SOU 2013:83

En enkel till framtiden? Delbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation

Till statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.

Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter konkurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman.

Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti. Till sekreterare på deltid förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation.

Härmed överlämnar jag delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). I delbetänkandet redovisar jag en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet.

Stockholm i november 2013

Gunnar Alexandersson

/Åsa Tysklind Lars Hellsvik

Förkortningar och begrepp

Begreppslistan innehåller beteckningar på aktörer och funktioner så som de används i betänkandet. Vissa ytterligare begrepp förklaras mer ingående i texten, främst i kapitel 2 och 3.

Förkortningar

COTIF

Fördrag om internationell järnvägstrafik

ECM

Entity in Charge of Maintenance (underhållsansvarig enhet)

ERA

European Railway Agency (Europeiska järnvägsbyrån)

ERTMS

European Rail Traffic Management System (ett europeiskt trafikstyrningssystem för järnvägstrafik)

SERA

Single European Railway Area (ett gemensamt europeiskt järnvägsområde)

TSD

Teknisk driftsspecifikation

Aktörer

Trafikorganisatör

Den som beviljats tillstånd (auktorisation) av Transportstyrelsen att organisera men inte själv utföra järnvägstrafik. Organisatör används som synonymt begrepp.

Järnvägsföretag

Den som beviljats licens eller särskilt tillstånd av Transportstyrelsen för att utöva järnvägstrafik (i egen regi eller åt annan).

Trafikutövare, trafikoperatör och tågoperatör används som synonyma begrepp till järnvägsföretag.

Infrastrukturförvaltare Som synonyma begrepp används banför-

valtare och banhållare.

Statliga aktörer

SJ

Det statliga affärsverk som t.o.m. år 2000 bedrev såväl person- som godstrafik och också ansvarade för förvaltningen av järnvägens fastigheter.

Affärsverket Statens järnvägar

De kvarvarande delarna av SJ som t.o.m. 2012 förvaltat av SJ ingångna leasingavtal, vissa pensionsskulder m.m. Kvarvarande verksamhet överfördes 2013 till Trafikverket.

Trafikverket

Det statliga verk som svarar för förvaltningen av de statliga järnvägarna.

Transportstyrelsen

Säkerhets- och tillsynsmyndighet inom transportsektorn.

Trafikanalys

Myndighet som ansvarar för utvärdering och analys inom transportområdet. Myndigheten ansvarar för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet.

Jernhusen AB

Förvaltare av kommersiellt intressanta stationsfastigheter för persontrafiken samt vissa terminaler och depåer med tillhörande fastigheter.

SJ AB

Det helägda statliga bolag som sedan år 2001 bedriver persontrafik på järnväg.

Green Cargo AB

Det helägda statliga bolag som sedan år 2001 bedriver godstrafik på järnväg.

Funktioner

Kapacitetstilldelning

Fördelning av tid för användning av spårkapacitet efter ansökan från trafikorganisatör, järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltaren.

Tågplan

Ettårig plan som fastställs av infrastrukturförvaltaren och som anger hur spårkapaciteten får användas till att framföra tåg, genomföra banarbeten eller andra ändamål, t.ex. uppställning av fordon.

Successiv tilldelning

Vid fastställande av tågplan överenskoms endast tider eller tidsspann för de platser där tåget avgår eller stannar för en aktivitet som behövs för transportuppgiften. I detalj fastställda lägen bestäms senare.

Trafikledning

Operativ ledning av trafik och andra aktiviteter på spåren.

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras.

Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande.

I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande

1. utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra

för fördelningen av ansvar och uppgifter,

2. beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988,

inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp,

3. kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för

nationella beslut om järnvägens organisation,

4. inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.

Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen.

Arbetssätt

Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför i dag (se kapitel 1).

I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättringsområden har jag varit i kontakt med ett stort antal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. I slutet av augusti anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål.

Delbetänkandets innehåll i korthet

Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en översiktlig presentation av några diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter fortfarande är ett aktuellt diskussionsområde. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägsmarknader.

I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägssystemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3).

I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska förändringarna i sektorn sedan mitten av 1980-talet, med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skett och vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4).

En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utvecklingen i förhållande till EU:s regelverk och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och EU:s regelverk vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlagsrapport av professor Lars Henriksson utreds vilket handlings-

utrymme Sverige har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3).

I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts under den period som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att Sverige sedan 1988 haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrenskraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har många gånger lett till betydande kostnadsminskningar. Samtidigt finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upphandlingar och (på senare år) försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen sedan separeringen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan Stockholm-Göteborg.

Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till.

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utredningen hittills fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera viktiga avseenden inte är möjligt för Sverige att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala

separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. EU:s regelverk utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer.

Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation.

Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fortsatt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder.

Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden:

1. Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål

a) följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på

sträckan Stockholm-Göteborg,

b) utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till

Resplus-systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning,

c) utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ

AB:s ägarskap,

d) studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för

funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll.

2. Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget

a) tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla

åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information,

b) göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar

och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag,

c) uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund

och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår

3. Marknadstillträdet för tågtrafik

a) fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom person-

trafiken,

b) analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade

trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik,

c) överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning,

d) fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras

4. Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster

a) överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings-

funktion för järnvägens behov av fastigheter,

b) överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal-

anläggningar och terminalservice ska organiseras,

c) utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman

järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning,

d) överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk-

samhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,

e) överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan

medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten.

5. Kapacitet och kapacitetstilldelning

a) med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt

analysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas,

b) analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser

om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser,

c) på nytt överväga användning av ramavtal för

trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag,

d) medverka till att Trafikverket, i samarbete med trafik-

organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriteringskriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument.

6. Statistik och uppföljning

a) inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som

finns hos olika aktörer och hur den kan användas,

b) analysera behovet av statistik för olika ändamål.

7. Byggande och underhåll av infrastrukturen

a) studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls-

kontrakten,

b) överväga om Trafikverket, för att klara sin roll som

beställare, åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen.

8. Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag

a) överväga hur Sverige kan verka för att fortsatt teknisk

standardisering inte leder till en kostnadsdrivande detaljreglering,

b) undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att

undvika nya inträdeshinder på marknaden,

c) studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning,

både vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet,

d) organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad

tillförlitlighet i trafikutövningen,

e) överväga de statliga företagens roll och ställning.

9. Reglering och tillsyn

a) överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens

tillsyn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkännandeprocessen,

b) utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till-

synen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen,

c) i samarbete med Regeringskansliet samt berörda myndig-

heter och aktörer överväga hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, bl.a. inom EU.

10. Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägs- sektorn

a) överväga incitament för effektivisering av såväl den externa

som den interna dialogen hos Trafikverket,

b) överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldel-

ning och trafikledning,

c) överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att

delta i Trafikverkets strategiska beredningsarbete,

d) utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs-

kompetens och olika former för detta.

11. Samordning och samarbete mellan aktörer

a) överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars-

områden hos sektorns aktörer,

b) överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för

samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem.

1. Inledning och utgångspunkter

1.1. Uppdraget

Mitt uppdrag1 är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras.2 Mina direktiv anger också de stora organisationsförändringar som skett de senaste 25 åren som en viktig bakgrund till uppdraget.

Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande. I det andra steget ska jag göra en analys av och komma med förslag till hur järnvägens organisation kan förbättras. Medan detaljerna för detta är beroende av kommande tilläggsdirektiv från regeringen, beskriver de ursprungliga direktiven innehållet närmare i uppdragets första steg. I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande:

1. Utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter

2. Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988, inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp

3. Kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation

4. Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.

1 Direktiv 2013:46, med tilläggsdirektiv (om förlängd tidsfrist) 2013:88, enligt bilaga 1–2. 2 2012/13:TU2.

1.2. Arbetssätt

Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Från första början har jag informerat om uppdraget i samband med aktuella konferenser och seminarier, bl.a. vid Kollektivtrafikdagen i Stockholm 14 maj och ”Järnvägsdagen” i Visby 3 juli. Utredningen har också varit representerad vid ett av de samordningsmöten som ägde rum i Stockholm i augusti som en del i kapacitetstilldelningsprocessen inför Tågplan 2014. Jag har också genomfört ett stort antal bilaterala möten med olika intressenter, på eget initiativ eller efter att dessa tagit kontakt med utredningen.

För att säkerställa att utredningen inte skulle missa viktiga synpunkter från någon organisation, särskilt vad gäller deluppdraget att inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden, bjöd jag in till en heldagsworkshop den 23 augusti. Den samlade nära 100 deltagare från hela branschen liksom flera andra intressenter. Ett antal förberedda presentationer redovisades vid workshopen men deltagarna fick också möjlighet att diskutera ämnen i mindre grupper för redovisning efteråt. Workshopen resulterade i ett stort antal inlägg till utredningen, både före, under och efter själva mötesdagen. Särskilda ansträngningar har dessutom gjorts för att efteråt söka upp enskilda organisationer som av olika anledningar inte kunde medverka.

Två möten har under hösten 2013 hållits med en grupp med två sakkunniga samt 13 experter som utsetts att bistå utredningen med sin kunskap. Sammantaget innebär ovanstående att jag i mitt arbete haft kontakter med följande typer av organisationer och representanter för olika intressegrupper:

  • Resenärer
  • Godstransportköpare
  • Trafikorganisatörer/upphandlare
  • Järnvägsföretag
  • Infrastrukturförvaltare
  • Fastighetsförvaltare
  • Spårentreprenörer
  • Underhållsföretag
  • Tillverkare av fordon och annan materiel
  • Vagnbolag
  • Säkerhetsgranskare
  • Fackliga företrädare
  • Personer med funktionsnedsättning
  • Forskare
  • Konsulter
  • Politiker

Eftersom det inom vissa grupper föreligger stora inbördes skillnader mellan olika organisationer och företag har särskilda ansträngningar gjorts för att hantera dessa. Som exempel kan nämnas gruppen transportörer där jag har träffat stora och små företag, person- och godstrafikoperatörer, och såväl företag som är verksamma i dag, är på väg att etablera sig eller för tillfället valt att stå utanför marknaden.

På utredningens hemsida, som funnits tillgänglig på www.sou.gov.se/jarnvagensorg sedan i slutet av augusti 2013, har arbetet kunnat följas. Presentationer och annat material har där gjorts tillgängliga för nedladdning. Hemsidan kommer även fortsättningsvis att vara en viktig kanal för att informera om utredningens pågående arbete.

Jag ska enligt direktiven också ta del av svensk och internationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation. Tidigare utredningar och forskningsrapporter på järnvägsområdet, såväl svenska som utländska, har därför samlats in till utredningen. Min tidigare forskning och redan upparbetade kontakter med svenska och internationella forskare har underlättat arbetet med att få en väl underbyggd bild av kunskapsläget. Dessutom deltog jag i september i den internationella konferens som får betraktas som viktigast på detta forskningsområde,

Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, som i sin 13:e upplaga ägde rum i Oxford. Konferensen var ett effektivt sätt ta del av nya relevanta forskningsresultat, samtidigt som jag fick en återkoppling från andra forskare och praktiker om läget i Sverige och utredningens specifika frågor. För

att kunna redogöra för hur den historiska utvecklingen påverkat konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin, har resultat och slutsatser från tidigare gjorda studier i vissa fall också kompletterats med en del insamlade nyare statistiska uppgifter om den svenska järnvägens utveckling.

