt upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en avvägning mellan vad som krävs för att uppnå en reell valfrihet och vad

som kan hanteras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas utan bestämmas efter professionella bedömningar av den nya myndigheten.

Bör risken på fondtorget begränsas?

Utredningen bedömer att det inte på förhand bör finnas några begränsningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för premiepensionssparande.

Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar potentiella negativa effekter av hög eller låg risk i enskilda fonder.

Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtagligt risken för en låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg volatilitet.

Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare från att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för de som vill utnyttja rätten till valfrihet. Samtidigt begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekvenserna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget.

Pensionsmyndigheten får i uppdrag att mäta måluppfyllelsen

Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utifrån målet för premiepensionssystemet löpande ska formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssystemet. I uppdraget ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Uppgiften faller naturligt inom ramen för Pensionsmyndighetens uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle. Utredningen föreslår därför att regeringen ska ge uppdraget till Pensionsmyndigheten.

Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion

De senaste decennierna har en ny akademisk gren växt fram i gränslandet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande insikter om individers beteenden i finansiella frågor.

Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt tydlig när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där individerna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp alternativt fattar investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt rationella.

Det finns särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effektiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen, till exempel inse vilka tillgångsslag som samvarierar, utvärdera fondförvaltarens kvalitet samt förhålla sig till behovet av rebalansering av portföljen med avseende på såväl marknadsförändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, informerade och rationella val i förvaltningen av sitt premiepensionskapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteendeekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det.

Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella produkter sällan är kunniga om varan och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genererar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egenskaper.

I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar pågår en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möjligheter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur individerna faktiskt agerar i praktiken. Även om andra länders pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur finns det påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmarknaden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan konstatera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer.

Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem

Utredningen föreslår att valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet bör utformas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. Utredningen gör också bedömningen att urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de problem som individer ställs inför vid val av fonder i premiepensionssystemet.

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att enskilda individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituationer som pensionssparande utgör. Det är därför en central uppgift för en försäkringsgivare att utforma en genomtänkt valarkitektur. Tanken är att relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Utgångspunkten är så kallad libertariansk paternalism, förenklat puff (nudge) eller beteendeinsatser (behavioural insights).

Redan ett par år efter premiepensionssystemets införande konstaterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet av fonder på fondtorget. En sedan dess framträdande

lösning har varit att utforma olika typer av beslutsstöd för spararna. Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den beteendeekonomiska forskningens slutsatser visar att beslutsstöd som lösning för de sparare som inte kan välja fonder inte längre är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pensioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt engagemang. Många pensionssparare saknar sådana kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga utformningen av systemet på att spararna har sådana kunskaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet hittills visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell utbildning av befolkningen bygga upp sådana kunskaper hos en bredare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta upp och förvalta en väldiversifierad portfölj bör därför inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den beteendeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet.

Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premiepensionssystemet hittills visar dessutom på en betydande ojämlikhet mellan den som väljer en finansiell produkt (pensionsspararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtminstone delvis ha motiverat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs in. Sett i ljuset av erfarenheterna från premiepensionssystemet hittills och beteendeekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda.

Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta samman lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller inte

vill välja fonder i stället sparar i förvalet samtidigt som de som både kan och vill välja fonder själva gör det på fondtorget.

Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget

Utredningen bedömer att en väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för att tillåta en stor variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i beaktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kunskap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget kraftigt minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionssystemens valbara del skulle fungera i enlighet med det mål som utredningen föreslår.

Huvuddragen i en valarkitektur för premiepensionssystemet

Utredningens föreslår att minst följande krav bör ställas på en valarkitektur i premiepensionssystemet.

Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen.

Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val.

I samband med detta behöver spararen få information, stöd och vägledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet.

Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få information om och ta ställning till val av risknivå.

Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i.

Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlighet för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fondtorget.

Antal kategorier och antal fonder inom varje kategori kan variera beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möjligheten att uppfylla målet för premiepensionssystemet och upprätthålla principen om valfrihet.

Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elektronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte tillmätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen.

Det ska liksom i dagsläget vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget.

I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, vägledning, stöd och information för att förenkla valen.

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tydligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regelverk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag.

Utgångspunkten

för förvaltningen av

premiepensionen.

AP7 Såfa

Stöd och vägledning

Vä lj r is k

inom ramen för

statlig förvaltning.

Stöd och vägledning

Vä lj en eller flera fondkategorier

.

Stöd och vägledning

Vä lj

enskilda fonder .

Vä lj risk Kategorier Fonder

Fondtorget

Statlig förvaltning

Fi gu r 1 P rem iep en sio ns sys tem et s va la rki tek tu r

Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är därför för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet och utformningen av fondtorget bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte meddelas av regeringen utan av den nya myndigheten.

Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt.

Kartläggning av tjänstepensionens valcentraler påvisar förekomst av och metodik för urval av fonder

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar.

Utredningen bedömer att valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar endast i begränsad mån kan tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Det beror dels på att endast ett avtalsområde tillämpar upphandling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar. Däremot finns arbetssätt i för-

säkringsgivarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions-

systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval.

Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvudmannaskap som försäkringsgivarna tar vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg.

Fondurvalsmetodiken hos tjänstepensionens försäkringsgivare sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det

finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad avkastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkastning, tack vare fondurvalsprocessen.

Kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fonder påvisar att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså sannolikt krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg.

Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte unikt för just urval av fonder till premiepensionens fondtorg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omständigheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och samtidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt. Utredningen föreslår att upphandlingarna som urvalet ska ske genom ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kontrolleras att urvalet sker inom handlingsutrymmets gränser.

Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och samtidigt göra detta rättssäkert och tillräckligt transparant.

Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg?

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensionsgruppens överenskommelse. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att de fonder som ska erbjudas på fondtorget för premie-

pensionen ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att det är fonder, och inte fondförvaltare, som ska upphandlas.

Utredningen ser tydliga fördelar med upphandling av kapitalförvaltningstjänster snarare än enskilda fonder. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placeringsinriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, samtidigt som kostnaderna för systemet skulle kunna hållas på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentligheter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med sådan inriktning.

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Det föreslagna målet för premiepensionssystemet samt fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet måste enligt utredningens uppfattning styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och specialfonder.

Det upphandlade fondtorget ska enligt utredningens förslag bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom de tilldelningskriterier som används för att tilldela fondavtal.

Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas i förhållande till både enskilda fonder och olika typer av fonder.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka risknivåer och placeringsinriktningar de olika fondtyperna kan ha.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. I den valarkitektur som utredningen föreslår är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val. Dessa sparare är dock ändå att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

Utredningen anser att de fondtyper som finns på marknaden i dagsläget tillgodoser det behov av fonder som finns för fondtorget. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Värdepappersfonder och fondföretag samt specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Utredningen föreslår att värdepappersfonder och fondföretag, som redan i dagsläget är tillåtna på fondtorget, ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg. Bland dessa finns fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder som i sin tur kan vara inriktade mot olika branscher och geografiska områden. Risknivåerna kan variera beroende på fondernas placeringsinriktning. Det stora utbudet av värdepappersfonder och fondföretag skapar enligt utredningens uppfattning goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas och fondföretagens egenskaper och det stora utbudet av fonder gör därför att fonderna

bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Därutöver föreslår utredningen att även specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till fondtorget. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placeringsinriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder, gör att också specialfonderna borde kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, bland annat genom att öka valfriheten för pensionsspararna.

En specialfond behöver bara vara öppen för inlösen en gång per år. För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder bara kunna upphandlas om de är öppna för inlösen minst en gång per vecka.

Övriga typer av fonder är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga för premiepensionssystemet och bör därför inte kunna upphandlas till fondtorget.

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett sådant regelverk måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området.

Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet. EU:s medlemsstater äger rätten att utforma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kan enligt utredningens bedömning dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem.

Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU har antagit flera direktiv på upphandlingsområdet. Upphandlingsdirektiven och de svenska lagar som genomför direktiven i svensk rätt reglerar hur en upphandlande myndighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. För att säkerställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknads-

mässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestämmelser om hur urvalet och tilldelningen ska gå till.

Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget.

Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att föreslå ett nytt regelverk. Utredningen har därför analyserat om någon av upphandlingslagarna ändå bör tillämpas på sådan upphandling.

Utredningen bedömer att så inte bör bli fallet. Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Det finns enligt utredningen inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som nämnda lag vid upphandling av fonder till fondtorget. Det bör enligt utredningens mening i stället tas fram ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Utgångspunkter för en ny reglering

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet bör komma till uttryck i regelverket. Regelverket bör i första hand ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme utan att göra avkall på kravet på rättssäkerhet.

Ett fondavtal är enligt utredningens bedömning ett så kallat kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse, det vill säga det kan vara intressant för en fondförvaltare som är etablerad i en annan medlemsstat. Detta innebär att de grundläggande principerna för upphandling (principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) blir tillämpliga, trots att upphandlingen faller utanför tillämpningsområdet för EU:s upp-

handlingsdirektiv. Regelverket för upphandling av fonder till fondtorget bör därför utgå från dessa principer.

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en reglering av dessa principer.

Principen om valfrihet

Som ett led i fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet föreslår utredningen att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen ger pensionsspararna en reell valfrihet. Genom den föreslagna regleringen säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls.

Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet, eftersom innebörden av begreppet är subjektiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.

Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Principen om hållbarhet

Ett fondavtal ska enligt utredningens förslag innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i förvaltningen. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som

följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma villkoren i avtalen. Genom att överlåta detta till den nya myndigheten kan kravet anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa kravet efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar.

Principen om kontrollerbarhet

Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det näringsrättsliga regelverket med regler om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det emellertid rimligt att pensionsspararna utgår från att staten tar ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. De fonder som erbjuds på fondtorget kan därför enligt utredningens mening inte anses kontrollerade i tillräcklig grad enbart genom att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn.

För att kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna uppfyller kraven för att få delta på fondtorget – och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat – föreslår utredningen att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna utföra denna granskning är att myndigheten får information från förvaltarna. Ett fondavtal ska därför enligt utredningens förslag innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltarna att lämna information till den nya myndigheten och att även på annat sätt medverka i gransknings- och uppföljningsarbetet.

Den nya myndigheten och Finansinspektionen har olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Båda myndigheterna kan ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitets-

perspektiv. Ett sådant informationsutbyte ökar dessutom skyddet för pensionsspararna. Utredningen föreslår därför en samverkans- och informationsskyldighet för Finansinspektionen och den nya myndigheten.

För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fonder på fondtorget. I praktiken sätter möjligheterna till en effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fondtorget. Givet antalet sparare som väljer fonder på fondtorget finns det också en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Den nya myndigheten ska därför vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Förenklingsutredningens förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild

När det handlar om att föreslå ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är befintliga upphandlingslagar naturliga utgångspunkter. Det finns ett värde i att de regler som gäller på ett visst område – i den mån de behandlar samma eller närliggande ämnen – också är utformade på ett likartat sätt. När det gäller ett förfarande som upphandling ligger det i sakens natur att regler av ett visst slag alltid behöver finnas, oavsett vad som ska anskaffas.

Utredningen anser att lagen om offentlig upphandling – i synnerhet de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utformningen av det nya regelverket.

Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Förenklingsutredningen) lämnade i juni 2018 betänkandet Möjligt, tillåtet och till-

gängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa

regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet lämnas

bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Förenklingsutredningens uppdrag – att föreslå enklare och flexiblare upphandlingsregler – sammanfaller med utgångspunkterna för det regelverk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå. Förenklingsutredningen har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt EU-rätten om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Mot denna bakgrund anser utredningen att Förenklingsutredningens förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till fondtorget.

Detta innebär inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som Förenklingsutredningen föreslår saknar motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är särskilt anpassade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premiepensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätthålls.

Krav på de fonder som ska upphandlas

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som erbjuds i premiepensionssystemet.

De fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska enligt utredningens förslag vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa detta bör den nya myndigheten i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna

ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar i det.

Utredningen föreslår vidare att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphandlingen kan beaktas.

Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara föreslår utredningen, som framgår ovan, att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen.

Kravet på att fonderna ska vara kontrollerbara avser främst komplexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har en så hög grad av komplexitet att myndigheten inte med rimliga insatser kan granska den på ett tillfredsställande sätt.

Kravet på kvalitet handlar i hög grad om fondförvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. Det kan till exempel omfatta fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, placeringsinriktning och förvaltningsmodell, kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden, fondförvaltarens ägare, ledning och organisation, fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incitamentsstrukturer samt viktigare händelser och personalomsättning hos fondförvaltaren.

Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget uppfyller dessa krav är centralt för att fondtorget ska kunna bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Det ankommer på den nya myndigheten att genom utformningen av obligatoriska krav och tilldelningskriterier i upphandlingarna säkerställa att de fonder som upphandlas uppfyller kraven.

Förfaranderegler

Utredningen föreslår en rad förfaranderegler som ska gälla för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det gäller till exempel bestämmelser om annonsering, upphandlingsdokumentation, kommuniceringsformer, tidsfrister, information om beslut, dokumentation, tilldelning av fondavtal och direktupphandling. Bestämmelserna

har i allt väsentligt utformats med Förenklingsutredningens förslag som förebild.

Därutöver föreslår utredningen att en upphandling av fonder till fondtorget och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas. Som ett led i detta föreslår utredningen bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. De föreslagna bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt de bestämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

Fondavtal

Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Utredningen föreslår bland annat bestämmelser om vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla. Löptiden för ett fondavtal får enligt utredningens förslag inte överstiga tolv år.

Övergången till ett upphandlat fondtorg

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensionsspararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premiepensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras enligt följande:

1. De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder ur utbudet av upphandlade fonder.

2. Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden.

3. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i förvalet.

4. Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras.

Utredningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att övergången till det upphandlande fondtorget görs effektivt. Förslaget ger också goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet.

En myndighet för ett upphandlat fondtorg bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå en myndighet med uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepensionen. Av direktiven framgår vidare att myndigheten ska regleras i lag och ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande sätt som gäller för AP-fonderna.

Direktiven anger även att utredningen minst ska redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län.

Erfarenheter från tidigare och befintliga organisationslösningar för premiepensionssystemet

Ansvaret för premiepensionssystemet har sedan 1998 organiserats på olika sätt och på olika myndigheter. Det finns därför erfarenhet av hur olika organisationslösningar fungerat och den organisationslösning som väljs bör ta vara på slutsatser från dessa erfarenheter.

I dagsläget har Pensionsmyndigheten ansvaret för administrationen av hela den allmänna pensionen, inklusive premiepensionen. Tidigare var ansvaret uppdelat på Försäkringskassan och den nu avvecklade Premiepensionsmyndigheten (PPM). Förvaltningen av premiepensions-

systemets förval har sedan premiepensionssystemet infördes hanterats av Sjunde AP-fonden.

Erfarenheterna från tidigare och nuvarande organisationslösningar visar vikten av att den organisationslösning som föreslås samlar kunskap, förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet på så få myndigheter som möjligt. Vidare behöver informationen om hela pensionen hållas samman. Administrationen ska präglas av hög kompetens och professionalism.

Att samla kapitalförvaltande uppgifter hos en myndighet ger betydande effektivitets- och kvalitetsvinster

Utredningen konstaterar att det inom premiepensionssystemet finns ett flertal uppgifter av kapitalförvaltande karaktär. Det gäller förvaltning av premiepensionssystemets förval, kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen, förvaltning av premiepensionens fondtorg genom bland annat upphandling av fonder samt förvaltning och utveckling av premiepensionssystemets valarkitektur.

Utredningen bedömer att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för dessa nära relaterade uppgifter hos en myndighet.

Alternativen som anges i direktiven har tydliga nackdelar

Enligt utredningens bedömning behöver det organisationsförslag som lämnas kunna hantera samtliga de identifierade uppgifterna, utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter samt bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet.

Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fristående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller nämndmyndighet – lever fullt ut upp till samtliga kriterier ovan. Utredningen anser att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet i en ny fristående myndighet med det begränsade uppdrag som anges i direktiven liksom att bedriva en ändamålsenlig verksamhet oberoende från regeringen i en nämndmyndighet. Utredningen lämnar därför ett annat organisationsförslag.

En myndighet bildas genom fler uppgifter till Sjunde AP-fonden …

Utredningen föreslår att myndigheten bildas genom att Sjunde APfonden ges fler uppgifter. Förutom dess nuvarande uppgift att förvalta premiepensionssystemets förval ska myndigheten även ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder, på Pensionsmyndighetens uppdrag sköta kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen samt förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur genom att utfärda föreskrifter om hur valarkitekturen ska utformas.

Övriga uppgifter inom premiepensionssystemet ska utföras av Pensionsmyndigheten. Dessa uppgifter är bland annat fondadministration och fondinformation, att utifrån den nya myndighetens föreskrifter presentera valarkitekturen i Pensionsmyndighetens gränssnitt gentemot pensionärer och pensionssparare, att följa upp målet för premiepensionssystemet samt att administrera den traditionella försäkringen, exklusive det praktiska utförandet av kapitalförvaltningen.

… som byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

I samband med att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter föreslår utredningen att ett namnbyte sker till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Namnbytet markerar att det är en nystart med väsentligt utökade uppgifter. Dessutom undviks sammanblandning med de övriga AP-fonderna.

Utredningen föreslår att den nya myndighetens verksamhet ska regleras i lag. Detta medför att myndigheten har ett oberoende i förhållande till regeringen som kan jämföras med AP-fondernas. Den nya lagen ska, avseende den verksamhet som i dagsläget bedrivs av Sjunde AP-fonden, innehålla bestämmelser som till största del motsvarar de i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder.

Myndighetens finansiering bör ske från flera finansieringskällor. Fondförvaltarna finansierar förvaltningen av fondtorget inklusive granskningen och upphandlingen av fonder. Förvaltningen av premiepensionssystemets förval finansieras av dem som väljer förvalet och övrig verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet.

Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet

Utredningens organisationsförslag innebär att myndigheten kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som väljs till fondtorget eftersom 1) upphandlingsförfarandet är lagreglerat, 2) verksamheten finansieras uteslutande genom avgifter som bestäms och disponeras av myndigheten, 3) myndighetens grundläggande organisation bestäms i lag samt 4) myndighetschefen utses av styrelsen.

Dessutom kommer myndigheten förvalta och utveckla valarkitekturen. Valarkitekturens utformning styr i hög grad fondtorgets utformning, bland annat antalet fonder. Genom att myndigheten ansvarar för valarkitekturens strategiska utformning kan regeringen inte heller därigenom påverka vilka enskilda fonder som erbjuds på fondtorget.

Sekretess och behandling av personuppgifter

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd.

Utredningen bedömer att det inte behövs några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen. Det behövs dock kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.

Utredningen föreslår bland annat att sekretess ska gälla hos den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling föreslås sekretessen gälla i högst tjugo år.

Sekretessen ska enligt utredningens bedömning inte ha företräde framför meddelarfriheten.

Utredningen bedömer att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen är tillämpliga på myndighetens personuppgiftsbehandling. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytterligare bestämmelser om personsuppgiftsbehandling.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

De föreslagna författningarna ska enligt utredningens förslag träda i kraft den 1 januari 2021. Äldre bestämmelser ska gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före den 1 januari 2021.

Den nya myndigheten bör verka för att det befintliga fondtorget ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg senast den 31 december 2023.

Summary

Remit of the Inquiry

Under our terms of reference, the Inquiry is to formulate an objecttive for the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective. It is also to create a choice environment that is reliable and secure and offers pension savers freedom of choice.

The Inquiry is also to draft a proposal for a regulatory framework for a procured fund marketplace for the premium pension and an act regulating a new agency tasked with procuring funds and managing the fund marketplace. After that, in a second stage, the Inquiry is to prepare and implement the formation of the new agency.

Purpose of the premium pension system

The Inquiry’s assessment is that up to now the premium pension system has fulfilled the purpose of making higher returns possible by investing in the capital market and of contributing to risk diversification in the national public pension. The Inquiry also makes the assessment that the premium pension system has partly fulfilled the purpose of enabling individuals to influence how their assets are managed. In contrast, the premium pension system has not fulfilled the ambition of generating more commitment and interest among individuals in their own pension.

Objective of the premium pension system

Our terms of reference state that an objective need to be formulated for the premium pension system and aimed at delivering an expected return that, as at present, clearly exceeds the income index in the long term. They also state that part of our remit is to ensure that the objective of the premium pension system is consistent with the objective of the default option, which has been investigated separately in the Ministry of Finance’s review of the default option.

The full version of Chapter 5 Objective and choice architecture for

the premium pension system translated into English can be found in

Appendix 3 (Bilaga 3).

The premium pension is a social insurance system

The Pension Agreement states that the Pension Group agrees that the premium pension system should be maintained, but that the system should be reformed to provide better security and higher future pensions. Its design should have a different basis and a new structure in accordance with a number of principles including the principle that the premium pension is a form of social insurance for which the state must have a clearer responsibility.

The Inquiry notes that one fundamental part of welfare provision in Sweden is a universal, compulsory and comprehensive social insurance system. It is intended to provide financial security for all insurees in all phases of their lives. One important part of this financial security is the national public old-age pension, which is intended to guarantee reasonable, secure and sufficient income after working life when there are not normally any possibilities of other sources of income. The national public old-age pension is compulsory and is designed as insurance cover that provides insurees with a pension for the rest of their lives, irrespective of how long they live. The premium pension is also part of the national public old-age pension and is therefore also a form of social insurance. One fundamental feature of the premium pension is that, along with the income pension, it is intended to provide protection for insurees’ living standard on retirement on the basis of premiums paid.

Against this background, the Inquiry takes the view that it is reasonable for the objective to be proposed by the Inquiry for the

premium pension system to be guided by the status of the premium pension as a form of social insurance. In the opinion of the Inquiry, this means that the State has a clear responsibility for the premium pension system being designed so as to be consistent with the objective. In particular, this means taking responsibility for a risk level that provides the possibility of a long-term good return while restricting the risk of strong fluctuations in individuals’ pension amounts.

The objective of the premium pension should always be based on delivering as good insurance cover as possible, focusing solely on the interests of savers and pensioners. While other interests can be taken into account, this can only be done to the extent that doing so is not to the disadvantage of savers and pensioners. This means, for instance, that the premium pension system should not be designed to promote growth in the Swedish economy or to serve other economic policy objectives. Nor should it have the purpose of being a distribution or marketing channel for fund managers, acting as a product development platform for the fund market or serving as a channel for newly started or foreign fund managers wishing to establish a presence in the Swedish fund market.

What is a responsible level of risk in a social insurance system?

In line with other social insurance benefits, the objective of the premium pension system should be guided by the intention of providing financial security. The premium pension system certainly is intended to benefit from an expected higher return from the capital market, so that the premium pension is associated with a risk that could be considered to be inconsistent, to at least some extent, with providing financial security. However, the fund-based saving involved here normally takes place over a very long period of time. In addition, shares have traditionally and in the long term given a higher return, i.e. a return in excess of income growth. This does not, however, mean that this is sure to be the case in the future. Moreover, individual savers in a system with individual freedom of choice can always get a low or volatile premium pension because their choice of funds has resulted in such an outcome.

The Inquiry considers that the tension between risk, return and security is unavoidable, but that an acceptable trade-off is possible.

However, it is, in the assessment of the Inquiry, important that, at a general level, the objective of the premium pension system is guided by its status as a form of social insurance and that the level of risk during both the saving and the payment period is therefore adjusted so as to limit variation in pension amounts.

Objectives for the saving and payment period and the right to freedom of choice

The Inquiry proposes that the objective of the premium pension system should be to form a pension saving of high quality that provides a secure pension, which means that:

1. during the saving period give a return that is clearly higher than

the change in the income index but without guarantees for the return; and

2. during the payment period deliver a premium pension with low

volatility, taking account of the remaining saving period.

The premium pension system should provide the right to freedom of choice so that savers and pensioners are able to influence their risk level and investment approach regarding the investments of the premium pension assets.

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law.

During the saving period the premium pension system must be expected to give a higher return than wage growth

The Inquiry considers that the objective of the premium pension system during the saving period needs to contain a level for the return. This applies especially to the asset management for which the State is responsible, i.e. in principle the default option (currently AP7 Såfa).

The premium pension system should also include a right to real freedom of choice for savers and pensioners regarding the investments of the premium pension assets. As a principle, and since the pension is part of the social insurance system, the objective should

therefore also apply to those who choose funds by themselves. Since one intention of having own choices is to actually be able to influence the level of risk, it goes without saying, however, that the likelihood for a result that diverges from the objective is higher for individuals choosing funds on their own. By making use of their right to freedom of choice, these individuals set their own objectives for the premium pension.

The Inquiry has given consideration to whether there should be a quantitative target for the return but takes the view that this is inappropriate. The historical performance of the capital market has certainly been good, but it is an unreliable indicator of future returns. The assessment of a responsible level of an objective for returns is also likely to vary over time – depending on long-term economic performance, in Sweden and globally.

An objective should be of a long-term nature. The Inquiry therefore takes the view that it is not reasonable to set an objective based on historical returns or present-day assessments of future returns and that the general, long-term level of the objective set by law should only provide that the return should clearly exceed the income index.

The Inquiry has also taken account of the fact that an objective will also be set for the default option. It is the Inquiry’s view that that objective must be considered to express the State’s ambitions for the premium pension system in terms of the return on savings and the risk of variations in pension payments. The Inquiry also makes the assessment that it would be inappropriate to have different quantified objective for the premium pension system as a whole than for the default option.

During the payment period the objective should be a secure and stable pension

On the basis that the premium pension is a part of the social insurance system that is intended to provide for financial security after working life, the fundamental ultimate objective of the premium pension should be to deliver a secure and stable pension during the payment period. ‘Secure and stable’ means a pension payment with low volatility. Even if the pension capital during the saving period can encounter both strong downturns and upturns, insurees ought

to be able to feel secure that the premium pension system after the working life will provide pension payments that are sufficiently predictable and stable.

The investment of assets in the capital market is, by definition, associated with risk. A higher risk provides the possibility of a higher return but can also result in the opposite. Obviously, the return should be as high as possible, but be balanced at the same time towards the objective of secure pension. The risk level will therefore always be a trade-off between the highest possible return and reasonable security. Since the fundamental purpose with the social insurance system is financial security, the Inquiry considers that security should normally be given priority. This does not entail the absence of risk. The inquiry’s proposal for objective for the payment period is therefore a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period.

For the savers who make their own choices of funds, their choices will be able to lead to outcomes that are in conflict with the objective of a pension with low volatility. The Inquiry notes that this conflict between objectives exists and that it is genuine, and therefore cannot be solved without removing either the objective of low volatility or the right to freedom of choice. Completely preventing volatile outcomes would require such extensive constraints on freedom of choice that there would no longer be any real freedom of choice. Such an approach would therefore be inconsistent with both our terms of reference and the pension agreement.

Savers who want to influence their risk level and investment approach should have the freedom to do so

Our terms of reference state that one purpose of the premium pension system is to enable individuals to influence their pension by making their own choices of one or more funds that their assets are invested in. In addition to the default option, there should, according to our terms of reference, continue to be a fund marketplace for the premium pension containing funds with different investment approaches and risk profiles that pension savers who want to take on responsibility for the management of their premium pension assets should be able to choose between. For pension savers who so wish, there should be a possibility of investing premium pension assets in

funds in a secure, controlled and professionally procured fund marketplace. The procurement of funds should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and controllability. The funds offered on the fund marketplace should be of good quality and be cost-effective, sustainable and controlled.

Based on what has been stated in our terms of reference, the Inquiry can conclude that it is natural to view freedom of choice as an integrated right for savers in the premium pension. Freedom of choice provides a possibility for those who so wish to influence their risk level and investment approach on the basis of their individual preferences by choosing the management of their premium pension assets.

Achievement of the objective in a system with freedom of choice

The Inquiry makes the assessment that there is a tension between the State setting objectives for returns and volatility in a funded pension system and, at the same time, giving savers freedom to choose their own level of risk in their savings through funds in a fund marketplace. To handle such a tension without one of the interests having to completely give way to the other, there must be a clear and wellconsidered choice architecture that creates conditions for well-founded choices and increases the possibility of achieving the objectives.

The Inquiry notes that saving in the fund marketplace can lead to outcomes that are both higher and lower than the State’s ambition for the premium pension system as expressed in the objective of the default option. This is an unavoidable consequence of the fact that the system contains freedom of choice. Whether this is acceptable is ultimately a matter of suitability that has to be decided in a political position. However, the Inquiry wishes to point to some factors that ease this conflict of interests, according to the Inquiry.

First, the Inquiry considers that the State should make clear that

only savers who want to, and consider they are able to, should choose funds in the fund marketplace. Second, the choice architecture should support this happening. Third, the funds in the fund marketplace should be procured and also be audited to a greater extent than they are at present. The selection entailed by procurement creates a possibility – that does not exist at present – to weed out funds that are

judged to have a lower likelihood than others of generating good returns, just as is done by other insurers in, for example, occupational pensions.

A special payment product needs to be investigated

The Inquiry proposes that in order to achieve the objective of a premium pension with low volatility during the payment period, a separate investigation should be made of whether to supplement the premium pension system with a special product aimed at the payment phase. As part of such an investigation, proposals should be developed to handle the transition between the saving and the payment phase.

The objective of the default option is consistent with the objective of the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that the objective of the default option that is proposed in the Ministry of Finance’s review of the default option in the premium pension is consistent with the objecttive of the premium pension system that is proposed by the Inquiry. The Inquiry considers that the objective of the default option should be regulated by law.

The role of the fund market place in achieving the objective

The Inquiry proposes that the procured fund marketplace should give pension savers the possibility to influence the risk level and investment approach of their premium pension assets by choosing among procured funds. The procured fund marketplace should offer a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provide real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality. Our terms of reference state that it is not part of the Inquiry’s remit to take a stand on the number of funds in the fund marketplace.

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice. This is because the meaning of the concept is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that the range of funds should be broad enough to satisfy most of the pension savers interested in making their own choices.

Moreover, the more exact meaning of the term real freedom of choice is likely to change depending on the performance of the financial market. The funds ought not to be too similar, both to simplify the choice for savers and to create a cost-effective and controllable fund marketplace for the organisation charged with examining the funds continuously. The various fund categories should be based on generally accepted categories in the light of the best industry standards at any particular time. The Inquiry considers that it ought to be the new agency, not the legislator, that sets these restrictions on the basis of the financial knowledge available at any particular time.

Since the procurement is intended to select the best funds, a fund marketplace without funds that are too similar ideally means that worse funds are not selected. There can, admittedly, be reasons to have several similar funds so as to attain a functioning fund marketplace and to avoid the State becoming too big an owner in individual funds.

The Inquiry is aware that always being able to select the best funds is an idealised picture, but a procurement professional is normally in a better position to examine and compare funds than most pension savers. But simply weeding out the funds that have the poorest prospects of offering a good saving product increases the possibility that the fund marketplace will contribute to achieving the objective of the premium pension system. By establishing a procured fund marketplace, the competition aspect of the premium pension system can become relevant again and create sound price pressure and relevant innovative power in the fund market. The existence of and methodology for the selection of funds in the occupational pension system is likely to be able to serve as a model for the design of the selection of funds for the fund marketplace of the premium pension.

In practice the cost aspect will greatly limit the number of funds compared with today. How many funds a procured fund marketplace will ultimately contain will thus be a trade-off between what is required to achieve real freedom of choice and what can be managed and controlled at a reasonable cost. For that reason, the Inquiry does not consider that an objective should be set for the number of funds but should be determined by the new agency after professional assessments.

Should the risk in the fund marketplace be limited?

The Inquiry makes the assessment that there should not be any prior limitations on the fund marketplace regarding the risk level and investment approach of the funds. Instead it ought to be left to the new agency to ensure that the risk level and investment approach of the funds procured are suitable for premium pension savings.

It ought to be the choice architecture, and not any constraint on freedom of choice, that deals with the potential negative effects of too high or too low risk in individual funds by supporting conscious choices; and it should do so by making it possible to compose diversified portfolios on the basis of savers’ wishes.

A fund marketplace without any actual restrictions regarding risk means that it is possible for savers to design portfolios only containing risky funds during both the saving and the payment period. This manifestly increases the risk of a both low and volatile pension, which could conflict with the objective of a pension with low volatility.

However, introducing restrictions in risk to prevent a small number of savers from making bad or risky choices means, in the view of the Inquiry, excessive constraints on savers who choose to make use of the right to freedom of choice. At the same time, the risk of inappropriate choices is limited by the proposed choice architecture and information about the consequences of leaving the default option and instead choosing funds on the fund marketplace.

The Swedish Pensions Agency should be tasked with measuring achievement of the objective

The Inquiry proposes that based on the objective of the premium pension, the Government or the agency designated by the Government should continuously formulate key figures and measure the achievement of the objective of the system. This should include measuring the degree of freedom of choice for savers in the fund marketplace. The Inquiry proposes that the Government should give this role to the Swedish Pensions Agency.

Behavioural economics research casts light on deficiencies in the design of the premium pension system

In recent decades, a new branch of academic studies has emerged in the borders between economics and psychology: behavioural economics. Alongside this, twenty years of Swedish premium pension saving have provided considerable insights into individuals’ behaviour in financial matters.

The general conclusion of behavioural economics – that, for various reasons, individuals are not as rational as economic models assume – is of particular relevance for pension saving. Pension saving is a recurring example of a complicated decision situation in which individuals either save too little or too much, seek or are offered advisory assistance that is not always economically rational or take investment decisions that are not always economically rational either.

There are special difficulties associated with individuals’ behaviour in long-term pension management. This is due, in part, to the requirements for dynamic decision-making and the difficulties of compose an efficient portfolio and of valuing the funded pension in relation to other assets. It is also due to the fundamental difficulty savers have in determining their own risk preference and choosing a combination of funds that matches it. Moreover, savers need to understand and apply diversification in their portfolios, for instance to realise which assets covary, to evaluate the quality of their fund manager and to consider the need to rebalance their portfolio in the light of both market changes and age. There are, of course, a considerable number of savers who have made conscious, informed and rational choices in the management of their pension capital. How-

ever, the Inquiry has not been able to find support in behavioural economics research for the great bulk or even a majority of savers having done so or having the capacity or even the wish to do so.

It is a global problem that, as buyers of financial products, savers are seldom knowledgeable about the goods – so high fees can be charged and extensive marketing put in place that generates switches from good and cheap products to worse and more expensive ones. The fact that savers are not knowledgeable about the goods is not only due to savers themselves but is also because the characteristics of the goods are not, and cannot be, well-defined and are, instead, only described on the basis of historical experience using statistics that are of unclear or, at any rate, uncertain importance for the future characteristics of the goods.

A change of approach is under way in several other countries as part of various pension solutions – a change from a conviction about the possibilities and interest that individuals have in making active choices to an understanding of how individuals actually behave in practice. Even if pension systems of other countries have a different design from the Swedish system and function in a different environment and culture there are, however, distinct similarities concerning experience of how individuals behave, or do not behave, and of how the advisory market grows when the system becomes too complicated. The Inquiry can conclude that neither information, transparency nor standardisation is of any help if the product sold is too complex for most individuals.

Choice architecture is the key to a well-functioning premium pension system

The Inquiry proposes that the choice architecture of the premium pension system should encourage pension savers to make informed and considered choices about how to invest their premium pension assets.

The Inquiry makes the assessment that the premium pension system should be designed and administered in such a way that only savers who want to and can compile their own fund portfolios in the fund marketplace do so. A well-considered and well-maintained choice architecture, which provides support and guidance, is crucial in

ensuring that this will come about. The Inquiry also makes the assessment that the selection of funds in the way done by insurance providers in, for instance, the occupational pension system counters some of the problems faced by individuals when choosing funds in the premium pension system.

One prominent conclusion of behavioural economics research is that individuals seldom behave in a rational way in the type of decision situation that arises in pension saving. This is why designing a well-considered choice architecture is a central task for insurers providing pension insurance. One starting point is that even relatively small changes in the decision situation can make it simpler for individuals to make decisions that promote their own welfare, and sometimes also collective welfare, without limiting their own freedom of choice. This corresponds to what is called ‘libertarian paternalism’ or, put simply, nudges or behavioural insights.

As early as a couple of years after the introduction of the premium pension system it was noted that pension savers faced considerable difficulties in choosing from the large range in the fund marketplace. Since then one frequently advocated solution has been to design various types of decision support for savers.

The Inquiry considers that the overall experience gained in recent years and the conclusions of behavioural economics research show that decision support as solution for those savers who can not choose funds is no longer fully relevant. Relatively deep knowledge and continuous engagement are required to be able to make longterm financial decisions about pensions. Many pension savers do not have this knowledge and these abilities. Nor is it reasonable, as part of a compulsory social insurance system, to demand such knowledge and abilities, or to build the design of the system on the basis that savers have this knowledge or these abilities. The experience of the system up to now also shows that, in practice, it is not possible to supply such knowledge and abilities for a broader group of pension savers through decision support or financial education of the population. People who cannot compose and manage a well-diversified portfolio should therefore not do so either. They should even less be encouraged to do so, either directly or indirectly. Behavioural economics research indicates that these people should stay in the default option.

Moreover, the conclusions of behavioural economics and the experience from the premium pensions system so far gained point to a considerable imbalance between those faced with choosing a financial product (pension savers) and those supplying the product (fund managers) in terms of knowledge and information. This is probably at least part of the reason why almost all insurers in the occupational pension system apply a selection procedure. The selection procedure means that funds judged to be less well-placed than others to give a good return are weeded out or, as is most common, the funds judged to be best placed to give good returns are selected. Viewed in the light of the experience of the premium pension so far and of the conclusions of behavioural economics, the Inquiry sees no reasons why the State as an insurance provider should act differently.

So, only savers who have sufficient knowledge ought to choose funds in the fund marketplace, but this does not mean that these savers should be left to do so without support and good tools for choosing funds. In the view of the Inquiry, a well-considered and well-maintained choice architecture should supply relevant information based on the needs of the target group and build on modern information technology.

The stronger the choice architecture, the more funds are possible in the fund marketplace

The Inquiry makes the assessment that a well-designed choice architecture with clear steps in the choice process and blocks of unwanted and poorly considered choices provides scope to permit a relatively large number of funds with different risk levels and investment approaches in different categories. Vice versa, a weak choice architecture only provides scope for a small number of funds in the fund marketplace.

The Inquiry notes that the large number of funds in the present system has made it difficult for savers to make conscious choices. Of course, the new agency’s procurement of funds must take account of this and of what is shown by behavioural economics research. However, the inquiry considers that a robust and clear choice environment with in-built blocks to prevent individuals who lack the knowledge or will to choose funds from nevertheless reaching the fund marketplace does enough to reduce the risk and disadvantages

of a relatively large range of funds. It does not appear unlikely that a number of funds at the level of the maximum number of funds in the selectable part of the occupational pension system could function in accordance with the objective proposed by the Inquiry below.

Main features of a choice architecture for the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that at least the following requirements need to be set for the choice architecture in the premium pension system.

The default option should be the starting point for all savers, and this must be reflected in the design of the choice architecture. Since the default option is the starting point, the investment and choice environment is designed so that no activity or financial knowledge is required on the part of the saver.

Pension savers who choose to leave the default option should be informed that, by doing so, they are taking over the responsibility for choices and the maintenance of choices. In conjunction with this, the saver needs to be given information, support and guidance for their assessment of whether it is appropriate to leave the default option.

It should be possible to choose a risk level as part of state management without having to enter the fund marketplace. If the saver wants to leave the default option, they should first be given information about and take a decision on their choice of risk level.

If the saver does not only want to choose risk level, there should be a possibility, in the first place, of choosing one or more fund categories that the saver can invest their assets in.

If the saver does not only want to choose categories, there should be a possibility for the saver of investing their assets in procured funds in the fund marketplace.

The number of categories and the number of funds in each category vary depending on factors including the demand from pension savers and the possibility of achieving the objective of the pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

The Inquiry considers that the saver should confirm in writing, normally by a digital signature, that they have read information about what compiling their own fund portfolio means. However,

over and above the fact that the confirmation is needed to move forward in the choice process, it should not be assigned any further legal importance, but should serve as an important point for the saver to note.

As at present, it should be possible to choose the default option again after choosing funds in the fund marketplace.

In the electronic choice environment savers should be given appropriate tools, guidance, support and information to simplify their choices in and before every step.

Regulation of the choice architecture

The main features of the choice architecture should be regulated by law since it is a central part of the functioning of the premium pension system. How the environment is designed will also be of great importance for the number of funds and what kind of funds are procured. The Inquiry’s terms of reference state that one clear purpose of the reform of the premium pension system is to create a regulatory framework that means that the Government is unable to steer the selection of funds. For this reason, too, the main features of the choice architecture should be regulated by law.

However, the more detailed regulation of the choice architecture ought to take place at a lower level in the legislative hierarchy. One important reason for this is that the choice architecture needs to be reviewed and adapted continuously on the basis of saver behaviour, the performance of the fund market and behavioural economics research. The legislative process is unnecessarily protracted and complicated for these specific needs. Since the design of the choice architecture is of great importance for the selection of funds and the design of the fund marketplace, such more detailed regulations about the choice architecture should not be issued by the Government; this should be done by the new agency.

The main addressee of regulations concerning the choice architecture is the Swedish Pensions Agency, which supplies the choice architecture in their online interface in relation to savers.

Starting point

for management of

the premium pension.

AP7 Såfa

Support and

guidance

Choose risk

as part of state

management.

Support and

guidance

C ho os e a t le as t

one fund category .

Support and

guidance

Choose

individual funds.

Choose risk Categories Funds

Fund marketplace

State management

Fi gu re 1 C ho ic e ar ch ite ct ur e of th e pr em iu m pe ns io n sy st em

Survey of occupational pension selection central demonstrates the existence of and methodology for fund selection

Our terms of reference state that the Inquiry is to survey ways of working and contractual solutions for the selection central in the occupational pension system. If they are assessed as appropriate for the procurement of funds for the fund marketplace in the premium pension, the Inquiry should propose such solutions.

The Inquiry’s assessment is that the ways of working and contractual solutions of the selection central in the occupational pension system can only serve to a limited extent as models for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension. This is for two reasons: only one agreement area applies procurement and the main role of the selection central is to administer the occupational pensions under collective agreements and not to procure funds. Therefore, the Inquiry is not presenting any proposals based directly on the ways of working and contractual solutions of the selection central. In contrast, there are ways of working in the selection of funds by insurance providers that are relevant to the premium pension system. These mainly concern the fact that a selection is performed and the methodology for selection.

There are, or ought to be, clear similarities between the mandatorship that insurance providers have in the selection of funds in the occupational pension system and the role that the State will have for the selection of funds to the fund marketplace of the premium pension.

The fund selection methodology of insurance providers in the occupational pension system is based on commercial decisions and on research. The companies’ commercial considerations are based on there being commercial benefit, i.e. potential profit, in trying to select the best funds and deselect the worst, in terms of expected returns. The additional return attained or assumed by the companies varies, but the companies generally assume that the selection gives a substantial additional return as a result of the fund selection process.

The survey of insurance providers’ ways of working in selecting funds shows that assessments with some degree of subjectivity are a central part of fund selection. So such assessments will probably be required as part of the procurement of funds for the fund market place of the premium pension.

However, the need to leave it up to a government agency to make discretionary assessments to some extent as part of decision-making in central government is not unique to the selection of funds for the fund market place of the premium pension specifically. It is actually an accepted and essential principle of administrative law so as to enable all relevant and known circumstances to be taken into account in decision-making about matters that cannot be described in clear and objectively verifiable terms. There is no opposition between an administrative authority observing objectivity and impartiality when making decisions in its activities while using discretionary assessments at the same time. On the contrary, the requirements for objecttivity and impartiality include an obligation to take account of all the relevant factors in the particular case and assign them their correct weight. The Inquiry proposes that the procurement to be used in the selection should be reviewable by an administrative court. This will provide a check that the selection is performed within discretion.

The Inquiry therefore finds that there is no tension between having the ambition of procuring the best possible funds for the fund marketplace and making the necessary assessments of suitability when doing so while doing this in a legally certain and sufficiently transparent way.

What funds should it be possible to procure for the fund marketplace of the premium pension?

Under our terms of reference, the Inquiry is to draft proposals for a regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. The proposals made should start from the Pension Group’s agreement. The Pension Group’s agreement states that the funds to be offered in the fund marketplace for the premium pension should be procured in the private market and the State should not itself have any funds in the fund marketplace. Our terms of reference also state that it is funds, and not fund managers, that should be procured.

The Inquiry sees clear advantages in procuring capital management services rather than individual funds. Solutions of that kind would enable savers to influence their own risk level and investment approach, which the Inquiry sees as the most relevant aspects of

freedom of choice in pension saving, at the same time as this would enable the costs of the system to be kept at a minimum level. The type of aggressive and misleading marketing that has been relatively common in the premium pension system would cease entirely. Moreover, the risk of fraud would be minimised. However, our terms of reference do not provide scope for the Inquiry to present proposals for a regulatory framework with that direction.

The objective of the premium pension system should steer what types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace of the premium pension

The proposed objective of the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective and the principle of freedom of choice must, in the view of the Inquiry, steer what types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace. In this context, types of funds means the different types of funds defined in the commercial law frameworks and that are covered by different regulations. The regulations can, for instance, apply to what asset classes the funds’ money may be invested in and to what investors they may be marketed to. Swedish UCITS-funds and special funds are examples of different types of funds.

According to the Inquiry’s proposal, the procured fund marketplace should contribute to the achievement of the objective of the premium pension system by offering a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provides real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality.

The requirements that the funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality are best assessed in relation to individual funds, not in relation to different types of funds. Ensuring that the funds procured do meet these requirements is therefore something that should be done in the first place through the specifications set in the procurements and the award criteria used to award fund agreements. The requirement that the funds should be appropriate for the premium pension system can be assessed in relation to individual funds and different types of funds.

So, in assessing which type or types of funds it should be possible to procure to the fund marketplace, what is of prime importance is

therefore how the different types of funds can contribute to pension savers being offered a selection of funds appropriate for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provides real freedom of choice. Against this background, what risk levels and investment approaches the different types of funds can have is of importance.

In assessing which types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace, another important consideration is which pension savers can be assumed to want to place their premium pension assets in funds in the fund market place. The starting point of the choice architecture proposed by the Inquiry is that this concerns individuals who both want to and have the knowledge required to make such a choice. However, these savers are still to be regarded as non-professional investors according to law.

The Inquiry considers that the types of funds currently available in the market satisfy the need of funds for the fund market place. So, in the view of the Inquiry, there is no need to investigate in depth and propose regulations that involve the creation of a new type of fund solely for the premium pension system.

It should be possible to procure Swedish and foreign UCITS-funds as well as special funds and foreign equivalents of such funds for the fund marketplace of the premium pension

The Inquiry proposes that it should be possible to procure mutual funds and fund companies that are already permitted in the fund marketplace for the premium pension’s fund marketplace. These include funds with a number of investment approaches such as equity funds, mixed funds and fixed income funds that can, in turn, focus on different industries and geographical areas. Risk levels can vary depending on the funds’ investment approaches. In the view of the Inquiry, the great range of mutual funds and fund companies create good conditions for the new agency to procure funds that maintain high quality and have low fees, in addition to having different risk levels and investment approaches. The characteristics of the mutual funds and fund companies and the great range of funds therefore mean that the funds should be able to contribute to the role of the fund market place in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

In addition, the Inquiry proposes that it should also be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds for the fund marketplace. The characteristics of the special funds, including the fact that they can have different investment approaches from mutual funds, and the fact that there is a relatively large range of funds, also mean that the special funds ought to be able to contribute to the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, including by increasing freedom of choice for pension savers.

A special fund only needs to be open for redemption once a year. To ensure that the funds offered in the fund marketplace are liquid, it should only be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds if they are open for redemption at least once a week.

In the view of the Inquiry other types of funds are not appropriate for the premium pension system, so it should not be possible to procure them for the fund marketplace.

Are there applicable regulatory frameworks for procurement?

The remit of the Inquiry includes proposing a regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. When assessing the legal possibilities of drafting such a framework, account must be taken of the competence of the EU in the area.

Competence is shared between the EU and Member States in the area of social security. Member States have the right to design their own social security systems. In the Inquiry’s assessment, however, the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension cannot be held to fall outside the competence of the EU on the grounds that the procurement is being carried out as part of a social security system.

Competence regarding public procurement is also shared between the EU and Member States. The EU has adopted several directives in the area of procurement. The procurement directives and the Swedish acts that implement these directives in Swedish law regulate how a contracting authority has to act when selecting one or more

suppliers in the acquisition of goods, services or works contracts. To ensure that the contracting authority acts in an open, marketoriented and non-discriminatory way, the regulatory frameworks contain regulations about how the selection and award have to be carried out.

The Inquiry makes the assessment that the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension does not fall within the scope of any of the procurement directives or any of the procurement acts. This means that there are no legal obstacles to introducing a special regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace.

However, if one of the procurement acts is judged to be suitable for the procurement of funds for the fund marketplace, there is, in the view of the Inquiry, no need to propose a new regulatory framework. The Inquiry has therefore analysed whether any of the procurement acts should nevertheless be applied to this type of procurement.

The assessment of the Inquiry is that this should not be done. The act that could be considered for application to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension is the Public Procurement Act. In the view of the Inquiry, there is no need for a regulatory framework as extensive, detailed and complex as that Act in the procurement of funds for the fund marketplace. In the Inquiry’s opinion, a separate regulatory framework should be drafted for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension.

Starting point for new regulations

A regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be flexible and specially geared to the fact that the procurements relate to funds to be offered in the fund marketplace. The means, for instance, that the requirements that the funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality and should also be appropriate for the premium pension system should be expressed in the regulatory framework. In the first place, the regulatory framework should set

out the limits of the new agency’s scope for action without compromising with the requirement of legal certainty.

In the Inquiry’s assessment a fund agreement is a ‘contract having a certain cross-border interest’, i.e. it may be of interest to a fund manager established in another Member State. This means that the fundamental principles of procurement (the principles of non-discrimination, equal treatment, transparency, proportionality and mutual recognition) are applicable even though the procurement falls outside the scope of the EU’s procurement directives. The regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace should therefore be based on these principles.

General principles for procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension

Our terms of reference state that the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and controllability. The Inquiry’s terms of reference include proposing a regulation of these principles.

Principle of freedom of choice

As part of the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, the Inquiry proposes that the new agency should procure funds with different risk levels and investment approaches on such a scale that the selection of funds in the fund marketplace for the premium pension gives pension savers real freedom of choice. The proposed regulation ensures that freedom of choice in the fund marketplace is maintained.

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice, since the meaning of the term is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that there should be a freedom of choice that means that the selection of funds is broad enough to satisfy most of the pension savers interested in making their own choices.

The starting point should be generally accepted fund categories in the light of the best industry standards at any particular time.

Principle of sustainability

A fund agreement should, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions requiring the fund manager to take account of environment, social responsibility and governance, ‘ESG factors’, in their management. A minimum requirement should be that, in their management, the fund manager shall observe what follows from international agreements Sweden has entered into that concern sustainability issues.

It will be up to the new agency to design these conditions in greater detail in the agreements. Passing this matter on to the new agency makes it possible to adapt the requirement to different methods of taking account of ESG factors in management. It will then be possible to take account of circumstances such as what assets the fund invests in and the size of the fund manager. This kind of regulation also makes it possible to adapt the requirement both to the development of the market and to future legislative changes.

Principle of controllability

One expression of the principle of controllability is that the fund managers and funds that participate in the fund marketplace are covered by licensing requirements and are subject to supervision. The commercial law framework containing regulations about licensing requirements and supervision means that there are possibilities of ensuring that the fund managers and funds participating in the fund marketplace are conducting sound and safe activities. However, since private funds will be admitted to a state fund marketplace that is part of a compulsory social insurance system, it is reasonable for savers to assume that the State is taking a special responsibility for the quality and soundness of the funds that goes beyond what follows from the commercial law framework. Therefore, in the view of the Inquiry, the funds offered in the fund marketplace cannot be considered to be subject to sufficient control in that the fund managers

and funds are covered by licensing requirements and subject to supervision.

To ensure that the fund managers and funds meet the requirements for participation in the fund marketplace – and that the range of funds is therefore secured and controlled – the Inquiry proposes that the new agency should audit that the fund managers and funds always meet the conditions of their fund agreements. To be able to conduct this audit, the agency has to receive information from the fund managers. A fund agreement should therefore, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions about an obligation for fund managers to provide information to the new agency and to also assist in audit and monitoring work in other ways.

The new agency and the Swedish Financial Supervisory Authority have different responsibilities regarding fund managers and funds. Both agencies can benefit from an exchange of information, particularly in terms of effectiveness. Such an exchange of information also increases the protection for pension savers. The Inquiry therefore proposes an obligation for the Swedish Financial Supervisory Authority and the new agency to collaborate and exchange information.

If the new agency is to be able to ensure that fund managers and funds are following the conditions of their agreements, it is, in the view of the Inquiry, of crucial importance that there are not too many funds in the fund marketplace. In practice, the possibilities of effective audit set limits on how many funds can be offered in the fund marketplace. Given the number of savers who choose funds in the fund marketplace, there is also a limit to the amount of resources it is reasonable to put into audit and the size of the organisation to be built up for this purpose. The number of funds in the fund marketplace should therefore not be so great that the agency is unable to perform its audit task in a secure and effective way with reasonable resources. In assessing how many funds should be procured for the fund marketplace, the new agency should therefore take account of the fact that it will have to be possible to audit the fund managers and funds in a certain and effective way.

A regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension

The Simplification Inquiry’s proposal of simpler and more flexible procurement regulations should serve as a model

When it comes to proposing a new regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension, the existing procurement acts are natural starting points. There is a value in the rules that apply to a particular area also being designed in a similar way – to the extent that they deal with the same or closely related subjects. With regard to a procedure like procurement, it goes without saying that regulations of a certain kind will always be needed, irrespective of what is being acquired.

The Inquiry considers that the Public Procurement Act – and especially its regulations for procurement in the area not steered by directives – can serve as a model in designing the new regulatory framework.

In June 2018 the Inquiry on Certain Simplified Procurement Regulations (the Simplification Inquiry) presented its report Possible,

permitted and accessible – proposals for simpler and more flexible procurement regulations and certain regulations about review cases.1 The

report includes proposals about how the regulations on procurement under the EU thresholds in the Public Procurement Act can be made simpler and more effective. These proposals are currently being processed by the Government Offices.

The remit of the Simplification Inquiry – to propose simpler and more flexible procurement regulations – coincides with the starting points of the regulatory framework for procurement that this Inquiry is tasked with proposing. Moreover, in designing its legislative proposals, the Simplification Inquiry has taken account of what is required under EU law if a contract has a certain cross-border interest.

Against this background, the Inquiry considers that the Simplification Inquiry’s proposal of regulation for procurements under EU thresholds in Chapters 19 and 19 a of the Public Procurement Act should serve as a model for the design of the procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund marketplace.

1

Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa

regler om överprövningsmål (SOU 2018:44).

This does not mean that the legislative proposals are identical. Some regulations proposed by the Simplification Inquiry have no equivalent in the Inquiry’s proposal. The Inquiry also proposes certain regulations that are specially adapted to the fact that the procurement relates to funds to be offered in the fund marketplace. The regulations are shaped by the requirements that have to be set for the funds procured if the fund marketplace is to contribute to the achievement of the objective of the premium pension system and to maintaining the principle of freedom of choice.

Requirements for the funds to be procured

The premium pension is part of the national public pension and, as such, part of the social insurance system, for which there is a state responsibility. This means there is reason to set particularly high requirements for the funds offered in the premium pension system.

According to the Inquiry’s proposal, the funds procured to be offered in the fund marketplace should be appropriate for the premium pension system. To ensure this, the new agency should set mandatory requirements in the procurements that are aimed at suitability. The term mandatory requirements means requirements that must be met for a tender to qualify for evaluation. If these requirements are not met, the tender has to be rejected. The requirements should be formulated on the basis that the premium pension is a social insurance system and that pension savers should be able to feel high confidence in the premium pension system and the participants in it.

The Inquiry also proposes that the funds procured to be offered in the fund marketplace should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality.

The requirement that the funds should be cost-effective is primarily aimed at the size of the administration fee, but other aspects linked to the fund category that is the subject of the procurement can also be taken into account.

As regards the requirement that the funds should be sustainable the Inquiry proposes, as set out above, that a fund agreement should contain conditions requiring the fund manager to take account of ‘ESG factors’ in their management.

The requirement that the funds should be controllable mainly refers to the complexity of a fund. A fund should not be considered to be controllable if it has such a high degree of complexity that the agency cannot audit it in a satisfactory way with a reasonable input.

The requirement concerning quality has a great deal to do with the fund manager’s ability to generate future returns. This can, for example, cover the fund’s return, risk, return in relation to risk, investment approach and management model, qualifications and experience of those managing the fund, the fund manager’s owner, leadership and organisation, the fund manager’s business models, internal processes and incentive structures and significant events and staff turnover at the fund manager.

If the fund marketplace is to be able to contribute to the achievement of the objective of the premium pension system, it is of central importance that the funds procured to be offered in the fund marketplace meet these requirements. It is up to the new agency to ensure through its design of the mandatory requirements and award criteria in its procurements that the funds procured meet these requirements.

Procedural regulations

The Inquiry proposes a number of procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension. This includes regulations about notices, procurement documentation, forms of communication, deadlines, information about decisions, documentation, the award of fund agreements and direct awards. In all essential respects the provisions have been designed on the model of the Simplification Inquiry’s proposal.

In addition, the Inquiry proposes that it should be possible to review a procurement of funds for the fund marketplace and the validity of a fund agreement. As part of this the Inquiry proposes provisions on standstill periods, review and damages. In all essential respects the provisions correspond to the provisions in Chapter 20 of the Public Procurement Act.

Fund agreements

The relationship between the new agency and a fund manager will be regulated in the fund agreement, i.e. it will be based on civil law. The Inquiry’s proposals include provisions about the minimum conditions a fund agreement must contain. The term of a fund agreement must not exceed twelve years, according to the Inquiry’s proposal.

Transition to a procured fund marketplace

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose how the transition from the present fund marketplace to the procured fund marketplace should take place. The transition should be gradual, show care about the needs of pension savers, be cost-effective and lead to as limited effects on the capital market as possible.

The Inquiry considers that a natural starting point is that the premium pension assets invested in funds that will be covered by a new fund agreement following procurement will not be affected, unless the pension saver chooses to switch funds on their own initiative. The capital invested in a fund that is not covered by a new fund agreement following procurement should be dealt with in the following way:

1. The pension savers who have assets invested in the fund should be given the possibility of deciding within a set period that their assets should be invested in one or more funds in the range of procured funds.

2. If the pension saver does not decide within the stated period that the assets are to be invested in another fund, their assets should be invested in a fund that is essentially equivalent to the previously chosen fund.

3. If there is no equivalent fund, the assets should be invested in the default option.

4. If there are special reasons, the assets may be invested in the default option without the pension saver first being given the possibility of deciding how to invest the assets.

The Inquiry considers that this proposal balances the trade-off required between the interest of taking account of all pension savers’ choices and ensuring that the transition to the procured fund marketplace is carried out effectively. The proposal also provides good conditions for procuring funds of high quality for the fund marketplace.

An agency for a procured fund marketplace to be formed by giving AP7 additional tasks

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose a new agency tasked with procuring funds and managing the fund marketplace for the premium pension. Our terms of reference also state that the agency should be regulated by law and have an independent standing in relation to the Government corresponding to that of the AP Funds.

In addition, our terms of reference state that the Inquiry should, at least, present a proposal in which the agency is organised as an independent agency and a proposal in which the agency is led by a committee that is co-located with the Swedish Pensions Agency outside the County of Stockholm.

Experience of past and present organisational solutions in the premium pension system

Since 1998 the responsibility for the premium pension system has been organised in different ways and in different agencies. So, there is experience of how different organisational solutions have worked and the organisational solution chosen should draw on the lessons of this experience.

At present the Swedish Pensions Agency is responsible for the administration of the whole of the national public pension, including the premium pension. Previously this responsibility was divided between the Swedish Social Insurance Agency and the now wound up Premium Pension Authority (PPM). Since the introduction of the premium pension system the management of the default option in the premium pension has been handled by AP7.

The experience of past and present organisational solutions shows how important it is that the organisational solution proposed brings together the knowledge, administration and control of the premium pension system in as few agencies as possible. In addition, information about the whole of the pension system needs to be held together. The administration should be characterised by high expertise and professionalism.

Gathering capital managing tasks in one agency generates considerable efficiency and quality gains

The Inquiry notes that there are numerous tasks of a capital managing nature in the premium pension system. This applies to management of the default option in the premium pension system, capital management in the traditional insurance, management of the fund marketplace in the premium pension by among other things procuring funds, and management and development of the choice architecture of the premium pension system.

The Inquiry makes the assessment that considerable efficiency and quality gains result from gathering the responsibility and competence for these closely related tasks in one agency.

The alternative stated in our terms of reference have clear disadvantages

In the Inquiry’s assessment the organisational proposal presented needs to be able to deal with all the tasks identified, perform its mission independently of both the Government and other government agencies and conduct its activities efficiently and with good quality.

Neither of the alternatives stated in our terms of reference – a new independent agency with a more limited mission or a committee agency – fully lives up to all the above criteria. The Inquiry considers that it is difficult to conduct cost-effective operations in a new independent agency with the more limited mission stated in our terms of reference, just as it is difficult to conduct suitable operations independently of the Government in a decision-making committee. The Inquiry therefore presents another organisational proposal.

Form an agency through additional tasks for AP7 …

The Inquiry proposes forming the agency by giving AP7 additional tasks. In addition to its present task of managing the default option in the premium pension system the agency should also be responsible for managing the fund marketplace of the premium pension by, among other things, procuring funds, to deal with the capital management in the traditional insurance on behalf of the Swedish Pensions Agency and manage and develop the choice architecture of the premium pension system by issuing regulations on the design of the choice architecture.

The other tasks in the premium pension system should be performed by the Swedish Pensions Agency. These tasks include fund administration and fund information, presenting the choice architecture, on the basis of the new agency’s regulations, in the Swedish Pensions Agency’s interface to pensioners and pension savers, following up the objective of the premium pension system and administering the traditional insurance, excluding the practical conduct of its capital management.

… which changes its name to the Agency for the Premium Pension’s Fund Management

When AP7 is given additional tasks, the Inquiry proposes making a change of name to the Agency for the Premium Pension’s Fund Management. The change of name marks that this is a new start with significantly expanded tasks. It also avoids confusion with the other AP Funds.

The Inquiry proposes that the new agency’s activities should be regulated by law. This means that the new agency will have an independence in relation to the Government comparable to that of the AP Funds. With regard to the activities currently conducted by AP7, the new act should contain provisions largely corresponding to those in the AP Funds Act (2000:192).

The Agency ought to be financed from several different sources. The fund managers finance the management of the fund marketplace, including the audit and procurement of funds. The management of the default option in the premium pension system is financed

by those savers who choose the default option. Other activities are financed via drawings from the premium pension system.

The Government will not be able to steer the range of funds

The Inquiry’s organisational proposal means that the agency will be independent in relation to the Government concerning which individual funds are selected for the fund marketplace since: 1) the procurement procedure is regulated by law; 2) its activities are solely financed by fees that are decided by, and used by, the agency; 3) the agency’s fundamental organisation is decided by law; and 4) the head of the agency is appointed by its board. Furthermore, the agency will manage and develop the choice architecture. The design of the choice architecture very much steers the design of the fund marketplace, including the number of funds. Because the agency is responsible for the strategic design of the choice architecture, the Government will not be able to influence what individual funds are offered on the fund marketplace through it either.

Secrecy and processing of personal data

According to our terms of reference, the Inquiry is to analyse whether the existing provisions of the Public Access to Information and Secrecy Act give the parties to these agreements the secrecy protection needed.

The Inquiry’s assessment is that no further secrecy provisions are needed to protect public interests. However, supplementary secrecy provisions are needed to protect information about the personal and financial circumstances of individuals.

Under the Inquiry’s proposals, secrecy would apply at the new agency and the Swedish Pensions Agency to information about business or operational circumstances of a private individual or other financial or personal circumstances when the private individual has entered into a business relationship or a similar relationship with a fund manager that is participating or has participated in a procurement of funds if it can be assumed that the individual will suffer harm if the information is disclosed. It is proposed that secrecy should

apply to information in an official document for at most twenty years.

In the Inquiry’s assessment secrecy should not have priority to the right to communicate and publish information according to the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression.

The Inquiry makes the assessment that the provisions of the Data Protection Regulation and the Data Protection Act are applicable to the agency’s processing of personal data. The Inquiry’s view is that no further provisions about the processing of personal data are needed.

Entry-into-force and transitional provisions

The proposed statutes enter into force on 1 January 2021, according to the Inquiry’s proposal. Older provisions should apply to fund agreements entered into with fund managers before 1 January 2021.

The new agency should work to ensure that the present fund marketplace has been wound down and replaced by a procured fund marketplace by 31 December 2023.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1. förvalta de fonder som avses i 3 kap.,

2. på uppdrag av Pensionsmyndigheten förvalta de medel som har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet,

3. förvalta fondtorget för premiepensionen, och

4. förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

3 § Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten överskred sin befogenhet.

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter.

Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1. kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2. pensioner och socialförsäkring,

3. beteendeekonomi, och

4. juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Mandatperiod

4 § En styrelseledamot utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år när ledamoten utsågs.

Hur ledamöter entledigas

5 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller ledamotens uppdrag annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

6 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

7 § Styrelsen är beslutför om fler än hälften av antalet ledamöter är närvarande. Beslut får inte fattas i ett ärende om inte, såvitt möjligt, samtliga ledamöter dels har fått tillfälle att delta i ärendets behandling, dels har fått ett tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet.

Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

Vid styrelsens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef.

Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter. Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

Frågor om bisyssla som avses i 7 a7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1. avser föreskrifter, eller

2. är av större betydelse eller principiell karaktär. Styrelsen ska ange vilken behörighet ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

Personalföreträdare

11 § Vid myndigheten ska personalföreträdare ha rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen föreskriva om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten.

Personalansvarsnämnd

12 § Hos myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Fonddirektören är ordförande i nämnden. Nämnden ska därutöver bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.

Personalansvarsnämnden ska vad gäller andra anställda än fonddirektören pröva frågor om

1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,

2. disciplinansvar,

3. åtalsanmälan, och

4. avstängning. Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

3 kap. Förvaltningen av fonder

Ändamål

1 § Myndigheten förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska utföras uteslutande i pensionsspararnas intresse.

Fördelning mellan fonder

2 § När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § tredje stycket socialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1. placeras i en eller flera angivna fonder som förvaltas av myndigheten enligt 1 §,

2. fördelas mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder, eller

3. fördelas mellan fonderna utifrån den risknivå som pensionsspararen anger.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 §, 26 § andra stycket eller 27 a § andra stycket andra meningen och tredje stycket socialförsäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder.

Förvaltningskostnader

3 § Myndigheten får ur var och en av fonderna som förvaltas enligt 1 § ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna ska de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Samarbete med Pensionsmyndigheten om fonderna

4 § Myndigheten ska ta emot medel till och betala ut medel från de fonder som förvaltas enligt 1 § enligt de anvisningar som Pensionsmyndigheten lämnar. Myndigheten ska ingå samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten enligt 64 kap. 3 § andra stycket 1 socialförsäkringsbalken.

Fondbestämmelser

5 § Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas enligt 1 § får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndigheten. Myndigheten får inte heller genom fonderna utöva sådan fondverksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Röstandelsbegränsning

6 § Myndigheten får inte till de fonder som förvaltas enligt 1 § förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för aktierna, tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag, överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

Utövande av rösträtt

7 § Myndigheten får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktiebolag som den förvärvat till de fonder som förvaltas enligt 1 § endast när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet av att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

Fondandelar och inlösen av fondandelar

8 § De fonder som myndigheten förvaltar enligt 1 § ska vara indelade i andelar. Alla andelar i en fond ska vara lika stora.

Värdet av en fondandel är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar ska värderas med ledning av gällande

marknadsvärde. Myndigheten ska dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Pensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs någon av fonderna, ska myndigheten utfärda fondandelar till Pensionsmyndigheten. När medel betalas ur någon av fonderna, ska det ske genom inlösen av fondandelar.

Mål för placeringsverksamheten

9 § Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Verksamhetsplan

10 § Myndigheten ska årligen fastställa en verksamhetsplan för verksamheten enligt detta kapitel. Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och en riskhanteringsplan.

Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet i 9 § ska uppnås.

Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska följas upp löpande.

Förvaltningsuppdrag

11 § Myndigheten får uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att förvalta fondernas tillgångar.

Tillämpliga bestämmelser

12 § Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappersfonder ska gälla för förvaltningen av fonderna:

– 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond,

– 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, – 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en värdepappersfond m.m.,

– 4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av fondbestämmelser,

– 4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar, – 4 kap. 15–28 §§ om information om en värdepappersfond, samt – 5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värdepappersfond m.m.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket ska fonderna anses som värdepappersfonder och Pensionsmyndigheten som fondandelsägare. Det som föreskrivs om fondbolag ska avse myndighetens verksamhet enligt detta kapitel.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, meddela föreskrifter om avvikelser från de bestämmelser som anges i första stycket och i ett enskilt fall besluta om undantag från dessa bestämmelser.

4 kap. Förvaltning av medel i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet

1 § Myndigheten ska för Pensionsmyndighetens räkning förvalta de medel som enligt 64 kap. 18 § andra stycket socialförsäkringsbalken har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

Förvaltningen ska utföras i enlighet med Pensionsmyndighetens instruktioner.

2 § De medel som förvaltas enligt 1 § ska hållas avskilda från de medel som förvaltas enligt 3 kap.

Kostnader som är gemensamma för förvaltningen enligt 1 § och för förvaltningen enligt 3 kap. 1 § ska fördelas på ett skäligt sätt.

3 § Förvaltningen ska utföras mot avgift. Avgiften ska bestämmas så att full kostnadstäckning uppnås.

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

5 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap.3 a3 e §§socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1. fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2. fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

6 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet enligt 64 kap.26 a26 f §§socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

7 kap. Redovisning och revision

Räkenskapsår

1 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering

2 § Myndigheten ska i överensstämmelse med god redovisningssed

1. löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2. se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3. bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4. för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 3 §.

Årsredovisning

3 § Årsredovisningen ska bestå av

1. en balansräkning,

2. en resultaträkning,

3. noter, och

4. en förvaltningsberättelse. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

De tillgångar i vilka fondmedel placerats ska i årsredovisningen upptas till marknadsvärdet.

4 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under årsredovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen antecknats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 februari året efter räkenskapsåret.

Sedan revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

Revisorer

5 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen och förvaltningen av fondmedlen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

6 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

7 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

Revisionsberättelse

8 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de tillgångar som fonderna förvaltar samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nödvändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättelsen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

9 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 4 §.

Fastställelse av resultat- och balansräkning

10 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Internrevision

11 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god internrevisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

12 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

8 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Styrelseledamöterna, fonddirektören och myndighetens revisorer samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som myndigheten bestämmer ska skriftligen anmäla sitt innehav av sådana finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och förändringar i innehavet till myndigheten.

Myndigheten bestämmer hur anmälan enligt första stycket ska ske.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2. vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirektören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) byter samma dag namn till Myndigheten för premiepremiepensionens fondförvaltning.

1.2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1

dels att 64 kap. 17 a–17 d och 19–22 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 64 kap. 17 a § och 17 c § ska utgå,

dels att 2 kap. 2 §, 64 kap. 1, 2, 3, 18, 23, 24, 26, 33 och 40 §§ och

113 kap. 41 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 64 a och 113 a, och 19 nya

paragrafer, 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a–3 e, 26 a–26 g, 27 a, 40 a–40 d och 47 §§, samt närmast före 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a, 26 a, 26 g, 27 a, 40 d, och 47 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan, Myndig-

heten för premiepensionens fondförvaltning och Pensionsmyndig-

heten samt av Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

1 Senaste lydelse av 64 kap. 17 a § 2018:772 64 kap. 21 § 2013:581 64 kap. 17 b § 2018:772 64 kap. 22 § 2018:772 64 kap. 17 c § 2018:772 rubriken närmast före 17 a § 2018:772 64 kap. 17 d § 2018:772 rubriken närmast före 17 c § 2018:772. 64 kap. 19 § 2018:772 64 kap. 20 § 2013:581

64 kap.

1 §2

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§.

Vidare finns bestämmelser om – uttag av premiepension i 7–14 §§, – kapitalförvaltning, m.m. i 15–

22 §§,

– kapitalförvaltning, m.m. i 15–

18 §§,

– överföring av medel och byte av fond i 23–27 §§,

– överföring av medel och byte av fond i 23–27 a §§,

– ändrad pensionsrätt i 28–31 §§, – skadestånd i 32–36 §§, – kostnader för premiepensionsverksamheten i 37–45 §§,

och

– kostnader för premiepensionsverksamheten i 37–45 §§,

– förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §.

– förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §,

och

– samverkan i 47 §.

2 §

Premiepensionssystemet innebär att – medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för premiepension fonderas,

– medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för premiepension fonderas, och

– pensionsspararen har möjlighet att själv bestämma om förvaltningen av de medel som fonderas för hans eller hennes räkning, och

– pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

2 Senaste lydelse 2018:772.

Målet för premiepensionssystemet

2 a §

Premiepensionssystemet ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att

1. avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel under spartiden bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 §, men utan garantier om viss avkastning, och

2. utbetalningarna av premiepension bör vara förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående spartiden.

Principen om valfrihet

2 b §

Premiepensionssystemet ska erbjuda valfrihet. Det innebär att pensionsspararen har möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning.

3 §3

Pensionsmyndigheten är försäkringsgivare för premiepension. Pensionsmyndigheten ska erbjuda pensionsspararna valbara fonder

med olika placeringsinriktning och riskprofil på ett fondtorg för

premiepension. Myndighetens verksamhet i fråga om premie-

Pensionsmyndigheten är försäkringsgivare för premiepension. Pensionsmyndigheten ska erbjuda pensionsspararna ett urval av upp-

handlade fonder på ett fondtorg

för premiepension (fondtorget för

premiepensionen). Myndighetens

verksamhet i fråga om premie-

3 Senaste lydelse 2018:772. Ändringen innebär bland annat att tredje stycket tas bort.

pension ska bedrivas enligt försäkringsmässiga principer.

pension ska bedrivas enligt försäkringsmässiga principer.

Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att

1. ingå avtal om att erbjuda en

fond på fondtorget (fondavtal) med fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen ( 2004:46 ) om värdepappersfonder (fondförvaltare),

Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att

1. ingå samarbetsavtal med

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, och

2. ingå samarbetsavtal med Sjunde AP-fonden, och

3. placera medlen i fonder. Pensionsmyndigheten ska granska att

1. fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen, och

2. fondförvaltare löpande uppfyller kraven i 17 c § andra stycket 2–6.

2. placera medlen i fonder.

Ytterligare bestämmelser om Pensionsmyndighetens verksamhet m.m. finns i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.

Fondtorget för premiepensionen

3 a §

Pensionsspararna ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget för premiepensionen ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnads-

effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

3 b §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska löpande tillhandahålla fondtorget för premiepensionen till Pensionsmyndigheten genom att upphandla fonder enligt 64 a kap.

3 c §

Pensionsmyndigheten förvärvar och löser in andelar i fonderna på fondtorget för premiepensionen. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ansvarar för kontakterna i övrigt med de fondförvaltare som myndigheten har ingått avtal med enligt 64 a kap. (fondavtal).

3 d §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen.

Myndigheten ska även regelbundet utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna.

3 e §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten har ingått.

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i

1. värdepappersfonder eller fond-

företag som avses i 19 §, eller

1. fonder som omfattas av fond-

avtal, eller

2. fonder som förvaltas av

Sjunde AP-fonden enligt lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

2. fonder som förvaltas av

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt 3 kap. lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av livränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

23 §4

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning förs över enligt 18 § ska placeras, utom i det fall som avses i 24 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premiepensionskonto.

Bestämmelser om fördelningen av medel när pensionsspararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden finns

i 5 kap. 1 § andra stycket lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Bestämmelser om fördelningen av medel när pensionsspararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som förvaltas av Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning finns i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

4 Senaste lydelse 2018:772.

24 §5

När pensionsrätt för premiepension fastställs första gången för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över de medel som avses i 23 § till sådan förvaltning som avses i 5 kap. 1 §

tredje stycket lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

När pensionsrätt för premiepension fastställs första gången för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över de medel som avses i 23 § till sådan förvaltning som avses i 3 kap. 2 §

andra stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

26 §

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år än det första året har fastställts för pensionsspararen, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder. Fördelningen mellan fonderna ska svara mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot.

Om pensionsspararen inte har bestämt en sådan placering, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden

enligt lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 5 kap. 1 § tredje

stycket samma lag.

Om pensionsspararen inte har bestämt en sådan placering, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Myndigheten för

premiepensionens fondförvaltning enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Bestäm-

melser om fördelningen av medlen finns i 3 kap. 2 § andra stycket samma lag.

Valarkitekturen för premiepensionssystemet

26 a §

Med valarkitekturen för premiepensionssystemet avses den struktur av val som pensionsspararna ställs inför samt det stöd och den infor-

5 Senaste lydelse 2018:772.

mation som ges när pensionsspararna bestämmer hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 b §

Valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionsspararna gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 c §

Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att pensionsspararnas medel ska förvaltas enligt 3 kap. 2 § andra stycket lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (förvalet).

26 d §

En pensionssparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ges möjlighet att för förvaltningen av hans eller hennes premiepensionsmedel i följande ordning välja:

1. risknivå,

2. en eller flera fondkategorier, eller

3. en eller flera fonder.

26 e §

I de steg i valarkitekturen som innefattar placering av medel i fonder som avses i 3 kap. 2 § första stycket lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska pensions-

spararen inte samtidigt kunna välja fondkategorier eller enskilda fonder på fondtorget.

26 f §

Pensionsspararen ska inför varje val skriftligen informeras om innebörden av valet. Spararen skriftligen bekräfta att han eller hon har tagit del av informationen.

Förskrifter om valarkitekturen

26 g §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om valarkitekturen.

Överföring av medel när ett fondavtal upphör att gälla

27 a §

En pensionssparare som har premiepensionsmedel placerade i en fond som omfattas av ett fondavtal som har löpt ut, sagts upp eller hävts, ska av Pensionsmyndigheten ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

Om pensionsspararen inte inom den tid som anges av Pensionsmyndigheten bestämmer hur medlen ska placeras, ska spararens medel placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig

med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i förvalet.

Om det finns särskilda skäl får Pensionsmyndigheten placera medlen i förvalet utan att först ge pensionsspararen möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras.

33 §

Talan om skadestånd som avses i 32 § får föras av Pensionsmyndigheten.

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning avser att föra en sådan talan som avses i 3 e § mot en fondförvaltare som myndigheten har ingått fondavtal med får Pensionsmyndigheten uppdra åt Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning att samtidigt föra talan om skadestånd enligt 32 §.

En pensionssparare för vars räkning sådana fondandelar som avses i 32 § har förvärvats har också rätt att föra talan om skadestånd till myndigheten. Detta gäller dock endast om Pensionsmyndigheten har förklarat att den

– inte avser att föra talan om skadestånd, och – inte heller har träffat någon uppgörelse om skadeståndsskyldighet.

40 §6

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för information om fonder.

6 Senaste lydelse 2018:772.

– handläggning av ansökan enligt 17 c §,

– granskning av fondförvaltare och fonder enligt 3 § tredje stycket, och

information om fonder.

Bestämmelserna i 37 § andra stycket gäller även för sådana avgifter.

40 a §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. för att täcka myndighetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökan eller anbudet.

Fondförvaltaren ska betala avgiften senast när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om fondförvaltaren inte gör detta ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följer fondförvaltaren inte föreläggandet ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska upplysas om detta i föreläggandet.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller delar av avgiften.

40 b §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut årliga avgifter från de fondförvaltare som myndigheten har ingått

fondavtal med för att täcka myndighetens kostnader för

1. verksamheten enligt 3 b– 3 d §§, förutom sådana särskilda händelser som avses i 40 d § första stycket 2 och 3, och

2. upphandling av fonder enligt 64 a kap., till den del kostnaderna inte täcks av avgifter enligt 40 a §.

Myndigheten bestämmer när avgiften ska tas ut.

40 c §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning bestämmer hur avgifterna enligt 40 a och 40 b §§ ska beräknas. Avgifterna disponeras av myndigheten.

Avgifter från Pensionsmyndigheten

40 d §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut avgifter från Pensionsmyndigheten för att täcka

1. kostnader för förvaltningen av valarkitekturen för premiepensionssystemet,

2. rättegångskostnader med anknytning till myndighetens verksamhet enligt 1 kap. 2 § lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning eller andra motsvarande kostnader, och

3. skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksamhet enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 37 §.

Samverkan

47 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och Pensionsmyndigheten ska samverka med varandra i frågor som rör premiepensionssystemet.

Myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sin verksamhet avseende premiepensionssystemet.

64 a kap. Upphandling av fonder till fondtorget

Innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om upphandling av sådana fonder som enligt 64 kap. 3 a § andra stycket ska erbjudas på fondtorget för premiepensionen.

Undantag från förvaltningslagen

2 § Bestämmelserna i 10 och 25 §§förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas vid upphandling enligt detta kapitel.

Definitioner

3 § I detta kapitel avses med

1. alternativ investeringsfond: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

2. direktupphandling: upphandling utan obligatorisk annonsering,

3. fond: sådana fonder som avses i 4 §,

4. fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

5. fondavtal: ett avtal som ingås mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget,

6. fondförvaltare: fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare enligt 1 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

7. specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

8. upphandlingsdokument: varje dokument som Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen, och

9. värdepappersfond: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder.

Föremålet för upphandlingen

Fonder som får upphandlas

4 § Fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget för premiepensionen ska vara

1. värdepappersfonder,

2. fondföretag,

3. specialfonder, eller

4. sådana alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 2 eller 3 §, 5 kap. 6 § första stycket 1 eller 11 § 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

En sådan fond som avses i första stycket 3 eller 4 ska vara öppen för inlösen minst en gång per vecka.

Krav på de fonder som ska upphandlas

5 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska upphandla fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fonderna ska ha olika risknivå och placeringsinriktning.

Fonderna ska därutöver uppfylla de krav som anges i 6 och 7 §§.

6 § Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

7 § Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Antalet fonder som ska upphandlas

8 § Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget för premiepensionen ska Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning beakta

1. att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet, och

2. att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Principer för upphandling

9 § Vid upphandling enligt detta kapitel ska Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Förfarande vid upphandling

10 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning är fri att utforma förfarandet vid upphandlingen.

Marknadsdialog

11 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska kontinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Förhandsannonsering

12 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får informera om planerade upphandlingar i en förhandsannons.

Annonsering

13 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska genom en annons informera om sin avsikt att genomföra en upphandling.

Upphandlingsdokumenten

14 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ge direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten från den dag då annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och att lämna konkurrenskraftiga anbud.

Tidsfrister

15 § Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbudsansökningar respektive anbud.

Kommunikationsformer under en upphandling

16 § Förfarandet är skriftligt. Muntlig kommunikation får dock användas som ett komplement i en upphandling när Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning finner det lämpligt.

Myndigheten ska alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen.

Kompletterande information om upphandlingsdokumenten

17 § Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumenten, ska Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning lämna sådan information senast sex dagar före sista anbudsdag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid.

Samma tidsfrist gäller, om myndigheten på eget initiativ vill lämna kompletterande upplysningar.

Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen.

Förlängning av anbudstiden

18 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska förlänga tidsfristen för att komma in med anbud så att alla fondförvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud, om

1. kompletterande upplysningar inte lämnas inom den tidsfrist som anges i 17 §, eller

2. väsentliga ändringar görs i upphandlingsdokumenten.

Dialog i en upphandling

19 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphandling. Med dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan myndigheten och en fondförvaltare.

En dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

Information om beslut

20 § När Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska den skriftligen underrätta fondförvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal enligt 113 a kap. 2 § inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

21 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till den fondförvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet.

Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom femton dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

22 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning beslutar att avbryta en upphandling eller göra om en upphandling ska myndigheten skriftligen informera fondförvaltarna om beslutet.

I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Dokumentation

23 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Tilldelning av fondavtal

24 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån de krav på kostnadseffektivitet och hög kvalitet som anges i 6 §.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

25 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som kommer att användas och hur tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Val av likvärdig fond

26 § I 64 kap. 27 a § finns bestämmelser om förutsättningarna för att premiepensionsmedel ska få placeras i en likvärdig fond.

27 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga.

De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten.

28 § Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen.

De objektiva villkoren ska anges i något av upphandlingsdokumenten.

Direktupphandling

Direktupphandling vid uppsägning av fondavtal

29 § Direktupphandling får användas om

1. ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts, och

2. uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen inte längre ger en reell valfrihet.

Vid direktupphandling tillämpas inte bestämmelserna i 13–28 §§. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska besluta om riktlinjer för direktupphandling.

Information om beslut

30 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning vid en direktupphandling har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, ska den snarast möjligt skriftligen underrätta fondförvaltarna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr enligt 113 a kap. 2 §.

Dokumentation

31 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska dokumentera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Fondavtalet

Avtalsvillkor

32 § Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

Avtalet ska därutöver uppfylla kraven i 33–36 §§.

33 § Ett fondavtal ska minst innehålla villkor om fondförvaltarens

1. affärsmodell, strategier och riktlinjer,

2. organisation och nyckelpersoner,

3. innehav av och handel med finansiella instrument,

4. hantering av intressekonflikter,

5. marknadsföring, och

6. tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

34 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren

1. ska lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna i 64 och 64 a kap., och

2. på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete.

35 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensionsmyndigheten.

36 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.

Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Avtalets löptid

37 § Löptiden för ett fondavtal får inte överstiga tolv år.

Avtalsuppföljning

38 § I 64 kap. 3 d § finns bestämmelser om att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalet.

Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

39 § I 113 a kap. finns bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd.

113 kap.

41 §7

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av följande beslut

av Pensionsmyndigheten gäller be-

stämmelserna i 3649 §§förvaltningslagen (2017:900):

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av Pensions-

myndighetens beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare gäller bestämmelserna

i 3649 §§förvaltningslagen (2017:900).

7 Senaste lydelse 2018:772.

1. Beslut enligt 64 kap. 17 c § om ansökan att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten.

2. Beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare.

113 a kap. Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

Innehåll

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd när det gäller upphandlingar enligt bestämmelserna i 64 a kap.

Avtalsspärr

2 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får inte ingå fondavtal (avtalsspärr) förrän tio dagar har gått från det att underrättelsen enligt 64 a kap. 20 § skickades.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till någon fondförvaltare, får fondavtal inte ingås förrän femton dagar har gått från utskickandet.

Överprövning

Allmänna bestämmelser om överprövning

3 § Efter ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva

1. en upphandling, och

2. giltigheten av ett fondavtal som har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

Behörig domstol

4 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har sin hemvist.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Domstolens åtgärder

5 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har brutit mot någon bestämmelse i detta kapitel eller 64 a kap. och detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada, ska domstolen besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

En upphandling får inte överprövas efter det att fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

6 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning under pågående överprövning av en upphandling ingår ett fondavtal i strid med 2, 7, 8 eller 9 §, ska domstolen, på yrkande av fondförvaltaren, överpröva avtalets giltighet i enlighet med 12–14 §§.

Förlängd avtalsspärr

7 § Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fortsätter avtalsspärr enligt 2 § att gälla under handläggningen i förvaltningsrätten (förlängd avtalsspärr).

Domstolen får besluta att någon förlängd avtalsspärr inte ska gälla.

Interimistiskt beslut vid överprövning av en upphandling

8 § När avtalsspärr enligt 2 eller 7 § inte gäller, får domstolen besluta att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte får ingå fondavtal innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tiodagarsfrist

9 § När en förlängd avtalsspärr gäller enligt 7 §, får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte ingå fondavtal förrän tio dagar har gått från det att förvaltningsrätten har avgjort målet.

När en förvaltningsrätt eller en kammarrätt har fattat ett beslut enligt 8 §, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från det att domstolen har avgjort målet eller upphävt beslutet. När Högsta förvaltningsdomstolen har fattat ett beslut enligt 8 § och beslutat att återförvisa målet till lägre instans, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från beslutet om återförvisning.

Domstolen får besluta att någon tiodagarsfrist inte ska gälla.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av en upphandling

10 § En ansökan om överprövning av en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten före utgången av en sådan avtalsspärr som avses i 2 §.

11 § En ansökan om överprövning av ett beslut att avbryta en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten innan tio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning med ett elektroniskt medel har skickat en underrättelse om beslutet och angett skälen för beslutet.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till en eller flera fondförvaltare, ska en ansökan om överprövning ha kommit in till förvaltningsrätten innan femton dagar har gått från det att underrättelsen skickades ut.

Överprövning av ett fondavtals giltighet

12 § Domstolen ska besluta att ett fondavtal som har slutits mellan

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare är ogiltigt, om det har slutits

1. utan föregående annonsering enligt 64 a kap. 13 §, när direktupphandling enligt 64 a kap. 29 § inte har fått användas,

2. i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 2 eller 7 §, ett interimistiskt beslut enligt 8 § eller tiodagarsfristen i 9 § eller,

3. före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 64 a kap. 20 §. För ogiltighet i de fall som anges i första stycket 2 och 3 krävs dessutom att någon annan bestämmelse i 64 a kap. har överträtts och att detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada.

13 § Om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska domstolen besluta att fondavtalet får bestå trots att förutsättningarna för ogiltighet enligt 12 § är uppfyllda.

Interimistiskt beslut vid överprövning av ett fondavtals giltighet

14 § Domstolen får besluta att ett fondavtal inte får fullgöras innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren. Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av ett avtals giltighet

15 § En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska, om inte annat följer av andra stycket, ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Ansökan ska dock ha kommit in till förvaltningsrätten innan trettio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning skriftligen har underrättat fondförvaltarna om att

fondavtalet har slutits samt har lämnat en sammanfattning av sådana upplysningar som avses i 64 a kap. 21 §.

Beräkning av vissa tider

16 § Vid beräkningen av längden av en avtalsspärr samt av tiodagarsfrister enligt 9 § och tidsfrister för ansökan om överprövning ska 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas.

Skadestånd

17 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte har följt bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. ska myndigheten ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en fondförvaltare.

Rätten till skadestånd inbegriper ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader den har haft för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsidosättandet av bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

18 § Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt enligt 12 § genom ett avgörande som har vunnit laga kraft. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Äldre bestämmelser gäller för fondavtal som har ingåtts före den 1 januari 2021. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock pensionsspararens premiepensionsmedel placeras enligt 64 kap. 27 a §.

3. Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångsperioden, ska det som anges om Pensionsmyndigheten i 64 kap. 3 § tredje stycket och 40 § första stycket andra strecksatsen i stället gälla Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Detta gäller dock inte granskningar enligt 64 kap. 3 § tredje stycket som Pensionsmyndigheten har inlett före den 1 januari 2021.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §8

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensionsfonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensionsfonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden samt Myndig-

heten för premiepensionens fondförvaltning i fråga om de fonder som förvaltas enligt 3 kap. lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

8 Senaste lydelse 2000:203.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § i lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

33 §9

Är chefen för Arbetsgivarverket anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

Är chefen för Arbetsgivarverket eller Myndigheten för

premiepensionens fondförvaltning

anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

9 Senaste lydelse 2015:384.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),10

dels att 5 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om fem från varandra oberoende statliga myndigheter som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Dessa är Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, Fjärde APfonden och Sjunde AP-fonden.

I denna lag finns bestämmelser om fyra från varandra oberoende statliga myndigheter som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Dessa är Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden och Fjärde AP-fonden.

Dessutom finns Sjätte AP-fonden som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den fondens verksamhet regleras i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

2 §11

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

10 Senaste lydelse av 5 kap. 1 § 2018:773 5 kap. 6 § 2018:2013 5 kap. 2 § 2018:773 5 kap. 7 § 2019:539 5 kap. 3 § 2009:1460 5 kap. 8 § 2013:571. 5 kap. 4 § 2009:1460 5 kap. 5 § 2009:1460 11 Senaste lydelse 2010:1281. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som enligt 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken ska föras till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §12

Riksrevisionen skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

1. staten,

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen,

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna och

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, de förvalt-

ningsmyndigheter som lyder under regeringen,

3. riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, och

4. Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning. Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport skall den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, skall dock endast den delårsrapport som avser perioden januari–september granskas.

Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport ska den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, ska dock endast den delårsrapport som avser perioden januari–september granskas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

12 Senaste lydelse 2007:89.

1.7. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

Om två eller flera allmänna pensionsfonder enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte APfonden förvaltar aktier i bolaget, får varje fond för sig utöva rösträtt för de aktier fonden förvaltar.

Om två eller flera allmänna pensionsfonder enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte APfonden samt Myndigheten för

premiepensionens fondförvaltning i sin verksamhet enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, förvaltar aktier i

bolaget, får varje myndighet för sig utöva rösträtt för de aktier

myndigheten förvaltar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

1.8. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

dels att 28 kap. 1 och 5 §§, 31 kap. 18 § och 32 kap. 6 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 30 kap. 8 d § och 31 kap.

17 a §, samt närmast före 31 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 kap.

1 §13

Sekretess gäller hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

Sekretess gäller hos Försäkringskassan, Myndigheten för

premiepensionens fondförvaltning,

Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

1. allmän försäkring,

2. allmän pension,

3. arbetsskadeförsäkring,

4. merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,

5. statligt tandvårdsstöd,

6. läkarvårdsersättning,

7. ersättning för fysioterapi,

8. annan ekonomisk förmån för enskild, eller

9. särskild sjukförsäkringsavgift. Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i

13 Senaste lydelse 2018:1269.

första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

5 §14

Sekretess gäller hos Pensionsmyndigheten och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om

Sekretess gäller hos Pensionsmyndigheten, Myndigheten för

premiepensionens fondförvaltning

och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om

1. hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2. vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

30 kap.

8 d §

Får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i verksamhet som avser fondtorget för premiepensionen en uppgift som är sekretessreglerad i 30 kap. 4 b eller 6 b § från en myndighet som avses där, blir 30 kap. 4 b eller 6 b § tillämplig på uppgiften också hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

14 Senaste lydelse 2010:1305.

31 kap.

Affärsförbindelse med fondförvaltare

17 a §

Sekretess gäller hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder eller ingått fondavtal enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken , om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

18 §

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 16 eller 17 § från en myndighet som avses där, blir 16 eller 17 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 16,

17 eller 17 a § från en myndighet

som avses där, blir 16, 17 eller

17 a § tillämplig på uppgiften

också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

32 kap.

6 §15

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1. 9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

2. 7 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

3. 5 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

4. 14 a § första och andra styckena lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,

eller

4. 14 a § första och andra styckena lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,

5. lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument.

5. lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument, eller

6. 8 kap. 1 § lagen ( 2020:000 ) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

15 Senaste lydelse 2018:1626.

1.9. Förslag till förordning om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Personalföreträdare

3 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Bemyndigande

4 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får meddela föreskrifter om utformningen av valarkitekturen för premiepensionssystemet enligt 64 kap.26 a26 f §§socialförsäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §16

Pensionsmyndigheten ska senast den 30 april varje år göra en samlad redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Vid denna redovisning får skulden avseende tilläggspensionssystemet för förvärvsaktiva beräknas utifrån visade antaganden. Redovisningen ska avse systemets finansiella ställning vid utgången av året före det år redovisningen upprättas.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som anges i första stycket göra en framskrivning av systemets antagna långsiktiga utveckling.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som anges i första stycket redovisa premiepensionssystemets måluppfyllelse och graden av valfrihet i systemet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Redovisning enligt 1 § tredje stycket ska dock göras första gången 2022.

16 Senaste lydelse 2009:1194.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 och 10 §§ förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §17

Avgift tas ut med stöd av bestämmelser i – 31 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., – 73 § lagen (1972:262) om understödsföreningar, – 39 § lagen (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan, – 6 kap. 4 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, – 20 § lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

10 kap. 9 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

9 kap. 27 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

5 kap. 8 § lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

5 kap. 7 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer,

10 kap. 11 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, – 13 kap. 16 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, – 22 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – 7 kap. 13 § lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden,

6 kap. 10 § första stycket lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

23 kap.12 och 13 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster, – 17 kap. 29 § och 20 kap. 10 §försäkringsrörelselagen (2010:2043),

17 Senaste lydelse 2019:469.

5 kap. 7 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar, – 14 § andra stycket lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning,

4 kap. 4 § lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister,

13 kap. 15 § andra stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

33 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter,

9 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag,

16 § lagen (2016:429) om tillsyn över företag av allmänt intresse i fråga om revision,

5 kap. 10 § första stycket lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

1 kap. 3 § lagen (2016:1307) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning,

6 kap. 5 § lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet,

23 § lagen (2017:317) om kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter,

8 kap. 10 § lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, och – 1 kap. 3 § andra stycket lagen (2018:2024) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden,

1 kap. 3 § lagen (2019:277) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning,

10 § lagen (2019:284) om röstningsrådgivare, och – 1 kap. 5 § lagen (2019:414) med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning.

10 §18

Avgift som baseras på myndig-

hetens andel av Finansinspektionens kostnader det närmast föregående kalenderåret ska be-

talas av

1. Pensionsmyndigheten, och

2. Sjunde AP-fonden.

Pensionsmyndigheten ska betala en avgift som baseras på myndig-

hetens andel av Finansinspektionens kostnader det närmast föregående kalenderåret.

Den lägsta avgiften är 50 000 kronor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

18 Senaste lydelse 2017:1191.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §19

Myndigheten ska samverka med Riksbanken och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör krisberedskap enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Myndigheten ska samverka med

1. Riksbanken och Myndig-

heten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör krisberedskap enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap,

2. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i frågor som rör fondförvaltare som deltar i upphandlingar eller som Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ingått fondavtal med enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken och fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller erbjuder på fondtorget för premiepensionen, och

3. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i frågor om konsumentskydd som rör premiepensionssystemet.

19 Senaste lydelse 2015:1066.

Vid samverkan enligt 2 och 3 ska Finansinspektionen lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Myndigheten ska

1. stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation,

2. löpande samråda med Finansinspektionen och Läkemedelsverket på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar, och

2. löpande samråda med Finansinspektionen och Läkemedelsverket på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar,

3. samråda med Socialstyrelsen i arbetet med att ta fram underlag till regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § första stycket socialtjänstförordningen (2001:937).

3. samråda med Socialstyrelsen i arbetet med att ta fram underlag till regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § första stycket socialtjänstförordningen (2001:937), och

4. samverka med Myndigheten

för premiepensionens fondförvaltning i frågor om konsumentskydd som rör premiepensionssystemet.

Vid samverkan enligt första stycket 4 ska Konsumentverket lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten att 2 och 3 §§ ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §20

Myndigheten ska

1. ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner som avses i 1 § och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,

2. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,

3. presentera valarkitekturen för premiepensionssystemet för de pensionssparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning,

3. stärka pensionssparares och

pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation,

4. stärka pensionssparares och

pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation,

4. följa, analysera och förmedla

ålderspensionssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle,

5. följa, analysera och förmedla

ålderspensionssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle,

5. säkerställa att felaktiga ut-

betalningar inte görs och motverka bidragsbrott,

6. säkerställa att felaktiga ut-

betalningar inte görs och motverka bidragsbrott,

20 Senaste lydelse 2019:216.

6. verka för lagenlighet och

enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensionsgrundande inkomst,

7. verka för lagenlighet och

enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensionsgrundande inkomst,

7. medverka i EU-arbetet och

annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhetsområde,

8. medverka i EU-arbetet och

annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhetsområde,

8. integrera ett jämställdhets-

perspektiv i sin verksamhet, och

9. integrera ett jämställdhets-

perspektiv i sin verksamhet, och

9. fullgöra de uppgifter som

en behörig myndighet har enligt

10. fullgöra de uppgifter som

en behörig myndighet har enligt

– artikel I i konventionen av den 30 januari 2002 om social trygghet mellan Sverige och Kanada vid tillämpning av artiklarna XX.1 (information) och XXV.1 (tolkning och tillämpning) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner eller efterlevandestöd,

– artikel I i konventionen av den 30 januari 2002 om social trygghet mellan Sverige och Kanada vid tillämpning av artiklarna XX.1 (information) och XXV.1 (tolkning och tillämpning) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner eller efterlevandestöd,

– artikel 1 i konventionen den 13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c–e (information) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen, och

– artikel 1 i konventionen den 13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c–e (information) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen, och

– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen.

– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen.

3 §21

Myndigheten ska säkerställa att dess kostnader för olika försäkringsområden finansieras genom rätt finansieringskälla.

Myndigheten ska, när det gäller ålderspensionssystemet, senast den 15 maj varje år lämna en samlad redogörelse och en framställan om ersättning

– för administrationen av inkomstpension och tilläggspension, som ska täckas genom uttag från Första–Fjärde AP-fonderna, och

– för administrationen av premiepension som ska täckas genom avgifter som ska dras från pensionsspararnas premiepensionskonton.

Redogörelsen enligt andra stycket ska också innefatta de kostnader som Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Statens servicecenter haft för administrationen av ålderspensionssystemet.

Redogörelsen enligt andra stycket ska också innefatta de kostnader som Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Myn-

digheten för premiepensionens fondförvaltning och Statens service-

center haft för administrationen av ålderspensionssystemet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

21 Senaste lydelse 2019:216.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten

Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

Resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska omfatta statens samtliga intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. Riksbankens grundfond ska i detta sammanhang anses utgöra en tillgång hos staten.

Redovisningen enligt första stycket ska utgöra en konsolidering av årsredovisningarna hos myndigheterna under riksdagen och regeringen. Underlaget får kompletteras med ekonomiska händelser som inte har redovisats av myndigheterna.

Intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som redovisas av Riksbanken samt Första–Fjärde, Sjätte

och Sjunde AP-fonden ska dock

inte konsolideras. Inte heller ska premiepensionssystemets tillgångar och skulder i övrigt med dess avkastning ingå i konsolideringen.

Intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som redovisas av Riksbanken, Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning samt

Första–Fjärde och Sjätte APfonden ska dock inte konsolideras. Inte heller ska premiepensionssystemets tillgångar och skulder i övrigt med dess avkastning ingå i konsolideringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §22

Myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning,

Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

22 Senaste lydelse 2017:522.

1.17. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2018:1302) om premiepension

Härigenom föreskrivs att förordningen (2018:1302) om premiepension ska upphöra att gälla den 1 januari 2021.

1. Den upphävda förordningen ska dock fortsätta att gälla för fondavtal som ingåtts före den 1 januari 2021.

2. För fondförvaltare som ingått fondavtal före den 1 januari 2021 ska bestämmelserna i 11 och 12 §§ i den upphävda förordningen fortsätta gälla till dess fondavtalet har upphört att gälla. Vad som sägs om Pensionsmyndigheten i 11 § ska i stället gälla Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning gäller för beslut om lokalisering som fattas av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Förordningen ska dock inte tillämpas av AP-fonderna, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, hyres- och arrendenämnderna, Luftfartsverket, Polismyndigheten, Regeringskansliet eller Säkerhetspolisen.

Denna förordning gäller för beslut om lokalisering som fattas av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Förordningen ska dock inte tillämpas av AP-fonderna, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, hyres- och arrendenämnderna, Luftfartsverket,

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, Polis-

myndigheten, Regeringskansliet eller Säkerhetspolisen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Alternativa författningsförslag

2.1. Förslag till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1. förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2. förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter.

Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år.

Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1. kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2. pensioner och socialförsäkring,

3. beteendeekonomi, och

4. juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

4 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig,

ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

Vid styrelsens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

7 § Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef.

Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter.

Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Fonddirektören ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Frågor om bisyssla som avses i 7 a7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1. avser föreskrifter, eller

2. är av större betydelse eller principiell karaktär. Styrelsen ska ange vilken behörighet som ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

3 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap.3 a3 e §§socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1. fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2. fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

4 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet enligt 64 kap.26 a26 f §§socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering

3 § Myndigheten ska

1. löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2. se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3. bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4. för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1. en balansräkning,

2. en resultaträkning,

3. noter, och

4. en förvaltningsberättelse. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

5 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under årsredovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen antecknats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 februari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen.

Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nödvändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättelsen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Internrevision

12 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god internrevisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

13 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

6 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Regeringen kan med stöd av 4 § andra stycket lagen (2018:625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument meddela föreskrifter om vid vilka myndigheter offentliga funktionärer ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2. vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirektören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. När regeringen utser styrelseledamöter för första gången får regeringen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

2.2. Förslag till lag om Nämnden för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Nämnden för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1. förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2. förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

1 § Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden ska bestå av nio ledamöter.

Nämnden ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Nämnden företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

2 § Nämndens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år.

Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1. kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2. pensioner och socialförsäkring,

3. beteendeekonomi, och

4. juridik med anknytning till myndighetens uppdrag.

Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

4 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att nämnden sammanträder i den omfattning som behövs. Om en ledamot begär det, ska ordföranden sammankalla nämnden.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Som nämndens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är nämnden inte fulltalig, ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet nämndledamöter.

Vid nämndens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som nämnden utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

7 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

Organisation

8 § Vid myndigheten ska det finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef som utses av nämnden. Kanslichefen ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.

9 § Pensionsmyndigheten ska vara värdmyndighet åt myndigheten.

Pensionsmyndigheten ska enligt överenskommelse upplåta lokaler samt utföra handläggande och administrativa uppgifter åt myndigheten.

Pensionsmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter Pensionsmyndigheten ska utföra enligt första stycket.

Delegering

10 § Nämnden får uppdra åt en enskild ledamot, kanslichefen eller någon annan att avgöra administrativa ärenden som är av enkel beskaffenhet.

Nämnden får även lämna rättegångsfullmakt.

Ersättning

11 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i nämnden.

3 kap. Fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap.3 a3 e §§socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1. fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2. fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

4 kap. Valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet enligt 64 kap.26 a26 f §§socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska de regler som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering

3 § Myndigheten ska

1. löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2. se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3. bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4. för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1. en balansräkning,

2. en resultaträkning,

3. noter, och

4. en förvaltningsberättelse. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

5 § Myndighetens samtliga nämndledamöter ska skriva under årsredovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen antecknats till nämndens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 februari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen.

Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nödvändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättelsen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till nämnden senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

6 kap. Övriga bestämmelser Anmälningsskyldighet

1 § Regeringen kan med stöd av 4 § andra stycket lagen (2018:625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument meddela föreskrifter om vid vilka myndigheter offentliga funktionärer ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i nämnden eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2. vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i nämnden och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Nämndledamöter och de anställda som nämnden bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i nämnden och av ordföranden i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. När regeringen utser nämndledamöter för första gången får regeringen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

3. Uppdraget och dess genomförande

3.1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att i ett första steg ta fram förslag till ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och formulera ett mål för premiepensionssystemet. I uppdragets första steg ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren därefter i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten, vilken ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2021.

Det första steget av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2019. Det andra steget av uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2020. Kommittédirektiven (dir. 2018:57 och dir. 2019:56) återges i bilagorna 1 och 2.

3.2. Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i juli 2018 och har inom sekretariatet bedrivits på sedvanligt sätt.

Utredningen har genomfört cirka 50 enskilda möten med utredningens utsedda experter. Därutöver har fyra sedvanliga expertgruppsmöten genomförts till vilka samtliga experter bjudits in.

Utredningen har fortlöpande hållit Finansdepartementet och Socialdepartementet underrättat om arbetet.

Utredningen har informerat Pensionsgruppen om arbetets fortskridande vid två tillfällen.

Samråd har ägt rum med Sjunde AP-fonden, Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Arbetsgivarverket i enlighet med direktiven. Därutöver har samråd skett med Jämlikhetskommissionen (dir. 2018:74) samt med Mats Langensjö som haft i uppdrag att se över premiepensionens förval, se mer nedan. Vid arbetet med konsekvensanalysen har utredningen tagit del av det stöd som Tillväxtverket ger i arbete med konsekvensutredningar. Utredningen har berett frågan om myndighetens namn med Namnvårdsgruppen.1

Utöver detta har utredningen träffat och inhämtat upplysningar från representanter för Konkurrensverket, Upphandlingsmyndigheten, det brittiska tjänstepensionsbolaget Nest, SPP Fonder, Kidbrooke Advisory och Min Pension AB. Vidare har utredningen träffat forskarna Gordon Clark (Oxford University), Nicholas Barr (London School of Economics) samt Karin Kinnerud och Louise Lorentzon (Stockholms universitet).

Utredningen har även träffat författaren av departementspromemorian Vägval premiepension (Ds 2013:35) Stefan Engström samt den tidigare särskilde utredaren Patric Thomsson (Fokus premiepension [SOU 2016:61]).

Inom ramen för kartläggningen av valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt har utredningen träffat företrädare för valcentralerna Collectum (ITP), Fora (Avtalspension SAF-LO), Pensionsvalet PV (KAP-KL), Statens tjänstepensionsverk (PA16) och PP Pension (valcentral för anställda i mediebranschen som inte omfattas av kollektivavtal). Utredningen har även träffat följande företrädare för arbetsmarknadens parter: Svenskt Näringsliv (ITP, SAF-LO), PTK (ITP), LO (SAF-LO), Sveriges Kommuner och Landsting (KAP-KL), Svenska Kommunalarbetareförbundet (KAP-KL), Akademikeralliansen (KAP-KL), Arbetsgivarverket (PA16), Offentliganställdas Förhandlingsråd (KAP-KL, PA16) och Saco.

Utredningen har också träffat företrädare för försäkringsgivarna Folksam ömsesidig livförsäkring, Försäkringsaktiebolaget Skandia, Handelsbanken Liv och SEB Pension och Försäkring AB samt för rating-företaget Morningstar.

I samband med genomförandet av utredningens steg 2 som ska redovisas senast 1 januari 2021 kommer utredningen att ha dialog med ytterligare myndigheter, bland annat Statens servicecenter, samt in-

1 Namnvårdsgruppen är ett samarbetsorgan med representanter från olika namnvårdande myndigheter och organisationer.

formera och inhämta synpunkter från berörda centrala arbetstagarorganisationer.

3.3. Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt.

I kapitlen 1 och 2 redovisas utredningens författningsförslag. I kapitel 3 redogörs för uppdraget och dess genomförande. I kapitel 4 lämnas en historisk tillbakablick på premiepensionssystemet, vilket också ger en bakgrund till utredningens uppdrag.

I kapitel 5 redogörs för utredningens förslag till mål och valarkitektur för premiepensionssystemet. Kapitlet innehåller även en redogörelse för beteendeekonomisk forskning som är relevant för premiepensionssystemet.

I kapitel 6 återfinns en kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler, inklusive en beskrivning av försäkringsgivarnas metoder för fondurval.

I kapitlen 7–11 redogörs för utredningens förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen. Det inkluderar övergripande utgångspunkter för upphandling, utgångspunkter för en ny reglering och utredningens förslag till upphandlingsregelverk.

I kapitel 12 redogörs för utredningens förslag till hantering av övergången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg.

I kapitel 13 redogörs för utredningens förslag till reglering av myndighet för ett upphandlat fondtorg inklusive myndighetens uppgifter, styrning och ledning, samverkan med andra myndigheter, finansiering samt externa kontroll.

I kapitel 14 redogörs även för de sätt att organisera en ny myndighet som anges i kommittédirektiven och som utredningen ska beröra.

I kapitlen 15 och 16 redovisas förslag på bestämmelser om sekretess, dataskydd och personuppgiftsbehandling.

I kapitel 17 redovisas förslag på ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.

I kapitel 18 redovisas en konsekvensanalys av utredningens förslag. Utredningen har identifierat följande intressenter som berörs av förslaget och som därför redovisas särskilt i avsnittet: pensionsspararna och pensionärerna, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Finansinspektionen, Konsumentverket, Kammarkollegiet, Riksgälden, Statens

servicecenter, Ekobrottsmyndigheten, Sveriges domstolar samt finansmarknaden och dess aktörer. Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, statsbudgeten, regeringens styrning, jämställdheten mellan kvinnor och män, hållbarhetsutvecklingen och det brottsförebyggande arbetet. Därutöver beskrivs förslagens påverkan med avseende på EU-rätten.

I kapitlen 19 och 20 återfinns författningskommentarer.

3.4. Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet

Av pensionsöverenskommelsen framgår att en översyn av förvalets risknivå bör göras. Direktiv för översynen beslutades den 26 november 2018. Översynen gjordes inom Finansdepartementet av sakkunnig Mats Langensjö som lämnade en promemoria den 13 juni 2019.2

I promemorian föreslås i korthet en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nuvarande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör enligt promemorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa investeringsstrategier. Möjligheten till daglig handel och värdering föreslås därför begränsas.

Utredningen har löpande haft samråd med Mats Langensjö för att i enlighet med kommittédirektiven säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Utredningen har också i de delar där det varit möjligt och relevant anpassat vissa förslag och bedömningar i relation till promemorians förslag och bedömningar.

Utredningens förslag ska dock läsas separat. Det har både av tidsskäl och av principiella skäl inte varit möjligt att anpassa utredningens förslag till promemorians förslag. Det har heller inte ingått i utredningens uppdrag.

Utredningen har heller inte tagit ställning till promemorians förslag om en förändrad utformning av förvalet.

2 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

4. Bakgrund

4.1. Inledning

Premiepensionssystemet har i drygt 20 år varit en del av det allmänna pensionssystemet. Under dessa år har premiepensionssystemet ofta debatterats och ifrågasatts, bland annat har fem utredningar och översyner analyserat hela eller delar av systemet och föreslagit olika förändringar. Vissa av dessa förändringar har genomförts, men i grunden är systemet oförändrat sedan starten med en i princip öppen anslutning av fonder, vilket åtminstone delvis torde kunna förklara de förhållandevis frekventa översynerna av systemet.

Detta kapitel innehåller en kort genomgång av premiepensionssystemets historia och en sammanfattning av vilka diskussioner som förekommit om systemet från dess införande fram till nu.

4.2. Det svenska pensionssystemet

Det svenska pensionssystemet består av flera delar.

En del utgörs av det skattefinansierade grundskyddet som består av bostadstillägg för pensionärer, äldreförsörjningsstöd och garantipension. Grundskyddet syftar till att säkerställa en tillräcklig ekonomisk standard även för de pensionärer vars övriga pensionsinkomster är låga.

Alla individer som har haft en pensionsgrundande inkomst över 42,3 procent av prisbasbeloppet per år1 och som är född 1938 och senare tjänar in pensionsrätt till den inkomstgrundade allmänna pensionen. Avgiften till det allmänna pensionssystemet är 18,5 procent av

1 Motsvarar 19 246 kronor år 2018.

den pensionsgrundande inkomsten.2 Den allmänna inkomstgrundade pensionen består av två delar, inkomstpensionen och premiepensionen. Av pensionsavgiften går 16 procentenheter till inkomstpensionssystemet som är ett fördelningssystem och 2,5 procentenheter till premiepensionssystemet som är ett fullt fonderat system. Rätten till premiepension finns för pensionsgrundande inkomster från 1995 och framåt.

Till skillnad från grundskyddet är den inkomstgrundade pensionen inte skattefinansierad utan finansieras utanför statens budget genom avgifter som täcker såväl pensionsutbetalningar som pensionssystemens administrationskostnader.

De flesta löntagare har också en tjänstepension som även den baseras på inkomst. Tjänstepensionen regleras i huvudsak i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter.

Det förekommer också olika typer av privat pensionssparande. Sedan 2016 kan dock endast personer som saknar tjänstepension göra skatteavdrag för privat pensionssparande.

4.3. Premiepensionssystemets syfte

Ett syfte med att införa premiepensionssystemet var att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Ett annat syfte var att göra det möjligt för enskilda att själva kunna påverka sin pension genom egna val av fonder. Detta förmodades också leda till ett ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

För varje pensionssparare upprättas ett särskilt premiepensionskonto dit de årliga pensionsrätterna förs. Pensionsspararen kan välja att placera medlen i det statliga förvalet AP7 Såfa (statens årskullsförvaltningsalternativ) eller i fonder på fondtorget. Det finns inte något krav på pensionsspararna att aktivt ta ställning till förvaltningsform. För dem som avstår från att välja fonder på fondtorget placeras pengarna automatiskt i förvalet.

2 Pensionsgrundande inkomst är lön minskad med allmän pensionsavgift och uppgår till 93 procent av lönen. 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten motsvarar 17,21 procent av lönen.

4.4. Premiepensionssystemets historia

Premiepensionssystemet ingår som en komponent i pensionsöverenskommelsen från 1994. Med pensionsöverenskommelsen avses dels det regelsystem som gäller för den inkomstrelaterade ålderspensionen och garantipensionen, dels de bakomliggande resonemang om principer som kommer till uttryck i betänkanden och propositioner.3Skapandet av premiepensionssystemet präglades av en tidsanda med stark tilltro till kapitalmarknaden och uppfattningen att valfrihet vid kapitalplaceringar skulle intressera och gynna breda befolkningsgrupper.

Under de senaste 25 åren har såväl erfarenheten som vetenskapen kommit att åtminstone delvis vederlägga den senare utgångspunkten och bidragit till en delvis förändrad syn på premiepensionssystemet i allmänhet och pensionsspararnas beteenden i synnerhet.

4.4.1. Beslut och införande

Redan i den första principskissen för ett reformerat ålderspensionssystem Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) angavs att det nya systemet skulle innehålla en fonderad del i form av ett premiereservsystem. Närmare principer redovisades i Pensionsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). De övergripande principerna för premiepensionssystemet beslutades av riksdagen 1994 genom antagandet av propositionen Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Ett förslag till reglering togs fram i betänkandet Allmänt pensions-

sparande (SOU 1996:83). Förslaget byggde på ett sparande som först

vid pensionsuttaget skulle tecknas som en försäkring. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen ansåg dock att systemet skulle vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under sparandetiden och att ett nytt förslag därför skulle tas fram. Det nya förslaget presenterades i betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Utformning och lagreglering av premiepensionssystemet beslutades sedan av riksdagen 1998 – Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151).

3 Pensionsöverenskommelsen beskrivs närmare i Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen.

De faktiska avsättningarna till premiepensionen påbörjades redan 1995, men samlades i depå i väntan på att ett fondtorg för premiepensionen skulle konstrueras och öppnas.

Under 1990-talet skedde stora förändringar på fond- och försäkringsmarknaden i Sverige. Fondförsäkring infördes 1990 och året efter skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknadsområdet till det så kallade UCITS-direktivet (se mer om UCITSdirektivet i avsnitt 7.2).4

Därefter har förändringar i ansvariga myndigheters synsätt och hantering av premiepensionen skett men i allt väsentligt inom ramen för samma systemkonstruktion.

4.4.2. Fondvalet lyfts fram och Premiepensionsmyndigheten bildas

År 2000 fick spararna för första gången placera sina premiepensionsmedel på fondtorget. Fondtorget bestod initialt av 450 fonder och var öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets krav.

För dem som inte valde fond fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premiesparfonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte valbar i den meningen att hade man en gång valt fonder på fondtorget kunde man inte vid ett senare tillfälle välja Premiesparfonden. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas – Premievalsfonden.

Inför detta första fondval var marknadsföringen mycket omfattande såväl från den då ansvariga myndigheten Premiepensionsmyndigheten (PPM) som från olika privata aktörer som ville att just deras fonder skulle väljas. Det fanns därtill ett politiskt intresse av engagerade sparare och PPM skulle enligt sitt regleringsbrev återrapportera hur många som gjorde ett aktivt val. Den allmänna bilden blev därför att det var centralt att göra ett aktivt val för att få en bra pension. Uppfattningen som etablerades var att ett icke-val kunde förväntas leda till en lägre pension än ett aktivt val. Resultatet blev att 67 procent av pensionsspararna valde fonder på fondtorget i det första valet. Därefter har pensionsspararna inte valt eller bytt fonder i samma omfattning.

4 UCITS – Undertaking for Collective Investments In Transferable Securities.

Administrativt valde regering och riksdag att separera förvaltningen av premiepensionssystemet från den övriga förvaltningen av den allmänna pensionen. Premiepensionsmyndigheten (PPM) bildades 1998 som ansvarig förvaltningsmyndighet för premiepensionen och hade detta uppdrag från den 1 juli 1998 till den 31 december 2009.

4.4.3. Utveckling av förval och beslutsstöd, Pensionsmyndigheten bildas

Några år in på 2000-talet började en delvis ny syn på premiepensionssystemet att växa fram, där risken för dåliga utfall för enskilda sparare och därmed stora skillnader i slutlig pension uppmärksammades. Irrationella fondval och att pensionssparare inte bytte fonder i någon högre utsträckning ansågs inte bero på att spararna inte ville välja utan på att de på grund av bristande stöd eller kunskap inte kunde välja. Den allmänna uppfattningen var att pensionsspararna behövde vägledas, informeras och utbildas till bättre fondval och frekventare fondbyten.

Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvärdera premiepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befintligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Utredningen lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på

rätt kurs (SOU 2005:87).

Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvaltning i fonder som administreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte.

Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till individer som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde utvecklas ett beslutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utredningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resonemanget var att om fler sparare var engagerade skulle konkurrensen

bland fonderna leda till självsanering av utbudet och skillnaden i slutlig pension därmed minska.

Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en generationsfondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensionsspararens ålder.

Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade beslutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till de som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett mycket lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna.

År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av förvalets utformning – Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44). Det nya förvalet AP7 Såfa fick en generationsfondsprofil, förvalet gjordes valbart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet.

I december 2009 lades PPM ner och ansvaret för premiepensionssystemet flyttades från den 1 januari 2010 till den nybildade Pensionsmyndigheten. Myndigheten fick i uppdrag att vara förvaltningsmyndighet för hela ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen men även för vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning skulle administreras av myndigheten. Myndigheten fick därmed ansvar för hela den allmänna pensionen, det vill säga både inkomstpension och premiepension samt för åldersrelaterade grundskyddsförmåner inom eller med koppling till det allmänna pensionssystemet.

En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensionen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer sammanhållen pensionsinformation. Pensionsmyndigheten fick därför ett särskilt informationsuppdrag att utifrån enskilda individers behov ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen.

4.4.4. Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning samt ny syn på premiepensionssystemet

Pensionsmyndighetens informationsuppdrag kompletterades 2012 med ett konsumentstärkande uppdrag och budskapet inriktades allt mer på att ge ett helhetsperspektiv till pensionärer och pensionssparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek skulle minska, och budskapet att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensionssystemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen.

I pensionsdebatten och det allmänna medvetandet fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, samtidigt som kännedomen om förvalet vid den tiden var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltningstjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt från 2010 och framåt.

En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade robotbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten skapade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för Pensionsmyndigheten och också förtroendeproblem för hela premiepensionssystemet.

År 2011 införde Pensionsmyndigheten på regeringens uppdrag stopp för massfondbytena, vilket dock fick den förutsedda följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade Pensionsmyndigheten att det ännu 2016 var cirka 440 000 pensions-

sparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som anlitade förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensionsmedel.

Till följd av de problem som identifierats beslutade Pensionsgruppen om en ny utvärdering av premiepensionssystemet. I maj 2013 presenterades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram:

1. Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall.

2. Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare.

3. Kostnaderna var högre än nödvändigt.

Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premiepensionssystemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen föreslog därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske på två sätt, antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fondtorget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning.

I syfte att gå vidare med några av promemorians förslag tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet

Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten även för denna

utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet, fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Utredningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning.

Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell.

Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engagemang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläggande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap.

År 2015 ändrade Pensionsmyndigheten officiellt sin kommunikation till att framhålla förvalet.

4.4.5. Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen

Vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten flera missförhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförvaltarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som för Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten identifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget. Ett av de mest uppmärksammade fallen var den maltesiska fondförvaltaren Falcon Funds som flyttade premiepensionsmedel till sina fonder med hjälp av oetiska och olagliga metoder. Pensionsmyndigheten bedömer att agerandet har orsakat förluster om sammanlagt cirka 1,1 miljarder kronor för cirka 27 000 sparare.

Efter uppdagandet av Falcon Funds metoder har en fortsatt granskning av fondtorget lett till att fler fonder köpstoppats och senare avregistrerats när liknande misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensionsmyndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare. Det har också blivit tydligt att det finns en särskild problematik när en del av premiepensionskapitalet förvaltas av fondförvaltare som inte står under den svenska tillsynsmyndigheten Finansinspektionens tillsyn.

Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premiepensionens fondtorg började Pensionsmyndigheten sommaren 2016 att utarbeta förslag för att förebygga att liknande händelser inträffar igen. I december 2016 uppdrog regeringen till Pensionsmyndigheten att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fondförvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder,

Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, lämnades av Pensions-

myndigheten i juni 2017. Rapporten lades till grund för Finansdepartementets promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460/FPM). Ett centralt förslag var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskommelse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och riksdagen i princip enligt Pensionsmyndighetens förslag.5

Med krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget gavs större möjligheter att öka kvaliteten på fondutbudet. Pensionsgruppen ansåg dock att dessa åtgärder inte var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna var inte heller tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017.6 Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av komponenterna i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017.7

5Prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem och 2017/18:Sfu30, Ett tryggt

och mer hållbart premiepensionssystem.

6 Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer

effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

7 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

4.5. Hur väl har premiepensionssystemet uppfyllt sina syften?

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet har hittills

uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen.

Premiepensionssystemet har delvis uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur premiepensionsmedlen förvaltas.

Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Premiepensionssystemet har inte heller uppfyllt ambitionen att, genom spararnas aktiva och medvetna val bland anslutna UCITSfonder, erbjuda ett tryggt fondtorg med fonder av hög kvalitet.

Skälen för utredningens bedömning

Det fanns två huvudsakliga syften till premiepensionssystemets införande

  • att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen, samt
  • att göra det möjligt för enskilda att själva påverka pensionen genom val av fonder.

Dessutom har ett flertal ambitioner varit framträdande, till exempel:

  • att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen, samt
  • att spararnas aktiva och medvetna val samt anslutning av UCITSfonder leder till ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet.

Som framgår av avsnitt 5.2.3 har premiepensionssystemet i genomsnitt och under den aktuella tidsperioden gett en högre avkastning än inkomstpensionssystemet. Utredningen kan därför konstatera att syftet att åstadkomma en högre avkastning har uppnåtts under den

aktuella tidsperioden. Avkastningen varierar dock mellan pensionsspararna, vilket är naturligt eftersom spararna har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet vid olika tidpunkter.

När det gäller syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen bedömer utredningen att det delvis är uppfyllt. Premiepensionssystemet är uppbyggt utifrån förutsättningen att den enskilde har möjlighet att välja fonder, inklusive friheten att inte behöva välja. Den beslutssituation som spararen ställs inför vid valet av fonder i premiepensionssystemet är dock sällan förenlig med spararens intresse och förmåga. En alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohanterlig för de flesta sparare. Det har lett till att många sparare har konstruerat portföljer baserade på tumregler, genvägar och andra fenomen beskrivna inom beteendeekonomi, se avsnitt 5.4.

Ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen bedömer utredningen inte har uppnåtts. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare i dagsläget, se vidare i avsnitt 5.4. Inte heller har ambitionen att spararnas aktiva och medvetna val bland anslutna UCITS-fonder ska leda till ett tryggt fondtorg med fonder av hög kvalitet infriats.

När premiepensionssystemet infördes fanns ingen erfarenhet från liknande pensionssystem och därmed ingen direkt kunskap om hur människor beter sig i valsituationer i liknande system. Premiepensionssystemet konstruerades efter den kunskap som fanns då och byggde i stor utsträckning på uppfattningar om att det är möjligt för i princip hela befolkningen att göra rationella fondval, att UCITS-fonder utgör en god grund för ett starkt konsumentskydd och att ett öppet fondtorg är en förutsättning för en väl fungerande marknad för pensionssparande. Betydelsen av att välja framhölls och spararna förväntades agera som informerade konsumenter vilket i sin tur förväntades leda till att utbudet genom konkurrens skulle självsaneras från oseriösa aktörer och dåliga fonder.

Erfarenheter från premiepensionssystemet hittills, presenterade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar dock att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan att välja lägre än vad som antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter. Utvecklingen visar att ett stort

utbud av fonder gör att spararen avstår från att använda sin valfrihet eller väljer att lägga över den på rådgivare. Systemets utformning har också utgått från teorin om den ekonomiskt rationella människan, vilket får anses vara en alltför förenklad bild av verkligheten.

Under åren har förvalet allt mer framhållits som ett alternativ som fungerar för de flesta och den politiska inriktningen därför ändrats till att försöka anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap snarare än att försöka anpassa spararna till systemet.

5. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

5.1. Bakgrund

Tydligt syfte, otydligt mål

Sedan premiepensionssystemet inrättades på 1990-talet har fokus varit på dess syfte: att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Något uttalat mål har dock inte formulerats. I stället har ett antal ambitioner funnits, varierande över tid, mer eller mindre tydligt uttalade och ibland delvis motstridiga. Beroende på ideologi och tilltro till individernas förmåga att göra rationella val har ambitionerna formulerats som till exempel följande:

  • Individen ska ha möjlighet att välja efter egen riskpreferens.
  • Spridningen i utfall mellan individer ska vara låg.
  • Så många som möjligt ska göra ett aktivt val.
  • Engagemanget och intresset för den egna pensionen ska öka.

Det har dock saknats ett tydligt mål både för premiepensionssystemets förval och fondtorg för vad som bör uppnås i fråga om avkastning och vilken risknivå detta i sin tur kräver, och om den kan accepteras.

De ursprungliga tankarna drevs av riskspridningens fördelar, men betonade också trygghet

Den nuvarande pensionsöverenskommelsen vilar på Pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). I betänkandet formulerades ett antal grundläggande idéer kring syftet med

det tänkta premiepensionssystemet, men också uppfattningar om vilka egenskaper som bör eftersträvas för konstruktionen. Det gav en viss vägledning för utformningen men inget uttalat och heltäckande mål; snarare finns vissa formuleringar som får anses stå i konflikt med varandra.

Övergripande framhålls i betänkandet motiven för att införa ett så kallat premiereservsystem1: att öka det samhälleliga sparandet, att nå en ökad riskutjämning och möjlighet för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Dessa motiv ansågs väga tyngre än de nackdelar i form av ett mer komplicerat system och större spridning i utfall mellan individer som ett premiereservsystem för med sig.2 Motiven anger dock inga mål för vad som ska uppnås i termer av pensionsutfall eller hur detta mål ska uppnås.

Det finns ett antal resonemang i betänkandet om önskvärda egenskaper som kan betraktas som målsättningar och därmed vägledande för konstruktionen. De önskvärda egenskaperna är dock delvis motstridiga. Pensionsarbetsgruppens betänkande antar att det kommer att finnas olika preferenser för placeringar och att det därför bör finnas många olika förvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen. På så sätt finns förutsättningar för en effektiv förvaltning.3 Emellertid konstateras också att det finns skäl att begränsa valmöjligheten något för att undvika höga kostnader.4 Därutöver slås fast att premiepensionssystemet ska omfattas av en viss garanterad avkastning, men att en sådan garanterad avkastning kan komma i konflikt med målsättningen om en mångfald av kapitalförvaltare. Den slutsats som dras är att mångfalden då får ge vika för säkerheten i form av garanterad avkastning.5

Sammantaget ger den ursprungliga beskrivningen som ligger till grund för pensionsöverenskommelsen ingen tydlig vägledning för målet för premiepensionssystemet och de skrivningar som finns står delvis i motsättning både till varandra och till det system som nu finns.

Tanken om garanterad avkastning övergavs senare och det som utvecklades, bland annat i propositionen Inkomstgrundad ålderspension (prop. 1997/98:151), var de syften som sedan dess varit gällande, näm-

1 Förenklat innebär ett premiereservsystem att de pengar som avsätts inte betalas ut till dagens pensionärer utan i stället sparas, fonderas, på spararnas individuella konton. De registrerade fonderade medlen finansierar pensionsutbetalning först när spararen själv går i pension. 2SOU 1994:20, Reformerat pensionssystem, s. 191 och 192. 3 a.a., s. 226. 4 a.a., s. 212. 5 a.a., s. 452.

ligen att det ska finnas en diversifiering och riskutjämning mellan inkomst- och premiepensionen, med möjlighet att välja mellan en mångfald av förvaltare. Den närmare utformningen blev en avvägning mellan å ena sidan en trygg förvaltning av avsatta medel och å andra sidan valfrihet och möjligheter för den enskilde att påverka förvaltningen.6

Lagstiftaren formulerade alltså inget mål för premiepensionssystemet. De beskrivna syftena antogs leda till ett välfungerande system utan att närmare ange hur konstruktionen skulle utformas. Numera står det klart att den inbyggda målkonflikten mellan säkerhet och valfrihet, och avvägningen mellan avkastning och risk, har gjort det svårt att konstruera ett system som kan sägas leva upp till dess syften och ambitioner.

En avgörande, om än inte tydligt uttalad, utgångspunkt vid införandet av premiepensionssystemet var aktiva och rationellt agerande sparare. Det fanns däremot inga resonemang om sannolikheten för att sparare skulle kunna konstruera en ändamålsenlig portfölj genom att välja bland en stor mängd fonder. Att sådana resonemang saknades i förarbetena kan delvis förklaras av att erfarenheterna från individuella val inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem ännu var mycket begränsade.

Det ska dock påpekas att förarbetena förutsåg den inneboende konflikten mellan säkerhet och valfrihet, och dömde av frågan till säkerhetens fördel. I den slutliga utformningen tonades dock säkerhetsaspekten ned till förmån för en stor valfrihet och små restriktioner på vilka placeringsalternativ som skulle vara tillåtna.7

Hur har tidigare utredningar och rapporter resonerat?

I tidigare utredningar och rapporter om premiepensionssystemet saknas diskussioner om målet vilket är naturligt, eftersom de i princip inte haft i uppdrag att analysera det. Flera av utredningarna har ändå gjort analyser som har relevans för den här utredningens förslag till mål för premiepensionssystemet. Nedan följer en översiktlig genomgång av tidigare utredningars resonemang med anknytning till mål för premiepensionssystemet.

6Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen, s. 39. 7 a.a., s. 39.

I betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) konstaterades att tanken bakom premiepensionssystemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjämnande.8 Utredningen beskrev vidare under rubriken Förväntningar på premiepensionen9 att man ur de framskrivningar (prognoser) som Försäkringskassan gjorde kunde utläsa att premiepensionen i ett basscenario antogs avkasta i snitt 3,25 procent realt jämfört med en snittinkomstutveckling på 2,0 procent.10

Utredningen föreslog att hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipensionen, borde beaktas när risknivån i förvalet fastställdes.11 Eftersom samtliga premiepensionssparare definitionsmässigt också har behållningar i inkomstpensionssystemet ansåg utredningen att det var naturligt att inkludera denna del, inklusive garantipensionen, i riskanalysen.12 Utifrån detta ansåg utredningen att det skulle vara motiverat med en relativt hög andel aktier i förvalet, det vill säga relativt hög risk, i och med att premiepensionen är en mindre del av den allmänna ålderspensionen jämfört med inkomstpensionen.13

Regeringen instämde i utredningens uppfattning och konstaterade i propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) att eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premiepensionsplaceringarna ha högre risk utan att den sammanlagda risken i ålderspensionen blir för hög.14 I propositionen gjorde regeringen bedömningen att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.15

Premiepensionsmyndigheten (PPM) ansvarade för administrationen av premiepensionssystemet i drygt elva år, från systemets

8SOU 2005:87, Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, s. 43. 9 a.a., s. 51. 10 De långsiktiga framskrivningarna presenteras årligen i Pensionsmyndighetens publikation

Orange rapport. Regleringen för framskrivningarna finns i förordningen (2002:135) om årlig redo-

visning av det inkomstgrundande ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Syftet är att ge en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Pensionssystemets långsiktiga utveckling presenteras i tre scenarier: ett basscenario, ett pessimistiskt scenario och ett optimistiskt scenario. Man kan ur antagandena utläsa en förväntan om en avkastning från kapitalmarknaden som överstiger inkomstutvecklingen med 1,25 procentenheter, ofta beskrivet som en överavkastning på 1,25 procentenheter. 11SOU 2005:87, s. 148. 12 a.a., s. 149. 13Prop. 2009/10:44, Ändringar i premiepensionssystemet, s. 46. (I propositionen anges ”Utredningen anser …”, men citatet återfinns inte i SOU 2005:87.) 14Prop. 2009/10:44, s. 46. 15 a.a., s. 44.

start 1999 till dess att verksamheten gick över till Pensionsmyndigheten vid dess bildande den 1 januari 2010. I samband med PPM:s avveckling publicerade myndigheten i december 2009 ett Analytiskt

testamente16 som sammanfattade de erfarenheter man samlat på sig

om premiepensionssystemet. Där framgår bland annat att PPM:s vision var ”Pensionsspararna ska ha bästa möjliga premiepension”. För att uppfylla visionen borde enligt PPM ambitionen vara att vägleda pensionsspararna mot en portfölj som på objektiva grunder kunde förväntas generera bästa möjliga riskjusterade avkastning. Mer konkret innebar det att PPM skulle ge pensionsspararna allsidig och objektiv information som gjorde det möjligt för spararna att utforma sina portföljer i enlighet med finansiell teori.17 Vidare konstaterades att en förutsättning för att premiepensionssystemet skulle bli framgångsrikt på lång sikt var att den enskilde individen hade förmåga att själv göra rationella val och välja en effektiv portföljsammansättning utifrån dennes inställning till risk.18

I promemorian Vägval Premiepension (Ds 2013:35) identifierades vissa problemområden och förbättringsmöjligheter i premiepensionssystemet utifrån syftet med pensionsreformen. I promemorian konstaterades att det i slutändan handlar om politiska överväganden om individens respektive statens ansvar för pensionsutfallet. I den beslutsprocessen borde, enligt promemorian, en tydlig målformulering för den allmänna pensionen tas fram. Här avsågs vilka minimipensioner eller ersättningsnivåer staten ska garantera och vilka delar individen själv ska ansvara för.19 Några närmare målformuleringar presenterades dock inte.

I betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) utgick utredningen från den ursprungliga systemutformningen med en icke-valslösning med låg risknivå. Utredaren tolkade detta som att målsättningen i icke-valslösningen var att ha en tydlig inriktning på trygghet.20

I betänkandet argumenterade utredningen, i likhet med vad som anförs i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt

kurs, för att lagstiftaren måste beakta att premiepensionen är en rela-

16 PPM, Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM, 2009. 17 a.a., s. 7. 18 a.a., s. 32. 19Ds 2013:35, Vägval Premiepension, s. 15. 20SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 42 (med hänvisning till prop. 1997/98:151Inkomst-

grundad ålderspension, m.m., s. 423).

tivt liten del av den allmänna pensionen. Det innebar för utredningens bedömning av vad som ansågs vara en lämplig risknivå i premiepensionen att nivån kunde vara relativt hög, eftersom inkomstpensionen utgör en större del och därtill motsvarar en lågriskplacering.21

Bland annat mot bakgrund av den misstänkta brottsligheten riktad mot premiepensionssystemet och pensionsspararna, se avsnitt 4.4.5, enades Pensionsgruppen i juni 2017 om att ta fram en skiss på hur konstruktionen skulle kunna förändras utan att systemet skulle förlora sitt syfte. I augusti 2017 presenterade Socialdepartementet en förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.22 Förstudien konstaterade att premiepensionen saknar ett uttryckligt mål. Det leder till att det inte är uppenbart vilken produkt eller vilket resultat som ska eftersträvas. Målsättningen kommer då i praktiken att utformas på myndighetsnivå.23 Förstudien argumenterade för att detta var en mindre lämplig delegering, eftersom överväganden om mål inte bara handlar om avkastning utan också om vilken grad av trygghet, risk och stabilitet som ska prägla systemet och hur detta ska förhålla sig till övriga delar av pensionssystemet. Detta rör enligt förstudien fundamenten i pensionssystemet och bör därför vara politiska ställningstaganden och inte en fråga för myndigheter.24 Förstudien formulerade följande målkriterier som borde ingå i målet för premiepensionen och därmed vara styrande för systemets konstruktion:25

1. Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring för vilken staten har ett övergripande ansvar.

2. Placeringar ska prioritera försäkring framför sparande och eftersträva en stabil livslång pensionsinkomst.

3. Avkastningen ska över tid överstiga inkomstindex.

4. För den som vill ska det finnas en möjlighet att välja bland kvalitetssäkrade alternativ.

5. Risken i premiepensionen bör inte vara högre än i tjänstepensionen.

21 a.a., s. 68. 22 Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer

effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

23 a.a., s. 6. 24 a.a., s. 41. 25 a.a., s. 43.

Finns målformuleringar i andra fonderade system?

Avsaknad av lagstadgade mål inom ramen för fonderade pensionssystem är inte unikt för Sverige. I några länder har man dock formulerat uppdragsbeskrivningar (mission statement) eller förtydliganden av syften.26

Uppdraget för Kanadas allmänna pensionsfond – Canada Pension

Plan (CPP) – beskrivs enligt följande:

To invest in the best interest of Canada Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximize investment returns without undue risk of loss.27

I Nya Zeeland beskrivs syftet med landets Superannuation fund enligt följande:

Maximize the Fund’s return over the long run, without undue risk, so as to reduce future New Zealanders’ tax burden.28

Flera andra länder har liknande formuleringar av syfte och uppdrag som sedan har uttolkats till ett mål av en huvudman.

Första–Fjärde AP-fonderna som tillsammans med Sjätte AP-fonden utgör buffertfonden i inkomstpensionen styrs genom ett allmänt formulerat mål för placeringsverksamheten i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder):29

Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Utifrån detta fastställer styrelsen för respektive AP-fond mål för förvaltningen. De ovan beskrivna pensionssystemen är fördelningssystem som saknar inslag av individuella val för placeringarnas inriktning. Uppenbarligen har det i dessa länder, samt i Sverige för inkomstpensionssystemet, ansetts räcka med relativt vaga lagformuleringar för att göra investeringar i syfte att nå en god pension, alternativt har lagstiftaren inte ansett det lämpligt eller ens möjligt med tydligare formuleringar.

26SOU 2012:53, AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven, s. 164. 27 a.a., s. 164. 28 a.a., s. 164. 29 4 kap. 1 §.

Hur har Sjunde AP-fonden resonerat om målet för sin förvaltning?

Av lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)30 framgår följande om Sjunde AP-fondens verksamhet:

Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Sjunde AP-fonden har utifrån ovanstående och det uppdrag fonden har i premiepensionssystemet formulerat en så kallad mission som lyder enligt följande:

De som inte vill eller kan välja ska ha minst lika bra pension som andra.

Under 2016 genomförde Sjunde AP-fonden ett arbete med att formulera ett kompletterande mål i form av en långsiktig avkastningsambition. Arbetet resulterade i följande mål:

Ett långsiktigt sparande i AP7 Såfa under hela arbetslivet ska ge en långsiktig överavkastning i förhållande till inkomstpensionen om 2–3 procentenheter per år.

Sjunde AP-fonden ansåg att fördelarna med att uttrycka målet som en överavkastning relativt inkomstpensionen31 var dels att detta relaterar premiepensionens uppdrag till inkomstpensionen, dels att det är konkret tillämpbart för spararna när de ska göra en pensionsprognos. En vägledande princip i arbetet med avkastningsambitionen var att ta fasta på lagens förarbeten där det framgår att risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pension.32 Myndigheten tolkade detta som att risktagandet i fonden ska ses ur ett holistiskt perspektiv där premiepensionen utgör en begränsad del av den samlade allmänna pensionen. Sjunde AP-fonden menade att målet uttryckt i överavkastning relativt inkomstindex har en stark koppling till premiepensionssystemets övergripande syfte.

Vidare valde Sjunde AP-fonden att uttrycka ett intervall för förväntad överavkastning för att signalera att avkastningsprognoser är osäkra. Myndigheten tog även fram en uppföljningsplan för målet som innehåller ett antal indikatorer att löpande följa och årligen rap-

30 5 kap. 6 § samt 4 kap. 1 § andra stycket. 31 I princip avses här balansindex, det vill säga både inkomstindex (förändring i genomsnittsinkomst) och balanstal (förhållandet mellan inkomstpensionens tillgångar och skulder). 32Prop. 1999/2000:46, s. 76.

portera till styrelsen i samband med att inkomst- eller balansindex för föregående år fastställs.

Sjunde AP-fondens kompletterande formulering från missionens konkurrensmål till ett överavkastningsmål innebar ett skifte i synsätt. I stället för att utgå från fondtorget och de val som gjorts där utgår Sjunde AP-fonden numera från själva syftet med premiepensionen: att ge dels en förväntad aktieriskpremie genom placering på kapitalmarknaden, dels riskspridning. I dag benämns konkurrensmålet som

mission och överavkastningsmålet som avkastningsambition. För

kapitalförvaltningen är överavkastningsmålet utgångspunkten.

Vad har fonderna på fondtorget för mål?

Även fonderna på fondtorget har mål för sin förvaltning. Dessa mål är individuella för respektive fond. Antalet mål på fondtorget är alltså i teorin lika stort som antalet fonder på fondtorget. I praktiken är dock många mål mycket likartade eller identiska.

Fondernas mål framgår av fondbestämmelserna. Det vanligaste målet är att uppnå högre avkastning än den genomsnittliga avkastningen på den marknad som fonden investerar i. I vissa fall definieras jämförelsenormen i fondbestämmelserna genom att avkastningen ska överstiga ett visst angivet jämförelseindex. Mer ovanligt, men förekommande, är att fonder eftersträvar en specifik risknivå, vilket vanligtvis uttrycks i termer av volatilitet.

För indexfonder gäller att det ska framgå av fondbestämmelserna att fonden är en indexfond och därmed avser att följa ett visst index. Det är samtidigt en viktig konsumentinformation, eftersom indexfonder har ett undantag från det diversifieringskrav som annars följer av lagstiftningen. Indexfonder kan alltså ha en mer koncentrerad portfölj där delar av innehavet överskrider de begränsningsregler som gäller för exponering mot en enskild emittent.

5.2. Mål för premiepensionssystemet

5.2.1. Direktivens utgångspunkter

Det finns som beskrivs ovan flera olika syften som motiverar ett premiepensionssystem. Däremot har något mål aldrig formulerats. Det skulle kunna hävdas att det finns ett underförstått mål om en

högre förväntad avkastning i premiepensionssystemet jämfört med inkomstpensionssystemet. Det är något som ofta framförs som argument för premiepensionen och omvänt skulle systemet sannolikt inte ha införts om en högre avkastning inte skulle förväntas.

Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensionssystemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkastning som liksom i dagsläget långsiktigt tydligt överstiger inkomstindex. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalternativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.33

Av kommittédirektiven framgår också att utredningen ska formulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet.

5.2.2. Premiepensionen är en socialförsäkring

Utredningens bedömning: Premiepensionen är en obligatorisk

socialförsäkring och målet för premiepensionssystemet bör vägledas av det.

Skälen för utredningens bedömning

Pensionsöverenskommelsens utgångspunkter

Av pensionsöverenskommelsen34 framgår att det finns ett samhälleligt intresse av att människor får en pension som går att leva på och att Sverige därför har en obligatorisk allmän pension. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångs-

33 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 34 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

punkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Socialförsäkring syftar till att ge ekonomisk trygghet

En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäkringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets samtliga skeden. En väsentlig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvslivet när det normalt sett saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rimligt att det mål som utredningen ska föreslå för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär enligt utredningens mening att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.

Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är exponerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapitalmarknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare och mer värdefull blir den – samtidigt innebär större trygghet sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premiepensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen med deras utformning ska vara identiska. Däremot behöver ett mål för premiepensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en socialförsäkring.

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Erfarenheterna av premiepensionssystemet de senaste decennierna visar att sparare sällan agerar enligt idealmodellen för rationella konsumenter. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premiepensionssystemet. Premiepensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning.

Premiepensionssystemet kan ha positiva effekter för finansiell utbildning av befolkningen, men det får aldrig vara ett överordnat syfte för utformningen av systemet. Premiepensionssystemet syftar heller inte till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med

individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premiepensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en socialförsäkring och att risknivån under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.35

En bakgrund till den här påtalade vikten av lämplig risknivå är att premiepensionens andel av den allmänna pensionen kommer att öka, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpensionssystemets förräntning. Det innebär att det kan finnas anledning att sänka risken i premiepensionssystemet allt eftersom dess andel av den allmänna pensionen växer.

35 I teorin skulle man kunna anta att vissa individer som gör egna val på fondtorget tar stora risker med vissheten om att staten ändå kommer täcka upp förluster genom till exempel bostadstillägg. Det brukar beskrivas som moral hazard och användas som argument för att risken i premiepensionen borde begränsas. I praktiken är dock omfattningen av problemet mycket liten. Andelen pensionärer som får bostadstillägg är relativt begränsad, cirka 15 procent. Andra faktorer än premiepensionen har betydligt större betydelse för rätten till och omfattningen av bostadstillägget, till exempel om pensionären är samboende eller ensamstående, storleken på pensionärens inkomst- och tjänstepension samt om pensionären har förmögenhet. Den typiska mottagaren av bostadstillägg är en ensamstående kvinna som är äldre än 80 år som endera inte har någon premiepension alls eller så utgör premiepensionen en helt marginell del av pensionen. Även när andelen premiepension ökat kommer bostadstilläggets omfattning totalt sett inte vara särskilt starkt påverkad av premiepensionens storlek. I teorin kan man även anta att eftersom högre risk i förväntan leder till högre avkastning är det troligt att ett antal individer får högre premiepension och därmed undviker eller får lägre bostadstillägg. Statens eventuella utgifter för ett högt risktagande i premiepensionen torde alltså kunna gå åt båda håll.

5.2.3. Mål för premiepensionssystemet: en bra sparprodukt och en trygg pension med rätt till valfrihet

Utredningens förslag: Målet för premiepensionssystemet ska vara

att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att

1. under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än

förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och

2. under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg

volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinriktningen.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Skälen för utredningens förslag

Sparandetiden: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten

Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet under sparandetiden behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet. Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell valfrihet för sparare och pensionärer när det gäller placeringen av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet därför även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensionen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex.36 Om avkastningsmålet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet för att alls ha ett premiereservsystem. Ett lägsta mål bör alltså vara en förväntad avkastning som överstiger inkomstindex. Utredningen anser dock att ett sådant avkastningsmål är alltför lågt.

En placering som är förenad med risk bör långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför i stället formuleras så att avkastningen

tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i pensions-

överenskommelsen.37 Historiskt har också avkastningen från placeringar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten.38 Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas under en hel sparandetid. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapitalmarknaden har visserligen varit god, men är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen om en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid – beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Ett mål bör ha en långsiktig karaktär. Utredningen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning utan att målet på en övergripande och långsiktig nivå fastställd i lag enbart bör slå fast att avkastningen tydligt bör överstiga inkomstindex.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Som framgår av avsnitt 5.2.4 är det utredningens uppfattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer av avkastning på sparandet och

36 Inkomstindex mäter genomsnittlig inkomstutveckling i Sverige varje år och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona. 37 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 4. 38 Den årliga genomsnittliga kapitalviktade avkastningen i premiepensionssystemet var 6,3 procent per den 31 december 2018. Motsvarande siffra för inkomstpensionssystemet var 3,0 procent. Se Orange rapport 2018, s. 46.

risken för variationer i pensionsutbetalningarna. Utredningen bedömer dessutom att ett annat siffersatt mål för premiepensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Utbetalningstiden: Trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen, i likhet med vad som framgår av den ursprungliga utredningen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Att premiepensionskapitalet på grund av förändringar på kapitalmarknaden varierar under sparandetiden är naturligt och relativt oproblematiskt för spararna. Även om man kan känna oro när ens premiepensionskapital minskar kan det vara många år kvar tills kapitalet ska realiseras i form av pensionsutbetalningar. Under sparandetiden är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetalningarna förvaltas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapitalmarknaden.

När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en betydligt mer direkt betydelse. För framtidens pensionärer kommer premiepensionen att utgöra en betydande del av deras samlade pension. Det är då viktigt att premiepensionen känns trygg i bemärkelsen att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i utbetalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. Det finns ett värde för den enskilde pensionären att kunna förutse en stabil pensionsutbetalning som inte varierar för mycket, vare sig uppåt eller nedåt.

Samtidigt är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar under utbetalningstiden eftersom det i förväntan leder till låg avkastning. Dessutom kommer utbetalningstiden med dagens livslängder att vara i genomsnitt över 20 år. Det finns därför anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalningstiden i syfte att ytterligare förränta kapitalet. Värt att beakta är även den så kallade förskottsräntan (prognosräntan) i delningstalet som avkastningen under utbetalningstiden behöver vara högre än för att undvika sjunkande pensionsbelopp.39

Även inkomstpensionen kan minska, dels genom att inkomsttillväxten understiger inkomstpensionens förskottsränta (normen)40, dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska omgärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen. Ett tänkbart riktmärke på hur stor variationen i premiepensionsbeloppen bör vara kan dock ta sin utgångspunkt i inkomstpensionens variation och även i den sammantagna förväntade variationen i både inkomstpensions- och premiepensionsutbetalningarna.