1.3. Samråd och redovisning

I uppdraget ingår även att beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU. Jag har varit i kontakt med dem som för tillfället arbetar med andra relaterade utredningar, både inom Regeringskansliet och på myndigheter som Trafikanalys och Riksrevisionen. Arbetet med införlivandet av det s.k. SERAdirektivet (2012/34/EU) och de pågående förhandlingarna om EUkommissionens förslag till fjärde järnvägspaket har följts särskilt noggrant. För att hantera den del av uppdraget som innebär att göra en kartläggning av EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation, har jag valt att anlita professor Lars Henriksson vid rättsvetenskapliga institutionen på Handelshögskolan i Stockholm. Lars Henriksson har levererat en underlagsrapport till utredningen som återges i sin helhet i bilaga 3. Ansvaret för bilagan och de bedömningar som görs där vilar på dess författare. Av betänkandet framgår hur rapporten har använts i utredningens arbete.

För redovisning av den nulägesbeskrivning som föreligger i detta delbetänkande har utredningen bjudit in till ett remissmöte som äger rum den 18 december i Riksdagens förstakammarsal. Till detta kallas bl.a. riksdagens ledamöter och järnvägssektorns intressenter. Utredningen kommer också att presentera betänkandet vid Transportforum i Linköping den 9 januari 2014. Inkomna synpunkter kommer att beaktas i regeringens tilläggsdirektiv till nästa steg i utredningen.

1.4. Tolkning av uppdraget och viktiga utgångspunkter

Järnvägssektorns funktion och förmåga att leverera pålitliga transporttjänster påverkar stora delar av industrin och samhällets funktioner i övrigt. För många människor och företag är en

fungerande järnvägstrafik en förutsättning för det dagliga livet och den egna verksamheten. Det gör också att ett flertal problem som sektorn har att hantera, både av temporär och mer långsiktig natur, får stor uppmärksamhet och att förslag till lösningar tenderar att komma från flera olika håll. Jag har i mitt arbete med denna utredning sett det som angeläget att fånga upp och diskutera dessa problem inom ramen för den inventering som ska göras av potentiella förbättringsområden. I detta första skede av utredningen har det också känts viktigt att göra detta utan att ställa upp för många begränsningar, i syfte att minska risken för att missa viktiga problemområden. Därför har jag medvetet valt en bred ansats för insamlingen av synpunkter och utredningens kontaktytor. Responsen på detta har också genomgående varit god. Utredningens tillkomst och arbetssätt har välkomnats och många av dem jag träffat har uttryckt en förhoppning om att översynen ska leda till ett samlat grepp om de problem som behöver lösas för att sektorn ska fortsätta att utvecklas.

Den breda ansatsen har också inneburit att jag har valt att tolka begreppet ”organisation” i vid mening. Det betyder att utredningen intresserar sig för hur järnvägens olika funktioner är fördelade på olika typer av organisationer, men också för hur dessa funktioner och organisationer hänger ihop och samverkar med varandra i ett system. Det innebär också att fundera kring vilka funktioner som är att betrakta som myndighetsutövning och hur ansvaret för dessa kan påverkas av om de organiseras internt eller handlas upp från utomstående aktörer. Vidare menar jag att det ligger i utredningens uppdrag att också studera hur stora organisationer som t.ex. Trafikverket internt organiserar sina funktioner och ansvarsområden. Ett viktigt resultat av förändringarna på järnvägsområdet de senaste decennierna har varit en stegvis marknadsöppning och avmonopolisering, som inneburit att flera funktioner kommit att utsättas för konkurrens, antingen i ett upphandlingsskede eller mer kontinuerligt. Organisation handlar här om på vilket sätt konkurrensen kommer till stånd och vilka gränser som föreligger för dess tillämpning. När det gäller den tidsperiod som utredningen hanterar har jag valt att gå tillbaka till 1985 och ibland även tidigare för att få med även förspelet till 1988 års trafikpolitiska beslut.

Ett nyckelord för utredningen är effektivitet. Vad menas med en effektiv järnvägssektor? Enligt min mening är järnvägssektorn effektiv om den på ett säkert och resurssnålt sätt levererar vad dess olika kunder förväntar sig och därmed skapar värden för dessa.

Därmed vill jag också försöka utgå från ett kundperspektiv på järnvägens funktion, även om man inte kan bortse från att järnvägen också uppfyller mer övergripande samhälleliga syften och värden som inte kommer till direkt uttryck från slutkunderna eller deras betalningsvilja. För att uppnå en effektiv järnvägssektor krävs också att det finns förutsättningar och incitament för sektorn att utvecklas och omsätta nya idéer i fungerande affärsmodeller. Ett användbart om än något slitet uttryck är drivkraft för innovation. På en konkurrensutsatt marknad där kunderna står i fokus antas drivkrafterna för såväl en effektiv användning av resurser som till innovationer vara goda, men det förutsätter att kunderna är beredda att utnyttja konkurrensen och att även andra förutsättningar för en fungerande konkurrens verkligen föreligger. I vissa fall kan offentliga styrmedel eller regelsystem bidra till att skapa dessa förutsättningar och/eller påverka aktörernas beteende i en viss riktning.

I och med att uppdraget handlar om en översyn i syfte att föreslå förbättringar ligger det i sakens natur att utredningen kan komma fram till att dagens sätt att organisera järnvägssystemet behöver förändras. Förslag till sådana förändringar kan vara av olika slag. I vissa fall kan redan befintliga aktörer frivilligt och på egen hand bli bättre på att (t.ex. genom samverkan) lösa ett identifierat problem. I andra fall kan det behövas förtydligande incitament eller direktiv, riktade mot hela eller delar av sektorn, som leder till ett förändrat arbetssätt. En tredje variant kan vara omorganisation av vissa viktiga funktioner. Slutligen kan det också krävas åtgärder i form av ny eller reviderad lagstiftning. Med tanke på att de synpunkter kring järnvägens funktionssätt som lyfts fram till utredningen varit av skiftande karaktär och rört sig över en stor del av skalan (från enstaka detaljer till kärnfunktioner) är det rimligt att anta att utredningen i sina kommande förslag kan vilja spela med flera av de olika medel för förändring som står till buds, anpassade efter ändamålet. En viktig faktor att ta hänsyn till i detta sammanhang är också vilket utrymme EU:s regelverk ger för olika typer av förändringar.

En central framtidsfråga att hantera, men som inte är i fokus för just denna utredning, är vilken relativ roll som järnvägen kan och bör spela i ett framtida svenskt transportsystem. I dag betraktas järnvägen vanligen som ett förhållandevis effektivt sätt att transportera många människor såväl långa som medellånga sträckor, liksom stora godsmängder längre sträckor. För vissa

godstyper är järnvägen ibland det enda rimliga alternativet av kapacitetsskäl (t.ex. malm och stålprodukter) eller av säkerhetsskäl. Järnvägstransporter är i regel också energieffektiva och har liten miljöpåverkan vid själva transporttillfället. Samtidigt är investeringar i järnvägens infrastruktur, fordon m.m. ofta mycket kostsamma, tar lång tid att genomföra och kan ibland leda till betydande ingrepp i miljön.

Min utgångspunkt är att järnvägen som transportmedel har en viktig roll att spela i det svenska (och europeiska) transportsystemet och bör sträva efter att nå sin fulla potential genom att i sig bli mer effektiv och minska sin miljöpåverkan. Men huruvida detta kan eller bör leda till en förändrad relativ betydelse för järnvägen i den svenska transportsektorn menar jag alltså ligger utanför denna utrednings uppdrag, i vart fall när det gäller att komma med rekommenderade åtgärder. I viss mån begränsar detta också utredningens möjligheter att uttala sig om nivån på statliga investeringar i järnvägssektorn, medan det däremot kan vara högst relevant att diskutera hur tillgängliga medel används och vad som påverkar andra aktörers investeringsvilja. En ytterligare avgränsning är att jag valt att tills vidare inte gå in på de olika prognoser som finns för sektorns framtida utveckling.

1.5. Betänkandets disposition

Betänkandet är strukturerat i åtta kapitel på följande sätt. Närmast följer ett kapitel där jag redogör för viktiga begrepp relaterade till de organisationsförändringar som skett i järnvägssektorn. Jag presenterar också några viktiga diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen. I det tredje kapitlet görs en översiktlig beskrivning av järnvägssystemets funktioner och de aktörer som hanterar och ansvarar för dessa i Sverige. Därefter kommer ett kapitel som redogör för den historiska utvecklingen vad gäller förändringar i järnvägens organisation, inklusive motiven bakom de viktigaste förändringarna. Detta kapitel pekar också ut ett antal trender och utvecklingslinjer, med några tillhörande reflektioner. I kapitel 5 går jag igenom mer i detalj hur själva regelverket har förändrats i Sverige och i EU. I detta kapitel reder jag också ut de rättsliga förutsättningarna (särskilt ur ett EU-perspektiv) för att göra förändringar i järnvägssystemets organisation, baserat på den tidigare nämnda underlagsrapporten från professor Lars

Henriksson. Kapitel 6 ägnas åt att redogöra för sektorns utveckling och viktiga effekter utifrån ett antal mätbara variabler, inklusive en kort jämförelse av internationella erfarenheter. I det sjunde kapitlet redovisas den inventering som gjorts av problem- och förbättringsområden, med kopplingar till fördjupade beskrivningar av olika funktioner och processer i järnvägssystemet. I ett avslutande kapitel levererar jag slutligen mina samlade bedömningar och rekommendationer, särskilt vad gäller inriktningen på det fortsatta arbetet inför nästa steg av utredningen.

2. Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

2.1. Inledning

I detta kapitel kommer jag att redogöra för ett antal viktiga begrepp som ofta används i beskrivningen av de förändringar som den svenska järnvägen gått igenom sedan slutet av 1980-talet. Jag tar också upp ett urval av diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen på området och avslutar med en kort internationell utblick.

2.2. Viktiga begrepp

Det finns ett antal begrepp som ofta används för att beskriva förändringarna i den svenska järnvägssektorn: avreglering, marknadsöppning, liberalisering, omreglering, återreglering, privatisering, upphandling m.m. Det finns också anledning att här diskutera olika varianter av konkurrensutsättning och upphandlingsformer.1

I sin ursprungliga betydelse avser avreglering att politiker och/eller lagstiftare genomför en förenkling av det regelverk som styr företags inträde och verksamhet på en given marknad. Ibland kan det handla om att faktiskt avskaffa vissa regleringar, till exempel prisregleringar. Det leder då till ett tillstånd med färre regleringar. Avreglering har också ofta kommit att användas i en vidare mening, syftande på varje regelförändring som sänker inträdesbarriärerna och stimulerar till ökad konkurrens på en marknad. När detta händer i en sektor där det annars föreligger ett (ofta offentligt) monopol, kan det vara mer preciserat att tala om en marknadsöppning.