Även framgent kommer alltså premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste därför en rimlig avvägning göras under utbetalningstiden mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor.

För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg vola-

39 Förskottsräntan i premiepensionen är för närvarande 1,75 procent. 40 Förskottsräntan i inkomstpensionen är 1,6 procent, vilket är fastslaget i lag.

tilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

Utredningen anser emellertid att detta inte behöver bli ett faktiskt problem på systemnivå, givet att förvalet kommer att vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Utredningen bedömer dock att en särskild produkt anpassad för utbetalningstiden bör utredas i särskild ordning, se avsnitt 5.2.5. En sådan produkt, rätt utformad och rätt placerad i en genomtänkt valarkitektur, bör avsevärt minska risken för problemet.

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensionssystemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. Förutom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättningsvis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet samt vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade, se vidare kapitel 10 och 11.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella preferenser påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

Som framgår av avsnitt 5.2.4 nedan finns det en motsättning mellan att sätta mål om avkastning och volatilitet för pensionsutbetalningarna och samtidigt erbjuda frihet för enskilda att själva välja risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av pensionsmedlen. Utredningen gör dock bedömningen att denna motsättning kan och bör hanteras genom en väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, se avsnitt 5.5.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska lagregleras

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för den nya myndighetens verksamhet att upphandla fonder till fondtorget. Denna verksamhet ska enligt kommittédirektiven ske utifrån principer som fastställs i lag. Utredningen anser därför att målet bör regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grundläggande förutsättningar för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns majoritet för det i Sveriges riksdag. Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem.

5.2.4. Valfrihet och kvantitativa mål

Utredningens bedömning: Det finns en motsättning mellan att

staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsättning ska kunna hanteras utan att det ena intresset helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genomarbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen.

Skälen för utredningens bedömning

Måluppfyllelse i ett system med valfrihet

Utredningen konstaterar att det mål som ska föreslås avser målet för premiepensionssystemet, inte enskilda premiepensionssparares konton. Det är således staten som sätter upp mål för sin egen verksam-

het. Det är därför naturligt att anse att staten ansvarar för att målet uppnås på samma sätt som exempelvis gäller för AP-fondernas förvaltning av buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet. En avgörande skillnad mellan premiepensions- och inkomstpensionssystemen är dock att premiepensionssystemet erbjuder spararna möjligheten att ta över ansvaret för placeringsbesluten och påverka förvaltningen och därmed den framtida avkastningen. Detta innebär att spararna, enskilt och som kollektiv, i praktiken övertar möjligheten från staten att nå målet.

Det uppstår således en konflikt mellan att staten sätter mål för premiepensionssystemet i termer av avkastning och volatilitet och erbjuder spararna en valfrihet och möjlighet att påverka förvaltningen av medlen. Valfriheten i premiepensionssystemet leder till att sparare på fondtorget kommer att kunna ha både högre och lägre risk i sina portföljer än i förvalet.41 I förväntan kommer därmed även avkastningen och volatiliteten kunna bli såväl högre som lägre jämfört med förvalet. Fondtorget kommer alltså alltid i förväntan att ha en annan måluppfyllelse än förvalet i termer av avkastning och volatilitet. Utredningen anser inte att detta behöver vara ett problem, om utfallen beror på spararnas egna val utifrån tillräckliga kunskaper. Det är dock en viktig omständighet att beakta vid utformning av såväl premiepensionssystemet som målet för systemet.

Förvalet uttrycker statens ambition med premiepensionen

Av kommittédirektiven framgår att förvalet ska vara utgångspunkten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. En utgångspunkt för reformeringen av premiepensionssystemet är enligt uppdragsbeskrivningen till översynen av förvalsalternativet inom premiepension att staten behöver fastställa ett mål och en lämplig risknivå för förvalet.42 Målet och risknivån för förvalet får därför enligt utredningens uppfattning anses ge uttryck för statens ambitioner i termer av önskvärd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Det framstår enligt utredningens mening som direkt olämpligt att

41 I praktiken gäller detta alla sparare som väljer bort förvalet, det vill säga förutom spararna på fondtorget även de sparare som väljer risknivå eller fondkategori, se avsnitt 5.5 om valarkitektur. 42 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

sätta upp några andra kvantitativa mål än för förvalet, eftersom det skulle innebära att staten signalerade att graden av måluppfyllelse skulle vara beroende av om den enskilde väljer fonder på fondtorget eller inte.

Utredningen anser att den ovan beskrivna konflikten mellan valfrihet och måluppfyllelse är reell och att den måste påverka dels systemets utformning, dels detaljeringsgraden på de mål som sätts. Vad gäller det senare är det som framgår av avsnitt 5.2.3 utredningens uppfattning att målet för premiepensionssystemet ska hållas på en övergripande nivå och främst ta sikte på kvalitativa egenskaper samt beskrivas just som de inriktningar de faktiskt är. Detta förhindrar inte att premiepensionssystemet som helhet bör följas upp genom fördjupade analyser och jämförelser mellan bland annat kapitalets avkastning och volatiliteten på pensionsutbetalningarna för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet respektive för dem som har gjort val på fondtorget, se vidare avsnitt 5.3 om att mäta måluppfyllelsen.

Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premiepensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en ofrånkomlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huruvida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intressekonflikt.

För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att en-

bart sparare som både vill och anser sig kunna bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet.

För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom

granskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Genom det urval som upphandlingen innebär skapas en möjlighet – som inte finns i dagsläget – att liksom andra försäkringsgivare inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder som bedöms ha lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

5.2.5. En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas

Utredningens förslag: För att uppnå målet om en premiepension

med låg volatilitet under utbetalningstiden ska det i särskild ordning utredas om premiepensionssystemet ska kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen.

Skälen för utredningens förslag

Som beskrivs ovan blir risknivån under utbetalningstiden avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. I förvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrappning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering vid lämplig tidpunkt före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetalningsprodukt.

Det ligger inte i utredningens uppdrag att närmare utreda och föreslå en sådan produkt. En sådan utredning bör dock göras i syfte att överväga om en utbetalningsprodukt ska kunna ersätta innehavet på fondkontot vid pensionering. Utbetalningsprodukten skulle innebära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder. Även sparare i förvalet skulle kunna erbjudas utbetalningsprodukten om de vill ha en annan avtrappning än den som förvalet erbjuder. För att tillgodose intresset av valfrihet skulle en sådan produkt kunna upphandlas och eventuellt erbjudas av flera leverantörer. En sådan utredning bör också överväga hur valmiljön för utbetalningsprodukten ska utformas, till exempel om det bör vara en opt out-lösning där man aktivt behöver välja bort produkten. I sammanhanget bör nämnas att den traditionella försäkring som Pensionsmyndigheten i dagsläget administrerar skulle kunna vara en utgångspunkt för att utveckla en lämplig utbetalningsprodukt, för både förvalet och fondtorget. Vid utvecklingen av produkten behöver dock säkerställas att produkten uppfyller bland annat de diversifieringskrav som bör ställas på placeringar i en sådan pro-

dukt. Vidare behöver utredas vilka möjligheter som finns redan med gällande regelverk att minska volatiliteten i utbetalningarna genom att ompröva och utveckla nuvarande metoder för att beräkna och omräkna premiepensionen.

5.2.6. Förvalets roll för att uppnå målet

Utredningens bedömning: Målet för förvalet är förenligt med målet

för premiepensionssystemet. Målet för förvalet bör lagregleras.

Skälen för utredningens bedömning

Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten för förvaltningen av premiepensionen ska vara förvalet. Överväganden om risknivån för förvalet under sparandetiden och pensionstiden är dock en fråga som inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag, utan har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet inom premiepension.43

Utredningen konstaterar ovan att det är genom förvalet som statens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck. I utredningens uppdrag ingår att säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Givet resonemanget ovan blir följden att så definitionsmässigt är fallet. Utredningen anser att det förutsätter att målet för förvalet lagregleras.

Målet för förvalet kommer att få avgörande betydelse för förvaltningen av kapitalet i förvalet. Vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras. Premiepensionen ingår i det standardskydd som omfattar alla försäkrade vid ålderdom, och dess betydelse för framtida pensionärers försörjning kommer öka i takt med systemets infasning. Att under sådana förhållanden delegera till den ansvariga myndigheten att bestämma målet är inte lämpligt. Även av dessa skäl följer att målet för förvalet bör lagregleras.

43 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

5.2.7. Fondtorgets roll för att uppnå målet

Utredningens förslag: Det upphandlade fondtorget ska ge pen-

sionssparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder.

Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Skälen för utredningens förslag

Fondtorget ska erbjuda fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge reell valfrihet

Utredningen anser att det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.

Eftersom det även finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll finns dock inte utrymme för många likartade fonder på fondtorget. Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på hur finansmarknaden utvecklas och blir därför en fråga för den nya myndigheten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fondtorget att ha betydelse.

Fondtorget bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan det bör göras av den nya myndig-

heten utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap för att ge tillräcklig flexibilitet. De olika fondkategorierna bör därför inte regleras i lag.

Det finns för närvarande cirka 500 fonder på fondtorget. Det är enligt utredningens uppfattning betydligt fler än vad som är nödvändigt för att uppnå en reell valfrihet av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Det visas också av att det finns många fonder med mycket likartad inriktning. Det kan hävdas att reell valfrihet innebär att det även bör finnas möjlighet att välja mellan flera visserligen mycket likartade fonder men som har olika förvaltare. Utredningens uppfattning är dock att det är en dyr form av valfrihet, bland annat eftersom kostnaderna för att förvalta systemet ökar om många fonder måste kontrolleras.

Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg samt för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder. Utredningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna, men en professionell upphandlare har normalt sett bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare.

I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs det globala problemet att konkurrensteorin sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. Bara genom att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. I avsnitt 6.5 beskriver utredningen hur försäkringsgivare inom tjänstepensionen gör urval av fonder till sina respektive fondtorg. Förekomsten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas.

I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med i dagsläget. Hur många fonder ett upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en avvägning mel-

lan vad som krävs för att uppnå reell valfrihet och vad som kan hanteras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas. I avsnitt 5.5.1 redogörs för utredningens förslag om hur reell valfrihet ska tolkas i termer av dels fondkategorier, dels upphandlade fonder.

5.2.8. Bör risken på fondtorget begränsas?

Utredningens bedömning: Det bör inte på förhand finnas några

begränsningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för premiepensionssparande.

Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar de potentiella negativa effekterna av för hög eller för låg risk i enskilda fonder.

Skälen för utredningens bedömning

Med det övergripande målet om en trygg och stabil pension uppstår frågan vilken risk som kan accepteras på ett statligt upphandlat fondtorg. Den som väljer att placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget tar visserligen i och med valet över ansvaret för hur medlen förvaltas, men i en valmiljö i ett socialförsäkringssystem som syftar till en trygg och stabil pension är det ändå relevant att överväga om det bör finnas gränser för hur riskfyllda val som ska vara möjliga. Det ligger i sakens natur att risken i fonder på fondtorget ska kunna vara såväl högre som lägre jämfört med förvalet, men risken i ett socialförsäkringssystem borde rimligen inte påtagligt avvika från denna.

Givet att förvalet kommer att vara utgångspunkten för systemet, och att det sannolikt och på sikt kommer att vara ett mer begränsat antal sparare på fondtorget, bör de som väl är där också vara tillräckligt medvetna om det egna ansvaret och den risk de tagit. Enligt utredningens bedömning talar det för att lagstiftaren inte behöver vara

restriktiv i fråga om hur riskfyllda fonder som kan accepteras på fondtorget.

Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtagligt risken för en både låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg volatilitet. Den valarkitektur som föreslås i avsnitt 5.5.1 innehåller dock både uppföljning, information, vägledning och bekräftelsesteg. Det innebär att de sparare som väljer att gå över till fondtorget enligt utredningens bedömning i allmänhet kommer att ha tillräckliga kunskaper och tillräcklig förståelse för vad det egna valet innebär.

Det utesluter inte att det ändå kommer att finnas sparare som gör direkt olämpliga val på fondtorget. Än mindre utesluter det att några sparare får låg pension, trots att de gjort övervägda val. Att placeringar är riskfyllda innebär att de i vissa fall och perioder kommer att ge dåliga utfall. Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för dem som vill utnyttja rätten till valfrihet. Samtidigt begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekvenserna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget.

Det ligger vidare i den nya myndighetens uppdrag att genom relevant kategoriindelning och relevanta krav i upphandlingarna säkerställa att enbart fonder som är lämpliga för premiepensionssparande erbjuds, se vidare kapitel 11 om regelverket för upphandling av fonder till fondtorget.

Valfrihet: både möjlighet och risk

Det upphandlade fondtorget kommer sannolikt att innehålla betydligt färre fonder än i dagsläget. Fonderna kommer att ha genomgått en helt annan kvalitetskontroll genom upphandlingen och de fonder som erbjuds kommer löpande att granskas i syfte att kontrollera att de kontinuerligt uppfyller de krav som fondavtalet ställer. Det innebär dock inte någon garanti för att fondernas avkastning alltid kommer att vara god. Även om fonderna på fondtorget kommer att ha

valts ut av den nya myndigheten på professionella grunder i syfte att utgöra de bästa fonderna i varje representerad kategori kommer det i efterhand att visa sig att så inte alltid varit fallet. Att fondtorget är upphandlat innebär ingen garanti mot att det även fortsättningsvis kommer att förekomma dåliga utfall i fonder som spararna har valt. Det bör noteras att motsvarande gäller såväl förvalet som alla investeringar på kapitalmarknaden. Detta är en ofrånkomlig effekt av kapitalmarknadens egenskaper.

Mot bakgrund av statens ansvar för en socialförsäkring bör här betydelsen av att verka för kunskap om valfrihetens risker och möjligheter understrykas. Den som vill välja fonder själv ska alltså tydligt bli upplyst och särskilt bekräfta att man i och med valet av fonder på fondtorget tar över hela ansvaret för förvaltningen och även ansvaret för underhåll av portföljen under hela livet, vilket är särskilt viktigt inför och under pensionstiden.

5.3. Att mäta måluppfyllelsen

5.3.1. Nytt uppdrag till Pensionsmyndigheten

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re-

geringen bestämmer ska utifrån målet för premiepensionssystemet löpande formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för systemet. I det ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Regeringen ska ge uppdraget till Pensionsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag

I avsnitt 5.2.3 redovisas det mål som utredningen föreslår för premiepensionssystemet. Målet för premiepensionssystemet bör enligt utredningens mening framgå av lag. Av det skälet bör målet ha en långsiktig karaktär som inte förändras till följd av mer eller mindre tillfälliga förändringar på finansmarknaden. Bland annat av det skälet är utredningens förslag till mål inte uttryckt i siffror.

Ett annat tungt vägande skäl till att inte formulera kvantifierade mål för avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet behandlas i avsnitt 5.2.4 om motsättning mellan valfrihet och kvantitativa

mål. Valfriheten i systemet ger en på förhand mer oförutsägbar måluppfyllelse och relevansen för att sätta upp kvantifierade mål sjunker därmed avsevärt. Avkastningen för de pensionssparare som själva sätter samman en portfölj kommer att kunna bli såväl högre som lägre än det föreslagna avkastningsmålet. Avkastningsmålet bör alltså i första hand ta sikte på förvalet och därutöver fungera som jämförelsevärde för avkastningen på fondtorget.

Även för målet om premiepensionsutbetalningar med låg volatilitet föreligger risk för annan måluppfyllelse på fondtorget till följd av spararnas egna val. Det bör dock ligga i statens ansvar, främst genom valarkitekturen och genom en särskild utbetalningsprodukt, att verka för att undvika alltför volatila utfall. Det bör därför också vara en uppgift för Pensionsmyndigheten att informera om val och konsekvenser av val och på så sätt bidra till att öka måluppfyllelsen även för dem som gör ett eget val, se avsnitt 5.5 om valarkitektur.

Det bör ankomma på Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkringsgivare för premiepensionen att löpande följa upp om målet nåtts och presentera uppföljningen till exempel i den årliga publikationen Pensionssystemets årsredovisning Orange rapport.

Utredningen har inte formulerat valfriheten i premiepensionssystemet som ett mål. I stället har utredningen föreslagit att valfrihet ska betraktas som en rättighet i systemet som individen kan välja, men inte ska känna sig skyldig, att utnyttja. Trots att det inte är fråga om ett mål bör graden av valfrihet fortlöpande mätas och utvärderas. Variationer i utfall med avseende på avkastning och volatilitet kan vara en indikator på att fondtorget erbjuder reell valfrihet. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis även spararnas egna uppfattningar i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet undersökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersökningar. Även uppgiften att mäta graden av valfrihet på fondtorget bör ankomma på Pensionsmyndigheten.

5.3.2. Bör premiepensionssystemets mål behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna?

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemets mål bör inte

behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna.

Att mäta målet faller inom ramen för Pensionsmyndighetens uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle.

Skälen för utredningens bedömning

AP-fondernas verksamhet granskas årligen av regeringen. Granskningen sammanställs i en årlig rapport som tillställs riksdagen senast den 1 juni varje år. I redovisningen ingår bland annat en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar för det aktuella året samt en utvärdering av AP-fondernas verksamhet sedan utvärderingsstarten 2001.

Pensionsmyndigheten har i uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar analyser och utvärderingar av detta löpande i olika rapporter och årligen i pensionssystemets årsredovisning Orange rapport. Utredningen bedömer att det är mest naturligt att analysen och uppföljningen av premiepensionssystemets mål presenteras i någon av Pensionsmyndighetens publikationer eftersom systemperspektivet är det väsentliga, inte AP-fondernas resultat.

5.4. Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion

Individers beteenden och långsiktigt pensionssparande

De senaste decennierna har en ny akademisk gren vuxit fram i gränslandet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande insikter om individers beteenden i finansiella frågor. För att åstadkomma en konstruktion av premiepensionssystemet som är anpassad till hur människor agerar är det därför relevant att beakta forskningsresultateten inom beteendeekonomi generellt och de svenska erfarenheterna specifikt.

Även om forskningen inom beteendeekonomin har vuxit kraftigt under senare tid var väsentliga delar av forskningen väletablerad redan vid införandet av premiepensionssystemet. Att lagstiftaren ändå inte tog större hänsyn till forskningsresultaten inom beteendeekonomi vid konstruktionen av premiepensionssystemet kan antagligen tillskrivas den då gällande tidsandan som präglades av stark tilltro till kapitalmarknaden efter rekorduppgångar på de finansiella marknaderna. Även ideologiska skäl var framträdande; med avregleringar på andra marknader blev det naturligt att även föra in valfrihet i pensionssystemet.

Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt relevant när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där individerna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp som inte alltid är ekonomiskt rationell alternativt fattar investeringsbeslut som sällan heller är ekonomiskt rationella.

Det första premiepensionsvalet 2000 var unikt på många sätt. Marknadsföringen var omfattande, budskapet ensidigt (”Välj!”) och resultatet markant avvikande från val i andra pensionssystem. Erfarenheten från andra pensionsval är att andelen som stannar i ickevalet brukar vara högre än andelen som väljer själva. I det första premiepensionsvalet var tvärtom andelen som skapade en egen fondportfölj 67 procent, vilket kan ses som ett resultat av det budskap som framfördes. Det fanns även betydande skillnader när det gäller vilka sparare som gjorde de aktiva valen jämfört med i tidigare studier: kvinnor var mer aktiva än män och yngre var mer aktiva än äldre.

Efter det första valet sjönk aktiviteten på fondtorget, delvis eftersom budskapet och marknadsföringen ändrades. Det är emellertid inte relevant att jämföra det första valet med de kommande årens förstagångsväljare, som oftast består av unga individer som fått sin första pensionsrätt och därför har ett litet belopp att placera. Men även bland övriga sparare var valfrekvensen låg. De senaste åren, sedan 2014 och framåt, har andelen sparare som byter fonder varit cirka 5–6 procent. Det går att invända mot detta och peka på att det inte finns något behov av att årligen se över sina innehav och genomföra byten i ett långsiktigt sparande – kanske ligger spararna i exakt de fonder de vill och den låga aktiviteten ska snarare ses som ett tecken på detta.

Dock har cirka 40 procent, över en miljon sparare, kvar samma fondval som de gjorde 2000, ett tecken på beteendeekonomins status

quo bias, det vill säga ovilja att ändra tidigare fattade beslut. Även om

en viss andel av dessa fondval är generationsfonder (11 procent), och därmed skulle kunna betraktas som rationella i och med att sådana sparare inte i samma utsträckning behöver underhålla sina val, finns det skäl att anta att många fondval inte är rationella. Många sparare torde ha svårt att konstruera en väldiversifierad, effektiv investeringsportfölj som är anpassad till den egna balansräkningen (eget humankapital, övriga tillgångar inklusive framtida värdering av till exempel fastighet) och den egna riskaptiten, och regelbundet se över portföljen. Flera av de fenomen som beteendeekonomin pekar ut som risker går att återfinna när icke-professionella investerare ska fatta investeringsbeslut inom ramen för ett individuellt pensionssparande. Inte heller professionella investerare undviker helt att göra motsvarande felbeslut i sina verksamheter.

Premiepensionen och beteendeekonomin

Ett begrepp som belyser varför individers beslutsfattande ofta avviker från det mest rationella utifrån finansiell teori är naiva investerings-

strategier. Det innebär till exempel att valen styrs mot de fondkatego-

rier som dominerar urvalet. Om majoriteten av fonderna på fondtorget är aktiefonder tenderar spararna att välja just dessa, eftersom spararna uppfattar utbudsdominansen som en indirekt rekommendation. I premiepensionssystemet är 68 procent av fonderna på fondtorget aktiefonder och 64 procent av kapitalet (exklusive AP7 Såfa) har placerats i dessa.

Ett annat uttryck för naiv diversifiering är att använda sig av olika tumregler i brist på tid, ork eller förmåga till djupare analys. Ett exempel är 1/n-regeln som innebär att fördela kapitalet i lika stora delar mellan de valda fonderna. Om man har till exempel fem fonder fördelar man 20 procent av kapitalet till varje fond utan någon djupare analys av huruvida denna indelning skapade den mest effektiva portföljen. Av de sparare som valde fonder vid det första premiepensionsvalet år 2000 placerade 74 procent av de som valde två fonder medlen med 50 procent i varje. Motsvarande andel för fyra respektive fem fonder var cirka 40 procent av spararna.

Många pensionssparare har betydande svårigheter att analysera helheten i sin ekonomiska situation. Att utvärdera sitt humankapital, sitt övriga pensionssparande, det övriga sparandet och de övriga tillgångarna och skulderna – och utifrån detta bilda sig en uppfattning om sin riskpreferens just i valet av premiepensionssparande är en svår uppgift för de flesta. Det beror bland annat på ointresse, bristande analytiska kunskaper och bristande kunskaper om faktiska tillgångar och skulder, men sannolikt även på fundamentala förhållanden som genuin osäkerhet.

Ett närliggande fenomen är individers betydande placeringar på sin hemmamarknad eller i sitt närområde, så kallad home bias. Det innebär att sparare inte utnyttjar internationell diversifiering för att effektivt sprida riskerna. I premiepensionssystemet är cirka 45 procent av kapitalet på fondtorget placerat i tillgångar som handlas i Sverige, vilket kan jämföras med Sveriges andel av världsekonomin som är cirka 0,7 procent mätt som bnp. Dessutom är inkomstpensionen, bortsett från buffertfondens utländska investeringar, helt kopplad till utvecklingen av den svenska ekonomin, främst dess inkomstutveckling. Även om det kan finnas goda och rationella skäl för att placera sina medel på hemmamarknaden, som spararna antagligen har mest kännedom om och mest tilltro till, riskerar de att inte sprida riskerna tillräckligt.

Den beteendeekonomiska forskningen visar också att sparare ofta har svårt att bedöma fondförvaltares och fonders kvalitet samt sannolikheten för olika utfall. Konsekvensen är att sparare ofta investerar i fonder som har haft hög historisk avkastning i tron att dessa fonder även kommer att ha det i fortsättningen. En annan konsekvens av svårigheten att bedöma fondförvaltares kvalitet är att sparare tenderar att välja för dem kända varumärken: nationella fondförvaltare framför utländska och etablerade framför mer okända.

För att fatta ett välgrundat investeringsbeslut behöver spararen göra en analys av en rad historiska fakta som avkastning, risk (volatilitet), avkastning i förhållande till risk (sharpe-kvot), avgifter som TER (total expense ratio) och TKA (total kostnadsandel) med flera, kombinerat med en kvalitativ analys av förvaltningen. Det sistnämnda innefattar att beakta förvaltningsteam, strategi och mål med förvaltningen i syfte att bedöma förvaltningsteamets förmåga att leverera en bra avkastning. Detta i kombination med en finansiell valmeny med ett stort utbud av fonder tenderar att passivera och

förlama spararna samt leda till att de stannar kvar i förvalet eller i sitt första val. När ett val blir övermäktigt är det även vanligt att man tar till genvägar som att välja fonder efter varumärke och reklam, eller helt enkelt ta någon av de fonder som presenteras först; det är exempelvis betydligt vanligare att fonder på A väljs om alternativen presenteras i bokstavsordning.

En händelse som ofta använts som exempel på irrationella val i premiepensionssystemet är ändringen av blanketten vid uttag av premiepension. Under sparandetiden är spararnas medel placerade i fondförsäkring antingen i förvalet eller i fonder på fondtorget som spararna har valt. Vid uttag av premiepension väljer spararna om medlen ska ligga kvar i fondförsäkring eller föras över till den av Pensionsmyndigheten förvaltade traditionella försäkringen. Fram till och med 2009 var blanketten utformad med fondförsäkring som förval, det vill säga den blivande pensionären var tvungen att aktivt välja traditionell försäkring. Cirka 20 procent valde då traditionell försäkring. I januari 2010 ändrades blanketten till en utformning utan förval, det vill säga den blivande pensionären var nu tvungen att aktivt ta ställning till båda alternativen: fondförsäkring respektive traditionell försäkring. Andel som valde respektive produkt blev då cirka 50 procent vardera. I maj 2011 ändrades valblanketten tillbaka till den ursprungliga utformningen och andelen som valde traditionell försäkring sjönk till den tidigare andelen: cirka 20 procent. Exemplet har använts återkommande sedan dess som ett stöd för att förvalet är starkt styrande för individernas beteende och att man genom så kallad framing i valarkitekturen, i detta fall blankettens utformning, implicit styr spararna i deras val.44

Sammanfattningsvis finns det särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effektiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten i att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen (till exempel inse vilka tillgångsslag som samvarierar), utvärdera fondförvaltarens

44 Se till exempel Riksrevisionens rapport Att gå i pension – varför så krångligt? (RiR 2014:13) och Inspektionen för socialförsäkringens rapport Val av traditionell försäkring eller fondförsäk-

ring vid pensionering (ISF 2014:26).

kvalitet samt förhålla sig till behovet av rebalansering av portföljen med hänsyn till såväl marknadsförändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, informerade och rationella val i förvaltningen av sitt premiepensionskapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteendeekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det.

Individers låga finansiella kunskaper skapar en marknad för såväl oseriös som seriös rådgivning

Ett delområde av beteendeekonomin är finansiell kunskap (eng.

financial literacy) som undersöker i vilken uträckning individer för-

mår att fatta välgrundade finansiella beslut. En central slutsats är att många vuxna har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp och svårt att klara enkla beräkningar. Det innebär bland annat att många sparare har betydande svårigheter att förstå och värdera betydelsen av avgifter och avkastning och att det får konsekvenser för deras förmåga att göra rationella val. Om man inte vet skillnaden på aktier och räntor är det troligen svårt att sätta ihop en anpassad portfölj och förvalta den effektivt livet ut.

Finansinspektionen bedriver i samverkan med externa forskare kartläggning av svenskarnas finansiella kunskaper. Resultaten visar bland annat att det finns stora skillnader i räknefärdighet och finansiell förmåga hos den svenska vuxna befolkningen. Lågutbildade och låginkomsttagare uppvisar svagare resultat.45

När individer upplever att de behöver hantera sin pension, men samtidigt inser att de saknar förmåga, uppstår en marknad för att utnyttja den diskrepansen. Sedan införandet av premiepensionssystemet har en omfattande marknad av rådgivare vuxit fram. De första premiepensionsrådgivarna, de så kallade förvaltningsföretagen, började erbjuda sina tjänster redan 2005. Tjänsten innebär att företag övertar förvaltningen mot en avgift. De dyraste förvaltningstjänsterna kostar cirka 1 000 kronor för ett års förvaltning exklusive fondavgift, att jämföra med förvalet AP7 Såfa som i snitt kostar cirka 170 kronor

45 Promemorian Räknefärdighet och finansiell förmåga, Johan Almenberg, Roine Vestman och Jenny Säve-Söderbergh (2015), bilaga till Finansinspektionens promemoria Hälften av konsu-

menterna saknar grundläggande finanskunskaper (FI Dnr 151579).

per år.46 År 2011 stoppade Pensionsmyndigheten på regeringens uppdrag så kallade massfondbyten initierade av förvaltningsföretagen. Efter stoppet förde de större förvaltningsföretagen över spararnas medel till egna fonder, speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes sedan genom inte sällan aggressiv och ibland vilseledande telefonmarknadsföring. År 2016 anlitade uppskattningsvis cirka 440 000 pensionssparare, det vill säga drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensionsfonder.47 Dessa sparare betalar alltså någon annan för att hantera sin valfrihet.

De internationella erfarenheterna ligger i linje med de svenska

Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella produkter sällan är kunniga om varan – och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genererar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har en oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egenskaper.

I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar pågår en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möjligheter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur individerna faktiskt agerar i praktiken.

Australien48 introducerade ett fonderat tjänstepensionssystem på

1980-talet. Produkterna som erbjöds visade sig snabbt bli både dyra och komplicerade. En tillsynsmyndighet bildades som försökte öka transparensen i avgifter och avkastning samt tillåta flyttar mellan produkterna. Förhoppningen var att individernas rationella beteende skulle leda till att de dåliga produkterna valdes bort och därigenom skulle marknaden driva mot de bästa. Flyttfrekvensen blev dock låg.

46 Genomsnittlig premiepensionsavgift för sparare med AP7 Såfa är för närvarande cirka 50 kronor och genomsnittlig fondförvaltningsavgift cirka 120 kronor, källa Pensionsmyndigheten. 47 Pensionsmyndigheten, Rapporterade kundproblem inom premiepensionsområdet, 2017, PID156383, s. 10. 48 Beskrivningarna av Australien, Chile och Storbritannien är delvis hämtade från Förstudie om

möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem

(2017/03516/SF).

I stället växte en industri av rådgivare fram. De senaste åren har marknadens oförmåga att lösa problemen blivit uppenbar. Många av dem som har gjort ett val har gjort det på rekommendation av en rådgivare, vilket lett till en debatt om provisioner – som sedermera förbjudits. Myndigheterna har dragit slutsatsen att ytterligare transparens och information inte kommer att leda till att individerna bättre förmår att fatta rationella beslut om sitt pensionssparande. För närvarande pågår en policydiskussion om att betrakta tjänstepensionen som en institutionell marknad snarare än en konsumentmarknad.

Chile var ett av de första länderna som gick från ett förmåns-

bestämt till ett premiebestämt system i samband med reformeringen av sitt tjänstepensionssystem 1982. Särskilda kommersiella pensionsfonder skapades, så kallade AFP:er (Administradoras de Fondos de

Pensiones). Dessa fonder fick endast erbjuda en produkt och det

fanns en tydlig detaljreglering. Antagandet var att med en standardiserad produkt skulle konkurrensen mellan AFP:erna leda till lägre kostnader och bättre kvalitet för spararna.

Under de följande 20 åren konkurrerade AFP:er inte genom pris utan genom att erbjuda spararna gåvor (till exempel brödrostar, gymnastikskor och cyklar). Avgifter och kostnader för spararna var höga: 1994 uppgick de till 10 procent av de årliga premieinbetalningarna.

Kritiker menade att kostnaderna för valfriheten, mellan leverantörer av en i praktiken standardiserad produkt, hade blivit för höga, bland annat eftersom priskonkurrensen inte fungerade. Genom att tillåta AFP:er att erbjuda mer än en produkt antogs konkurrensen öka och kostnaderna i systemet minska. År 2002 reformerades systemet vilket ledde till att AFP:er fick rätt att erbjuda fem generationsfondsprofiler som individen kunde välja mellan.

Ökningen av valmöjligheterna visade sig inte lösa grundproblemen med de höga avgifterna. För att skapa bättre konkurrens introducerades 2008 en auktion där de olika AFP:erna fick lämna bud. Auktionsvinnaren fick samtliga premier från nya sparare under en tvåårsperiod, men avgiftsnivån behövde även erbjudas existerande kunder.

Auktionsmekanismen resulterade i lägre priser, men 80 procent av spararna valde ändå att stanna hos sin ursprungliga AFP och betalade ett högre pris än nödvändigt. I den senaste auktionen 2016 deltog endast en AFP. Nyligen föreslogs en statlig AFP.

Erfarenheterna från Chile visar att trots ett standardiserat produktutbud och stor skillnad i pris valde många att ändå inte engagera sig.

Priskonkurrensen uteblev och marknadskrafterna lyckades inte ge individen ett attraktivt pris för en standardiserad produkt.

Storbritannien genomförde 2008 en lagreglerad tjänstepensions-

reform, auto-enrolment, som innebär att arbetsgivaren måste erbjuda arbetstagaren en tjänstepension som denne dock kan välja att avstå ifrån. Systemets finansiering är förmånligt utformad och det är därför normalt sett rationellt av arbetstagaren att välja att ha en tjänstepension. Förvalet är att man får en tjänstepension; individen måste alltså aktivt besluta att avstå. Det har lett till att en mycket stor del av arbetstagarna nu sparar till en tjänstepension. Andelen som aktivt avstår från att spara till en tjänstepension är cirka 5 procent.49

Valfriheten i systemet består i att arbetsgivarna kan välja vilken leverantör de vill ha. National Employment Savings Trust (NEST) är en leverantör finansierad av staten som måste acceptera alla arbetsgivare som vill bli kunder. I övrigt konkurrerar NEST med andra aktörer på auto-enrolment-marknaden. Genom att staten introducerade en lågprisaktör på marknaden har den generella prisnivån på tjänstepension fallit.

De tidigare försäkringslösningarna i Storbritannien hade ofta stora fondtorg. Distributionen skedde via oberoende finansiella rådgivare som använde fondtorget för att sätta samman portföljer åt sina kunder. Sedan auto-enrolment-reformen infördes har marknaden gått i riktning mot förenkling för kunden, vilket eliminerat behovet av rådgivning och sänkt kostnaderna. Även förbud mot provisionsbaserad försäljning har spelat in. De nya leverantörerna på tjänstepensionsmarknaden erbjuder betydligt enklare produkter. NEST erbjuder inget fondtorg utan har ett förval, där 98 procent av sparkapitalet ligger, samt några få valbara färdiga paketlösningar. Det finns även en kommersiell leverantör som enbart erbjuder ett förval utan valbara alternativ.

I USA utgörs den allmänna pensionen, Social Security, av en inkomstrelaterad förmånsbestämd pension. Utöver detta finns frivilligt tjänstepensionssparande som erbjuds av arbetsgivare. Majoriteten av dessa är avgiftsbestämda system och kallas 401(k)-planer. På de personliga konton som kopplas till dessa planer kan både arbetsgivare och arbetstagare göra insättningar. Det finns ingen egentlig motsvarighet till kollektivavtal, utan avsättningarna sker på frivillig basis. Det vanligaste är att arbetsgivaren matchar det belopp den an-

49 Department for Work and Pensions, Automatic Enrolment evaluation report 2018, 2018, s. 59 och 60.

ställda själv sätter av. Drygt hälften av alla arbetsgivare i USA gör avsättningar till någon form av tjänstepension. Maximalt kan omkring 25 procent av inkomsten avsättas till detta pensionssparande.

För arbetsgivarna är de avgiftsbestämda 401(k)-planerna billigare än förmånsbestämda planer. Planerna fyller en viktig roll på en förändrad arbetsmarknad där arbetstagarna är mer rörliga och har fler arbetsgivare. Dessutom ger de en känsla av kontroll över pensionssparandet och möjlighet att investera en del av pensionsmedlen på kapitalmarknaden.

De amerikanska 401(k)-planerna har dock kritiserats för att systemet kräver att pensionsspararna behöver ta alltför svåra och komplicerade beslut: om och hur mycket pengar de ska sätta in, hur medlen ska investeras, hur de ska förhålla sig till den gamla planen när de byter jobb och hur pengar dels ska tas ut, dels förvaltas under utbetalningstiden.50

Fondförvaltare har också anklagats för att inte i första hand se till spararnas bästa utan snarare använda pensionsplanen som en marknadsförings- och distributionskanal för sina egna, ofta lågpresterande, fonder. Fondförvaltare tenderar att ta beslut som påverkar spararnas pension negativt; samtidigt agerar inte spararna som välinformerade konsumenter genom att välja bort dessa förvaltares fonder.51

När det gäller hur administratörer av fondtorg väljer ut fonder till 401(k)-planer har dessa administratörer kritiserats för att de fonder som väljs ut presterar sämre än index, samtidigt som byte av fonder på fondtorgen sällan genererar bättre avkastning eftersom urvalen tenderar att utgå från historisk avkastning. Pensionsspararnas egna investeringsstrategier tillför mycket sällan något mervärde.52

Arbetsgivare som erbjuder 401(k)-planer ska administrera planerna med enbart spararens bästa i åtanke (”solely in the interest of the

participants and beneficiaries).53 Definitionen har blivit föremål för

ett stort antal rättstvister under senare år som bland annat har handlat om omotiverat höga kostnader och olämpliga investeringsupplägg. Kärnfrågan har ofta varit om planen är tillräckligt aktsam i invester-

50Coming Up Short. The Challenge of 401(k) Plans, Alicia H. Munnell och Annika Sundén, 2004. 51Are 401(k) Investment Menus Set Solely for Plan Participants? Veronika K. Pool, Clemens Sialm och Irina Stefanescu, 2015. 52How Do Employers’ 401(k) Mutual Fund Selections Affect Performance? Edwin J. Elton, Martin J. Gruber och Christopher R. Blake, 2013. 53 United States Code 29 § 1104 (a) (1).

ingsbesluten. Processerna har lett till viss självsanering med fler billiga indexfonder och andra sätt att minska kostnaderna. Kritik finns dock mot att processerna hämmar innovation och produktutveckling.54

En av de största 401(k)-planerna är statsanställdas Thrift Savings

Plan (TSP) med cirka 5 miljoner sparare och över 500 miljarder US-

dollar i tillgångar. Pensionsspararna i TSP kan välja mellan sex olika fonder: en generationsfond, en räntefond (statsskuldväxlar och obligationer utgivna av staten), en ränteindexfond (blandade obligationer), en aktieindexfond, en aktieindexfond med småbolag och en aktieindexfond med globala bolag.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de ovan beskrivna ländernas pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur. Det finns dock påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmarknaden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan konstatera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer.

5.5. Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem

Utredningens förslag: Valarkitekturen för premiepensionssyste-

met ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet bör utfor-

mas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning, är avgörande för att säkerställa att så blir fallet.

Urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de problem som individer ställs inför vid val av fonder i premiepensionssystemet.

54401(k) Lawsuits: What Are the Causes and Consequences? George S. Mellman och Geoffrey T. Sanzenbacher, 2018.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Kommittédirektiven

Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet. Vidare framgår att det förutom förvalet också fortsättningsvis ska finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil. Fondtorget ska erbjuda reell valfrihet och möjliggöra för sparare att ta eget ansvar för medlens förvaltning. Av pensionsöverenskommelsen och uppdragsbeskrivningen till översynen av förvalsalternativet framgår att det dessutom inom ramen för förvalsalternativet ska gå att justera risken både uppåt och nedåt.55

I kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen konstateras att dagens konstruktion av fondtorget gör valsituationen svår för de flesta och riskerar att leda till irrationella val som inte gagnar spararna. Vidare framgår att staten i större utsträckning bör ta ansvar för att premiepensionssystemet är konstruerat utifrån hur människor faktiskt agerar och inte utifrån hur man anser att de borde agera. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet som ska vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring och inte kräva djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna.

När det gäller övergången från förvalet till fondtorget framgår av direktiven att pensionssparare som väljer att placera sina premiepensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att han eller hon därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val. Staten ska ta ett större ansvar än vad som görs i dagsläget för att den valmiljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker.

Av direktiven framgår även att fonderna på fondtorget ska upphandlas efter principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. Fonderna ska ha god kvalitet och fondutbudet ska vara av sådan omfattning att reell valfrihet upprätthålls.

Lärdomar från beteendeekonomin

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Det är därför en central uppgift för en för-

55 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

säkringsgivare för pensionsförsäkringar att utforma en genomtänkt valarkitektur. En utgångspunkt är att även relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Detta motsvarar så kallad libertariansk paternalism, förenklat puff (nudge56) eller beteendeinsatser (behavioural

insights (BI)57).

Redan ett par år efter premiepensionssystemets införande konstaterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet på fondtorget. I betänkandet Svårnavigerat? Premie-

pensionssparande på rätt kurs argumenterade utredaren för att dela in

spararna i tre kategorier:

1. De som inte kan eller vill välja. Dessa sparare ska ha förvalet.

2. De som vill, men inte kan välja. Dessa behöver ett beslutsstöd.

3. De som vill och kan välja. Dessa sparare klarar sig på fondtorget själva.

Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den sammanställning av den beteendeekonomiska forskningen som gjorts i det föregående visar att den behovsanalys som gjordes i betänkandet

Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs inte längre är fullt

ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pensioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt engagemang. En rimlig utgångspunkt när det gäller vilka kunskaper som bör förutsättas för personer som väljer fonder på fondtorget är att de har förmåga att

  • bedöma sin individuella riskpreferens
  • bedöma sin förmåga att tåla förluster
  • bedöma vilka kunskaper och engagemang olika fonder kräver över tid
  • utvärdera och underhålla valen under hela sparandetiden utifrån gjord portföljsammansättning.

56Nudge, Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, Richard Thaler och Cass Sunstein, 2008. 57 OECD, Tools and Ethics for Applied Behavioral Insights: The BASIC Toolkit, OECD Publishing, Paris, 2019.

Många pensionssparare saknar dessa kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga utformningen av systemet på att spararna har sådana kunskaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet hittills visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell utbildning av befolkningen tillhandahålla sådana kunskaper till en bredare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta samman och förvalta en väldiversifierad portfölj bör alltså inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den beteendeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet.

Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premiepensionssystemet hittills visar dessutom på en betydande obalans mellan den som ställs inför att välja en finansiell produkt (pensionsspararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtminstone delvis ha motiverat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs ut (se avsnitt 6.5). Sett i ljuset av erfarenheterna från premiepensionen hittills och beteendeekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda.

Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta samman lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller vill välja fonder i stället sparar i förvalet samtidigt som de som både vill och kan välja fonder själva gör det på fondtorget.

Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt

i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

5.5.1. Huvuddragen i en ny valmiljö

Utredningens förslag: Definitionen av valarkitektur i premie-

pensionssystemet ska vara den struktur av val som en pensionssparare ställs inför samt det stöd och den information som ges när en pensionssparare väljer hur spararens pensionsmedel ska förvaltas.

Valarkitekturen i premiepensionssystemet ska utformas så att förvalet är utgångspunkten för samtliga pensionssparare.

För den som vill välja själv ska det i första hand finnas möjlighet att välja risknivå.

Därefter ska det finnas möjlighet att välja mellan fondkategorier.

Slutligen ska det finnas möjlighet att välja mellan upphandlade fonder på fondtorget.

Val av risknivå, fondkategori och fond på fondtorget ska föregås av att spararen får skriftlig information om innebörden av valet. Spararen ska också skriftligen bekräfta att denne tagit del av informationen.

Begäran om fondbyte ska, liksom i dagsläget, i första hand ske elektroniskt.

Valarkitekturen ska löpande utvecklas. Den nya myndigheten ska kunna meddela närmare föreskrifter om valarkitekturen.

Skälen för utredningens förslag

Av den beteendeekonomiska forskningen framgår att ekonomiska teorier om individer som fattar rationella beslut på välfungerade marknader inte stämmer i praktiken i många branscher. Detta gäller särskilt inom pensionssparande eftersom det rör sig om komplicerade produkter och för individen mycket långa tidshorisonter. De krav som ställs på individernas förmåga att sätta samman en effektiv och väldiversifierad investeringsportfölj överstiger också de flesta individers kunskap och intresse för detsamma. Det har också skapat

en rådgivningsmarknad, vilket inte var avsikten med premiepensionssystemets valfrihet.

Därför behöver det införas en ändamålsenlig valarkitektur för premiepensionssystemet. Med en valarkitektur avses en logisk struktur av de val som en pensionssparare ställs inför när pensionsspararen ska välja hur spararens pensionsmedel ska placeras. Valarkitekturen ska även inför varje valsituation innehålla nödvändigt stöd och information om det aktuella valet.

Med en svag eller ogenomtänkt valarkitektur ökar risken för att spararnas egna försök att sätta ihop en portfölj tar sin utgångspunkt i tumregler, genvägar och andra inom beteendeekonomin kända fenomen. Detta ökar i sin tur påtagligt risken för finansiella misstag som slår mot spararens pension. För detta ska spararna inte lastas – en alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohanterlig för de flesta sparare. Mot denna bakgrund anser utredningen att minst följande krav behöver ställas på en valarkitektur i premiepensionssystemet.

Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen.

Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val. I samband med detta behöver spararen få information, stöd och vägledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet.

Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning utan att behöva gå ut på fondtorget. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få information om och ta ställning till val av risknivå.

Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i.

Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlighet för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fondtorget.

Antalet kategorier i det tredje steget och antalet fonder inom varje kategori i det fjärde steget i valarkitekturen varierar beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möjligheten att uppfylla

målet för premiepensionssystemet och upprätthålla principen om valfrihet. Se kapitel 10 om övergripande principer.

Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elektronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte tillmätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen.

Det ska liksom i dagsläget vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget.

I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, stöd och information för att förenkla valen. I dagsläget sker den absoluta majoriteten av fondval och fondbyten (99 procent) genom självbetjäningstjänster via internet. Detta beror naturligtvis främst på efterfrågan från spararna men också på att Pensionsmyndigheten medvetet framhållit elektroniska lösningar framför pappersblanketter. Utredningen föreslår ingen ändring i dessa avseenden utan anser att huvudregeln även framgent ska vara elektroniska förfaranden och att pappersblanketter endast ska erbjudas personer som varken kan eller kan krävas kunna använda e-tjänster. Utgångspunkten för valarkitekturen är följaktligen elektroniska lösningar.

Den föreslagna valarkitekturen består således av fyra delar, se även figur 5.1, som presenteras för spararen i ett webb-gränssnitt i följande ordning:

1. ett förval,

2. en möjlighet att välja risk inom ramen för förvalet, det vill säga

inom ramen för statlig förvaltning,

3. en möjlighet att välja kategori och

4. ett fondtorg med upphandlade fonder.

Både förval, val av risknivå och fondtorg är befintliga delar av dagens premiepensionssystem. Dagens förval AP7 Såfa är en generationsfond som består av byggstensfonderna AP7 Aktie och AP7 Ränta. Val av risknivå utgörs i dagsläget av de tre fondportföljerna, de så kallade riskprofilerna, AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 Försiktig som innehåller andra kombinationer av byggstensfonderna än

förvalet och därmed ger en annan risknivå. Utformningen av förvalet behandlas inom ramen för översynen av förvalsalternativet.58 De övergripande principerna för upphandlingen av fonder till fondtorget och regelverket för detsamma behandlas i kapitel 10 och 11.

Kategorierna är alltså det steg i den föreslagna valarkitekturen som inte finns i dagens premiepensionssystem. Val av kategori innebär att spararen tar ställning till vilken eller vilka kategorier av fonder hen vill placera sina medel i, men inte i vilka enskilda fonder. Kategorierna skulle exempelvis kunna utformas genom upphandlade indexfonder. Den exakta utformningen av kategorierna bör dock bestämmas av den nya myndigheten. En utgångspunkt för kategoriindelningen kan till exempel vara breda och etablerade kategorier såsom aktiekategorierna global, Sverige, Europa, USA/Nordamerika, Asien, tillväxtmarknader samt globala småbolag samt ett antal relevanta räntekategorier. Kategorierna kan kallas Premiepensionens kategori globala aktier och så vidare. Kategoriindelningen bör löpande ses över, efter dels spararnas efterfrågan, dels utvecklingen på kapitalmarknaden.

Detta tredje steg tillgodoser önskemål hos sparare som inte enbart vill välja risknivå utan även påverka placeringsinriktningen. I detta steg behöver spararen dock inte välja fondförvaltare. Utredningen anser att detta steg motiveras av att det väsentligt underlättar för spararen att välja mellan ett tiotal fondkategorier jämfört med hundratals fonder. Dessutom uppfylls den av utredningen föreslagna principen om valfrihet genom tolkningen av reell valfrihet som möjlighet att välja inriktning på sitt sparande genom olika placeringsinriktningar och risknivåer. Vidare vinner val av fondkategorier snarare än enskilda fonder stöd i forskning som indikerar att det är tillgångsslag uppdelat på sektorer som förklarar den övervägande delen av utfallens variation och avkastning, inte enskilda fonder.59

Om spararen även vill välja leverantör av fond, det vill säga fondförvaltare, finns möjlighet att göra det i det fjärde steget där fondtorgets samtliga upphandlade fonder erbjuds.

Utredningen bedömer att storleken på kapitalet i premiepensionssystemet skapar goda förutsättningar för att utformningen av det tredje steget – möjlighet att välja kategorier – genom till exempel upphandling av indexfonder, kan leda till mycket låga avgifter för spararna.

58 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 59 Se till exempel The Bare Bones of the Swedish Premium Pension offering, Anders Stenkrona, Stockholms universitet, 2017.

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka slags fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tydligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regelverk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag.

Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte meddelas av regeringen utan av den nya myndigheten.

Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är Pensionsmyndigheten, som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Eftersom föreskrifterna riktar sig till Pensionsmyndigheten och inte innebär förpliktelser för enskilda eller ingrepp i deras frihet eller egendom, är det fråga om sådana föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Eftersom riksdagen alltid kan meddela lag inom området för regeringens kompetensområde (8 kap. 8 § regeringsformen), finns det inget hinder mot att huvuddragen i valarkitekturen, i enlighet med utredningens förslag, meddelas i lag. Kompetensen att lämna mer detaljerade föreskrifter rörande valarkitekturen bör dock i enlighet med ovan lämnas till den nya myndigheten.

Det bör därför genom en upplysningsbestämmelse tydliggöras att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om valarkitekturen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Utredningens förslag och kommittédirektivens utgångspunkter förutsätter att regeringen inte utnyttjar den formella kompetensen att meddela föreskrifter utan i stället bemyndigar den nya myndigheten att meddela föreskrifter om valarkitekturen.

5.5.2. Val av risknivå som första steg efter förvalet – möjligt även med förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj

Utredningens bedömning: Det finns inte någon motsättning

mellan en valarkitektur där det första steget efter förvalet är att välja risknivå och att samtidigt utforma förvalet som en diversifierad tillväxtportfölj.

Skälen för utredningens bedömning

Av pensionsöverenskommelsen framgår att utöver att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensionen ska det inom förvalet finnas möjlighet för sparare att justera den individuella risknivån uppåt eller nedåt. Det framgår också att risknivån i förvalet ska ses över, vilket har gjorts i promemorian Förvalsalternativet inom

premiepensionen.60

I promemorian föreslås en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nuvarande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör enligt promemorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa investeringsstrategier och möjligheten till daglig handel och värdering föreslås därför begränsas.

Promemorian föreslår också att möjligheten till riskjustering i förvalsalternativet ska tas bort, vilket motiveras med att möjligheten att justera risk i stället bör tillgodoses genom att det på fondtorget finns fonder som är upphandlade för att på ett relevant sätt erbjuda risk- och avkastningsdiversifiering gentemot förvalsalternativets fond.

Utredningen anser att det föreligger en olycklig sammanblandning av begrepp i promemorian. Enligt denna utrednings uppfattning måste man skilja på produkten förvalet och myndigheten som förvaltar förvalet. Utredningen tolkar Pensionsgruppens intention som dels att det första steget efter förvalet ska vara att välja önskad risknivå, dels att detta ska ske inom ramen för statlig förvaltning.

60 Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

Det är dessutom utredningens uppfattning att ett sådant synsätt är det mest rimliga.

I dagsläget finns möjligheten att justera risk i förhållande till pro-

dukten förvalet (AP7 Såfa) genom de tre riskprofilerna. Med de före-

slagna förändringarna av produkten förvalet till en diversifierad tillväxtportfölj utan daglig handel förändras förutsättningarna för att kunna justera risk i förhållande till produkten förvalet. Det är dock inte samma sak som att det inom ramen för samma statliga förvaltning, det vill säga i praktiken samma myndighet, inte ska vara möjligt att efter förvalet i första hand välja risk, inte individuella fonder.

Utredningen finner därför ingen motsättning mellan att genomföra promemorians förslag med förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, och samtidigt utforma valarkitekturen på det sätt som utredningen föreslår ovan, det vill säga att det första steget efter förvalet ska vara att välja risknivå. Snarare är det två förslag i samma riktning: att stärka pensionsspararens förmåga att fatta rationella beslut om sin premiepension i syfte att få så hög pension som möjligt. Om promemorians förslag om förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj genomförs kan val av risknivå, det vill säga det andra steget i valarkitekturen, utformas genom till exempel kapitalförvaltning i form av statliga fondskal med underliggande statliga eller upphandlade privata fonder. Hur detta i praktiken ska ske bör överlämnas till den nya myndigheten att avgöra utifrån vad som är mest fördelaktigt för spararna och vad som ökar möjligheterna att nå målet för premiepensionssystemet.

5.5.3. Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget

Utredningens bedömning: En väl utformad valarkitektur med

tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för att tillåta ett relativt stort antal fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i olika kategorier. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

Skälen för utredningens bedömning

Hur valmiljön på fondtorget uppfattas och får människor att agera kommer givetvis att påverkas av många olika faktorer. En väsentlig faktor är antalet fonder på fondtorget och hur dessa presenteras för spararna. Av kommittédirektiven framgår att det inte ligger i utredningens uppdrag att föreslå antal fonder på fondtorget. Antalet fonder som faktiskt kommer att finnas på det upphandlade fondtorget ska enligt direktiven avgöras genom professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan och å andra sidan myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet.

Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i beaktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kunskap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget i tillräcklig utsträckning minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. En väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för den nya myndigheten att tillåta en variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning från flera leverantörer. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionens valbara del, det vill säga 150–200 fonder (se avsnitt 6.3), skulle kunna fungera i enlighet med det mål som utredningen föreslår nedan. Frågan om antalet fonder kommer dock att avgöras av den nya myndigheten.

5.5.4. Vilka steg i valarkitekturen ska kunna kombineras?

Utredningens förslag: Varken förvalet eller val av risknivå ska

kunna kombineras med placering i fonder på premiepensionens fondtorg.

Utredningens bedömning: Huruvida kategorierna och de upp-

handlade fonderna på fondtorget ska kunna kombineras med varandra beror på kategoriernas utformning och blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör vid beslut i frågan beakta möjligheten att nå premiepensionssystemets mål och att infria rätten till valfrihet.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Som framgår ovan är syftet med valarkitekturens utformning att hjälpa spararna att befinna sig i det steg som är mest lämpligt för dem. De sparare som saknar kunskap och intresse för att välja fonder på fondtorget ska inte heller behöva eller uppmuntras att göra det. Det förefaller därför motsägelsefullt att spararna i förvalet även ska kunna välja fonder på fondtorget. Av pensionsöverenskommelsen framgår att val av risknivå ska ske inom ramen för förvalet vilket enligt utredningens resonemang ovan bör tolkas som inom ramen för statlig förvaltning. Det är därför rimligt att samma princip omfattar val av risknivå.

De sparare som har kunskap och intresse för att göra ytterligare val utöver risknivå kommer först att få välja bland fondkategorierna och därefter bland de upphandlade fonderna på fondtorget. Givet valarkitekturens utformning och det faktum att de sparare som väljer bland fondkategorier och fonderna på fondtorget förväntas ha de kunskaper och den förmåga som krävs för att göra dessa val kan det för att till exempel uppnå önskad risknivå finnas behov av att kunna kombinera fondkategorierna och fonderna på fondtorget i en portfölj. Huruvida det är möjligt att kombinera fondkategorierna med enskilda fonder på fondtorget kommer dock avgöras av den exakta utformningen av fondkategorierna, vilket blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör här beakta hur en möjlighet till kombination av fondkategorier och enskilda fonder leder till högre mål-

uppfyllelse för premiepensionssystemet och om det beaktar rätten till valfrihet.

Vid övergången från dagens fondtorg till det upphandlade fondtorget, och även efteråt, kommer det i vissa fall vara nödvändigt att tillåta att sparare har delar av sitt sparande i förvalet och delar av sitt sparande i fonder på fondtorget. Dessa undantag från huvudregeln behandlas i avsnitt 12.3 om övergången till ett upphandlat fondtorg.

Utgångspunkten

för förvaltningen av

premiepensionen.

AP7 Såfa

Stöd och vägledning

Vä lj r is k

inom ramen för

statlig förvaltning.

Stöd och vägledning

Vä lj en eller flera fondkategorier

.

Stöd och vägledning

Vä lj

enskilda fonder .

Vä lj risk Kategorier Fonder

Fondtorget

Statlig förvaltning

Fi gu r 5. 1 P rem iep en sio ns sys tem et s va la rki tek tu r

6. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

6.1. Inledning

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar.

6.2. Bakgrund

I likhet med i det allmänna pensionssystemet har utvecklingen i tjänstepensionssystemet gått från förmånsbestämda till premiebestämda fonderade system där pensionsspararen själv kan välja hur hela eller delar av de avsatta medlen ska förvaltas. På liknande sätt som i premiepensionssystemet innebär det att arbetsgivaren betalar in en premie motsvarande en viss procent av arbetstagarens pensionsgrundande inkomst och att denna del placeras på kapitalmarknaden.

En typisk avsättning till tjänstepension görs i dagsläget med 4,5 procent av inkomsten upp till 7,5 inkomstbasbelopp; därefter avsätts 30 procent av inkomsten. Avsättningen till tjänstepensionen har ökat sedan pensionsreformen på 1990-talet, och tjänstepensionens andel av den totala pensionen har därmed också ökat. Det betyder att individens exponering mot kapitalmarknaden ökat väsentligt sedan införandet av premiepensionssystemet. I framtiden är det inte osannolikt att närmare hälften av den totala pensionen kommer att komma från placeringar på kapitalmarknaden.

Brytpunkten för den högre avsättningen till tjänstepension är i princip densamma som det intjänandetak som finns i det allmänna pensionssystemet. På så sätt täcker tjänstepensionen upp för den uteblivna fonderingen över taket inom det allmänna systemet. En viktig skillnad mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen är således att tjänstepensionen saknar takbelopp för intjäning till pension. Höginkomsttagare står därmed för en betydligt större del av de fonderade medlen inom tjänstepensionen.

Omkring 90 procent av alla yrkesarbetande har kollektivavtalad tjänstepension via arbetsgivaren. Tjänstepensionerna utformas i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och skiljer sig därför åt mellan de olika avtalsområdena.

6.2.1. Mål för tjänstepensionen

Att övergå från förmånsbestämda till premiebestämda system som tjänstepensionerna har gjort innebär att frångå ett fast mål för hur stor pensionen ska bli. Vid övergången fastställdes dock premiernas storlek utifrån målsättningen att de premiebestämda systemen skulle uppnå samma utfall i termer av pensionsbelopp som de förmånsbestämda. Övergången från förmånsbestämda till premiebestämda system innebar också att individerna själva, det vill säga arbetstagarna, står den finansiella risken. I likhet med många andra premiebestämda system, inte minst premiepensionssystemet, ansågs det därför naturligt att arbetstagarna skulle få större rätt att själva välja hur premierna skulle placeras.

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett mål för premiepensionssystemet, se avsnitt 5.2. Det finns inga motsvarande uttalade mål för tjänstepensionssystemen på det sätt som utredningen har fått i uppdrag att föreslå för premiepensionssystemet. Det finns dock vissa formuleringar som skulle kunna tolkas som mål.

Av anslutningsvillkoren för Avtalspension SAF-LO framgår att anslutningsförfarandet syftar till att erhålla produkter som ger de försäkrade hög pension och att produkterna ska kännetecknas av låga kostnader, ge möjlighet till hög avkastning och levereras av finansiellt stabila försäkringsgivare. Av överenskommelse1 för statligt anställda,

1 Överenskommelse rörande utgångspunkter för och inriktning för det partsgemensamma arbetet

rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna, RALS 2013–2016 samt protokoll till RALS-T

2010, bilaga 5.

PA 16, framgår att viktiga utgångspunkter för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna är att eftersträva bra pensioner, långsiktigt hållbara pensionsbestämmelser samt lösningar som bidrar till stabilitet och förutsägbarhet. Vidare anges att lösningarna ska vara kostnadseffektiva och att pensionsbestämmelserna ska utformas med beaktande av ansvars- och riskfördelning mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt stödja arbetslinjen och ett längre arbetsliv.

6.3. De fyra stora tjänstepensionsavtalen

Det finns fyra stora tjänstepensionsavtal i Sverige och ett antal mindre. Utredningen har begränsat kartläggningen till de fyra stora tjänstepensionsavtalen: det för tjänstemän i privat sektor (ITP), det för arbetare i privat sektor (SAF-LO), det för anställda i kommun och landsting (KAP-KL med flera) och det för anställda i statlig sektor (PA 16 med flera).

Tabell 6.1 visar de fyra stora avtalen, vilka parter som förhandlat om respektive avtal, vilken valcentral som administrerar respektive avtal, vad det beslutande organet kopplat till avtalet kallas samt vilket bolag som utgör förvalet för respektive avtals tjänstepensionsområde.

1 Siffror hämtade 2019-09-24. 2 För ITP1, födda 1979 eller senare. 3 2,5/4,5 ≈ 55,56 % upp till 7,5 IBB, därutöver 20/30 ≈ 66,67 %.

Arbetstagaren kan välja produkt, försäkringsgivare och fonder

Enligt alla avtal kan arbetstagaren själv välja hur hela eller delar av premien ska placeras – antingen i en traditionell försäkring eller i en fondförsäkring. I en traditionell försäkring sköter försäkringsgivaren kapitalplaceringarna och utfärdar också en garanti. Hur garantin är utformad varierar mellan försäkringsgivarna; den kan till exempel avse en nivå på pensionsbeloppets storlek eller en viss garanterad avkastning. I en fondförsäkring väljer arbetstagaren själv hur kapitalet ska placeras genom att välja mellan olika fonder, oftast ett antal aktie-, ränte- och generationsfonder. En fondförsäkring saknar garanti – kapitalets värde följer utvecklingen på tillgångarna i den fond eller de fonder som arbetstagaren har valt.

Tabell 6.1 visar hur många traditionella försäkringar respektive fondförsäkringar som är valbara inom de fyra stora tjänstepensionsavtalen. Om arbetstagaren inte gör något val placeras premien i ett förval som i alla de fyra stora tjänstepensionsavtalen är en traditionell försäkring.

De arbetstagare som väljer fondförsäkring hos en viss försäkringsgivare får först sitt kapital placerat i ett förval hos denna, i en så kallad entréfond. Entréfonderna är i princip alltid generationsfonder, det vill säga fonder som fram till en viss ålder endast innehåller aktier och därefter successivt trappar ner aktieinnehavet till förmån för ränteplaceringar.

Om arbetstagaren vill välja fonder själv tillhandahåller försäkringsgivaren ett fondtorg som vanligen består av 15–25 fonder.

Till skillnad mot i premiepensionssystemet där spararna väljer fonder i första hand, väljer spararna i tjänstepensionen alltså i första steget mellan typ av produkt (fondförsäkring eller traditionell försäkring) och sedan mellan ett fåtal försäkringsgivare (försäkringsbolag). Först därefter kan arbetstagaren välja fonder på ett sätt som motsvarar valet i premiepensionssystemet. Antalet fonder som i praktiken är valbara är således cirka 15–25 stycken, eller, om man summerar alla försäkringsgivarens fonder, mellan 70–200 stycken, att jämföra med premiepensionens fondtorg med cirka 500 stycken.

6.3.1. Valcentralernas roll

Varje avtal har en så kallad valcentral knuten till sig. Av avtalen för ITP, SAF-LO respektive PA 16 framgår att det är Collectum, Fora respektive SPV som är valcentral för dessa områden. I de kommunala tjänstepensionsavtalen anges inte vilken valcentral som administrerar avtalen. Arbetsgivarna har därför själva upphandlat två valcentraler: Pensionsvalet och Valcentralen. Valcentralernas uppgifter varierar mellan avtalen, men innebär generellt att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna. Det innefattar bland annat att förmedla de av arbetsgivarna inbetalda premierna till det försäkringsbolag som arbetstagaren har valt, administrera arbetstagarnas val, tillhandahålla information om försäkringsgivarna och i viss mån deras produkter (fondförsäkring respektive traditionell försäkring), lämna viss information som årsbesked till arbetstagarna och tillhandahålla kundtjänst.

Valcentralerna är alltså i sig inte försäkringsgivare och tillhandahåller inte några fondtorg. Det är i stället de försäkringsgivare som erbjuder fondförsäkring som tillhandahåller valbara fonder.2

2 Försäkringsbolaget är försäkringsgivare, arbetsgivaren är försäkringstagare och arbetstagaren är den försäkrade.

Ingen av valcentralerna har något uttalat uppdrag att i någon större omfattning uppmuntra arbetstagarna att göra aktiva val av försäkringsgivare eller försäkringsprodukter. Valcentralerna har inte heller i uppgift att ge arbetstagarna hjälp att välja, vare sig i form av rådgivning eller beslutsstöd. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring gör hen valet av fonder hos respektive försäkringsgivare där information och beslutstöd erbjuds.

Valcentralens uppdrag regleras framför allt i själva kollektivavtalet (i upphandlingsavtalet på det kommunala området), men viss reglering förekommer i särskilda administrationsavtal. Valcentralerna finansieras genom avgifter från arbetsgivarna och ibland även från arbetstagarna och försäkringsgivarna.

Till varje avtal finns ett beslutsorgan knutet i form av en nämnd eller en stiftelse, se tabell 6.1, som företräder parterna i frågor kopplade till tjänstepensionsavtalet. Valcentralerna arbetar på uppdrag av de olika beslutsorganen och är ofta föredragande när beslutsorganet sammanträder.

6.3.2. Två sätt att knyta försäkringsgivare till tjänstepensionen

Upphandling

Den enda av valcentralerna som gör regelrätta upphandlingar är Collectum. Upphandlingen görs på uppdrag av ITP-nämnden. Efter avslutad upphandling ingår Collectum administrationsavtal med försäkringsgivarna.

Det är alltså inte fråga om upphandling av enskilda fonder, utan upphandlingsobjektet är de försäkringsbolag och försäkringsprodukter som försäkringsgivarna offererar och som arbetstagarna sedan kan välja att placera sitt tjänstepensionskapital i. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring kan hen därefter välja fonder hos den försäkringsgivare som hen valt.

Vid den senaste upphandlingen 2018 skickades en intresseförfrågan om att delta i upphandlingen till samtliga försäkringsbolag som Finansinspektionen har beviljat tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet avseende traditionell försäkring och fondförsäkring. Till dem som anmälde intresse och som uppfyllde kraven skickades en offertförfrågan.

Utvärderingskriterierna i upphandlingen är inte helt transparenta, det vill säga anbudsgivarna känner inte till exakt vilka kriterierna är eller vilken vikt varje kriterium tillmäts i utvärderingen.

Vid Collectums första upphandling 2007 var avtalstiden tre år för fondförsäkring och fem år för traditionell försäkring. ITP-nämnden ansåg dock att avtalstiden för fondförsäkring var för kort, och förlängde den till fem år vid upphandlingen 2013, vilket har gällt sedan dess. I Collectums upphandlingar har försäkringsgivare som inte blivit utvalda som leverantör vid ny upphandling dels fortsatt fått förvalta redan placerade premier, dels under en övergångsperiod fortsatt fått in premier från de arbetstagare som har valt dem. Detta har gällt under förutsättning att arbetstagaren bekräftar att premieflödet fortsatt ska gå till befintlig försäkringsgivare och hen inte vill byta till någon av de senaste upphandlade försäkringsgivarna. Om arbetstagaren inte väljer någon av de senast upphandlade försäkringsgivarna och inte bekräftar att hen vill att premierna fortsatt ska vara placerade hos befintlig försäkringsgivare placeras premierna i ickevalsalternativet.

Som längst tillåts försäkringsgivare ta emot premier från arbetstagare som valt att låta premieflödet ligga kvar i fem år. Under denna period erhålls samma villkor som tidigare, vilket regleras i fortsättningsavtal mellan valcentralen och försäkringsgivaren. Tjänsten tillhandahålls alltså under en relativt lång tid även om avtalsperioden är kort.

Anslutning

De övriga kartlagda tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar inte upphandling utan anslutning.3 I ett sådant förfarande ansluts alla försäkringsgivare som uppfyller vissa kriterier. Det är parterna som i de olika nämnderna bestämmer vilka kriterier som ska gälla för att en försäkringsgivare ska få ansluta sig, ibland på förslag från valcentralerna. Kriterierna framgår av antingen kollektivavtalet eller ett särskilt anslutningsavtal.

I anslutningsförfarandena råder full transparens när det gäller villkoren för anslutning. Anslutningsförfarandena anses leda till mer långsiktiga försäkringsgivare än upphandling, där de valbara försäkringsgivarna riskerar att bytas ut vid ny upphandling.

3 SAF-LO tillämpade upphandling under åren 2009–2013.

I anslutningsförfarandena finns det inte någon begränsning när det gäller avtalstiden. En gång om året kan anslutningsvillkoren dock ändras. De försäkringsgivare som inte uppfyller de nya villkoren får behålla det kapital som placerats hos dem, om inte arbetstagare begär att kapitalet ska flyttas till en annan försäkringsgivare. Försäkringsgivarna måste erbjuda en möjlighet att flytta kapitalet. Om en försäkringsgivare är olämplig finns det i vissa fall möjlighet att tvångsflytta kapitalet.

Arbetstagarna kan numera även flytta tidigare intjänat pensionskapital från en försäkringsgivare till en annan. Kostnaden för detta varierar mellan de olika avtalen. Det vanliga är att kapital som en arbetstagare har placerat hos en försäkringsgivare kan flyttas en gång per år.

6.3.3. Kriterier för urval av försäkringsgivare

Både vid upphandling och anslutning i tjänstepensionen ställs kriterier upp som förfarandet utförs utifrån. Kriterierna kan delas in i valfrihet (fondkategorier), kostnadseffektivitet, kvalitet, hållbarhet samt kontrollerbarhet och avtalsuppföljning. De två sistnämnda omfattar även de traditionella försäkringarna medan övriga kriterier avser fondförsäkring.

Valfrihet definieras i form av fondkategorier

Både i upphandlings- och anslutningsförfarandena ställs krav på vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna bör erbjuda arbetstagarna. Vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna måste tillhandahålla och vilka som varit prioriterade har varierat över tid och mellan de olika avtalsområdena.

Utgångspunkten är att utbudet av fonder i de angivna kategorierna ska vara tillräckligt stort för att försäkringsgivarna ska kunna erbjuda en bredd av fonder i kategorin. För alla avtal gäller att försäkringsgivarna måste tillhandahålla ett förval, en så kallad entréfond.

Elva kategorier i den senaste ITP-upphandlingen

Som nämns ovan är det enbart Collectum som genomför upphandlingar av försäkringsgivare. I upphandlingen görs bland annat avvägningar avseende hur många försäkringsgivare som ska väljas ut. Grundtanken är att ju fler försäkringsgivare, desto mindre attraktivt för försäkringsgivarna att lämna anbud eftersom arbetstagarnas premier då sprids på fler försäkringsgivare. Fler försäkringsgivare innebär också mer administration för Collectum. Om det väljs ut för få försäkringsgivare blir dock utbudet av försäkringsgivare inte tillräckligt varierat. Inför den senaste ITP-upphandlingen 2018 uppgav Collectum att mellan tre och fem försäkringsgivare skulle antas för fondförsäkring.

I samma upphandling ställdes krav på att försäkringsgivarna skulle tillhandahålla fonder i 3 obligatoriska kategorier: räntefonder som placerar i svenska obligationer, räntefonder som placerar i värdepapper utfärdade i svenska kronor samt svenska aktiefonder. För att få full poäng i utvärderingen avseende kategorier behövde försäkringsgivarna även tillhandahålla aktiefonder i 8 kategorier: Asien, Europa, global, Japan, svenska små och medelstora företag, tillväxtmarknader, USA och Östeuropa. De totalt 11 kategorierna ansågs tillsammans utgöra ett tillräckligt varierat utbud för att arbetstagarna skulle kunna sätta samman lämpliga portföljer utifrån sina riskpreferenser.

Utöver de obligatoriska kategorierna var det fritt för försäkringsgivarna att erbjuda obegränsat antal fonder i andra kategorier, givet att utbudet som helhet uppfyllde upphandlingens krav. Collectum antog 5 försäkringsgivare för fondförsäkring som tillhandahåller 11– 20 fonder vardera. Tillsammans tillhandahåller de 5 fondförsäkringsgivarna 76 fonder, se tabell 6.1.

Nio kategorier i de kommunala och statliga avtalen, varierande antal i SAF-LO

I tjänstepensionsavtalen för statlig och kommunal sektor ställs krav på att försäkringsgivarna ska erbjuda fonder i 9 olika kategorier: svenska aktiefonder, globala och regionala aktiefonder, nya marknads- och länderfonder, hedge- och absolutavkastande fonder, långa räntefonder (Sverige och Norden), korta räntefonder (Sverige och Norden), blandfonder samt övriga fonder. I de kommunala tjänstepensionsavtalen finns det 9 valbara bolag för fondförsäkring. Antalet

fonder som tillhandahålls av respektive fondförsäkringsgivare varierar mellan 3 och 34. Totalt finns det 200 fonder att välja mellan i de kommunala tjänstepensionsavtalen. På det statliga området finns det 6 valbara försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandahåller mellan 21 och 52 fonder vardera, totalt 197 fonder.

Inom Avtalspension SAF-LO ställs krav på att försäkringsgivarna ska tillhandahålla minst 1 penningmarknadsfond för att få ansluta sig. Vilka övriga krav som ska ställas på kategorier av fonder ses över årligen. Inom Avtalspension SAF-LO finns 10 försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandhåller mellan 9 och 32 fonder vardera, totalt 190 fonder.

Kostnadseffektivitet

I Collectums senaste upphandling ställdes inte några krav på avgifternas storlek, men det var ett av flera utvärderingskriterier. De upphandlade försäkringsgivarna för fondförsäkring får inte ta ut någon fast avgift för försäkringen utan enbart fondförvaltningsavgifter. Snittavgiften för de antagna försäkringsgivarnas fondutbud varierar mellan 0,24 och 0,38 procent av det förvaltade kapitalet. Den genomsnittliga avgiften för alla ITP-försäkringsgivares valbara fonder blev efter den senaste upphandlingen 0,30 procent, vilket kan jämföras med 0,39 procent vid upphandlingen 2013.4 Snittavgiften för samma fonder på den öppna marknaden är 0,95 procent.

I Avtalspension SAF-LO och i de kommunala och statliga avtalen tas en fast avgift ut för försäkringen på mellan 65 och 75 kronor per år. Utöver den fasta avgiften får även en fondförvaltningsavgift tas ut som varierar beroende fondkategori, se tabell 6.2 och 6.3. Till skillnad från i upphandlingsförfarandet, där priset är ett konkurrensmedel och det därför saknas krav på maximala avgifter, ställer anslutningsförfarandena krav på vilka avgifter som får tas ut och hur höga de får vara.

4 Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring

och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3 och s. 25 ff.

Även vissa andra avgifter får tas ut, till exempel för transaktionskostnader.

Vid bedömning av fondernas avgifter jämförs de med avgifterna för andra fonder på den öppna marknaden i samma kategori. Det förekommer också att jämförelser görs med avgifter på de andra tjänstepensionsavtalsområdena. Både Collectum och övriga valcentraler uppger att avgifterna för fonderna inom de områden som använder anslutning har pressats ned genom att de avtalsområdena har anpassat sina maximala avgifter i förhållande till de avgifter som Collectum har uppnått genom sin upphandling.

I Collectums upphandlingsförfarande har inte de enskilda fondernas avgifter varit direkt avgörande vid bedömningen, utan det är snittavgiften för samtliga fonder i en viss kategori som har beaktats. Det innebär att en enskild fond kan ha en hög avgift om den kompenseras genom andra fonder med lägre avgift.

Kvalitet mäts bland annat genom Morningstar-rating och regelefterlevnad

Kriteriet kvalitet betraktas på relativt liknande sätt i de olika avtalsområdena. I både ITP-upphandlingen och i övriga avtals anslutningsförfarande beaktas bland annat vilken rating (fondbetyg) fonden har fått av ratingföretaget Morningstar. I ratingen jämförs fondens riskjusterade avkastning i procent med snittet för liknande fonder som är placerade i samma Morningstar-kategori. Högsta betyget är 5 och ges till de fonder som tillhör de bästa 10 procenten i varje kategori. Snittbetyget för alla fonder i en kategori är 3,0 och snittbetyget för samtliga fonder oberoende av kategori är 3,0. Snittbetyget för de till ITP-planen upphandlade fonderna var 4,06.5 För att omfattas av Morningstars rating måste fonden ha varit verksam i minst tre år. För de fonder som inte har funnits i tre år och som därför inte har någon rating hos Morningstar finns särskilda regler för hur de hanteras vid bedömningen.

Utöver Morningstar-rating ställs i både ITP-upphandlingen och anslutningsförfarandena krav på att försäkringsgivarna ska ha tillstånd att bedriva fondförsäkringsverksamhet i Sverige samt följa branschstandarder och god sed inom försäkrings- och finanssektorn.

I ITP-upphandlingen ställs krav på att försäkringsgivarna 1) inte ska ha fått anmärkningar från Finansinspektionen de senaste två åren eller anmärkningar från externrevisorer, 2) åtar sig att erbjuda alla som omfattas av ITP-planen att välja deras produkt och 3) omfattas av kollektivavtal.

Avtalspension SAF-LO ställer krav på försäkringsgivarnas finansiella stabilitet, mätt som solvens. Det ställs också krav på att försäkringsgivarnas marknadsföring av produkter ska ske på ett ansvarsfullt sätt. Vid större marknadsföringsaktiviteter måste bolagen informera valcentralen Fora om dessa.

På det kommunala området ställs krav på att all marknadsföring ska ske i enlighet med god marknadsföringssed. Marknadsföringen ska vara avsedd för beskrivning av försäkringsprodukten och dess egenskaper. Försäkringsgivaren får inte marknadsföra andra produkter i anslutning till information om försäkringar som arbetstagare kan välja. Försäkringsgivaren får heller inte i övrigt marknadsföra andra

5 Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring

och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 24.

produkter på sådant sätt att dessa kan uppfattas som att de är en del av produkterna inom kommunala tjänstepensionsavtal.

Även på det statliga området ställs krav på att marknadsföring ska vara avsedd att beskriva försäkringsprodukten och inte får kombineras med marknadsföring av andra produkter eller erbjudande om pengar, rabatter eller liknande.

Inom alla avtal ställs också olika administrativa krav, till exempel när det gäller rutiner vid fondbyten, flytt av kapital, it-system och produktinformation till arbetstagarna.

Hållbarhet

På tjänstepensionsområdet har det nyligen börjat införas krav på att försäkringsgivarna ska redovisa hur de arbetar med hållbarhetsfrågor. Några krav på vad som är ett tillräckligt hållbarhetsarbete för att bli valbar försäkringsgivare har dock inte ställts upp. Samtliga försäkringsbolag som upphandlats av Collectum har dock skrivit under UN

Global Compact (UNGC) och UN Principles for Responsible Investment (UNPRI).6

Kontrollerbarhet och avtalsuppföljning

Vissa av valcentralerna har i uppdrag att följa upp att upphandlings- eller anslutningsavtalet följs. I andra fall sköts uppföljningen på annat sätt. Hur omfattande uppföljning som görs varierar mellan de olika tjänstepensionsavtalsområdena.

Collectum följer upp två gånger per år och granskar då ett antal områden, till exempel om bolaget har varit föremål för myndighetstillsyn avseende bristande solvenskrav, ingripande från Finansinspektionen eller fått väsentliga anmärkningar från revisorerna. Vidare följer Collectum upp strategiska och organisatoriska aspekter, till exempel byte av associationsform, väsentliga ändringar av ägarförhållanden, väsentlig ändring av organisation och bemanning kopplad till ITP, förändringar av strategiska mål gällande ITP och personalförändringar inom fondurvalsorganisationen. Även servicen i förhållande till de försäkrade följs upp genom bland annat klagomål från de försäkrade,

6 Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring

och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3.

incidenter där de försäkrade drabbats och återköp under pågående utbetalning.

Vidare kontrolleras om det har skett förändringar i försäkringsprodukterna, till exempel ändringar av fondutbud, entréfonden, fondurvalsfilosofi och fondurvalsprocess, avgifter, arvsvinster och avkastningsskatt, dödlighetsantaganden eller räntekompensation vid flytt. Det sker också en kontroll av om det finns fonder som riskerar att nå taket för investeringar i fonden och som därför riskerar att stängas för vidare investeringar eller om fonderna har likviditetsproblem. Även uttagna avgifter och avkastning kontrolleras. Det görs också en beräkning av vilken månatlig pension en försäkrad kan förväntas få om hen går i pension vid 65 års ålder och väljer livsvarig utbetalning.

Om det har skett ändringar i produkterna ska bolaget redogöra för hur det påverkar försäkringen, eftersom kvalitetskraven som gällde vid upphandlingen måste vara uppfyllda även efter förändringen. Det kontrolleras också att de administrativa villkoren i avtalet följs. Viss uppföljning sker månatligen. Collectum kan utöver uppgifter från försäkringsgivarna även begära in tredjepartsintyg från externrevisor.

Fora utvärderar försäkringsgivarna och pensionsprodukterna på två sätt och rapporterar till Pensionsnämnden för Avtalspension SAF-LO. Dels sker löpande varje år utvärdering av att produkterna uppfyller de aktuella anslutningsvillkoren, dels utvärderas pensionsprodukternas konkurrenskraft vart tredje år. Fora kontrollerar även fondens avgift, att regelverken följs och att försäkringsgivarna inte har fått någon sanktion eller har gjort sig skyldig till någon allvarlig förseelse de senaste fem åren. Vidare kontrolleras att tekniska krav och villkor för marknadsföring följs. Om en försäkringsgivare inte följer villkoren kan avtalet sägas upp och pensionskapitalet i försäkringarna flyttas till annan försäkringsgivare.

På det kommunala tjänstepensionsavtalsområdet sker uppföljningen framför allt genom att försäkringsgivaren årligen lämnar in ett utdrag ur styrelseprotokoll. Där bekräftar försäkringsgivaren att samtliga åtaganden uppfyllts under föregående år samt att den information som lämnats är fullständig och korrekt. Av utdraget ska framgå om och hur granskningen avseende efterlevnaden av avtalen för de kommunala tjänstepensionsavtalen skett. Utdraget ska lämnas in till beslutsorganet KKP7 senast den 31 maj varje år.

7 Kollektivavtalsstiftelsen för avtalsvård av Kommunal Pension.

Försäkringsgivarna är också skyldiga att på begäran tillhandahålla sådan information som särskilt efterfrågats i syfte att kunna kontrollera efterlevnad av gjorda åtaganden, till exempel revisorsintyg. Även i de kommunala tjänstepensionsavtalen kan pensionskapitalet flyttas till en annan försäkringsgivare om avtalet sägs upp.

Även på det statliga området sker uppföljningen av anslutningsavtalen bland annat genom att försäkringsgivarna lämnar in ett utdrag från ett styrelseprotokoll som visar att de följer villkoren i anslutningsavtalet. Vid behov kan ytterligare underlag för uppföljning begäras in. Den statliga valcentralen SPV har också samarbete med försäkringsgivarna i form av referensgrupper.

6.4. Är tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen?

Utredningens bedömning: Valcentralerna för tjänstepensionens

arbetssätt och avtalslösningar kan endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar.

Skälen för utredningens bedömning

Anslutning är otillräckligt för ett kontrollerat och säkert fondtorg

Av kommittédirektiven framgår att dagens öppna fondtorg för premiepensionen med fri anslutning utifrån vissa kriterier inte uppfyller kraven på att fondutbudet ska vara kontrollerat och säkert med möjlighet till tillräcklig tillsyn för att minimera risken för oseriösa aktörer. Det öppna fondtorget bör därför enligt direktiven ersättas med ett professionellt upphandlat fondtorg.

De flesta tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar ett anslutningsförfarande, dock av försäkringsgivare, inte av fonder, som delvis liknar det som i dagsläget tillämpas i premiepensionssystemet. Av den anledningen kan de anslutningsförfaranden som tillämpas inom ramen för tjänstepensionen inte utgöra modell för hur regelverket

för upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen ska utformas. De krav som ställs i ett sådant anslutningsförfarande kan därför endast vara en indikation på vilka krav som kan vara lämpliga att ställa vid en upphandling, se avsnitt 9.1.

Upphandling för att säkerställa tillräcklig kontroll

Frågan är då om ITP-avtalets modell med Collectum som valcentral för upphandling av försäkringsgivare kan tjäna som modell för det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen som utredningen ska föreslå.

Inledningsvis kan konstateras att inte heller Collectum upphandlar fonder utan försäkringsgivare som tillhandahåller valbara fonder inom ramen för sitt utbud av fondförsäkring. Eftersom det är försäkringsgivaren som ansvarar för fondutbudet i fondförsäkringsprodukten ställs endast begränsade krav på fonderna i själva upphandlingen. Det innebär att den kontroll som görs av fonderna främst utförs av respektive försäkringsgivare samt av Finansinspektionen som tillsynsmyndighet.

Den nya myndigheten ska upphandla fonder, inte försäkringsgivare, till fondtorget för premiepensionen. Det är staten som är försäkringsgivare och ansvarig för vilket utbud av fonder pensionsspararna erbjuds att välja mellan. De senaste årens händelser på premiepensionens fondtorg har visat att det faktum att fondförvaltarna och fonderna i premiepensionssystemet har stått under tillsyn av Finansinspektionen eller av tillsynsmyndigheten i hemlandet enligt UCITSregelverket inte har varit tillräckligt för att säkerställa ett gott skydd för spararna. Det har ändå i flera fall förekommit olämpliga och i vissa fall, enligt Pensionsmyndighetens och åklagare vid Ekobrottsmyndighetens mening, brottsliga beteenden både i fonderna och i distributionsledet. Av den anledningen krävs för att uppnå ett tryggt och kontrollerat fondtorg att det ställs mycket längre gående krav på fondförvaltarna och fonderna avseende kvalitet och kontrollerbarhet i upphandlingarna än vad som görs inom ramen för tjänstepensionsavtalen.

Valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar kan alltså endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Det beror dels

på att endast ett avtalsområde tillämpar upphandling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder.

6.5. Försäkringsgivares urval av fonder

Utredningens bedömning: Det finns arbetssätt i försäkrings-

givarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensionssystemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen konstaterar att valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar sammantaget skiljer sig åt från dem som bör gälla för den nya myndigheten på ett så väsentligt sätt att utredningens förslag avseende den nya myndighetens uppdrag därför inte kan baseras på vad som gäller inom tjänstepensionsområdet. Utredningen lämnar av det skälet inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar.

De krav som ställs inom ramen för tjänstepensionsavtalen kan dock tjäna som inspiration för de regelverk som utredningen ska föreslå samt vilka krav som det kan vara lämpligt att den nya myndigheten ställer i upphandlingarna. De metoder som försäkringsgivarna använder vid urval av fonder är också av stort intresse för utredningens förslag.

Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvudmannaskap som försäkringsgivarna har vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg.

Affärsmässig nytta av fondurval

År 1991 startade dåvarande Skandia Link sin fondurvalsverksamhet och de flesta privata aktörer har därefter följt efter. Numera är det att betrakta som etablerad praxis att försäkringsgivare och innehavare av fondtorg tillämpar urvalsprocesser för fonder. Det finns

i dagsläget 25–30 fondurvalsteam i Sverige knutna till de större bankerna och försäkringsbolagen. Fondurvalsmetodiken sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad avkastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkastning, tack vare fondurvalsprocessen.

Finansmarknaderna är förhållandevis effektiva och det är därför generellt svårt att skapa meravkastning för enskilda fondförvaltare. Forskning på området visar bland annat att fonders historiska avkastning är en mycket svag indikator för framtida avkastning.8 Normalt är en fondförvaltares preferens för vissa typer av aktier en tydligare förklaring till fonders avkastningsmönster.9 Metodiken för att hitta de bästa fonderna behöver därför ta ett mer arkeologiskt angreppssätt för att genomlysa fonden på djupet.10

Metodik: objektiva kriterier med inslag av subjektivitet

När försäkringsgivarna väljer fonder till sina fondtorg inom ramen för tjänstepensionen används ofta en metodik beskriven med fem P:n: placeringsfilosofi, process, personer, prestation och pris.11

Med placeringsfilosofi avses vilka avkastningsmöjligheter fondförvaltaren söker, det vill säga hur förvaltaren avser att ta risk. Med

process avses hur förvaltningsarbetet bedrivs, det vill säga hur fond-

förvaltaren implementerar placeringsfilosofin. Med personer avses förvaltningsteamet som ska implementera filosofin: vilka personer teamet består av, hur lång erfarenhet de har, hur samarbetet mellan dem ser ut, hur de är organiserade och så vidare. Med prestation avses hur filosofin har bevisats i form av avkastnings- och riskmönster och om fondförvaltaren har förmåga till repeterbarhet, det vill säga att upprepa lyckosamma resultat. Med pris avses bland annat om avgiften är satt i relation till avkastningspotentialen.

8 Morningstar, Performance Persistence Among US Mutual Funds, 2016. 9 Till exempel Avoiding Disappointment in Investment Manage Selection, Roger Urwin och

Mutual Fund Ratings and Performance Persistence, Thierry Roncalli.

10 Se till exempel Manager Selection, Scott D. Stewart, CFA Boston. 11 Ibland används ytterligare P:n: parent (organisation), planet (hållbarhet) och produkt.

Försäkringsgivarna samlar in information genom särskilda frågeunderlag och genomför så kallade due diligence (ungefär företagsundersökning) om bland annat organisation och investeringsprocess samt andra kvalitativa och kvantitativa analyser. Man bedriver även löpande uppföljning och bevakar fonder särskilt noga vid avvikelser i något av ”P:na”, till exempel om en person i förvaltningsteamet slutar.

En del försäkringsgivare beskriver att de väljer fonder utifrån historisk avkastning och rating, medan de flesta uttryckligen undviker ett sådant synsätt.

En erfaren fondselektör utvecklar ofta en förmåga att avgöra vilka strategier som är framgångsrika och kan skilja fondförvaltare som har haft tur från sådana som har genuin förmåga. En central del av urvalsprocessen är därför att analysera hur och varför avkastning har genererats: vad som beror på generell marknadsutveckling och vad som är fondförvaltarens egen prestation. För detta krävs relativt omfattande analys och antalet fonder som kan analyseras blir därför en funktion av antal årsarbetare. En fondselektör är ofta ansvarig för mellan 10–15 fonder.

Fondurvalet innehåller en mängd bedömningar om fondens utveckling och fondförvaltarens förmåga. Det är i dessa bedömningar som försäkringsgivarens förmåga att välja de bästa fonderna tydligast kommer till uttryck. Försäkringsgivarna har alltså stor frihet att välja de fonder de anser bäst uppfyller villkoren på deras fondtorg, och därmed också stor frihet att välja bort de fonder de bedömer inte bör vara med. Några helt öppna privata fondtorg finns, enligt vad utredningen erfarit, inte.

Vissa skönsmässiga bedömningar är nödvändiga vid urval av fonder

I kapitel 10 som behandlar de övergripande principerna för upphandling av fonder till fondtorget och kapitel 11 som behandlar regelverket för upphandling föreslås att de fonder som ska upphandlas ska vara lämpliga för premiepensionssystemet, ha olika placeringsinriktningar och risknivå samt vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Vidare föreslås att den upphandlande myndigheten ska tilldela kontrakt genom att använda tilldelningskriterier. Dessa kriterier ska ha anknytning till de fonder som

anskaffas och ska formuleras utifrån kraven på kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Av kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fonder framgår att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingarna.

Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte något unikt för just urval av fonder till premiepensionens fondtorg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omständigheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Vid tillämpningen av de föreslagna reglerna om upphandling kommer dessa regler att sätta ramarna för myndighetens bedömningar. Myndigheten, som kommer vara underkastad legalitetsprincipen, ska dessutom iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och samtidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt.12

Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och samtidigt göra detta rättssäkert och tillräckligt transparent. Så länge besluten rymmer rimliga insyns- och omprövningsmöjligheter utgör inte detta något hinder för den nya myndighetens möjligheter att välja de mest lämpliga fonderna till premiepensionens fondtorg.

12 Jämför bland annat Bertil Wennergren, Förvaltningens fria skön, Förvaltningsrättslig tidskrift, häfte 4–6, 1984 och RÅ 2002 ref. 50.

7. Upphandlingsföremålet

7.1. Vad ska upphandlas?

Utredningens bedömning: Det faller inte inom utredningens upp-

drag att föreslå ett regelverk som innebär upphandling av fondförvaltare eller kapitalförvaltningstjänster. Det är fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg.

Kommittédirektiven

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till fondtorget för premiepension. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensionsgruppens överenskommelse.1

Enligt kommittédirektiven ska det även fortsättningsvis finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil som de pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att fonderna ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget.

I utredningens uppdrag ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet. I myndighetens uppdrag ska ingå att på ett professionellt sätt upphandla fonder på de finansiella marknaderna och erbjuda dessa på fondtorget. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget.

1 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pen-

sioner, 2017, S2017/07369/SF.

Tidigare utredningar som har berört alternativa konstruktioner av premiepensionssystemet

Bakgrund

Fondtorget för premiepension har funnits sedan 2000 då pensionsspararna för första gången gavs möjlighet att själva placera sina premiepensionsmedel i fonder. Sedan premiepensionssystemet infördes har det tillsatts flera utredningar med uppgift att bland annat se över systemet och föreslå förbättringar av det. I avsnitten 4.4 och 5.1 redogörs närmare för dessa utredningar.

I särskilt yttrande till 2005 års premiepensionsutredning föreslogs en alternativ konstruktion av premiepensionssystemet

År 2004 tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera premiepensionssystemet.2 I utredningens uppdrag ingick bland annat att överväga systemets utformning beträffande fondutbudets omfattning och sammansättning samt föreslå åtgärder som skulle underlätta valsituationen för den enskilda spararen och minska risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget redovisades i betänkandet

Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).

Denna utredning drog slutsatsen att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skulle vara ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen skedde i fonder som administrerades av fristående fondförvaltare. Premiepensionssystemet skulle enligt utredningen även fortsättningsvis vara utformat som ett öppet system.3

Två av utredningens sakkunniga, Daniel Barr och Annika Sundén, lämnade ett särskilt yttrande över betänkandet. I yttrandet föreslog de en alternativ konstruktion av premiepensionssystemet där pensionsspararna i stället för ett stort fondutbud skulle erbjudas ett fåtal breda tillgångsslagsfonder (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond och så vidare). Dåvarande Premiepensionsmyndigheten (PPM) eller Sjunde AP-fonden skulle enligt förslaget ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till dessa fonder på den institutionella marknaden.4

2 Dir 2004:77. 3SOU 2005:87, s. 9 och 36. 4 a.a., s. 250.

Ett annat alternativ som föreslogs i det särskilda yttrandet var att låta dåvarande PPM eller Sjunde AP-fonden sätta ihop en handfull färdiga portföljer med tre till fem riskkategorier samt en generationsfond.5

Med de ovan beskrivna konstruktionerna skulle enligt undertecknarna av det särskilda yttrandet fondförvaltningskostnaderna kunna minska och valet för den enskilda spararen bli tydligt och överblickbart. Risken för systematiskt negativa utfall skulle dessutom minska kraftigt.6

Nackdelen med ett system med färre fonder skulle enligt undertecknarna av det särskilda yttrandet vara att valfriheten inskränktes. Den väsentliga valfriheten – möjligheten att välja en risknivå enligt individens egen riskpreferens – skulle dock kvarstå i ett reformerat system enligt ovanstående riktlinjer. Däremot skulle möjligheten att själv välja leverantör av förvaltningstjänsten försvinna, liksom möjligheten att exponera sig mot små segment av kapitalmarknaden.7

Vägvalspromemorian lanserade ett alternativ med tio valbara fonder

Syftet med departementspromemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35, i det följande benämnd Vägvalspromemorian) var att belysa och analysera premiepensionssystemets funktion men även att peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. I promemorian konstaterades att hanteringen av problemen i mångt och mycket handlade om att på olika sätt minska valfriheten. Mot denna bakgrund presenterades i promemorian två alternativ som i olika utsträckning skulle hantera problemen och förändra konstruktionen.

Det första alternativet (alternativ 1) utgick från det befintliga systemet och befintligt fondtorg i syfte att behålla så stor valfrihet som möjligt för individen.8 Alternativet innebar bland annat att det skulle införas ett bekräftelseval för nya pensionsrätter.9

5 a.a., s. 250. 6 a.a., s. 250 f. 7 a.a., s. 251. 8Ds 2013:35, s. 106. 9 a.a., s. 109 f.

Det andra alternativet (alternativ 2) innebar att ett nytt statligt fondtorg skulle skapas med upp till tio valbara fonder med intern och extern förvaltning.10 Fonderna skulle ha olika risk- och investeringsinriktning som fritt skulle kunna väljas. Även i alternativ 2 fanns ett ickevalsalternativ som skulle vara utgångspunkten för alla individer i systemet. Valfriheten skulle enligt promemorian således begränsas när det gällde fonder och fondbolag. I stället skulle valfriheten handla om att välja och anpassa risknivån på sitt pensionssparande.

Med alternativ 2 skulle enligt Vägvalspromemorian kostnaderna för förvaltningen av premiepensionen reduceras betydligt.11 Spridningen i avkastning och förväntad premiepension mellan individer skulle också reduceras jämfört med nuvarande system.

En förstudie om möjliga strukturella förändringar av premiepensionssystemet presenterades 2017

I augusti 2017 presenterade Socialdepartementet en förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.12 I promemorian lämnades bland annat förslag till förändringar av premiepensionssystemet i form av alternativa konstruktioner av fondtorget.

Som en alternativ konstruktion av fondtorget föreslogs bland annat ett upphandlat fondtorg där staten är ansvarig för det utbud av fonder som erbjuds på fondtorget. Genom att styra inriktningen på fondutbudet och upphandla fonderna skulle för många snarlika fonder undvikas. En sådan ordning skulle successivt begränsa utbudet utan att inskränka valfriheten för individen.13

Ett annan konstruktion som föreslogs var att fondtorget skulle agera som institutionell upphandlare mot marknadens aktörer och erbjuda pensionsspararna ett antal byggstenar i form av till exempel diversifierade region- och sektorfonder. Med en sådan ordning skulle pensionsspararna få välja mellan ett fåtal byggstenar som skulle bestå av paketerade premiepensionsfonder. Fondtorget skulle med en sådan lösning agera paketerare för byggstenarna och varje byggsten

10 a.a., s. 12 och 118 f. 11 a.a., s. 119 f. 12 Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer

effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

13 a.a., s. 57 f.

skulle vara en så kallad fond-i-fond bestående av flera upphandlade kommersiella fondförvaltare.14

Ytterligare en konstruktion som presenterades i promemorian var att fondtorget skulle erbjuda ett antal egenförvaltade byggstenar som skulle skötas av ett antal olika interna förvaltningsteam. Skillnaden mot den ovan beskrivna konstruktionen med byggstenar är att det i den nu beskrivna konstruktionen skulle finnas en förvaltningsorganisation där både interna och upphandlade förvaltare skulle användas i de olika byggstenarna.15

Skälen för utredningens bedömning

Enligt flera av de förslag till alternativa konstruktioner av premiepensionssystemet som beskrivs ovan är det fondförvaltare och inte fonder som ska upphandlas. Det är emellertid inte helt klart vad som avses med fondförvaltare i förslagen.

Begreppet fondförvaltare används normalt sett för att beteckna företag som förvaltar egna fonder, till exempel fondbolag.16 Om det är sådana företag som avses när man talar om fondförvaltare i de beskrivna förslagen ligger det närmast till hands att uppfatta förslagen som att premiepensionsmedlen ska placeras i de fonder som förvaltas av de upphandlade företagen.

Flera av de föreslagna konstruktionerna kan emellertid närmast beskrivas som statliga ”fondskal” med underliggande förmögenhetsmassor som förvaltas av en eller flera upphandlade kapitalförvaltare. Skulle en sådan konstruktion tillämpas inom premiepensionssystemet skulle premiepensionsmedlen placeras direkt i olika tillgångsslag, till exempel i aktier.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse innehåller vissa begränsningar när det gäller premiepensionssystemets och fondtorgets konstruktion. I direktiven anges uttryckligen att det förslag till regelverk som utredningen ska lämna ska avse upphandling av fonder. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår

14 a.a., s. 58 f. 15 a.a., s. 59. 16 Jämför till exempel 64 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

vidare att fonderna ska handlas upp på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget.17

Det finns ingen legaldefinition av begreppet fond. En konstruktion som innebär att det bildas fonder i form av statliga fondskal med underliggande förmögenhetsmassor innebär enligt utredningens mening att fonderna kommer att vara statliga. Att en eller flera kapitalförvaltare ges i uppdrag att förvalta den underliggande förmögenhetsmassan, det vill säga fondens medel, ändrar inte på detta. Det rättsliga ansvaret skulle alltjämt ligga hos staten genom den myndighet som ansvarar för fonden.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse är tydliga när det gäller att de fonder som erbjuds på fondtorget ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Kommittédirektiven ger därför inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk som innebär att det är kapitalförvaltningstjänster som ska upphandlas.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse är också tydliga på den punkten att det är fonder, inte fondförvaltare, som ska upphandlas. I likhet med andra varor och tjänster som upphandlas, ingås det avtal som reglerar anskaffningen med det företag som tillhandahåller varan eller tjänsten. I det här fallet innebär det att avtalet ingås med fondförvaltaren, inte med fonden. Det är likväl fonder som är föremålet för upphandlingen.