1 Delar av avsnittet bygger på Alexandersson (2011).

Viktigt att komma ihåg är att i princip alla marknader kräver någon form av spelregler för att fungera. Även långtgående avregleringar är därför ofta kopplade till införandet av nya regler och lagstiftning. Det kan till och med vara så att mer reglering är nödvändig för att undvika vissa negativa aspekter av ett öppnare marknadstillträde och en ökad möjlighet till konkurrens. Till exempel kan det behöva förtydligas vad som är tillåtet respektive inte tillåtet för företag som har en dominerande ställning. Ibland används därför begreppet liberalisering i stället för avreglering. Om man vill poängtera att det handlar om förändringar i regelverket kan det vara lämpligare att använda ordet omreglering i stället för avreglering. Ibland vidtas också åtgärder som syftar till att återgå till ett tidigare (striktare) regelverk på en marknad som har liberaliserats. Då talar man om återreglering.2

Nära knutet till avreglering är begreppet privatisering. Traditionellt sett menas med detta att staten eller andra offentliga myndigheter säljer företag eller tillgångar till den privata sektorn och därmed minskar det offentliga ägandet. Exempel från den svenska järnvägssektorn är försäljningen av TraffiCare, Unigrid, Euromaint och Swemaint efter SJ:s bolagisering. Privatisering antas normalt också innebära att dessa verksamheter kommer att bli utsatta för marknadskrafterna (även om det i sig kan kräva kompletterande åtgärder), men ibland går monopol från att vara offentliga till att bli privata. I Sverige har begreppet privatisering också använts i samband med introduktionen av upphandling i konkurrens eller när verksamheter läggs ut på entreprenad, eftersom det kan leda till ett ökat inslag av privata företag i verksamheter som tidigare dominerats av den offentliga sektorn.3 Upphandling i konkurrens innebär att flera företag samtidigt bjuds in att lämna anbud på leverans av en vara eller en tjänst till en offentlig köpare. Det företag vars anbud anses bäst vinner upphandlingen och blir därmed utsett till leverantör under en given tidsperiod. I strikt mening kan det vara något missvisande att använda begreppet privatisering när man pratar om upphandling, eftersom det handlar om att det offentliga köper varor eller tjänster snarare än säljer ut verksamheter. Det viktiga att notera är att en ökad roll för den

2 En del av dessa begrepp kan lätt förvanskas vid översättning till engelska. Ibland översätts omreglering till reregulation, som snarare betyder återreglering. Omreglering bör hellre översättas till regulatory change. 3 Det bör påpekas att det föreligger skillnader mellan upphandling av en allmännyttig tjänst(t.ex. kollektivtrafik) och upphandling av en tjänst till den egna verksamheten (t.ex. utförande av underhåll av en anläggning).

privata sektorn kan vara resultatet av flera olika typer av åtgärder. Ibland träffar staten eller andra offentliga köpare mycket långsiktiga avtal med den privata sektorn, till exempel om byggande och/eller drift av en ny väg, järnväg eller annan infrastruktur. I sådana sammanhang pratar man ibland om partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn, eller Offentlig-Privat Samverkan (OPS).

I järnvägssektorn har introduktionen av konkurrens mellan olika trafikoperatörer ofta kretsat kring två olika typer, förenklat beskrivna som konkurrens om spåren eller konkurrens spåren. I det första fallet menar man då vanligen att konkurrensen äger rum mellan olika budgivare i en upphandling, varefter vinnaren får ett exklusivt kontrakt. I det andra fallet menar man att det finns ett öppet tillträde till spåren som ger möjlighet till direkt konkurrens på samma sträcka mellan olika företag. Härnäst ska jag diskutera dessa typer mer i detalj och visa att det finns tillfällen när de närmar sig varandra.

Vid upphandling av olika typer av avtal kan man skilja på två huvudtyper: bruttokontrakt respektive nettokontrakt.4 I det första fallet får den anlitade leverantören betalt för sina kostnader, men alla intäkter som förknippas med tjänsten (t.ex. biljettintäkter) tillfaller den upphandlande parten. En budgivning handlar då ofta om vem som kan utföra en viss given tjänst till lägsta kostnad (inklusive en vinstmarginal för leverantören). För leverantören finns i regel ingen anledning att försöka öka exempelvis resandet eftersom intäkterna inte tillfaller denne. Den regionala buss- och tågtrafiken har sedan slutet av 1980-talet oftast upphandlats på detta sätt av trafikhuvudmän och numera regionala kollektivtrafikmyndigheter.

Vid upphandling av nettokontrakt antas istället leverantören av tjänsten också ta hand om exempelvis biljettintäkterna och den begärda betalningen utgörs då av nettot mellan kostnaderna och intäkterna. När detta är positivt söker alltså anbudsgivarna en ersättning som motsvarar driftunderskottet i verksamheten (plus en vinstmarginal). Nettoavtal har normalt tillämpats i den av staten upphandlade järnvägstrafiken, som tidigare hanterades av Rikstrafiken och numera ligger inom Trafikverket. I den typen av avtal kan det alltså löna sig för leverantören att utveckla tjänsten så att intäkterna ökar. Ibland kan den möjligheten anses vara så stor

4 Relaterade juridiska begrepp är tjänsteavtal respektive koncessionsavtal, men de är inte helt synonyma med bruttokontrakt och nettokontrakt.

att intäkterna förmodas överstiga kostnaderna. Då innebär upphandlingen istället att den som är beredd att betala mest för att få ett exklusivt avtal vinner budgivningen. I trafiksammanhang har upphandlingar av den typen varit mycket ovanliga i Sverige. 1998 vann dock Sydvästen oväntat upphandlingen av trafiken på Västkustbanan med ett s.k. nollbud, d.v.s. företaget begärde ingen ersättning alls för att få köra trafiken. I Storbritannien resulterade några av de ursprungliga upphandlade franchising-avtalen för tågtrafik i kontrakt som innebar att operatören skulle betala pengar till staten mot slutet av kontraktsperioden. En blandform mellan bruttoavtal och nettoavtal är s.k. incitamentavtal, där en viss del av ersättningen till leverantören är beroende av hur väl denne presterar.

När det råder konkurrens på spåren, d.v.s. öppet tillträde, finns det i praktiken alltid regler vad gäller tidpunkter för in- och utträde, liksom för tilldelning av kapacitet. Om dessa regler innebär att det är möjligt att få fleråriga garantier för en stor del av den tillgängliga kapaciteten, d.v.s. att det i praktiken är möjligt att stänga ute andra företag, skapas en situation som är snarlik fallet med ett upphandlat nettokontrakt där budgivaren betalar (eller i vart fall inte begär några bidrag) för att utföra trafiken.

Oavsett om ett företag kör enligt ett brutto- eller nettokontrakt, kan det befinna sig i direkt konkurrens med ett företag som kör enligt ett öppet marknadstillträde. Med andra ord närmar sig ibland konkurrens om spåren fallet med konkurrens på spåren, särskilt när båda formerna tillämpas parallellt.

Ett fall som också bör nämnas när det gäller trafik som upphandlas är att betalningen till den utförande operatören inte nödvändigtvis behöver vara en i förväg bestämd klumpsumma eller ett belopp knutet till den utförda volymen. Man kan också knyta hela eller en del av beloppet till antalet resenärer eller de som betalar reducerat pris, t.ex. pensionärer och ungdomar. Därmed kan en utförare som i övrigt verkar under kommersiella villkor t.ex. stimuleras till att köra även den typen av resenärer med bibehållna rabatter. Idag är detta ett relativt vanligt sätt att påverka en del av den i övrigt kommersiella busstrafiken i Storbritannien.

Ibland sker ingen upphandling i konkurrens utan den offentliga köparen väljer att direktupphandla ett avtal med en enda utpekad leverantör, vilket snarast är en förhandling mellan två parter. I Sverige är detta i de flesta sammanhang inte tillåtet över vissa tröskelvärden. Ett sådant exklusivt avtal kan ibland vara förknippat

med att leverantören måste uppvisa en viss prestation för att inte riskera att bli utsatt för konkurrens. Den regionala SJ-trafiken på Mälarbanan kan sägas ha tillkommit via en sådan process, ett avtal som dock antas bli föremål för en ny upphandling framöver. I fallet när det överhuvudtaget inte sker någon upphandling och den utförande parten är en del av den upphandlande organisationen talar man om utförande i egen regi. Så bedrevs exempelvis huvuddelen av Banverkets spårunderhåll tidigare.

2.3. Diskussionsområden i litteraturen5

Transportsektorn och inte minst järnvägssektorn har ofta varit i fokus för analys och diskussion kring hur förändrad reglering skulle kunna bidra till att förbättra sektorns resultat. Detta har gällt i såväl den vetenskapliga litteraturen som i politiska diskussioner och beslut om faktiska regleringsförändringar.

Förekomsten av stordriftsfördelar (economies of scale) i järnvägssektorn har varit en återkommande diskussionspunkt. De flesta länder i Europa genomförde nationaliseringar av sina järnvägar under första halvan av 1900-talet. I järnvägsbranschen ansågs det länge att stordriftsfördelar i produktion, marknadsföring, inköp och samordning innebar att vertikalt integrerade järnvägsföretag (d.v.s. att infrastrukturen och trafikeringen bildade en enhet) definitionsmässigt utgjorde naturliga monopol och därmed inte var lämpade att utsättas för konkurrens. Senare har denna uppfattning utmanats av föreställningen att det är främst järnvägens (spår)infrastruktur som har status som naturligt monopol, vilket ligger till grund för de reformer som syftat till vertikal separation av infrastrukturen från trafikeringen i flera europeiska länder. Det pågår emellertid fortfarande en ihärdig debatt om för- och nackdelarna med vertikal separation jämfört med integration och olika mellanformer. En sådan mellanform är den s.k. holdingbolagsmodellen (eller koncernmodellen), där infrastrukturförvaltaren är åtminstone bokföringsmässigt separerad från trafikeringen, men med båda enheterna samlade under ett gemensamt holdingbolag i en koncernstruktur.

Betydelsen av stordriftsfördelar i själva järnvägstrafiken har också varit föremål för debatt. Analyser har bl.a. visat att det kan finnas betydande stordriftsfördelar med att öka trafiken i ett givet

5 Detta avsnitt bygger bl.a. på Alexandersson (2010) och Alexandersson (2011).

nätverk. Fördelarna handlar om bättre användning av stationer, fordon och arbetskraft när fler tåg körs i ett existerande nätverk, men till sist är sådana fördelar uttömda. När företagen blir väldigt stora blir de svårare att styra och kontrollera och stordriftsnackdelar kan uppträda. Tar man hänsyn till efterfrågerelaterade faktorer som samordnade tidtabeller och marknadsföring blir argumentet för stora järnvägsföretag starkare, men stora företag kan å andra sidan ha svårare att snabbt uppfatta och svara på förändringar i efterfrågan eller kundernas krav. Vidare kan det hävdas att det måste finnas incitament till att utnyttja stordriftsfördelar hos en järnvägsorganisation, oavsett om den är vertikalt integrerad eller inte. I en monopolstruktur, där konkurrensen enbart kommer från andra transportslag, är det inte säkert att sådana incitament blir tillräckligt starka, särskilt inte om det är relativt lätt att få ökade anslag från en offentlig ägare. Konkurrens även från andra järnvägsföretag har därför överlag ansetts som en viktig förutsättning för att stimulera till effektivitet. I det sammanhanget finns också en omfattande litteratur om för- och nackdelarna med konkurrens om respektive på spåren, begrepp som jag redan redogjort för ovan, liksom olika upphandlingstyper och avtalsformer. Vidare har det ofta diskuterats om det är möjligt att introducera konkurrens mellan olika operatörer när en av dessa samtidigt kontrollerar infrastrukturen. Risk föreligger då nämligen att det vertikalt integrerade företaget diskriminerar andra operatörer exempelvis i kapacitetstilldelningen. Risken för diskriminering har talat för vertikal separation, men kan i princip motverkas med tydlig reglering på området och aktiv tillsyn.