Utredningen ser dock tydliga fördelar med de förslag som lämnats i det särskilda yttrandet över betänkandet Svårnavigerat? Premie-

pensionssparande på rätt kurs samt det förslag som följer av alterna-

tiv 2 i Vägvalspromemorian. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placeringsinriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, samtidigt som kostnaderna för systemet skulle kunna hållas nere på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentligheter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger, som framgår ovan, dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med sådan inriktning.

17 Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pen-

sioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 5.

Med detta som utgångspunkt blir nästa steg att bedöma vilka fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget.

7.2. Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg?

Utredningens förslag: Värdepappersfonder och fondföretag, som

redan i dagsläget är tillåtna på premiepensionens fondtorg, ska kunna upphandlas till fondtorget. Därtill ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder kunna upphandlas till fondtorget.

Specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska bara kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg om de är öppna för inlösen minst en gång per vecka.

Det ska i lag införas definitioner av begreppen alternativ investeringsfond, fond, fondföretag, fondförvaltare, specialfond och värdepappersfond.

Utredningens bedömning: Det finns inte behov av att skapa

någon ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Gällande rätt

Nuvarande bestämmelser om placering av premiepensionsmedel i fonder finns i socialförsäkringsbalken. Av 64 kap. 18 § nämnda balk framgår att medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel ska föras över till förvaltning i värdepappersfonder eller fondföretag, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).18

Pensionsmyndigheten får, efter att ha inhämtat yttrande från Finansinspektionen, även medge att medlen placeras i icke EESbaserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 3 §, 5 kap. 6 §

18 Vad gäller värdepappersfonder och fondföretag krävs därutöver att fondförvaltaren uppfyller vissa krav samt att förvaltaren och fonden uppfyller kraven i fondavtalet, se 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken.

andra stycket eller 11 § första stycket 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, om fonden uppfyller krav motsvarande dem som ställs i UCITS-direktivet.19

Fondlagstiftningen

Den svenska fondlagstiftningen grundar sig på två olika EU-direktiv: UCITS-direktivet och AIFM-direktivet.20

UCITS-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:46) om värdepappersfonder. Direktivet innehåller näringsrättsliga regler för förvaltare av UCITS-fonder. Direktivet innehåller även regler för fonderna.

AIFM-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Det direktivet innehåller näringsrättsliga regler för förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare). Till skillnad från UCITS-fonderna är de alternativa investeringsfonderna som huvudregel endast reglerade i begränsad utsträckning.

Vad är en UCITS-fond?

En UCITS-fond definieras som en fond vars andelar kan återköpas eller lösas in på begäran av andelsägare och som har till syfte att med kapital från allmänheten göra kollektiva investeringar i sådana tillgångar som är tillåtna enligt UCITS-direktivet och som tillämpar principen om riskspridning.21 I direktivet ställs krav på bland annat tillstånd för fonden och fondförvaltaren, information till andelsägarna samt hur fondmedlen ska placeras. Tillstånd enligt UCITSdirektivet kan endast ges till fondförvaltare som är etablerade inom EES.

Andelarna i en UCITS-fond ska på begäran av andelsägarna omedelbart återköpas eller lösas in med medel ur fondens tillgångar.

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag). 20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010. 21 Artikel 1.2 i UCITS-direktivet. Beträffande värdepappersfonder, se 1 kap. 1 § första stycket 25 lagen om värdepappersfonder.

Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som ingår i fonden, ska försäljning ske och inlösen verkställas så snart som möjligt. Regelverket syftar till att ge ett gott konsumentskydd för fondandelsägare.

En svensk UCITS-fond benämns värdepappersfond medan en utländsk motsvarighet till en sådan fond benämns fondföretag. På motsvarande sätt betecknar termen fondbolag ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd av Finansinspektionen att driva fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder, det vill säga förvalta värdepappersfonder, medan ett förvaltningsbolag är ett utländskt bolag som har motsvarande tillstånd i sitt hemland. Värdepappersfonder är således de svenska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav.

En UCITS-fond kan bildas på kontraktsrättslig grund eller på associationsrättslig grund. En värdepappersfond, det vill säga en svensk UCITS-fond, är bildad på kontraktsrättslig grund och är således inte något självständigt rättssubjekt. En sådan fond kan inte förvärva rättigheter eller ta på sig skyldigheter. Konstruktionen innebär att fonden enbart är en förmögenhetsmassa, där äganderätten till förmögenheten tillkommer andelsägarna. Denna rätt medför dock endast en rätt att få sina andelar i fonden inlösta samt i förekommande fall få utdelning. I gengäld ansvarar inte fondandelsägarna för förpliktelser som avser fonden. Fonden förvaltas av ett fondbolag som företräder andelsägarna i alla frågor som rör fonden och som i förvaltningen av fonden uteslutande ska handla i andelsägarnas gemensamma intresse.

Fondföretag, det vill säga utländska UCITS-fonder, kan vara bildade på associationsrättslig grund. Ägarnas och förvaltarens inbördes relation regleras då på samma sätt som i till exempel ett aktiebolag. Fonden intar då rollen som ett självständigt rättssubjekt. En sådan associationsrättslig konstruktion finns till exempel i den franska lagstiftningen (Société d’Investissement à Capitale Variable, SICAV).

UCITS-fonder måste vända sig till allmänheten. Det är således inte möjligt att begränsa kretsen av investerare i en UCITS-fond. De fonder som uppfyller kraven i UCITS-direktivet får fritt marknadsföras och andelarna får säljas i alla EU:s medlemsstater.

Vidare finns begränsningar för hur en UCITS-fonds medel får placeras. Dessa placeringsbestämmelser avser att ge en sund riskspridning. Medel som ingår i en UCITS-fond får endast placeras i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument och fondandelar samt

på konto i kreditinstitut.22 I syfte att uppnå en godtagbar riskspridning regleras hur mycket av fondförmögenheten som får placeras i ett och samma värdepapper. Finansinspektionen ska godkänna fondbestämmelserna för en värdepappersfond.

Finansinspektionen utövar tillsyn över svenska fondbolag och i viss utsträckning även förvaltningsbolag som bedriver verksamhet i Sverige. Om ett fondbolag åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar verksamheten, ska Finansinspektionen ingripa. Inspektionen får vidare förbjuda ett förvaltningsbolag som åsidosätter de skyldigheter som gäller enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar bolagets verksamhet i Sverige, att påbörja nya transaktioner i Sverige eller att förvalta en värdepappersfond.

Antalet fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet uppgick den 31 augusti 2019 till 43 stycken och antalet värdepappersfonder till 605 stycken.23 Antalet fondföretag som är registrerade hos Finansinspektionen och som således får marknadsföras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 1 005 stycken.

Vad är en alternativ investeringsfond?

Med alternativ investeringsfond avses ett företag som har bildats för kollektiva investeringar och som tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare och som inte kräver auktorisation enligt UCITS-direktivet.24

AIFM-direktivet är tillämpligt på alla AIF-förvaltare, oavsett de förvaltade fondernas struktur eller rättsliga form. Direktivet reglerar förvaltarna men endast i begränsad utsträckning fonderna. Fonderna kan vara bildade på kontraktsrättslig eller associationsrättslig grund, genom trust-lagstiftning eller på annat sätt. En alternativ investeringsfond kan således vara till exempel ett aktiebolag eller ett kommanditbolag.

22 Artikel 50.1 i UCITS-direktivet. Beträffande värdepappersfonder, se 5 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder. 23 Vissa fondbolag har även tillstånd att förvalta alternativa investeringsfonder. 24 Artikel 4.1 a i AIFM-direktivet. Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Antalet svenska AIF-förvaltare som har tillstånd för förvaltning av alternativa investeringsfonder uppgick den 31 augusti 2019 till 86 stycken och antalet svenska alternativa investeringsfonder till 165 stycken.25 Antalet utländska alternativa investeringsfonder som är registrerade hos Finansinspektionen och som således får marknadsföras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 2 496 stycken.

Specialfonder

Specialfonder är en typ av fond som omfattas av definitionen av alternativ investeringsfond. Sådana fonder är utförligt reglerade, till skillnad från övriga alternativa investeringsfonder. Bestämmelser om specialfonder finns i 12 kap. lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Dessa regler motsvarar till stor del de regler som gäller för värdepappersfonder. En specialfond har till exempel samma rättsliga ställning som en värdepappersfond och omfattas av regler om hur fondmedlen får placeras.

Till skillnad från vad som gäller för värdepappersfonder får en specialfond vända sig till en avgränsad krets investerare. En specialfond behöver inte heller erbjuda samma likviditet som en värdepappersfond, men den måste vara öppen för inlösen minst en gång per år.

Placeringen av fondmedel i en specialfond behöver inte följa de placeringsregler som gäller för värdepappersfonder. Utgångspunkten är visserligen att motsvarande placeringsregler i huvudsak gäller även för specialfonder. Finansinspektionen får emellertid medge undantag från placeringsreglerna i samband med att fondens fondbestämmelser godkänns. Inspektionen prövar i samband med godkännandet av fondbestämmelserna också om fondens placeringsstrategi är förenlig med de krav som ställs på riskspridning.

Antalet specialfonder uppgick den 31 augusti 2019 till 233 stycken.

Andra alternativa investeringsfonder som inte är specialfonder

Definitionen av alternativ investeringsfond omfattar även andra fonder än specialfonder. Det gäller bland annat sådana fonder som investerar i tillgångar som det inte är tillåtet för specialfonder att

25 84 stycken externa AIF-förvaltare och 2 stycken interna AIF-förvaltare.

investera i. I propositionen Förvaltare av alternativa investeringsfonder (prop. 2012/13:155) finns en redogörelse för olika slags alternativa investeringsfonder som inte är specialfonder.26 Där framgår bland annat följande.

Riskkapitalfonder

Riskkapitalfonder används ofta som beteckning på bolag med en begränsad livstid som specialiserat sig på investeringar i onoterade företag eller noterade företag som avnoteras efter att de förvärvats av bolaget. Kännetecknande för riskkapitalfonder är att de är slutna till formen på så sätt att andelarna är begränsade till antalet och inte kan lösas in på begäran. Kapitalet investeras utifrån en i förväg bestämd tidshorisont och fonden likvideras när denna period har löpt ut. Det kapital som investeras i fonden är dessutom i regel avtalat på förhand.

Riskkapitalfonder riktar sig inte till allmänheten utan vanligtvis till en begränsad krets institutionella investerare eller personer vars professionella verksamhet inbegriper investeringar i riskkapital. Utöver avkastningen på sådana investeringar tar förvaltaren arvode i form av en i förväg avtalad andel av eventuell vinst vid avveckling av fonden.

Riskkapitalfonder som är baserade i Sverige är bildade på associationsrättslig grund, som kommanditbolag eller som aktiebolag. I andra rättsordningar förekommer dock att riskkapitalfonder har en annan rättslig struktur.

Fastighetsfonder

Fastighetsfonder som begrepp används för att beteckna fonder som direktinvesterar i fastigheter, själva investerar i andra fastighetsfonder som i sin tur direktinvesterar i fastigheter (så kallad fond-ifond) eller ger investerarna exponering mot fastighetsmarknaden genom att investera i aktier i noterade fastighetsbolag.

Fastighetsfonder som direktinvesterar i fastigheter och är etablerade i Sverige är i regel bildade på associationsrättslig grund som aktiebolag och kommanditbolag. Sådana fonder liknar många gånger

26Prop. 2012/13:155, s. 176187.

riskkapitalfonder på så sätt att de är slutna till formen och främst riktar sig till en begränsad grupp professionella och institutionella investerare.

Infrastrukturfonder

Infrastrukturfonder är fonder som placerar i infrastruktur såsom broar, vägar, kollektivtrafik och energiförsörjning.

Infrastrukturfonder är vanligen organiserade på ett liknande sätt som riskkapitalfonder och förvaltningen sköts ofta av bolag vars verksamhet även omfattar förvaltning av riskkapitalfonder.

Råvarufonder

Råvarufonder används som beteckning på fonder som på olika sätt är exponerade mot marknaden för olika råvaror. Sådan exponering skapas som regel inte genom direktinvesteringar i råvaror utan genom investeringar i råvaruderivat eller aktier i bolag vars värde är starkt beroende av priset på en eller flera råvaror, exempelvis gruvindustri, oljebolag samt skogs- och massaindustri.

Hedgefonder

Hedgefonder kallas sådana fonder vars investeringsstrategier är utformade i syfte att skapa positiv avkastning oavsett utvecklingen på aktiemarknaden. Investeringsstrategin i en hedgefond kan dock även vara konstruerad för att förstärka eller neutralisera marknadsrörelser. För att uppnå sådana effekter nyttjar hedgefonder i regel någon form av så kallad finansiell hävstång. Finansiell hävstång skapas med hjälp av belåning, derivatinstrument, blankningsaffärer eller på annat sätt och innebär att korrelationen mellan värdeförändringen på en viss investering och fondens avkastning påverkas så att exempelvis små rörelser på marknaden för en viss tillgång eller tillgångsportfölj ger stora effekter i fondens avkastning och tvärtom. Hedgefonder kan konstrueras med olika riskprofil.

Många hedgefonder vänder sig till professionella investerare och kräver att ett visst minimikapital investeras, vilket kan uppgå till ett

väsentligt belopp. Det finns dock hedgefonder som vänder sig till konsumenter och tillåter mindre investeringar. Förvaltare av hedgefonder tar vid sidan av förvaltningsavgiften i regel ut en prestationsbaserad avgift som en andel av avkastningen över en viss nivå.

Bara vissa alternativa investeringsfonder får marknadsföras till icke-professionella investerare

Det finns en avgörande skillnad mellan marknadsföring av UCITSfonder och marknadsföring av alternativa investeringsfonder. All marknadsföring av UCITS-fonder omfattas av samma regler, oavsett om marknadsföringen sker till professionella eller icke-professionella investerare.27 Beträffande alternativa investeringsfonder följer däremot av AIFM-direktivet att marknadsföring till icke-professionella investerare som huvudregel inte är tillåten. Medlemsstaterna får dock tillåta marknadsföring till sådana investerare.

Enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder är marknadsföring till icke-professionella investerare tillåten för specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder samt för alternativa investeringsfonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad.

En specialfond får marknadsföras till icke-professionella investerare efter att Finansinspektionen godkänt fondbestämmelserna för fonden. För att utländska fonder som motsvarar specialfonder och fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ska få marknadsföras till icke-professionella investerare krävs särskilt tillstånd från Finansinspektionen.

Även vissa riskkapitalfonder, som alltså är slutna till formen, får marknadsföras till vissa icke-professionella investerare, så kallade semi-professionella investerare. Investerarna ska i detta fall utfästa sig att investera ett belopp som minst motsvarar 100 000 euro och skriftligen uppge att de är medvetna om riskerna med det avsedda

27 Enligt artikel 4.1 ag i AIFM-direktivet definieras en professionell investerare som en sådan kund som på begäran kan behandlas som en professionell kund i den mening som avses i bilaga II till direktiv 2004/39/EG. Bestämmelserna motsvaras i svensk rätt av 1 kap. 11 § 21 lagen om förvaltare av alternativa investerare som hänvisar till 9 kap. 4 eller 5 § lagen om värdepappersmarknaden. Andra investerare är icke-professionella investerare.

åtagandet eller investeringen.28 Motsvarande regler gäller för så kallade europeiska fonder för socialt företagande (EuSEF).29

Bakgrunden till denna möjlighet till marknadsföring är att det förekommer riskkapitalfonder och EuSEF som vänder sig till investerare som inte är professionella i lagens mening. Dessa slags fonder har inte ansetts utgöra en lämplig konsumentprodukt, vilket är anledningen till att det ställts krav i fråga om till vilka icke-professionella investerare sådan marknadsföring får ske.

Därutöver gäller att så kallade europeiska långsiktiga investeringsfonder (Eltif) under vissa förutsättningar får marknadsföras till ickeprofessionella investerare.30 Förvaltaren ska i ett sådant fall, innan en investering sker, inhämta information om investerarens kunskaper eller erfarenheter på det investeringsområde som är relevant för fonden, investerarens finansiella situation inbegripet investerarens förmåga att bära förluster samt investerarens investeringsmål. Förvaltaren ska utifrån denna information sedan rekommendera fonden endast om den är lämplig för investeraren. En sådan investerare måste dessutom minst investera 10 000 euro.

Utgångspunkten på premiepensionens fondtorg är UCITS-fonder

För att förstå bakgrunden till att endast fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav tillåts i premiepensionssystemet får man återvända till det regelverk som gällde före införandet av socialförsäkringsbalken. Bestämmelser om placeringen av premiepensionsmedel fanns då i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.31

Premiepensionsmedel fick enligt nämnda lag i dess ursprungliga lydelse placeras i värdepappersfonder och utländska fondföretag som förvaltades av fondförvaltare som hade rätt att utöva fondverksamhet i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder.32 Med utländska fondföretag avsågs enligt lagen om inkomstgrundad ålders-

28 Se 4 kap. 5 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder och artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 345/2013 av den 17 april 2013 om europeiska riskkapitalfonder. 29 Se artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 346/2013 av den 17 april 2013 om europeiska fonder för socialt företagande. 30 Se artiklarna 26–30 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/760 av den 29 april 2015 om europeiska långsiktiga investeringsfonder. 31 Lagen om inkomstgrundad ålderspension upphävdes i samband med införandet av socialförsäkringsbalken. 32 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension.

pension dels företag etablerade i andra EES-länder som bedrev verksamhet som omfattades av UCITS-direktivet, dels företag etablerade i länder utanför EES som fått tillstånd av Finansinspektionen att bedriva verksamhet i Sverige.

Utgångspunkten var att endast fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få medverka i premiepensionssystemet. På det sättet, ansåg lagstiftaren, kunde det uppnås att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet bedrevs under sunda former.33

Utöver dessa värdepappersfonder och utländska fondföretag fick premiepensionsmedel även, efter Finansinspektionens medgivande, placeras i nationella så kallade indexfonder, det vill säga fonder vars värdeutveckling är beroende av index.34 Sådana fonder omfattades vid denna tidpunkt inte av UCITS-direktivet. Skälet för att indexfonder ändå tilläts i premiepensionssystemet var att placering i sådana fonder ansågs innefatta ett begränsat risktagande till en relativt låg kostnad.35

På fondområdet gällde vid denna tidpunkt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Genom den lagen hade den svenska fondlagstiftningen anpassats till det dåvarande UCITS-direktivet.36 Det var dock inte samma lag om värdepappersfonder som gäller i dag.

I den dåvarande lagen om värdepappersfonder användes just begreppet värdepappersfonder. Specialfonder fanns ännu inte vid denna tidpunkt. Däremot förekom även så kallade nationella fonder, men detta begrepp återfanns inte i nämnda lag. Begreppet förekom däremot i förarbetena och användes även av fondbolagen själva och i massmedia. Nationella fonder användes som ett samlingsnamn på alla fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder och därigenom UCITSdirektivet. De var med andra ord en slags föregångare till specialfonderna.

År 2004 ersattes lagen om värdepappersfonder med en ny lag, lagen (2004:46) om investeringsfonder. Vid införandet av denna lag infördes en enhetlig och tydlig terminologi. Terminologin syftade till att klargöra skillnaderna mellan värdepappersfonder, som i alla

33Prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension m.m., s. 409. 34 8 kap. 3 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i dess ursprungliga lydelse. 35Prop. 1997/98:151, s. 410. 36 Rådets direktiv om 85/611/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag).

delar uppfyllde UCITS-direktivets krav, och nationella fonder som på ett eller annat sätt avvek från direktivets regelverk. För de fonder som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav skulle termen värdepappersfonder användas. De nationella fonder som på något sätt avvek från UCITS-direktivet kom att kallas specialfonder. Dessa två fondtyper inordnades under samlingsnamnet investeringsfonder. Den nya lagen innehöll regler för såväl värdepappersfonder som specialfonder.

Enligt förarbetena till lagen om investeringsfonder var utgångspunkten att de två fondtyperna värdepappersfonder och specialfonder skulle behandlas lika i såväl fondlagstiftningen som i annan lagstiftning.37 Regeringen konstaterade emellertid att det i lagen om inkomstgrundad ålderspension gjordes skillnad mellan värdepappersfonder och nationella fonder. Enligt regeringen borde bestämmelserna i 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i och för sig ha omfattat såväl värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet som nationella fonder. Regeringen konstaterade dock att det av 8 kap. 3 § samma lag framgick att nationella fonder endast fick förekomma om det var fråga om godkända indexfonder. Dåvarande regelverk medgav enligt regeringen inte heller att utländska nationella fonder kunde komma i fråga inom pensionssystemet.38

Regeringen konstaterade att det inte tycktes finnas någon närmare förklaring till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet och hänvisade till den utredning som föregått regeringens proposition (i det följande benämnd Värdepappersfondsutredningen).39

Värdepappersfondsutredningen menade att det med hänsyn till fondlagstiftningen inte förelåg några principiella hinder för att öppna premiepensionssystemet för specialfonder.40 Utredningen menade dock att det kunde finnas andra överväganden för att inte tillåta detta som låg utanför utredningens uppdrag. Som exempel angavs att specialfonder kunde ha en friare placeringsinriktning som kanske inte borde tillåtas inom premiepensionssystemet. Utredningen menade vidare att det kunde finnas ett värde i att ha enhetliga placeringsbestämmelser för de fonder som fick förekomma inom premiepensionssystemet. Värdepappersfondsutredningen var därför inte

37Prop. 2002/03:150, En ny lag om investeringsfonder, s. 260. 38a. prop., s. 264. 39a. prop., s. 264. 40SOU 2002:56, Investeringsfonder – Förslag till ny lag, s. 488.

beredd att föreslå en lagändring i syfte att öppna premiepensionssystemet för specialfonder.41

Ett flertal remissinstanser, däribland Sjunde AP-fonden, Fondbolagens förening, Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen, ansåg i sina remissvar över Värdepappersfondsutredningens betänkande att premiepensionssystemet borde öppnas för specialfonder. Bland annat framhölls i remissvaren att det inte är självklart att en investering i en specialfond skulle innebära en högre risk för investeraren jämfört med en investering i en värdepappersfond.42

PPM anförde i sitt remissvar att det saknades skäl att göra skillnad mellan värdepappersfonder och specialfonder i premiepensionssystemet. En förutsättning för detta var dock enligt PPM att ett tillräckligt gott konsumentskydd kunde uppnås, till exempel genom en tydlig och precis lagstiftning i fråga om vilken risknivå som skulle vara tillåten för en specialfond. Enligt PPM fanns det dock skäl att avvakta utvecklingen av den praxis som skulle följa med den nya lagstiftningen innan specialfonder tilläts inom premiepensionssystemet. Det var enligt PPM tänkbart att det skulle komma att finnas specialfonder som till sin utformning var mindre lämpliga för premiepensionssystemet och som därför borde ligga utanför.43

Regeringen instämde med den bedömning som gjordes av Värdepappersfondutredningen och PPM, det vill säga att specialfonder, i vart fall tills vidare, inte borde tillåtas i premiepensionssystemet. Frågan verkar, såvitt utredningen erfar, därefter inte ha behandlats ytterligare.

I samband med införandet av lagen om investeringsfonder togs undantaget för nationella indexfonder bort. Anledningen till detta var att många av de dåvarande indexfonderna blev värdepappersfonder enligt de nya regler som infördes för att anpassa den svenska lagstiftningen till ändringar som skett i UCITS-direktivet.

I samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt bytte lagen om investeringsfonder namn till lagen om värdepappersfonder, vilket är den lag om värdepappersfonder som gäller i dagsläget. Samtidigt utmönstrades begreppet investeringsfond ur lagstiftningen. Regler för specialfonder finns numera i lagen om förvaltare

41 a.a., s. 487. 42 Fondbolagens förening, Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen, remissvar, 2002; Sjunde AP-fonden, remissvar, 2002, dnr 2002/27. 43 PPM, remissvar, 2002, dnr 02/616.

av alternativa investeringsfonder. Huruvida alternativa investeringsfonder – specialfonder eller andra alternativa investeringsfonder – borde tillåtas i premiepensionssystemet berördes inte i samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt.

Vissa grundläggande EU-rättsliga principer

Principen om fri rörlighet

EU:s medlemsländer samt EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein utgör tillsammans EU:s inre marknad. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet). Mellan dessa länder ska varor, tjänster, personer och kapital kunna röra sig utan att hindras av tullar, avgifter, diskriminering eller nationella krav. Detta brukar kallas principen om fri rörlighet. Regler om den fria rörligheten finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

När det gäller fondförvaltare och fonder är det framför allt fri rörlighet för tjänster och fri rörlighet för kapital som är av intresse. Fri rörlighet för tjänster innebär att den som tillhandahåller en tjänst får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som gäller för medlemsstatens egna företag och medborgare (artiklarna 49–62 i EUF-fördraget). Fri rörlighet av kapital innebär att EU-medborgare och företag utan hinder ska kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra medlemsstater (artikel 63–66 i EUF-fördraget).

Principen om fri rörlighet rymmer även ett diskrimineringsförbud (artikel 18 i EUF-fördraget) och ett restriktionsförbud.

Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och inhemska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. För svensk del innebär således förbudet att svenska intressenter inte ska ges någon fördel i förhållande till övriga EU-intressenter.

Regler eller åtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det gäller regler eller åtgärder som på något sätt hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva fri rörlighet i Sverige. Detta brukar kallas restriktionsförbudet. En myndighet som ställer vissa krav på leverantörer av en viss vara i Sverige bryter inte mot diskrimineringsförbudet så länge kraven gäller för alla leverantörer, oavsett nationalitet. Om kraven däremot gör det

svårare för utländska leverantörer att sälja sina varor i Sverige kan det innebära att kraven strider mot restriktionsförbudet.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna enligt EU-rätten (den så kallade lojalitetsprincipen, artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen). I praktiken innebär lojalitetsprincipen att medlemsstaterna ska avstå från att tillämpa eller skapa nya regler som äventyrar den fria rörligheten.

Undantag från principen om fri rörlighet

Under vissa omständigheter får en medlemsstat göra undantag från diskriminerings- respektive restriktionsförbuden. Undantagen framgår av EUF-fördraget och EU-domstolens rättspraxis.

Undantag får ske om åtgärden 1) är tillämplig på ett icke diskriminerade sätt, 2) framstår som motiverad av ett trängande allmänintresse, 3) är avsedd att säkerställa förverkligandet av den målsättning som söks och 4) inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.44

De allmänintressen som kan motivera begränsningar av den fria rörligheten rör främst skyddet av allmän ordning, säkerhet eller hälsa (se till exempel artikel 52 i EUF-fördraget). Andra allmänintressen som följer av EU-domstolens praxis är bland annat konsumentskydd och stabiliteten i socialförsäkringssystemet.

I sammanhanget kan nämnas rättsfallet kommissionen mot Polen.45Frågan i målet gällde om polsk nationell lagstiftning begränsade den fria rörligheten av kapital. Lagstiftningen i fråga behandlade hur så kallade öppna pensionsfonder fick investera. Enligt nämnda lagstiftning fick fonderna som mest investera fem procent av fondens tillgångar i utländska tillgångar. Dessutom tilläts utländska investeringar i färre kategorier av instrument än nationella investeringar.

EU-domstolen ansåg att den nationella lagstiftningen innebar restriktioner dels för pensionsfonderna, dels för företag etablerade i andra medlemsstater i och med att reglerna för dem utgjorde ett hinder för kapitalanskaffning i Polen.

44 Dom Gebhard, C-55/94, EU:C:1995:411, p. 37. 45 Dom kommissionen mot Polen, C –271/09, EU:C:2011:855.

Det faktum att det handlade om pensionsmedel innebar enligt domstolen inte i sig att EU:s regler om fri rörlighet av kapital inte skulle vara tillämpliga. Domstolen konstaterade dock att intresset av att säkerställa stabilitet och trygghet med avseende på de tillgångar som förvaltas i en pensionsfond skulle kunna utgöra tvingande skäl av allmänintresse som skulle kunna motivera restriktioner av den fria rörligheten för kapital. Sådana restriktioner skulle enligt domstolen i så fall vara ägnade att uppnå det eftersträvade ändamålet och fick inte gå längre än vad som krävdes för att uppnå detta.

Polen anförde i målet att det fanns en risk för betydande förändringar i valutakursen för polska zloty och att det därför var nödvändigt att iaktta särskild försiktighet i inledningsskedet när det gäller det polska sociala trygghetssystemet. Vidare anförde Polen att det var svårt för pensionsfonderna att bedöma riskerna med utlandsinvesteringar och att det var lättare för den nationella tillsynsmyndigheten att införa kvantitativa begränsningar likt femprocentsregeln än att kontrollera en investeringspolicy grundad på försiktighetsprincipen.

EU-domstolen ansåg att dessa förhållanden inte motiverade restriktioner för investeringar i värdepapper som emitterats i andra medlemsstater. Som skäl för detta anförde domstolen bland annat att medlemsstaternas lagstiftning om offentliggörande av information om finansiella produkter och om skydd för investerare och konsumenter till stor del harmoniserats på unionsnivå. Restriktionerna ansågs inte heller motiverade av det skälet att de var lättare att införa för de nationella tillsynsmyndigheterna. Polen ansågs därför ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

I utredningens uppdrag ingår dels att formulera ett mål för premiepensionssystemet, dels att reglera fondtorgets roll för att uppnå det målet. Utredningens förslag i denna del behandlas i avsnitt 5.2. I samma avsnitt behandlas även principen om valfrihet, det vill säga att premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att pensions-

sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning vid förvaltningen av premiepensionsmedlen.

Fondtorget ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget måste därför styras av det föreslagna målet för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och specialfonder.

När det gäller vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas är det svårt att säga att en viss typ av fond är mer kostnadseffektiv, hållbar eller lättare att kontrollera än en annan. Samma sak gäller beträffande hög kvalitet; det går inte att säga att en viss typ av fond håller högre kvalitet än en annan. Kraven på kostnadseffektivitet, hållbarhet, kontrollerbarhet och hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs i upphandlingarna och de tilldelningskriterier som används för att tilldela avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitten 11.4 och 11.14. Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas både i förhållande till enskilda fonder och olika typer av fonder.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de sparare som är intresserade av att göra ett eget val (se avsnitt 5.2.7). Med olika risknivå och placeringsinriktning av-

ses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid var tidpunkt bästa branschstandarder (se avsnitten 5.2.7 och 10.2.2). Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka olika risknivåer och placeringsinriktningar fonder av en viss typ kan ha. Vilka risknivåer och placeringsinriktningar som är möjliga påverkas bland annat av om det finansmarknadsrättsliga regelverket innehåller begränsningar med avseende på till exempel tillåtna tillgångsslag, storlek på enskilda innehav och möjlighet att använda finansiell hävstång.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. Utifrån den valarkitektur som föreslås av utredningen är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val (se avsnitt 5.5). Dessa sparare är likväl att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

Det finns inte behov av en särskild typ av fond för premiepensionssystemet

Utredningen har övervägt om det finns behov av att skapa en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet. Som konstateras i avsnitt 7.1 finns det inte någon legaldefinition av begreppet fond. Av kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse framgår dock att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget utan att de fonder som erbjuds på fondtorget ska upphandlas på den privata marknaden. Om utredningen ska föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet ska det i så fall således röra sig om en fond som förvaltas av en privat aktör, och som inte är en UCITS-fond eller alternativ investeringsfond.

Med tanke på hur stort kapital som förvaltas inom premiepensionssystemet kan det visserligen antas att det skulle finnas ett intresse på marknaden för att tillhandahålla sådana fonder. AIF-förvaltare, fondbolag eller andra finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn i dagsläget skulle emellertid sannolikt vara förhindrade att förvalta sådana fonder. De finansmarknadsrättsliga regelverken – vilka bygger på EU-regler – tillåter som huvudregel nämligen inte att företagen ägnar sig åt någon annan verksamhet än

den de har tillstånd för enligt nämnda regelverk. Skulle det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet skulle det sannolikt också behöva tas fram ett helt nytt regelverk med näringsrättsliga regler för sådana förvaltare och fonder.

Något förenklat brukar det sägas att alternativa investeringsfonder är alla fonder som inte är UCITS-fonder. Av definitionen av en alternativ investeringsfond framgår emellertid att en sådan fond ska ha bildats för kollektiva investeringar och ska ta emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare. Skulle utredningen föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet skulle fonden endast få ta emot medel från en särskilt utpekad investerare, nämligen Pensionsmyndigheten.46 Det är dock osäkert om att de finansmarknadsrättsliga regelverken utgör ett hinder mot att införa ett regelverk som reglerar en ny typ av fond som förvaltas av företag på den privata marknaden. Den frågan behöver utredas betydligt mer grundligt innan några säkra slutsatser kan dras.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget är det som framgår ovan främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot den bakgrunden anser utredningen att de fonder som finns på marknaden i dagsläget, UCITS-fonder och alternativa investeringsfonder, tillgodoser det behov av fonder som finns för premiepensionens fondtorg (detta behandlas närmare i det följande). Det finns därför inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas någon ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Värdepappersfonder

Enligt nuvarande lagstiftning tillåts i princip endast UCITS-fonder (värdepappersfonder och fondföretag) på premiepensionens fondtorg. UCITS-direktivet och de svenska regler som genomför direktivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd.

46 Jämför Esma, Riktlinjer om nyckelbegrepp i direktivet om förvaltare av alternativa investerings-

fonder, ESMA 2013/611 p. 17–19.

Värdepappersfonder får placera i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument, fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Bland värdepappersfonderna finns således fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder samt fonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Risknivåerna kan variera beroende på fondens placeringsinriktning.

Det finns i dagsläget ett stort utbud av värdepappersfonder på marknaden. Detta skapar goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter.

Värdepappersfondernas egenskaper och det stora utbudet av fonder gör att fonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Värdepappersfonder får därmed anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att värdepappersfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

Specialfonder

Specialfonder är den typ av alternativ investeringsfond som mest liknar värdepappersfonder. Utredningen har, i likhet med regeringen i ett tidigare lagstiftningsärende, inte funnit någon närmare förklaring till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet.

En invändning som har gjorts mot att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet är att specialfonder kan ha en friare placeringsinriktning än värdepappersfonder. Detta är i och för sig riktigt. Denna invändning tycks emellertid främst ha varit kopplad till risk. En friare placeringsinriktning ska dock inte likställas med en högre risknivå. Det går inte att säga att specialfonder generellt sett är mer riskfyllda än värdepappersfonder, vilket har konstaterats av såväl regeringen som ett flertal remissinstanser i samband med ett tidigare lagstiftningsärende.47 En specialfond kan jämfört med en värdepappersfond ha färre innehav, vilket ökar koncentrationsrisken. En värdepappersfond kan dock fortfarande ha högre risknivå även om den har fler innehav. Så kan till exempel vara fallet om samtliga innehav avser

47Prop. 2002/03:150, s. 135 och 259 f.

placeringar i aktier hänförliga till ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Frågan om att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet har vidare prövats med utgångspunkt i ett öppet fondtorg baserat på anslutning. Det nya fondtorget kommer att sättas samman av den nya myndigheten efter upphandling. Den nya myndigheten ska inom ramen för den uppgiften säkerställa att de upphandlade fonderna är lämpliga för premiepensionssystemet.

Utredningen bedömer att det inte på förhand ska finnas några begränsningar på fondtorget avseende fondernas risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 5.2.8). De pensionssparare som har tagit steget ut på fondtorget förväntas själva kunna välja risknivå. Det centrala när det gäller risknivå är att det på fondtorget finns fonder med

olika risknivåer. Detta är något som ska säkerställas i upphandlingarna.

Det faktum att specialfonder kan ha en friare placeringsinriktning än värdepappersfonder talar enligt utredningens uppfattning snarare för att de bör tillåtas på fondtorget. Detta innebär nämligen att specialfonder kan ha andra placeringsinriktningar än värdepappersfonder.

Det finns i nuläget ett förhållandevis stort utbud av specialfonder på marknaden. I likhet med värdepappersfonderna skapar det goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som håller hög kvalitet och har låga avgifter.

Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placeringsinriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder gör att också specialfonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Sådana fonder får därmed som utgångspunkt anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

En specialfond behöver endast vara öppen för inlösen en gång per år. För att en pensionssparare vid behov ska kunna byta fond eller börja ta ut premiepension är det viktigt att det med kort varsel går att lösa in andelarna i fonden. I praktiken finns det specialfonder med olika inlösenfrekvens, alltifrån dagligt handlade fonder till fonder som endast är öppna för inlösen en gång per år. Vilken inlösenfrekvens som gäller för en enskild specialfond följer av fondens fondbestämmelser.

För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida bör det införas ett krav på hur ofta en specialfond som erbjuds på fondtorget ska vara öppen för inlösen. För UCITS-fonder gäller att andelar i fonden på begäran av en andelsägare ska lösas in omedelbart. Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som ingår i fonden ska försäljning ske och inlösen verkställas så snart som möjligt. I sådant fall kommer inlösen att verkställas någon eller några dagar efter att begäran om inlösen skett. Mot den bakgrunden framstår ett krav på inlösen minst en gång per vecka som lämpligt för en specialfond. Detta bör framgå av lag. Den nya myndigheten kan i en enskild upphandling ställa krav på mer frekvent inlösen.

Att de enskilda fonder som upphandlas – såväl specialfonder som andra fonder – även i övrigt är lämpliga för premiepensionssparande får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt en väl genomtänkt och robust valarkitektur.

Andra alternativa investeringsfonder

Som framgår av tidigare avsnitt var en central utgångspunkt när premiepensionssystemet skapades att endast fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få medverka i systemet. En sådan ordning skulle enligt lagstiftaren säkerställa att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet kom att bedrivas under sunda former.

I och med införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt har också förvaltare av alternativa investeringsfonder kommit att omfattas av tillståndsplikt och stå under tillsyn.48 De krav som ställs på förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt AIFM-direktivet motsvarar i princip de krav som ställs på fondbolag enligt UCITS-direktivet. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att utesluta alternativa investeringsfonder från premiepensionssystemet på den grunden att förvaltarna inte omfattas av tillstånd eller står under tillsyn.

Alternativa investeringsfonder får som utgångspunkt endast marknadsföras till professionella investerare. Om en sådan fond ska marknadsföras till icke-professionella investerare krävs särskilt till-

48 Förvaltare av specialfonder omfattades av tillståndsplikt och stod under tillsyn redan före införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt.

stånd från Finansinspektionen. För att sådant tillstånd ska ges krävs att fonden uppfyller vissa krav.

Pensionsspararna är att betrakta som icke-professionella investerare. Det är visserligen staten genom Pensionsmyndigheten som är andelsägare i de fonder som premiepensionsmedel placeras i. De fonder som erbjuds på fondtorget riktar sig emellertid till pensionsspararna och det är också spararna som väljer i vilka fonder deras medel ska placeras. Det är vidare den enskilda spararen som bär den finansiella risken för placeringen. Mot den bakgrunden skulle det enligt utredningens mening inte vara förenligt med det finansmarknadsrättsliga regelverket att på fondtorget erbjuda alternativa investeringsfonder som endast får marknadsföras till professionella eller så kallade semi-professionella investerare. Av den anledningen finns det inte skäl att ytterligare analysera om någon av dessa fondtyper skulle vara lämpliga för fondtorget.

Inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder (Eltif) framstår som lämpliga för fondtorget. När andelar eller aktier i en sådan fond erbjuds en icke-professionell investerare är nämligen förvaltaren skyldig att göra långtgående undersökningar för att säkerställa att fonden är lämplig för den enskilda investeraren. Med hänsyn till att det är staten som är andelsägare i de fonder som premiepensionsmedel placeras i kommer förvaltaren inte kunna göra några sådana undersökningar. Det är därför inte säkert att fonden i fråga skulle vara lämplig för den enskilda pensionssparare som skulle välja att placera premiepensionsmedel i fonden. Det är inte heller lämpligt att en fond på fondtorget ställer upp krav på minsta teckningsbelopp av den storleksordning som gäller för en sådan fond (10 000 euro). Därutöver är möjligheterna att under fondens livslängd lösa in andelar i fonden begränsade. Mot den bakgrunden bör inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder tillåtas på fondtorget.

De alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till ickeprofessionella investerare som då återstår är dels specialfonder, som behandlas ovan, dels fonder som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad.

Vad gäller fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ställer regelverket inte upp några krav på att placeringarna ska ske i vissa tillgångsslag eller att riskerna ska spridas. I praktiken borde det

därför finnas sådana fonder som placerar i andra tillgångsslag än finansiella instrument. Det innebär att de kan ha helt andra placeringsinriktningar än både värdepappersfonder och specialfonder. Ur det perspektivet skulle fonderna kunna anses bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Till skillnad från värdepappersfonder och specialfonder är nu behandlade fonder emellertid inte reglerade. Det innebär att Finansinspektionen bara utövar tillsyn över förvaltarna, inte över fonderna. De regler som gäller för värdepappersfonder och specialfonder som i första hand syftar till att ge ett gott konsumentskydd gäller således inte för dessa fonder.

Som påpekas i det föregående är det av stor vikt att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida, det vill säga att det med kort varsel går att lösa in andelar i en sådan fond. Även om det i regelverket ställs upp krav på att nu behandlade fonder ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES innebär det inte nödvändigtvis att det sker någon handel i fonderna i praktiken. I och med att en sådan fond inte är reglerad och därmed får investera hela fondförmögenheten i illikvida tillgångar, till exempel i fastigheter, kan det ta lång tid att verkställa inlösen av andelar i en sådan fond. Det skulle vara olämpligt om en pensionssparares pensionsmedel blev inlåsta i en fond på det viset. Dröjsmål med att verkställa inlösen medför dessutom svårigheter med att fastställa ett korrekt fondandelsvärde.

Mot denna bakgrund anser utredningen att sådana alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES, inte är lämpliga för premiepensionssystemet. Sådana fonder bör därför inte kunna upphandlas till fondtorget.

Utländska fonder

Utredningens överväganden har så här långt begränsat sig till svenska fonder som förvaltas av svenska förvaltare. Ett förvaltningsbolag, det vill säga en utländsk förvaltare med tillstånd enligt UCITS-direktivet, får marknadsföra ett fondföretag, det vill säga en utländsk motsvarighet

till en värdepappersfond, till icke-professionella investerare i Sverige. Marknadsföring får ske efter att hemlandsmyndigheten lämnat en underrättelse om marknadsföring till Finansinspektionen.

En EES-baserad AIF-förvaltare får marknadsföra en EES-baserad alternativ investeringsfond till icke-professionella investerare i Sverige efter Finansinspektionens tillstånd. Ett krav för tillstånd är att fonden motsvarar en sådan fond som en svensk AIF-förvaltare får marknadsföra till icke-professionella investerare i Sverige. Fonden ska således motsvara en svensk specialfond eller vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES.

Vid bedömningen av om även fondföretag och EES-baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige bör kunna upphandlas till fondtorget måste hänsyn tas till EU-rätten. Av EUF-fördraget framgår att det råder delad kompetens mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet (artikel 153.1 c). Medlemsstaterna har dock rätt att själva fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet (artikel 153.4 EUF-fördraget). När det gäller utformningen av premiepensionssystemet får därför utrymmet för nationell reglering anses vara förhållandevis stort.

EU har dock, som framgår av det föregående, kompetens när det gäller det inre marknadens funktion. Det innebär att reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget blir tillämpliga. Det gäller även om medlemsstaterna har rätt att besluta inom ett visst område. Av reglerna om fri rörlighet följer att företag som är etablerade i något annat land inom EU har rätt att tillhandahålla sina tjänster på den svenska marknaden på samma villkor som svenska företag. Företag ska vidare utan hinder kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra medlemsstater inom unionen. Enligt EES-avtalet gäller dessa regler även för företag som är etablerade i länder som ingår i EES men som inte är medlemmar i EU.

Möjligheterna att göra undantag från reglerna om fri rörlighet är begränsade. Det skulle enligt utredningens uppfattning antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta fondföretag eller EES-baserade alternativa investeringsfonder på fondtorget enbart på grund av att fonderna inte är etablerade i Sverige. Samma resonemang kan föras beträffande förvaltningsbolag och EES-baserade AIF-förvaltare. Det skulle antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta svenska fonder

som förvaltas av EES-baserade AIF-förvaltare eller förvaltningsbolag på fondtorget enbart på den grunden att förvaltarna inte är etablerade i Sverige. Mot den bakgrunden ser inte utredningen skäl att närmare överväga en ordning som innebär att endast svenska fonder som förvaltas av svenska förvaltare ska kunna upphandlas till fondtorget.

Även AIF-förvaltare som är etablerade i ett land utanför EES kan få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra alternativa investeringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige. Tillstånd kan – i likhet med vad som gäller för EES-baserade förvaltare – ges för fonder som motsvarar svenska specialfonder eller som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. Fonderna kan vara etablerade såväl inom som utom EES.

Svenska AIF-förvaltare och utländska EES-baserade AIF-förvaltare kan också få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra icke EES-baserade alternativa investeringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige.

Fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får placera på samma sätt och i samma tillgångsslag som värdepappersfonder respektive specialfonder. Sådana fonder bör därför, av samma skäl som för motsvarande svenska fonder, kunna upphandlas till fondtorget. Detta gäller oavsett om fonderna förvaltas av svenska eller utländska förvaltare. Det bör av lag därför framgå att fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

För utländska alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES, följer eventuella placeringsregler av de nationella reglerna i fondens hemland. I likhet med sådana svenska fonder finns det inte i svensk rätt något krav på fonderna ska vara reglerade för att de ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige. Sådana fonder bör därför, av de skäl som förs fram beträffande svenska motsvarigheter till sådana fonder, inte tillåtas på fondtorget.

Definitioner

Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värdepappersfond, specialfond, alternativ investeringsfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hänvisningar till motsvarande definitioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet fond användas för de olika typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, specialfonder, fondföretag och sådana utländska alternativa investeringsfonder som motsvarar specialfonder. Av samma anledning bör samlingsbegreppet fondförvaltare användas för de företag som förvaltar sådana fonder som får upphandlas till fondtorget. Det bör i lag tas in definitioner som anger detta.

7.3. Särskilt om icke EES-baserade alternativa investeringsfonder

Utredningens förslag: Det ska inte längre krävas att Pensions-

myndigheten inhämtar ett yttrande från Finansinspektionen innan premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad alternativ investeringsfond.

Skälen för utredningens förslag

Enligt nu gällande regler får premiepensionsmedel endast placeras i en icke EES-baserad alternativ investeringsfond om fonden har tillstånd för marknadsföring till icke-professionella investerare i Sverige och uppfyller krav motsvarande dem som ställs i UCITS-direktivet. Innan premiepensionsmedel placeras i en sådan fond ska Pensionsmyndigheten inhämta ett yttrande från Finansinspektionen.

Som framgår av avsnitt 7.2 föreslår utredningen att icke EESbaserade alternativa investeringsfonder som har tillstånd för marknadsföring till icke-professionella investerare i Sverige på den grunden att de motsvarar specialfonder, ska kunna upphandlas till fondtorget.

Detta innebär att en icke EES-baserad alternativ investeringsfond inte längre behöver uppfylla krav motsvarande dem som ställs i UCITSdirektivet för att premiepensionsmedel ska kunna placeras i fonden. Att en utländsk motsvarighet till en specialfond uppfyller krav motsvarande dem som gäller för specialfonder kommer att kontrolleras av Finansinspektionen innan förvaltaren beviljas tillstånd för marknadsföring till icke professionella investerare i Sverige. Som en konsekvens av detta finns det inte längre skäl att kräva att Finansinspektionen ska avge ett yttrande innan premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad fond.

8. Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

8.1. Kommittédirektiven

Utredningen ska föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. I uppdraget ingår att analysera om något av de befintliga regelverken för upphandling kan och bör tillämpas. Om befintliga regelverk inte bedöms ändamålsenliga ska utredningen föreslå ett sådant. I uppdraget ingår även att analysera förslagens förenlighet med upphandlingslagstiftningen, konkurrensrätten och EU-rätten.

8.2. EU:s befogenhet på socialförsäkringsområdet

Utredningens bedömning: EU:s medlemsstater äger rätten att

utforma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kan dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem.

Bakgrund

Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna på området för social trygghet

Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området.

Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) framgår att det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för socialpolitik, men bara i fråga om aspekter som särskilt anges i fördraget.1 I artikel 153.1 i EUF-fördraget anges att unionen ska understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom exempelvis området för social trygghet. De bestämmelser som antas av EU med stöd av nämnda artikel ska dock inte påverka medlemsstaternas rätt att fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet och ska inte i väsentlig grad påverka den finansiella jämvikten i dessa.2

Av EU-domstolens rättspraxis framgår vidare att gemenskapsrätten inte inverkar på medlemsstaternas behörighet att utforma sina sociala trygghetssystem och att det därför ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma dels villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, dels villkoren för att ha rätt till förmåner.3

EUF-fördragets regelverk för den inre marknaden och konkurrensreglerna är som huvudregel tillämpliga även om medlemsstaterna har rätt att besluta inom ett visst område.4 Detta innebär att de sociala trygghetssystemen måste utformas i överensstämmelse med de grundläggande principerna i EUF-fördraget (till exempel principen om fri rörlighet). Undantag gäller om de sociala trygghetssystemen kan anses utgöra så kallade icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Detta behandlas närmare i det följande.

Tjänster av allmänt intresse

Enligt EU-domstolens rättspraxis avser begreppet tjänster av allmänt intresse sådana tjänster som medlemsstaterna anser vara till allmän nytta och som det därför finns en skyldighet att tillhandahålla.5

1 Se till exempel artiklarna 4.2 b och 153. 2 Artikel 153.4 i EUF-fördraget. 3 Se till exempel dom Smits och Peerbooms, C-157/99, EU:C:2001:404, p. 44 och 45; dom Duphar BV med flera, C-238/82, EU:C:1984:45, p. 16; dom Sodemare med flera, C-70/95, EU:C:1997:301, p. 27; dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 17 och 18; dom Paraschi, C-349/87, EU:C:1991:372, p. 15 samt dom Stöber and Piosa Pereira, C-4/95 och C-5/95, EU:C:1997:4, p. 36. 4 Se till exempel dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 19–21. 5 I EUF-fördragets protokoll nr 26 behandlas tjänster av allmänt intresse. Protokollet innehåller emellertid inte någon definition av begreppet. Se även artikel 14 i EUF-fördraget och artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Exempel på sådana tjänster är kollektivtrafik, posttjänster, vattenförsörjning samt hälso- och sjukvård. Tjänsterna kan vara av både ekonomisk och icke-ekonomisk natur. Är tjänsterna av ekonomisk natur omfattas de av EUF-fördragets regler.6 Är tjänsterna av icke-ekonomisk natur faller de utanför tillämpningsområdet för EUF-fördraget och medlemsstaterna har således exklusiv befogenhet.7 Offentliga myndigheter kan antingen välja att själva tillhandahålla tjänsterna eller anförtro detta uppdrag åt andra privata eller offentliga organ, och uppdraget kan utföras antingen med eller utan vinstsyfte.8

Med ekonomiska tjänster av allmänt intresse avses ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång.9 Exempel på sådana tjänster är – utöver de tjänster som anges ovan – tillhandahållande av elektricitet och gas samt avfallshantering. För att en viss tjänst ska anses vara av ekonomisk natur ska den ske mot ersättning.10

Med icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse avses traditionellt statliga åligganden som polis, domstolar och – under vissa förutsättningar – sociala trygghetssystem.11

En särskild kategori av tjänster av allmänt intresse är sociala tjänster. Sådana tjänster kan vara av både ekonomisk och icke-ekonomisk natur. Exempel på sådana tjänster är vårdtjänster, sociala trygghetssystem och andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen.12 Enligt EU-domstolens rättspraxis räcker det inte att verksamheten klassas som social för att räknas som icke-ekonomisk verksamhet.13 För att ett socialt trygghetssystem ska anses utgöra en icke-ekonomisk tjänst ska det ha ett uteslutande socialt syfte, förvaltas enligt solidaritetsprincipen och erbjuda förmåner som inte är

6 Se till exempel artikel 106.2 i EUF-fördraget. 7 Se till exempel artikel 2 i EUF-fördragets protokoll nr 26. 8 Kommissionens meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, KOM(2011) 900, s. 3. 9 a.a., s. 3. Begreppet används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget samt i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget, men det definieras varken i EUF-fördraget eller i sekundärrätten. 10 Kommissionens meddelande Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt

intresse – ett nytt europeiskt åtagande, KOM(2007) 725, s. 5.

11 a.a., s. 4. 12 Kommissionens meddelande Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster

av allmänt intresse i Europeiska unionen, KOM(2006) 177, s. 4.

13 Se dom Pavlov med flera C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117 och dom Freskot, C-355/00, EU:C:2003:298, p. 77.

beroende av de inbetalda avgifterna.14 Sociala trygghetssystem som tillämpar kapitaliseringsprincipen och där förmånerna är beroende av de avgifter som förmånstagaren betalat samt resultaten av de investeringar som gjorts av förvaltningsorganet har ansetts vara verksamhet av ekonomisk natur.15 Det har då saknat betydelse att verksamheten har varit av social karaktär och att vinstsyfte saknats.

Sociala tjänster i upphandlingsdirektiven

Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU:s befogenhet är emellertid inte begränsad på det sätt som gäller på området för social trygghet, det vill säga att det i EUF-fördraget uttryckligen anges vilka aspekter som EU får besluta om.

Som huvudregel omfattas sociala tjänster av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde, om de inte klassas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.16 Det framgår genom hänvisningar i direktiven till CPV-nomenklaturen.17 Med sociala tjänster avses bland annat tjänster under CPV-kod 75300000-9 (obligatorisk socialförsäkring) som omfattar bland annat sjukersättning, föräldrapenning, sjukpension, arbetslöshetsunderstöd och pensionsförsäkring för statsanställda.18 Föremålet för upphandling får i dessa fall i huvudsak antas vara försäkringar av olika slag.

I upphandlingsdirektiven upplyses om att direktiven inte påverkar hur medlemsstaterna organiserar sina sociala trygghetssystem.19I direktiven upplyses vidare om att medlemsstaterna är fria att orga-

14 Se till exempel dom Cisal, C-218/00, EU:C:2002:36, p. 43–46; dom Poucet och Pistre, C-159/91 och C-160/91, EU:C:1993:63, p. 17–19 samt dom AOK-Bundesverband med flera, C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, EU:C:2004:150, p. 51–55. 15 Se dom Pavlov med flera, C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117–119. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). 17 Artikel 74 i LOU-direktivet, artikel 91 i LUF-direktivet och artikel 19 i LUK-direktivet. 18 Se bilaga 1 till kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV. 19 Artikel 1.5 i LOU-direktivet, artikel 1.5 i LUF-direktivet och artikel 4.1 i LUK-direktivet.

nisera tillhandahållandet av obligatoriska sociala tjänster och andra tjänster som ekonomiska tjänster av allmänt intresse eller som ickeekonomiska tjänster av allmänt intresse.20

En icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse omfattas, som framgår ovan, inte av några särskilda EU-regler. Därmed blir inte heller något av upphandlingsdirektiven tillämpligt vid anskaffning av sådana tjänster. När det gäller ekonomiska tjänster av allmänt intresse gäller inte någon sådan begränsning. Upphandlingsdirektiven ska tillämpas när det finns en skyldighet att tillhandahålla en viss tjänst mot ersättning, oberoende av vilket mål av allmänt intresse som kan kopplas till tjänsten. En myndighet är dock inte skyldig att konkurrensutsätta tillhandahållandet av sådan tjänst, utan kan i stället välja att tillhandahålla tjänsten själv. Upphandlingsdirektiven blir bara tillämpliga om en myndighet beslutar att anlita en tredje part för att tillhandahålla en sådan tjänst mot ersättning.

Skälen för utredningens bedömning

De olika stegen i prövningen

Det första steget i den prövning som ska göras är om premiepensionssystemet – som är en del av det svenska systemet för social trygghet – är att betrakta som en sådan icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse som faller utanför tillämpningsområdet för EUFfördraget, det vill säga ligger utanför de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat EU i fördraget. Det innebär i så fall att utredningen inte behöver ta hänsyn till EU-rätten vid utformningen av sina lagförslag. Sverige har då – om upphandlingen av fonder till fondtorget kan anses utgöra en del av premiepensionssystemet – fritt rådrum över utformningen av reglerna om upphandling av fonder till fondtorget.

Om utredningen däremot kommer fram till att premiepensionssystemet inte är en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse måste prövningen gå över i nästa steg. Det gäller då att ta ställning till om upphandling av fonder till fondtorget omfattas av medlemsstaternas rätt enligt artikel 153.4 i EUF-fördraget och EU-domstolens rätts-

20 Bilaga XIV till LOU-direktivet, bilaga XVII till LUF-direktivet och bilaga IV till LUKdirektivet.

praxis att fritt utforma sina sociala trygghetssystem. En rätt som det också upplyses om i upphandlingsdirektiven.

Om utredningen kommer fram till att upphandling av fonder till fondtorget omfattas av medlemsstaternas rätt att själva utforma sina sociala trygghetssystem ska utredningen endast beakta EUF-fördragets principer vid utformningen av reglerna. Om utredningen landar i motsatt slutsats behöver utredningen beakta inte bara fördragets regler, utan också reglerna i sekundärrätten, när den utformar sina förslag. Det är då framför allt reglerna i upphandlingsdirektiven som blir relevanta.

De två stegen i prövningen skiljer sig alltså åt. I första steget prövas om upphandlingen av fonder till fondtorget över huvud taget ligger inom ramen för EU:s befogenhet. I andra steget handlar det om att ta ställning till om det bara är EU:s primärrätt som ska beaktas eller om hänsyn även behöver tas till EU:s sekundärrätt.

Prövningens första steg: Faller upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg inom EUF-fördragets tillämpningsområde?

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och således en socialförsäkring vars syfte är att garantera ekonomisk trygghet under ålderdomen. För den enskilda spararen innebär premiepensionssystemet att en summa motsvarande 2,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten årligen sätts in på ett premiepensionskonto hos Pensionsmyndigheten som är knutet till den enskilda individen. Premiepensionen är obligatorisk bland annat i det avseendet att den enskilda spararen inte kan välja bort att göra insättningar.

Premiepensionskontot kan jämföras med en statlig fondförsäkring. Den enskilde pensionsspararen har möjlighet att själv bestämma om förvaltningen av de medel som fonderas för hens räkning. Medlen kan antingen placeras i det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa eller i de fonder som erbjuds på fondtorget och som tillhandahålls av fondförvaltare på den privata marknaden. Storleken på den enskilda spararens pension kommer att bero på dels storleken på spararens pensionsunderlag, dels avkastningen på de medel som har placerats för spararens räkning.

För att ett system för social trygghet ska anses utgöra en ickeekonomisk tjänst av allmänt intresse som faller utanför EU:s befogenhet krävs enligt EU-domstolens rättspraxis att systemet, förutom att

ha ett uteslutande socialt syfte, förvaltas enligt solidaritetsprincipen och erbjuder förmåner som inte är beroende av de inbetalda avgifterna.21 Mot denna bakgrund kan premiepensionssystemet, vars förmåner är helt beroende av de inbetalda avgifterna, inte anses utgöra en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse.

Att premiepensionssystemet inte är en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse medför att det faller inom EUF-fördragets tillämpningsområde som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse.

Prövningens andra steg: Omfattas upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg av medlemsstaternas rätt enligt EUF-fördraget att själva utforma sina sociala trygghetssystem?

Nästa fråga för utredningen att ta ställning till är om upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan anses utgöra en del av utformningen av premiepensionssystemet och att det därför tillhör det område som Sverige har rätt att bestämma om. Det skulle i så fall innebära att enbart de grundläggande principerna i EUF-fördraget blir tillämpliga, men däremot inte upphandlingsdirektiven.

EU-domstolen har, som framgår ovan, uttalat att gemenskapsrätten inte inverkar på medlemsstaternas behörighet att utforma sina sociala trygghetssystem. Det ankommer därför enligt EU-domstolen på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma dels villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, dels villkoren för att ha rätt till förmåner.22 Det ligger enligt utredningen närmast tillhands att tolka denna rätt för medlemsstaterna som en rätt att bestämma i frågor såsom vem som är försäkrad, vem som har rätt till förmåner och på vilka villkor. Det är inte uppenbart var gränsen går för vad som kan hänföras till utformningen av systemet. Enligt utredningens uppfattning rör upphandlingen av fonder till fondtorget snarare förvaltningen av premiepensionsmedlen än fastställandet av villkoren för förmånerna.

21 Se till exempel dom Cisal, C-218/00, EU:C:2002:36, p. 43–46; dom Poucet och Pistre, C-159/91 och C-160/91, EU:C:1993:63, p. 17–19; dom AOK-Bundesverband med flera, C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, EU:C:2004:150, p. 51–55 samt dom Pavlov med flera, C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117–119. 22 Se till exempel dom Smits och Peerbooms, C-157/99, EU:C:2001:404, p. 44 och 45; dom Duphar BV med flera, C-238/82, EU:C:1984:45, p. 16; dom Sodemare med flera, C-70/95, EU:C:1997:301, p. 27; dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 17 och 18; dom Paraschi, C-349/87, EU:C:1991:372, p. 15 samt dom Stöber and Piosa Pereira, C-4/95 och C-5/95, EU:C:1997:4, p. 36.

I upphandlingsdirektiven upplyses om att direktiven inte påverkar hur medlemsstaterna organiserar sina sociala trygghetssystem. Det är inte helt klart vad som avses med ordet påverka i det här sammanhanget. Utredningen anser att ordalydelsen inte ger stöd för en tolkning som innebär att direktiven inte ska tillämpas vid upphandling som avser anskaffningar som sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Det ligger enligt utredningens mening i stället närmast tillhands att tolka denna upplysning som att direktiven inte påverkar medlemsstaternas rätt att utforma de sociala trygghetssystemen som exempelvis icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (som faller utanför EU:s kompetens) eller som ekonomiska tjänster av allmänt intresse (som myndigheterna kan tillhandahålla själva och som därför inte behöver konkurrensutsättas).

Det bör i sammanhanget betonas hur artikel 153 i EUF-fördraget – vilken reglerar EU:s och medlemsstaternas befogenhet inom området för social trygghet – är formulerad. I artikel 153.4 anges att de bestämmelser som antagits enligt denna artikel [153] inte ska påverka medlemsstaternas rätt att fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet och inte i väsentlig grad ska påverka den finansiella jämvikten i dessa. Upphandlingsdirektiven har inte antagits med stöd av artikel 153 i EUF-fördraget.23 De rättsliga grunderna för de direktiven är artiklarna 53, 62 och 114 i EUF-fördraget.

Utredningen konstaterar att det råder osäkerhet kring vad som ryms i medlemsstaternas bestämmanderätt när det gäller utformningen av sociala trygghetssystem. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det inte går att slå fast att upphandling av fonder till fondtorget inte omfattas av upphandlingsdirektiven enbart på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Det gäller särskilt med hänsyn till ordalydelsen av artikel 153.4 i EUF-fördraget och EU-domstolens uttalanden om att avsaknaden av harmoniserade regler beträffande utformningen av sociala trygghetssystem innebär att det ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet och villkoren för att ha rätt till förmåner.

23 Jämför dom kommissionen mot Republiken Tjeckien, C-343/08, EU:C:2010:14, p. 66 och 67 och dom kommissionen mot republiken Polen, C–271/09, EU:C:2011:855, p. 43.

Nästa fråga för utredningen att ta ställning till blir då om upphandling av fonder till fondtorget omfattas av något av EU:s upphandlingsdirektiv.

8.3. Upphandlingsdirektiven

8.3.1. Utgångspunkter för en ny reglering

Utredningens bedömning: Ett nytt regelverk för upphandling

av fonder till premiepensionens fondtorg bör bara införas om sådan upphandling inte omfattas av tillämpningsområdet för något av EU:s upphandlingsdirektiv.

Bakgrund

Det finns fyra lagar på upphandlingsområdet: lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Sistnämnda lag gäller upphandling av bland annat militär utrustning och annan utrustning av känslig karaktär och kommer därför inte att behandlas inom ramen för detta betänkande.

Lagarna genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet) i svensk rätt (i det följande benämnda upphandlingsdirektiven).

Upphandlingslagarna och upphandlingsdirektiven reglerar hur en upphandlande myndighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. För att säkerställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknadsmässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestämmelser om hur urvalet och tilldelningen ska

gå till. Ett av syftena med bestämmelserna i regelverken är att skydda leverantörerna mot de upphandlande myndigheternas godtycke.24

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har till uppgift att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. I uppdraget ingår att analysera om något av de befintliga regelverken för upphandling kan och

bör tillämpas vid sådan upphandling. En första fråga som utredningen

måste ta ställning till är dock om något av de befintliga regelverken

ska tillämpas.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Skulle upphandling av fonder till fondtorget falla inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven saknas rättsliga förutsättningar för att införa ett regelverk för sådan upphandling som avviker från direktivet. Ett första steg i analysen är därför att bedöma om upphandling av fonder till fondtorget faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven.

Om så bedöms vara fallet är det visserligen möjligt att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget så länge regelverket inte avviker från direktivet. Eftersom upphandlingsdirektiven har genomförts i svensk rätt framstår det emellertid inte som särskilt ändamålsenligt att under sådana förutsättningar införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Ett sådant regelverk skulle nämligen rimligtvis inte i några väsentliga avseenden avvika från de befintliga svenska regler som genomför direktivet.

Upphandlingslagarna innehåller även regler för upphandling som faller utanför det direktivstyrda området, till exempel för direktupphandlingar och upphandlingar under tröskelvärdena. Utredningen kommer även att analysera om dessa regler blir tillämpliga vid upphandlingen av fonder till fondtorget. Nationella regler som gäller utanför det direktivstyrda området utgör emellertid inte något rättsligt hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget eftersom sådana regler kan ändras av riksdagen.

I det följande analyseras om upphandling av fonder till fondtorget faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna.

24 Se till exempel dom Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, p. 34.

8.3.2. Ska upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg betraktas som en eller flera upphandlingar?

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie-

pensionens fondtorg bör inte betraktas som flera upphandlingar utan som en upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

Två myndigheter kommer att dela på ansvaret för premiepensionens fondtorg

Den nya myndigheten ska ha till uppdrag att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder. I myndighetens uppdrag ska även ingå att ansvara för nödvändig avtalshantering och löpande granskning av att fondförvaltarna lever upp till ställda krav och villkor. Det är således den nya myndigheten som ska ingå avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal) med fondförvaltarna.

Pensionsmyndigheten ska även fortsättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och ha i uppdrag att administrera pensionsspararnas val av fonder. Om en pensionssparare väljer att placera premiepensionsmedel i en fond på fondtorget är det således Pensionsmyndigheten som – för statens räkning – kommer att köpa och äga andelarna i fonden. Ersättningen till fondförvaltaren (förvaltningsavgiften) kommer att betalas av Pensionsmyndigheten.25

Det är staten genom den nya myndigheten som kommer att vara civilrättsligt bunden av avtalet i förhållande till fondförvaltaren, även om ersättningen till fondförvaltaren kommer att betalas av Pensionsmyndigheten. Myndigheternas respektive uppdrag beträffande premiepensionssystemet och förhållandet dem emellan kommer att regleras i lag. Detta behandlas närmare i kapitel 13.

25 Fondandelarna köps till en viss kurs (NAV). Kursen utgör ett marknadsvärde och i det värdet är förvaltningsavgiften inräknad. Förvaltningsavgiften debiteras fonden varje dag och påverkar kursen negativt. På det sättet betalar fondandelsägarna förvaltningsavgiften.

En eller flera upphandlingar?

I rättsfallet kommissionen mot Frankrike behandlades frågan om huruvida det rör sig om en eller flera upphandlingar med avseende på berörda parter och antalet ingående kontrakt.26 Domstolen uttalade bland annat att varje upphandling ska bedömas utifrån sitt sammanhang och sina särdrag.27

Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan sägas bestå av tre delar.

Den första delen innebär att den nya myndigheten genom ett upphandlingsförfarande väljer ut fonder och ingår avtal med fondförvaltarna. Avtalet kommer att innehålla villkor för de transaktioner som senare ska genomföras av Pensionsmyndigheten när pensionsspararnas val av fonder administreras. Det gäller bland annat villkor som reglerar den ersättning som Pensionsmyndigheten ska betala om myndigheten, för en pensionssparares räkning, köper andelar i en fondförvaltares fond. Den nya myndigheten kommer inte att betala någon ersättning till fondförvaltarna. Det kommer med andra ord inte att betalas någon ersättning enbart för att en fond erbjuds på fondtorget.

Den andra delen innebär att den nya myndigheten tillhandahåller fondtorget åt Pensionsmyndigheten för att denna myndighet ska kunna administrera pensionsspararnas val av fonder. Som framgår ovan kommer myndigheternas respektive uppgifter och förhållandet dem emellan att vara reglerat i lag.28 Det centrala i det här sammanhanget är att Pensionsmyndigheten inte kommer att betala någon ersättning till den nya myndigheten för att den upphandlar fonder och förvaltar fondtorget. Förvaltningen av fondtorget kommer i stället att finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna (se avsnitt 13.8).

Den tredje delen innebär att Pensionsmyndigheten, på pensionsspararnas uppdrag, köper andelar i de fonder som erbjuds på fondtorget. Ersättningen för fondandelarna kommer att betalas av Pensionsmyndigheten (förvaltningsavgiften).

Varje enskild del i processen involverar således olika parter. Den första delen involverar den nya myndigheten och fondförvaltarna. Den andra delen involverar den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten. Den tredje delen involverar Pensionsmyndigheten och fond-

26 Dom kommissionen mot Frankrike, C-16/98, EU:C:2000:541. 27 Dom kommissionen mot Frankrike, C-16/98, EU:C:2000:541, p. 65. 28 Pensionsmyndighetens uppdrag regleras även genom regleringsbrev och särskilda uppdrag.

förvaltarna. Mot den bakgrunden skulle man kunna hävda att en upphandling av fonder till fondtorget i själva verket består av tre olika upphandlingar.

Den nu beskrivna ordningen kan enligt utredningens uppfattning emellertid bäst liknas vid ett ramavtal. Kännetecknande för ett ramavtal är att det fastställer villkoren för kontrakt som senare, under en viss angiven period, ska tilldelas. Ett ramavtal kan antingen fastställa samtliga villkor för avrop, eller endast vissa av dem. I sistnämnda fall måste vissa nödvändiga villkor fastställas vid avropet.

När Pensionsmyndigheten för en pensionssparares räkning köper andelar i en fond kommer transaktionen att ske i enlighet med de villkor, bland annat pris, som har slagits fast i avtalet mellan den nya myndigheten och fondförvaltaren. Detta liknar därför ett avrop.

Mot den bakgrunden anser utredningen att man vid bedömningen av om något av upphandlingsdirektiven blir tillämpligt vid upphandling av fonder till fondtorget bör betrakta de olika delarna i processen som en helhet, det vill säga som en enda upphandling.

8.4. LOU-direktivet

8.4.1. Ingås ett kontrakt enligt LOU-direktivet?

Utredningens bedömning: Det avtal som ingås mellan den nya

myndigheten och en fondförvaltare utgör inte ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet. Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg faller därför utanför tillämpningsområdet för nämnda direktiv.

Tillämpningsområdet för LOU-direktivet

I LOU-direktivet regleras upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster vilkas värde överstiger vissa tröskelvärden. Med upphandling avses enligt artikel 1.2 i nämnda direktiv en eller flera upphandlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt om byggentreprenader, varor eller tjänster från leverantörer som valts ut av dessa upphandlande myndigheter, oberoende av om byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt

ändamål eller inte.29 Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling.

Med offentligt kontrakt avses enligt artikel 2.1.5 i LOU-direktivet ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera leverantörer och en eller flera upphandlande myndigheter, och 2) avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 15 § lagen om offentlig upphandling.

För att det ska uppstå ett offentligt kontrakt krävs enligt rättspraxis från EU-domstolen även att avtalet innefattar en motprestation, det vill säga som huvudregel betalning.30

Skälen för utredningens bedömning

Vad upphandlas?

Det kan diskuteras vad som egentligen anskaffas när den nya myndigheten upphandlar fonder till premiepensionens fondtorg. Anskaffningen skulle kunna sägas avse själva tillhandahållandet av fonderna på fondtorget, det vill säga att fonderna görs tillgängliga för köp av Pensionsmyndigheten. Anskaffningen skulle också kunna sägas avse andelar i de fonder som erbjuds på fondtorget.

Situationen kan, som nämns i det föregående, jämföras med ett ramavtal. Ett sådant avtal slår helt eller delvis fast villkoren för flera framtida anskaffningar under en given tidsperiod. Det är i ett ramavtal inte bestämt vilka volymer som den upphandlande myndigheten kommer att köpa av det som omfattas av avtalet. De leverantörer som avtal tecknas med åtar sig således att vid en senare tidpunkt, när det påkallas av den upphandlande myndigheten, leverera de varor eller tjänster som avtalet avser till de villkor som anges i avtalet (så kallade avrop). Någon ersättning betalas inte enbart för att den upphandlande myndigheten och leverantören har ingått ett ramavtal. Betalning sker i stället i samband med själva anskaffningen.

Den nya myndigheten kommer att ingå fondavtal med ett antal fondförvaltare. De villkor som kommer att gälla för köp av andelar i fonderna slås fast i avtalet, vilket kommer att vara tidsbegränsat. Det kommer i avtalet inte bestämmas hur många andelar Pensionsmyn-

29 I direktivet benämns leverantörer som ekonomiska aktörer. 30 Se till exempel dom Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, p. 39.

digheten ska köpa i varje fond. Fondförvaltaren kommer att få ersättning när Pensionsmyndigheten köper fondandelar.

Begreppet anskaffa ska, enligt förarbetena till lagen om offentlig upphandling, förstås i vid mening som att få tillgång till fördelarna av varorna eller tjänsterna. Den upphandlande myndigheten behöver inte ha syftet att själv tillgodogöra sig det som anskaffas.31

I förevarande fall är det Pensionsmyndigheten – men i slutänden pensionsspararna – som får tillgång till fördelarna av fonderna. Det är dock synnerligen tveksamt om myndigheten kan sägas få tillgång till fördelarna enbart genom att fonderna tillhandahålls på fondtorget. Fördelarna med fonderna borde i första hand uppstå när myndigheten köper andelar i dem. Det är nämligen då möjligheterna till avkastning uppstår.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det ligger närmast tillhands att anse att det är fondandelar som anskaffas när den nya myndigheten upphandlar fonder till fondtorget. Själva tillhandahållandet av fonderna på fondtorget innebär enligt utredningens mening således inte en anskaffning i sig.

LOU-direktivet innehåller inget undantag för köp av finansiella instrument

Andelar i UCITS-fonder och alternativa investeringsfonder, vilka är de fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg, är finansiella instrument i den mening som avses i LOU-direktivet.32 Direktivet innehåller inte något uttryckligt undantag för köp av finansiella instrument. Däremot undantas finansiella tjänster i samband med köp av finansiella instrument från direktivets tillämpningsområde (artikel 10.e i LOU-direktivet och 3 kap. 24 § första stycket 1 lagen om offentlig upphandling).

Det är svårt att förstå syftet med att tjänster i samband med ett köp av finansiella instrument undantas från direktivets tillämpnings-

31Prop. 2015/16:195 del 2, Nytt regelverk om upphandling, s. 933. 32 Se artikel 10.e i LOU-direktivet som hänvisar till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG. Artikel 10.e i LOU-direktivet har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § andra stycket lagen om offentlig upphandling som hänvisar till lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

område om inte också själva transaktionen undantas. Något sådant undantag finns emellertid inte.

Kammarrätten i Stockholm har prövat om förvärv av onoterade aktier faller inom tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling

Kammarrätten i Stockholm har i en dom prövat om köp av onoterade aktier omfattas av lagen om offentlig upphandling (i dess lydelse före den 1 januari 2017).33

Kammarrätten konstaterade inledningsvis att köp av aktier inte undantas från tillämpningsområdet för nämnda lag. Kammarrätten fann därefter att den upphandlande myndigheten (ett kommunalt fastighetsbolag) köpt aktierna i ett bolag enbart i syfte att få till stånd ett byggentreprenadkontrakt med en specifik leverantör som var knuten till bolaget. Omständigheter som kunde visa detta var bland annat den korta tidsperioden för alla händelser och att man kunde visa att den upphandlande myndigheten sedan en tid tillbaka haft för avsikt att ingå ett byggentreprenadkontrakt med leverantören.

Mot den bakgrunden ansåg kammarrätten att myndigheten genom köpet av aktier hade tilldelat ett entreprenadkontrakt enligt lagen om offentlig upphandling.

Någon annan relevant praxis har utredningen inte funnit.

Sammantagen bedömning

Köp av finansiella instrument är, som framgår ovan, inte uttryckligen undantaget från tillämpningsområdet för LOU-direktivet.

För att ett avtal som ingås mellan en myndighet och en leverantör ska anses vara ett kontrakt i den mening som avses i nämnda direktiv ska det avse utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster.

Finansiella instrument är finansiella tillgångar som typiskt sett innehas för att ge avkastning. Det är uppenbart att sådana instrument inte utgör byggentreprenad. Finansiella instrument kan enligt utredningens uppfattning inte heller anses utgöra varor eller tjänster i den mening som avses i LOU-direktivet. Detta stöds av det faktum att det inte finns någon CPV-kod som avser finansiella instrument

33 Se Kammarrätten i Stockholms dom den 29 juni 2015 i mål nr 2737-14.

(CPV-nomenklaturen behandlas närmare i avsnitt 8.4.2). Det ligger dessutom i sakens natur att det inte går att upphandla ett specifikt finansiellt instrument, till exempel aktier i ett visst bolag.

Köp av finansiella instrument torde därför som huvudregel falla utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet på den grunden att det inte utgör ett kontrakt i direktivets mening. Undantag gäller om ett sådant köp – i likhet med omständigheterna i det ovan refererade avgörandet från kammarrätten – ingår som ett led i tilldelningen av ett annat kontrakt som omfattas av direktivet.

Med anledning av det nu anförda anser utredningen att LOUdirektivet inte blir tillämpligt vid upphandling av fonder till fondtorget.

8.4.2. Undantaget för finansiella tjänster

Utredningens bedömning: Om det avtal som ingås mellan den

nya myndigheten och en fondförvaltare skulle anses utgöra ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet, tvärtemot vad utredningen anser, bör upphandlingen omfattas av det undantag för finansiella tjänster som gäller enligt nämnda direktiv.

Vissa finansiella tjänster undantas från LOU-direktivets tillämpningsområde

Regelverket

Som nämnts i det föregående undantas finansiella tjänster i samband med vissa finansiella transaktioner från LOU-direktivets tillämpningsområde. Av artikel 10.e i nämnda direktiv framgår att direktivet inte ska tillämpas på offentliga tjänstekontrakt som avser finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG.34Artikeln har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § första stycket 1

34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.

och andra stycket lagen om offentlig upphandling som har en i princip identisk lydelse.

Vad som omfattas av begreppet finansiella tjänster bestäms enligt svenskt rätt av CPV-nomenklaturen

Det framgår inte av LOU-direktivet vad som omfattas av begreppet finansiella tjänster. Enligt förarbetena till lagen om offentlig upphandling bestäms detta av CPV-nomenklaturen (Common Procurement Vocabulary), närmare bestämt huvudgrupp 6000000-0 finans- och försäkringstjänster med tillhörande grupper och undergrupper.35

CPV-nomenklaturen är ett klassificeringssystem med numeriska koder för varor, tjänster samt bygg- och anläggningsarbeten. Klassificeringssystemet regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV), i lydelsen enligt Europeiska kommissionens förordning (EG) nr 213/2008.36 CPVnomenklaturen standardiserar de referenser som upphandlande myndigheter ska använda för att beskriva föremålet för upphandlingen.37

De numeriska koderna i CPV-nomenklaturen består av åtta siffror. Den nionde siffran är en kontrollsiffra för de tidigare. De två första siffrorna identifierar huvudgrupper (XX000000-Y), de tre första siffrorna identifierar grupper (XXX00000-Y) och de fyra första sifforna identifierar undergrupper (XXXX0000-Y). En siffra tycks därför ha fallit bort i den hänvisning till CPV-nomenklaturen som görs i förarbetena till lagen om offentlig upphandling. Den huvudgrupp som avses borde rätteligen vara 66000000-0 som avser just finans- och försäkringstjänster.

Det är viktigt att notera att CPV-kodernas funktion endast är att

benämna varor, tjänster och byggentreprenader. Koderna har alltså

35Prop. 2015/16:195 del 2, s. 971. 36 Se kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV. De bestämmelser som är nödvändiga för revideringen av CPV-nomenklaturen ska enligt artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) antas av kommissionen. 37 Skäl 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV).

inte någon rättslig verkan i sig utan är endast ett hjälpmedel för att korrekt kunna identifiera vilka varor, tjänster och byggentreprenader som avses.38

Viss vägledning om vilka tjänster som omfattas av undantaget finns i tidigare upphandlingsdirektiv och förarbetena till tidigare upphandlingslagar

Enligt artikel 1 a vii) i 1992 års upphandlingsdirektiv undantogs från direktivets tillämpningsområde kontrakt avseende finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överföring av värdepapper eller andra finansiella instrument samt centralbankstjänster.39 I skälen till direktivet uttalades att direktivet inte omfattade sådana finansiella tjänster som rörde instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskuldsförvaltningen, valutapolitiken eller annan politiskt beslutad verksamhet som innefattade transaktioner med värdepapper och andra finansiella instrument.

Nämnda artikel genomfördes i svensk rätt i 5 kap. 1 § andra stycket 5 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Av nämnda paragraf framgick att lagens bestämmelser om upphandling av tjänster inte skulle tillämpas i fråga om finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.

I förarbetena uttalades att nämnda bestämmelser innebar att en upphandlande enhet som i förvaltningen av sitt kapital önskade anlita en bank för emission av värdepapper inte behövde upphandla den tjänsten. Om den upphandlande enheten däremot önskade att till exempel en bank skulle ta på sig förvaltningen av kapitalet ansågs detta vara en tjänst som inte främst avsåg utgivning av värdepapper utan som snarare utgjorde en sådan finansiell tjänst som skulle upphandlas.40

I 2004 års upphandlingsdirektiv fick undantaget för finansiella tjänster en något annorlunda lydelse jämfört med i 1992 års upphandlingsdirektiv.41 Den nya lydelsen tycks emellertid inte ha inne-

38Prop. 2015/16:195 del 1, s. 464. 39 Rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster. 40 Regeringens proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling, s. 95. 41 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.

burit någon ändring i sak. Enligt artikel 16 d i 2004 års direktiv skulle direktivet inte tillämpas på sådana offentliga tjänstekontrakt som avsåg finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument, särskilt inte transaktioner för att förse de upphandlande myndigheterna med pengar eller kapital, samt centralbankstjänster. I skäl 27 till direktivet uttalades att direktivet inte omfattade sådana finansiella tjänster som rörde instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskulden, förvaltningen av reserver eller annan politiskt beslutad verksamhet som innefattade handel med värdepapper och andra finansiella instrument, i synnerhet inte transaktioner för att förse en upphandlande myndighet med pengar eller kapital.

Nämnda artikel genomfördes i svensk rätt i 1 kap. 6 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Enligt den paragrafen gällde inte lagen för kontrakt som avsåg finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument. Paragrafen hade således en delvis annorlunda lydelse än motsvarande paragraf i 1992 års lag. Ändringarna tycks emellertid enbart ha varit av språklig karaktär. Lydelsen i 2007 års upphandlingslag liknar mer den lydelse som gäller enligt nu gällande lag om offentlig upphandling. I förarbetena till 2007 års lag behandlades inte tillämpningsområdet för undantaget för finansiella tjänster över huvud taget.

Skälen för utredningens bedömning

Som framgår av avsnitt 8.4.1 bedömer utredningen att det fondavtal som kommer att ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare inte utgör ett kontrakt i den mening som avses i LOUdirektivet. Om det, tvärtemot utredningens bedömning, skulle anses att avtalet är ett sådant kontrakt, blir nästa fråga att ta ställning till om upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan anses omfattas av undantaget för finansiella tjänster. Utredningen väljer att ta upp och behandla denna frågeställning för att den ska kunna belysas i den fortsatta beredningen.

Det bör betonas att undantaget för finansiella tjänster inte avser den transaktion som sker, utan tjänster i samband med en transaktion. Rent språkligt indikerar uttrycket i samband med att de tjänster

som avses är tjänster som omgärdar transaktionen. När det gäller upphandling av fonder till fondtorget skulle tjänsten i så fall vara själva tillhandahållandet av fonderna på fondtorget.

Som framgår av det föregående ger LOU-direktivet ingen ledning om vilka tjänster som ingår i begreppet finansiella tjänster. Enligt förarbetena till lagen om offentlig upphandling bestäms detta av huvudgrupp 66000000-0 i CPV-nomenklaturen med tillhörande grupper och undergrupper.42

Vilka tjänster som omfattas av de CPV-koder som ingår i huvudgrupp 66000000-0 är inte helt enkelt att utläsa och koderna tycks i vissa fall även vara motstridiga. En CPV-kod som inte omfattas av nämnda huvudgrupp, och som således faller utanför undantaget för finansiella tjänster, är 79910000-6 som avser kapitalförvaltning. CPV-kod 66140000-3, som avser aktieförvaltning, och CPV-kod 66141000-0, som avser förvaltning av pensionsfonder, omfattas däremot av huvudgruppen i fråga. Såväl aktieförvaltning som förvaltning av pensionsfonder skulle enligt utredningens uppfattning kunna utgöra kapitalförvaltning som alltså faller utanför undantaget.

Eftersom det inte finns någon vägledning om vilka tjänster som omfattas av de CPV-koder som ingår i huvudgruppen 66000000-0, får bedömningen av vilka tjänster som omfattas i första hand ske genom en språklig tolkning.

En CPV-kod som rent språkligt skulle kunna anses inbegripa tillhandahållande av fonder på fondtorget är CPV-kod 66131100-8 som avser pensionsinvesteringar. Tillhandahållandet av fonder på fondtorget sker för att pensionsspararna ska kunna placera sina premiepensionsmedel i fonder. Sådana placeringar får anses utgöra pensionsinvesteringar. Det som undantas från direktivets tillämpningsområde är, som framgår ovan, finansiella tjänster i samband

med en transaktion, inte själva transaktionen. I det här fallet utgör

transaktionen placeringen av premiepensionsmedel i fonder, det vill säga köpet av fondandelar. Mot den bakgrunden är utredningens bedömning att själva tillhandahållandet av fonder på fondtorget borde utgöra en sådan finansiell tjänst som omfattas av den CPVkod som avser pensionsinvesteringar.

Om det avtal som kommer att ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare, tvärtemot utredningens uppfattning, skulle anses utgöra ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet,

42Prop. 2015/16:195 del 2, s. 971.

innebär detta att tillhandahållande av fonder på fondtorget är en sådan finansiell tjänst som undantas från tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Upphandling av fonder till fondtorget skulle således falla utanför tillämpningsområdet för nämnda direktiv även på den grunden.

8.5. Lagen om offentlig upphandling

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie-

pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer i avsnitt 8.4 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet. I avsnittet behandlas även de svenska bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om tillämpningsområdet. De svenska bestämmelserna är i sak likalydande med direktivets bestämmelser. Upphandling av fonder till fondtorget faller följaktligen även utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling i den del lagen är direktivstyrd.

Lagen om offentlig upphandling innehåller emellertid även regler som gäller för upphandlingar utanför det direktivstyrda området. Dessa bestämmelser finns i 19 kap. nämnda lag. Kapitlet gäller för upphandlingar under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och vissa särskilda tjänster som anges i bilagorna 2 och 2 a till lagen (19 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling). Frågan är om upphandling av fonder till fondtorget kan anses omfattas av bestämmelserna i detta kapitel.

Av 19 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling framgår att bestämmelserna i bland annat 1 kap. (lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner) och 3 kap. (undantag) även gäller för upphandlingar enligt 19 kap. (det vill säga för upphandlingar på det icke direktivstyrda området).

De direktivstyrda bestämmelserna om tillämpningsområdet och undantagen i lagen om offentlig upphandling är således tillämpliga även vid upphandlingar enligt 19 kap. nämnda lag (det icke direktiv-

styrda området). Detta innebär att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd.

8.6. LUF-direktivet och LUK-direktivet

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie-

pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LUFdirektivet och LUK-direktivet.

Tillämpningsområdet för LUK-direktivet

LUK-direktivet reglerar upphandling av byggkoncessioner och tjänstekoncessioner (artikel 1). Det som skiljer en byggkoncession och en tjänstekoncession från ett byggentreprenadkontrakt och ett tjänstekontrakt är, något förenklat, ersättningsformen. Ersättningen vid en koncession består helt eller delvis av rätten att utnyttja det som koncessionen avser.

Koncession definieras i artikel 5.1 första stycket i LUK-direktivet som en tjänstekoncession eller en byggkoncession. Den koncession som det skulle kunna bli fråga om när det gäller upphandling av fonder till fondtorget är tjänstekoncession.

Med tjänstekoncession avses enligt artikel 5.1 första stycket b och andra stycket i LUK-direktivet ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad till en eller flera leverantörer.43Dessutom ska ersättningen för tjänsten utgöras av antingen enbart rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels sådan rätt, dels betalning. Slutligen krävs att kontraktet innefattar att en verksamhetsrisk övertas av koncessionshavaren. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i bland annat 1 kap. 13 § lagen om upphandling av koncessioner.

Ersättningen vid en tjänstekoncession består alltså helt eller delvis av rätten att utnyttja det som koncessionen avser. Detta innebär

43 I direktivet benämns leverantörer som ekonomiska aktörer.

att ersättning endast får utgå på två sätt: antingen genom att leverantören får rätt att utnyttja föremålet för koncessionen eller genom att leverantören dels får en sådan rätt, dels får betalning. En rätt att utnyttja det som koncessionen avser föreligger till exempel om leverantören får rätt att uppbära ersättning för tjänsten från tredje man. Ersättningen till leverantören får inte utgå endast som betalning från den upphandlande myndigheten. Ersättningen är i det fallet nämligen inte till någon del avhängig av leverantörens egen rätt att utnyttja tjänsten.44 I sådana fall utgör kontraktet i stället ett vanligt tjänstekontrakt.

I kravet att koncessionshavaren ska ha rätt att utnyttja den tjänst som är föremål för koncessionen ligger även att koncessionshavaren tar över verksamhetsrisken. Verksamhetsrisk omfattar enligt artikel 5.1 andra stycket i LUK-direktivet antingen efterfrågerisk eller utbudsrisk eller båda. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 22 § lagen om upphandling av koncessioner. Risk som är relaterad till efterfrågan tar sikte på den risk som faktiskt hör samman med själva efterfrågan av de tjänster som kontraktet omfattar. Med risk i fråga om utbud ska förstås risken vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för kontraktet. Det ska vara fråga om risker som ligger utanför parternas kontroll. Riskerna ska vara kopplade till koncessionsföremålet. Andra risker som alltid gör sig gällande i avtalsförhållanden såsom risker för avtalsbrott eller omständigheter som kan hänföras till force majeure är således inte avgörande för klassificeringen som en koncession.45

Med övertagande av verksamhetsrisk avses enligt artikel 5.1 andra stycket i LUK-direktivet att en koncessionshavare genom koncessionen vid normala verksamhetsförhållanden inte är garanterad att få tillbaka de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 23 § lagen om upphandling av koncessioner. För att det ska vara fråga om en övergång av verksamhetsrisk krävs även att koncessionshavaren genom koncessionen utsätts för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att eventuella förluster inte ska vara endast nominella eller försumbara.46

44Prop. 2015/16:195 del 1, s. 352. 45Prop. 2015/16:195 del 2, s. 1309. 46 I direktivet uttrycks förändringar på marknaden som marknadens nycker.

En risk att utsättas för förändringar på marknaden kan till exempel ta sig uttryck i en risk för att utsättas för konkurrens från andra leverantörer eller för bristande jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Vidare kan den utgöras av en risk för insolvens hos dem som är betalningsskyldiga för tillhandahållna tjänster, för att inkomsterna inte ska täcka samtliga kostnader eller för att stå ansvaret för alla sorters skador som uppkommer till följd av brister i tjänsten.47

Rättspraxis från EU-domstolen

Frågor om tjänstekoncessioner har behandlats av EU-domstolen i flera avgöranden. Dessa mål har i allt väsentligt avgjorts före antagandet av LUK-direktivet. Fram till antagandet av nämnda direktiv har tjänstekoncessioner varit undantagna från tillämpningsområdet för EU:s upphandlingsregelverk. En stor del av EU-domstolens praxis rörande koncessioner har således avsett tolkningen av dåvarande undantag.

I rättsfallet Parking Brixen behandlades skillnaden mellan tjänstekontrakt och tjänstekoncessioner.48 Målet rörde drift av en parkeringsplats där leverantören inte fick någon ersättning från den myndighet som beställt tjänsten utan uteslutande fick ersättning från dem som använde parkeringsplatsen. EU-domstolen uttalade att ett offentligt tjänstekontrakt innefattar en motprestation som den upphandlande myndigheten betalar direkt till leverantören. I den situation som förelåg i målet härrörde inte leverantörens ersättning från den ifrågavarande myndigheten utan från de avgifter som tredje man betalade för användningen av parkeringsplatsen. Detta betalningssätt innebar enligt domstolen att leverantören tog verksamhetsrisken för de ifrågavarande tjänsterna, vilket ansågs kännetecknande för en tjänstekoncession.

I rättsfallet Eurawasser ansåg domstolen att om en leverantör inte får ersättning direkt från den upphandlande myndigheten men har rätt att uppbära ersättning från tredje man, är kriterierna för en tjänstekoncession uppfyllda.49 Domstolen ansåg nämligen att när det överenskomna sättet att ersätta en leverantör består i en rätt för leverantören att utnyttja sina egna tjänster tar leverantören på sig

47 Dom Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130, p. 37. 48 Dom Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, p. 39 och 40. 49 Dom Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, p. 57, 59 och 66.

den risk som är förenad med utnyttjandet av de aktuella tjänsterna. Risken ansågs förbunden med det ekonomiska utnyttjandet av tjänsten.

I rättsfallet Oymanns behandlades bland annat huruvida ett vårdavtal där leverantören var förpliktigad att tillhandahålla vissa tjänster till försäkrade personer och få ersättning för dessa från allmänna medel utgjorde en tjänstekoncession.50 Priserna för de olika formerna av prestationer reglerades i avtalet liksom dess varaktighet. Den upphandlande myndigheten betalade ensam hela ersättningen till leverantören.

Domstolen uttalade att en tjänstekoncession kännetecknas av en situation där den upphandlande myndigheten överför rätten att utnyttja en viss tjänst till en leverantör, vilken inom ramen för avtalet har viss ekonomisk frihet att bestämma villkoren för hur denna rätt utnyttjas och därmed också i huvudsak står riskerna för detta utnyttjande. Domstolen jämförde därvid med ett ramavtal och påpekade att ett sådant avtal kännetecknas av att den verksamhet som en leverantör som är part i avtalet bedriver är reglerad på så vis att alla kontrakt som denna leverantör ingår under en given tidsperiod måste följa de villkor som anges i ramavtalet.

Eftersom villkoren för leverantörens verksamhet definierades i avtalet ansåg domstolen att leverantören inte hade den grad av ekonomisk frihet som kännetecknar en tjänstekoncession. Av betydelse var också att den upphandlade myndigheten ensam betalade hela ersättningen till leverantören. Avtalet i fråga ansågs därför utgöra ett ramavtal och inte en tjänstekoncession.

Skälen för utredningens bedömning

Utgör upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg sådan upphandling som avses i LUF-direktivet?

LUF-direktivet omfattar verksamheter som avser 1) tillhandahållande av gas, värme, el, dricksvatten, transporttjänster, posttjänster, hamn eller flygplats, 2) utvinning av olja och gas samt 3) prospektering eller utvinning av kol eller andra fasta bränslen (artikel 1.2 som hänvisar till artiklarna 8–14). Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

50 Dom Oymanns, C-300/07, EU:C:2009:358, p. 71–76.

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kan inte anses omfattas av tillämpningsområdet för LUF-direktivet eller lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

Utgör upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg sådan upphandling som avses i LUK-direktivet?

Vid bedömningen av om LUK-direktivet blir tillämpligt vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är den första fråga som utredningen har att ta ställning till om det avtal som ska ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare är att betrakta som en tjänstekoncession.

Rätten att utnyttja tjänsten

Det första villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession är att ersättningen åtminstone delvis består av rätten att utnyttja tjänsten. I rätten att utnyttja tjänsten ska enligt EU-domstolen ligga en viss grad av ekonomisk frihet (Oymanns, C-300/07). En rätt att utnyttja den tjänst som tillhandahålls föreligger till exempel om leverantören har rätt att få ersättning för tjänsten från tredje man.

När det gäller upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer ersättning endast att betalas om pensionssparare väljer att placera premiepensionsmedel i en eller flera fonder. Det finns således inga garantier för att en fondförvaltare kommer att få ersättning uppgående till ett visst belopp. Som konstateras i tidigare avsnitt kan denna ordning liknas vid ett ramavtal. Om Pensionsmyndigheten, för en pensionssparares räkning, köper andelar i en viss fond är de villkor som gäller för köpet, särskilt i fråga om tänkt pris (avgiftens storlek), redan fastslagna i det avtal som ingåtts mellan den nya myndigheten och fondförvaltaren. Detta talar enligt utredningens mening med styrka för att en fondförvaltare som tillhandahåller fonder på fondtorget inte kan anses ha den grad av ekonomisk frihet som kännetecknar en koncession.

Det är de enskilda pensionsspararna som väljer i vilka fonder på fondtorget de vill placera sina premiepensionsmedel. Avgiften för förvaltningen av medlen kommer att bekostas ur den enskilda spara-

rens medel. Den enskilda spararen äger emellertid inte medlen utan har i stället en fordran på staten. Fondförvaltaren kommer således aldrig att ingå något avtal med pensionsspararna. Avtalet kommer i stället att ingås med den nya myndigheten. Det är sedan Pensionsmyndigheten, i egenskap av försäkringsgivare och den som administrerar spararnas val, som ensam kommer att betala hela ersättningen till fondförvaltaren. Att det inte är den upphandlande myndigheten utan en annan myndighet som betalar ersättningen saknar enligt utredningens uppfattning betydelse för bedömningen av om fondförvaltaren ska anses ha rätt att utnyttja den upphandlande tjänsten. Staten är en enda juridisk person. Att det är en myndighet som upphandlar tjänsten och en annan som betalar ersättningen följer av respektive myndighets uppdrag. Det centrala i det här sammanhanget är att fondförvaltarna inte kommer att få någon ersättning från tredje part.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att den ersättning som betalas till en fondförvaltare inte till någon del kan anses avhängig fondförvaltarens egen rätt att utnyttja tjänsten. Det första villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession kan därmed inte anses uppfyllt.

Övertagande av verksamhetsrisk

Det andra villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession är att verksamhetsrisken ska tas över av leverantören. Så anses ske om leverantören inte är garanterad att kompenseras för de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen samt om leverantören genom koncessionen utsätts för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att eventuella uppskattade förluster för koncessionshavaren inte endast är nominella eller försumbara.

Typexemplen för tjänstekoncessioner är drift av parkeringsplats och bedrivande av restaurang- eller kaféverksamhet i lokaler som tillhandahålls av en myndighet. I dessa situationer är det tydligt att koncessionshavaren haft kostnader för investeringar i samband med iordningställandet av parkeringsplatsen respektive restaurangen eller kaféet. För att få igen utgifterna för dessa investeringar och för att

verksamheten ska löna sig framgent är koncessionshavaren beroende av intäkterna från parkeringen respektive restaurangen eller kaféet. I dessa fall är det tydligt att verksamhetsrisken har övergått från den upphandlande myndigheten till leverantören.

En fullt så tydlig övergång av verksamhetsrisk sker inte vid tillhandahållandet av en fond på fondtorget. Till skillnad från parkeringsplatsen respektive restaurangen eller kaféet i exemplet ovan kommer de fonder som upphandlas till fondtorget inte att ha bildats enbart för att tillhandahållas på fondtorget. Tvärtom följer av det näringsrättsliga regelverket att de fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget ska vara öppna för allmänheten (1 kap. 1 § 9 och 25 lagen om värdepappersfonder).51 Det innebär att fonderna inte kan begränsas till att enbart ta emot investeringar i form av premiepensionsmedel från Pensionsmyndigheten. Det står med andra ord fondförvaltarna fritt att marknadsföra och sälja andelar i fonderna även utanför premiepensionssystemet.

De investeringar och de kostnader som är hänförliga till bildandet av en fond som sedermera erbjuds på fondtorget kan mot den bakgrunden inte sägas vara hänförliga till respektive uppstå genom att fonderna tillhandahålls på fondtorget. Förvaltarna kan inte heller, genom att tillhandahålla fonder på fondtorget, sägas utsättas för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att eventuella uppskattade förluster för förvaltarna inte är endast nominella eller försumbara. Förvaltarna skulle utsättas för marknadsexponering och risk även om fonderna inte erbjöds på fondtorget.