Medan de flesta amerikanska järnvägsföretag kommit att fokusera helt på godstrafik (och förblivit vertikalt integrerade), har de europeiska av olika skäl fortsatt att köra både person- och godstrafik, ofta med stor tyngdpunkt på persontrafiken. Detta föranleder frågan om så kallade samordningsfördelar (economies of scope) mellan person- och godstrafik på järnväg. Även om de empiriska studier som finns inte är helt samstämmiga, finns det vissa belägg för förekomsten av samordningsnackdelar i bl.a. Europa och Japan. Detta innebär att person- och godstrafik kan vinna på att hållas separerade. Då talar man om horisontell separation.

Ett annat område som varit föremål för mycket diskussioner och påverkat implementeringar av regleringsförändringarna i järnvägssektorn rör transaktionskostnader. Vid vertikal separation

och fortsatt uppdelning av funktioner och verksamheter i separata organisationer kommer de transaktioner som tidigare hanterades internt att flyttas till en marknad av köpare och säljare. Transaktioner är förknippade med kostnader och detta har föranlett två huvudsakliga (och motstående) typer av argument i litteraturen. Det första argumentet är att ett ökat antal gränsytor leder till fler transaktioner och därmed också högre transaktionskostnader. Det motstående argumentet är att vertikal och horisontell separation kan resultera i lägre transaktionskostnader eftersom transaktionerna blir synliggjorda och utsätts för marknadskrafterna. Vidare har det ibland hävdats att denna trend förstärks av att modern informationsteknologi gör att ett ökat antal transaktioner blivit lättare att hantera. Viktigt att komma ihåg är dock att lägre transaktionskostnader vid uppdelade verksamheter kräver att de utsätts för marknadskrafter. En uppdelning av en verksamhet i två företag som sedan enbart handlar med varandra kan visserligen leda till specialisering, men knappast lägre transaktionskostnader.

Empiriska studier har ofta kunnat påvisa högre transaktionskostnader på mer uppdelade marknader, men det har i gengäld också kunnat visas att en samtidigt ökad konkurrens har kunnat minska effekten av de ökade transaktionskostnaderna.

Avslutningsvis har det på senare år dykt upp ett annat teoretiskt begrepp i litteraturen, särskilt rörande effekter av vertikal separation i järnvägssektorn: misalignment of incentives (se t.ex. van de Velde m.fl., 2012). Utgångspunkten är här att järnvägssektorn är beroende av koordinerade insatser i bl.a. bana och fordon (genom det starka beroendeförhållandet mellan dessa) och att en vertikalt uppdelad struktur kan göra att infrastrukturhållare och trafikföretag agerar utifrån olika incitament som inte är koordinerade med varandra. Ett sätt att hantera detta är genom att bygga upp en justerande incitamentsstruktur, t.ex. i form av utformningen av avgifter för infrastrukturanvändningen, men det har ibland hävdats att detta sällan är tillräckligt. Förekomsten av starka ”misalignments” skulle tala för att bibehålla ett vertikalt integrerat järnvägsföretag (eller en holdingbolagsmodell) men samtidigt se till att skapa konkurrens mellan olika operatörer. Ett argument mot detta är dock att om konkurrensen leder till att andra företag än det integrerade får en betydande marknadsandel kommer koordineringsproblem likväl att uppträda.

2.4. Internationell utblick

Som redan antytts har det i många länder, inte minst i Europa, skett viktiga regleringsförändringar, både av nationella skäl och påkallade av EU. Sverige räknas i sammanhanget som ett av pionjärländerna på området. I Storbritannien genomfördes inom loppet av några få år på 1990-talet en total privatisering av hela järnvägssektorn, medan de flesta andra länder i Europa har valt att gå mer försiktigt fram. Tyskland har valt att öppna upp nätet för konkurrens på spåren, men har behållit en holdingbolagsstruktur med statligt ägande. I flera andra länder har det skett en gradvis introduktion av upphandling i konkurrens.

De erfarenheter som samlas på detta sätt bidrar till en utvecklad litteratur och diskussion på området om vad som är ”best practice” och hur man kan undvika vissa typer av problem. I ett senare skede av utredningen kan det vara befogat att närmare studera erfarenheterna av organisationsförändringar i andra länders järnvägssystem och då kanske i första hand i form av djupare studier av ett mindre antal länder med likartad problematik. I det sammanhanget är det värt att nämna att en liknande utredning som denna nyligen genomfördes i Storbritannien, under ledning av Sir Roy McNulty (Department of Transport, 2011) och resulterade i en rad förslag på hur man kan komma tillrätta med de problem som identifierats i det brittiska systemet.

3. Järnvägssektorns funktioner och aktörer

3.1. Inledning

Järnvägssystemets produktion av transporttjänster kan beskrivas som en processindustri där en rad olika funktioner samverkar och är direkt beroende av varandra för att systemet ska kunna leverera sina tjänster till järnvägens kunder. Systemet är, med varierande grad av intensitet över dygn och geografi, ständigt igång. Endast undantagsvis stängs vissa processer av helt och hållet, och då ofta för att exempelvis hantera underhållsåtgärder. Parallellt med den dagliga operativa driften sker en löpande planering av kort- och långsiktiga förändringar i systemet och av vilka investeringar och andra insatser som behöver göras för att åstadkomma dessa. Detta gör inte nödvändigtvis järnvägssystemet unikt i termer av komplexitet, men jämförelsen med en processindustri kan ge insikter i hur planering och utförande av olika processer bör gå till för att skapa en robust leverans.

Ett sätt att översiktligt beskriva den svenska järnvägens organisation är att först visa vilka funktioner som ett järnvägssystem typiskt sett innefattar, och därefter hur dessa funktioner fördelats mellan olika aktörer i Sverige. Syftet med detta kapitel är att presentera en sådan översikt, inklusive de funktioner och ansvarsområden som kan relateras till sektorns reglering och olika former av statlig intervention. I senare kapitel fördjupas beskrivningen i vissa delar för att visa hur olika funktioner hänger ihop i mer detaljerade processer.

3.2. Järnvägssektorns värdekedja och funktioner i översikt

Som ett första steg i att beskriva funktionerna presenteras i figur 3.1 en översiktlig modell över järnvägssektorns värdekedja,1 som också utgår från att flera horisontella lager i kombination resulterar i leveransen av en transporttjänst till kunderna. Lagren utgörs av 1) produktionen av tågtjänster, 2) tillhörande försäljning och information till kunderna, samt produktion av infrastrukturtjänster i form av såväl 3) stationer, terminaler och depåer som 4) spår. I figuren har också ett antal bakomliggande kedjor av in- och utgående relationer grupperats inom vart och ett av dessa huvudlager. Längst till vänster i figuren markeras att det finns ett sektorsövergripande steg, här kallat initiativ, som inrymmer statliga och andra initiativ till åtgärder och investeringar i järnvägssektorn.

1 Modellen bygger på van de Velde (2012) och van de Velde m.fl. (2012), s. 61ff. Figurerna 3.1–3.4 utgör bearbetningar utifrån denna modell.

I Figur 3.2 presenteras de olika elementen i värdekedjan, vilken samtidigt kan betraktas som en översikt över de direkta funktioner som krävs för att järnvägssystemet ska kunna leverera sina transporttjänster. Funktionerna kan grovt grupperas i fyra huvudområden utifrån stegen i värdekedjan (efter initiativ-steget): bygga, förvalta, underhålla och slutligen driva. Längst till vänster i bilden återfinns funktionerna byggnation av lok, vagnar, depåer, terminaler, stationer (och andra fastigheter), spår och spårutrustning (t.ex. signalanläggning). I nästa steg finns funktionerna för förvaltning av denna materiel och infrastruktur. Det tredje steget utgörs av funktioner för underhåll av rullande materiel (lok och vagnar), fastigheter och spår. Det sista steget – driftsteget – i värdekedjan rymmer flera olika delsteg och hanterar därmed också flest funktioner. Bland dessa märks: parkering och städning av fordon, bemanning med förare och ombordpersonal, furnering (tillhandahållning av mat och dryck), försäljning (biljetter m.m.) till kunder, information, tillhandahållande av dragkraft och vagnar, stations- och terminaltjänster för resenärer och järnvägsföretag, trafikledning och realtidsinformation. Samtidigt tas även ett antal olika resurser i anspråk, t.ex. förare, ombordpersonal och energi, vilka också återges i figuren.

3.2.1. Funktioner för planering och koordinering

Eftersom figur 3.2 främst speglar själva produktionsprocessen för transporttjänsterna behöver den kompletteras med andra bilder för att fånga upp fler viktiga funktioner i järnvägssektorn. Ett exempel på detta är de planeringsfunktioner som utförs med olika tidsperspektiv. I figur 3.3 har behovet av planering och relaterad koordinering mellan olika funktioner och aktörer ritats in som ovaler.

Planeringen behöver ske med olika tidsperspektiv. Den långsiktiga planeringen (längst till vänster i figuren) handlar om att med flera års framhållning planera för investeringar i fordon samt (typiskt sett med ännu längre tidshorisont) i ny eller uppgraderad infrastruktur. Här bestäms i mångt och mycket grundförutsättningarna för vad järnvägens kunder i framtiden kan erbjudas i form av hastighet, komfort, anslutningar och kapacitet. Som exempel kan nämnas den pågående revideringen av den aktuella nationella planen för det svenska transportsystemet, som med beslut våren 2014 kommer att fastställa de ekonomiska ramarna för åtgärder på infrastrukturen under perioden 2014–2025.

På kort och medellång sikt krävs i nästa steg exempelvis planering och utveckling av trafikkoncept och bemanning, inklusive utbildning av personal, liksom planering för konkreta underhållsåtgärder i bl.a. infrastrukturen och kapacitetstilldelning. Slutligen måste det (längst till höger i bilden) ske en daglig planering av driften, där koordinerade justeringar också behöver göras i realtid.

Behovet av vertikal koordinering mellan t.ex. infrastruktur, fordon och trafikering är påtagligt oavsett planeringshorisont. Mellan de olika planeringsstegen behöver det också finnas möjligheter till återkoppling så att exempelvis förändringar i efterfrågan kan leda till justeringar i utbudet och vid behov även i fordon och infrastruktur redan på relativt kort sikt. Det måste också finnas ett system för analys av störningar och bristande punktlighet som kan leda till justeringar i exempelvis tidtabeller och/eller underhållsåtgärder.

3.2.2. Reglering och intervention

Reglering och intervention i järnvägssektorn kan typiskt sett anta flera olika former. Ett första huvudområde handlar om reglering av marknadstillträdet. Vid sidan om ramverket för vilka olika aktörer som ges möjlighet till tillträde till spårinfrastrukturen, utgörs detta av regler och funktioner för licensiering/tillståndsgivning, bl.a. kopplad till kontroll av hur olika bestämmelser uppfylls. Möjligheten till marknadstillträde berör i vissa fall inte bara själva transporttjänsten utan också sidotjänster och infrastrukturrelaterade tjänster. För tillträde till infrastrukturen tillämpas ofta ett avgiftssystem som kan ha en styrande funktion, liksom kriterier och prioriteringsregler för kapacitetstilldelning. Det kan också finnas ramverk vad gäller funktionen att organisera trafik (för andra aktörer än de som utför trafiken) och tillämpning av upphandling av trafik- och andra uppdrag som påverkar marknadstillträdet. I vissa fall föreligger en prisreglering och tillämpning av subventioner för att styra utbudet.

Ett andra huvudområde är reglering av samt tillsyn och övervakning av aktörernas beteende på marknaden. Inom den europeiska järnvägssektorn finns särskilda regleringsmyndigheter vid sidan av generella konkurrensbevakande myndigheter. En generell konkurrensmyndighet som agerar utifrån konkurrensrättslig reglering kan endast verka ex post, d.v.s. efter att något inträffat. Det kan exempelvis handla om att kontrollera hur olika företag konkurrerat med varandra, särskilt om någon har stor marknadsmakt i form av en dominerande ställning. En regleringsmyndighet kan i större utsträckning även agera ex ante, d.v.s. innan något inträffar. En viktig uppgift är att bevaka att kapacitetstilldelningen sker på rättvisa och icke-diskriminerande villkor.

Ett tredje huvudområde är säkerhet och driftskompatibilitet. Dessa områden är på järnväg så viktiga att tillsyn av säkerhet samt regelutveckling på säkerhetsområdet och driftskompatibilitetsområdet utgör särskilda funktioner som ska ligga inom särskilda nationella säkerhetsmyndigheter och för EU inom en gemensam myndighet.

För statliga myndigheter och företag kan det finnas särskilda regleringsbrev, instruktioner och ägardirektiv att förhålla sig till.

Ett fjärde område är funktioner för granskning och kontroll av sektorns resultat och funktionssätt, liksom av den statliga styrningen av sektorn och de statliga företagen.

3.3. Det svenska järnvägssystemets organisation – aktörer, ansvar och roller

Baserat på den generella modellen för järnvägssektorns värdekedja och de ingående elementen i denna presenteras i figur 3.4 en förenklad översiktsbild över den svenska järnvägssektorns organisation. Med olika färgfält visas inom vilka typer av organisationer som olika funktioner utförs. Det förekommer att funktioner i vissa fall utförs internt och i andra fall av utomstående organisationer, t.ex. vad gäller furnering och städtjänster.

Närmast presenteras de olika typerna av organisationer och vilka de viktigaste aktörerna är i dag, samt deras respektive ansvarsområden och roller. Presentationen inkluderar även aktörer, för exempelvis reglering och tillsyn, som inte är särskilt markerade i figur 3.4.

3.3.1. Riksdag och regering

Staten, i egenskap av riksdag och regering, utövar liksom inom andra näringsgrenar ett antal roller som är av betydelse för sektorn som helhet och enskilda aktörer inom den. En del av dessa kan sägas ligga på initiativsidan, längst till vänster i värdekedjan (enligt figur 3.1), medan andra, som exempelvis reglering, kan påverka alla delar av värdekedjan.

I rollen som övergripande strategiskt ansvariga fastställer riksdagen och regeringen ett antal transportpolitiska mål. Förutsättningarna för att förverkliga dem styrs i hög grad av regeringens och riksdagens ställningstaganden till de nationella planer för investeringar m.m. som Trafikverket upprättar förslag till. Som anslagsgivare påverkar de ytterst konkret inte bara hur egna verk och myndigheter kan omsätta riksdagens och regeringens intentioner utan också genom statliga bidrag hur andra organ i samhället kan fungera inom transportsektorn.

Som ytterst ansvariga för transportpolitiken fastställer riksdagen och regeringen ramvillkoren för hur verksamheten får bedrivas. Det sker främst genom reglering, bl.a. sektorspecifika lagar eller förordningar eller särskilda riksdags- eller regeringsbeslut. I EU:s ministerråd har regeringen en viktig roll att påverka hur ramarna för det svenska regleringsarbetet utvecklas, d.v.s. ramarna för i vilka avseenden Sverige kan driva en egen transportpolitik. Propositioner, utskottsutlåtanden och dokument från beredningen av olika beslut har också en stor indirekt betydelse för tolkningen av statsmakternas intentioner.

I egenskap av huvudman eller ägare kan regeringen slutligen också ge direkta direktiv eller instruktioner om hur statsmakternas intentioner ska förverkligas.

3.3.2. Trafikorganisatörer

I den svenska organisationen av järnvägssektorn är särskilda trafikorganisatörer viktiga aktörer. Trafikorganisatörerna är i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen), i vissa fall med utförande planeringsbolag, som planerar vilken lokal och regional kollektivtrafik (med buss eller tåg) som bör drivas i respektive län och i vissa fall in i angränsande län. Genom upphandling av denna samhällsstödda trafik (reglerad

genom EU:s kollektivtrafikförordning och den svenska kollektivtrafiklagen) styr de utbudet av och utformningen på en stor del av järnvägstrafiken. De svarar också för biljettsystem och försäljning av biljetter. De är ofta också ägare av stationer och fordon (se vidare nedan). I en del fall samarbetar de i större strukturer som exempelvis Öresundståg, Norrtåg och Tåg i Bergslagen för att skapa större trafiknätverk.

Trafikorganisatörer finns också på godstrafiksidan. Huvudsakligen handlar det om speditörer som knyter upp olika järnvägsföretag och andra transportföretag i ett nätverk. ScandFibre Logistics och Trätåg är exempel på sådana specialiserade transport- och trafikorganisatörer som betjänar företag inom skogsnäringen. I princip kan vilken godstransportköpare eller speditör som helst svara för att organisera sina egna transporter och även ansöka om tåglägen för dessa.

3.3.3. Tillverkare av fordon och annan utrustning

Fordonstillverkarna är i dag i regel stora internationella företag som bildats genom sammanslagningar och uppköp av tidigare i huvudsak nationellt verksamma tillverkare. I Sverige finns Kockums Industrier kvar som en stor tillverkare av godsvagnar, medan det inte längre tillverkas några lok eller motorvagnar för persontrafik i Sverige. Viktiga leverantörer är exempelvis Bombardier och Alstom. Det vanliga i dag är att järnvägsföretag, trafikorganisatörer m.fl. köper fordon utifrån ett antal typmodeller som tillverkaren erbjuder, men med möjlighet till anpassningar för aktuell kund. Tillverkare av fordon är ofta också leverantörer av annan utrustning till järnvägen, som exempelvis signalsystem.

3.3.4. Spårentreprenörer

Spår- eller järnvägsentreprenörer är företag som på uppdrag av t.ex. Trafikverket eller annan infrastrukturförvaltare bygger om eller bygger ny järnväg samt utför underhåll av spåren. Underhållet indelas vanligen i förebyggande underhåll respektive avhjälpande underhåll, samt, vid större åtgärder i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd, reinvesteringar. Viktiga spårentreprenörer verksamma i Sverige är bl.a. det statligt ägda Infranord

AB, som bildades genom bolagiseringen av Banverket Produktion 2010, Strukton Rail AB (ägt av ett holländskt infrastrukturbolag) och Balfour Beatty Rail AB (del av en internationell koncern med rötter i Storbritannien) samt VR Track (ett dotterbolag till finska VR).

3.3.5. Vagnbolag och andra fordonsförvaltare

Ägande och förvaltning av järnvägsfordon (lok och vagnar men även arbetsfordon) kan anta flera former. Många gånger äger och förvaltar järnvägsföretagen sina egna fordon. Det gäller t.ex. de flesta av SJ AB:s lok och motorvagnar. Det gäller även för Green Cargos och flertalet andra godsoperatörers lok. Vidare förfogar spårentreprenörer och underhållsföretag över exempelvis arbetsfordon. I andra fall hyrs fordon in från andra järnvägsföretag eller från olika vagnbolag.

Transitio fungerar som ett vagnbolag för en stor del av de fordon (främst motorvagnar) som används i den trafik som upphandlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Fordonen står då till förfogande för det järnvägsföretag som har kontraktet på att köra trafiken. Transitio ägs gemensamt av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, men de tre största (i Stockholm, Skåne och Västsverige) äger själva de fordon som används i deras trafik. Tidigare fungerade den kvarvarande delen av Affärsverket Statens järnvägar som ett vagnbolag för den av Rikstrafiken interregionalt upphandlade trafiken. Verksamheten avvecklades slutligen 31 december 2012 och kvarvarande tillgångar fördes till Trafikverket.

Det finns också ett antal privata vagnbolag för uthyrning av främst godsvagnar. Det förekommer att finansiella institut står som ägare till fordon och gör dem tillgängliga för järnvägsföretag via leasing. Det var tidigare ett vanligt upplägg för den vagnpark som används av SJ och Green Cargo. Ägare av järnvägsfordon är ansvariga för att dessa underhålls regelbundet och på rätt sätt, uppfyller standarder etc. och därmed är godkända för trafik.

3.3.6. Företag för underhåll av fordon

Fordonsunderhållet i den svenska järnvägssektorn kan bl.a. delas in i s.k. trafiknära underhåll, reservdelsförsörjning, komponentunderhåll och ombyggnation. Vissa järnvägsföretag med egna fordon väljer att utföra underhållet som en del i den egna verksamheten. Det gäller t.ex. LKAB som i stor utsträckning har verksamhetsspecifika fordon. I andra fall är underhållet knutet till fordonsleverantören och kan då utgöra en del av kontraktet på fordonsleveransen. Bombardier och Alstom är exempel på detta. Slutligen kan underhållet skötas av fristående specialiserade underhållsföretag. I Sverige är EuroMaint och SweMaint exempel på detta. EuroMaint sköter underhåll av både persontrafik- och godstrafikfordon medan SweMaint fokuserar på godsvagnar. Båda företagen härstammar från bolagiseringen av SJ. Euromaint ägs av Ratos medan SweMaint ägs av godsvagnstillverkaren Kockums Industrier. En del fristående underhållsföretag är dotterbolag till järnvägsföretag, t.ex. Mantena som ägs av norska NSB.

ECM, Entity in Charge of Maintenance, eller underhållsansvarig enhet på svenska, är ett nytt begrepp. Det avser den organisation eller företag som är ansvarigt för ett järnvägsfordons underhåll. Det kan vara ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare, en fordonsinnehavare eller någon annan. Trafik får inte bedrivas med ett fordon som inte har en ECM. Uppgifter om certifierade ECM ska registreras i det nationella fordonsregistret som Transportstyrelsen för. Det är även Transportstyrelsen som meddelar tillstånd (certifiering) för underhållsansvariga enheter för godsvagnar.

3.3.7. Infrastrukturförvaltare

Den största infrastrukturförvaltaren i dag är den statliga myndigheten Trafikverket, sorterad under Näringsdepartementet, som svarar för förvaltningen av den statliga spårinfrastrukturen. Totalt förvaltar myndigheten över drygt 14 700 spårkilometer (varav cirka 3 900 spårkilometer med dubbel- eller flerspår), medan Sveriges totala järnvägsnät omfattar drygt 16 500 spårkilometer. I uppdraget ingår att ansvara för byggande, drift och underhåll av järnvägarna.

Vidare ansvarar Trafikverket för den långsiktiga planeringen av transportsystemet vad gäller såväl järnväg som andra transportslag. Trafikverket har också, efter övertagandet av Rikstrafiken, ansvaret

för att verka för tillgänglighet i den interregionala kollektiva persontrafiken genom bl.a. upphandling av viss järnvägstrafik.

Till andra stora infrastrukturförvaltare hör A-Train, Inlandsbanan och Öresundsbrokonsortiet. Samråd sker mellan Trafikverket och dessa infrastrukturförvaltare i samband med kapacitetsfördelningen.

Företaget A-train (som driver pendeln Arlanda Express) är infrastrukturförvaltare på Arlandabanan, och ansvarar för driften av banan, upplåtelse av spår, kapacitetsfördelning och avgiftssättning på anläggningen. Det statligt ägda bolaget Arlandabanan Infrastructure AB äger Arlandabanan inklusive tre stationer vid Arlanda flygplats. Øresundsbro Konsortiet äger och förvaltar Öresundsbron. Det är ett dansk-svenskt företag som ägs till 50 procent vardera av A/S Øresund (helägt av danska staten via ett holdingbolag) och Svensk-Danska Broförbindelsen- SVEDAB AB (som ägs av svenska staten).

Inlandsbanan AB ägs av 15 kommuner längs Inlandsbanan och har ett avtal med staten att förvalta järnvägsspåret Inlandsbanan mellan Mora och Gällivare.

Utöver dessa större infrastrukturförvaltare finns ett stort antal mindre sådana. Det rör sig ofta om kommuner eller industriföretag som förvaltar viss infrastruktur. Regionala kollektivtrafikmyndigheter äger en del lokala järnvägar, främst i stockholmsregionen (Roslagsbanan och Saltsjöbanan). Till infrastrukturförvaltare räknas även hamnar och terminaler. Göteborgs hamn är ett exempel på en relativt stor sådan infrastrukturförvaltare. Totalt finns 369 infrastrukturförvaltare i Sverige.

Kapacitetstilldelning och trafikledning är två centrala och nära sammanhängande funktioner som ligger hos infrastrukturförvaltaren. Kapacitetstilldelningen är processen för att hantera önskemål om kapacitet, eller tåglägen, på infrastrukturen. En infrastrukturförvaltare är skyldig att årligen informera om sin anläggning och villkoren för tillträde till den i en s.k. järnvägsnätsbeskrivning. Trafikverket publicerar på sin hemsida sin egen och ett stort antal infrastrukturförvaltares järnvägsnätsbeskrivningar. Där återfinns t.ex. Jernhusens järnvägsnätsbeskrivning.

Kapacitetstilldelningsprocessen inleds med ansökningar från järnvägsföretagen eller sökande som ska lämnas in i början av april. Processen inkluderar förslag till tågplan och samordning av ansökningarna för att lösa eventuella intressekonflikter. Om en

intressekonflikt mellan två eller flera sökande inte kan lösas ska infrastrukturförvaltaren tillhandahålla ett skyndsamt förfarande för tvistlösning. Om ansökningarna ändå inte kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren förklara den delen av banan som överbelastad och tilldela kapaciteten med hjälp av avgifter och/eller prioriteringskriterier. Infrastrukturförvaltaren beslutar därefter tågplanen med tilldelade tåglägen. Tågplanen utgör basen för den tidtabell som sedan träder i kraft i december och ska gälla under ett års tid. Förklaras infrastrukturen överbelastad ska infrastrukturförvaltaren göra en kapacitetsanalys och en kapacitetsförstärkningsplan. Vid sidan om denna process finns det också möjligheter att söka s.k. ad hoc-lägen för nyttjande av restkapacitet som inte är uppbokad i tågplanen. Det är en väsentligt kortare process (med lagstadgad rätt till svar inom fem arbetsdagar), som också hanteras av infrastrukturförvaltaren. I den operativa tillämpningen av tågplanen sköter och övervakar infrastrukturförvaltaren, genom trafikledningsfunktionen, hur trafiken faktiskt körs. En daglig tidtabell tas fram, med möjligheter till justeringar i realtid.

3.3.8. Fastighetsförvaltare

Järnvägens fastigheter kan grovt sägas bestå av järnvägsmark samt tillhörande stations- och terminalbyggnader. Det statliga bolaget Jernhusen, bildat ur SJ:s fastighetsdivision, är en av de viktigaste fastighetsförvaltarna i dag. Bolaget ska bedrivas affärsmässigt men har ett verksamhetsansvar som inkluderar att utveckla fastigheter och relaterade tjänster i syfte att främja det kollektiva resandet och godstransporter på järnväg. Jernhusen äger och förvaltar i dag 47 fastigheter med stationshus (däribland de största i Stockholm, Göteborg och Malmö) av landets cirka 580 bytespunkter. Ett stort antal stationer ägs och förvaltas av Trafikverket eller de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Dessutom finns några kommunala och privat ägda stationer.

Plattformar/perronger, samt hissar och rulltrappor i eller i anslutning till stationsbyggnader ägs och förvaltas i regel av Trafikverket oavsett stationsägare, och därmed ansvarar myndigheten även för underhållet av dessa anläggningar.

På stationerna erbjuds resenärer i varierande grad service i anslutning till resan, ofta från kommersiella företag som hyr lokaler av stationsförvaltaren. En viktig funktion är väntsalsfunktionen. Utöver

stationer i egen regi ansvarar Jernhusen, genom bolaget Svenska Reseterminaler AB, för 135 väntsalar över hela landet, oavsett vem som är fastighetsägare.

Trafikinformation på plattformar och stationer, både vad gäller skärmar med löpande uppdateringar, fasta skyltar som t.ex. visar var ersättningstrafik hittas, liksom utrop i högtalare, är en funktion som Trafikverket ansvarar för.

En annan funktion som ska erbjudas på stationerna är ledsagning åt personer med funktionsnedsättning. Den som har behov av ledsagning måste boka detta 24 timmar i förväg. Vid köp av tågresa ansvarar tågtrafikföretagen för att boka ledsagning för hela resan, alltså även om den sker med flera operatörer. Tågtrafikföretagen ansvarar även för ledsagning vid på- och avstigning samt ombord på tåget. Ett mindre antal tågoperatörer samarbetar för att erbjuda nationell ledsagning.

Depåer/verkstäder för underhåll av järnvägsfordon är en annan viktig del av järnvägens fastigheter. Jernhusen har ett flertal sådana fastigheter över landet och hyr ut lokalerna till företag som erbjuder underhållstjänster åt järnvägsföretagen. Vid sidan om Jernhusen har SweMaint ett relativt stort antal verkstäder. Det privata företaget Train Alliance har ett par lokverkstäder och arbetar för att utveckla ett antal nya depåer på olika platser i Sverige.

En tredje grupp av järnvägsfastigheter utgörs av gods- och kombiterminaler, det vill säga mark, byggnader och spår för omlastning av gods mellan järnväg och landsväg. I anslutning till terminalerna ligger också ofta lager och andra logistikfastigheter. Jernhusen är en viktig aktör även här, främst vad gäller kombiterminaler, men många terminaler ägs och drivs också i kommunal regi.

3.3.9. Järnvägsföretag

Järnvägsföretagen, eller tågoperatörerna som de oftast kallas i Sverige, utför själva tågtransporten av gods eller passagerare. För den trafik de själva ansvarar för hanterar de i regel funktioner som försäljning till slutkund, bemanning av lok och vagnar, fordonsförsörjning, tågbildning och i vissa fall produktionsstyrning av fordon, omlopp/personal och ersättningstrafik. Infrastrukturförvaltaren sköter trafikledningen.

Som nämnts tidigare kan järnvägsföretagen vara fordonsägare eller välja att hyra fordon liksom att köpa in andra tjänster.

Utmärkande för Sverige är att den horisontella uppdelningen mellan person- och godstrafikoperatörer är långt driven, liksom att det är få operatörer som är verksamma i andra transportslag som t.ex. busstrafik. Staten är representerad som ägare av SJ AB (persontrafik), Green Cargo AB (godstrafik) samt LKAB Malmtrafik (godstrafik på Malmbanan). SJ AB är också verksamt genom de helägda dotterbolagen Stockholmståg och Norrlandståg samt som delägare i BotniaTåg tillsammans med Arriva.

Utöver SJ AB kör Veolia (delägt av franska staten), Tågåkeriet i Bergslagen och Skandinaviska Jernbanor (Blå Tåget) persontrafik i egen regi på kommersiella grunder, medan fler är verksamma som operatörer i den upphandlade trafiken: Arriva (ägt av tyska DB), Tågkompaniet (ägt av norska NSB) och danska DSB. A-train (ägt av australiska investmentbanken Macquarie Group) kör persontrafik Stockholm-Arlanda under namnet Arlanda Express enligt den koncession med staten som inkluderade byggandet av Arlandabanan. Inför 2014 är bl.a. två nya operatörer aktuella för inträde med kommersiell egentrafik Stockholm-Göteborg: MTR (som i dag kör tunnelbanan i Stockholm) samt nybildade Citytåg. På persontrafiksidan finns också ett antal museijärnvägar som i ett fåtal fall använder sin egen spårinfrastruktur, men normalt trafikerar även dessa statens spåranläggningar.

Vid sidan om de statliga företagen Green Cargo AB och LKAB Malmtrafik på godstrafiksidan återfinns bl.a. Hector Rail, Tågåkeriet i Bergslagen, TX Logistik, Rush Rail, Real Rail, DB Schenker och en rad andra mindre företag som tågoperatörer. De största företagen kör också internationell godstrafik.

För att kunna bedriva järnvägstrafik i Sverige måste järnvägsföretag ha nödvändiga tillstånd från Transportstyrelsen, men även trafikeringsavtal med infrastrukturförvaltaren.

3.3.10. Övriga stödfunktioner

Bland övriga stödfunktioner i järnvägssektorn märks t.ex. städning av tågen, catering och olika IT-tjänster. I samband med att Affärsverket SJ:s bolagisering 2001 bildades företagen TraffiCare (ur SJ Städ) och Unigrid (ur SJ Data) som båda såldes till den privata sektorn. TraffiCare köptes av ISS som i dag är en stor leverantör av städtjänster i järnvägssektorn. Trafikrestauranger AB

är ett av företagen verksamma i catering. Det har också ett ursprung som dotterbolag till SJ men såldes redan före bolagiseringen.

Inom järnvägssektorn, liksom i andra branscher, förekommer tekniska konsulter. Tekniska konsulter anlitas i olika led i värdekedjan t.ex. vid besiktningar, utredningar av infrastruktur, för samhällsekonomiska kalkyler, säkerhetsfrågor, för framtagande av olika typer av beslutsunderlag, som rapporter m.m. Företag inom detta område är ÅF, Sweco, Vectura, WSP m.fl. Deras branschförening är STD (Svensk Teknik och Design).

3.3.11. Aktörer för reglering och tillsyn

2

Transportstyrelsen

Transportstyrelsen har flera viktiga roller i det svenska järnvägssystemet. Myndigheten har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. För järnväg är Transportstyrelsen säkerhetsmyndighet, tillståndsmyndighet och regulator. Dessutom har Transportstyrelsen hand om ett antal register, bl.a. registret för järnvägsfordon och infrastrukturregistret.

I uppgiften tillståndsprövning ingår att besluta om tillstånd för att få bedriva olika typer av verksamheter inom järnvägen. Det handlar t.ex. om tillstånd att bedriva trafik, ansöka om tåglägen, driva och förvalta infrastruktur, vara utbildningsanordnare och om behörighetsprövning för förarbevis.

Vidare beslutar Transportstyrelsen om godkännande av fordon och andra tekniska delsystem. Transportstyrelsen utför också säkerhetstillsyn av verksamhetsutövarna och inhämtar uppgifter om och tar fram en årlig rapport om olyckor och tillbud.

Transportstyrelsens regulatorroll inkluderar marknadstillsyn, marknadsövervakning och prövning av tvist och fastställelse av villkor i trafikeringsavtal. Marknadsövervakningen innebär att övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Marknadsövervakningen inkluderar att ansvara för frågor om villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor, liksom villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. Transportstyrelsen utövar tillsyn över järnvägsnätsbeskrivningar,

2 Riksdag och regerings roll för reglering i järnvägssektorn har behandlats tidigare.

avgifter, kapacitetstilldelningsprocessen, särredovisning m.m. När det gäller prövning av tvist kan det till exempel handla om tvister vid Trafikverkets kapacitetstilldelning eller villkoren i järnvägsnätsbeskrivningen. Allmänt gäller att Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden till verket.

Transportstyrelsen deltar genom att representera Sverige vid regelutveckling inom områdena säkerhet och driftskompatibilitet samt marknad.

Transportstyrelsen är även tillsammans med Konsumentverket behörig myndighet och utövar tillsyn över tågpassagerarförordningens krav riktade mot järnvägsföretag, stationsförvaltare, infrastrukturförvaltare m.fl. Det är de mer tekniskt präglade bestämmelserna som ligger under Transportstyrelsens uppdrag. När det gäller tillsyn över tillgänglighet på stationer, perronger och tåg ska Transportstyrelsen vid behov samråda med berörd kommun. Tillsammans med Konsumentverket ska Transportstyrelsen representera Sverige vid de möten för tillsynsmyndigheter som kommissionen kallar till, s.k. National Enforcement Bodies (NEB)-möten. Transportstyrelsen är vidare tillsynsmyndighet enligt lagen om kollektivtrafik.

Anmälda organ

Anmälda organ, eller NoBos (Notified Bodies) är oberoende granskningsorgan som kontrollerar att delsystem och komponenter uppfyller de krav som uppställs i TSD:er. För att få ett delsystem eller en komponent godkänd krävs intyg från ett anmält organ. Detta intyg ligger till grund för Transportstyrelsens godkännande. Ett anmält organ ska ackrediteras. Ackreditering görs av Swedac. På kommissionens hemsida för DG Enterprise and Industry finns information om anmälda organ i EU.

Konkurrensverket

Konkurrensverket verkar som konkurrens- och marknadsövervakande myndighet på järnvägsmarknaden i likhet med andra marknader. Som nämnts tidigare kan myndigheten med hjälp av konkurrenslagens förbuds- och sanktionsbestämmelser i denna roll

normalt bara verka efter att något inträffat. Konkurrensverket kan agera baserat på en anmälan från någon aktör på marknaden eller på eget initiativ. Av särskilt intresse för Konkurrensverket är att ingripa mot privata och offentliga aktörer som missbrukar en dominerande ställning på marknaden. Andra viktiga områden att bevaka är konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och den offentliga upphandlingen. Förekomsten av flera stora statliga företag på järnvägsmarknaden, liksom offentliga köpare på både statlig och regional nivå, innebär att den svenska järnvägssektorn i flera avseenden blir viktig för Konkurrensverket att bevaka. Samtidigt begränsas verkets möjligheter att agera av vissa tröskelvärden för marknadens storlek. För att fastställa dominans enligt konkurrenslagen måste den relevanta marknaden bedömas och järnvägens andel av den totala transportmarknaden är oftast en mindre del. Det gör att sektorspecifika regler anses mer användbara för järnvägsrelaterade problem.

Trafikanalys

Myndigheten Trafikanalys arbetar med uppföljning och granskning av transportsektorn och effekter av transportpolitiken. Myndigheten ansvarar också för den officiella statistiken på transportområdet. Ett uppdrag med särskild relevans för järnvägen är att utvärdera öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg samt den nya lagstiftningen på kollektivtrafikområdet.

Riksrevisionen

Riksrevisionen lyder visserligen under riksdagen men har som effektivitetsrevisor en viktig övergripande roll i övervakningen även av hur verksamheten bedrivs inom järnvägssektorn, inklusive de förutsättningar regeringen beslutat om vid omsättning av riksdagens beslut. Ett aktuellt exempel är det projekt som Riksrevisionen utför om punktligheten inom järnvägssektorn med analys av orsaker och åtgärder för att förbättra den.

Övriga tillsynsmyndigheter

Statens haverikommission, Arbetsmiljöverket, Konsumentverket och Elsäkerhetsverket är andra myndigheter som svarar för tillsyn på järnvägsområdet.

Statens haverikommission utreder olyckor och allvarliga tillbud inom spårbunden trafik i Sverige (inklusive tunnelbana och spårvagn). Olyckor som utreds är de som orsakat dödsfall, flera allvarligt skadade eller omfattande ekonomisk skada. Tillbud undersöks om det funnits risk för en allvarlig olycka eller om de tyder på väsentliga fel i fordon eller spåranläggningar eller andra väsentliga säkerhetsbrister.

Transportområdet är ett uppmärksammat område hos Arbetsmiljöverket, bl.a. mot bakgrund av de stora förändringar som skett i företagsstrukturen, den ökande användningen av upphandling och behovet av samordnat ansvar för arbetsmiljön vid exempelvis transportterminaler. Arbetsmiljöverket inspekterar arbetsplatser och kan ha synpunkter på hur exempelvis förarmiljön i ett tåg är utformad. Vidare har verket ett samlat sektorsansvar för handikappfrågor inom arbetsmiljöområdet.

Konsumentverket är tillsynsmyndighet när det gäller Tågpassagerarförordningen, vilket bl.a. innebär att följa att järnvägsföretagen lever upp till kraven på ersättning till resenärer vid störningar, kvalitetsredovisning, tillgänglighet för personer med funktionshinder etc.

Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för elektriska starkströmsanläggningar, till exempel kontaktledningsanläggningar. Elsäkerhetsverket utövar tillsyn av järnvägens elanläggningar.

3.3.12. Samarbetsorganisationer

Också värt att nämna är ett antal organisationer och strukturer som representerar viktiga samarbeten i branschen. Flertalet järnvägsföretag samarbetar genom Branschföreningen Tågoperatörerna, som bl.a. har tagit fram det kompletterande regelverket TÅGDOK. Tillverknings-, fordonsunderhållsföretag, fastighetsförvaltare m.fl. samverkar genom SWEDTRAIN. Svenska Privatvagnsföreningen (SPF) är en ideell förening som tillvaratar gemensamma intressen hos privata vagnägare, vagnhållare, verkstäder och vagnanvändare. Swedish Rail Industry Group (SWERIG) är ett

samarbetsorgan för svensk järnvägsindustri. Svensk Kollektivtrafik representerar de regionala kollektivtrafikmyndigheternas utförarorganisationer (tidigare länstrafikbolagen) och Föreningen Sveriges Järnvägsentreprenörer samlar spårentreprenörer och underhållsföretag. Såväl järnvägsföretag som bussföretag och regionala trafikmyndigheter samarbetar inom organisationen Samtrafiken kring bl.a. tidtabeller, resenärsinformation och även biljettförsäljning. Näringslivets Transportråd representerar godstransportköparna och Resenärsforum resenärerna.

På det internationella området finns ett flertal samarbetsorganisationer av relevans, som exempelvis internationella järnvägsunionen UIC (samarbete kring tekniska standarder, transaktioner mellan företag som bedriver utrikes trafik m.m.), Comité International des Transports ferroviaires (CIT) (biljetter m.m.), RailNetEurope (RNE) (samarbete mellan infrastrukturförvaltare kring kapacitetstilldelning), IRG (samarbete mellan regleringsmyndigheter) och lobbyorganisationerna Community of European Railways and Infrastructure Companies (CER), European Rail Infrastructure Managers (EIM), European Rail Freight Association (ERFA), European Shipper´s Council (ESC) och European Passengers’ Federation (EPF).

3.4. En ännu mer uppdelad sektor och en internationell jämförelse

Även om Sverige jämfört med de flesta andra länder gått långt i uppdelningen av järnvägens funktioner på olika aktörer, både i vertikal och i horisontell led, skulle man kunna tänka sig varianter som går ännu längre. I en sådan skulle t.ex. kapacitetstilldelning kunna ligga utanför infrastrukturägaren.

Vid en jämförelse mellan Sverige och andra länder blir det tydligt att graden av uppdelning i förhållande till integration skiljer sig från fall till fall, inklusive gränssnitten mellan olika typer av organisationer. I Tyskland tillämpas en s.k. koncernmodell där infrastrukturförvaltaren DB Netz är separerad från trafikföretaget DB, men båda organisationerna är fortfarande en del av samma koncern. I Storbritannien har den vertikala och horisontella uppdelningen drivits ungefär lika långt som i Sverige, men det statliga ägandet har också reducerats kraftigt. Infrastrukturhållaren Network Rail är i formell mening ett privat företag (men med stort

statligt inflytande) som även hanterar en del av spårunderhållet i egen regi. I Schweiz har kapacitetsfördelningsfunktionen brutits ut från infrastrukturhållaren som en helt separat funktion i syfte att garantera icke-diskriminering när järnvägssystemet i övrigt är starkt vertikalt integrerat. Att ha en infrastrukturförvaltare som både hanterar järnvägar och vägar är en modell som bara Sverige och Finland tillämpar i Europa.

4. Utvecklingen av järnvägens organisation

4.1. Inledning

I detta kapitel gör jag en genomgång av de viktigaste förändringarna i den svenska järnvägens organisation och regelverk. Fokus ligger på perioden från 1988 och framåt, men ibland görs även tillbakablickar som går längre tillbaka. Efter en inledande historisk översikt följer fördjupningar i motiven bakom de genomgripande förändringarna i 1988 års trafikpolitiska beslut, och ett antal viktiga trender och utvecklingslinjer i förändringsarbetet och den organisatoriska utvecklingen som kan skönjas därefter.

4.2. En historisk översikt över reformer och genomförda förändringar1

Även om 1988 års trafikpolitiska beslut och bildandet av Banverket normalt betraktas som startskottet för reformeringen av det svenska järnvägssystemet, är det befogat att också nämna den förhistoria som kan spåras åtminstone tillbaka till början av 1950talet. Förstatligandet av järnvägen hade då avslutats, men SJ gick in i en nedgångsperiod med ekonomiska problem och en allt hårdare konkurrens från andra trafikslag. Intäkterna från de mest lönsamma delarna av nätet räckte inte längre till att täcka driftunderskotten på de trafiksvaga linjerna, eller till nödvändiga investeringar och reinvesteringar i infrastrukturen. Även om många linjer lades ned, infördes också statsbidrag till olönsamma linjer 1958 och vid det trafikpolitiska beslutet 1963 delades SJ:s nät formellt i en kommersiell del och en bidragsberoende del. I några

1 Detta avsnitt bygger delvis på Alexandersson (2011).

län ledde utvecklingen till att kommuner och regionala myndigheter klev in som beställare av lokal järnvägstrafik med SJ som kontrakterad operatör. Första exemplet var pendeltågsavtalet 1966 i Stockholm, följt av bl.a. räddandet av lokaltågen i Skåne på 1970talet genom de regionala kommunalförbundens försorg.

Fortsatt svaga SJ-finanser under 1970-talet, bl.a. till följd av minskade intäkter från godstrafiken och politiska hinder mot fortsatt nedläggning av linjer och prishöjningar ledde fram till det trafikpolitiska beslutet 1979. Beslutet syftade bl.a. till att justera kostnadsbördan mellan järnvägen och konkurrerande transportslag. En viktig del i 1979 års beslut var också att länstrafikhuvudmännen (som då var under bildande) skulle involveras i avvecklingen av vissa regionala järnvägslinjer. Det var ett första formellt steg till en decentralisering av ansvaret för olönsamma regionala linjer och ledde till fler fall där SJ blev kontrakterad operatör.

Bidragen till de subventionerade järnvägslinjerna fortsatte att öka och trots flera extraordinära statliga anslag och reformerna kopplade till 1979 års transportpolitiska beslut, förvärrades SJ:s ekonomiska problem under 1980-talet. En ny järnvägslag 1985 syftade till att minska underskottet genom att staten skulle ta ett ökat ansvar för infrastrukturinvesteringar. I gengäld skulle SJ separera infrastrukturen från övriga verksamheter i sin redovisning och internt börja betala banavgifter. Bara ett år senare, 1986, gjorde företaget bedömningen att det krävdes en miljard kronor i extra anslag för att upprätthålla trafiken. Detta fick regeringen att inleda ett arbete som skulle resultera i 1988 års trafikpolitiska beslut och dess drastiska omorganisation av järnvägen. Motiven och detaljerna i detta beskrivs närmare i ett avsnitt nedan. Huvudingrediensen var den vertikala separeringen av bana från trafik som ledde till bildandet av Banverket, och som syftade till att göra de strukturella förhållandena mellan väg och järnväg mer likartade. Genom Banverket skulle staten ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av spårinfrastrukturen, medan SJ skulle utvecklas till en lönsam tågoperatör. Beslutet inkluderade också en generell decentralisering av ansvaret för de s.k. länsjärnvägarna till länstrafikhuvudmännen, som med hjälp av statliga driftbidrag och ett övertagande av aktuella fordon, kunde välja att driva trafiken vidare.

I samband med att vägtrafikmodellen infördes på järnvägen hade SJ föreslagit att en särskild järnvägsinspektion skulle inrättas, så som skett inom transportområdet i övrigt. Säkerhetsfunktionen

hade redan skiljts ut genom inrättandet av Luftfarts- och sjöfartsinspektionerna. Regeringen ansåg att invändningar på principiella grunder kunde riktas mot att ett trafikföretag var sin egen säkerhetsmyndighet och lämnade över frågan till organisationskommittén som skulle ta fram förslag om hur verksamheten borde organiseras (prop. 87/88:50 sid. 102 f). En järnvägsinspektion inrättades därefter som var administrativt inordnad i Banverket.

Även om det inte var huvudsyftet med reformen (och inte nämndes explicit), innebar separeringen mellan bana och trafik samt det decentraliserade ansvaret för trafiken på länsjärnvägarna (inklusive relaterade resurser) att möjligheten öppnades för att upphandla denna trafik i konkurrens. Några trafikhuvudmän hade vid den här tiden gjort tidiga erfarenheter av att upphandla busstrafik, vilket gjorde det naturligt att pröva samma modell för järnvägstrafik. Det ledde till ett tidigt nyinträde i form av privata BK Tåg 1990 och minskade kostnader för de upphandlande trafikhuvudmännen. Erfarenheterna fick nationell (och även internationell) uppmärksamhet och i början av 1991 uttryckte dåvarande Kommunikationsdepartementet att ”fler operatörer kan stimulera till ett effektivare resursutnyttjande av såväl produktionsresurser som infrastruktur”.2 Den borgerliga regering som tillträdde efter valet i september samma år deklarerade sina intentioner att öppna upp järnvägsmarknaden för mer konkurrens. Det första steget blev att från 1993 också tillämpa anbudsupphandling i den av staten köpta trafik som SJ anmält som olönsam. Den förhandlingsfunktion som hanterade detta omvandlades också till en särskild kommitté som sedermera övergick i Delegationen för köp av viss kollektivtrafik och knöts till Banverket.

Vid den här tiden skedde också en viktig förändring på godstransportmarknaden. Gruvbolaget LKAB, som var beroende av konkurrenskraftiga priser för sina malmtransporter på Malmbanan mellan Kiruna i Sverige och Narvik i Norge, ansökte om egen trafikeringsrätt 1991. 1993, motiverat med de möjligheter som inom EG öppnats upp för internationella sammanslutningar att bedriva godstrafik över gränserna, beviljade Banverket ansökan för trafik på Malmbanan och regeringen för trafik på stomjärnvägen Boden-Luleå. SJ:s monopol var därmed brutet. LKAB tog helt över tågtransporterna genom ett svenskt respektive norskt dotterbolag

2 Kommunikationsdepartementet (1991), s. 1

som bildade en internationell sammanslutning. Därmed måste även Norge öppna spåren för LKAB.

Åren 1993–1994 kom ett flertal rapporter och utredningar som behandlade möjligheten att öppna upp trafiken på hela järnvägsnätet för konkurrens, vilket också ledde till en het politisk debatt. I maj 1994 antog riksdagen en proposition om en sådan långtgående avreglering av järnvägen från 1995, trots starkt motstånd från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och fackföreningsrörelsen. Efter att Socialdemokraterna återtagit regeringsmakten i riksdagsvalet i september 1994 fattades snabbt ett beslut om att skjuta upp avregleringen. En annan viktig händelse under den borgerliga regeringstiden var beslutet om Arlandabanan, där byggandet handlades upp som en variant av Offentlig-Privat Samverkan (OPS) med ett mycket långvarigt trafikeringsavtal. Den nya socialdemokratiska regeringen gjorde en del mindre modifieringar i avtalet med det privata konsortium som vunnit upphandlingen.

I december 1995 (prop. 95/96:92, TU 12) beslutade riksdagen om en avreglering av godstrafiken fr.o.m. den 1 juli 1996. Marknadsöppningen motiverades med att det skulle leda till en mer kundfokuserad verksamhet som skulle kunna öka järnvägens andel på transportmarknaden. Även om en så kallad grandfatheringklausul (viss företrädesrätt för befintlig trafik) skulle se till att skydda redan etablerad godstrafik på järnväg och eventuella stordrifts- och samproduktionsfördelar, lyckades några nya företag snart vinna viktiga kontrakt i konkurrens med SJ:s godsdivision. Trafikhuvudmännen fick samtidigt med att godstrafiken avreglerades utökad trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet i det egna länet och i angränsande län.

Riksdagsbeslutet innebar även att ansvaret för banfördelning och trafikledning skulle organiseras i en ny enhet som administrativt skulle inordnas i Banverket. Enheten skulle ges en i förhållande till operatörer och Banverk självständig ställning.

Tågtrafikledningen inrättades och SJ:s trafikledningsdivision flyttades över till denna myndighet som var administrativt inordnad i Banverket. En nämnd, Trafikledningsrådet, skulle vara rådgivande åt direktören för Tågtrafikledningen i frågor om banfördelning och trafikledning. Rådet skulle utses av regeringen och bestå av företrädare för SJ, Banverket och andra intressenter för järnvägstrafik.

I oktober 1997 beslutade riksdagen att Tågtrafikledningen skulle kunna besluta om tilldelning av tåglägen även på andra spåranlägg-

ningar än statens. Lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet innebar en anpassning till direktiv 95/19/EG. Reglerna gällde endast internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som utförde internationell trafik samt internationella kombinerade godstransporter. I samband med förslagets behandling i Trafikutskottet framfördes förslaget att lagen skulle utvidgas till att omfatta även inhemska järnvägsföretag och att därigenom konkurrens på lika villkor skulle möjliggöras. Trafikutskottet ansåg dock inte att det fanns skäl att utvidga lagen.

Ett nytt transportpolitiskt beslut antogs 1998. I syfte att skapa mer jämbördiga villkor mellan olika transportslag, särskilt på godstrafikområdet, sänktes banavgifterna. För att underlätta för de nya godsoperatörerna fördes också det så kallade kapillära bannätet över från SJ till Banverket. Vidare etablerades Rikstrafiken som en ny myndighet för upphandling av långväga trafiktjänster och tog därmed över denna funktion från Banverket.

Trafikhuvudmännen fortsatte att öka sitt engagemang i järnvägstrafiken genom att köpa nya fordon och även genom att 1999 bli ägare till Transitio, ett vagnbolag som skulle förvalta deras fordonsresurser.

År 2000 blev ett genombrottsår för nya operatörer i den långväga upphandlade järnvägstrafiken, vilket föranledde en politisk diskussion om SJ:s möjligheter att agera med liknande villkor som sina nya konkurrenter, men också om behovet att säkerställa likvärdig tillgång till funktioner och tjänster för alla operatörer. Denna ledde slutligen fram till en proposition om att bolagisera SJ (prop. 1999/2000:78). I början av år 2001 splittrades därför affärsverket SJ i sju olika bolag baserat på de olika verksamhetsgrenarna.

Persontrafikdivisionen bildade SJ AB, godstrafikdivisionen Green Cargo AB, fastighetsdivisionen Jernhusen AB, medan vagnunderhållet hamnade i Euromaint AB och Swemaint AB. Två av bolagen, TraffiCare (för renhållningstjänster) och Unigrid (ITtjänster) privatiserades inom några månader efter bolagiseringen. Kvar av det gamla affärsverket blev bara en enhet som benämndes affärsverket Statens järnvägar och fick ansvaret för att förvalta alla leasingkontrakt på fordon liksom förvaltningen av de fordon som användes i Rikstrafikens upphandlade trafik. Reformerna under åren efter bolagiseringen var främst inriktade på att anpassa lagar och regelverk till nya EU-direktiv. Första järnvägspaketet innehöll krav på inrättandet av ett självständigt s.k. regleringsorgan. En ny

myndighet, Järnvägsstyrelsen, bildades därför 2004 genom sammanslagning av Järnvägsinspektionen och Tågtrafikledningen. Som en följd av järnvägspaketet tillkom också nya regler för tillträde till spårinfrastrukturen (inklusive avgiftssättning) och rätten att bedriva järnvägstrafik. Det innebar bl.a. att år 2004 fick industriföretag, speditörer m.fl. som ville organisera godstrafik rätt att ingå avtal direkt med Banverket på liknande sätt som gällt för trafikhuvudmännen sedan 1990. På persontrafiksidan fick även andra aktörer än trafikhuvudmännen rätt att organisera persontrafik utan att för den skull vara järnvägsföretag. Förutsättningarna var i samtliga fall att de blivit auktoriserade av Järnvägsstyrelsen.

År 2003 tvingades staten till ett ingripande med extra kapital för att undvika att SJ gick i konkurs (prop. 2002/03:86), bland annat som en följd av att företaget lämnat för låga bud i flera upphandlingar.

Flera utredningar, däribland SOU (2003:104), föreslog en fortsatt marknadsöppning, men den socialdemokratiska regeringen var ovillig att tillåta konkurrens o