En fondförvaltare kan förstås välja att inte marknadsföra en fond till investerare utanför premiepensionssystemet, vilket kan få till följd att Pensionsmyndigheten är fondens största eller kanske enda investerare. Detta innebär dock enligt utredningens uppfattning inte att det har skett en övergång av verksamhetsrisken i den mening som avses i LUK-direktivet. Förvaltaren är nämligen inte förhindrad att marknadsföra och sälja andelar i fonden till andra investerare.

Saken skulle kunna bedömas annorlunda om de fonder som upphandlas till fondtorget skulle ha bildats enbart för premiepensionssystemet i den meningen att fonderna var lagligen förhindrade att ta

51 En specialfond får efter Finansinspektionens godkännande vända sig till en särskilt avgränsad krets investerare. Det är ovanligt att specialfonder begränsas på det sättet, men i de fall det förekommer kan det till exempel avse en viss yrkesgrupp eller medlemmar i ett visst fackförbund. En särskilt avgränsad krets investerare måste vara objektivt identifierbar och får inte heller vara för snäv.

emot investeringar utanför premiepensionssystemet. I en sådan situation ligger det närmare tillhands att anse att det sker en övergång av verksamhetsrisken. Så blir emellertid inte fallet med utredningens förslag.

Mot denna bakgrund anser utredningen att en fondförvaltare genom att tillhandahålla fonder på fondtorget inte kan anses ta över verksamhetsrisken i den mening som avses i LUK-direktivet.

Sammantagen bedömning

Utredningen anser att ett fondavtal varken kan anses innebära att ersättningen för tjänsten utgörs av rätten att utnyttja tjänsten eller att fondförvaltaren övertar verksamhetsrisken. Båda dessa förutsättningar måste vara uppfyllda för att det ska vara fråga om en tjänstekoncession. Detta innebär att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte kan anses omfattas av tillämpningsområdet för LUK-direktivet.

8.7. Lagen om upphandling av koncessioner

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie-

pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av koncessioner.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer i avsnitt 8.6 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LUK-direktivet. I avsnittet behandlas även de svenska bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om tillämpningsområdet. De svenska bestämmelserna är i sak likalydande med direktivets bestämmelser. Upphandling av fonder till fondtorget faller följaktligen även utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av koncessioner i den del lagen är direktivstyrd.

Lagen om upphandling av koncessioner innehåller emellertid, i likhet med lagen om offentlig upphandling, även regler som gäller för upphandlingar utanför det direktivstyrda området. Dessa bestäm-

melser finns i 15 kap. nämnda lag. Kapitlet gäller för upphandlingar under tröskelvärdena samt upphandling av koncessioner som avser sociala tjänster och vissa särskilda tjänster som anges i bilaga 3 till lagen (15 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner). Frågan är om upphandling av fonder till fondtorget kan anses omfattas av bestämmelserna i detta kapitel.

Till skillnad från motsvarande regler i lagen om offentlig upphandling anges inte i 15 kap. att lagens bestämmelser om tillämpningsområdet och undantag från detta ska tillämpas även på det icke direktivstyrda området. I förarbetena uttalas emellertid att det ligger i sakens natur att vissa övriga bestämmelser i lagen är tillämpliga även vid upphandling utanför det direktivstyrda området, nämligen bestämmelserna i 1 kap. (lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner) samt 3 kap. (undantag från lagens tillämpningsområde).52

De direktivstyrda bestämmelserna om tillämpningsområdet och undantag från detta i lagen om upphandling av koncessioner är således tillämpliga även vid upphandlingar enligt 15 kap. nämnda lag (det icke direktivstyrda området). Detta innebär att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av koncessioner, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd.

8.8. Sammanfattning

Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget.

Nästa steg blir att bedöma om något av de befintliga regelverken ändå kan och bör tillämpas vid sådan upphandling. Om befintliga regelverk inte bedöms vara ändamålsenliga ska utredningen föreslå ett sådant regelverk. Detta behandlas i avsnitt 9.2.

52Prop. 2015/16:195 del 2, s. 1373.

9. Utgångspunkter för en ny reglering

9.1. Upphandling eller valfrihetssystem?

Utredningens bedömning: Premiepensionens fondtorg bör inte

utformas som ett valfrihetssystem utan bör bygga på upphandling av fonder.

Skälen för utredningens förslag

Valfrihetssystem kan sägas utgöra ett alternativ till offentlig upphandling. De olika förfarandena uppvisar ett antal likheter. Både valfrihetssystem och offentlig upphandling kräver annonsering som följs av anbudsinlämning och ingående av avtal. Överprövning är möjlig enligt båda förfarandena. Det finns dock avgörande skillnader och den största ligger i kvalificeringsfasen.

I ett valfrihetssystem ska förfrågningsunderlaget löpande annonseras. Kontrakt tecknas kontinuerligt med leverantörerna vartefter deras ansökningar blir godkända. Alla leverantörer som lämnar in en ansökan som uppfyller de krav och villkor som framgår av förfrågningsunderlaget ska godkännas. Den enskilde väljer sedan en av de leverantörer som är anslutna till valfrihetssystemet.

Vid en upphandling är det i stället den leverantör som lämnat det mest förmånliga anbudet som tilldelas kontrakt. Vid upphandling sker således en utvärdering där leverantörernas anbud jämförs med varandra. Utvärderingen sker i regel genom användning av tilldelningskriterier som har anknytning till föremålet för upphandlingen. Normalt sett är det endast en eller ett fåtal leverantörer som tilldelas kontrakt.

Det nuvarande premiepensionssystemet har drag som har tydliga likheter med ett valfrihetssystem. För att få erbjuda en fond på premiepensionens fondtorg krävs att fondförvaltaren, efter en ansökan, ingår ett avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal) med Pensionsmyndigheten. Alla fondförvaltare som uppfyller de krav som ställs för att erbjuda fonder på fondtorget ska godkännas.

Det är enligt utredningens mening tydligt i kommittédirektiven att premiepensionens fondtorg inte ska utformas som ett valfrihetssystem. Det regelverk som utredningen har i uppdrag att föreslå ska tvärtom avse upphandling av fonder.

Det finns också mycket goda skäl för att välja den vägen. Utvecklingen på fondtorget visar för det första att nuvarande konstruktion inte har kunnat skydda pensionsspararna på ett tillräckligt bra sätt. Pensionsmyndigheten har under de senaste åren uppmärksammat att flera fondförvaltare genom bland annat försäljning och marknadsföring av fonder, eller bristande hantering av intressekonflikter, agerat på ett sätt som strider mot det avtal som ingåtts mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltaren. Myndigheten har därför sagt upp flera avtal på grund av avtalsbrott, och i vissa fall även polisanmält fondförvaltare för misstänkt ekonomisk brottslighet. Förundersökningar avseende allvarlig och omfattande ekonomisk brottslighet pågår. I vissa fall har även åtal väckts med anledning av ekonomisk brottslighet kopplad till fondtorget.

Fondtorget ska för det andra bidra dels till att målet för premiepensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet (se avsnitt 5.2.7). Detta kan enligt utredningens mening inte uppnås i lika hög grad med ett valfrihetssystem som med ett upphandlingsförfarande. Framför allt kraven på hög kvalitet och kostnadseffektivitet kräver att det görs en utvärdering och ett urval av fonder. Detta kan endast åstadkommas genom upphandling. Det bör i sammanhanget dessutom betonas att det numera är att betrakta som etablerad praxis att försäkringsgivare och innehavare av fondtorg tillämpar urvalsprocesser för fonder (se avsnitt 6.5).

Antalet fonder på fondtorget ska enligt kommittédirektiven vidare avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan myndighetens möjlighet att

kunna säkerställa att de fonder som erbjuds kan kontrolleras och är av god kvalitet. En sådan avvägning är, för det tredje, inte möjlig vid användning av ett valfrihetssystem.

Med anledning av det ovan anförda anser utredningen att premiepensionens fondtorg inte ska utformas som ett valfrihetssystem och att det regelverk som utredningen har i uppdrag att föreslå ska avse upphandling av fonder.

9.2. Kan och bör något av de befintliga regelverken för upphandling tillämpas?

Utredningens bedömning: Varken lagen (2016:1145) om offentlig

upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna eller lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner bör tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det bör i stället tas fram ett särskilt regelverk för sådan upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

I avsnitten 8.5–8.7 analyserar utredningen om någon av upphandlingslagarna (lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen om upphandling av koncessioner) blir tillämplig vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Utredningen bedömer att så inte är fallet.

Detta hindrar emellertid inte utredningen från att föreslå ett regelverk som innebär att någon av upphandlingslagarna ändå ska tillämpas vid sådan upphandling om så bedöms lämpligt. Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det anledning att föreslå ett nytt regelverk.

Det är också möjligt att föreslå ett regelverk som innebär en kombination av befintliga regler och nya regler. En sådan reglering skulle exempelvis kunna innebära att hela eller delar av någon av upphandlingslagarna ska gälla tillsammans med nya regler som är särskilt anpassade efter att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg.

Vad gäller lagen om upphandling av koncessioner bör understrykas att koncession egentligen är en särskild finansieringsform och att de regler som finns i nämnda lag är anpassade efter detta. Lagen om upphandling av koncessioner kan därför redan på den grunden inte anses ändamålsenlig för upphandling av fonder till fondtorget.

Inte heller bedöms lagen om upphandling inom försörjningssektorerna som ändamålsenlig, eftersom den lagen är särskilt anpassad efter de verksamheter som omfattas av lagen (tillhandahållande av gas, värme, el, dricksvatten, transporttjänster, posttjänster, hamn eller flygplats, utvinning av olja och gas, samt prospektering eller utvinning av kol eller andra fasta bränslen).

Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Nämnda lag är omfattande; den innehåller 22 kapitel med sammanlagt nästan 400 paragrafer. Därutöver finns kompletterande bestämmelser på EU-nivå och på förordningsnivå.

Lagen om offentlig upphandling ska kunna tillämpas vid anskaffningar av i princip alla slags varor, tjänster och byggentreprenader av varierande värden. Som en konsekvens av detta innehåller lagen en mängd bestämmelser av skiftande slag. Många av bestämmelserna är av sådan karaktär att de inte fyller någon funktion vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Lagen innehåller vidare omfattande regler om olika förfaranden och metoder för upphandling. Flera av dem förefaller inte bli relevanta vid upphandling av fonder till fondtorget.

Vad gäller vissa bestämmelser som sannolikt bör gälla även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg finns det inte behov av den detaljeringsgrad som gäller i lagen om offentlig upphandling. Ett syfte med den omfattande detaljregleringen kan antas vara att upphandlingarna ska styras så att utrymmet för missbruk minimeras. Det syftet kan emellertid uppnås även med ett mindre komplext regelverk, bland annat genom krav på att den nya myndigheten i upphandlingsdokumenten är tydlig med hur upphandlingen kommer att genomföras.

Det finns enligt utredningens uppfattning inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som lagen om offentlig upphandling vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Tvärtom riskerar ett sådant regelverk att bli svårtillämpat och göra upphandlingsprocessen onödigt komplicerad och resurskrävande.

Lagen om offentlig upphandling bedöms därför inte vara ändamålsenlig vid upphandling av fonder till fondtorget.

Sammanfattningsvis innebär detta att befintliga regelverk för upphandling inte bör tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det bör enligt utredningens uppfattning i stället tas fram ett särskilt regelverk för sådan upphandling.

9.3. Ett flexibelt och särskilt anpassat regelverk

Utredningens bedömning: Ett regelverk för upphandling av fon-

der till premiepensionens fondtorg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget.

Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt utformas med befintliga eller föreslagna upphandlingsregler som förebild.

Regelverket bör uppfylla berättigade krav på rättssäkerhet.

Skälen för utredningens bedömning

Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för både upphandlingsdirektiven och de svenska regler som gäller för upphandling på det icke direktivstyrda området finns utrymme för att skapa ett regelverk som är särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet bör komma till uttryck i det regelverk för upphandling som föreslås.

Ett ändamålsenligt regelverk kännetecknas vidare enligt utredningens uppfattning av att den nya myndigheten ges möjlighet att anpassa upphandlingarna utifrån de omständigheter som råder i det enskilda fallet. Det regelverk som föreslås bör därför i första hand ange ramarna för myndighetens handlingsutrymme. Inom ramen för detta handlingsutrymme kan myndigheten göra de skönsmässiga bedömningar som krävs för att tillhandahålla fonder som uppfyller ovan nämnda krav (jämför avsnitt 6.5).

Det är samtidigt av största vikt att regelverket uppfyller berättigade krav på rättssäkerhet. Den nya myndighetens handlingsutrymme kan således inte vara oinskränkt, utan intresset av handlingsutrymme för myndigheten måste balanseras mot intresset av förutsebarhet, transparens och möjlighet till överprövning för fondförvaltarna.

Det ligger i sakens natur att olika upphandlingsregelverk delvis innehåller likartade regler och det finns ett värde i att bestämmelser som behandlar samma eller närliggande ämnen i olika regelverk också utformas på ett likartat sätt. Regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör därför utformas med utgångspunkt i befintliga eller föreslagna regelverk på upphandlingsområdet. Regelverket bör däremot inte tyngas med regler som inte fyller någon funktion för upphandling av fonder till fondtorget eller som är onödigt detaljerade.

9.4. EU:s grundläggande principer för upphandling

9.4.1. Bakgrund

EU-domstolen har utvecklat ett antal grundläggande principer för upphandling som, förutom att de gäller för upphandlingar på det direktivstyrda området, i vissa fall också gäller för upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området. Dessa principer kan därför bli tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Principerna är direkt grundade på EU:s primärrätt, nämligen fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Det handlar om principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Eftersom principerna har sin grund i EU-rätten bestäms deras närmare innebörd av EU-domstolens rättspraxis.

9.4.2. När blir de grundläggande principerna för upphandling tillämpliga vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området?

Utredningens bedömning: Om ett kontrakt är av gränsöverskri-

dande intresse ska de grundläggande principerna för upphandling tillämpas. Detta gäller oavsett på vilken grund en upphandling faller utanför det direktivstyrda området.

Skälen för utredningens bedömning

De grundläggande principerna för upphandling kommer till direkt uttryck i såväl upphandlingsdirektiven som i upphandlingslagarna.1I upphandlingslagarna anges att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska enligt upphandlingslagarna vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.

De grundläggande principerna för upphandling gäller enligt svensk lagstiftning för upphandlingar som omfattas av upphandlingslagarna, det vill säga även för sådana upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området på grund av att värdet på kontraktet inte når upp till tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala eller andra särskilda tjänster.2 Detta gäller oavsett om upphandlingarna är av gränsöverskridande intresse eller inte.

Tillämpningsområdet för principerna i svensk rätt har gjorts vidare än vad som följer av EU-rätten. När det gäller upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området begränsas nämligen de grundläggande principerna enligt EU-domstolens rättspraxis till att gälla för kontrakt som är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.3 Detta innebär att kontraktet kan vara intressant för en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat än den stat där den upphandlade

1 Se artikel 18.1 i LOU-direktivet, artikel 36.1 i LUF-direktivet och artikel 3.1 i LUK-direktivet samt 4 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling, 4 kap. 1 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 4 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner. 2 Se 4 kap. 1 § och 19 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling, 4 kap. 1 § och 19 kap. 2 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna samt 4 kap. 1 § och 15 kap. 2 § lagen om upphandling av koncessioner. Se även HFD 2018 ref. 60. 3 Se till exempel dom Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, p. 36; dom Serrantoni och Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, p. 22–24; dom Vestergaard, C-59/00, EU:C:2001:654, p. 20 samt dom Europeiska kommissionen mot Irland, C-226/09, EU:C:2010:697, p. 32.

myndigheten är etablerad. EU-domstolens rättspraxis rörande kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse tycks endast avse upphandlingar som har fallit utanför direktivens tillämpningsområde på grund av att värdet på kontraktet inte nått upp till relevant tröskelvärde eller kontraktet har avsett sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. Utredningen har inte funnit något rättsfall rörande kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse som har avsett upphandlingar som har fallit utanför direktivens tillämpningsområde på annan grund.

Syftet med att de grundläggande principerna ska tillämpas även på upphandlingar som faller utanför direktivens tillämpningsområde är att skydda intressena hos leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater. Det handlar med andra ord i grund och botten om den grundläggande EU-rättsliga principen om fri rörlighet (se avsnitt 7.2 för en närmare beskrivning av nämnda princip).

Det är svårt att motivera att detta skyddsintresse endast gör sig gällande vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området på den grunden att kontraktets värde understiger direktivens tröskelvärde eller kontraktet avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. Det finns tvärtom enligt utredningens uppfattning inga skäl som talar för en sådan tolkning. En mer trolig förklaring till att EUdomstolens rättspraxis avser sådana upphandlingar är att den övervägande delen av alla upphandlingar som faller utanför direktivens tillämpningsområde gör det på den grunden att kontraktets värde understiger tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala eller andra särskilda tjänster, och att endast få upphandlingar faller utanför tillämpningsområdet på annan grund.

Mot den bakgrunden anser utredningen att de grundläggande principerna för upphandling bör bli tillämpliga även vid upphandlingar som faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven på annan grund, om kontraktet är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Utredningen bedömer i avsnitt 8.4.1 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven på den grunden att ett fondavtal inte utgör ett kontrakt i den mening som avses i nämnda direktiv. Om ett fondavtal anses utgöra ett kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse innebär det att de grundläggande principerna för upphandling blir tillämpliga.

9.4.3. Är ett fondavtal av gränsöverskridande intresse?

Utredningens bedömning: Ett fondavtal är ett kontrakt av ett

bestämt gränsöverskridande intresse. Det innebär att de grundläggande principerna för upphandling blir tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör därför utgå från dessa principer.

Skälen för utredningens bedömning

Enligt EU-domstolens rättspraxis är det i princip den enskilda upphandlande myndighetens ansvar att avgöra om en planerad upphandling kan vara intressant för någon leverantör i en annan medlemsstat.4Det kan därför tyckas att det inte är utredningens uppgift att ta ställning till om ett fondavtal utgör ett kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse. Detta avgörs dessutom ytterst av EU-domstolen.

När det nu handlar om att föreslå ett regelverk för upphandling anser emellertid utredningen att ett sådant ställningstagande är en förutsättning för att utredningen ska kunna föreslå en förutsebar, tydlig och ändamålsenlig reglering. För att uppnå detta bör nämligen de grundläggande principerna för upphandling – om de blir tillämpliga – komma till uttryck i det regelverk som föreslås.

Premiepensionens fondtorg är en plattform som riktar sig till pensionssparare som vill placera sina premiepensionsmedel i fonder. De fonder som erbjuds på fondtorget i dagsläget förvaltar tillsammans ett kapital om cirka 750 miljarder kronor. Det rör sig med andra ord om mycket stora värden. För fondförvaltarna borde det innebära goda affärsmöjligheter.

Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att utländska fonder – fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder – ska kunna erbjudas på fondtorget. Vad gäller fondföretag följer av UCITSdirektivet att förvaltare av sådana fonder fritt får marknadsföra sina fonder i Sverige och övriga EES-länder efter en underrättelse till tillsynsmyndigheten i hemlandet. Därtill hör att ett stort antal av de fonder som erbjuds på fondtorget i dagsläget är utländska fonder.

4 Dom Secap och Santorso, C-147/06 och C-148/06, EU:C:2008:277, p. 30.

Mot den bakgrunden anser utredningen att en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är intressant för fondförvaltare i andra medlemsstater. Ett fondavtal utgör därför ett kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

10. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

10.1. Hur ska de övergripande principerna regleras?

Utredningens bedömning: De övergripande principer om valfri-

het, hållbarhet och kontrollerbarhet som ska styra upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg bör komma till uttryck genom bestämmelser med konkret innehåll som är styrande för den nya myndigheten. Det bör inte införas någon portalparagraf om de övergripande principerna.

Skälen för utredningens bedömning

Upphandling av fonder till fondtorget ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en reglering av dessa principer. En sådan reglering kan utformas på olika sätt.

Ett sätt är att låta principerna komma till uttryck på övergripande nivå i en portalparagraf. En sådan reglering överlämnar helt till den nya myndigheten att i tillämpningen se till att principerna får genomslag. Ett annat sätt är att låta principerna komma till uttryck genom bestämmelser som anger vad den nya myndigheten ska beakta beträffande valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet när den upphandlar fonder. Ytterligare ett sätt är att låta principerna komma till uttryck genom bestämmelser som innehåller krav för fondförvaltarna.

Det är i sammanhanget viktigt att påminna om den nya myndighetens uppdrag när det gäller fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om

valfrihet. Den nya myndigheten ska säkerställa att fondtorget erbjuder ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Vid bedömningen av hur regleringen ska utformas har utredningen lagt vikt vid två hänsyn som måste vägas mot varandra. Den första är att principerna ska få stort genomslag i upphandlingarna och vid uppföljningen av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs för att få delta på fondtorget. Den andra är att den nya myndigheten ska ges handlingsutrymme att göra självständiga bedömningar, till exempel att bedöma hur många fonder som ska upphandlas och vad som krävs i fråga om egenskaper hos fonderna för att målet för premiepensionssystemet ska uppnås och principen om valfrihet upprätthållas.

Utredningen bedömer att principerna inte kommer att få tillräckligt genomslag om regleringen begränsas till en portalparagraf som anger principerna på en övergripande nivå. Enligt utredningens uppfattning är en lämplig avvägning i stället att principerna kommer till uttryck genom bestämmelser som ges ett så konkret innehåll som möjligt utan att alltför mycket inskränka myndighetens möjlighet att göra självständiga bedömningar inom områden där så är önskvärt. Bestämmelserna bör vara styrande för myndigheten och inte utformas som krav för fondförvaltarna.

I det följande behandlas utredningens förslag till reglering av de övergripande principerna för upphandling.

10.2. Principen om valfrihet

10.2.1. Regleringen av principen om valfrihet

En av de övergripande principer som ska styra upphandlingen av fonder till fondtorget är valfrihet. Av kommittédirektiven framgår att utbudet av fonder på fondtorget ska vara av sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Den reglering som föreslås ska dock inte ange antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder ska enligt direktiven i stället avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan

myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet. Den nya myndigheten ska ansvara för att det kontinuerligt finns ett urval av fonder som ger pensionsspararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet.

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om valfrihet.

10.2.2. Den nya myndigheten ska upphandla fonder med sådana egenskaper och i sådan omfattning att valfrihet upprätthålls

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska upphandla fon-

der med olika risknivå och placeringsinriktning.

Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska den nya myndigheten beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet.

Bakgrund

Fonder delas vanligen in i olika kategorier utifrån sina placeringsinriktningar. Den mest grundläggande indelningen i fondkategorier är den mellan aktiefonder, blandfonder, räntefonder och generationsfonder. Inom dessa kategorier kan fonderna delas in i olika underkategorier.

En form av underkategori är olika geografiska områden, till exempel global, Europa och Norden. En annan form av underkategori är olika branscher, till exempel it, läkemedel eller råvaror. Aktiefonder kan även delas in i underkategorier efter hur de förvaltas, det vill säga indexfonder eller aktivt förvaltade fonder, eller efter förvaltningsfilosofi, till exempel tillväxtbolag eller värdebolag. En annan vanlig indelning är mellan större och mindre bolag på en viss marknad.

En blandfond har i regel en relativt fast fördelning mellan aktier och obligationer. Fördelningen påverkar risknivån. Det förekommer även blandfonder som har en fastställd risknivå som målsättning. I en sådan fond justeras andelen aktier och obligationer efter hur risknivån i de respektive tillgångsslagen utvecklas.

Räntefonder kan delas in i underkategorier i form av till exempel långa och korta räntefonder beroende på hur lång löptiden är på de värdepapper som fonden investerar i. För räntefonder finns också anledning att skilja på fonder som investerar i statsobligationer och som investerar i företagsobligationer. Räntefonder kan också ha olika geografisk inriktning.

Generationsfonder kan delas in i underkategorier efter hur lång tid som återstår tills pensionsåldern.

På senare tid har intresset för fonder som är inriktade på hållbara investeringar ökat och efterfrågan på sådana fonder är i dagsläget stor. Fonder som är inriktade på hållbara investeringar kan därför också sägas utgöra en särskild underkategori av fonder.

Skälen för utredningens förslag

I dagsläget finns det ungefär 500 fonder att välja mellan på premiepensionens fondtorg. Med ett så stort antal fonder är det ofrånkomligt att många fonder har samma eller liknande placeringsinriktning och risknivå. Även om antalet fonder som erbjuds på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg kommer att minska avsevärt ska fondutbudet även fortsättningsvis vara sådant att valfriheten upprätthålls.

Fondtorget ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet (se avsnitt 5.2.7).

Som ett led i detta föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår utredningen att den nya myndigheten – vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg – ska beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet. Genom en sådan reglering säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls. En sådan reglering tydliggör också att det är den nya myndigheten som ansvarar för att fondtorget fyller sin roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet.

Vad som avses med ett urval av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet behandlas i avsnitt 5.2.7. I korthet kan detta sägas innebära att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Eftersom det finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll innebär dock inte reell valfrihet ett fondtorg med många likartade fonder. Den mer exakta innebörden av begreppet kommer att variera över tiden, bland annat beroende på hur finansmarknaden utvecklas, och blir därför en fråga för den nya myndigheten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fondtorget ha betydelse. Den nya myndigheten kommer därför att behöva bedöma vad som utgör reell valfrihet i samband med varje upphandling.

Premiepensionssystemet har särdrag som gör att fondtorget för premiepensionen inte fullt ut kan jämföras med andra fondplattformar. Utbudet av fonder på fondtorget och efterfrågan hos de sparare som väljer fonder på fondtorget torde emellertid i allmänhet inte skilja sig i någon större utsträckning från utbudet av och efterfrågan på fonder på fondplattformar på den privata marknaden. Vid bedömningen av vad som utgör reell valfrihet kan därför den nya myndigheten göra en jämförelse med andra fondplattformar som tillhandahålls för pensionssparare. I praktiken kommer utbudet av fonder på fondtorget också påverkas av hur många anbud som kommer in i de olika upphandlingarna.

Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Indelningen i fondkategorier är relativt konstant över tid. Kategorier inriktade på olika geografiska områden och branscher tillhör dem som kan ändras i takt med utvecklingen på finansmarknaden och i världsekonomin. Det handlar emellertid i regel endast om mindre förändringar. Vilka fondkategorier som ska finnas representerade på fondtorget – och därmed vilka slags fonder som ska upphandlas – får avgöras efter en bedömning av den nya myndigheten. Denna bedömning är nära sammankopplad med bedömningen av vad som utgör reell valfrihet.

Hur många fonder som ska finnas i varje kategori får också avgöras av den nya myndigheten. Antalet fonder inom varje kategori

kommer att variera, bland annat beroende på efterfrågan hos pensionsspararna.

Även storleken på det kapital som finns tillgängligt inom premiepensionssystemet är något som påverkar hur många fonder som kommer att finnas i vissa kategorier. Kapaciteten för en aktivt förvaltad fond beror på bland annat fondens placeringsinriktning och vilken marknad fonden inriktar sig på. Exempelvis har en småbolagsfond som är inriktad på en liten marknad mindre kapacitet än en globalfond. Hur många fonder som kommer att finnas i kategorier som består av aktivt förvaltade fonder kommer således till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna. Är efterfrågan eller kapitalet stort kan det finnas anledning att erbjuda fler fonder inom samma kategori.

Hur många fonder som kommer att finnas i varje kategori påverkas också av kravet på att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i avtalet om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 10.4. I praktiken kommer kravet på granskning att sätta begränsningar för antalet fonder. Hur många fonder som kommer att finnas på fondtorget blir därför en avvägning mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet och å andra sidan att den nya myndigheten ges möjlighet att med rimliga resurser utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt.

10.3. Principen om hållbarhet

10.3.1. Regleringen av principen om hållbarhet

I avsnitt 10.2 har den övergripande principen om valfrihet behandlats. I det här avsnittet behandlas den andra principen – principen om hållbarhet.

Av kommittédirektiven framgår att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara. Fondförvaltarna ska enligt direktiven bidra till en hållbar utveckling genom att beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer (environmental, social och governance). Kraven på hållbarhet ska minst ta sin utgångspunkt i de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Fondförvaltarna ska vara transparenta bland annat i hur de uppfyller hållbarhetskraven.

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om hållbarhet.

10.3.2. Fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen

Utredningens förslag: Ett fondavtal ska innehålla villkor om att

fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Utredningens bedömning: Uttrycken hållbarhet och hållbar fond

bör inte definieras i lag.

Bakgrund

Hållbarhet – en global angelägenhet

År 2015 antog världens länder en agenda för hållbar utveckling med bland annat 17 globala mål som gäller fram till 2030 (Agenda 2030). Agendan rör områden som fred, rättvisa, jämlikhet, fattigdomsbekämpning, ekonomisk utveckling, klimat och miljö. Agendan ska genomföras av alla länder. I agendan lyfts företagens betydelse för utvecklingen fram.

I december samma år enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal, det så kallade Parisavtalet. Avtalet innebär att den globala temperaturökningen ska hållas väl under två grader och att länderna ska sträva efter att begränsa den till en och en halv grad. Avtalet, som är rättsligt bindande, utgör grunden för ländernas klimatarbete.

Sedan 2015 gäller i Sverige också ett nytt mål för finansmarknadspolitiken. Det nya målet innebär att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling genom att finansmarknadens aktörer ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.1

1Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016, s. 19. Se även skr. 2015/16:69, Politik för håll-

bart företagande och 2015/16:NU12, Politik för hållbart företagande.

Miljömässiga faktorer avser påverkan på miljö och klimat, och kan till exempel kopplas till Parisavtalet och målet om att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader.

Sociala faktorer innebär att hänsyn ska tas till frågor som rör socialt ansvarstagande som till exempel frågor om mänskliga rättigheter och arbetstagarrättigheter.

Med företagsstyrning avses hur bolag ska ägas och styras, till exempel aktieägares rättigheter samt frågor om ersättningar till och ansvarsutkrävande av ledande befattningshavare.

Vad är hållbarhet?

Redan 1987 slog FN:s kommission för miljö och utveckling, den så kallade Brundtlandkommissionen, fast en definition av hållbar utveckling. Med hållbar utveckling avses enligt Brundtlandkommissionen ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”.2 Rapporten pekar ut tre aspekter av hållbar utveckling: social, ekologisk (miljömässig) och ekonomisk hållbarhet.

Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, till exem-

pel rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet kommer bland annat till uttryck i internationella konventioner om mänskliga rättigheter, barns rättigheter och arbetstagares rättigheter som Sverige har undertecknat. Social hållbarhet konkretiseras också i riktlinjer och principer för hållbart företagande såsom FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) riktlinjer för multinationella företag, den internationella arbetsorganisationen ILO:s trepartsdeklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt internationella konventioner om handel med och användning av vapen och narkotika. I social hållbarhet ryms numera också nationella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag.

Miljömässig hållbarhet har i Sverige konkretiserats genom den

målstruktur för det svenska miljöarbetet som riksdagen beslutade 2010.3 I målstrukturen ingår tre slags mål: generationsmål, miljö-

2 FN:s kommission för miljö och utveckling, Vår gemensamma framtid, 1987. 3Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete; bet. 2009/10:MJU25,

Svenska miljömål; rskr. 2009/10:377.

kvalitetsmål och etappmål. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den svenska miljöpolitiken och är styrande för Sveriges agerande inom EU och i andra internationella sammanhang.

Riksdagen antog 2017 även ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Ramverket omfattar nya klimatmål, en klimatlag och inrättandet av ett klimatpolitiskt råd.4 Klimatmålen innebär bland annat att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I klimatlagen (2017:720) anges bland annat hur regeringens klimatpolitiska arbete ska bedrivas.5 Det klimatpolitiska rådets uppgift är att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen.

Sverige har liksom flertalet av världens länder ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändringar som trädde i kraft 1994 (klimatkonventionen). Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser för de flesta utvecklade länder. Sverige har ratificerat protokollet. Sverige har även undertecknat en rad andra internationella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa gäller bland annat luftutsläpp, skydd av naturen, havsmiljön och kemikalieanvändning.

Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som

inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten.

I Sverige har betydelsen av hållbar utveckling kommit till uttryck i bland annat regeringsformen.6 Där anges att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Ett annat exempel är miljöbalken.7 Där anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.

4Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige; bet. 2016/17:MJU24, Ett klimat-

politiskt ramverk för Sverige; rskr. 2016/17:320.

5 2 och 3 §§. 6 1 kap. 2 § tredje stycket. 7 1 kap. 1 § första stycket.

Som framgår ovan används olika uttryck för att beskriva det arbete som sker på hållbarhetsområdet. Det finns med andra ord ingen allmänt vedertagen definition av hållbarhet.

En snabb utveckling på finansmarknaden

För närvarande sker en snabb utveckling när det gäller finansiella företags hållbarhetsarbete. Från att ha företrädesvis handlat om ägarstyrning i börsbolagen i form av incitamentsprogram för ledningen och jämställda bolagsstyrelser har frågorna i allt större omfattning kommit att handla om klimat och andra hållbarhetsfrågor. ESGfaktorer beaktas numera i till exempel finansiell analys, förvaltningsmetoder, utvärdering och redovisning samt inom finansiell forskning.

Effekterna av hållbarhetsrelaterade händelser, till exempel klimatförändringar, bedöms i allt större utsträckning ge företagsekonomiska konsekvenser. ESG-integrering tillämpas därför av allt fler kapitalförvaltare som ett sätt att bedöma en investerings risk och möjligheter till avkastning. De finansiella företagens hållbarhetsarbete syftar också till att upprätthålla investerarnas förtroende för företaget och marknaden. För de enskilda företagen ger hållbarhetsarbete vidare fördelar i form av stärkt varumärke och konkurrenskraft. Många finansiella företag bedriver därför ett omfattande hållbarhetsarbete.

Internationella konventioner och riktlinjer

Det finns ett antal internationella konventioner och riktlinjer som kan vara till stöd för arbetet med hållbarhet. Nedan presenteras ett urval.

Internationella konventioner

Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. De rättigheter som anges i förklaringen har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna.

Sverige har anslutit sig till de centrala konventionerna om mänskliga rättigheter allteftersom de har tillkommit. Bland dessa finns till exempel FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering och FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.

Bland de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till finns även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna konvention har sedan 1995 ställning som lag i Sverige.

Sverige har även anslutit sig till ett stort antal internationella miljökonventioner. Dessa konventioner syftar till att skydda miljön och hushålla med naturresurserna. Bland dessa finns till exempel Parisavtalet från 2015.

ILO:s kärnkonventioner

ILO är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. Dess grundläggande mål är att främja sysselsättning, social rättvisa och bättre arbetsvillkor i hela världen samt att värna om fackliga fri- och rättigheter. ILO spelar en viktig roll för att bistå sina medlemsländer i att främja goda och anständiga arbetsvillkor men även i att värna värden som demokrati, mänskliga rättigheter, rättvisa, social grundtrygghet och jämställdhet på arbetsmarknaden.

Genom sin normbildande verksamhet säkerställer ILO en gemensam, global minimistandard av rättigheter på arbetsmarknaden. Särskilt viktiga är de åtta så kallade kärnkonventionerna.8 De stater som har ratificerat en konvention har åtagit sig att respektera konventionen till sitt fulla innehåll. Sverige har ratificerat samtliga åtta kärnkonventioner.

8 Nr 29 om tvångs- eller obligatoriskt arbete, nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, nr 100 om lika lön mellan män och kvinnor, nr 105 om avskaffande av tvångsarbete, nr 111 om diskriminering i anställning och yrkesutövning, nr 138 om minimiålder för barnarbete och nr 182 om avskaffande av de värsta formerna av barnarbete.

FN:s Global Compact

FN:s Global Compact etablerades 1999 och består av ett nätverk av företag och organisationer. Initiativet, som i första hand riktar sig till företag, syftar till att ta ett aktivt ansvar för tio erkända principer inom områdena mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö och bekämpning av korruption.9 Global Compact främjar även näringslivets engagemang i bredare FN-initiativ som till exempel hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Medlemmarna i Global Compact ska årligen redovisa hur man främjar principerna.

FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter

År 2011 antog FN:s råd för mänskliga rättigheter vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Detta ramverk bygger på tre pelare:

1. Statens skyldigheter att skydda de mänskliga rättigheterna.

2. Företags ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna, vilket innebär att deras verksamhet inte ska bidra till kränkningar av mänskliga rättigheter och att företagen ska agera för att förhindra sådana.

3. Möjlighet att få sin sak prövad om rättigheterna inte respekteras.

De vägledande principerna riktar sig till alla stater och företag. Staterna har blivit ombedda att implementera principerna nationellt och företag att utgå från principerna i sitt arbete. År 2015 antog Sverige en nationell handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter i linje med principerna.

9 Principerna är att stödja och respektera internationellt erkända mänskliga rättigheter, försäkra sig om att företaget inte är delaktigt i brott mot mänskliga rättigheter, upprätthålla föreningsfrihet och erkänna rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffa tvångsarbete, avskaffa barnarbete, avskaffa diskriminering, stödja försiktighetsprincipen, främja större miljömässigt ansvarstagande, uppmuntra utveckling och spridning av miljövänlig teknik samt motarbeta alla former av korruption, inklusive utpressning och bestickning.

FN:s principer för ansvarsfulla investeringar

FN-initiativet Principles for Responsible Investments (PRI) har tagit fram sex principer för ansvarsfulla investeringar. Principerna lanserades 2006 och de anger hur institutionella investerare bör agera för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande.

De sex principerna är:

1. Investerarna ska beakta miljöaspekter, sociala aspekter och ägarstyrningsaspekter i sina investeringsanalyser och placeringsbeslut.

2. Investerarna ska vara aktiva ägare och införliva miljöaspekter, sociala aspekter och ägarstyrningsaspekter i sina riktlinjer och i sitt arbete.

3. Investerarna ska verka för en större öppenhet kring miljöfrågor och sociala frågor samt ägarstyrning hos de företag som de investerar i.

4. Investerarna ska aktivt verka för att principerna följs i finansbranschen.

5. Investerarna ska samarbeta för att implementeringen av principerna ska ske så effektivt som möjligt.

6. Investerarna ska redovisa vad de gör och hur långt de nått i sitt arbete med att följa principerna.

Metoder för att beakta ESG-faktorer

Det finns flera olika metoder för att beakta ESG-faktorer vid förvaltning av fonder. Den vanligaste metoden är att utesluta företag inom vissa branscher, till exempel vapen, alkohol, tobak eller fossila bränslen (så kallad uteslutning). Uteslutning kan också handla om att utesluta företag som agerar i strid med internationella konventioner om mänskliga rättigheter (till exempel FN:s konventioner), arbetstagares rättigheter (till exempel ILO:s kärnkonventioner), antikorruption och miljö.

En annan metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är att aktivt välja in företag utifrån olika kriterier (så kallat positivt urval). Sådana kriterier kan till exempel vara att företagen bedriver

ett långtgående hållbarhetsarbete eller är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi.

Att påverka företag genom sitt ägarskap är också en metod för att beakta ESG-faktorer (så kallat aktivt ägande). I rollen som ägare handlar det om att aktivt verka för att företag som man investerar i följer internationella konventioner eller andra normer genom att till exempel använda sin röst på bolagsstämman.

Ytterligare en metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är så kallad normbaserad genomlysning (screening), där förvaltaren låter en tredje part göra en genomlysning av företag för att bedöma om dessa agerar i strid med internationella konventioner eller andra normer. Därefter fattas beslut om till exempel uteslutning och påverkansarbete.

Vilka hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg i dagsläget?

För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs i dagsläget att fondförvaltaren ingår ett fondavtal med Pensionsmyndigheten. Ett sådant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare. Om en ansökan bifalls är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och Pensionsmyndigheten.

Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning.10 Av förarbetena framgår att avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete ska utgöra en miniminivå som ska inspirera och motivera fondförvaltare att beakta hållbarhetsarbete. I förarbetena betonas behovet av att villkoret kan anpassas till marknadsutvecklingen. Det ankommer på Pensionsmyndigheten att utforma den närmare innebörden av villkoret i fondavtalen.11

För att uppfylla avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning ställer Pensionsmyndigheten i dagsläget krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar, eller omfattas av det undertecknande av principerna som har gjorts av förvaltarens företagsgrupp. Kravet gäller såväl vid avtalets ingående som under avtalstiden och omfattar alla fonder på fondtorget.

10 64 kap. 17 a § andra stycket 8 socialförsäkringsbalken. 11Prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, s. 39.

Pensionsmyndigheten ställer även krav på information om hållbarhetsarbete.12 En fondförvaltare ska lämna sådan information som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbarhet.

Vilka övriga hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare?

Det finns i dagsläget inte några lagkrav på att fondförvaltare utanför premiepensionssystemet ska beakta ESG-faktorer i fondförvaltningen eller på annat sätt bidra till en hållbar utveckling. För fondbolag, förvaltningsbolag med tillstånd att förvalta en värdepappersfond och AIF-förvaltare med tillstånd för marknadsföring av alternativa investeringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige finns emellertid krav på att lämna information om hållbarhet (1 kap. 6 d § och 4 kap. 24 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder samt 10 kap. 11 § lagen [2013:561] om förvaltare av alternativa investeringsfonder).

Sådana förvaltare ska för varje värdepappersfond som de förvaltar respektive alternativ investeringsfond som de marknadsför till ickeprofessionella investerare i Sverige lämna den information som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbarhet, däribland i frågor som rör miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption. Informationen ska beskriva vilka hållbarhetsaspekter som beaktas i förvaltningen, den eller de metoder som används för hållbarhetsarbetet samt uppföljningen av hållbarhetsarbetet. Informationen ska finnas tillgänglig på fondbolagets respektive AIF-förvaltarens webbplats. Därutöver ska informationen lämnas i fondens informationsbroschyr och årsberättelse.13 Om hållbarhetsaspekter inte beaktas vid förvaltningen av fonden, ska uppgift om detta finnas tillgänglig på motsvarande sätt.

I samband med att ovanstående regler infördes övervägdes även om det skulle införas ett krav på fondbolag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare att mäta och redovisa fondernas så kallade koldioxidavtryck. Regeringen konstaterade att sådan mätning och redovisning

12 Information om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning är ett lagkrav. Det regleras även i fondavtalet och omfattar alla fonder på fondtorget. 13 Informationen om uppföljningen av hållbarhetsarbetet ska lämnas i fondens årsberättelse eller i en separat rapport.

har flera fördelar, bland annat som underlag för att bedöma vissa klimatrelaterade finansiella risker.14 En sådan mätning och redovisning kan också utgöra en grund för att påverka företag samt öka fondernas transparens.15 Regeringen konstaterade dock att metoden är förenad med en rad nackdelar, såsom att bara vissa utsläpp mäts och att kvaliteten på mätningarna varierar.16 Regeringen ansåg att nackdelarna med lagstiftning på detta område övervägde fördelarna och föreslog därför inte någon lagstiftning.

Kommande regler – åtgärder för en hållbar finansmarknad

Kommissionen har tagit fram en handlingsplan för EU:s kommande arbete med hållbarhet på de finansiella marknaderna.17 Handlingsplanens målsättning är att 1) omdirigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, 2) integrera hållbarhet i riskhanteringen samt 3) främja transparens och långsiktighet på finansmarknaden och ekonomin som helhet.

I maj 2018 presenterades tre lagförslag som en del av kommissionens fortsatta arbete med att genomföra handlingsplanen. Förslagen omfattar 1) en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter, 2) krav på finansmarknadsaktörer att upplysa om förfaranden och villkor för integrering av hållbarhetsrisker vid investeringar och investeringsrådgivning samt 3) två nya kategorier av referensvärden som ska avspegla underliggande tillgångar med låga utsläpp respektive negativa nettoutsläpp av koldioxid.

Förhandlingar mellan Europaparlamentet och rådet, så kallade triloger, om kommissionens förslag om en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter ska påbörjas. Övriga förslag förväntas antas formellt av Europaparlamentet respektive rådet inom kort.

14Prop. 2017/18:5, s. 54. 15a. prop., s. 54 f. 16a. prop., s. 55. 17 Kommissionens meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, KOM(2018) 97.

Självreglering och initiativ från oberoende organisationer

I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhållandevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i Fondbolagens förening direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. Finansinspektionen har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv utveckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv.18 Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen.

Riktlinjer från Fondbolagens förening

Fondbolagens förening har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat riktlinjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Av nämnda riktlinjer framgår bland annat att föreningen rekommenderar att fondbolagen verkar för att de företag som de investerar i sköts hållbart och ansvarsfullt samt att fondbolagen redovisar sitt arbete avseende miljö, socialt ansvarstagande och styrning.

Föreningen har även utfärdat riktlinjer för fondbolagens marknadsföring och information. Av de riktlinjerna framgår bland annat vad ett fondbolag har att iaktta för att marknadsföring av fonder ska få innehålla uttryck och formuleringar som innebär att det framhålls att fonden investerar hållbart.

Därutöver har föreningen beslutat om en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete som alla medlemmar i föreningen ska följa. Hållbarhetsinformationen uppfyller de krav på information om hållbarhetsarbete som följer av lag. Informationen ska lämnas i den förköpsinformation som ska erbjudas spararna och ger en överblick av hur fondbolaget arbetar med hållbarhetsfrågor tillsammans med konkret uppföljning av hur detta arbete har skett i praktiken under föregående år. Standarden för hållbarhetsinformation har förts in i föreningens riktlinjer om marknadsföring och information.

Föreningen har även tagit fram en vägledning för samordnad redovisning av koldioxidavtrycket för fonders innehav. Syftet med vägledningen är att samordna fondbolagens sätt att beräkna och redovisa koldioxidutsläppen för de företag som fonden investerat.

18 Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17.

Föreningen har dock konstaterat att de data och de metoder som finns tillgängliga innebär att det nyckeltal som förordas inte håller tillräcklig kvalitet och inte kan användas för att rangordna fonder. Rekommendationen är därför att inte använda nyckeltalet i marknadsföring mot konsumenter.

Swesifs hållbarhetsprofil

Swedish Sustainable Investment Forum (Swesif) är ett oberoende, icke

vinstdrivande nätverksforum för organisationer som arbetar för eller med hållbara investeringar i Sverige. Verksamheten syftar till att öka kunskapen om och intresset för hållbara och ansvarsfulla investeringar både i och utanför branschen.

Swesif har tagit fram Hållbarhetsprofilen som är ett standardiserat informationsblad som beskriver fonders inriktning vad gäller ansvarsfulla investeringar. Hållbarhetsprofilens syfte är att tillgodose fondsparares och allmänhetens behov av att på ett enkelt och överskådligt sätt få information om hur fonder tillämpar hållbarhetskriterier i sin förvaltning. Hållbarhetsprofilen utgår numera från Fondbolagens förenings standard för hållbarhetsinformation.

Morningstar betygsätter fonders ESG-arbete

Sedan 2016 betygsätter ratingföretaget Morningstar fonders ESGarbete. Analysen utförs av företaget Sustainalytics, som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt. Rapporterna är omfattande och innehåller poäng inom områdena miljö (E), social relation (S) och företagsstyrning (G) och summeras till ett övergripande ESG-betyg. De tre pelarna har olika vikt i summeringen beroende på bransch och vilka problem som är unika för varje bransch. Hållbarhetsbetygen sätts sedan i två steg. Först får fonderna ett hållbarhetsvärde baserat på innehavens ESG-betyg. Därefter jämförs fonderna inom sin kategori, där de med bäst hållbarhetsvärde får högst betyg.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet

Det pågår i dagsläget ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internationella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finansbranschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete.

Mycket av det arbete som pågår för att främja en hållbar utveckling har emellertid karaktär av politiska mål, till exempel Agenda 2030 och Parisavtalet. Politiska mål förekommer även nationellt, såsom det nya målet för finansmarknadspolitiken som beslutades 2015 samt den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutades 2010. Detta gör att det inte alltid är tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet. Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svårfångad.

Som framgår av det föregående finns det heller inte någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Innebörden av uttrycket tycks dessutom ha förändrats med tiden. Från början förknippades hållbarhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket. Numera ingår också principer för beskattning.

På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet. Uttrycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhetsfaktorer som bör beaktas i kapitalförvaltningen.

Det är numera vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondförvaltningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att bedöma en investerings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egenskap av ägare påverka ett företag i

riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fondförvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investeringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhetsperspektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare.

I likhet med uttrycket hållbarhet, så utvecklas och förändras också metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss potentiell investering är. Som redovisas i det föregående har till exempel kommissionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare.

Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är föränderliga. Det därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de efterlevs. Samtidigt måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhetsområdet.

Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag

Utredningen har övervägt att föreslå definitioner av uttrycken hållbarhet och hållbar fond. Fördelen med sådana definitioner är att det blir tydligt vad uttrycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Definitioner skulle med andra ord bidra till konkreta regler. Samtidigt är det inte självklart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig definition kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och de förändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att nackdelarna med sådana definitioner överväger fördelarna. Utredningen anser därför att det inte bör införas definitioner av uttrycken hållbarhet eller hållbar fond i lag. Uttrycken får i stället – med ledning

av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av den nya myndigheten i samband med att kraven i upphandlingen bestäms.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning

För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Av samma skäl som det inte bör införas definitioner av hållbarhet eller hållbar fond i lag anser utredningen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas. Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt.

Utredningen föreslår i stället att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning. Ett minimikrav bör vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Även detta bör framgå av lag.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma avtalsvillkoret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid utformningen. Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret till den nya myndigheten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar. Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp krav som motsvarar avtalsvillkoret i upphandlingarna, se avsnitt 11.3.

Vid utformningen av avtalsvillkoret bör den nya myndigheten särskilt beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att villkoret efterlevs.

10.4. Principen om kontrollerbarhet

10.4.1. Regleringen av principen om kontrollerbarhet

I avsnitten 10.2 och 10.3 har de övergripande principerna om valfrihet och hållbarhet behandlats. I det här avsnittet behandlas den tredje och sista principen – principen om kontrollerbarhet.

Av kommittédirektiven framgår att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara kontrollerade. Den nya myndigheten ska enligt direktiven på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert. Därmed ska risken minimeras för att oseriösa förvaltare, som inte ser till pensionsspararnas bästa, får erbjuda fonder på fondtorget.

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om kontrollerbarhet.

10.4.2. Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att fondförvaltarna och fonderna står under tillsyn

Utredningens bedömning: Ett uttryck för principen om kon-

trollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Detta är dock inte tillräckligt för att fonderna ska anses kontrollerade.

Tillståndsplikt och tillsyn

Allmänt om Finansinspektionens tillsyn

Ett av Finansinspektionens uppdrag är att utöva tillsyn över fondmarknaden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som Finansinspektionen kommer i kontakt med fondförvaltare och fonder i premiepensionssystemet.

Finansinspektionens primära mål är att säkerställa att företagen följer tillämpliga regler. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vid-

tar rättelse. Vid allvarliga fel kan Finansinspektionen ingripa genom någon form av sanktion.

Finansinspektionens tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som problem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. Samtidigt ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från Finansinspektionen.19Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats över tid.

Finansinspektionen genomför varje år ett antal enskilda undersökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndighetens tillsyn är riskbaserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget under tiden när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall varje år är dock de identifierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget.

Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan Finansinspektionen kan ingripa, även om det är fråga om allvarliga avsteg från regelverket.

Svenska fondförvaltare och fonder

De svenska fonder som i dagsläget erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder,