SOU 2005:4

Liberalisering, regler och marknader

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 11 december 2003 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att, utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreformeringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, utvärdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin (dir 2003: 151).

Med stöd av detta bemyndigande förordnades från och med den 19 januari 2004 chefsekonomen Dan Andersson som särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 29 mars 2004 departementsrådet Eva Agevik, departementsrådet Yvonne Fredriksson, professorn John Hassler, professorn Lars Ingelstam, professorn Arne Kaijser och generaldirektören Sture Öberg.

Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 29 mars 2004 kommittésekreteraren Nina Andersson, organisationsdirektören Pia Bergdahl, hovrättsassessorn Catharina Joelsson, departementssekreteraren Erik Murray, från och med den 19 april 2004 docenten Eva Mörk, från och med den 11 maj 2004 departementsrådet Christina Ragsten Pettersson samt från och med den 1 juli 2004 ekonomen Sara Tägtström. Nina Andersson entledigades från och med den 1 juli 2004 då hon förordnades som sekreterare i utredningen och Sara Tägtström från och med den 24 november 2004.

Till huvudsekreterare förordnades från och med den 4 februari 2004 revisionsdirektören Mats Johansson. Som sekreterare förordnades från och med den 5 februari 2004 ekonomen Albin Kainelainen, från och med den 22 mars ekonomen Sara Tägtström, från och med den 1 april 2004 ekonomen Inger Johannisson, från och med den 1 juli 2004 kommittésekreteraren Nina Andersson samt från och med den 23 september 2004 hovrättsassessorn Niclas Johannisson. Sara Tägtström entledigades från uppdraget som sekreterare från

och med den 1 juli 2004 då hon förordnades som expert i utredningen. Inger Johannisson entledigades på egen begäran från och med den 1 november 2004 och Nina Andersson från och med den 17 december 2004. Under perioden oktober–november 2004 har omvärldsanalytikern Carl Jeding (PTS) deltagit i sekretariatets arbete.

Utredningen har antagit namnet Regelutredningen. Genom tilläggsdirektiv (dir 2004:134) försköts tidpunkten för redovisning av utredningens uppdrag till den 17 januari 2005.

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sakkunniga, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de bedömningar och förslag som betänkandet innehåller.

Härmed överlämnas utredningens betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4).

Stockholm i januari 2005

Dan Andersson

/Mats Johansson

Nina Andersson Inger Johannisson Niclas Johannisson Albin Kainelainen Sara Tägtström

Sammanfattning

Uppdraget

Enligt direktivet har utredningen två huvuduppgifter.

För det första ska utredaren göra en samlad analys av de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin i olika delar av Sverige utifrån de regelreformeringar som gjorts inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna. Utvärderingen ska bl.a. belysa konkurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgarservice.

För det andra ska utredaren föreslå åtgärder som kan öka de positiva effekterna av genomförda regelreformeringar. En ökad konkurrens har, enligt direktivet, bl.a. inneburit ändrade förutsättningar för samverkan mellan offentlig och privat sektor. Utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Förslagens olika förväntade effekter ska också redovisas.

Metodproblem

Regelutredningen använder nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter. De nyckeltal Regelutredningen använder kommer dels från statistik som utredningen låtit ta fram och dels från tidigare gjorda studier. Regelutredningen har funnit relativt få studier som utvärderar de genomförda liberaliseringarna. Dessutom är kvalitén på delar av de data som utredningen låtit ta fram ibland bristfällig. Regelutredningen vill därför poängtera bristen på material som det största metodproblemet.

En formell och kvantitativ allmän jämviktsanalys av effekter av liberaliseringen har inte varit möjlig. I stället har utredningen i huvudsak gjort kvalitativa bedömningar. Det är därför mycket viktigt

att påpeka att utredningen är medveten om denna svaghet i vår metod.

Vilka effekter kan en liberalisering förväntas ge?

I bedömningen av liberaliseringens effekter är det viktigt med en klart specificerad utgångspunkt.

En möjlig och ofta använd utgångspunkt är en marknad utan konkurrens. Företagen är monoplister och kan sätta de priser som maximerar vinsten. Detta innebär att priserna kommer att vara högre och produktionen mindre än på en marknad där det finns konkurrens. Eftersom produktionen inte är på den samhällsekonomiskt effektiva nivån kommer det att uppstå en s.k. dödviktsförlust. De vinster som vinstmaximerande monopol kan ta ut till följd av att de saknar konkurrens kallas monopolvinster. Dessa monopolvinster kan delas mellan ägarna och de sysselsatta. Det är även möjligt att avsaknaden av konkurrens i stället innebär att företaget blir ineffektivt, så kallad X-ineffektivitet.

En konkurrensutsättning som innebär en övergång till konkurrens bör leda till:

  • att priserna sjunker eftersom företag som konkurrerar försöker locka kunder genom att erbjuda lägre priser för likvärdiga produkter
  • ökad produktion när efterfrågan ökar till följd av lägre priser
  • ökad produktivitet om skyddet från konkurrens innebar en in– effektiv produktion
  • sjunkande löner om de anställda fick del av eventuella mono– polvinster
  • ett ökat antal sysselsatta om produktionen ökar till följd av lägre priser men minskat antal sysselsatta om konkurrensutsättningen innebär effektivisering av tidigare ineffektiv verksamhet
  • minskade vinster om ägarna fick del av eventuella monopolvinster
  • ökade investeringar om produktionen ökar men minskade in– vesteringar om det tidigare investerades för mycket
  • fler företag.

I praktiken bör man inte förvänta sig att effekterna av liberaliseringen är lika entydiga som ovanstående förenklade analys antyder.

Utredningen vill särskilt framhålla att förekomsten av stordriftsfördelar och olika typer av transaktionskostnader har stor betydelse både för effekterna av liberaliseringen och hur denna optimalt bör ske.

Utredningen anser att man kan förvänta sig olika effekter av liberaliseringarna på olika marknader beroende på hur transaktionskostnaden ser ut. Effekter av liberaliseringarna blir dessutom annorlunda för köpare med mycket information och låga transaktionskostnader än för köpare med lite informations och höga transaktionskostnader.

Liberaliseringarna har som regel förändrat transaktionskostnaderna för både kunderna och producenterna och i många fall har nya transaktionskostnader uppstått. En ökad separation av elmarknaden har t.ex. lett till att kunderna måste möta fler företag för att konsumera en given vara. För att bedöma effekterna av liberaliseringarna måste dessa ökade transaktionskostnader ställas mot de eventuella positiva effekter liberaliseringarna haft för kunderna och producenterna.

Varför fungerar inte marknader

I praktiken fungerar dock inte alla marknader väl, utan det uppstår vad som brukar betecknas som marknadsmisslyckanden. Dessa kan t.ex. leda till lägre produktion och högre priser.

I många fall kan marknadsmisslyckanden hanteras med regleringar av olika slag. Regleringar kan dock misslyckas och medföra kostnader eller andra mindre önskvärda effekter.

Av speciellt intresse i detta sammanhang är effekter av marknadsmakt. Det finns flera olika sätt att hantera marknadsmakt. Det bästa sättet är att marknadsinträde – eller blotta hotet om marknadsinträde

  • leder till att marknadsmakten elimineras.

Konkurrens i sig kan i ett sådant fall bli den kraft som disciplinerar marknaden.

På många marknader kan en sådan mekanism förväntas fungera väl. Flera av de marknader som utredningen studerar

  • tele, el,

post och järnväg

  • kännetecknas emellertid i huvudsak av att de är nätverksbranscher med höga inträdeskostnader. I sådana branscher framstår det som mindre sannolikt att problemen med marknadsmakt skulle försvinna helt. En liberalisering innebär att många beslut överlåts till marknadens aktörer, men även efter en liberalise-

ring krävs det olika åtgärder för att motverka utnyttjandet av marknadsmakt.

Utvecklingen efter liberaliseringen

I nedanstående tabell summeras utvecklingen för ett antal nyckeltal på respektive marknad.

Tabell Sammanfattning av utvecklingen efter liberaliseringen enligt Regelutredningen

I nedanstående figur redovisas prisutvecklingen relativt KPI för åren 1980–2004. För att skapa jämförbarhet över tiden och mellan branscher har effekten av skatter exkluderats. Om priserna i en bransch exklusive skatt hade ökat i samma takt som de genomsnittliga priserna exklusive skatt hade index varit 100. Av de undersökta branscherna är det, sett till hela den undersökta perioden, endast tele som haft en lägre prisökningstakt än totala nettoprisindex (NPI, som är KPI exklusive skatter och subventioner). Konsumentpriserna i elsektorn minskade relativt NPI under 1980- och 1990-talet men har under perioden 2000 till 2003 ökat betydligt snabbare. Järnväg-, flyg-, post- och taxisektorn har sett till hela perioden haft en snabbare prisutveckling än NPI. För de tre senare sektorerna ökade konsumentpriserna relativt KPI först från och med början av 1990-talet. Det är viktigt att påpeka att KPI mäter en varierande andel av den totala konsumtionen på olika marknader.

Post Taxi Järnväg Flyg El Tele Priser relativt den allmänna prisutvecklingen

Ökat Ökat Ökat Ökat Ökat Minskat

Producerad volym Minskat ? Ökat Minskat Oförändrad Ökat Lönsamhet Oförändrat Ökat Oförändrat Minskat ? Oförändrat Sysselsättning Minskat Ökat Minskat Minskat Minskat Minskat Inkomster relativt näringslivet

Minskat Minskat Minskat Minskat Oförändrade Ökat

Produktivitet

Ökat ? Ökat Ökat ?

Ökat

Koncentrationsgrad Minskat Minskat Minskat Minskat Minskat Minskat Tillgänglighet ? Ökat Ökat ? ? Ökat

Figur Prisutvecklingen relativt KPI, exklusive skatt Index 1980=100

*januari-oktober Källor: SCB samt egna beräkningar.

Eftersom KPI endast mäter prisutvecklingen för en del och inte hela marknaden måste det kompletteras med andra prismått för att det ska kunna göras en bedömning av den totala prisutvecklingen. Enligt Landstingsförbundet har det genomsnittliga priset per sjukresa med taxi ökat med cirka 30 procent mellan 1993 och 2003. PTS anser att prisnivån på försorterade brevsändningar minskat med omkring 30 procent mellan början av 1990-talet och början av 2000-talet. Enligt SCB:s mätningar av listpriserna på affärsbiljetter med inrikesflyg ökade dessa med 18 procent mellan 1996 och 2003. Elpriserna för industrin ökade enligt Statens energimyndighet med 37 procent mellan 1996 och 2004.

Produktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produceras utan att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när hänsyn tas till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där det gjorts försök att mäta totalproduktiviteten.

Enligt Falkenhall och Kolmodin (2004) har Postens arbetsproduktivitet i brevproduktionen ökat med cirka 30 procent mellan 1993 och 2000. Enligt statistik från SIKA ökade antalet producerade tågkilometrar per anställd kraftigt i järnvägssektorn under

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

El+nät

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

1990-talet. Även för flyget har ökningen av produktiviteten, mätt som antalet betalda tonkilometrar per anställd, varit betydande.

Veiderpass (2004a och b) har i två studier undersökt produkti– viteten i elnätverksamheten före och efter liberaliseringen. Stu– dierna visar att det finns uttalade skillnader i produktiviteten före och efter liberaliseringen. Perioden 1970-1995 minskade totalpro– duktiviteten med i genomsnitt 16,9 procent medan tiden efter el– marknadsreformen uppvisar en produktivitetsökning motsvarande 19 procent.

Regelutredningen har via SCB:s företagdatabas tagit fram uppgifter om utvecklingen av antalet företag på respektive marknad. Det är viktigt att påpeka att vi inte undersöker utvecklingen av antalet företag i angränsande branscher som också kan ha påverkats. Som visas i nedanstående tabell har antalet företag, enligt denna källa, ökat i alla sektorer, förutom i flygsektorn.

Tabell Antal företag inom respektive sektor 1987 och 2002 samt förändringen i procent

1987

2002

Procentuell

förändring

El 238

338 +42

Flyg 129

127 -2

Järnväg 10

26 +160

Post 4

163 +3975

Tele 22

293 +1232

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

En indikator på graden av konkurrens på en marknad är fördelningen av marknadsandelar. På samtliga de studerade marknaderna har de tre största företagen en mycket hög total marknadsandel. Det dominerande företaget inom de undersökta branscherna har, förutom när det gäller mobiltelefoni, en betydligt högre marknadsandel än det näst största företaget. Förutom på flygmarknaden har dock marknadsandelen för det största företaget minskat mellan mitten av 1990-talet och början av 2000-talet, men det är viktigt att påpeka att ett flertal flygbolag gått in på marknaden efter 2001.

Liberaliseringens effekter

Regelutredningen har valt att främst utgå från samhällsekonomisk effektivitet i sin utvärdering (avsnitt 1.5). Det är dock svårt att bedöma den samhällsekonomiska effektiviteten. Regelutredningen har utgått från tidigare gjorda utvärderingar och kompletterat dessa med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter, dvs. en form av kvalitativ bedömning. Nedan redovisas de sex branscher som vi fått i uppdrag att utreda.

Elmarknaden

Elmarknadsreformen innebar att de vertikalt integrerade leden elproduktion, elhandel och nätöverföring till viss del separerades. Elproduktionen och elhandeln konkurrensutsattes medan näverksamheten förblev monopol.

Företagskoncentrationen minskade vid liberaliseringen genom att de lokala/regionala monopolen för produktion och elförsäljning togs bort och den nordiska marknaden öppnades. Efter liberaliseringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer koncentrerad, främst genom att de större koncernerna har köpt upp små och medelstora företag på marknaden. Denna utveckling pågick redan före reformen och är inte en direkt följd av liberaliseringen.

Priset på elenergi exklusive skatt och moms för slutkunderna har mellan 1996 och 2004 stigit i förhållande till nettoprisindex. Eftersom det inte varit möjligt att skilja ut effekten av liberaliseringen på elpriset från framför allt de hydrologiska effekterna kan Regelutredningen inte bedöma om elpriset är högre eller lägre än vad det skulle ha varit om elmarknadsreformen inte genomförts.

Det finns för- och nackdelar med den nuvarande utformning av elmarknaden. Fördelarna är att marknaden öppnats för konkurrens och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurser och elanvändning så effektivt som möjligt. Nackdelarna är att separeringen av verksamhetsleden har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producenter.

Regelutredningen anser att elmarknaden ännu inte nått sin slutgiltiga form men att de genomförda reformerna bidragit till en positiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsformen.

Utredningen har inte tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om den nuvarande utformningen av marknaden är tillräckligt tillfredsställande eller om fördelarna med en ytterligare vertikal separering överväger nackdelarna. Ett första steg mot en stärkt konkurrens är att skärpa regleringen av nätföretagen och övervakningen av framför allt regionnäten. Om detta inte är en tillräcklig åtgärd bör nätföretagen separeras fullt ut från den konkurrensutsatta verksamheterna.

Regelutredningen anser att det är troligt att elpriserna på lång sikt kommer att stiga, förutsatt att marknadsintegrationen inom EU ökar. De nordiska länderna har de lägsta elpriserna, och en förstorad marknad kommer således att innebära ökade elpriser.

Regelutredningen anser att staten har i uppgift att stärka konsumenternas ställning på de marknader där de är i ett ojämbördigt förhållande gentemot producenterna. Detta gäller på elmarknaden och utredningen lägger därför förslag som stärker hushållskundernas ställning vid tecknande av kontrakt, tidseftersläpning vid avräkningen av el samt utebliven leverans av el. Dessa förslag presenteras i avsnittet om konsumentskydd senare i sammanfattningen.

Nätmyndigheten ska utöva tillsyn över alla nät men har i praktiken utövat tillsyn främst över lokalnäten och i mycket liten utsträckning (om alls) över region- och stamnätstarifferna. Regelutredningen anser att det är mycket viktigt att det utövas tillsyn över alla nät. Vi lägger ett förslag om att Nätmyndigheten bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet.

Det är utredningens syn att det behövs mer överföringskapacitet mellan Sverige och andra länder för att skapa en effektivare elmarknad. Det behövs både för att öka konkurrensen och för att minska behovet av reservkapacitet. Men denna lösning är inte fri från invändningar. Vi vill påpeka att Regelutredningen inte haft tillgång till kalkyler som visar hur samhällsekonomsikt lönsam en utbyggnad är.

Oavsett om det byggs mer överföringskapacitet kvarstår behovet av att övervaka koncentrationen i kraftgenereringsledet. Det behövs därför ökad övervakning av utvecklingen från konkurrensmyndigheterna och tydligare krav vid samgående och köp av konkurrerande företag.

Trots att intentionen var att integrera de nordiska elproduk– tionsmarknaderna har inga nordiska institutioner för tillsyn hitills skapats. Samarbetet mellan de nordiska tillsynsmyndigheterna är

begränsat. Ett utökat samarbete mellan de nordiska tillsynsmy– ndigheterna och harmonisering av regelverket skulle stärka kon– kurrensbevakningen på elmarknaden.

Inrikesflyg

Den internationella flygmarknaden befinner sig för närvarande i snabb omvandling. Detta får givetvis effekter även på den svenska inrikesmarknaden. De gamla nationella bolagen har stora problem med sin ekonomi medan s.k. lågprisbolag tar en allt större del av marknaden. Eftersom marknaden befinner sig i snabb omvandling är det svårt att dra slutsatser om vilken effekt liberaliseringen haft även om liberaliseringen troligtvis spelat en avgörande roll bakom många av de processer som nu äger rum.

Liberaliseringen av flygmarknaden innebar att hindren mot att träda in på den svenska inrikesmarknaden minskade. Även om det till en början trädde in företag på marknaden så kunde SAS efter ett par år istället stärka sin ställning på inrikesmarknaden. De senaste åren har dock konkurrensen återigen ökat.

Det är svårt att beskriva prisutvecklingen på flygmarknaden efter liberaliseringen. Det är inte givet att konkurrens innebär lägre priser eftersom bolagen kan välja att konkurrera med kvalité snarare än pris. I Sverige har dock de flesta företag som försökt gå in på marknaden för inrikesflyg konkurrerat med pris snarare än kvalité, ett viktigt undantag är Malmö Aviation. Få företag har dock kunnat överleva och deras prisnivå kan därmed ses som endast kortsiktigt hållbar.

SAS hade vid liberaliseringen av flygmarknaden en dominerande ställning och detta innebar krav på att det kunde ske ett inträde på lika villkor för att skapa konkurrens. Eftersom SAS var delvis statsägt ställde det särskilt starka krav på regelverket och tillsynen på marknaden. Det finns behov av statlig marknadsövervakning från Luftfartstyrelsen och Konkurrensverket och att tillgängliga regler används för att förhindra missbruk av dominerande ställning.

Järnväg

Regelutredningen anser att uppdelningen av det tidigare sammanhållna SJ i Banverket som sköter banhållningen och trafikföretag som sköter trafiken har haft en positiv inverkan på utvecklingen inom järnvägssektorn. Utredningen anser att den produktivitetsutveckling som skett i viss utsträckning kan tillskrivas uppdelningen och den ökade rolltydligheten som blev följden av denna.

Reformeringen av järnvägsmarknaden har genomförts stegvis och marknaden är i dag bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt, men för persontrafik har SJ ensamrätt för den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. Övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regional och lokal trafik).

Även förekomsten av konkurrens vid upphandling av trafik har haft en positiv effekt på järnvägsmarknaden. Tillgänglig information visar på lägre kostnader för de upphandlande enheterna och att de tillkommande aktörerna på marknaden har bidragit till att utveckla och effektivisera trafiken

Priserna för järnvägsresor har ökat betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Det bör noteras att i prismåttet ingår såväl trafik som upphandlats i konkurrens som den trafik som SJ bedriver med ensamrätt. Stora delar av prismåttet avser därför trafik som inte är utsatt för konkurrens.

Prisökningarna kan till viss del förklaras av att snabbtågstrafiken med X2000 införts under perioden. Trafiken med X2000 är en ny produkt med kortare restid som delvis vänder sig till nya kundkategorier. På vissa sträckor konkurrerar man med flyget och prissättningen har påverkats av detta. En ökad prisdifferentiering på det totala järnvägutbudet har också införts.

För den regionala trafiken kan prisökningen till en del tillskrivas det faktum att trafikhuvudmännens subventioner av priserna har minskat. Till följd av en ansträngd regional ekonomi har vissa trafikhuvudmän under senare år valt att höja biljettpriserna och minska subventionsgraden i den upphandlade trafiken.

Ett generellt problem inom sektorn är den mycket svaga företagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna. Detta gäller både för de dominerande företagen och för de nya aktörerna på marknaden. Den svaga lönsamheten, som även återfinns i övriga Europa, är enligt utredningen en mycket viktig erfarenhet från ti-

den efter liberaliseringen. Den svaga lönsamheten fanns visserligen redan innan liberaliseringen men den nya rollfördelningen inom sektorn och sättet att styra de statliga operatörerna bygger på ett antagande om att intjänandeförmågan hos operatörerna ligger i nivå med övriga aktörer på transportmarknaden.

Reformeringsprocessen inom järnvägssektorn har genomförts stegvis och under en förhållandevis utsträckt tidsperiod.

Det stegvisa genomförandet av liberaliseringen har varit en nackdel när det gäller tillgången till så kallade gemensamma funktioner inom sektorn. Affärsverket SJ hade till exempel länge kvar ägande och kontroll över stationer och terminaler trots att marknaden öppnats för nya aktörer. Likaså låg beslut om kapacitetstilldelning och den operativa trafikledningen under en tid kvar hos SJ. Detta har förmodligen missgynnat eller avskräckt nytillkommande aktörer på marknaden. Vissa underhålls- och servicefunktioner låg också inledningsvis kvar hos de dominerande aktörerna vilket lett till bristande konkurrens på marknaden för servicetjänster inom sektorn.

Regelutredningen har under arbetets gång gjort ett antal iakttagelser inom järnvägssektorn som vi anser bör uppmärksammas inom ramen för den framtida järnvägspolitiken.

Regelutredningens förslag

  • SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och kopplas till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken.
  • Beslut om infrastrukturinvesteringar bör tydligare kopplas till den samhällsekonomiska nyttan.
  • Ekonomiska incitament bör i ökad utsträckning ingå i det avtal som tecknas mellan Banverket och operatörerna.

Post

På postmarknaden har substitutkonkurrensen från andra meddelandeformer ökat under perioden efter liberaliseringen. Detta innebär svårigheter att särskilja vad som är en effekt av liberaliseringen och vad som är en effekt av den tekniska utvecklingen.

Regelutredningen anser att förekomsten av konkurrens haft en positiv effekt på brevmarknaden. Eftersom CityMail är den enda betydande konkurrenten till Posten på brevmarknaden har City-

Mails marknadsinträde således haft stor betydelse för utvecklingen av konkurrensen. Eftersom regelverket var oklart före liberaliseringen spelade troligtvis liberaliseringen en avgörande roll för City-Mails möjlighet att etablera sig på brevmarknaden.

Regelutredningen anser att den ombalansering av prisstrukturen som skett har inneburit ökad effektivitet eftersom priserna blivit mer rättvisande men att prisskillnaderna mellan den konkurrensutsatta och den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden är anmärkningsvärt stora.

Regelutredningen gör bedömningen att den ökade konkurrensen har satt tryck på Posten att effektivisera sin verksamhet. Antalet befordrade brev per anställd inom Posten ökade kraftigt mellan 1993 och 2000 och denna ökning kan i huvudsak tillskrivas liberaliseringen av postmarknaden och Postverkets bolagisering. Posten förmedlar numera ungefär lika många försändelser med betydligt färre anställda, vilket tyder på att antalet anställda tidigare var högt i förhållande till arbetsbördan.

Efter liberaliseringen av brevmarknaden har många nya företag trätt in på marknaden, som mest hade över 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är dock endast ett företag som lyckats etablera en relativt storskalig verksamhet. Eftersom det inte finns några legala hinder att träda in på den del av marknaden där Posten i dag är ensamt företag kan med en annan definition brevmarknaden sägas vara helt konkurrensutsatt. Detsamma gäller om hänsyn tas till substitutkonkurrens.

Regelutredningen anser att behovet av sektorsspecifik lagstiftning underskattades vid liberaliseringen. Att det gamla regelverket slopades innan ett nytt regelverk fanns färdigt kan kritiseras, men det förefaller under rådande omständigheter ha varit nödvändigt. Att det i 1994-års Postlag saknades regler om tillträde till postal infrastruktur har dock i efterhand visat sig vara en missbedömning av möjligheterna till fungerande konkurrens utan sektorsspecifika regler på postmarknaden.

Det hade varit möjligt för regeringen att mer aktivt se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka företagets dominerande ställning på marknaden.

Regelutredningens förslag

  • Avskilj Svensk Kassaservice från Posten.
  • Ge PTS rätt att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet.
  • Postens pristak bör behållas men reformeras.
  • Det bör utredas huruvida det innebär en finansiell börda för

Posten av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, hur stor denna börda i så fall är och på vilken sätt den ska finansieras.

  • Anpassa kvalitetskraven på Posten till en nivå närmare den faktiska.
  • PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden.
  • Inför bestämmelser i postlagen om eftersändning.
  • PTS bör årligen publicera en rapport om huruvida Postens priser för de samhällsomfattande tjänsterna är kostnadsbaserade.
  • PTS ska i samarbete med SCB ta fram en metod att följa prisutvecklingen för hela brevmarknaden.

Taxi

Regelutredningen anser att den kraftigare ökningen av priserna på taxiresor jämfört med NPI i huvudsak kan förklaras av att kostnaderna för produktionen av taxitjänster ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Priserna har dock efter liberaliseringen totalt sett ökat mer än produktionskostnaderna (mätt som taxiindex).

Regelutredningen anser att orsaken till de ökade priserna utöver kostnadsökningarna främst är att produkten taxiresa förändrats. Väntetid tillmäts av många taxiresenärer ett högt värde och de minskade väntetiderna gav därför utrymme för högre priser. Minskad väntetid kräver fler bilar och därmed färre körningar per bil, vilket måste kompenseras av högre priser.

Priserna för privatpersoners taxiresor har ökat i snabbare takt jämfört med landstingens taxiresor. Utvecklingen kan troligtvis förklaras av att det tidigare skedde en subventionering av privatpersoners resor. Före liberaliseringen fick även de som gjorde stora upphandlingar betala samma pris per resa som privatpersoner som gjorde få resor. Om kostnaderna för att producera samhällsbetalda respektive privatresor skiljer sig åt innebär differentierade priser ökad effektivitet.

Den tidigare regleringen verkar ha hållit uppe lönerna på en nivå som inte var hållbar efter liberaliseringen. Liberaliseringen medförde därför minskade inkomster för de sysselsatta i taxisektorn. Lönerna har även pressats av de ökade problemen med olaglig verksamhet inom taxinäringen. Denna press innebär dock inte en anpassning till en korrekt nivå på lönerna.

Det är uppenbart att reglerarna underskattade och missbedömde de omställningsproblem och olägenheter som liberaliseringen skul– le komma att medföra, i synnerhet när det gäller kundens ställning i relation till producenterna och avsaknaden av konkurrens på lika villkor. Regelutredningen anser att beslutfattarnas agerande för att komma till rätta med de problem som uppstod efter liberaliseringen var allt för passivt och utdraget.

Det finns ingen myndighet som har övergripande ansvar att följa utvecklingen på taximarknaden. Detta har medfört att kunskaperna om marknadsförhållanden och konkurrensutveckling på taximarknaden är bristande. Regelutredningen anser att det på en nyligen liberaliserad marknad måste finnas någon myndighet som har huvudansvaret för att följa utvecklingen på marknaden.

Regelutredningens förslag

  • Genomför reformer för bättre ordning när det gäller redovisningen av inkomster på taximarknaden.

Telemarknaden

Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat monopol till en i lag reglerad och allt mer konkurrensutsatt marknad. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden.

Utvecklingen de senaste tjugo åren är dock i hög grad också ett resultat av tekniska framsteg och en ökande internationalisering av marknaden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden och nya möjligheter på marknaden.

Det är egentligen inte möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. Regelutredningen anser

emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkurrens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden.

Genom telelagens konstruktion som innebar att det ställdes hårdare krav på dominerande aktörer har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Styrningen av telemarknaden mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas beteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Mellan 1990 och 2002 har antalet företag på marknaden ökat från 49 till 293, dvs. det har skett en sexdubbling av antalet företag.

När det gäller prisutvecklingen finns det t.ex. mycket som talar för att förändrade regler fick effekt. Först genom en skärpning av telelagen 1997 fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor för fast telefoni, framför allt avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas och att samtrafikavgifterna sjönk kraftigt.

Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen på marknaden för fast telefoni är den s.k. förvalsreformen, fullt genomförd 2002.

Den ökade konkurrensen har medfört att Telia inte heller kunnat fortsätta att korssubventionera inom fast telefoni, t.ex. mellan lokala samtal och långdistanssamtal. Den ombalansering som skett av prisstrukturen har inneburit ökad effektivitet då priserna blivit mer rättvisande. Det bör också ha lett till en bättre anpassning och utveckling av tjänsteutbudet.

På den mobila marknaden har förändrade regler inte varit lika framgångsrika. Slutkundpriserna i Sverige är relativt höga jämfört med övriga nordiska länder och ligger ungefär på genomsnittet av OECD-länderna.

På teleområdet finns numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät. Särskilt de mobila näten som tillkommit har tagit en växande och nu ansenlig del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät, förekommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan infrastrukturalternativ.

Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra och nya delar av marknaden. Telia har alltjämt en unik ställning på marknaden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett fast

accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksamhetsställen i landet.

Det finns all anledning att anta att liberaliseringen bidragit till den kraftigt ökade produktiviteten inom telesektorn. Framför allt bör den ökade konkurrensen ha satt tryck på Telia att effektivisera sin verksamhet. Det är dock svårt att försöka avgöra vad som är effekter av teknisk utveckling och vad som är effekter av liberalisering.

En tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av t.ex. avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik.

Det låg även nära till hands att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller myndighet på liknande sätt som vid samma tid tillämpades för järnvägen och elbranschen.

En bedömning är att ett sådant avskiljande skulle ha underlättat framväxten av konkurrens särskilt för fast telefoni 1993–1997, och kanske även haft viss betydelse för utvecklingen när det gäller bredband/ADSL. I båda fallen mötte de konkurrerande företagen en ”prisklämning” där Telia klämde samman marginalerna mellan priset på halvfabrikat (tillgång till accessnätet och/eller ADSL) och priset i konsumentledet.

Argumenten för en vertikal separation av Telia Sonera AB finns fortfarande kvar. Samtidigt har förutsättningarna för en sådan separation försvårats av att bolaget har börsnoterats. Det är inte möjligt att överblicka kostnaderna och konsekvenserna av en sådan separation.

Kritik kan riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts.

Ambitioner om hög grad av tillgänglighet i samband med fördelning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden.

Regelutredningens förslag

  • Regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna förslag till åtgärder som kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att PTS beslut efter överklagande vinner laga kraft.
  • PTS bör få i uppgift att utveckla prisövervakningen på telemarknaden.
  • Regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag om hur Sverige ska kunna uppnå en i ekonomisk mening effektivare spektrumanvändning genom ett system med mer marknadsstyrd spektrumfördelning.

Regleringar och regleringsmyndigheter

Den s.k. Chicagoskolan var tidigt kritisk mot antagandet att det var möjligt att bedriva en effektiv reglering. Stigler (1971) pekade på följande: ”The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources”.

Utgångspunkten var empiriska studier som visade att en reglerad bransch inte var mer effektiv än en oreglerad och att priserna inte var lägre.

Det finns ett val mellan den s.k. Chicagoskolan, där man låter marknader klara sig utan tillsyn av reglerande institutioner, och en mer regleringsvänlig skola.

Ytterligheterna i detta sammanhang kan beskrivas som att den ena ytterligheten innebär att staten endast garanterar grundläggande äganderätt och rättssäkerhet, och den andra ytterligheten innebär att staten tagit på sig hela ansvaret för byggande och drift av infrastrukturer.

Regelutredningens anser att det alltid kommer att krävas starka institutioner kring marknader för infrastrukturtjänster. Vi anser emellertid också att det finns goda skäl för statsmakten att ta till sig Chicagoskolans invändningar mot möjligheten att effektivt reglera nätverksmarknader. Det gäller framför allt förutsättningarna för regleringsmyndigheterna.

De reglerande institutionerna har inte utvecklas i samma takt som marknaderna har liberaliserats, och statens roll minskat.

Erfarenheten från finansmarknaderna visar att betydelsen av kraftfulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader har un– derskattats. Liberaliseringen är ännu i sin linda, och hur väl den kommer att lyckas beror på hur autonoma och kraftfulla institu– tioner som utvecklas. Om reglerarna stärks minskar möjligheterna för särintressen att påverka dessa. Särintressen är dock olika starka och effektiviteten på en marknad kan vara sårbar om särintressena inte balanserar varandra. Regler behövs också för att nå jämbör– dighet mellan köpare och säljare.

Regleringarna i Sverige är, enligt utredningens uppfattning, överlag relativt svaga. En orsak till detta kan vara vår svaga tradition för den här typen av regleringar, t.ex. i jämförelse med USA. En annan orsak är bl.a. myndigheternas organisation och de uppgifter de har tilldelats av riksdag och regering. Flera av regleringsmyndigheterna är små. Myndigheternas uppgifter varierar avsevärt. Det förekommer relativt stora variationer mellan hur de olika marknaderna regleras. Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet, utan uppgifterna varierar avsevärt.

Myndigheter ska vara oberoende

Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en fram– gångsrik liberalisering. Med oberoende avses inte oberoende från politiska beslut. Vi menar att oberoendet innebär att lagar och förordningar ska tillämpas på ett objektivt och opartiskt sätt. Myn– digheten ska ansvara fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Riksdag och regering ska även fortsättningsvis reglera verksamheten genom lagar och förordningar, i den meningen att det klargörs vilka beslut myndigheterna får fatta (däremot naturligtvis inte hur myndigheterna ska besluta i enskilda frågor).

Förstärk myndighetschefernas oberoende

Myndighetscheferna för regleringsmyndigheterna har i dag samma villkor som övriga generaldirektörer. Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att diskutera ett förstärkt anställningsskydd för vissa myndighetschefer för regleringsmyndigheter. Orsaken till

detta är bl.a. att de myndigheter som är föremål för utredningens analys i många fall har ett betydande normgivande ansvar. Deras beslut berör miljontals konsumenter, stora förmögenhetsvärden och i vissa fall betydande framtida investeringar. De kan också ha ett trovärdighetsproblem eftersom det i flertalet av branscherna finns mycket stora och starka statliga intressen. I utredningens fall är det också så att de senare intressena och myndigheterna sorterar under samma departement.

En reglerare ska i teorin vare allvetande, välvillig och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken är en sådan form av reglerare mindre sannolik. En stark myndighetschef kan dock, som ovan framgått, påverka många olika intressen. För att underlätta ett effektivt beslutsfattande och framtida karriärvägar är det därför nödvändigt att anställningsskyddet förbättras. Ett sådant förstärkt anställningsskydd måste också kopplas till ett entydigt ansvarsutkrävande. Utgångspunkten är dock att det är regeringen som utnämner myndighetscheferna.

Förstärk rolltydligheten

Organisationen av de statliga regleringsmyndigheterna riskerar att leda fram till trovärdighetsproblem. De myndigheter som är föremål för utredningens analys ligger samliga under Näringsdepartementet. Samtidigt har departementet ägaransvar för ett antal dominerande aktörer på utredningens marknader. Staten är således såväl regulator som ägare av företag som har ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. Hanteringen av regleringsmyndigheterna sker dessutom i en miljö som hanterar sektorspolitik och konkur– rensfrågor. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fack– ansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom.

Öka transparensen

Enligt utredningens bedömning behöver transparensen öka. Ökad transparens är också ett ytterligare sätt att stärka regleringsmyndigheterna och öka oberoendet. Framför allt i den meningen att diskussioner om regleringsrisk och regleringsövertagande kan

analyseras på ett mer oberoende sätt. Det kan också finnas tendenser till att regleringar blir irreversibla. Myndigheterna söker ständigt nya uppgifter för att motivera sin verksamhet. Ett sätt att påverka de ovan nämnda problemen är att utsätta regleringsmyndigheterna för systematiska och återkommande utvärderingar.

Övriga synpunkter

Det finns även andra brister i regleringen och tillsynen. Vissa av utredningens marknader är inte föremål för tillsyn eller reglering trots förekomsten av monopolföretag.

I jämförelse med sektorsspecifika reglerare förefaller konkurrensmyndigheter i kraft av sin samlade kunskap, erfarenhet och den institutionella kulturen att vara bättre lämpade att hantera frågor som rör konkurrensskydd. Av samma skäl förefaller sektorsspeci– fika reglerare bättre lämpade än konkurrensmyndigheter att han– tera ekonomisk reglering. Sådan reglering är till sin natur fortgående i stället för periodiskt återkommande och baseras i hög grad på sektorsspecifika kunskaper. Detta är dock inte lika uppenbart när det gäller tillträdesreglering.

Regelutredningen anser att det inte är bara intressegrupper utanför det politiska systemet som kan ha ett intresse av en viss typ av reglering utan hänsyn måste även tas till det politiska systemets konstruktion och funktion. Det finns en politisk ekonomi som bestämmer hur liberaliserade marknader kommer att regleras. Det finns intressen som både påverkar liberaliseringsprocessen och relationen mellan reglerarna och de reglerade företagen.

Regelutredningens förslag

  • Nätmyndigheten bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet.
  • Den nya myndigheten bör finansieras med avgifter. Regeringen bör överväga om en sådan finansieringsform också bör omfatta den nybildade Järnvägsstyrelsen.
  • Myndighetschefer för statliga myndigheter som i huvudsak hanterar reglerings- och tillsynsfrågor bör få ett stärkt oberoende och ett förstärkt anställningsskydd. Utredningens förslag gäller cheferna för Järnvägsstyrelsen, Konkurrensverket, Luftfartsstyrelsen, PTS och en eventuellt fristående Nätmyndighet.
  • PTS, Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och en eventuellt fri– stående Nätmyndighet bör placeras under Justitiedepartementet.
  • Regleringsmyndigheterna bör bli föremål för systematiska och återkommande utvärderingar.
  • En kommitté bör få i uppdrag att se över reglerings- och tillsynsmyndigheterna i utredningens sex branscher.
  • Konkurrensverket bör få ett årligt återkommande uppdrag att analysera SJ AB, Banverket och Svenska kraftnät eftersom tillsynen av dessa i dag är relativt svag.
  • Konkurrensverket bör få ett årligt återkommande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar inom taxibranschen och analysera konkurrenssituationen i branschen.

Statens ägarstyrning

Staten är Sveriges största företagsägare. Ett flertal av bolagen verkar på marknader där det statliga bolaget har en dominerande marknadsposition. I merparten av utredningens branscher har statliga bolag dessutom ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. De gäller särskilt den infrastruktur som fungerar som en flaskhals för hela marknaden.

Staten har – i egenskap av såväl regulator som ägare av en do– minerande aktör – en samlad och unik möjlighet att verka för att marknaden utvecklas i riktning mot ökad konkurrens och ett effektivt resursutnyttjande.

En rad verksamheter är naturliga monopol och av det skälet statligt ägda. De kan också vara statligt ägda bolag för att staten vill uppnå andra mål än rent företagsekonomiska, dvs. någon form av mål för särskilda samhällsintressen. Utredningen anser att en ef– fektivare ägarstyrning av statligt ägda verk och bolag verksamt kommer att bidra till ökad ekonomisk effektivitet.

Förstärk ägarfunktionen i Regeringskansliet och öka rolltydligheten

Ökad konkurrens är inte det enda medlet att nå effektivare verksamhet inom utredningens områden. Om en liberalisering ska leda till både högre ekonomisk effektivitet och bättre uppnåelse av samhällsmålen bör ägarstyrningen stärkas. Nyckelfaktorer är effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förutsätter i sin tur rolltydlighet och transparens för en effektivare utvärdering av företagen.

Det finns, enligt vår bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägarorganisation. Det finns i huvudsak tre starka invändningar mot den nuvarande organisationen.

  • En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering och/eller tillsyn ligger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtagligt för de branscher som är föremål för utredningens analys.
  • En annan stark invändning är att departementet hanterar politikområden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Det gäller främst företag som har marknadsmässiga krav på avkastning och som verkar i en konkurrensutsatt miljö.
  • En tredje invändning är att Näringsdepartementet även har ansvaret för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag.

Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det tillskapas en mer samlad ägarfunktion knuten till Regeringskansliet. Funktionen bör hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i Regeringskansliet för att reducera uppenbara roll- och intressekonflikter.

Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägarfunktionen. Till exempel kan man samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdrivande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, eller så kan man inrätta ett särskilt departement för den statliga ägarstyrningen.

Vi har emellertid i stället övervägt inrättandet av ett eller flera statliga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nackdel med en sådan lösning är dock kontrollfunktionen: Vem vaktar väktaren?

Alla modeller har sina för- och nackdelar, och utredningen kan inte ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. Vi lägger dock ett förslag om att ägarfunktionen i Regeringskansliet bör förstärkas och renodlas.

Utveckla målen för de statliga bolagen

Enligt utredningens bedömning leder nuvarande organisation av ägandet till flera problem. Den dubbla måluppsättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte enkelt överföras till statligt ägd verksamhet.

Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla offentlig verksamhet, t.ex. SJ som har avkastningsmål som under långa perioder aldrig nås. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning. Den nuvarande ekonomiska utvärderingen är inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. Samtidigt kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och politiska mål ska nås.

Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börsförtag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finansiella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börsnoterade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet; det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderingsmodeller.

Många av de statliga företagen/verken arbetar såväl inom legala och naturliga monopolområden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig resursallokering. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt utredningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden.

Statliga företag har ofta gummiparagrafer vad gäller syftet med företaget. Vi föreslår tydliga och realistiska avkastningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kundnöjdhet, tillgänglighet eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finansiella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller är också är de otydliga. Om samhällsmålen för företagen klargörs och/eller tydliggörs nås en högre grad av transparens.

Vidare är det inte tillämpligt att använda sig av portföljteori vid förvaltning av statliga bolag. Företag som förvaltas som om de ingår i en portfölj förutsätter att huvudmannen inom överskådlig tid tänker sig att kunna sälja eller köpa företag från eller till portföljen. När huvudmannen i stället avser att behålla företagen under mycket lång tid, nästan med evig tidshorisont, är det inte fruktbart med en vanlig portföljteorisk ansats. Det är rimligt att regeringen talar om en bolagsgrupp i stället för att tänka i termer av portföljer, och utredningen har noterat ansatser till förändringar i denna riktning.

Öka transparensen

Det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen. Målen kan dock många gånger vara multipla, otydliga och ofullständiga. Flera av utredningens förslag, t.ex. vad gäller ägarfunktionen och utformningen av målen, rör ökad transparens.

Konkurrensfrågor

Staten har ansvaret för konkurrenspolitiken, men har, enligt utredningens bedömning, också ytterligare en viktig och mer direkt roll som ägare av de bolag/verk som äger den infrastruktur som fungerar som en flaskhals för hela marknaden. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera behovet av ytterligare regler för de statliga bolagen. Vi vill däremot att konkurrensfrågor får en större tyngd i regeringens ägarpolicy.

Enligt utredningen bör också regeringen på ett mer stringent sätt analysera liberaliseringsprocessen. Bakgrunden är naturligtvis de statliga bolagens dominans på flertalet av de marknader som libera– liserats.

Regelutredningens förslag

  • Förstärk ägarfunktionen i Regeringskansliet.
  • Målen för de statliga bolagen bör göras mer synliga, tydliga och mätbara. Det bör ske en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamhet och verksamhet som bedrivs under konkurrens.
  • Målen för bolag med särskilda samhällsintressen bör utvecklas.

Det gäller även uppföljningen av verksamheten.

  • Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument.
  • En generell konkurrensneutralitetspolicy bör införas i regeringens övergripande ägarpolicy för statliga företag och affärsdrivande verk.
  • Regeringen bör varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa liberaliseringsprocessen.

Konsumentskydd

Kunden i nätverksindustrier har en särskild relation till leverantören. Kunden har ofta svårt att byta nät. De är starkt beroende av elledningar, banvallar eller telefonnät. En av utredningens iakttagelser är den påtagliga ojämbördighet som råder i relationen mellan kunden och producenten i nätverksindustrierna. Det är ett argument för starka regelverk i kundens intressen men också för att i offentliga monopolföretags målfunktion bygga in kundmål som t.ex. tillgänglighet.

Det har i olika sammanhang redovisats att en konsekvens av hur liberaliseringarna genomförts på el- och telemarknaderna är att det givit upphov till vissa brister i konsumentskyddet. Med konsumenter avses i detta sammanhang fysiska personer som förvärvar eller på annat sätt tillägnar sig en vara, tjänst eller annan nyttighet huvudsakligen för enskilt ändamål.

Det finns visserligen regler om konsumentskydd i både ellagen och lagen om elektroniska kommunikationer. Den rättsliga regleringen är i detta avseende mer utvecklad i lagen om elektroniska kommunikationer än vad den är i ellagen och rör bl.a. utformningen av avtalen och den information näringsidkaren måste ha tillhandahållit konsumenten inför avtalsslutet. I ellagen ges däremot endast för vissa specifika och begränsade situationer ett förstärkt skydd för konsumenter.

I förhållande till vad som gäller enligt mer generell konsumenträttslig lagstiftning, såsom konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen, har emellertid konsumenterna, särskilt på elmarknaden, en svagare ställning än vad som normalt är fallet när konsumenten ingår avtal med en näringsidkare om en vara, tjänst eller annan nyttighet. Med hänsyn till att de tjänster och nyttigheter som tillhandahålls på de här berörda marknaderna utgör s.k. allmännyttiga tjänster, bör snarast än högre krav kunna ställas på det rättsliga skyddet för konsumenterna i dessa sammanhang. Det saknas dessutom skäl till att inte låta den rättsliga skyddsnivån vara lika hög på båda dessa marknader.

De brister i konsumenträttsligt hänseende som påtalats, bl.a. av Konsumentverket, rör tre huvudområden där konsumenternas underlägsna ställning kan befaras bli utnyttjade på dessa marknader. Det gäller dels förhållandena vid avtalets ingående, där företagen kan utnyttja konsumenternas kunskapsunderläge, dels företagens bristande kundhantering, dels konsumenternas svårigheter att få till stånd ett tvistlösningsförfarande.

Regelutredningens förslag Elmarknaden

  • I ellagen ska ställas krav på hur ett avtal mellan ett elbolag och en konsument ska vara utformat och den information om avtalsvillkoren som konsumenten ska ha tillgång till.
  • Tillsynen på elmarknaden bör förstärkas, vilket bl.a. innebär att elleverantörernas verksamhet sätts under Nätmyndighetens kontroll.
  • Nätbolagen bör vara skyldiga att i sitt val av anvisningsleverantör göra det på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt.
  • Konsumenterna bör ges möjlighet att deponera tvistigt belopp hos länsstyrelsen.
  • En särskild kortare preskriptionsfrist bör införas vid schabloniserad beräkning av elförbrukningen. Telemarknaden
  • Konsumenterna bör ges möjlighet att deponera tvistigt belopp hos länsstyrelsen. Gemensamt förslag för el- och telemarknaden
  • En för el- och telemarknaderna gemensam statlig rådgivningsbyrå bör inrättas. Konsumenterna ska kunna vända sig till den med sina frågor och för råd om hur en tvist med ett telebolag eller elbolag ska lösas.

Erfarenheter från liberaliseringsprocessen

Enligt Regelutredningen är de viktigaste erfarenheterna som kan dras från liberaliseringen av de marknader som utredningen behandlat:

  • Ha inte orimliga förväntningar på resultatet. Många faktorer påverkar utvecklingen av en marknad över tiden och vissa marknader har karaktäristika som gör att det är svårt att få dem att fungera väl.
  • En liberalisering medför såväl kostnader som intäkter.

Regelförändringar skapar transaktionskostnader, vilka måste ställas mot intäkterna av en liberalisering.

  • En liberalisering påverkar fler delar av ekonomin än endast den som direkt påverkas av regelförändringen
  • Det behövs tydliga mål för liberaliserade marknader.

Medborgarna måste kunna utvärdera om politikens mål och de verktyg som används leder fram till de önskade resultaten.

  • En liberalisering minskar inte nödvändigtvis regleringsbehovet.

Som regel är det inte möjligt för konkurrens att uppstå utan någon form av reglering av marknaden. Detta gäller särskilt om någon del av marknaden är ett naturligt monopol.

  • Det statliga ägandet kan inte ignoreras. Eftersom staten äger de största företagen i de sektorer som är föremål för denna utredning påverkar staten i sin reglering av de undersökta marknaderna i första hand den egna verksamheten.
  • Underskatta inte behovet av konsumentstöd. Eftersom alla regelförändringar har fördelningseffekter kommer olika aktörer att ha ett intresse av att påverka regleringsprocessen. Det är som regel svårare för konsumentintressen än för producentintressen att mobilisera.
  • En tidigare marknadsöppning får konsekvenser. Sverige har på de flesta av de liberaliserade marknaderna varit ett av de första länderna att öppna de undersökta marknaderna för konkurrens.
  • Svårigheten att utvärdera. Det största problemet för Regelutredningen har varit bristen på information om utvecklingen på de liberaliserade marknaderna.

Summary

Terms of reference

Under the terms of reference the Commission has two main tasks. In the first place an overall analysis is to be made of the long-term effects on consumers, the business community, the labour market and the economy in different parts of Sweden of the regulatory reforms made in the telecoms, electricity, postal, domestic aviation, taxi and railway markets. The evaluation is to describe trends in competition, prices and quality as well as service to the public. In the second place, measures are to be proposed that can increase the positive effects of implemented regulatory reforms. According to the terms of reference, increased competition has changed the conditions governing co-operation between the public and private sectors. An analysis is to be made of the possibility of promoting technical progress, research and development through new cooperation models. The various expected effects of the proposals are also to be reported.

Methodological problems

The Regulatory Reform Commission uses key indicators to assess the effects of liberalisation. The key indicators that the Regulatory Reform Commission uses are partly from statistics compiled on behalf of the Commission and partly from earlier studies. The Regulatory Reform Commission has found relatively few studies that evaluate the liberalisations that have taken place. In addition, the quality of parts of the data compiled on behalf of the Commission is sometimes deficient. The Regulatory Reform Commission would therefore like to indicate lack of material as the greatest methodological problem. A formal and quantitative general equilibrium analysis of the effects of liberalisation has not been possible.

Instead the Commission has mainly made qualitative assessments. It is therefore very important to point out that the Commission is aware of this weakness in our method.

What effects may liberalisation be expected to have?

In assessing the effects of liberalisation it is important to have a clearly specified premise.

A possible and often used premise is a market without competition. The companies are monopolists and can set any price they want. Since the companies are assumed to maximise profit they will set the price that maximises profit. This means that prices will be higher and production less than in a market where there is competition. Since production is not at the level of social efficiency a socalled dead weight loss will arise. The profits that a profit-maximising monopoly can achieve as a consequence of the lack of competition are called monopoly profits. These monopoly profits can be divided between the owners and the employees. It is also possible that the lack of competition will instead mean that the company becomes inefficient, so-called X inefficiency.

Exposure to competition should lead to:

  • a fall in prices, since companies that compete try to attract customers by offering lower prices for equivalent products
  • increased production when demand increases as a result of lower prices
  • increased productivity if the protection from competition entailed ineffective production
  • falling wages if the employees shared in any monopoly profits
  • an increased number of people employed if output rises as a result of lower prices, but a reduced number of people employed if the exposure to competition entailed streamlining of previously inefficient operations
  • reduced profits if the owners shared in any monopoly profits
  • increased investments if output increases but reduced investments if too much was previously invested
  • more companies.

In practice it should not be assumed that the effects of liberalisation will be as clear as the simplified analysis above implies. The Commission wishes to particularly stress that the existence of

economies of scale and different types of transaction costs is of great importance both to the effects of liberalisation and how it should best be carried out.

The Commission believes that different effects of the readjustments in different markets are to be expected, depending on the nature of the transaction cost. Additionally, effects of liberalisation will be different for buyers with a lot of information and low transaction costs than for buyers with little information and high transaction costs.

The liberalisations as a rule have changed the transaction costs for both consumers and companies and in many cases new transaction costs have arisen. Increased separation of the electricity market for example, has meant that consumers must meet more companies in order to consume a given product. In order to assess the effects of the liberalisations these increased transaction costs must be set against any positive effects for consumers and producers the liberalisations have brought.

Why do markets not function?

In practice, however, all markets do not function well; and what are usually described as market failures arise. These may lead to such things as lower output and higher prices.

In many cases market failures can be handled by means of various types of regulation. Regulation may, however, fail and entail costs or other less desirable effects.

In this context the effects of market power are of special interest. There are several different ways of handling market power. The best way is that entry into the market – or the mere threat of entering the market - will lead to the elimination of market power. Competition per se may in such a case be the force that disciplines the market.

In many markets such a mechanism may be expected to function well. However, several of the markets studied by the Commission – telecoms, electricity, postal and railway services – are mainly characterised by the fact that they are network industries with high entry costs. It appears to be less likely that the problems of market power would disappear entirely in such industries. It is true that liberalisation means that many decisions are left to the market

players, but even after liberalisation various measures are required to counteract the utilisation of market power.

Post liberalisation developments

In the table below a summary is given of the trends for a number of key indicators in the respective markets

Table Summary of developments after liberalisation according to the Regulatory Reform Commission

The figure below presents the price trend in relation to the CPI for the years 1980-2004. In order to give comparability over time and between industries the effect of taxes has been excluded. If the prices in an industry excluding taxes had increased at the same rate as the average prices excluding taxes the index would have been 100. Of the industries examined, taking into account the entire period surveyed, only telecoms had a lower trend of price increases than the total net price index (NPI, which is CPI excluding taxes and subsidies). Consumer prices in the electricity sector decreased in relation to the NPI in the 1980s and 1990s, but in the period from 2000 to 2003 increased at a considerably faster rate. The railway, aviation, postal and taxi sectors have seen faster price increases than the NPI for the entire period. For the three latter sectors consumer prices increased in relation to the CPI only from the beginning of the 1990s. It is important to point out that the CPI measures a varying percentage of total consumption in the different markets.

Postal services Taxi Railways Aviation Electricity Telecoms Prices compared with general price trend

Increased Increased Increased Increased Increased Decreased

Produced volume

Decreased ?

Increased Decreased Unchanged Increased

Profitability Unchanged Increased Unchanged Decreased ? Unchanged Employment Decreased Increased Decreased Decreased Decreased Decreased Incomes in relation to trade and industry in general

Decreased Decreased Decreased Decreased Increased Increased

Productivity

Increased ?

Increased Increased ?

Increased

Market concentration Decreased Decreased Decreased Decreased Decreased Decreased Accessibility ? Increased Increased ? ? Increased

Graph Price trend relative to the CPI, excluding tax Index 1980=100

*January-October Sources: Statistics Sweden and own calculations.

Since the CPI only measures the price trend for a part of the market it must be supplemented by other price measurements to enable an assessment to be made of the total price trend. According to the Federation of County Councils the average price for healthcare related travel by taxi rose by about 30 percent between 1993 and 2003. The National Post and Telecom Agency, PTS, reckons that the price level for pre-sorted bulk mail fell by about 30 percent between the beginning of the 1990s and the beginning of the 2000s. According to Statistics Sweden’s analysis of list prices for business tickets by domestic aviation, these increased by 18 percent between 1996 and 2003. Electricity prices for industry increased by 37 percent between 1996 and 2004 according to the Swedish Energy Agency.

The productivity trend shows how much more is produced without changing the intermediate consumption. The most relevant measurement is total productivity, i.e. when consideration is given to the input of both labour and capital. There are, however, relatively few studies for the markets in question where any attempt has been made to measure total productivity.

According to Falkenhall and Kolmodin (2004) Posten AB’s labour productivity in letter production increased by about 30 percent between 1993 and 2000. According to SIKA, the Swedish In-

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

*

Postal

Telecom

Aviation

Railway

Taxi Electrcity+distribution

stitute for Transport and Communications Analysis, the number of train kilometres produced per employee increased substantially in the railway sector in the 1990s. The increase in productivity, measured as the number of paid ton-kilometres per employee, has also been considerable for aviation.

Veiderpass (2004a and b) in two studies has examined productivity in the electricity supply industry before and after liberalisation. The studies show that there are distinct differences in productivity before and after liberalisation. In the period 1970-1995 total productivity fell on average by 16.9 percent, while in the period after the electricity market reform there was a productivity increase equivalent to 19 percent.

The Regulatory Reform Commission has compiled data from Statistics Sweden’s business database on trends in the number of companies on each respective market. It is important to point out that we do not look at the growth in numbers of companies in neighbouring industries that may also have been affected. As shown in the table below, the number of companies, according to this source, has increased in all sectors apart from the aviation sector.

Table Number of companies in the respective sectors in 1987 and 2002 and percentage change

1987 2002

Percentage

change

Electricity 238 338 +42 Aviation 129 127 -2 Railways 10 26 +160 Postal 4 163 +3975 Telecoms 22 293 +1232 Source: Analysis of Statistics Sweden’s statistics by the Swedish Institute for Growth Policy Studies, ITPS.

An indicator of the degree of competition in a market is the distribution of market share. In all the markets studied the three largest companies have a very high total market share. The predominant company in the industries examined has, with the exception of mobile telecom, a considerably higher market share than the next largest company. Apart from in the aviation market, however, the market share of the largest company decreased between the middle

of the 1990s and the beginning of the 2000s, but it is important to point out that many airlines entered the market after 2001.

The effects of liberalisation.

The Regulatory Reform Commission has decided to mainly base its evaluation on social efficiency. It is, however, difficult to assess social efficiency. The Regulatory Reform Commission started from previous evaluations and supplemented them with indicators of social efficiency. The assessments are thus made more in the form of discussions around a number of important variables. The six industries we have been instructed to investigate are described below.

The electricity market

The electricity market reform meant that the vertically integrated elements of electricity generation, electricity trading and distribution were to a certain extent separated. Electricity generation and electricity trading were exposed to competition, while distribution remained a monopoly.

The company concentration decreased after liberalisation in that the local/regional monopolies in generation and sale of electricity were removed and the Nordic market was opened. After liberalisation the ownership structure, however, has become increasingly concentrated. The number of producers, network companies and companies trading in electricity have become fewer, mainly because the larger groups have bought up small and medium-sized companies. This trend was already taking shape before the reform and is not a direct consequence of liberalisation.

The price of electricity excluding tax for the final customers has risen in relation to the net price index. Since it has not been possible to separate the effect of liberalisation on electricity prices, above all from the hydrological effects, the Regulatory Reform Commission cannot assess whether electricity prices are higher or lower than would have been the case if the electricity market reform had not been implemented.

There are advantages and disadvantages of the present structure of the electricity market. The advantages are that the market has been opened to competition and that supervision of the monopoly

has been strengthened, which are essential conditions for the market to be able to generate prices that distribute generation resources and electricity use as effectively as possible. The disadvantages are that the separation of the various components of the business has increased transaction costs for both customers and producers.

The Regulatory Reform Commission believes that the electricity market has not yet achieved its ultimate form but that the reforms carried out have contributed to a positive development. The Commission believes that it is neither possible nor desirable to return to the former market structure.

The Commission does not have sufficient reference data to be able to assess whether the present market structure is sufficiently satisfactory or whether the advantages of a further vertical separation outweigh the disadvantages. A first step towards strengthened competition is to tighten up the regulation of the network companies and above all the supervision of regional network companies. If this measure is not sufficient, the network companies should be fully separated from the operations that are exposed to competition.

Regardless of how the future electricity market is constructed, the Regulatory Reform Commission believes that it is probable that electricity prices will rise in the long term. The Nordic countries have the lowest electricity prices and integration with more countries will thus imply increased electricity prices.

The Regulatory Reform Commission believes that the government has a central role in strengthening the position of consumers in the markets in which they have an unequal relation with the producers. This is true of the electricity market and the Commission therefore makes proposals that strengthen the position of household customers when entering into agreements, when there is a time lag in settling electricity bills and when there is an electricity supply failure. These proposals are presented in the section on consumer protection later in the summary.

The Energy Agency is to supervise all networks but in practice has mainly supervised the local networks and to a very small extent (if at all) supervised the transmission and grid tariffs. The Regulatory Reform Commission considers it very important that all networks are supervised. Later in the summary we submit a proposal that the independence of the part of the Energy Agency that regu-

lates distribution should be strengthened and that it should be transformed into an independent authority.

In the opinion of the Commission more transmission capacity is needed between Sweden and other countries in order to create a more efficient electricity market. This is needed both to increase competition and to reduce the need for reserve capacity. But there are objections to this solution. We would like to point out that the Regulatory Reform Commission has not had access to estimates that show how socially efficient an expansion would be.

Regardless of whether more transmission capacity is built or not, the need to monitor concentration at the power generation level remains. Increased monitoring of developments by the competition authorities is therefore needed, as well as clearer requirements as regards mergers and acquisitions of companies.

Despite the fact that the intention was to integrate the Nordic electricity generation markets, no Nordic supervisory institutions have yet been created. Co-operation between the Nordic supervisory authorities is limited. Increased co-operation between the Nordic supervisory authorities and harmonisation of the regulatory framework would strengthen the monitoring of competition in the electricity market.

Domestic aviation

The international aviation market is at present undergoing rapid transformation. This of course is also having an effect on the Swedish domestic aviation market. The old flag-carriers are experiencing major economic problems while so-called low price companies are taking an increasing share of the market. Since the market is undergoing rapid transformation it is difficult to draw conclusions as to the effects of liberalisation, even though it has probably played a decisive role in many of the processes now taking place.

Liberalisation of the aviation market meant that obstacles to entry into the Swedish domestic aviation market decreased. Even though at first companies entered the market, SAS was able after a couple of years to strengthen its position in the domestic market instead. In recent years, however, competition has again increased.

It is difficult to describe the price trend in the aviation market after liberalisation. It is not given that competition entails lower prices, since companies can choose to compete on quality rather

than price. In Sweden, however, most companies that have tried to enter the domestic aviation market have competed on price rather than quality, with one important exception, Malmö Aviation. Few companies have been able to survive, however, and their price level may thus only be regarded as sustainable in the short term. When the aviation market was liberalised SAS held a dominant position and this made it necessary to enable entry on equal terms in order to create competition. Since SAS was partly state-owned this made heavy demands on the regulatory framework and supervision of the market. Government monitoring of the market is needed by the Swedish Civil Aviation Authority and the Swedish Competition Authority and the available rules must be used to prevent abuse of a dominant position.

Railways

The Regulatory Reform Commission considers that the separation of the formerly undifferentiated Swedish State Railways, SJ, into the National Rail Administration, which maintains the railway network, and carriers, who operate the traffic, has had a positive effect on developments in the railway sector. The Commission considers that the productivity improvement that has taken place to a certain extent can be attributed to the division and the increased clarity of roles that ensued from it.

The reform of the railway market was carried out in stages and the market is today only partly liberalised. Market entry for goods traffic is in principle free, but for passenger traffic, SJ has the sole right to business that the company considers can be run at a profit. Other passenger traffic is procured by the National Public Transport Agency (interregional traffic) and the regional transport authorities (regional and local traffic).

The existence of competition in the tendering procedure for traffic business has also had a positive effect on the railway market. The available information indicates lower costs for the contracting entities and that the additional players in the market have contributed to developing traffic and making it more effective.

The prices of railway journeys have increased considerably faster than the general price trend. It should be noted that the price measurement includes both business procured through a competitive tendering procedure and business carried on by SJ under exclu-

sive rights. Large parts of the price measurement therefore refer to business that is not exposed to competition.

The price increases may to a certain extent be explained by the fact that high-speed train traffic using the X2000 was introduced during the period. The X2000 is a new product with shorter travelling time, which is partly aimed at new customer categories. On certain routes there is competition with the airlines and the pricing has been affected by this. Price differentiation on the total range of railway services has also increased.

For regional traffic the price increase may to some extent be attributed to the fact that the regional transport authorities’ subsidies have decreased. As a consequence of strained finances some regional transport authorities in recent years have decided to raise ticket prices and reduce the degree of subsidy in the business procured.

A general problem in the sector is the very weak profitability for the operators. This applies both to the dominant companies and the new players in the market. Weak profitability, which is also found in the rest of Europe, according to the Commission, is a very important experience of the period after liberalisation. It is true that weak profitability already existed before liberalisation, but the new allocation of roles in the sector and the way of steering the state operators is based on an assumption that the earnings capacity of the operators is on a level with other players in the transport market.

The reform process in the railway sector has been carried out in stages and over a relatively long period of time.

The gradual implementation of liberalisation has been a disadvantage as regards the availability of so-called common functions in the sector. SJ for example, retained ownership and control over stations and terminals for a long time, despite the fact that the market had been opened to new players. Similarly, the decisions on allocation of capacity and the operative traffic routing remained for a time under SJ. This was probably unfair to or deterred new players in the market. Certain maintenance and service functions also remained with the dominant players, which led to deficient competition in the market for services in the sector.

The Regulatory Reform Commission has made a number of observations in the railway sector in the course of its work which we believe should be given attention in framing future railway policy.

  • SJ’s exclusive right to profitable passenger traffic should be defined more precisely and linked to certain conditions regarding scope and content of the traffic.
  • Decisions on infrastructure investments should be more clearly linked to macroeconomic benefit.
  • Economic incentives should to a greater extent be included in the agreements between the National Rail Administration and the operators.

Postal services

In the postal market the substitute competition from other forms of communication has increased in the period after liberalisation. This makes it difficult to differentiate between the effects of liberalisation and the effects of technological development.

The Regulatory Reform Commission believes that the existence of competition has had a positive effect on the letter market. Since CityMail is the only significant competitor to Posten AB on the letter market CityMail’s market entry has thus been of major importance to the development of competition. Since the regulatory framework was not clear before liberalisation, liberalisation has probably played a decisive role in allowing CityMail to establish itself in the letter market.

The Regulatory Reform Commission believes that the rebalancing of the price structure that has taken place has meant increased efficiency, since prices have become fairer, but that the price differences between the parts of the letter market exposed to competition and those not exposed to competition are remarkably large.

The Regulatory Reform Commission is of the opinion that increased competition has put pressure on Posten AB to improve the efficiency of its operations. The number of letters forwarded per employee in Posten AB increased substantially between 1993 and 2000 and this increase can be mainly attributed to the liberalisation of the postal market and the conversion of the Post Office into an independent company. Posten AB now processes about the same number of items of mail with considerably fewer employees, which indicates that the previous number of employees was high in relation to the workload.

After the liberalisation of the letter market many new companies entered the market, at the peak there were over 100 companies li-

censed to carry on postal business activities. However, only one company has succeeded in establishing a relatively large-scale operation. Since there are no legal obstacles to entry into the part of the market where Posten is at present the only company, using another definition the letter market can be said to be entirely exposed to competition. The same applies if substitute competition is taken into consideration.

The Regulatory Reform Commission considers that the need for sector-specific legislation was underestimated at the time of liberalisation. The fact that the old regulatory code was abolished before a new one was ready may be criticised, but under the circumstances prevailing it seems to have been necessary. The fact that the 1994 Postal Services Act contained no provisions governing access to postal infrastructure proved subsequently to be a misjudgement of the possibilities of achieving functioning competition without sector-specific rules for the postal market.

The government could have more actively ensured that Posten AB set a good example as regards not abusing the company's dominant position in the market.

The Commission submits the following proposal as regards the postal market.

  • Separate Svensk Kassaservice from Posten.
  • Give PTS (the National Post and Telecom Agency) the right to terminate unutilised licenses for carrying on postal business activities.
  • Posten’s price ceiling should be retained but reformed.
  • An investigation should be made as to whether it would imply a financial burden for Posten to supply universal services, how great this burden would in that case be and how it should be financed.
  • Adjust the quality requirements imposed on Posten to a level closer to the actual level.
  • PTS should be given a competition promoting role in the postal market.
  • Introduce provisions in the Postal Services Act concerning forwarding.
  • PTS should publish an annual report as to whether Posten’s prices for universal services are cost-based.
  • PTS should draw up a method in collaboration with Statistics

Sweden to follow the price trend for the entire letter market.

Taxi services

The Regulatory Reform Commission considers that the more substantial increase in prices for taxi journeys compared with the NPI can mainly be explained by the fact that the costs of production of taxi services has increased more than the general price trend. Since 1993, however, prices have increased in total more than production costs (measured as a taxi index).

The Regulatory Reform Commission believes that the reason for the increased prices over and above the cost increases is mainly that the product has changed. Many taxi customers attach a high value to the waiting time and reduced waiting times therefore provided scope for higher prices. Reduced waiting time requires more cars and thus fewer journeys per car, which must be compensated by higher prices.

The prices of private individuals’ taxi journeys have increased at a faster rate compared with the county councils’ taxi journeys. This can probably be explained by the fact that private individuals’ taxi journeys were previously subsidised. Before liberalisation even those who procured large volumes had to pay the same price per journey as private individuals who made few journeys. If the costs of producing state-financed and private journeys respectively are different, differentiated prices will imply increased efficiency.

The previous regulation seems to have kept wages at a level that did not reflect labour supply and demand in the taxi market. Liberalisation therefore meant reduced incomes for those employed in the taxi sector. Wages have also been forced down by increased problems of illegal activities in the taxi business. This pressure does not, however, entail an adjustment to the correct wage level.

It is obvious that the regulators underestimated and misjudged the transition problems and inconvenience that liberalisation would involve, in particular as regards the customer’s position in relation to the producers and the lack of competition on equal terms. The Regulatory Reform Commission considers that the decision-makers’ actions to rectify the problems arising after liberalisation were far too passive and long drawn-out.

There is no authority that has the overall responsibility for following developments in the taxi market. This has meant that knowledge of market conditions and development of competition in the taxi market is deficient. The Regulatory Reform Commission believes that in a recently liberalised market there must be an

authority that has the main responsibility for following market developments. The taxi market is a clear example of this need.

The Commission submits the following proposal as regards the taxi market.

  • In order to enhance competition there is a need for better order in the taxi market as regards reporting of incomes.

The telecommunications market

The telecoms market has successively developed from an unregulated monopoly to the present legally regulated market which is increasingly exposed to competition. The increased competition is explained to a large extent by the transition from a business controlled by the government through Swedish Telecom to a market where state companies are subject to the same regulatory code as all other market players.

Developments in the past twenty years are, however, to a great extent also a result of technical progress and increasing internationalisation of the market. Successive rule changes have therefore often been a reaction to the fact that such changes in the business environment brought about a change in conditions and new opportunities in the market.

It is not really possible to separate the effects of technical progress from the effects of liberalisation. The Regulatory Reform Commission believes, however, that the regulatory system contributed to the emergence of competition and that it thus had positive effects on the telecoms market.

By means of the Telecommunications Act, which imposed stricter requirements on dominant players, the market has gradually been opened to new players through such things as toughening up the right of access to others' telecommunications networks. The steering of the telecoms market towards liberalisation and increased competition has taken place mainly through successive government regulation of the players’ behaviour. In that the regulatory code imposed more stringent requirements on dominant players than on others, small and newly established players have been able to assert themselves and survive to greater strength. Between 1990 and 2002 the number of companies on the market increased from 49 to 293.

As regards prices, there is for example a lot to indicate that changes in the rules had an effect. Firstly through a tightening up of the Telecommunications Act in 1997 PTS (the National Post and Telecom Agency) was able to actively intervene and determine interconnection conditions for fixed telephony, above all as regards interconnection rates, which meant that more interconnection contracts could be made and that the interconnection rates fell considerably.

The measure that in addition probably had the greatest significance for opening up competition in the market for fixed telephony is the so-called pre-selection reform, completed in 2002.

The increased competition meant that Telia could not continue to cross-subsidise in fixed telephony, for example between local calls and long-distance calls. The rebalancing of the price structure that took place brought increased effectiveness because prices became fairer. This should also have led to better adaptation and development of the service offering.

On the mobile market the changed rules were not as successful. The consumer prices in Sweden are relatively high in comparison with the other Nordic countries and are at about the OECD average.

In the telecoms area there are now more networks in addition to Telia’s nationwide fixed network. In particular the mobile networks that have come into existence have taken a growing and now considerable share of the telecoms market. Even if a large proportion of telecommunications requires the use of Telia's fixed network, there is competition not only between service-providing operators, but also between infrastructure alternatives.

But access to the access network also gives Telia advantages in other and new parts of the market. Telia still has a unique position in the market because the company is alone in having a fixed access network that reaches all permanent dwellings and business establishments in the country.

There is all reason to assume that liberalisation has contributed to the substantial increase in productivity in the telecoms sector. Above all the increased competition should have put pressure on Telia to improve the efficiency of its operations. It is, however, difficult to determine what are the effects of technical development and what are the effects of liberalisation.

A clear lesson from the development of the Swedish telecoms market is that in a network industry more advanced institutional

support may be required than in other industries in order for competition to really function. It seems, however, as though the legislator imagined when the Telecommunications Act came into existence that on this market it would be sufficient to rely on the regulatory codes in the form of contractual, company and competition law that make up the general basis of trade and competition. Subsequently this proved to be wrong, especially in two respects – protection against monopoly pricing and rules for interconnection.

Consideration was also given to separating responsibility for the copper access network from other telephony in a separate company or authority in a similar way as applied at the same time to the railway and electricity industries.

One assessment is that such a separation would have made the emergence of competition easier, particularly for fixed telephony in 1993–1997, and perhaps would also have had some impact on developments as regards broadband/ADSL. In both cases the competing companies encountered a ”price squeeze” in which Telia squeezed the margins between the price of semi-finished products (access to the access network and/or ADSL) and the price to consumers.

The arguments for vertical separation of Telia Sonera AB still remain. At the same time the conditions for such a separation have been made more difficult by the company having been listed on the stock exchange. It is not possible to assess the costs and consequences of such a separation.

The relatively slow rate at which certain reforms have been implemented could be criticised.

Ambitions for a high degree of accessibility in connection with the allocation of frequency licences also risk limiting the market.

The Commission submits the following proposal as regards the telecommunications market.

  • The government should set up an inquiry to investigate and make proposals for measures that can improve efficiency of procedure and reduce the time taken for a PTS decision to gain legal force after appeal.
  • PTS should be instructed to develop price monitoring of the telecoms market.
  • The government should appoint a special committee of inquiry to submit proposals on how Sweden is to achieve an economically more effective spectrum use through a system with more market-controlled spectrum allocation.

Regulation and regulatory authorities

The so-called Chicago school was critical at an early stage to the assumption that it was possible to achieve effective regulation. Stigler (1971) pointed out the following: “The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources”.

The starting point was empirical studies that showed that a regulated industry was not more efficient than an unregulated industry and that the prices were not lower.

There is a choice between the so-called Chicago school, which leaves markets to fend for themselves without the supervision of regulatory institutions, and a more regulation-friendly school.

The extremities in this context can be described as on the one hand the state only guaranteeing basic ownership rights and legal security, and on the other the state taking on the entire responsibility for building and running infrastructures.

The Regulatory Reform Commission considers that strong institutions will always be required in relation to markets for infrastructure services. We believe, however, that there are good reasons for the government to consider the Chicago school’s objections to the possibility of effectively regulating network markets. This applies above all to the conditions governing regulatory authorities.

The regulatory institutions have not developed at the same rate as markets have been liberalised and the role of the state has decreased. Experience from the financial markets shows that the significance of powerful regulatory bodies for creating sound markets has been underestimated. Liberalisation is still in its infancy, and its

success will depend on the degree of autonomy and power of the institutions that develop. If the regulators are strengthened there is less chance for special interests to influence them. Special interests, however, vary in strength and effectiveness and a market can be vulnerable if the special interests do not balance out each other. Rules are also needed to achieve equality between buyers and sellers.

Regulation in Sweden is, in the opinion of the Commission, relatively weak. One reason for this may be our weak tradition for this type of regulation, for example in comparison with the USA. Another reason is the organisation of the authorities and the tasks they have been allocated by the Riksdag (Swedish parliament) and the government. Several of the regulation authorities are small. The duties of the authorities vary considerably. There are relatively large variations between how the various markets are regulated. None of the authorities seem to be a pure government agency, their tasks vary considerably.

Authorities must be independent

In the opinion of the Commission strong, separate and independent regulatory authorities are often a condition for successful liberalisation. By independent is not meant independent of political decisions. We mean that independence involves applying statutes and regulations objectively and impartially. The authority should be fully responsible for decisions and measures within the framework of its given mandate. The Riksdag and the government should also continue to regulate operations through statutes and regulations in the sense of clarifying which decisions the authorities may make (of course not how the authorities should decide on individual issues).

Strengthen the independence of the heads of the authorities

Those who head the government authorities are at present subject to the same conditions as other directors general. In the opinion of the Commission there is reason to discuss strengthened job security for certain heads of regulatory authorities. The reason for this is that the authorities that the Commission is analysing in many

cases have a significant responsibility for standard-setting. Their decisions affect millions of consumers, major asset values and in certain cases considerable future investments. They may also have credibility problems, since in most of the industries there are very large and strong state interests. In the areas being examined by the Commission it is also true that the latter interests and authorities are responsible to the same ministry.

A regulator in theory must be all-knowing, benevolent and able to be bound in advance to a code of practice. In practice such a form of regulator is less probable. A strong head of an authority may, however, as shown above, affect many different interests. In order to facilitate effective decision-making and future career paths it is therefore necessary to improve security of employment. Such strengthened security of employment must also be linked to clear accountability procedures. The premise is, however, that it is the government that appoints the heads of the authorities.

Strengthen the clarity of roles

There is a risk that the organisation of government regulatory authorities will lead to credibility problems. The authorities that the Commission is analysing are all under the Ministry of Industry, Employment and Communication. At the same time the ministry has owner responsibility for a number of dominant players in the markets being examined by this Commission. Thus the government is both regulator and owner of companies with a decisive influence over the infrastructure that is of significance for competition in the markets. In addition, the administration of the regulatory authorities takes place in an environment that handles sectoral policy and competition issues. One way of isolating the regulatory function may be to gather the regulatory authorities under one ministry without specialised responsibility for the areas in which the companies/utilities operate.

Increase transparency

In the opinion of the Commission transparency needs to be increased. Increased transparency is also a further way to strengthen the regulatory authorities and increase independence. Above all in

the sense that discussions concerning regulatory risks and taking over regulatory controls can be analysed in a more independent way. There may also be a tendency towards irreversible regulatory control. The authorities are constantly seeking new tasks to justify their activities. One way of influencing the above-mentioned problems is to expose the regulatory authorities to systematic and recurring evaluation.

Other comments

There are also other deficiencies in regulation and supervision. Certain of the markets being examined by the Commission are not subject to supervision or regulation despite the existence of monopolistic enterprises.

In comparison with sector-specific regulators, competition authorities, by virtue of their collective knowledge, experience and institutional culture, seem to be better suited to handle questions concerning protection of fair competition. For the same reason sector-specific regulators seem better suited than competition authorities to handle economic regulation. Such regulation is by its nature continuous rather than periodical and is based to a large extent on sector-specific knowledge. This is not, however, as obvious when it comes to regulation of entry.

The Regulatory Reform Commission believes that it is not just interest groups outside the political system who may have an interest in a certain type of regulation; consideration must also be given to the structure and function of the political system. There is a political economy that determines how liberalised markets will be regulated. There are interests that influence both the liberalisation process and the relation between the regulators and the regulated companies.

The Commission submits the following proposal as regards regulation and regulatory authorities.

  • The independence of the part of the energy agency that regulates distribution should be strengthened and it should be transformed into an independent authority.
  • The new authority should be financed by direct charges. The government should consider whether such a form of financing should also include the newly formed Swedish Rail Agency.
  • Heads of government authorities that mainly handle regulatory and supervisory issues should have stronger independence and augmented security of employment. The Commission’s proposal applies to the heads of the Swedish Rail Agency, the Swedish Competition Authority, the Swedish Civil Aviation Authority, the National Post and Telecom Agency and a possible independent part of the energy agency.
  • The National Post and Telecom Agency, the Swedish Rail

Agency, the Swedish Civil Aviation Authority and a possible independent part of the energy agency should be placed under the Ministry of Justice.

  • The regulatory authorities should be subject to systematic and recurring evaluation.
  • A committee should be instructed to review the regulatory and supervisory authorities in the six industries being examined in this report.
  • The Swedish Competition Authority should be annually commissioned to analyse SJ AB, the National Rail Administration and Svenska Kraftnät (national grid) since the extent of supervision of these is relatively small.
  • The Swedish Competition Authority should be annually commissioned to report on the function of regulatory control within the taxi industry and to analyse the competition situation in the industry.

The state’s corporate governance

The state is Sweden’s largest company owner. Most of these companies operate in markets where the state-owned company holds a dominant market position. In most of the industries examined in this report state-owned companies also have a decisive influence over the infrastructure that is of significance for competition in the markets. This applies particularly to the infrastructure that acts as a bottleneck for the entire market.

The state – in its capacity of both regulator and owner of the dominant player – has an integrated and unique possibility to work towards a market development with increased competition and effective utilisation of resources.

A number of operations are natural monopolies and for that reason are state-owned. They may also be state-owned because the government wishes to achieve objectives that are not purely commercial, for example to promote a particular public interest. The Commission considers that more effective corporate governance in state-owned utilities and enterprises will contribute actively to increased economic efficiency.

Strengthen the ownership function in the Government Offices and increase clarity of roles

Increased competition is not the only means to achieve more effective operations in the areas covered by this report. If liberalisation is to lead to both higher economic efficiency and better achievement of social goals, corporate governance should be strengthened. Key factors are more effective evaluation of targets set and clearer accountability procedures. This assumes in turn clarity of roles and transparency for a more effective evaluation of the companies.

In our opinion, there is an evident risk of uncertainty and ill-defined roles in the government’s ownership organisation. In effect there are three strong objections to the present organisation.

  • A very strong objection is that both the regulatory authorities and the companies subject to regulation and/or supervision are within one and the same ministry. This is very pronounced for the industries analysed in the report.
  • Another strong objection is that the ministry handles policy areas in which many of the government owned companies operate. This applies mainly to companies that are subject to commercial profitability requirements and that operate in an environment exposed to competition.
  • A third objection is that the Ministry of Industry, Employment and Communication is also responsible for competition issues that are to be handled in parallel with ownership issues in stateowned companies.

In our opinion these objections indicate considerable conflicts of role and interest that may weaken the owner role and also reduce credibility in other areas. In the assessment of the Commission a more integrated ownership function should be created, which is associated with the Swedish Government Offices. The function should be kept separate from the regular organisation in the Government Offices to reduce obvious conflicts of role and interest.

There are several conceivable alternatives as regards strengthening the ownership function. For example the ownership function could be integrated for all state companies and public utilities in a ministry without specialised responsibility for the areas in which the companies/utilities operate, or else a special ministry could be set up for state corporate governance.

However, we have instead considered the establishment of one or more state holding companies in order to make corporate governance more effective. A disadvantage of such a solution is, however, the control function: Who will watch the watchman?

All models have their advantages and disadvantages, and the Commission cannot make any decision as to the alternatives presented above. We submit a proposal, however, that the ownership function in the Government Offices should be strengthened and isolated.

Develop the goals of state-owned companies

In the assessment of the Commission the present ownership organisation leads to several problems. The dual targets – achieving economic efficiency and social goals – often cause problems. Control models for state-owned operations cannot be simply transferred from private commercial business operations.

There are often goals that are not effectively evaluated. This may apply to public enterprise, such as SJ whose profitability targets have not been achieved for long periods. This seldom entails any consequences for the board of directors and management. The present economic evaluation is not fully credible, since in practice no requirements are imposed to achieve the profitability targets set. At the same time a company’s management may understand implicit goals on the part of the owner, since state-owned companies handle operations that work in segments where both economic and political goals are to be achieved.

State enterprises often have an objective function that is different from private commercial operations. For that reason it is not always appropriate to have goals concerning shareholder value, which owners of companies listed on the stock exchange, for example, may have in their objective function. Shareholder value is not an appropriate premise when the purpose of owning the companies is other than financial. In addition, most of the state-owned companies are not listed on the stock exchange, and therefore it may be difficult to assess their real value. It is, however, possible to get an idea of the value via company valuation models.

Many of the state-owned companies/utilities operate within both legal and natural monopoly areas, as well as in competition with other companies. However, no explicit goals for the various operations are set, but the goals seem to apply to the company’s/utility’s entire operation. This may lead to distortion of competition and faulty allocation of resources. The governance policy, for example the required return, in the opinion of the Commission, should be adapted to the fact that the operations are carried on under fundamentally different market and competition conditions.

State-owned companies often have ambiguous clauses as regards the purpose of the company. We propose clear and realistic profitability targets that are supplemented by operational objectives such as customer satisfaction, availability or timeliness. These goals are not financial and reflect what the owner wishes to achieve with the operations. In many cases there are no such goals or else they are unclear. If the social goals of the companies are established and/or clarified a higher degree of transparency will be achieved.

Further, it is not appropriate to use portfolio theory when managing state-owned companies. Companies that are managed as though they are part of a portfolio assume that the principals are considering selling or buying companies from or to the portfolio in the foreseeable future. When the principal instead intends to retain the companies for a very long time, almost in perpetuity, it is not fruitful to have an ordinary portfolio theory approach. It is reasonable for the government to speak of a company group instead of thinking in terms of portfolios, and the Commission has noticed impulses towards changes in this direction.

Increase transparency

It is important that citizens/owners can obtain information as to goals and results in the state-owned companies. The goals may often be multiple, unclear and incomplete. Several of the Commission’s proposals, such as the ownership function and goal formulation, concern increased transparency.

Competition issues

The government is responsible for competition policy, but in the opinion of the Commission it also has a further important and more direct role as owner of the companies/utilities that own the infrastructure that functions as a bottleneck for the entire market. The Commission has not had the opportunity to analyse the need for further rules for the state-owned companies. We would like to see, however, that competition issues are given greater weight in the government’s ownership policy and that the requirements concerning the companies’ information on this issue are increased.

According to the Commission, the government should also analyse the liberalisation process more stringently. The background is of course the dominance of the state-owned companies in most of the markets that have been liberalised.

The Commission submits the following proposals as regards state corporate governance.

  • Strengthen the ownership function in the Government Offices.
  • The goals of state-owned companies should be made more visible, clear and measurable. There should be a clear breakdown and specification of goals for monopoly operations and operations carried on in competition with others.
  • The goals for companies with special public interests should be developed. This also applies to following up the operations.
  • Combine the government’s ownership policy in a special document.
  • A general competition neutrality policy should be introduced in the government’s overall ownership policy for state-owned companies and public utilities.
  • The government should report on the liberalisation process every year in a communication to the Riksdag.

Consumer protection

The customer in network industries has a special relation to the supplier. It is often difficult for the customer to change networks. They are strongly dependent on electrical cables, railway tracks or telephony networks. One of the Commission's observations is the pronounced inequality that prevails in the relationship between customer and producer in the network industries. This is an argument for strong regulatory codes in the interest of the customer but also so that public monopolies can incorporate customer goals such as availability into their goal functions.

In various contexts it has been reported that one consequence of how liberalisation has been carried out in the electricity and telecoms markets is that it has given rise to certain deficiencies in consumer protection. By consumers is meant in this context private individuals who acquire or otherwise secure a product, service or other utility mainly for private purposes.

It is true that there are rules for consumer protection in both the Electricity Act and the Act on Electronic Communications. The legal regulation is in this respect more developed in the Act on Electronic Communications than it is in the Electricity Act and concerns the formulation of agreements and the information the business operator must have supplied to the consumer before entering into the agreement. The Electricity Act on the other hand only gives augmented protection to consumers in certain specific and limited situations.

In relation to the provisions of more general consumer legislation such as the Consumer Sales Act and the Consumer Services Act, however, consumers, particularly in the electricity market, have a weaker position than is normally the case when a consumer enters into an agreement with a business operator for a product, service or other utility. Considering that the services and utilities supplied in the markets concerned here constitute so-called public utility services, it should be possible to impose even higher requirements as regards the legal protection of consumers in these contexts. Moreover, there is no reason for not allowing the level of legal protection to be equally high on both these markets.

The deficiencies as regards consumer protection legislation that the Swedish Consumer Agency among others has called attention to concern three main areas where there is a danger that the inferior position of consumers may be exploited in these markets. This

applies partly to the circumstances at the time the agreement is entered into, where the companies could exploit the consumer's inferior knowledge, partly to the companies' deficient customer handling and partly the consumers’ difficulties in establishing a procedure for settling disputes.

In order to rectify these problems the Regulatory Reform Commission proposes the following:

The electricity market

  • The Electricity Act should impose requirements on how an agreement between an electricity company and a consumer should be formulated and the information on the terms of the agreement that the consumer should have access to.
  • The supervision in the electricity market should be strengthened, which entails making electricity suppliers subject to the control of the part of the Energy Agency that regulates distribution.
  • The power distribution companies should be obliged in their choice of referral supplier to be open, non-discriminatory and market-oriented.
  • The consumers should be given the possibility of depositing a disputed amount with the county administrative board.
  • A special shorter period of limitation should be introduced for standardised calculation of electricity consumption. The telecoms market
  • The consumers should be given the possibility of depositing a disputed amount with the county administrative board. Proposals common to the electricity and telecoms markets
  • A joint government advice bureau for the electricity and telecommunications markets should be set up. Consumers should be able to consult this bureau with questions and for advice on how a dispute with a telecoms company or electricity company should be settled.

Experiences of the liberalisation process

According to the Regulatory Reform Commission the most important experiences that can be drawn from liberalisation of the markets dealt with by the Commission are as follows:

  • Do not have unreasonable expectations as to results. Many factors affect the development of a market over time and some markets have characteristics that make it difficult to get them to function well.
  • Liberalisation entails both costs and revenue. Regulatory changes create transaction costs, which must be set against the revenues of a liberalisation.
  • A liberalisation affects more parts of the economy than just those that are directly affected by the regulatory change.
  • There is a need for clear goals for liberalised markets. Citizens must be able to evaluate whether the policy goals and instruments used are leading to the desired results.
  • Liberalisation does not necessarily reduce the need for regulation. As a rule it is not possible for competition to arise without some form of market regulation. This applies particularly if some part of the market is a natural monopoly.
  • State ownership cannot be ignored. Since the state owns the largest companies in the sectors covered by this report, in its regulation of the markets examined the state is primarily influencing its own activities.
  • Do not underestimate the need for consumer support. Since all regulatory changes have distribution effects various players will have an interest in influencing the regulatory process. As a rule it is more difficult for consumer interests than for producer interests to mobilise.
  • An earlier market opening will have consequences. In most of the liberalised markets Sweden has been one of the first countries to open the markets examined to competition.
  • The difficulty of evaluating. The greatest problem for the

Regulatory Reform Commission has been the lack of information on developments in the liberalised markets.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857)

dels att 3 kap. 10 §, 8 kap. 8 §, 11 kap 3 §, 12 kap 1 och 3 §§ samt 13 kap. 5 § skall ha följande lydelse,

dels att i 8 kap skall införas en ny paragraf, 12 §, samt i 11 kap. fyra nya paragrafer, 1 a § och 13-15 §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

10 §

Den som har nätkoncession är skyldig att utföra mätning av mängden överförd el och dess fördelning över tiden.

Om en elanvändare har ett säkringsabonnemang om högst 200 ampere eller tar ut en effekt om högst 135 kilowatt vid lågspänning skall nätkoncessionshavaren i stället dels preliminärt beräkna mängden överförd el och dess fördelning över tiden (preliminär schablonberäkning), dels slutligt mäta mängden överförd el och beräkna des fördelning över tiden (slutlig schablonberäkning). Detta gäller inte en elanvändare som begärt att mängden överförd el och dess för-

Om en elanvändare har ett säkringsabonnemang om högst 200 ampere eller tar ut en effekt om högst 135 kilowatt vid lågspänning skall nätkoncessionshavaren i stället dels preliminärt beräkna mängden överförd el och dess fördelning över tiden (preliminär schablonberäkning), dels slutligt mäta mängden överförd el och beräkna dess fördelning över tiden (slutlig schablonberäkning). Mätning för slutlig schablonberäkning skall ske med högst ett års mellanrum. Detta

delning över tiden skall mätas. gäller inte en elanvändare som begärt att mängden överförd el och dess fördelning över tiden skall mätas.

Det åligger nätkoncessionshavaren att rapportera resultaten av de mätningar och beräkningar som nämns i första och andra styckena.

8 kap.

8 §

Elanvändare som saknar elleverantör skall av berörd innehavare av nätkoncession anvisas en elleverantör, som gentemot nätkoncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till sådana elanvändare.

Den anvisade elleverantören skall omedelbart underrätta elanvändaren om de villkor för leveransen som han avser att tilllämpa och om den dag då han avser att påbörja leveransen enligt avtalet.

Elanvändare som saknar elleverantör skall av berörd innehavare av nätkoncession anvisas en elleverantör, som gentemot nätkoncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till sådana elanvändare. Förfarandet vid val av elleverantör som anvisas en elanvändare skall genomföras på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt.

Den anvisade elleverantören skall omedelbart underrätta elanvändaren om de villkor för leveransen som han avser att tilllämpa och om den dag då han avser att påbörja leveransen enligt avtalet. Är elanvändaren konsument enligt 11 kap. 1 § skall underrättelsen också innehålla den information som anges i 11 kap. 1 a §.

För förbrukningen av den el som inte levererats enligt ett leveransavtal med en elleverantör skall elanvändaren betala till den anvisade elleverantören enligt de villkor som denne tillämpar.

Offentliggörande av information

12 §

Nätkoncessionshavare och elleverantörer skall hålla information om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillgång till och användning av elnätet allmänt tillgänglig.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om sådan information.

11 kap.

1 a §

Ett avtal som nätkoncessionshavare eller elleverantör ingår med en konsument om eltjänster skall i tillämpliga delar innehålla uppgift om

1. tjänsteleverantörens namn och adress,

2. de tjänster som tillhandahålls, tjänstekvalitet och tidpunkt för den ursprungliga inkopplingen,

3. de underhållstjänster som tillhandahålls,

4. på vilket sätt aktuell information om tariffer och underhållskostnader kan erhållas,

5. avtalets löptid samt villkoren för förlängning och uppsägning av avtalet och tjänsterna,

6. villkoren för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet, och

7. hur ett tvistlösningsförfarande för konsumenter utanför domstol inleds.

Konsumenten skall skriftligen ha tagit del av denna information innan avtalet ingås. Vid avtal med nätkoncessionshavare skall konsumenten dessutom tillställas en av Konsumentverket framtagen redogörelse för elmarknadens funktion.

Om nätkoncessionshavaren eller elleverantören vill ändra avtalsvillkoren skall konsumenten skriftligen underrättas om det minst en månad innan ändringen träder i kraft. En konsument som inte godtar de nya villkoren har rätt att säga upp avtalet utan att därvid drabbas av någon kostnad, avgift eller annan förpliktelse. I underrättelsen skall konsumenten upplysas om denna rättighet.

3 §

Överföring av el får avbrytas, om konsumenten försummar sina skyldigheter och försummelsen utgör ett väsentligt avtalsbrott.

Överföring av el får avbrytas, om konsumenten försummar sina skyldigheter och försummelsen utgör ett väsentligt avtalsbrott. Har deposition skett enligt 14 § får överföringen av el inte avbrytas på grund av att det deponerade beloppet inte har betalats.

Innan överföringen avbryts skall konsumenten uppmanas att inom skälig tid vidta rättelse och, i annat fall än som avses i 4 §, underrättas om att överföringen annars kan avbrytas. Sker rättelse får överföringen inte avbrytas.

Om omständigheterna ger anledning att befara att ett avbrott skulle medföra ej obetydlig personskada eller omfattande sakskada, får överföringen inte avbrytas. Det gäller dock inte om konsumenten handlar otillbörligt.

13 §

Har konsumenten betalat för elleveranser baserat på en preliminär schablonberäkning, får elleverantören inte framställa krav om ytterligare betalning för överförd el senare än sex månader efter det att mätning för slutlig schablonberäkning skulle ha skett enligt 3 kap. 10 §.

Har mätning inte kunnat utföras eller har elleverantören inte kunnat ta del av mätresultatet beroende på förhållanden hänförliga till konsumenten skall den i första stycket angivna tidsfristen i stället räknas från den tidpunkt då dessa förhållanden upphört att gälla.

14 §

Anser en konsument att ett krav om betalning som framställs av en nätkoncessionshavare eller en elleverantör är felaktigt får han eller hon deponera den del av det krävda beloppet som är tvistigt hos länsstyrelsen.

När konsumenten deponerar det tvistiga beloppet skall han eller hon lämna skriftlig uppgift om avtalsförhållandet, förfallodagen och grunden för tvistens beskaffenhet samt ställa pant eller borgen, som länsstyrelsen finner skälig, för den kostnad nätkoncessionshavaren eller elleverantören kan få för att få ut beloppet eller ränta på beloppet.

15 §

Länsstyrelsen skall snarast underrätta den som framställt kravet om betalning att deposition skett enligt 14 §.

Visar inte den berörda nätkoncessionshavaren eller elleverantören inom tre månader från det att beloppet förfallit till betalning och underrättelse om depositionen sänts till honom att han träffat en överenskommelse med konsumenten om att få lyfta beloppet eller att han väckt talan om det mot konsumenten, har konsumenten rätt att få tillbaka beloppet. Har talan väckts inom angiven tid, får beloppet inte lyftas förrän denna talan blivit slutligt avgjord.

Deponerat belopp skall placeras på ett räntebärande konto. Räntan skall betalas till den som får lyfta beloppet.

12 kap.

1 §

Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas, såvitt avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerhet hos det nationella elsystemet, av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer.

Tillsynen i övrigt över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen utövas av nätmyndigheten

Tillsynen enligt andra stycket omfattar inte efterlevnaden av elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. och av bestämmelserna i 7, 10 och 11 kap.

Tillsynen enligt andra stycket omfattar inte efterlevnaden av bestämmelserna i 7 och 10 kap. samt 11 kap. 8-12 §§

3 §

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.

Ett föreläggande som avser elsäkerheten eller driftsäkerheten hos det nationella elsystemet gäller omedelbart.

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden eller de förbud som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Innan föreläggande eller förbud meddelas skall den som avses med denna åtgärd ges tillfälle att inom skälig tid yttra sig i frågan.

Ett föreläggande eller förbud enligt första och andra stycket får förenas med vite.

Ett föreläggande som avser elsäkerheten eller driftsäkerheten hos det nationella elsystemet gäller omedelbart.

13 kap.

5 §

Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18-20 §§, 3 kap. 3 §, 6-8 §§, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§ samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2-4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18-20 §§, 3 kap. 3 §, 6-8 §§, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§ samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2-4 §§, beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el samt beslut av länsstyrelse med anledning av deposition enligt 11 kap. 14 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs i fråga om 5 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

dels att 19 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas två nya paragrafer, 20 och 21 §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap

19 §

Om en abonnent inte betalar för en telefonitjänst till en fast nätanslutningspunkt får tillhandahållandet av tjänsten avbrytas först sedan abonnenten uppmanats att betala inom viss skälig tid, med upplysning om att tillhandahållandet annars kan komma att avbrytas. Betalas tjänsten inom angiven tid, får tillhandahållandet inte avbrytas.

Om en abonnent vid upprepade tillfällen har betalat för sent, får tillhandahållandet avbrytas omedelbart. Den som tillhandahåller tjänsten skall i sådant fall genast underrätta abonnenten om avbrytandet och under en tid av lägst tio dagar från avbrytandet ge abonnenten möjlighet att ringa nödsamtal och andra avgiftsfria samtal.

Gäller utebliven eller upprepad för sen betalning en viss tjänst skall avbrottet begränsas till den tjänsten, om det är tekniskt möjligt och abonnenten inte tidigare har fått en betalningsuppmaning eller har vilselett tjänsteleverantören.

Har deposition skett enligt 20 § får tillhandahållandet av telefonitjänst inte avbrytas på grund av att det deponerade beloppet inte har betalats.

Deposition av tvistig fordran

20 §

Anser en konsument att ett krav om betalning som framställs av någon som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster är felaktigt får han eller hon deponera den del av det krävda beloppet som är tvistigt hos länsstyrelsen.

När konsumenten deponerar det tvistiga beloppet skall han eller hon skriftligen lämna uppgift om avtalsförhållandet, förfallodagen och grunden för tvistens beskaffenhet, samt ställa pant eller borgen, som länsstyrelsen finner skälig, för den kostnad motparten kan få för att få ut beloppet eller ränta på beloppet.

21 §

Länsstyrelsen skall snarast underrätta den som framställt kravet om betalning att deposition skett enligt 20 §.

Visar inte den som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster inom tre månader från det att beloppet förfallit till betalning och underrättelse om depositionen sänts till honom att han träffat en överenskommelse med konsumenten om att få lyfta beloppet eller att han väckt talan om det mot konsumenten, har konsumenten rätt att få tillbaka beloppet. Har talan väckts inom angiven tid, får beloppet inte lyftas förrän denna talan blivit

slutligt avgjord.

Deponerat belopp skall placeras på ett räntebärande konto. Räntan skall betalas till den som får lyfta beloppet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:260) om offentlig anställning att 32 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 §

Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd skall också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om inte annat följer av denna lag eller, såvitt rör andra frågor än runden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar.

Vad som sägs i första stycket om avskedande gäller även för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförbar ställning som är anställd för begränsad tid.

Anställning som chef för Post- och telestyrelsen, Nätmyndigheten, Järnvägsstyrelsen, Konkurrensverket och Luftfartsstyrelsen skall ske för en tid om tio år. Dessa anställningar kan inte förlängas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

1. Direktiv och disposition

1.1. Inledning

Utredningen behandlar liberaliseringarna av tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden.

Under en stor del av 1900-talet har ett antal branscher, t.ex. tele och post, varit offentliga monopol. Nya företag hade därmed begränsade möjligheter att få tillträde till dessa marknader och konsumenternas inflytande var begränsat. Under de senaste 20–25 åren har detta dock ändrats. Etableringshinder har rivits och konsumenterna har fått möjlighet att själva välja mellan olika produkter och operatörer.

Det går att peka på många olika saker som haft, och fortfarande har, betydelse för utvecklingen på de studerade marknaderna i Sverige. Liberaliseringar, teknisk utveckling, EU-medlemskapet och en ökad internationalisering är viktiga orsaker till hur marknader och konkurrens utvecklats under 1990-talet. Konkurrensverket (2000) menar att liberaliseringar av olika marknader i flertalet fall har avspeglats i ett större, och många gånger mer varierat, utbud som påverkat hushållens konsumtionsmönster och därmed också konkurrensen. Ett viktigt inslag var också att Sverige införde en ny konkurrenslag 1993 som huvudsakligen bygger på samma principer som gäller inom EU.

Den tekniska utvecklingen är vidare av fundamental betydelse för konkurrensen. Teknikutvecklingen samverkar också med flera andra faktorer och kan t.ex. vara en förutsättning för liberaliseringar av marknader. Nätverksindustrier påverkas av tekniska innovationer och dessa kan få dramatiska konsekvenser för industriernas struktur. I många nätverksindustrier får inslaget av naturligt monopol i infrastrukturen successivt en minskad betydelse. Inom t.ex. telekommunikation har förändrade tekniska omständigheter tillåtit en långt större konkurrens än tidigare. I vissa andra nät-

verksindustrier har utvecklingen varit mindre dramatisk (Bergman m.fl. 1999).

Liberalisering av olika marknader har fått allt större betydelse för olika länder i Europa under senare år. EU har sökt främja konkurrens bl.a. genom skapandet av en inre marknad som syftar till att undanröja nationsgränsernas kvarstående administrativa och fiskala hinder för de deltagande staternas utbyte av varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Marknader som tele, el, flyg och järnvägstransporter har genomgått stora förändringar.

Flera länder hade dock påbörjat processerna tidigare än EU. En omfattande avregleringsprocess inleddes t.ex. i Storbritannien under 1980-talet. Telekommunikationsföretaget British Telecom var det första allmännyttiga företaget som privatiserades 1984. Därefter har, i varierande grad, bl.a. el och järnvägstransporter öppnats för konkurrens. I USA påbörjades samma process redan under 1970talet, bl.a. med liberaliseringar av flyg- och telemarknaderna.

I Sverige har flera sektorer öppnats för konkurrens under de senaste 10–15 åren. En del av liberaliseringarna har sitt ursprung längre tillbaka i tiden än den senaste tioårsperioden. Det gäller t.ex. slopandet av affärstidsregleringen och avvecklingen av kapitalmarknads- och valutaregleringarna.

Betydelsefulla liberaliseringar på den svenska marknaden under 1990-talet, och som utredningen fått i uppdrag att behandla, är de som genomförts inom el, tele, post, järnväg, inrikesflyg och taxi.

Inom taximarknaden upphörde prisregleringen den 1 juli 1990 samtidigt som behovsprövningen avskaffades. Därmed upphörde begränsningen av antalet taxifordon på marknaden.

Marknaden för inrikesflyg öppnades för konkurrens den 1 juli 1992. Tidigare hade SAS och Linjeflyg ensamrätt till de linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät. Den förändring som ägde rum 1992 innebar bl.a. att flygbolagen själva fick fastställa sina priser, men kravet på tillstånd för varje enskild linje kvarstod.

Järnvägsmarknaden har också förändrats under 1990-talet, men inte i samma omfattning som de ovan två nämnda marknaderna. Sedan den 1 juli 1996 gäller att det statliga bannätet är öppet för konkurrens inom godstrafiken. SJ AB har dock kvar sin monopolställning i fråga om persontrafik som kan drivas på kommersiella grunder.

Telemarknaden öppnades för konkurrens den 1 juli 1993. Televerket bolagiserades och blev Telia AB samtidigt som ett nytt

regelverk – telelagen

  • trädde i kraft. År 2000 börsintroducerades

Telia AB.

Marknaden för distribution av brevförsändelser öppnades för konkurrens 1993, och vid denna tidpunkt upphörde formellt Postverkets brevmonopol. Det fanns då inte någon lagstiftning som reglerade utövandet av själva postverksamheten utan enbart regler som generellt styrde Postverkets verksamhet. Den 1 mars 1994 trädde dock en särskild postlag i kraft och vid samma tidpunkt bolagiserades Postverket och blev Posten AB.

År 1992 bolagiserades Vattenfall. Den 1 januari 1996 liberaliserades elmarknaden och ett nytt regelverk trädde i kraft. Liberaliseringen innebar att produktionen av och handeln med el blev konkurrensutsatta verksamheter.

Skälen till liberaliseringarna av olika marknader har varit många. Ur ekonomisk synvinkel har det många gånger varit fråga om att öka effektiviteten genom att införa konkurrens. Flera av marknaderna kan karaktäriseras som naturliga monopol där inslaget av konkurrens tidigare har varit obetydligt eller obefintligt.

1.2. Varför fungerar inte marknader?

På väl fungerande marknader sker produktionen på ett effektivt sätt och priser pressas ned, så att de ligger i nivå med produktionskostnaderna. Produktionen sker till lägsta möjliga kostnad och rätt mängd produceras. För konsumenterna och samhället är det fördelaktigast.

I praktiken fungerar dock inte alla marknader väl, utan det uppstår vad som brukar betecknas som marknadsmisslyckanden. Dessa kan t.ex. leda till lägre produktion och högre priser. Marknadsmisslyckanden kan bero på något av följande:

1

  • Monopol. Företag har marknadsmakt på grund av att de besitter en monopolställning, vilken tillåter dem att ta ut alltför höga priser.
  • Externa effekter. Ett företags produktion kan t.ex. påverka en konsuments nytta. Det kan t.ex. vara miljöeffekter.
  • Asymmetrisk information. Exempelvis är köparen av en produkt normalt sämre informerad om varans kvalitet än säljaren.

1

Ett fjärde skäl är förekomsten av s.k. kollektiva varor.

I många fall kan marknadsmisslyckanden hanteras med regleringar av olika slag. Regleringar kan dock misslyckas och medföra kostnader eller andra mindre önskvärda effekter.

Av speciellt intresse i detta sammanhang är effekter av marknadsmakt. Det finns flera olika sätt att hantera marknadsmakt. Det bästa sättet är att marknadsinträde – eller blotta hotet om marknadsinträde

  • leder till att marknadsmakten elimineras. Konkurrens i sig kan i ett sådant fall bli den kraft som disciplinerar marknaden (Bergman 2002).

På många marknader kan en sådan mekanism förväntas fungera väl. De sex marknader som utredningen studerar

  • tele, el, post,

inrikesflyg, taxi och järnväg

  • kännetecknas emellertid i flera fall av att de är nätverksbranscher med höga inträdeskostnader. I sådana branscher framstår det som mindre sannolikt att problemen med marknadsmakt skulle försvinna helt. En liberalisering innebär i och för sig att många beslut överlåts till marknadens aktörer, men även efter en liberalisering krävs det olika åtgärder för att motverka utnyttjandet av marknadsmakt.

Problemen hänger samman med att branscherna i flera fall karaktäriseras av att det finns viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att konkurrera i nästföljande led. Ett exempel är att ett företag som vill bedriva järnvägstrafik måste ha tillgång till järnvägsnätet. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden, eftersom ett företag inte kan vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen. Den grundläggande orsaken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruktur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet (Bergman 2002).

Den förhärskande marknadsstrukturen för nätverkstjänster i Europa och Sverige under större delen av 1900-talets andra hälft har varit det offentliga monopolet. Förhållandena inom nätverksindustrierna har emellertid förändrats avsevärt under senare år. Kombinationen av ökad efterfrågan på många nätverkstjänster och lägre kostnader för verksamheten har minskat betydelsen av naturliga monopol. Förändringarna har gett mer spelrum för konkurrens, speciellt i områden som ligger utanför nätverkets huvudsakliga infrastruktur (Bergman m.fl. 1999). Graden av konkurrens och monopol i några nätverksindustrier framgår av tabell 1.1.

Tabell 1.1 Konkurrens och monopol i nätverksindustrier

Industri Naturligt eller nästan naturligt monopol.

Konkurrens eller potentiell konkurrens.

Flyg Viss markservice, flygplatser, flygtrafikkontroll, datoriserade bokningssystem.

Många passagerar- och flygfrakttjänster, en del markservice, start- och landningstillstånd, detaljhandel på flygplatsen.

El Transmission och distribution. Produktion, tjänster som fakturering och underhåll. Post Lokalt nätverk för utdelning. Högkostnadstjänster, sortering. Järnvägar Spår, signalanläggningar, stationer, tidtabeller.

Passagerar- och frakttjänster.

Telekommunikation Vissa inslag i lokala näten, knappa resurser (t.ex. frekvenser).

Tal- och datatjänster, högkapacitets och höghastighets infrastruktur.

Källa: Bergman m.fl. (1999).

Omsättningen i flaskhalsledet kan många gånger vara relativt liten i förhållande till branschens totala omsättning. Det innebär att den marknadsmakt som bygger på kontroll av flaskhalsledet kan hämma konkurrens och effektivitet på en mångdubbelt större marknad (Bergman 2002).

Det finns ett antal modeller för att hantera flaskhalsproblemet, vilka har använts i varierande utsträckning i samband med de liberaliseringar som genomförts i Sverige och i andra länder under de senaste årtiondena. De empiriska kunskaperna om de olika modellernas effekter är dock fortfarande relativt begränsade.

1.3. Bakgrunden till regeringens direktiv

Regelreformeringen

2

i Sverige påbörjades redan under 1970- och

1980-talen, men den tog först fart under 1990-talet när el-, flyg-, post-, taxi-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppnades för konkurrens. Tyngdpunkten har, enligt regeringens direktiv,

2

Utredningen använder i stället begreppet liberalisering. Se avsnitt 1.5 för en definition.

legat på att öppna marknader för konkurrens för att på så sätt uppnå ökad effektivitet, mångfald och produktivitet.

Internationaliseringen och behovet av ökad konkurrens som ett medel för att främja tillväxt och konsumentnytta har inneburit att allt fler marknader öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har införts för att främja en sund konkurrens.

Strävandena att öppna fler marknader för konkurrens är en viktig del av EU:s arbete med att förverkliga den inre marknaden och att skapa ett mer konkurrenskraftigt Europa. Sverige har under de senaste tio åren legat i täten i EU när det gäller att öppna marknader för konkurrens. Konkurrenssituationen för de svenska marknaderna kan i sin tur påverkas av i vilken grad de andra länderna har öppnat sina marknader för konkurrens.

Förändrade spelregler har samtidigt, enligt direktivet, gett upphov till att förhållandet och samspelet mellan offentlig och privat verksamhet har förändrats, bl.a. i fråga om tekniskt framåtskridande samt forskning och utveckling. Normalt sett är det offentliga en fortsatt stark aktör på de regelreformerade marknaderna. Innovationskraften förändras när sektorerna omregleras. Detta ställer nya krav på statens roll i dessa sammanhang.

Enligt direktivet bör resultatet av de regelreformeringar som genomförs kontinuerligt följas upp och utvärderas, bl.a. för att se om förväntade effekter uppnåtts och för att möjliggöra förbättringar. Hittills genomförda studier visar, enligt direktivet, på både positiva och negativa effekter. De har även visat att regelreformeringar kan behöva genomföras på särskilda sätt för att effekterna ska komma konsumenterna till del och för att utveckling i alla delar av landet ska främjas.

Av direktivet framgår att regeringen fortlöpande arbetar med att fånga upp effekterna av genomförda regelreformeringar och med att skapa lämpliga instrument för att vårda marknader som öppnats för konkurrens. Denna utredning ska vara en del av detta arbete.

1.4. Utredningsuppdraget

Enligt direktivet har utredningen två huvuduppgifter.

För det första ska utredaren göra en samlad analys av de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin i olika delar av Sverige utifrån de regelre-

formeringar som gjorts inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna. Utvärderingen ska bl.a. belysa konkurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgarservice. Enligt direktivet bör utredaren genomföra denna uppgift huvudsakligen genom en analys av redan gjorda utvärderingar. Det kan redan här poängteras att liberaliseringarna i Sverige knappast har utvärderats; de få studier som finns kan i många fall benämnas som uppföljningar av perioden efter avregleringen och de saknar kontrafaktiska (hypotetiska) inslag. I många fall bygger de dessutom på bedömningar utan något egentligt statistiskt underlag. I andra fall kan de betecknas som kvalificerade diskussionsunderlag. Någon vetenskaplig utvärdering har inte genomförts i Sverige.

I direktivet sägs emellertid att utredningen också ska genomföra uppdraget genom att belysa frågeställningar i övrigt som kan ha betydelse för uppdraget. Den delen har, som framgår av avsnitt 1.5 och 1.7, tolkats som ett antal uppdrag som analyserar liberaliseringarna i ett något bredare perspektiv.

För det andra ska utredaren föreslå åtgärder som kan öka de positiva effekterna av genomförda regelreformeringar. En ökad konkurrens har, enligt direktivet, bl.a. inneburit ändrade förutsättningar för samverkan mellan offentlig och privat sektor. Utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Förslagens olika förväntade effekter ska också redovisas.

Förslagen ska beakta EU:s regelverk samt den pågående utvecklingen inom EU för berörda sektorer. Möjligheterna att nyttja effekterna av internationaliseringen och EU:s inre marknad ska beaktas.

Enligt vår uppfattning har Regelutredningen att arbeta inom ramen för det nya kontext som EU med dess direktiv för den inre marknaden utgör. Den inre marknaden utgör en stark kraft i omformningen av de tidigare i huvudsak nationellt bestämda branscherna. Det finns, hos vissa, en förställning om att återreglering vore möjlig. Utredningen anser att en återreglering vare sig är lämplig eller möjlig. Även om det vore lämpligt så är det inte förenligt med EU:s direktiv för den inre marknaden.

1.5. Utgångspunkter och definitioner

1.5.1. Utgångspunkter

En viktig fråga är att bestämma vilka kriterier eller normer som ska användas för att mäta eller utvärdera hur framgångsrika liberaliseringarna har varit. Enligt utredningens bedömning finns det två mer eller mindre uppenbara kriterier: samhällsekonomisk effektivitet samt förvaltnings- och medborgaraspekter som utgår från medborgarens inflytande och möjligheter att uppnå olika samhällsmål. Det senare kriteriet inkluderar också fördelningsfrågor samt vad som drev fram processerna.

Enligt utredningens uppfattning är samhällsekonomisk effektivitet den överordnade utgångspunkten för uppdraget. Ett starkt argument för detta är att ekonomisk effektivitet på ett övergripande plan kan definieras som att samhällets resurser ska användas på sådant sätt att människans välfärd främjas så långt som möjligt. Det finns dessutom en etablerad (nationalekonomisk) teori för att analysera liberaliseringar och regleringar i sådana termer, vilken ger en väl lämpad begreppsapparat.

Samhällsekonomisk effektivitet är dock inget enkelt begrepp. En samhällsekonomisk effektiv lösning innebär att såväl produktionen som konsumtionen är effektiv. Det innebär att alla resurser i ekonomin används i sin bästa möjliga användning.

Produktionseffektivitet innebär att oavsett hur stort produktionsresultatet är i en viss sektor så ska det ha åstadkommits till lägsta möjliga kostnad.

Allokeringseffektivitet innebär att rätt mängd ska produceras, dvs. ingen sektor i ekonomin får tillåtas lägga beslag på en alltför stor (eller alltför liten) del av ekonomins totala resurser. Effektivitet i konsumtionen (allokerings- eller fördelningseffektivitet) handlar dels om att de befintliga varorna/eller tjänsterna ska fördelas så att de kommer till sin mest värdefulla användning, dels om att rätt mängd av och kvalitet på varorna produceras.

Dynamisk effektivitet berör bl.a. ekonomins förmåga att generera innovationer och omsätta dessa i ekonomisk utveckling.

Om man uppnår såväl effektivitet i produktionen som i konsumtionen maximeras konsumenternas och producenternas sammanlagda välfärd (”nytta”). Detta mäts ofta i form av konsumentöverskott respektive producentöverskott. Konsumentöverskottet är skillnaden mellan vad konsumenterna vill och kan betala för en vara

(efterfrågan) och vad de faktiskt betalar (priset). Producentöverskottet är skillnaden mellan företagets intäkter och totala kostnader.

Enligt nationalekonomisk teori gäller att på en marknad där produktionen eller konsumtionen inte är förenad med externa effekter så maximeras välfärden på en marknad i perfekt konkurrens. Det vill säga: en marknad i perfekt konkurrens, som karaktäriseras av att priset är lika med marginalkostnaden, är per definition samhällsekonomiskt effektiv. Anledningen är att när priset är lika med marginalkostnaden så värderar konsumenterna den sista enheten av varan till exakt samma summa som det kostar att producera den. Således innebär en skillnad mellan pris och marginalkostnad en lägre välfärd för samhället på grund av att konsumenter och producenter värderar varan olika.

Inom många sektorer av ekonomin kan marknadsmekanismen förväntas att hyggligt klara av att uppfylla effektivitetskraven. Inom andra sektorer fungerar oreglerade marknader inte bra. Alternativet är då för den offentliga sektorn att reglera marknaden eller att själv gå in och direkt tillhandahålla de varor och tjänster det är fråga om.

En liberalisering kan under vissa förutsättningar förväntas påverka effektivitetskomponenterna i positiv riktning (se kapitel 3). Det är dock svårt att genomföra kvantitativa beräkningar av den samhällsekonomiska effektiviteten och det har inte varit möjligt att genomföra sådana inom ramen för denna utredning. Vi har i stället valt att komplettera befintliga utvärderingar med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter, dvs. en form av kvalitativ bedömning. Utifrån detta material görs en bedömning av huruvida liberaliseringen har lett till en acceptabel nivå på den samhällsekonomiska effektiviteten.

Enligt direktivet ska utredningen, förutom samhällsekonomin (se ovan), också analysera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet och arbetsmarknaden i olika delar av Sverige. Det är naturligtvis inte enkelt att särskilja dessa begrepp från samhällsekonomin i övrigt eftersom sambanden inte är helt triviala. Förändringar av regelsystemet kan ge återverkningar och spridningseffekter på den svenska ekonomin som är mycket svåra att belägga. Den i princip bästa möjligheten att analysera och empiriskt beräkna effekter är att använda någon form av allmän jämviktsmodell. I en sådan modell uppfattas ekonomin som ett system med ömsesidigt beroende marknader. Förändringar som vid första

anblicken endast förefaller påverka t.ex. en marknad kan i praktiken påverka alla marknader i ekonomin, och en sådan modell ger därför ett helhetsperspektiv som inte partiella analyser kan ge.

Utredningen har inte haft möjlighet att använda en allmän jämviktsmodell för att analysera effekterna av regeländringarna. En ambition har dock varit att skilja på effekter för t.ex. företag och konsumenter.

Av direktivet framgår att utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Inom ramen för utredningens begränsade tid och resurser har det dock inte varit möjligt att genomföra denna del av utredningsuppdraget.

3

Den andra utgångspunkten för utredningen är förvaltnings- och medborgaraspekter som utgår från medborgarens inflytande och möjligheter att uppnå olika samhällsmål. Någon liknande generell teoribildning som i fallet med ekonomisk effektivitet finns inte för att analysera dessa aspekter. Utredningen har därför valt att avgränsa detta till en analys av vilka politiska mål som ställts upp för de aktuella marknaderna och vilka styrmedel som använts för att nå dessa, dvs. en form av mål-, medels- och resultatanalys.

1.5.2. Definitioner

Som framgått av avsnitt 1.3 använder direktivet begreppet regelreform för att benämna de regelförändringar som genomförts på marknaderna. En nackdel med ett sådant begrepp är att det i princip omfattar alla typer av regelförändringar och därför är relativt oprecist. Men alternativa begrepp som t.ex. avreglering ger snarare intrycket av att marknaden närmast blivit regellös. Utredningen väljer i stället att använda begreppet liberalisering, för att markera de ökade inslagen av marknadsstyrning. Med liberalisering avses sådana regelförändringar som bl.a. syftar till en liberalisering av prissättning samt in- och utträde på marknader, dvs. som leder till att besluten i högre grad än tidigare tas av aktörerna på marknaden. I huvudsak handlar det om att omvandla monopolistiska branschstrukturer till konkurrensutsatta marknader.

3

Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) bedriver ett projekt som bl.a. innefattar

analyser av teknikutveckling, företagsutveckling och statlig styrning. Utredningen har sammanträffat med representanter för IVA två gånger, men IVA:s projekt har inte hunnit slutföras under utredningsperioden.

En liberalisering av regelsystemet behöver inte nödvändigtvis innebära att antalet regler minskar. Ofta innebär en liberalisering att regler som hindrar konkurrens avskaffas samtidigt som nya regler införs som syftar till att öka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. En marknad som öppnas för konkurrens kan mycket väl få ett mer omfattande regelverk än vad som tidigare var fallet.

1.6. Metod och metodproblem

Betänkandet behandlar främst de liberaliseringar som genomförts i Sverige. I möjligaste mån görs emellertid även jämförelser med andra länder.

Betänkandet baseras delvis på redan tidigare genomförda studier

  • såväl forskningslitteratur som mer traditionella utredningar. Det finns dock knappast någon egentlig utvärdering av liberaliseringarna i Sverige. Vi har därför, som tidigare framgått, valt att i möjligaste mån komplettera de olika sektorerna med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter.

Nyttjandet av sådana nyckeltal tydliggör de metodproblem som är förknippade med den här typen av analyser. Ett huvudproblem är svårigheten att ha en uppfattning om vad som hade blivit resultatet om en liberalisering inte hade genomförts. En vanlig metod är att jämföra t.ex. priset och produktiviteten före och efter liberaliseringen. Den tar dock inte hänsyn till t.ex. de tekniska framsteg som sker. I vissa branscher är framstegen så snabba att de reala priserna faller, oberoende av om det sker en liberalisering eller inte.

En utvärdering av en liberalisering förutsätter någon form av kontrafaktisk analys. Innebörden är att den faktiska utvecklingen jämförs med den utveckling som hade blivit fallet om liberaliseringen inte genomförts. Det kan t.ex. ske genom antaganden om produktivitetsutveckling eller bygga på länderjämförelser och förutsätter många gånger avancerade statistiska metoder. Utredningen har inte haft tillgång till t.ex. ekonometriska analyser utan bedömningen görs mer i form av kvalitativa bedömningar. Om det finns svenska utvärderingar redovisas dessa i möjligaste mån (vi redovisar i mer begränsad omfattning utländsk litteratur).

Det bör dock påpekas att även kontrafaktiska analyser är långt ifrån invändningsfria. Som framgår av nedanstående punkter kan problemen vara svåra att hantera.

  • Det kan i många fall vara svårt att mäta de variabler som den kontrafaktiska analysen bygger på. Priser kan t.ex. vara svårmätta. Det är dessutom svårt att kompensera för förändringar i serviceinnehåll när prisutvecklingen ska mätas.
  • Ett annat problem är att vissa delar av liberaliseringen bara kan utvärderas efter en längre tid. Det kan t.ex. ta lång tid innan en marknad når en så hög grad av ökad konkurrens att det leder till lägre priser. Utvecklingen kan å andra sidan leda till stark oligopolisering av marknaden och därmed måttliga effekter på priser och produktivitet. Utvärderingens resultat är därmed starkt beroende av när liberaliseringen genomfördes.
  • Ett tredje problem är att det är många effekter som bör utvärderas. Liberaliseringens konsekvenser kan inte värderas fullt ut med ledning av ett eller två mått. Exempelvis behöver en liberalisering inte vara misslyckad enbart därför att priserna på nätverkstjänsterna inte sjunker, eftersom den i stället kanske leder till ett bättre resursutnyttjande.

En viktig fråga är var man mäter effekterna. I denna utredning har vi valt att koncentrera oss på effekterna inom de liberaliserade marknaderna. Även angränsade sektorer kan ha påverkats av liberaliseringarna. Vi har dock inte haft möjligheter att analysera effekterna på dessa marknader.

Det statistiska underlag som utredningen haft tillgång till har i vissa fall varit bristande och inkonsistent, vilket försvårat, och i vissa fall mer eller mindre omöjliggjort analyserna. Vi redovisar dessa problem närmare i kapitel 4.

1.7. Konsekvensanalyser

Enligt kommittéförordningen ska en utredning kartlägga vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av förslagen får. Analysen ska avse följande områden.

1. Kostnads- och intäktskalkyler.

2. Prövning av offentliga åtaganden.

3. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

4. Konsekvenser för brottsligheten.

5. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

6. Konsekvenser för små företag.

7. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

8. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

9. Konsekvenser för personlig integritet.

I huvudsak är det punkterna 1, 2 och 6 som är aktuella i vårt fall. Inom ramen för utredningens begränsade tid och resurser har det dock inte varit möjligt att genomföra en seriös konsekvensanalys. Vi har mot denna bakgrund valt att helt avstå från ett sådant kapitel.

1.8. Arbetets uppläggning och inriktning

Utredningen har som underlag för arbetet beställt ett antal underlagsrapporter som kommer att publiceras i en särskild bilaga till betänkandet. Rapporterna har utarbetats av professor Lars Hultkrantz, Intersecta AB, Konjunkturinstitutet, Statskontoret och fil. dr. Oskar Nordström-Skans. Banverket har överlämnat en rapport till utredningen.

Vi har dessutom beställt statistiskt underlag från ITPS och SCB. Utredningen har haft 12 interna sammanträden. Vid ett flertal tillfällen har utredaren och/eller utredningens sekretariat sammanträffat med experter och olika organisationer/företag. Vi har vid ett eller flera tillfällen träffat representanter för Banverket, City Mail AB, El- och gasmarknadsutredningen, FIEF, ITPS, IVA, Konjunkturinstitutet, Konkurrensverket, Konsumentverket, KTH, Luftfartsinspektionen, Luftfartsverket, Posten AB, Post- och kassautredningen, PTS, SACO, SAS AB, SCB, SEKO, SJ AB, ST, Statens energimyndighet, Svenska kraftnät, Svenska Taxiförbundet, Svenskt näringsliv, Utredningen om taxinäringen, Tele2 AB, Telia Sonera AB och Vattenfall AB.

Vi har även träffat Peter Andersson, Lars Bergman, Rune Brandinger, Ulf Dahlsten, Gunnar Fabricius, Lennart Hjalmarsson, Lars Hultkrantz, Giuseppe Nicoletti, Marianne Nivert, Mats Odell, Magnus Persson och Hjalmar Strömberg.

Utredningen anordnade den 2 juni 2004 ett seminarium om konsumentaspekter på liberaliseringarna. Deltagare var representanter för De handikappades riksförbund, Konsumenternas elrådgivningsbyrå, Konsument Göteborg, Konsument Uppsala, Pensionä-

rernas riksorganisation, Sveriges konsumentråd, Sveriges pensionärsförbund och Villaägarnas riksförbund

Den 15 september 2004 anordnande utredningen en presskonferens där Konjunkturinstitutet och SCB presenterade underlagsmaterial som utredningen beställt.

1.9. Betänkandets utformning

Betänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel 2 redovisas ett antal teoretiska modeller som förklarar de grundläggande egenskaperna hos olika marknadsformer. Kapitel 3 innehåller en analys av naturliga monopol och hur dessa kan regleras. I kapitel 4 ges en introduktion till de kapitel som behandlar utredningens sex branscher. Det innehåller bl.a. metod- och statistikfrågor samt några utgångspunkter inför branschkapitlen. I kapitel 5–10 redovisas analyserna av utredningens branscher, dvs. el (kapitel 5), inrikesflyg (kapitel 6), järnväg (kapitel 7), post (kapitel 8), taxi (kapitel 9) och tele (kapitel 10). Kapitel 11 innehåller en analys av regleringar och regleringsmyndigheter. I kapitel 12 analyseras statens ägarstyrning. Kapitel 13 innehåller en analys av konsumentfrågor. I kapitel 14 redovisas ett antal erfarenheter från liberaliseringsprocessen. Kapitel 15 innehåller avslutningsvis författningskommentarer.

2. Marknadsformer

I detta avsnitt kommer vi att med hjälp av teoretiska modeller beskriva de grundläggande egenskaperna av olika marknadsformer. Vi kommer att illustrera de olika marknadsformerna med hjälp av figurer. Dessa figurer kommer att innehålla fyra kurvor:

1. En efterfrågekurva som beskriver hur mycket konsumenterna efterfrågar vid ett visst pris (E).

2. En marginalintäktskurva som visar hur mycket producenternas intäkter ökar om de säljer ytterligare en enhet av sin produkt (MI).

3. En marginalkostnadskurva som visar hur mycket det kostar för producenterna att producera ytterligare en enhet av sin produkt (MK).

4. En genomsnittskostnadskurva som visar den genomsnittliga produktionskostnaden för en viss volym (GK).

2.1. Marknader med perfekt konkurrens

En grundläggande idé inom ekonomiskt tänkande är att marknader med perfekt konkurrens är effektiva. Perfekt konkurrens ska ses som en teoretisk utgångspunkt och inte som ett mål som kan uppnås. Vid perfekt konkurrens på en marknad är det omöjligt att använda tillgängliga resurser mer effektivt. De huvudsakliga antagandena bakom perfekt konkurrens är följande:

  • Antalet aktörer på marknaden är så stort att varken producenter eller konsumenter enskilt kan påverka priset på marknaden. Priset är därigenom givet av marknaden, för såväl köpare som säljare. Alla företag är pristagare på marknader med perfekt konkurrens, dvs. de kan inte ta ut högre priser än marknadspriset.
  • Alla producenter säljer identiska produkter.
  • Konsumenterna köper den billigaste av dessa likvärdiga produkter.
  • Både säljare och köpare har perfekt information om marknaden.
  • Producenterna har tillgång till befintlig teknik.
  • Det råder fritt tillträde till och utträde från marknaden; denna rörelse är kostnadsfri, åtminstone på lång sikt.
  • Det finns inga transaktionskostnader, dvs. extra kostnader förutom produktionskostnaderna på marknaden
  • Det finns inga externaliteter, dvs. alla intäkter och kostnader av produktion och konsumtion kan knytas till producenter och konsumenter.
  • Såväl producenter som konsumenter kan obehindrat ändra sin produktion och konsumtion av en viss vara.

På en marknad med perfekt konkurrens finns många företag vars sammanlagda produktion utgör utbudskurvan (U) i figur 2.1. Eftersom de enskilda företagen är pristagare kommer priset att vara givet, och hur mycket de producerar avgöras av företagets produktionskostnader. Om ett enskilt företag höjer sitt pris kommer nämligen ingen konsument att vilja köpa deras produkter, eftersom de kan få en identisk produkt till ett lägre pris från någon annan. Det innebär att inget företag kommer att kunna ta ut ett pris som är högre än marginalkostnaden. Priset på marknaden kommer på kort sikt att vara P

k

och den producerade kvantiteten K

k

. Företagens

totala vinst kommer att vara A.

Eftersom det inte finns några hinder för företag att träda in på marknaden på en marknad med perfekt konkurrens, kommer vinsten (A) i figur 2.1 endast att finnas på kort sikt. På längre sikt kommer fler företag att gå in på marknaden och varje enskilt företag kommer då att producera den kvantitet där produktionskostnaden är lägst. Detta kommer att innebära att marginalkostnaden sjunker till genomsnittskostnaden och vinsterna kommer därmed att försvinna.

Figur 2.1 – En marknad med perfekt konkurrens

2.2. Monopol

För att förstå vilka effekter ökad konkurrens förväntas ge är det viktigt att analysera vilka egenskaper ett monopol har. Ett företag har en monopolställning om det är den enda producenten av en produkt som det inte finns något nära substitut till, dvs. en vara som inte enkelt kan ersättas av någon annan. När ett företag inte utsätts för konkurrens har det total marknadsmakt, vilket innebär att det själv kan bestämma hur mycket som ska produceras.

Intäkten av att producera ytterligare en enhet sjunker ju mer som produceras (marginalintäktskurvan lutar nedåt), och för att maximera vinsten väljer vinstmaximerande monopol att sluta producera när ytterligare produktion inte innebär någon ökad vinst. I figur 2.2 visas att företaget maximerar vinsten genom att producera kvantiteten K

m

till priset P

m

. Att producera ytterligare en enhet skulle innebära minskad vinst, eftersom marginalkostnaden då skulle vara större än marginalintäkten. Priset kommer alltså att vara högre och produktionen lägre än om det rådde perfekt konkurrens (P

m

och

K

m

jämfört med på kort sikt P

k

och K

k

).

K

k

P

k

A

MK=U

GK

E

Detta förutsätter dock att monopolet inte kan ta ut det pris av varje konsument som denne är beredd att högst betala – perfekt prisdiskriminering. Då skulle monopolet nämligen producera den samhällsekonomiskt effektiva kvantiteten och ta ut hela utrymmet under efterfrågekurvan i vinst.

Efterfrågekurvan visar hur mycket konsumenten skulle vara villig att betala för ytterligare en enhet. Betalningsviljan är större än marginalkostnaden för alla kvantiteter mellan K

m

och K

k

, dvs. det

finns någon som är beredd att betala mer än vad det kostar att producera den extra enheten. Den effektiva nivån på produktionen är när ingen är beredd att betala mer för en ytterligare enhet än vad det kostar att producera denna.

Område A är den monopolvinst som uppstår vid ett monopol, dvs. den vinst som inte är möjlig för producenterna att tillgodogöra sig vid en prissättning som karaktäriseras av fri konkurrens. Området uttrycker påverkan på inkomstfördelningen mellan konsumenterna och producenterna och säger inget om den samhällsekonomiska effektiviteten. Monopolvinsten kan antingen gå till de anställda i form av högre löner eller till ägarna i form av högre utdelning; vanligtvis delas monopolvinsterna mellan ägarna och de anställda. Område B är den vinst som även företag på en marknad med perfekt konkurrens kan ta ut på kort sikt. Eftersom denna vinst inte finns på lång sikt på en marknad med perfekt konkurrens är det också en monopolvinst.

Det finns två huvudförklaringar till uppkomsten av monopol – dels att de uppkommer via olika typer av offentlig reglering (t.ex. patent eller lagstiftade monopol), dels att de uppkommer till följd av stordriftsfördelar – s.k. naturliga monopol. Naturliga monopol beskrivs mer utförligt i kapitel 3.

Figur 2.2 – Monopolmarknaden

I vilken utsträckning ett monopolföretag kan utöva marknadsmakt beror på huruvida det är lätt för andra producenter att gå in på marknaden och genom lägre pris ta över hela marknaden. Då kan inte monopolföretaget ta ut de priser det önskar utan måste agera som om det fanns konkurrens på marknaden – marknaderna är utmaningsbara.

En viktig förutsättning för att denna typ av potentiell konkurrens ska fungera väl är att det inte finns några stora inträdeskostnader som inte går att återta på marknader, på engelska sunk costs. Exempelvis behövs vagnar och lok för att man ska kunna producera transporttjänster på järnväg. Detta är kostnader som vid ett utträde från marknaden inte garanterat kan återfås eftersom vagnar och lok har en begränsad alternativ användning, vilket skapar en risk att gå in på en marknad.

Förekomsten av inträdeskostnader som inte kan återfås innebär att en potentiell konkurrent inte nödvändigtvis finner det lönsamt att gå in på en marknad även om företaget/företagen som finns på marknaden tar ut monopolvinster. Företagen som redan finns på marknaden har därmed en fördel gentemot potentiella konkurrenter.

K

m

P

m

A

B

MK

GK

MI

E

C

D

K

k

P

k

2.2.1. Vad händer vid en övergång från monopol till en konkurrensutsatt marknad?

Hur skulle fördelningen och effektiviteten påverkas om man gick från ett monopol till en konkurrensutsatt marknad? Företagens vinst skulle då gå ned med A, eftersom priset skulle vara lägre på de enheter som företaget sålde tidigare (figur 2.2). Samtidigt skulle vinsten öka med D, eftersom företagen nu kommer att sälja fler enheter. Konsumentöverskottet går upp med A eftersom konsumenten nu får köpa samma enheter till ett lägre pris, och med C eftersom de får möjlighet att köpa enheter som de tidigare inte kunde köpa. Ytorna C och D är en ren samhällsekonomisk vinst av det förändrade prissättningen. Ytan A är en omfördelning från producenter till konsumenter.

Om produktionen inte sker på nivån där de totala kostnaderna motsvaras av de totala inkomsterna uppstår en samhällsekonomisk förlust, en så kallad dödviktsförlust – dvs. ytorna C och D. Det är den förlust som kommer av att konsumenterna inte kan dra nytta av de produkter som skulle ha producerats om inte ett monopol styrde marknaden.

2.2.2. Offentligt ägda monopol

Offentligt ägda monopol är som regel inte vinstmaximerande, utan i stället välfärdsmaximerande För att maximera välfärden sätts priset lägre än om företaget är vinstmaximerande. Offentliga monopol kan även kombinera vinst- och välfärdsmaximering – ju mer vikt som läggs vid välfärden, desto lägre blir priset. Ett offentligt ägt monopol kommer således, beroende på inriktning, att sätta priser någonstans mellan en vinstmaximerande monopolist (P

vm

i figur 2.2) och

ett företag som verkar på en marknad med perfekt konkurrens (P

k

i

figur 2.2).

Om marginalkostnaden är högre än genomsnittskostnaden kommer ett företag som sätter priset efter genomsnittskostnaden att producera en ineffektivt hög produktion.

2.2.3. Produktionens effektivitet och utfallet

Som visats ovan finns en rad olika utfall beroende på startpunkt och slutpunkt för marknaden. En övergång från vinstmaximerande monopol till perfekt konkurrens är bara en av flera tänkbara möjligheter.

Det är tänkbart att marknadsformen går både i en mer och i en mindre effektiv riktning efter liberaliseringen. Det är sannolikt att kurvorna rör på sig över tiden, dvs. att marknadens förutsättningar förändras. När det gäller effekten på forskning och produktutveckling, som i sin tur påverkar produktiviteten, av ökad konkurrens finns två olika teorier (Ahn 2003):

  • Den Schumpterianska teorin menar att ökad konkurrens leder till minskad forskning, eftersom inget företag har incitament att forska om man inte kan ta betalt för sin forskning via monopolvinster. Därigenom skulle framtida marknadsmakt vara en förutsättning för satsningar på forskning. Dessutom skulle innehav av marknadsmakt i dag öka möjligheter till forskning eftersom det skapas resurser för företaget via användande av marknadsmakt.
  • Den andra teorin menar i stället att det på en marknad med konkurrens blir nödvändigt för företag att forska för att överleva – något som inte behövs om ett företag har marknadsmakt.

Om den Schumpterianska teorin stämmer skulle en liberalisering innebära minskad teknisk effektivitet genom mindre forskning och utveckling. Kostnadskurvorna skulle då, som framgår av figur 2.3, skifta inåt (MK0 ⇒MK1).

Om däremot den andra teorin stämmer skulle en konkurrensutsättning medföra ett ökat tryck på teknisk utveckling. Ett företag som inte varit utsatt för konkurrens kan ha anammat en ineffektiv produktionsteknik eller varit ointresserad av att införa en effektivare teknik. Om den tekniska effektiviteten ökar leder detta till att kostnadskurvan skiftar utåt (MK0 ⇒MK2), och det blir då billigare att producera en viss kvantitet.

Figur 2.3 Effektivitetens betydelse

2.3. Oligopol och monopolistisk konkurrens

Den perfekta marknaden och det ohotade monopolet är ytterlighetsfall som inte existerar i praktiken. De flesta liberaliserade marknader går i stället mot vad som kan beskrivas som oligopol eller marknader som kännetecknas av monopolistisk konkurrens. Oligopolmarknader är marknader där det finns få producenter som säljer varor som liknar varandra mycket eller är identiska, t.ex. bensin. Monopolistisk konkurrens innebär att det på en marknad finns många företag som säljer varor som skiljer sig åt från producent till producent, t.ex. restauranger.

2.3.1. Oligopol

Eftersom det finns få producenter vid oligopol gör de individuella företagen en avvägning mellan att samarbeta och att verka enligt sitt kortsiktiga egenintresse. Om producenterna samarbetar kan de sätta högre priser och ta ut monopolvinster. Samtidigt är det möjligt för det enskilda företaget att genom ökad produktion avvika

MK0

MI

E

MK2

MK1

från samarbetet och därigenom göra kortsiktiga vinster. Detta, tillsammans med att ett sådant samarbete i de flesta fall är förbjudet, gör det svårt för ens ett fåtal företag att samordna sig till den grad att de kan agera som ett monopol.

Om företagen inte kan samordna sig men är relativt få kommer de dock att agera med hänsyn tagen till hur de tror att konkurrenterna kommer att agera. Hur detta beslut tas finns olika förklaringsmodeller för. De tre mest förekommande modellerna är följande:

  • Cournotmodellen som bygger på att företagen väljer att producera en viss kvantitet beroende på hur mycket övriga producenter producerar. Den kvantitet som företaget väljer givet konkurrenternas val kommer att vara den kvantitet som maximerar vinsten. När det är jämvikt vill ingen producent ändra den producerade kvantiteten. Enligt denna modell kommer den totala produktionen att vara högre än om det varit en monopolsituation men lägre än om det varit en marknad med perfekt konkurrens. Ju fler företag som finns på marknaden, desto närmare en marknad med perfekt konkurrens kommer marknaden enligt Cournotmodellen att vara.
  • Bertrandmodellen som bygger på att företagen väljer att sätta priset på produkten med tanke på övriga producenternas prissättning. Om produkterna är identiska och konsumenterna har perfekt information kommer de att köpa varan av den producent som har lägst pris. Genom att sänka priset under övrigas pris kan en producent därmed ta över hela marknaden. Detta leder till att priset hamnar på samma nivå som på en marknad med perfekt konkurrens.
  • Stackelbergmodellen som bygger på att ett företag är marknadsledande och därmed har större inflytande över hur mycket som ska produceras på marknaden. Detta marknadsledande företag bestämmer sin produktion först; därefter bestämmer övriga producenter hur mycket de ska producera beaktat ledarföretagets produktionsvolym. I denna modell kommer den totala produktionen att vara större än i Cournotmodellen men mindre än i Bertrandmodellen.

Ovan beskrivs effekten av olika modeller utifrån förutsättningen att företagen inte agerar på samma marknad vid upprepade tillfällen. Om företagen på en marknad vid någon tidpunkt kan förändra

sin strategi ökar i stället möjligheterna för företagen att skapa monopolvinster. Det blir då möjligt för andra företag att bestraffa de företag som sänkt priserna genom att sätta väldigt låga priser. Företagen kan därför i högre utsträckning agera samstämmigt om produktionsbeslutet upprepas efter en tid.

Vid ett oligopol avgörs priset av i vilken utsträckning företagen kan samarbeta om priset. Om företagen kan samarbeta perfekt kommer priset att vara lika med P

vm

, men om företagen inte kan

samarbeta alls kommer priset att vara lika med P

k

(figur 2.2). Det

innebär att en marknad med oligopol kan vara lika ineffektiv som en monopolmarknad, lika effektiv som en marknad med perfekt konkurrens eller något där emellan.

2.3.2. Monopolistisk konkurrens

Det som kännetecknar monopolistisk konkurrens är att det finns många företag på marknaden som säljer differentierade produkter, förekomsten av stordriftsfördelar samt att det råder fritt tillträde till marknaden. Eftersom produkterna som tillverkas skiljer sig åt mellan företagen liknar varje enskilt företag i allt väsentligt ett monopol; priset sätts därmed på samma sätt som för ett monopol och företagen kan tillgodogöra sig monopolvinster. Eftersom det råder fritt tillträde till marknaden kommer dock dessa monopolvinster endast att finnas på kort sikt. Detta innebär emellertid inte att en marknad med monopolistisk konkurrens på lång sikt fungerar som en marknad med perfekt konkurrens. Företagen på en marknad med monopolistisk konkurrens kommer nämligen inte att på lång sikt producera lika mycket som företagen på en marknad med perfekt konkurrens. Priset kommer därigenom att vara högre på denna marknad än på en marknad med perfekt konkurrens. Den lägre producerade kvantiteten innebär att det vid denna marknadsform finns samma typ av allokeringsförlust som vid ett monopol. Dessutom är det möjligt att det på marknaden kommer att finnas för få eller för många företag. Detta skapar två pekuniära externaliteter:

1. Eftersom kundernas nytta vanligtvis ökar när det finns fler produkter att välja mellan innebär fler företag högre konsumentnytta.

2. Eftersom ett inträde av företag som regel innebär att existerande företag förlorar kunder innebär fler företag en lägre producentnytta.

Beroende på vilken av dessa pekuniära externaliteter som är störst kan en marknad med monopolistisk konkurrens antingen ha för många eller för få företag.

2.4. Betydelsen av inträdeshinder

Avgörande för att konkurrensutsatta marknader ska fungera som i teorin är att det råder fritt inträde till marknaden, både vad gäller avsaknad av kostnader och avsaknad av administrativa hinder. Om företag inte kan gå in på marknaden när det finns monopolvinster kommer dessa vinster att finnas kvar även på lång sikt.

För att en liberalisering ska ge en långsiktigt positiv effekt på pris och sysselsättning krävs, vilket Blanchard och Giavazzi (2003) visat, att inträdeskostnaderna (inkluderat eventuell reglering) på marknaden minskar. Det är först då monopolföretagens överpriser försvinner eller minskar även på lång sikt.

Det finns olika former av hinder mot fritt inträde till marknaden, dessa kan delas in i fyra huvudkategorier:

  • Absoluta kostnadsfördelar. Om ett företag har en teknik som inte kan eller får kopieras, som gör dem överlägsna övriga potentiella producenter, kommer det inte vara möjligt att producera varor till det pris som krävs för att kunna träda in på marknaden.
  • Stordriftsfördelar som kräver mycket kapital. Om priset på ett företags produkter avgörs av storskaligheten i produktion kan det vara svårt för potentiella konkurrenter att träda in på marknaden eftersom produktionen måste ske i stor skala, vilket innebär att det behövs stora initiala investeringar.
  • Produktdifferentiering. Om en producent lyckas skapa ett varumärke för sin produkt kan det vara svårt för likvärdiga produkter att komma in på marknaden trots ett lägre pris.
  • Offentliga regleringar. Under denna kategori kan allt från monopol som härrör från politisk korruption till patenträttigheter infogas.

Det kan dessutom finnas utträdeshinder som de facto fungerar som inträdeshinder. Om det av någon anledning inte är fritt att lämna

en marknad kommer nämligen företag att gå in på en marknad först när de kan få täckning för eventuella utträdeskostnader. Exempel på sådana utträdeskostnader är regler som tvingar företagen att ha långtgående förpliktelser gentemot kunder eller anställda.

2.5. Varför konkurrens?

Såsom beskrivits tidigare i detta kapitel innebär en övergång från monopol till perfekt konkurrens dels en omfördelning från producenter till konsumenter, dels en ökning av effektiviteten genom att dödviktsförlusterna försvinner. Att minska dödviktsförlusterna är alltid samhällsekonomiskt effektivt.

Att det på en liberaliserad marknad inte råder perfekt konkurrens utesluter inte att det finns fördelar med konkurrensutsättning. Fördelarna kommer dock att bli mindre än vad de skulle ha varit om branscherna övergick från monopol till marknader med perfekt konkurrens. I de allra flesta fall är såväl oligopolmarknader som marknader som kännetecknas av monopolistisk konkurrens mer effektiva än monopolmarknader, men även om en marknadsliberalisering inte leder till perfekt konkurrens kan den ge effektivitetsvinster.

Graden av marknadsmakt för företagen på en marknad avgörs av efterfrågeelasticiteten, marknadskoncentrationen och graden av samarbete (Cabral 2000). Om företagen på en marknad utnyttjar eventuell marknadsmakt för att producera en lägre kvantitet än vad som skulle ha skett på en marknad med perfekt konkurrens skulle en ökad produktion innebära en ökad effektivitet. Det innebär att den önskvärda nivån på konkurrensen är den som innebär att företag inte har någon marknadsmakt.

I praktiken kommer dock företag på en marknad alltid att ha viss marknadsmakt. Frågan blir därför i stället hur mycket marknadsmakt som är acceptabelt på en marknad. Enligt Cabral (2000) krävs det, på en marknad med identiska företag som agerar enligt Cournotmodellen, inte särskilt många företag för att utfallet ska bli nära det på en marknad med perfekt konkurrens.

2.5.1. Konsekvenserna av ökad konkurrens

Ökad effektivitet i användandet av samhällets resurser får en rad konsekvenser.

BNP

En effektivare användning av de tillgängliga resurserna i ekonomin, givet allt annat, innebär ökad total välfärd. En övergång från monopol till ökad konkurrens ger en ökad BNP. I vilken grad en liberalisering leder till ett engångsskifte i BNP eller en uthålligt högre tillväxt avgörs bland annat av hur den dynamiska effektiviteten påverkas. Om företag på en konkurrensutsatt marknad i högre grad utvecklar produktionen och därmed höjer produktiviteten kommer den långsiktiga tillväxten att stiga. Beroende på hur investeringarna i såväl fysiskt kapital som humankapital utvecklas till följd av liberaliseringen av marknaderna kan dessutom, enligt den s.k. endogena tillväxtteorin, den långsiktiga tillväxttakten påverkas (se Calmfors m.fl. 1999). Högre investeringar leder enligt denna modell till långsiktigt högre tillväxt, vilket inte är fallet i den s.k. neoklassiska tillväxtteorin. Om investeringarna påverkas negativt av en liberalisering skulle därmed den långsiktiga tillväxten minska.

Priser

När företag inte längre fritt kan sätta priserna på marknaden kommer priserna att bli lägre, vilket påverkar köpkraften hos konsumenterna. De kan helt enkelt få mer varor för sin inkomst efter en liberalisering. Om det är en liten del av den totala marknaden som liberaliseras är det möjligt att förlusterna för de anställda i denna sektor pga. lägre löner är större än vinsten tack vare lägre priser.

Det är emellertid viktigt att påpeka att en liberalisering inte nödvändigtvis innebär sänkta priser utan endast lägre priser än utan en liberalisering. Prisökningstakten avgörs av en mängd faktorer, framförallt av kostnaderna för att producera varan. Produktionskostnaden per producerad enhet och därmed priserna ökar långsammare än priset på produktionsfaktorerna om produktiviteten ökar, dvs. om det produceras mer med samma mängd insatsvaror. Om priset på produktionsfaktorerna ökar lika mycket för alla branscher men produktiviteten skiljer sig åt kommer därmed prisök-

ningstakten att skilja sig åt mellan olika sektorer. Produktionen i de sektorer som inte kan hålla samma produktivitetsutveckling som genomsnittet kommer därmed att bli allt dyrare över tiden. Detta är Baumols s.k. kostnadssjuka. Denna är mest förekommande i tjänstesektorer med hög arbetsintensitet där det är svårt att effektivisera verksamheten. Frisörtjänster är ett illustrativt exempel då priset på denna tjänst sedan 1980 ökat dubbelt så mycket som konsumentprisindex (KPI).

Arbetsmarknaden

1

Om företag har marknadsmakt är det möjligt för dem att göra monopolvinster som kan delas mellan ägarna och de anställda. Minskad marknadsmakt kommer därigenom att sänka både ägarnas avkastning och lönerna. Att lönerna minskar är emellertid inte helt säkert, utan det avgörs av vad som händer med produktiviteten. Om företaget tidigare var en ineffektiv producent tvingas det vid konkurrens att effektivisera produktionen, vilket som regel innebär att färre anställda producerar mer. Detta ger i sin tur utrymme för högre lön per anställd. En sådan utveckling innebär dock ofta att sysselsättningen minskar i de gamla monopolföretagen. De företag som kommer in på marknaden behöver emellertid anställa, så det är inte givet att sysselsättningen i sektorn minskar.

Enligt Peoples (1998) har liberaliseringen av marknader i USA haft stor effekt på arbetsmarknaden och lönerna. Lönepremien föll kraftigt i åkerisektorn, något i flygindustrin, måttligt i teleindustrin och knappt alls i järnvägssektorn. Det fanns 1996 fortfarande en betydande lönepremie i dessa sektorer, förutom för åkerier, men lönepremien var lägre än innan liberaliseringen, förutom för järnvägssektorn. Konsumentvinsten till följd av marknadsliberaliseringen av dessa sektorer uppskattas till ca 50 miljarder dollar av Winston (1998). Enligt Peoples (1998) förlorade löntagarna i en del av dessa sektorer samtidigt ca 15 miljarder dollar av sin lönepremie. Peoples menar att detta visar att en stor del av vinsterna från liberaliseringen kommer från lägre löner för de anställda.

Det finns ett starkt samband mellan regleringen på produktmarknaden och arbetsmarknadens funktionssätt. I EU (2002a) påpekas att arbetsmarknaden måste fungera bra för att en liberalisering av produktmarknaderna ska ge positiv effekt på arbetslösheten.

1

Detta avsnitt bygger där ej annat anges på Nordström-Skans bilaga till utredningen.

Om arbetsmarknaden inte är tillräckligt välfungerande, i den meningen att utbud och efterfrågan på arbetskraft matchar varandra på kort tid, riskerar arbetslösheten att stiga vid en liberalisering av produktmarknaderna.

Av särskilt intresse är liberaliseringars effekt på jämviktsarbetslösheten, dvs. den arbetslöshet som råder när priser och löner har anpassat sig. Förekomsten av jämviktsarbetslöshet innebär att det råder ständigt överutbud på arbetsmarknaden. Nivån på jämviktsarbetslösheten avgörs av en mängd faktorer; produktmarknadskonkurrensen, nivån på arbetslöshetsersättningen, fackföreningarna förhandlingsstyrka och lönekänsligheten i företagens arbetskraftsefterfrågan.

En ökad konkurrens på produktmarknaden kan sänka jämviktsarbetslösheten. Om konkurrensen på en marknad ökar blir efterfrågan på varje företags produktion mer priskänslig. Detta leder i sin tur till mer återhållsamma lönekrav och därmed också till lägre jämviktsarbetslöshet. Lönekraven och därmed också jämviktsarbetslösheten blir högre vid bristande konkurrens på produktmarknaden.

En huvudförklaring till huruvida lönekraven blir känsligare för förändringar i efterfrågan är på vilken nivå förhandlingar om löner sker. Centrala respektive lokala förhandlingar antas som regel leda till att lönerna och jämviktsarbetslösheten blir lägre.

Det är svårt att studera i vilken utsträckning ökad konkurrens på produktmarknader ger en lägre jämviktsarbetslöshet och det finns därför få empiriska studier av detta. Det finns däremot en del empiriska studier som undersöker hur konkurrens påverkar lönebildningen. Dessa visar i huvudsak att produktmarknadsliberaliseringar tycks minska lönetrycket.

Det finns som visas i figur 2.5 ett starkt samband mellan graden av reglering på produkt- respektive arbetsmarknaden i OECD-länderna. Blanchard och Giavazzi (2003) anser att detta kan förklaras av att löntagarna i de länder där regleringen på produktmarknaden tillåter monopolvinster är mer intresserade av ett starkt anställningsskydd än löntagarna i länder där monopolvinsterna är små. Därigenom skulle en liberalisering som ger minskade monopolvinster öppna för en liberalisering av arbetsmarknaden.

Det är dock även möjligt att en liberalisering av produktmarknaden leder till att arbetstagarna efterfrågar starkare reglering av arbetsmarknaden. Exempelvis anser Agell (2000) att internationaliseringen ökar löntagarnas intresse för trygghetssystem.

Figur 2.5 Regleringen på produkt- och arbetsmarknaden 2003 OECD:s index

Källa: OECD.

Investeringar i forskning och utveckling

Den empiriska forskningen vad gäller sambandet mellan konkurrens och investeringar visar enligt en forskningssammanställning av Ahn (2002) att det finns små empiriska bevis på att stora företag eller företag med hög grad av koncentration skulle investera mer i innovationer. Aghion m.fl. (2003) menar dock att sambandet mellan konkurrens och investeringar i innovationer är puckelformat. Enligt dem ökar investeringarna i innovationer med ökad konkurrens, eftersom företagen vill slippa konkurrens. När konkurrensen når en viss nivå antas dock investeringarna minska till följd av att den Schumpeterianska effekten tar över. Det finns dessutom de som menar att ökad konkurrens främst påverkar sammansättningen av investeringarna i innovationer, i och med att investeringarna i tillämpad forskning ökar och investeringarna i grundforskning minskar (Calderini m.fl. 2003).

Por

Sp Fr Gr N B It

Sve Ty

Ned

Ö

Fn

Jp

Dk

Sch

Aus Irl NZ

Can

UK

US

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Arbetsmarknad

Produktmarknad

2.5.2. När uppstår effekterna av liberaliseringen?

Vid en liberalisering av marknaderna förväntar sig många att effekterna ska komma snabbt. Detta är i många fall ett allt för optimistiskt synsätt, eftersom de långsiktiga positiva effekterna av konkurrens troligtvis är större än de kortsiktiga (se exempelvis Ahn 2002). När liberaliseringar som är tänkta att öka konkurrensen utvärderas är det viktigt att ta hänsyn till den tid det tar innan reformer får effekt. Exempelvis menar Winston (1998) att det fortfarande – 20 år efter den amerikanska liberaliseringen av flygmarknaden – pågår en process där flygbolagen åtgärdar den ineffektivitet som orsakats av den tidigare regleringen. Det tar alltså lång tid att uppnå effektivitet i en bransch, eftersom varken producenter eller konsumenter ställer om till den nya situationen direkt. Företag som har skyddats från konkurrens utvecklar en företagskultur där effektivitet inte premieras, medan konsumenterna kan ha svårt att inträda i rollen som aktiva konsumenter på marknader där de tidigare inte kunde välja mellan produkter.

Winston (1998) menar att avregleringar borde ses som en långsiktig process eftersom samhället kommer att åtnjuta fördelarna av liberaliseringar under en lång tid. Att endast bedöma de kortsiktiga effekterna av liberaliseringarna skulle då inte ge den rättvisande bilden av dess effekter. Winston pekar också på att det finns potentiella risker för att liberaliseringarna återtas i och med att de positiva effekterna av dem uppträder främst på relativt lång sikt.

Det är således möjligt att de kortsiktiga vinsterna av en liberalisering av marknaderna är små, men över tiden innebär även små positiva effekter på ekonomin stora totala summor.

2.6. Olika pris för olika konsumenter

Bakom skilda priser för olika kunder finns två potentiella förklaringar:

1. kostnaderna för att tillhandahålla varan till olika kunder varie-

rar, exempelvis för transporter och administration

2. producenterna prisdiskriminerar mellan olika kunder.

Om det råder skilda priser för olika konsumeter som inte är baserade på skilda kostnader är det fråga om prisdiskriminering. Det finns många olika metoder att prisdiskriminera, enligt Cabral (2000) kan de delas upp i följande tre kategorier:

1. Första graden av prisdiskriminering – priset sätts efter den individuella kundens betalningsvilja.

2. Andra graden av prisdiskriminering – självselektion via kundernas val mellan olika alternativ såsom olika typer av flygbiljetter.

3. Tredje graden av prisdiskriminering – selektion via indikatorer såsom student- och pensionärsrabatter.

Alla former av prisdiskriminering försöker utnyttja det faktum att olika individer har olika betalningsvilja för en homogen produkt. Skillnaden mellan de olika typerna av prisdiskriminering är främst graden av information om kunderna som krävs från företagets sida.

I strikt mening krävs för att en producent ska kunna prisdiskriminera att kunderna inte kan byta till det billigare priset. Detta bygger dock på ett antagande om att kunderna har perfekt information. Om det finns ett marknadsmisslyckande i form av asymmetrisk information får företag marknadsmakt som de kan använda för att prisdiskriminera. Företag med marknadsmakt i förhållande till kunderna kan således skapa prisstrategier som inte är samhällsekonomiskt optimala. Om vissa kunder har ofullständig information och saknar incitament att skaffa mer information kan företagen utnyttja detta för att prisdiskriminera just denna grupp. Kunderna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad att söka kan för breda kundgrupper överstiga intäkterna av att byta leverantör.

Det finns på marknaden, också på köparsidan, stordriftsfördelar när det gäller att samla in information. Det är inte uppenbart att optimalt informationsinhämtande enklast sker på en marknad med små och många säljare och köpare. Marknader som har skapats genom politiska regleringar kan leda till fler företag än vad som ur denna synvinkel är optimalt. Därför uppstår t.ex. internetsidor som informerar om bästa pris m.m. Men det finns ett s.k. fråkarproblem som innebär att dessa informationskällor inte kan finansiera sin verksamhet med avgifter för tjänsterna. Det finns därför argument för offentligt subventionerade informationskällor om priserna på marknaderna. På så gott som samtliga marknader får stora kunder förmånligare avtal än små köpare. Det vore därför rationellt för konsumenterna att bilda inköpsföreningar. Både bildandet av inköpsföreningar och insatser för förbättring av kunderna information kan vara nödvändiga för att nå samhällsekonomiskt effektiv informationsspridning och produktion.

Om det är ett monopol med stordriftsfördelar kan det vara effektivt för producenten att prisdiskriminera för att kunna producera en kvantitet som ligger närmare den samhällsekonomiskt effektiva. Ett exempel är flygtrafik. Om prisstrukturen innebär att ett flygplan i huvudsak beläggs med fullprisbetalande passagerare men att de ”sista” stolarna säljs till marginalkostnaden utnyttjas hela planets kapacitet. Fullprisbetalande passagerare upplever kanske det inte som rättvist att passageraren bredvid betalar en bråkdel av fullpriset medan det ökar den samhällsekonomiska effektiviteten.

Genom prisdiskriminering blir det därigenom möjligt för förtaget att sälja fler enheter av produkten med samma genomsnittspris som om alla betalade samma pris. Prisdiskriminering innebär dock att företagen tar delar av vissa konsumenters konsumentnytta. Ett företags prisdiskriminering har därmed både effektivitets- och fördelningseffekter. Enligt Cabral finns det två val som reglerarna måste göra; dels valet mellan effektivitet och konsumentnytta och dels valet mellan rättvisa i form av samma pris för alla och att så många som möjligt ska få tillgång till produkten.

En liberalisering av marknaderna som innebär att prisstrukturen förändras har således både effektivitets- och fördelningseffekter. Vilka dessa är avgörs av vilken typ av prissättning som användes före respektive efter liberaliseringen.

2.7. Konkurrensen i Sverige

I teorin beskrivs effekterna av en liberalisering ofta som en övergång från ett vinstmaximerande monopol till en marknad med perfekt konkurrens. Det finns dock få, om ens några, marknader som fungerar perfekt. Detta avsnitt syftar till att ge en beskrivning av hur väl marknader med fritt tillträde och fri prissättning generellt fungerar i Sverige.

Braunerhjelm m.fl. (2002) har uppskattat hur stor andel av den totala konsumtionen som var konkurrensutsatt i Sverige respektive EU 1999. De fann att cirka 32 procent av den svenska konsumtionen var konkurrensutsatt medan motsvarande siffra för EU var cirka 45 procent.

Tabell 2.1. Andel av konsumtionen som är konkurrensutsatt i Sverige och EU 1999 Procent

Sverige EU

Andel av total konsumtion

Andel konkurrensutsatt

Andel av total konsumtion

Andel konkurrensutsatt

Livsmedel och icke alkoholhaltiga drycker

8,1 20,0 9,6 50,0

Alkoholhaltiga drycker och tobak

2,7 0,0 3,2 80,0

Kläder och skor

3,5

100,0

5,0

100,0

Bostad, vatten, el, gas och andra bränslen

19,7 33,3 15,7 50,0

Möbler, hushållsutrustning och underhåll av bostad

3,1 100,0 5,2 100,0

Hälsovård 1,6 20,8 2,4 20,0 Transport 8,4 20,0 10,4 15,0 Kommunikation 1,9 76,7 1,8 32,3 Rekreation och kultur

7,1 50,5 6,9 50,0

Utbildning 0,1 50,0 0,7 74,9 Restaurang och hotell

3,3 96,1 6,2 80,1

Övriga varor och tjänster

4,8 100,0 7,2 100,0

Hushållens konsumtion totalt

64,4 46,5 74,3 59,5

Offentlig konsumtion

35,6 5,1 25,7 5,0

Totalt konsumtion 100,0

31,8

100,0

45,5

Källa: Braunerhjelm m.fl. (2002).

Konkurrensverket (2002) har sammanfattat utvecklingen av konkurrensen i Sverige under 1990-talet. Verket menar att konkurrensen på den svenska marknaden har förbättrats sedan början av 1990-talet, till följd av bland annat den ökade internationaliseringen, EU-medlemskapet, den nya konkurrenslagen och de liberaliseringar som gjorts. Konkurrensverket anser dock att det finns betydande konkurrensproblem kvar, vilket indikeras av Sveriges relativt höga prisnivå. Verket menar att ungefär hälften av de högre prisnivåerna jämfört med OECD härrör från bristande konkurrens

i Sverige. Det är framför allt den starka företagskoncentrationen som skapar konkurrensproblem.

Tabell 2.2 Prisnivån i ett antal i-länder i relation till Sverige mars 2004 Procent

USA 79 Österrike 89 Belgien 89 Danmark 115 Finland 104 Frankrike 92 Tyskland 92 Irland 85 Italien 90 Nederländerna 92 Norge 112 Spanien 76 Storbritannien 93 Källa: OECD.

Företagskoncentrationen i Sverige är hög inom många branscher, vilket innebär problem om det ger företagen marknadsmakt. En hög företagskoncentration samvarierar ofta med höga priser. Om det är lätt att träda in på en marknad behöver dock inte en hög företagskoncentration innebära problem, eftersom fler företag skulle träda in på marknaderna vid höga vinster. Inte heller behöver problem uppstå om det finns konkurrens från import.

3. Naturliga monopol och transaktionskostnader

1

Om ett företag kan producera hela den kvantitet av en produkt som marknaden efterfrågar till en lägre kostnad än vad två eller flera företag kan är produktionen ett naturligt monopol. All produktion som karaktäriseras av sjunkande genomsnittskostnader, dvs. om genomsnittspriset sjunker när den producerade kvantiteten ökar, är ett naturligt monopol. För att genomsnittskostnaden ska vara sjunkande måste antingen marginalkostanden vara sjunkande eller det finnas fasta kostnader. Om marginalkostnaderna stiger kommer dock, även vid fasta kostnader, genomsnittskostnaden vid någon punkt att stiga. Även produktion med stigande genomsnittskostnader kan vara ett naturligt monopol om det inte är möjligt för ett annat företag att producera produkterna till en lägre kostnad. Detta innebär att sjunkande genomsnittskostnader är ett tillräckligt men inte nödvändigt kriterium för att en produktion ska vara ett naturligt monopol.

Om företaget producerar flera produkter kan produktionen av dessa vara ett naturligt monopol om det finns vinster av samproduktion. Ett företag kan då producera två eller flera produkter till en lägre kostnad än andra företag.

Enligt ekonomisk teori är det samhällsekonomiskt effektiva priset som ett naturligt monopol ska ta ut detsamma som den marginella kostnaden. Ett sådant pris innebär att den ur samhällsekonomiskt perspektiv önskvärda kvantiteten produceras. Så länge det finns skalfördelar i produktionen minskar dock genomsnittskostnaden per enhet ju mer som produceras. Det innebär att ett naturligt monopol som prissätter efter den marginella kostnaden kommer att gå med underskott, motsvarande ytan A i figur 3.1.

Om produktionen ska vara större än vad som är företagsekonomiskt rationellt måste detta underskott täckas på något vis. Enligt

1

Avsnittet bygger på Bergman (1999), Bergman (2002) samt Stiglitz (2000), där inte annat

anges.

Bergman (1999) kan detta göras med direkta subventioner, med en fast avgift utöver den marginalkostnadsbestämda rörliga avgiften eller med ett pålägg på den rörliga avgiften. Om underskottet täcks av offentliga subventioner måste denna utgift finansieras på något vis. Eftersom denna finansiering kan skapa snedvridningar i ekonomin finns det dock samhällsekonomiska kostnader med denna typ av finansiering. Offentligt finansierade subventioner medför därtill en risk för att olönsam och ineffektiv produktion hålls vid liv, och det finns också en risk för försämrade drivkrafter för kostnadskontroll. Dessutom är det svårt för det offentliga att bedöma hur stor produktionen av en viss vara eller tjänst borde vara.

På grund av de problem som finns med att finna rätt nivå på subventionerna och effekten av deras finansiering på ekonomin, har som regel offentligt ägda naturliga monopol försökt ligga på en prisnivå där vinsten endast ger täckning för en viss avkastning, dvs. där genomsnittskostnaden är lika hög som priset. Det är på denna produktionsnivå som ett naturligt monopol utan subventioner kommer att ligga om det finns potentiell konkurrens i form av ett annat företag som kan komma in och ta över hela marknaden.

Figur 3.1 – Naturligt monopol

Att det är mest effektivt med en producent behöver dock inte innebära att det bara finns en producent i hela landet, utan det naturliga monopolets geografiska utsträckning kan vara relativt litet. Ett ex-

MK GTK

MI

E

P

s

K

s

A

K

es

P

es

empel på detta är de lokala elnäten, vilka varit uppdelade på många lokala och regionala företag.

Att produktionen karaktäriseras av naturligt monopol innebär inte automatiskt att den bästa lösningen är att ha endast ett företag på marknaden. Om ett ensamt företag skulle utnyttja sin mark– nadsmakt till att höja priserna skulle det kunna vara mer effektivt att ha flera producenter, trots att produktionen blir mindre effektiv än om bara ett företag producerade.

3.1. Bör vissa företag vara vertikalt integrerade?

Många av de branscher som denna utredning behandlar är s.k. nätverksbranscher. Detta innebär ett stort beroende av den infrastruktur som sammankopplar konsumenter och producenter på dessa marknader. Det klassiska exemplet är den fasta telefonin, där det krävs ett nätverk i form av fasta ledningar mellan konsumenterna för att de ska kunna använda sina telefoner. Konsumenterna har inte någon användning av sina telefoner om de inte är uppkopplade till ett nät, och teleproducenterna kan inte leverera telefoni till kunderna om det inte finns något nät mellan telefonerna. Det förra är en nätverkseffekt från efterfrågesidan medan det senare handlar om en nätverkseffekt från utbudssidan. Om det endast finns en producent kan det vara möjligt att ta hänsyn till dessa nätverkseffekter.

I nätverksbranscher finns ofta vertikala integrationsvinster, vilket innebär att kostnaden för att leverera en viss vara eller tjänst genom infrastrukturnätet blir lägre om produktionen koordineras med nättransporten inom en integrerad verksamhet. Det skulle således inte bara vara samhällsekonomiskt effektivt att det finns ett enda nät utan också att produktionen av den vara eller tjänst som förmedlas genom detta nät sker av samma aktör som distribuerar denna vara eller tjänst.

Kombinationen av skalfördelar i infrastrukurnätet och vertikala integrationsvinster mellan produktion och distribution är den viktigaste orsaken till att det i de flesta länder finns eller har funnits ett vertikalt integrerat dominerande företag i många nätverksbranscher. Företaget, som vanligtvis varit ansvarig för uppbyggnaden av infrastrukturen och produktionsstrukturen, har ofta varit offentligt ägt.

I OECD (2001) pekas tre potentiella vinster med vertikalt integrerad verksamhet ut:

  • bättre information som skapar förutsättningar för effektivare verksamhet
  • minskade transaktionskostnader som skapar ökade förutsättningar för rätt nivå på investeringarna
  • minskade störningar till följd av förekomsten av marknadsmakt.

Dessutom kan engångskostnaden för uppdelningen av en verksamhet vara betydande.

Ökningen av efterfrågan och den tekniska utvecklingen har på många marknader, enligt Bergman (1999), skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen inte längre kan leverera högst effektivitet och lägst priser. Den tekniska utvecklingen har alltså inneburit minskade vertikala integrationsvinster. Dessutom har utvecklingen när det gäller produktionen inom många av nätverksbranscherna inneburit att skalfördelarna i produktionen minskat eller försvunnit. Bergman menar att detta sammantaget har skapat förutsättningar för en separation av produktionen från distributionen, där den förra kan konkurrensutsättas medan den senare i en del fall inte kan konkurrensutsättas (se mer om flaskhalsproblemet i avsnitt 3.2). I OECD (2001) anses det att det i många fall, via olika typer av kontrakt, går att bibehålla de vertikala integrationsvinsterna, även vid en vertikal separation.

Ett potentiellt problem med en vertikalt integrerad verksamhet är möjligheten att korssubventionera, vilket innebär att en del av verksamheten subventionerar en annan ekonomiskt. Detta innebär att en aktör som bedriver verksamhet på dels en konkurrensutsatt, dels en icke konkurrensutsatt marknad kan använda sin marknadsmakt på marknaden med liten konkurrens till att subventionera verksamheten på den konkurrensutsatta marknaden. Därigenom kan aktören hålla ett lägre pris på den konkurrensutsatta marknaden än aktörer som inte kan subventionera verksamheten via intäkter från icke konkurrensutsatta marknader.

Det är dock inte självklart att det behöver vara ett problem med korssubventionering. I vissa fall kan differentierade priser vara ett effektivt sätt att finansiera en verksamhet med fallande marginalkostnader. Sådan effektiv prisdiskriminering brukar kallas Ramseyprissättning.

En viktig fråga är dessutom varför ett företag långsiktigt skulle vilja vara på en marknad där de måste subventionera produktionen för att kunna stanna kvar, eftersom företag vill gå med vinst.

3.2. Metoder att reglera naturliga monopol

2

I vissa fall är det möjligt att särskilja den del av produktion som gör produktionen till ett naturligt monopol. Denna del brukar benämnas som flaskhalsen. Kännetecknande för en flaskhals är att nyttjandet av den kan begränsas, dvs. den som har kontroll över flaskhalsen avgör vem som kan erbjuda en viss produkt till konsumenterna. Om andra delar av produktionskedjan är beroende av det naturliga monopolet för att kunna leverera varan eller tjänsten till konsumenterna, är det möjligt för det naturliga monopolet att ta ut monopolvinster av samma storlek som om det bara fanns en producent i produktionen och distributionens alla led. Detta beror på att alla i föregående och efterföljande led är beroende av det företag som kontrollerar flaskhalsen.

För att undvika att de naturliga monopolen använder sin marknadsmakt för att ta ut monopolvinster måste det finnas en reglering av den flaskhals som ger dessa aktörer marknadsmakt. Dessa åtgärder kan vara mer eller mindre långtgående. Hur långtgående åtgärderna måste vara för att förhindra utnyttjande av marknadsmakt påverkas bland annat av i vilken utsträckning det är lätt att bokföringsmässigt separera kostnader och intäkter för olika verksamheter.

Givet att tillgången till flaskhalsen är begränsad, och att tillträdet inte är fritt, krävs som regel någon form av reglering av dessa aspekter för att konkurrensen på en marknad som är beroende av flaskhalsen ska fungera. Denna reglering kan ske på olika vis, med olika för- och nackdelar som följd. Bergman (2002) har beskrivit sex olika lösningar på regleringen av kontrollen över flaskhalsen, dessa beskrivs nedan.

Vilken av dessa metoder som är lämplig att använda för att hantera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder (OECD 2001).

Som diskuteras i kapitel 11 finns det en risk för att regleringar misslyckas. Regleringsekonomi skulle vara en relativt enkel sak om reglerare vore allvetande, välvilliga (strävar efter att uppnå något

2

Detta avsnitt bygger på Bergman (2002), där inte annat anges.

samhälleligt mål) och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken finns det dock problem som uppstår på grund av asymmetrisk information, faran av regleringsövertagande (”regulatory capture”) och politisk trovärdighet. Det kan leda till att regleringar misslyckas (Armstrong m.fl. 1994). Utöver dessa regleringsmisslyckanden finns även direkta regleringskostnader, dvs. kostnader för reglering, övervakning och informationsinhämtning. Det finns även olika anpassningskostnader som faller på organisationer och individer samt dessutom ”osynliga” kostnader som uppstår genom negativa effekter på t.ex. företagsamhet och teknisk utveckling.

3.2.1. Direkt reglering av konsumentpriserna

Som tidigare berörts är olika former av prisreglering ett sätt att minska företags marknadsmakt. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av konsumenterna för den färdiga produkten uppnås en viss reglering av vilket pris den som kontrollerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. Det finns två huvudprinciper för att reglera konsumentpriserna – avkastningsbaserad prisreglering eller pristaksreglering.

Avkastningsbaserad prisreglering innebär att regleraren sätter en tillåten nivå på konsumentpriserna som avspeglar produktionens kostnader samt låter producenterna få en rimlig avkastning på sin investering. Problemet med denna modell är att företagens drivkrafter att vara kostnadseffektiva och att förbättra kvaliteten riskerar att bli små. Minskade kostnader genom ökad effektivitet leder nämligen till ett lägre pris – inte till ökad vinst. Detta innebär att produktionen och distribution riskerar att bli såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt ineffektiv.

Vid pristaksreglering bestäms det högsta tillåtna priset för en vara. Detta innebär att om företagets kostnader minskar så påverkar detta inte pristaket direkt. Därigenom uppmuntras företagen att effektivisera produktionen. Ett pristak innebär emel–lertid risker för producenterna, eftersom eventuella kostnadsökningar inte tillåts slå igenom direkt på konsumentpriserna. Risken att förlora investeringar i branschen stiger därmed och högre risk in– nebär högre avkastningskrav för investeringar. En pristaksreglering ger dessutom en risk för underinvesteringar i och med att det är möjligt att göra kortsiktiga vinster på detta vis.

På kort sikt skiljer sig således effekterna av pristaksreglering respektive avkastningsprissättning sig åt. På längre sikt kommer dock dessa olika former av priskontroll att ge samma effekt eftersom pristaket måste regleras efter kostnadsnivån.

3.2.2. Tillträdesreglering

Om en tydlig flaskhals kan urskiljas kan tillträdesreglering användas, vilket innebär att möjligheten till, och priset för, tillträdet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intresserade företag till ett givet pris får tillgång till den kritiska flaskhalsen och därigenom kan konkurrera på marknaden. Eftersom det behövs betydligt mindre information är det lättare för regleraren att fastställa en rimlig prisnivå vid tillträdesreglering jämfört med vid en reglering av konsumentpriserna. Laffont och Tirole (2000) sammanfattar vilka egenskaper det är önskvärt att en tillträdesreglering har med att:

  • effektiva producenter kan komma in på marknaden medan ineffektiva producenter inte finner det lönsamt att träda in på marknaden
  • ett nytillträdande företags avvägning mellan att bygga egen infrastruktur och att köpa tillträde till befintliga flaskhalsar blir den riktiga
  • ägarna av infrastruktur får skälig ersättning i den grad att de underhåller och gör investeringar i ny kapacitet när det finns behov av detta
  • infrastrukturen nyttjas effektivt.

För att lösa flaskhalsproblemet via tillträdesreglering krävs dessutom en noggrann kontroll av att innehavaren av flaskhalsen inte diskriminerar någon av dem som vill få tillgång till den. Om företaget som har kontroll över flaskhalsen är involverat i fler produktionsled kommer det att ha drivkrafter att särbehandla den egna verksamheten i relation till de potentiella konkurrenter som vill ha tillgång till flaskhalsen. Antalet vägar för innehavaren av flaskhalsen att göra denna särbehandling är väldigt många, och det är därför svårt att uppnå likabehandling av konkurrenter och företagets egen verksamhet.

Likabehandlingsregler har till syfte att förhindra att prissättningen otillbörligt gynnar något enskilt företag. Samtidigt kan en

sådan restriktion även förhindra en efterfrågeanpassning av priserna vilket kan vara negativt från samhällsekonomisk synpunkt.

Även med denna typ av prisreglering måste en rad överväganden göras om på vilka principer prissättningen ska grundas. Principerna som kan användas är desamma som vid direkt konsumentprissättning, men det finns dessutom en speciell prissättningsmodell som bara kan användas vid tillträdesprissättning – Baumols regel. Enligt denna regel ska priset för tillgången sättas så att det endast är lönsamt för potentiella konkurrenter i senare led att träda in på marknaden om de är effektivare än monopolisten. Priset på tillgången till flaskhalsen blir då kostnaden samt den vinst som innehavaren av flaskhalsen gör i efterföljande led. Därigenom undviks så kallat ineffektivt inträde, samtidigt som innehavaren av flaskhalsen inte motsätter sig inträde på den konkurrensutsatta delen av marknaden.

3.2.3. Offentligt ägande

En tredje tänkbar metod att reglera naturliga monopol är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn. Genom att produktionen bedrivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. I vilken utsträckning så sker är dock omstritt, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. En del menar dessutom att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer, vilket i sin tur innebär att offentliga bolag har en dålig kostnadskontroll och dessutom lättare påverkas av påtryckning från särintressen än privata bolag. Dessutom måste det även vid offentligt ägande på något sätt bestämmas hur mycket som ska produceras till vilket pris.

Den offentliga sektorn behöver inte nödvändigtvis själv producera varan även om den äger flaskhalsen. Det är genom olika former av upphandling möjligt att låta privata företag sköta produktionen. Det finns i dag avancerade tekniker för upphandling som kan hantera många av de problem som kan uppstå. I upphandlingar är det möjligt att till viss del ta hänsyn till andra aspekter än priset, exempelvis miljöhänsyn.

3.2.4. Infrastrukturklubbar

En fjärde metod att hantera flaskhalsproblemet är genom s.k. infrastrukturklubbar, vilket innebär att konkurrerande företag gemensamt äger flaskhalsar. Detta är vanligt förekommande inom exem– pelvis taxibranschen, där beställningscentraler ofta ägs gemensamt av taxiföretagen. Om alla konkurrenter är delägare i det bolag som kontrollerar flaskhalsen minskar eller försvinner drivkraften att agera som monopolist i flaskhalsledet, eftersom detta skulle miss– gynna verksamheten i senare led. Det kan dock uppstå problem om tillträdet till infrastrukturklubben inte är fritt, vilket i sin tur innebär en risk för att tillträdet till själva flaskhalsen begränsas. Det finns också en betydande risk för att de företag som inte är med i infrastrukturklubben missgynnas när det gäller villkoren för till– gången till flaskhalsen. Dessutom finns en risk för att samarbetet kring flaskhalsen leder till samarbete på områden där det borde råda konkurrens. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli medlemmar i infrastrukturklubben kan det därför krävas någon form av reglering, t.ex. att alla företag som uppfyller vissa krav ska få bli medlemmar i infrastrukturklubben. Det är emellertid problematiskt att konstruera fungerande regler för detta.

3.2.5. Horisontell och vertikal separation

Ett sätt att minska den eventuella marknadsmakten hos den som kontrollerar en flaskhals är att man genomför en horisontell separation – dvs. att man minskar den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integrerade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra tillträde till de regionala näten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering samtidigt som konkurrensen underlättas.

En invändning mot denna metod är att ett stort företag kan ha drivkrafter att sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett litet nät. Därigenom är det möjligt att utnyttja storlek för att ta över en större del av marknaden. En lyckosam horisontell separation skulle därför kräva att företagen hade ungefär samma storlek.

En effektiv horisontell separation förutsätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivitetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.

Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga produktions- och distributionsled. Hur långtgående denna separation måste vara för att åtgärda problemet skiljer sig från fall till fall. Den svagaste formen av separation är kravet på en särskiljd ekonomisk redovisning och den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, en s.k. fullständig vertikal separation. Bergman (2002) menar att det endast är den fullständiga vertikala separationen som innebär en reell skillnad. Den främsta nackdelen med vertikal separation är dock att eventuella samordningsvinster av en integrerad produktionskedja kan minska eller försvinna. Gönenç m.fl. (2001) har ställt upp följande punkter för när en vertikal integration är att föredra:

  • Det finns stora samordningsvinster av att ha de olika leden i samma verksamhet (mer om detta i avsnitt 3.3).
  • Det är lätt att särskilja kostnaderna för flaskhalsledet från kostnaderna för den övriga verksamheten, vilket innebär att det är lätt att sätta tillträdespriser.
  • Det är lätt att observera kostnaderna i den konkurrensutsatta verksamheten, vilket möjliggör en kontroll som i sin tur förhindrar korssubvention.
  • Det är möjligt att korrekt bedöma kvantiteten och kvaliteten på det som produceras i flaskhalsen.
  • Det är lätt att övervaka huruvida innehavaren av flaskhalsen försenar eller obstruerar tillträde till flaskhalsen från potentiella konkurrenter.
  • Det saknas stöd i lagarna för etablerandet av långa kontrakt.

Enligt Bergman (2002) bör vertikal och horisontell separation ses mer som komplement till de fyra övriga utpekade lösningarna än som självständiga lösningar. En separation av verksamheten innebär nämligen inte i sig själv att marknadsmakten minskar för den aktör som kontrollerar flaskhalsen. Det måste därmed till ytterligare reglering för att man ska kunna hantera flaskhalsproblemen.

En viktig konsekvens av separation är dock att det blir svårare att korssubventionera mellan olika led i förädlingskedjan än om hela kedjan bedrivs i samma bolag.

Om en horisontell separation kombineras med reglering av konsument- eller tillgångspriserna är det möjligt att hantera flera av de problem som finns med de olika lösningarna. Det är då möjligt att finna en prisnorm för vad tillgången till flaskhalsen borde kosta genom att jämföra kostnaderna i olika regioner, s.k. bench-marking. Det finns dock problem med även denna metod, eftersom kostnaderna mellan olika regioner kan variera.

Även om det sker en fullständig vertikal separation kommer alltså det företag som kontrollerar flaskhalsen att kunna använda sin marknadsmakt för att tillskansa sig monopolvinster om ingen annan reglering finns. Det är därför lämpligt att kombinera vertikal separation med någon form av pris- eller tillträdesreglering.

3.3. Transaktionskostnadernas betydelse

I detta avsnitt behandlas transaktionskostnadernas betydelse för en marknads funktion.

3.3.1. Vad är transaktionskostnader

3

Med transaktionskostnader menar vi här kostnader för att olika företag i produktionskedjan samt andra företag och konsumenter ska mötas, utbyta information och komma överens om hur handeln ska ske. Transaktionskostnader omfattar också kostnader för att handeln ska kunna genomföras, t.ex. kontraktsskrivande och fakturering. På en marknad har såväl köpare som säljare transaktionskostnader. Detta avsnitt är uppdelat i transaktionskostnader för företagen respektive kunderna.

3

Detta avsnitt baseras på Carlton och Perloff (1994) där ej annat anges.

Företags transaktionskostnader

Förekomsten av transaktionskostnader får stora implikationer på hur ekonomisk aktivitet organiseras. Oliver Williamson menar att följande fyra förutsättningar är grundläggande för teorin om transaktionskostnader:

1. Marknader och företag är alternativa sätt att organisera transaktioner. Ronald Coase (1937) visade att ett integrerat företag och en marknad är två alternativa sätt att organisera ekonomisk aktivitet.

2. Valet mellan marknad och internalisering bör avgöras med grund i kostnaderna för respektive alternativ. Beroende på transaktionskostnadernas storlek väljer företag huruvida de internaliserar verksamhet i företaget respektive köper upp verksamheten av andra producenter på marknaden.

3. Transaktionskostnaderna för att sluta kontrakt varierar beroende på vilka personer som är inblandade i slutandet av kontrakten (mänskliga faktorer) samt hur marknaden är konstruerad (omvärldsfaktorer).

4. Förekomsten av mänskliga- och omvärldsfaktorer gör att transaktionskostnaderna skiljer sig åt mellan marknader och företag.

Genom att studera de mänskliga- och omvärldsfaktorerna går det att förklara såväl företagens som marknadernas struktur. De viktigaste omvärldsfaktorerna är osäkerhet och graden av konkurrens. De viktigaste mänskliga faktorerna är begränsad rationalitet och opportunism. Begränsad rationalitet innebär att människan har en ofullständig förmåga att förstå och lösa komplexa problem. Problem uppstår särskilt om begränsad rationalitet kombineras med osäkerhet. Opportunism innebär här att kunder och leverantörer till företag kan förändra sitt beteende över tiden, t.ex. höja priset drastiskt på en insatsvara. Omvärldsfaktorerna som påverkar transaktionskostnaderna kan delas upp i fyra huvudgrupper (Andersson m.fl. (2003)):

  • omfattningen av den osäkerhet som förknippas med transaktionen
  • hur ofta transaktionen upprepas
  • antalet företag
  • hur specifika resurserna som ingår i transaktionen är.

En förutsättning för att en produktionsprocess ska kunna ske i flera led är att de ingående företagen kan komma överens om hur transaktionerna ska ske. En av de viktigare omvärldsfaktorerna i detta sammanhang är hur mycket information om produkt och marknad som finns tillgänglig och inte minst hur lätt det är att verifiera riktigheten i denna information. Om det är svårt att verifiera t.ex. kvaliteten i en produkt och endast säljaren har god information om denna är det svårt att komma överens för parterna. Hög grad av bristande och asymmetrisk information ökar alltså kontraktskostnaderna och tenderar att leda till vertikal integration, d.v.s. att ett eller ett fåtal företag organiserar hela produktionsprocessen. Långsiktighet i relationen underlättas då eftersom de negativa konsekvenserna av att lämna oriktig information blir större. Om de olika stegen i produktionsprocessen leder till produkter som är lätta att standardisera minskar transaktionskostnaderna och möjliggör vertikal separering.

I många fall måste också någon av de ingående parterna göra irrerversibla investeringar innan transaktionen kan genomföras. Det kan gälla t.ex. maskininvesteringar eller kostsamma marknadsundersökningar. Den part som gör investeringen har då ett intresse av att skriva kontrakt i förväg med den andra parten om priser och leveranser. Detta för att förhindra att motparten i efterhand agerar opportunistiskt och exploaterar det faktum att investeringen redan är gjord och inte kan återtas. Om sådana kontrakt är svåra att skriva är det mer sannolikt att marknaden organiseras med större grad av vertikal intergrering. Andra former av opportunistiskt beteende där enskilda parter försöker exploatera den andra partens tillfälligt förändrade förhandlingsposition, såsom om en flaskhalssituation ibland uppstår, kan också tendera att ge mer vertikal integration.

Enligt Carlton och Perloff (1994) finns det minst sex fördelar med integration:

1. Det kan för ett företag vara möjligt att sänka sina transaktionskostnader genom integration.

2. Ett företag kan integrera verksamheten bakåt i produktionskedjan för att garantera tillgången på en viktig insatsvara. IKEA är ett exempel på ett detaljhandelsföretag som har integrerat bakåt i produktionskedjan i och med att företaget i egen regi producerar många av de varor företaget säljer.

3. Ett företag kan integrera verksamhet för att internalisera externaliteter. Exempelvis kan McDonalds genom att äga eller kontrollera alla restauranger garantera en jämn kvalité.

4. Ett företag kan genom integration av verksamhet undvika statliga regleringar, t.ex. prisregleringar.

5. Genom att integrera verksamhet kan ett företag skapa marknadsmakt, t.ex. genom att öka möjligheterna för prisdiskriminering.

6. Om ett företag pressas av ett annat företag som har marknadsmakt kan det genom integration minska denna marknadsmakt.

Enligt Carlton och Perloff (1994) finns det minst tre kostnader med integration:

1. Kostnaden för ett företag av att producera självt kan vara högre än att köpa motsvarande produkt på marknaden.

2. Desto större ett företag blir ju svårare blir det att styra verksamheten och hålla kostnaderna nere.

3. Det kan vara kostsamt att få godkännande från de konkurrensvårdande myndigheterna att integrera verksamhet.

Marknadsstrukturen på en oreglerad marknad kan förstås genom en analys av hur betydelsefulla dessa för- och nackdelar är inom respektive bransch. Det är värt att poängtera att den grad av integration som är optimalt för ett företag inte alltid är optimal ur samhällets synvinkel.

Kunders transaktionskostnader

För vanliga privatkunder är transaktionskostnader ofta kostnader för att hitta information om pris och kvalitet för olika produjkter och tjänster som olika producenter kan leverera. Ofta kan också kunden behöva spendera tid och kanske pengar på att ta reda på vilka faktiska behov hon har. Det är i praktiken sällan möjligt eller åtminstone ekonomiskt rimligt att skaffa perfekt information om alla alternativ. Reklam och annan information från företag till kund som t.ex. telemarketing är viktiga för att kunderna ska bli välinformerade men det är uppenbart att reklam också används till andra syften än att sprida objektiv information.

En allmän föreställning för de som formar villkoren för näringslivet är att det är bra med många företag för att skapa konkurrens.

Men antalet företag i sig påverkar också kundernas transaktionskostnader. Fler företag på en marknad innebär fler alternativ. Detta kan öka möjligheten att tillfredsställa skilda preferenser hos konsumenterna men transaktionskostnaderna kan också bli större genom att mer information behöver inhämtas. Risken för felval kan också tänkas öka om antalet företag och produkter ökar.

Det är dock långt ifrån uppenbart att ett ökat antal företag innebär ökade transaktionskostnader. Antag t.ex. att företagen enbart konkurrerar med priset och olika företag väljer att sätta olika pris. Kunderna är oinformerade om prisbilden och måste därför spendera tid på att leta reda på ett företag med ett konkurrenskraftigt pris. Om antalet företag är stort är det en rimlig kundstrategi att göra ett stickprov genom att ta reda på vad ett begränsat antal olika företag har för pris innan man bestämmer sig. Om fördelningen av företag med olika prissättning är oberoende av antalet företag och är jämnt fördelade kring ett medelvärde så spelar antalet företag på marknaden ingen roll för kunden. Resonemanget blir förstås mer komplicerat om företagen konkurrerar i fler dimensioner och om variationen i dessa beror på antalet företag. Fler företag skulle då kunna leda till ökade sökkostnader och/eller risk för fler felval.

3.3.2. Förekomsten av transaktionskostnader på de liberaliserade marknaderna

Liberaliseringen har i flera fall inneburit att sammansatta varor som tidigare producerats av en producent nu separerats och säljs av skilda producenter. Detta gäller t. ex. järnvägsmarknaden där en resa mellan två orter som tidigare producerades och såldes av SJ nu förutsätter att resenären köper olika delsträckor av olika företag. På samma sätt är elenergi hos hushållet en sammansatt vara som nu separerats så att produktion och distribution skiljts åt och tillhandahålls av skilda företag. En sådan vertikal separering kan innebära ökade transaktionskostnader för kunden men också att eventuella fördelar med en vertikal integration försvinner. Den vertikala separeringen av elmarknaden kan t.ex. leda till ökade totala kostnader för fakturering och högre kostnader för kontraktsskrivande och riskfördelning mellan elproducenter och handlare. När det gäller resemarknaden vill en resenär inte göra delresor utan ser förflyttningen från start till slutmål som en

produkt och vill ha korta väntetider. Den resande vill att tidtabellerna skall vara koordinerade. Möjligheterna till sådan koordinering kan minska som en följd av liberaliseringen.

Utredningen anser att man kan förvänta sig olika effekter av liberaliseringarna på olika marknader beroende på hur transaktionskostnaden ser ut. Effekter av liberaliseringarna blir dessutom annorlunda för köpare med mycket information och låga transaktionskostnader än för köpare med lite information och höga transaktionskostnader.

För att bedöma effekterna av liberaliseringarna måste dessa ökade transaktionskostnader ställas mot de eventuella positiva effekter liberaliseringarna haft för konsumenterna och producenterna.

4. Introduktion till branschkapitlen

Detta kapitel inleds i avsnitt 4.1 med en presentation av den metod och statistik som Regelutredningen redovisar i efterföljande branschkapitel. I avsnitt 4.2 ges en historisk bakgrund till regleringen och liberaliseringen i Sverige. Därefter följer en summering av regleringen på de olika marknaderna i EU-länderna (avsnitt 4.3). Kapitlet avslutas med en redovisning av dispositionen i respektive branschkapitel (avsnitt 4.4).

4.1. Analysansats

Som redovisats i avsnitt 1.5 har vi i vår utvärdering valt att främst utgå från den samhällsekonomiska effektiviteten. Att bedöma denna effektivitet är dock svårt, vilket beskrivits i kapitel 1. En formell analys av den samhällsekonomiska effektiviteten har dock inte varit möjlig att genomföra. Utredningen har därför valt en deskriptiv ansats, där vi använder nyckeltal och tidigare utvärderingar för att göra en kvalitativ analys av liberaliseringens effekter.

Redovisningen i varje kapitel syftar till att försöka bedöma liberaliseringens effekter. I varje branschkapitel finns ett avsnitt (X.6 eller X.7) som analyserar liberaliseringen, utifrån den tillgängliga informationen. Detta avsnitt inleds genomgående med en beskrivning av utvecklingen efter liberaliseringen för ett antal nyckeltal på den aktuella marknaden. De nyckeltal som vi använder är framför allt utvecklingen av priser, produktivitet, produktion, löner, sysselsättning och vinster. Därefter följer vår bedömning av liberaliseringens effekter utifrån dessa nyckeltal. I dessa avsnitt bedömer vi även hur väl liberaliseringsprocessen fungerat och huruvida de mål som beslutsfattarna ställt upp har uppnåtts. Vissa branschkapitel innehåller dessutom ett avsnitt som redogör för de regelförändringar Regelutredningen anser behövs.

De nyckeltal vi använder kommer dels från statistik som utredningen låtit ta fram, dels från tidigare studier. Regelutredningen har dock funnit relativt få studier som utvärderar de genomförda liberaliseringarna. Som beskrivs i avsnitt 4.3 är dessutom kvaliteten på delar av den statistik som utredningen låtit ta fram bristfällig. Regelutredningen vill därför poängtera att bristen på material har varit det största metodproblemet.

En formell och kvantitativ allmän jämviktsanalys av effekter av liberaliseringen har inte varit möjlig. I stället har utredningen i huvudsak gjort kvalitativa bedömningar. Det är dock inte givet att mer förfinande analysverktyg, exempelvis s.k. allmänna jämviktsmodeller, hade gett ett bättre resultat utan tillgång till en mer kvalitativ statistik.

4.2. Statistik

I detta avsnitt presenteras de statistikkällor som Regelutredningen använt, och de också övergripande kvalitetsproblem som finns med denna statistik.

4.2.1. Statistikkällor

Priser

Det finns inget officiellt mått på prisutvecklingen för samtliga kunder i Sverige. SCB tar främst fram statistik över prisutvecklingen för konsumenterna, dvs. privatpersoner, medan prisutvecklingen för företag, organisationer och offentliga sektorn inte redovisas i samma utsträckning. Regelutredningen har därför haft tillgång till bättre statistik över prisutvecklingen för konsumenterna än för företagen.

Det mest använda måttet på prisutvecklingen för konsumenterna är konsumentprisindex (KPI), och vi har beställt utvecklingen av KPI från januari 1980 till oktober 2004 från SCB; för elström sträcker sig serien från 1997 och framåt. SCB har tagit fram dels utvecklingen inklusive moms och energiskatter, dels utveckling exklusive moms och energiskatter.

Via Riksbanken har vi fått tillgång till en serie över prisutvecklingen för elenergi och nät från 1980 till oktober 2004, och Riksbanken har rensat denna serie från moms och energiskatter. Meto-

den bakom framtagandet av de olika prisserierna beskrivs i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Beskrivning av prisstatistik från SCB

Produkt (COICOP-kod) Beskrivning Elström (45.02 och 47.03) Urvalet består av 15 elhandelsföretag och 40 nätbolag. Elhandelsföretagen täcker cirka 66 procent av den totala mängden såld elenergi till privatpersoner och nätbolagen täcker cirka 64 procent av den totala mängden överförd elenergi till privatpersoner. Från elhandelsbolagen har priser samt kundandelar för tre olika avtalsformer och tre olika typkunder samlats in.

Teletjänster och telefoner (64.02) Urvalet av företag för fast telefoni består av de 6 största operatörerna, vilka täcker cirka 80 procent av privatpersoners fasta telefoni. Urvalet av företag för mobiltelefoni består av de 4 största GSM-operatörerna som tillsammans täcker cirka 98 procent av privatpersoners mobiltelefoni. När det gäller Internet mäts priserna för de 10 största företagen som tillsammans täcker cirka 91 procent av den totala marknaden för privatpersoner.

Urvalet av butiker för utrustning består av cirka 30 butiker

  • både telebutiker och radio- och tv-butiker. Priser har samlats in för bordstelefoner, väggtelefoner, trådlösa telefoner samt mobiltelefoner. Priset för mobiltelefoner har samlats in sammansatt med mobiltelefonabonnemang och kontantkortsabonnemang från de operatörer som ingår i prisundersökningen.

Brev och paket (64.03) Företagsurvalet består av 1 företag som täcker cirka 95 procent av privatpersoners köp av posttjänster. För såväl inrikes som utrikes brev och paket har prisstatistik för omkring 10 olika tjänster samlats in.

Järnvägsresor (63.03) Urvalet består av de 3 största företag som bedriver persontransporter på järnväg, och dessa utgör så gott som hela marknaden. Priser har samlats in för mellan 1 och 16 olika biljettkategorier för omkring 50 olika typer av resor.

Taxiresor (63.04) Urvalet består av 23 taxiföretag där sannolikheten att bli utvald har varit beroende av företagets storlek. I första steget har kommuner valts, i andra steget taxibolag och i tredje steget typresor. Urvalet täcker troligtvis en liten del av den totala taximarknaden. Priser har samlats in för 97 exakt specificerade typresor.

Inrikes flygresor (63.05) Urvalet består av de 3 största företagen som tillsammans täcker nästan hela marknaden. Priser har samlats in för mellan 4 och 7 biljettkategorier på omkring 15 olika flygsträckor.

Nationalräkenskaperna

Nationalräkenskaperna (NR) är ett bokföringssystem som syftar till att beskriva den totala produktionen i Sverige och dess användning. Eftersom det är omöjligt att bokföra varje transaktion i ett land bygger NR till viss del på urvalsundersökningar. Denna statistik är i många fall inte anpassad till behoven i NR, och måste därför anpassas innan den läggs in i systemet. En grundläggande egenskap hos NR är att dessa ska kunna användas för jämförelser över tiden. Detta ställer krav på fastprisberäkningar, vilka görs med olika metoder för olika variabler.

Näringslivet delas in i olika branscher, och de branscher som vi använt beskrivs i tabell 4.2. Eftersom NR är ett system som framför allt ska beskriva den totala produktionen, och som bygger på urvalsundersökningar, minskar givetvis kvaliteten, ju finare branschnivå man tittar på. För flera av de undersökta marknaderna publicerar inte SCB siffror från NR på samma nivå som vi gör.

Tabell 4.2 Beskrivning av statistik från NR

Bransch (SNI-kod) Beskrivning El- och värmeverk (40.1 och 40.3) Produktionen består av framställning och distribution av elektrisk ström, ånga och fjärrvärme. I produktionsvärdet ingår byggverksamhet som omfattar investeringar i nät och anläggningar.

Telekommunikationer (64.20) Branschen innefattar företag som sysslar med telekommunikation, som t.ex. nätdrift, mobiltelefoni, radiering och kabel-tv.

Post och budbilstjänster (64.10) Produktionen består av postbefordran, finansiell förmedling och ersättning för vägtransporter av gods. Sedan mitten av 1990-talet har det skett en rad omflyttningar av verksamheter från denna SNI-kod.

Järnvägstransporter (60.10) Branschen omfattar person- och godsbefordran med fjärrtåg. Pendeltåg ingår, men inte tunnelbana och spårvagnar.

Taxi (60.22) Produktionsverksamheten omfattar taxi och inget tillägg görs för ej registrerad verksamhet.

Lufttransporter (62) I produktionsvärdet ingår huvudsakligen persontransporter, godstransporter, uthyrning av flygplan, verkstadstjänster, flygplatstjänster och handelsmarginaler. 3/7 av SAS produktion bokförs i Sverige.

Regelutredningen har använt NR för att beskriva framför allt utvecklingen av den totala produktionen och produktiviteten. Produktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produceras utan

att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när man tar hänsyn till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där det gjorts försök att mäta totalproduktiviteten. Arbetsproduktiviteten mäter hur mycket som produceras per arbetad timme.

Via NR är det möjligt att få fram utvecklingen av förädlingsvärdet per arbetad timme.

Utvecklingen för företagen och de sysselsatta

För att belysa utvecklingen för de sysselsatta och företagen har utredningen tagit fram statistik ur SCB:s olika register via Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS). ITPS har skapat en individ- och företagsdatabas (IFDB) baserad på olika register från SCB, som innehåller statistik om individer och företag. Inom IFDB är det registret LOUISE (Longitudiell databas för utbildning, inkomst och sysselsättning) som innehåller uppgifter om samtliga individer åren 1990

  • Uppgifter från tiden före 1990 hämtas från respektive grundregister. Företagsstatistiken och Företagens och arbetsställenas dynamik (FAD) är andra register som har använts. Nedan följer en kort beskrivning av de variabler som tagits fram.

För att få fram statistik för respektive sektor har SNI-koder använts. För taxi, post och järnväg har samma SNI-koder använts för att ta fram statistik från NR. För flyg har kod 62.1 använts, vilket innebär att endast reguljära inrikes och utrikes lufttransporter innefattas. När det gäller el har här SNI-kod 40.1 använts, vilket innebär att det är företag och sysselsatta verksamma med framställning och distribution av elektrisk ström som beskrivs. För tele har SNI-kod 64.201 använts, dvs. företag och sysselsatta som sysslar med drift och försäljning via fasta och mobila telenät.

Tabell 4.3 Beskrivning av de variabler som använts

Variabel Beskrivning Antalet sysselsatta

(LOUISE)

Visar personers sysselsättningsstatus i november varje år. För att räknas som sysselsatt måste man ha arbetat minst 4 timmar i november. Kvaliteten upplevs generellt sett vara hög, men det kan finnas vissa problem med att människor registreras i fel bransch i statistiken över antalet sysselsatta i olika näringsgrenar.

Sysselsattas kön, ålder och regionala tillhörighet

(LOUISE)

Visar den totala befolkningen den 31 december varje år. Kvaliteten bedöms som mycket god.

Sysselsattas utbildning (LOUISE)

Innehåller uppgifter om den högsta utbildning för folkbokförda i Sverige den 1 januari varje år. Kvaliteten uppges i huvudsak vara god, men det finns vissa problem med statistiken över framför allt utrikes födda och folkhögskoleutbildade.

Sysselsattas arbetsinkomster (LOUISE)

Innehåller uppgifter om inkomst av förvärvskälla och inkomst från näringsverksamhet. Kvaliteten på den statistik som finns i registret uppges vara god, men eftersom statistiken bygger på de uppgifter som lämnas till skattemyndigheten kommer inkomster som inte rapporteras dit att saknas.

Sysselsattas inkomster från sjukpenning (LOUISE)

Databasen omfattar alla personer över 16 år. Databasen integrerar befintliga data från utbildningssektorn, arbetsmarknadssektorn och den sociala sektorn. Eftersom databasen bygger på olika register varierar kvaliteten för enskilda variabler.

Företagsekonomiska mått (Företagsstatistiken)

Databasen innehåller uppgifter om alla juridiska personer samt vissa fysiska personer. Det finns vissa metodproblem i och med att samtliga egenföretagare och affärsverk inte finns med i registret, och reglerna för vilka företag som finns med har ändrats över tiden. Det finns även vissa problem med kopplingen av företag till SNI-koder.

Företagens och arbetsställenas demografi (FAD)

Registret ger grundläggande statistisk information om nybildningar, nedläggningar, uppdelningar och sammanslagningar av företag och arbetsställen med hjälp av registerdata.

Källa: SCB.

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna – dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE. I LOUISE tas ingen hänsyn till vare sig arbetsinkomstens ursprung eller arbetstidens längd, men SCB anger ändå att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisar båda serierna.

När det gäller inkomstutvecklingen har Regelutredningen inte kunnat ta hänsyn till eventuella strukturförändringar, exempelvis

förändrad sammansättning av de sysselsatta när det gäller utbildningsnivå. Detta är ingen obetydlig svaghet när det gäller så långa tidsperioder. Regelutredningen har dock haft tillgång till de sysselsattas utbildningsnivå respektive åldersfördelning, vilka redovisats i respektive branschkapitel.

Regelutredningen har haft tillgång till två mått på vinster

  • dels driftsöverskott från NR, dels vinstmått från SCB:s företagsstatistik. Driftsöverskottet mäter förädlingsvärdet minus kostnaderna för anställda i form av lön och kollektiva avgifter, och det kan användas som ett mått på vinsterna inom en bransch, men eftersom det inte är samma sak som företagsekonomisk vinst bör det användas med aktsamhet. Företagsstatistiken använder statistik från årsredovisningar. Här finns problem med att små företag inte tas med och hur vinsterna bokförs för företag som har verksamhet i flera länder. Företagsstatistiken är dock ett bättre mått på avkastningen än driftsöverskottet.

Regelutredningen har via ITPS bearbetning av företagsstatistiken tagit fram utvecklingen av antalet företag på de aktuella marknaderna. Denna statistik visar antalet nya, kvarvarande respektive nedlagda företag för respektive marknad och år.

4.2.2. Kvalitetsproblem

Det finns två övergripande frågeställningar när det gäller statistik

  • dels om den mäter det man vill mäta, dels om kvaliteten är tillräckligt god. Regelutredningen har haft problem med båda dessa aspekter.

Som visats ovan beskriver många av de variabler vi redovisar en större del av ekonomin än vi avser att beskriva. Detta gäller både priserna från KPI och den statistik som bygger på SNI-koder.

När det gäller datakvaliteten har vi framför allt haft problem med jämförbarheten över tiden. De förändringar i de statistiska undersökningarna som skett över tiden påverkar givetvis jämförbarheten, om det inte sker revideringar även av historiska data. Regelutredningen har dock inte haft möjligt att revidera historiska data, och det förekommer därför kraftiga ökningar respektive minskningar i vissa serier till följd av förändringar i statistiska undersökningar. Detta gäller särskilt den statistik som kommer från NR.

4.3. Bakgrunden till liberaliseringen

Detta avsnitt ger en historisk bakgrund till regleringen före liberaliseringen och till varför det skedde en liberalisering just vid de aktuella tidpunkterna.

4.3.1. Den svenska modellen för infrastruktur

Statens roll i infrastrukturen har historiskt sett främst varit förknippad med näringslivets utveckling och skapandet av en sammanhållen och effektiv nationalstat

  • inte med ett fördelningspolitiskt

projekt.

Sverige har en lång tradition av en internationellt sett avvikande organisation av infrastrukturerna. Teknikhistorikern Arne Kaijser (1994) beskriver denna organisation som en svensk modell. Den svenska modellen för infrastrukturerna kännetecknades, enligt Kaijser, av att ett statligt organ hade ansvaret för uppbyggnaden av nationella stamlinjer medan kommunala eller privata intressenter ansvarade för regionala och lokala nät. Dessutom karaktäriserades den svenska modellen av att det skedde en informell samverkan mellan dessa parter och att det fanns en frånvaro av statliga kontrollorgan.

Kaijser menade att den svenska modellen karaktäriserat ett antal av de marknader som denna utredning behandlar:

  • När det gäller järnvägsmarknaden tog staten ansvaret för uppbyggnaden av stambanorna, medan lokala och regionala intressen byggde kompletterande banor.
  • Telefonsystemet byggdes till en början av lokala system som inte var statligt ägda, men när den tekniska utvecklingen möjliggjorde interurbana ledningar gavs Telegrafverket 1888 ensamrätt att bygga och driva dessa ledningar. Däremot gavs inget monopol till Telegrafverket över de lokala näten. Telegrafverket monopoliserade dock senare marknaden genom att köpa upp lokalnät och knyta samman dem till ett rikstäckande nät.
  • Elsystemet bestod till en början av fristående lokala system, där staten visserligen engagerade sig innan det fanns ett nationellt system men utan att monopolisera marknaden. År 1946 gavs dock Vattenfall i praktiken ensamrätt på byggandet och driften av nationella stamlinjer.
  • Inom lufttrafiken gavs de delvis statligt ägda SAS och Linjeflyg monopol på det s.k. stomnätet, medan ansvaret för det regionala nätet överläts till lokala och regionala intressenter. Luftfartsverket gavs ansvar för de flygplatser som trafikerade stomnätet medan kommunerna fick ansvaret för övriga flygplatser.

Det unika med den svenska modellen var dess förmåga att integrera olika nivåer: privat, kooperativ, kommunal och statlig verksamhet. Det var först under efterkrigstiden som staten kom att dominera, men man samexisterade även därefter i flera fall med andra ägare. Alla infrastruktursystem har dock inte, enligt Kaijser, byggts upp på samma vis. Exempelvis postsystemet byggdes från början upp som ett rent statligt system.

Kaijser anser att den svenska modellen skiljer sig från såväl den franska som den amerikanska modellen att organisera infrastruktursystem. I Frankrike tog staten på sig ansvaret att bygga upp och driva hela infrastruktursystemet. Där bibehölls en organisation där statliga departement stod för post, järnvägar, tele och gasproduktionen, fram till dess att EU ställde krav på en annan organisation. USA utgör i dessa sammanhang en motpol till de europeiska modellerna, med mindre statligt ägande och fler privata monopol. Detta påverkar också traditionen vad gäller regleringar och det finns i USA en stark tradition av prisreglering.

I tabell 4.3 redovisas jämförelser av affärsverkens effektivitet jämfört med verkens utländska motparter före liberaliseringen. Det innebär att det i de flesta fall är monopol som jämförs, det är dessutom viktigt att påpeka att studierna skiljer sig åt i metod och kvalitet.

Tabell 4.4 Produktiviteten före liberaliseringen

Källor: OECD (2003a), Friebel m.fl. (2004) och Pilat (1996).

Förekomsten av en monopolpremie

En indikator på marknadens funktion före liberaliseringen är förekomsten av en s.k. monopolpremie i de sysselsattas löner, dvs. högre lön än i jämförbara sektorer. Jean och Nicoletti (2002) har undersökt i vilken utsträckning lönerna kan förklaras av regleringar på olika marknader i vissa OECD-länder under mitten av 1990talet. I sin studie tar de hänsyn till egenskaper hos företagen och de anställda, t.ex. utbildningsnivå och tekniska karaktäriska.

Enligt dem var lönepremien för de anställda i Sverige under mitten av 1990-talet relativt låg i ett internationellt perspektiv i de sektorer som denna utredning behandlar. Att jämföra mellan länder

Gigawatt el per anställd, 1993

Kostnad (US-dollar)

per tillgänglig ton kilometer flyg, 1993

Intäkt per anställd (USA = 100) i tele,

1991

Genomsnittlig teknisk

effektivitet post,

1975–88

Genomsnittlig effektivitet järnväg, 1980–87

Österrike 1,8 1,08 94,7

0,53

Belgien 3,2 1,04 63,8 0,60 0,58

Danmark 3,3 1,00 77,9 0,73 0,66

Finland 3,1 0,44 66,1 0,20 0,45

Frankrike 3,8 0,88 77,7 0,72 0,85

Tyskland 2,2 0,71 74,4 0,46 0,62

Grekland 2,5 0,47 28,8 0,39

Irland 1,46 55,4 0,36

Italien 1,6 0,72 102,4 0,72 0,66

Nederländerna 3,1 0,48 99,6 0,92 1,00

Portugal 1,2 0,83 42,4

0,62

Spanien 3,3 0,66 75,4

0,63

Sverige 5,6 1,01 98,7 0,76 0,59

Storbritannien 2,2 0,45 68,6 0,85

Norge 8,0 1,10 71,7 0,63

USA 8,2 0,45 100,0

Kanada 5,5 0,54 71,7

är dock alltid bekymmersamt, bland annat på grund av de stora skillnaderna i regleringssystem.

Tabell 4.5 Lönepremie 1996 mätt som löneskillnad gentemot respektive lands genomsnitt, när hänsyn tagits till anställdas och företags egenskaper Procent

Österrike Belgien Danmark Frankrike Italien Storbritannien USA Sverige

El och gas

17 25 1 2 18 21 28 7

Landtransport -6 -8 -14 -10 15 -9 3 -8

Lufttransport 15 14 18 18 32 22 11 14 Post- och kommunikationer 2 9 8 8 6 10 14 0

Källa: Jean och Nicoletti (2002).

Affärsverkens pris på kapital

Fram till mitten av 1980-talet var den svenska kapitalmarknaden reglerad. Bland annat bestämde Riksbanken vilka som fick ge ut obligationer och till vilka räntor dessa emitterades (SOU 1978:11). Räntan på alla obligationer sattes med utgångspunkt från räntan på 10-åriga statsobligationer. Bostadsobligationer och Allmänna hypoteksbankens obligationer löpte med samma ränta som statslåneräntan, medan övriga lånekategoriers obligationer som regel låg 0,25–0,75 procentenheter över räntan på de långa statslån. Högst i detta intervall låg kraftverkslån. Andersson (1976) anger att utbyggandet av energiförsörjningen inte ansågs som prioriterad i Riksbankens fördelning av emissionstillstånd.

Det fanns ett avkastningskrav på affärsverken genom att en viss ränta skulle fås på det kapital som satts in i dessa verk. Under 1970- och 1980-talet skedde dock ofta nedskrivningar av det bokförda värdet på det insatta kapitalet (Ds 1990:36). Därigenom sänktes avkastningskravet. Vilken avkastning som har krävts på det egna kapitalet har varierat från affärsverk till affärsverk. För Vattenfall var avkastningskravet sedan slutet av 1950-talet kopplat till statslåneräntan. Postverket hade i slutet av 1980-talet ett avkastningskrav på cirka 5 procent av omsättningen, vilket motsvarade ungefär 20 procent i avkastning på eget kapital (SPK 1989). Anledningen till att avkastningskravet var så högt satt var att Postverket inte fick lånefinansiera investeringar utan var ålagt att vara självfinansie-

rande. Televerket hade i slutet av 1980-talet ett avkastningskrav på cirka 3 procent på eget kapital.

4.3.2. Affärsverkens målsättning

Monopol kan vara av två slag

  • dels välfärdsmaximerande, dels vinstmaximerande. Välfärdsmaximerande monopol sätter priset efter marginalkostnaden, och dessa tar inte ut några monopolvinster. Om det välfärdsmaximerande monopolet är effektivt kommer priset att vara detsamma som på en marknad med perfekt konkurrens. Regelutredningen anser att det är troligt att Televerket, SJ, Vattenfallsverket och Postverket tidigare prioriterade samhällelig välfärd framför vinst. Den styrande principen var den s.k. självkostnadsprincipen, dvs. att konsumenterna som kollektiv skulle betala de totala kostnaderna inklusive en viss vinst för en viss produkt.

I Sverige har el, gas, järnväg, tele och post setts som varor som är nödvändiga för alla medborgare; dessa varor har varit statliga medel att modernisera samhället. Staten och kommuner samt ekonomiska föreningar har strävat efter ett skäligt pris för dessa tjänster, för att göra dem tillgängliga för en bred allmänhet och undvika en monopolprissättning.

Särskilt eldistribution visar inslag av regionalpolitik, näringspolitik och socialpolitik, t.ex. under begreppet landsbygdens elektrifiering. Det är också viktigt att notera att det i varje kommun har det funnits en nämnd ansvarig för energifrågor som sett till att alla hushåll fått tillgång till el och värme. Medborgarna har därmed kunnat påverka distributionen genom kommunalval och offentlig debatt.

4.3.3. Varför liberalisering vid den aktuella tidpunkten?

Ofta förknippas liberaliseringen av produktmarknader med den borgerliga regeringsperioden 1991–1994. Den idémässiga grunden knyts till programmet Ny start för Sverige, författat av dåvarande partiledarna Carl Bildt och Bengt Westerberg inför valet 1991. Flera viktiga initiativ för marknadifieringen av de statliga affärsverken skedde under denna mandatperiod. Men i Berg (1999) och Svensson (2001) framhålls även kretsen kring Kjell-Olof Feldt på 1980-talet som drivande i liberaliseringen av marknaderna.

I Berg (1999) hävdas att marknadsanpassningen av de affärsdrivande verken skedde successivt efter 1976, men särskilt från slutet av 1980-talet, och till en början inom ramen för affärsverksformen. Bergs slutsats är att det förvisso var de icke-socialistiska partierna som startade politiken mot mer marknadsorientering, men att denna politik som regel fortsatte under de socialdemokratiska regeringarna.

Det går enligt Regelutredningen inte att knyta liberaliseringen till någon särskild regering, utan den var en process som pågått under en lång period med olika regeringar. Liberaliseringsprocessen har präglats av s.k. muddling through, dvs. steg-för-steglösningar. Det finns ingen enskild utredning, inget programdokument, ingen proposition eller något riksdagsbeslut till vilket liberaliseringen av marknaderna kan härledas.

Figur 4.1 Liberaliseringsprocessen

4.3.4. Varför liberalisering?

Berg (1999) har presenterat sju tänkbara förklaringar till varför liberaliseringarna genomfördes:

1. partistrategiska skäl

2. förändrade parlamentariska förhållanden

3. affärsverkens eget agerande

4. den tekniska utvecklingen

04

02

98

94 96

00

88 90

86

84

92

Olönsam persontrafik upphandlas i konkurrens.

Marknaden för

godstrafik öppnades för

konkurrens.

Taximarknaden liberaliserades.

Televerkets anslutningsmonopol på apparatur avskaffades under 1980-talet.

Telelagen öppnades för konkurrens på teleområdet.

Flygmarknaden liberaliseras.

Postmarknaden liberaliserades.

Elmarknaden liberaliserades.

Vattenfall bolagiseras och stamnätet skildes ut.

SJ och Banverket

separerades.

Trafikhuvudmännen fick

trafikeringsrätt för regional persontrafik.

5. ideologiska förändringar

6. den ekonomiska krisen

7. den internationella politiska utvecklingen.

Av dessa sju förklaringar anser Berg (1999) att de två första inte är troliga, att nummer tre och fyra är möjliga och att resterande är troliga. Regelutredningen delar denna bedömning. I de samtal vi haft med aktörer i verken och personer på olika nivåer i det f.d. Kommunikationsdepartementet framstår dessutom enskilda tjänstemäns roll som viktig. De uppfattade att det var svårt att styra de statliga verken och ville därför se förändringar i styrningen.

Regelutredningen vill särskilt framhålla den ekonomiska krisen som förklaring. Med den ekonomiska krisen åsyftas här inte endast åren med negativ tillväxt i början av 1990-talet utan även stora delar av 1970- och 1980-talen. Man måste beakta den ekonomiska situation som regeringarna hade att handskas med under hela denna tid för att förstå varför Sverige var tidigt ute med många liberaliseringar. 1970- talet och 1980-talet kännetecknades av fyra problem i den svenska ekonomin:

1. Hög inflation. Den höga inflationen var oförenlig med en fast växelkurs. De flesta andra länder hade redan i början av 1980talet anammat den s.k. normpolitiken för att få bukt med inflationen. Detta innebar att den svenska prisökningstakten var betydligt högre än i konkurrentländerna. Eftersom växelkursen var fast innebar detta en kontinuerligt försvagad konkurrenskraft.

2. Låg tillväxt. Efter att ha haft bland den snabbaste ekonomiska tillväxten av de industrialiserade länderna mellan 1870 och 1970 mattades den ekonomiska utvecklingen av från 1970-talet och framåt. Sveriges ekonomi fick problem på 1970-talet. Dessa problem fortsatte och förvärrades på 1980-talet och kulminerade i den depression som drabbade Sverige i början av 1990-talet.

3. Lågt sparande. Nationens samlade sparande var allt för lågt för att generera tillräckliga investeringar och skapa jämvikt i bytesbalansen. Sverige hade underskott i bytesbalansen 17 av de 20 åren mellan 1973 och 1992.

4. Låg produktivitet. Ökningstakten i den svenska produktiviteten, mätt som BNP per sysselsatt, var ungefär som OECDsnittet under perioden 1960–70, för att därefter falla till en lägre nivå.

4.4. Sveriges regleringsgrad jämfört med övriga EU

Som kan ses i tabell 4.5 varierar graden av reglering mellan olika sektorer och mellan olika länder. Sverige är ett av de EU-länder som liberaliserat de studerade marknaderna mest.

Tabell 4.6 Graden av reglering i EU-15

Andel av

elmarknaden som är öppen

(2003)

Index för järnvägsindustrins

liberalisering

(2004)

Tillträde på marknaden

för taxi (2003)

Telefoni Graden av

reglering för brevförsändelser

(2004),

Flyg

Österrike 100 579 Fritt Öppen Monopol Öppen

Belgien 80 461 Bestäms

lokalt Öppen Monopol Öppen

Danmark 100 693 Öppen Monopol Öppen

Finland 100 542 Begränsat Öppen Licens (restriktiv) Öppen

Frankrike 37 305 Begränsat Öppen Monopol Öppen

Tyskland 100 728 Begränsat Öppen Monopol Öppen

Grekland 34 162 Öppen Monopol Öppen

Irland 56 149 Fritt Öppen Monopol Öppen

Italien 66 688 Öppen Monopol Öppen

Nederländerna

63

695

Fritt Öppen Monopol Öppen

Portugal 45 668 Öppen Monopol Öppen

Spanien 100 148 Öppen Licens Öppen

Sverige 100 729 Fritt Öppen Licens Öppen

Storbritannien 100

781

Bestäms

lokalt Öppen Licens Öppen

Källor: Bekken (2003) samt EU.

4.5. Branschkapitlens disposition

De kommande branschkapitlen inleds i avsnitt X.1 med en beskrivning av vad som karaktäriserar respektive marknad; i dessa avsnitt diskuteras exempelvis vilka delar av marknaderna som karaktäriseras av naturligt monopol. Därefter följer en beskrivning av marknaden före liberaliseringen samt liberaliseringsprocessen (avsnitt X.2 och X.3). I avsnitt X.4 beskrivs utvecklingen på

marknaden efter liberaliseringen ur en rad aspekter, bland annat för konkurrensen, företagen, de sysselsatta och kunderna. Därefter följer ett avsnitt som redogör för regleringen på marknaden (avsnitt X.5). I avsnitt X.6 eller X.7 analyseras liberaliseringen genom att vi bland annat redogör vilken effekt liberaliseringen, enligt oss, haft på den aktuella marknaden. Kapitlen avslutas med en diskussion om det eventuella behovet av regelförändringar och våra förslag till sådana förändringar (avsnitt X.8).

5. Elmarknaden

Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen på elmarknaden efter elmarknadsreformen 1996. Inledningsvis, i avsnitt 5.1, ges en översiktlig beskrivning av vad som karaktäriserar elmarknaden. I avsnitt 5.2 ges en bild av hur elmarknaden var organiserad före liberaliseringen. Avsnitt 5.3 innehåller en redogörelse för liberaliseringsprocessen och de förändringar som gjorts efter reformen 1996. I avsnitt 5.4 analyseras marknadsutvecklingen efter liberaliseringen. Avsnitt 5.5 innehåller en sammanställning av tidigare gjorda analyser av utvecklingen på elmarknaden efter liberaliseringen. En kortfattad beskrivning av tillsynen på elmarknaden ges i avsnitt 5.6. Avslutningsvis, i avsnitt 5.7, analyseras liberaliseringens effekter på elmarknaden.

5.1. Vad karaktäriserar marknaden?

Elförsörjningen är en av de viktigaste funktionerna i ett samhälle. Elenergin ingår i nästan all produktion av varor och tjänster samt konsumeras dagligen av hushållen.

Under den period elförsörjningen byggdes upp fanns det tekniska och ekonomiska förutsättningar som motiverade vertikalt integrerade monopol. I takt med den tekniska utvecklingen och den ökande elanvändningen förändrades förutsättningarna för den traditionella organisationen av elmarknaden.

Vid liberaliseringen av elmarknaden 1996 delades den tidigare vertikalt integrerade elbranschen upp i de olika förädlingsleden elproduktion, elnättransport och elhandel till slutkund. Elnätsföretagen är reglerade monopol, medan de övriga leden är konkurrensutsatta.

Elnäten är indelade i tre elspänningsnivåer – stamnät för transport av högspänd elenergi, regionnät och lokalnät för transport av el på lägre spänningsnivåer. Samtliga nät har karaktären av naturliga

monopol. Det finns även stordriftsfördelar i elproduktionen, eftersom produktionskällorna i stor utsträckning är kapitalintensiva.

Det finns stordriftsfördelar i att samordna de olika verksamhetsleden. Exempelvis är det en fördel att kunna dela kostnaderna för personal och administration mellan nätföretag och elhandelsbolag. Likaså finns det stordriftsfördelar i riskhanteringen av el, vilket gör det fördelaktigt för produktionsföretag och elhandelsbolag att dela dessa kostnader. Stordriftsfördelarna innebär att det finns inneboende drivkrafter för företagen på marknaden att växa både horisontellt och vertikalt. Stordriftfördelarna innebär också att inträdeskostnaderna på marknaden är höga, särskilt i produktions- och nätverksamheterna.

Elmarknaden liknar andra marknader för varor och tjänster, i det att när utbudet på elenergi minskar så ökar elpriset, och när priset sänks så ökar den efterfrågade kvantiteten. I likhet med andra marknader har elmarknaden särdrag som har betydelse för prisbildningen och utformningen av de spelregler och institutioner som krävs för att marknaden ska fungera. Det som är speciellt för elmarknaden är att en del av dessa särdrag beror på fysikens lagar snarare än på institutionella och strukturella förhållanden samt att producenter och konsumenter är sammanbundna i ett fysiskt nätverk.

Ett av de förhållanden som skiljer elmarknaden från övriga marknader är att elenergi är en vara som är svår att lagra. Det betyder att el måste produceras och konsumeras vid samma tidpunkt. För att elmarknaden ska fungera effektivt måste utbud och efterfrågan på elenergi därför ständigt vara i balans. Om obalans uppkommer påverkas spänning och frekvens i näten, vilket medför att elektriska apparater och instrument inte fungerar som de ska. Detta orsakar i sin tur höga kostnader för företag och hushåll. Det uppstår alltså externa effekter i nätet så snart det finns en skillnad mellan vad kraftproducenten genererar och vad dennes kunder konsumerar.

En decentraliserad marknad för elenergi fungerar bara effektivt om problemet med externa effekter kan lösas. Kravet på samtidig produktion och konsumtion innebär också att el producerad vid olika tidpunkter inte är perfekta substitut, dvs. den el som producerades vid ett tillfälle kan inte användas en timme senare. Det pris som ger jämvikt mellan utbud och efterfrågan skiljer sig därför i regel mellan olika tidpunkter. På andra marknader är produktdifferentiering ett vanligt inslag i konkurrensen om kunderna. Eftersom elenergi är en homogen produkt är den därför inte lika lätt att pro-

duktdifferentiera som andra varor. En form av produktdifferentiering som dock förekommer är s.k. grön el. Den innebär att produktionsprocessen är annorlunda och baseras på energikällor som är förnybara, som till exempel vindkraft.

5.2. Marknaden före liberaliseringen

1

5.2.1. Marknadens organisation

I Sverige har det statliga Vattenfallsverket, numera Vattenfall AB, varit det dominerande företaget inom kraftindustrin. Vattenfallsverket var ett vertikalt integrerat företag som ägde det nationella högspänningsnätet, dvs. stamnätet, samtidigt som det producerade, distribuerade och sålde elenergi. Staten utövade sin kontroll över marknaden genom Vattenfallsverket som var marknadsledare.

Den statliga direktregleringen av marknaden var relativt liten. Däremot var inslaget av självreglering eller s.k. klubbreglering stort, vilket innebar att de största elproducenterna bildade ”klubbar” för att samarbeta, med klubb i detta sammanhang avses en frivillig sammanslutning av företag för produktion av kollektiva nyttigheter. Denna klubbsamverkan svarade för en omfattande organisering och reglering av elmarknaden när det gäller leveranssäkerhet och övriga kvalitetsnormer för el, kapacitetsutbyggnader, tariffilosofi, prognosverksamhet, etc. Detta ansvar var i hög grad självpåtaget.

Vattenfallsverket var ordförande i dessa klubbar. Det var främst genom klubbsamverkan som den svenska elförsörjningen byggdes upp.

De två viktigast klubbarna var stamnätsklubben och samkörningsklubben. Dessa båda klubbar har haft det övergripande ansvaret för att elförsörjningen skulle fungera, s.k. systemansvar, och de har också haft ansvaret för leverenssäkerheten. Stamnätet är det nationella högspänningsnätet och det knyter samman de stora produktionsanläggningarna, regionnäten och utlandsförbindelserna. Stamnätsfrågorna reglerades genom s.k. stamnätsavtal mellan Vattenfallsverket och ett tiotal stora kraftföretag. Avtalet reglerade dels transporterna på stamnätet, dels störningsreserven, dvs. den reserv av kraftverk som kan tas i anspråk vid störningar på nätet för att reglera frekvens och spänning. Det fanns även en stamnäts-

1

Avsnittet bygger på Hjalmarsson (1993a) och (1993b) om inget annat anges.

nämnd där alla frågor som berörde drift och investeringar i stamnätet diskuterades. Samkörningsklubben, som senare kallades produktionsoptimeringen, hade ansvaret för dels reservkapacitet och leveranssäkerhet på produktionsnivå, dels den långsiktiga investeringsutvecklingen och det kortsiktiga kapacitetsutnyttjandet av produktionsresurserna.

5.2.2. Leveranssäkerhet

Leveranssäkerheten på nationell nivå var mer producentstyrd än efterfrågestyrd. Det fanns ingen explicit prissättning på säkerheten utan den beräknades av producenterna utifrån uppskattningar av indirekta kostnader för effekt- och energibrist för konsumenterna. Genom sin monopolställning kunde producenterna föra över hela kostnaden för leveranssäkerheten till kunderna och man hade därför inga drivkrafter att låta konsumenterna avgöra pris och nivå på säkerheten. På region- och lokalnäten reglerades leveranssäkerheten via ellagens koncessionslagstiftning. Eldistributörer som inte klarade av att upprätthålla en god leveranssäkerhet på lokalnäten kunde mista sin områdeskoncession redan under innevarande år eller inte få den förnyad när den löpte ut. På motsvarande sätt kunde ägare till regionnäten mista sin linjekoncession.

5.2.3. Prisbildningen

Elpriserna har bestämts genom dels indirekt reglering, dels självreglering. På marknaden för högspänd energi var det statens avkastningskrav på Vattenfallsverket i kombination med verkets prisledarskap som bestämde pristaket.

2

Samarbetet i klubbarna, tillsam-

mans med de krav som ställdes för att bli klubbmedlem, gjorde att kraftföretagen kunde begränsa tillträdet till marknaden och därmed sätta ett golv för elpriserna. Prisbildningen på lågspänningsmarknaden styrdes av el- och kommunallagarna. För samtliga eldistributörer av lågspänd energi gällde ellagens krav på ”skälig prissättning” som grund för prisnivån. För de kommunala bolagen gällde dessutom den kommunala självkostnadsprincipen, dvs. att verksamhetens kostnader skulle täckas av dess intäkter, vilket innebar

2

Avkastningskravet motsvarade obligationsräntan på lånat kapital samt avskrivningar på

återanskaffningsvärdet på anläggningstillgångarna.

en form av avkastningsreglering. Denna reglering fungerade som ett pristak även för de privata eldistributörerna.

Eftersom kunderna inte kunde välja elleverantör kunde de inte heller påverka elpriserna, och de hade därför rollen som passiva aktörer som anpassade sig till en producentstyrd utbudssida. I viss utsträckning kunde kunderna genom sina organisationer, bland andra Sveriges Industriförbund och Svenska Kommunförbundet, indirekt påverka producenterna i den förhandlings- och samrådsprocess som oftast föregick förhandlingar om nya pristariffer och kontraktsformer.

Enligt Hjalmarsson (1993) fungerade prissättningen på högspänd el relativt väl. Han visar att priset översteg den kortsiktiga marginalkostnaden för produktion och överföring som skulle ha gällt om det hade rått fri konkurrens på marknaden. Men priserna var betydligt lägre än vad de skulle ha varit om kraftföretagen utnyttjat sin monopolställning fullt ut. Även inslaget av prisdiskriminering och korssubventionering mellan konsumentgrupper har varit ringa, enligt Hjalmarsson. Däremot var prissättningen på den lågspända elen, dvs. elen till hushållen, inte alltid lika effektiv.

3

Förekomsten av prisdiskriminering har visserligen varit relativt liten, men inslaget av korssubventionering har varit betydande i vissa företag. Det finns starka indikationer på att vinster från eldistribution har fått täcka kostnaderna i förlustbringande projekt inom exempelvis kommunal kraftvärmeverksamhet.

5.2.4. Utbyggnad och investering

Under den period som elförsörjningen byggdes upp fram till 1970talet ökade efterfrågan på elenergi kontinuerligt. Denna tid karaktäriserades av ett efterfrågeöverskott med små reservmarginaler i systemet och perioder med ransoneringar eller restriktioner i elkonsumtionen. Kraftföretagen hade svårt att anpassa investeringarna till de nya förhållandena efter 1970-talet med relativt låg efterfrågetillväxt. Förklaringarna till detta är flera. Bland annat överskattades den nationella efterfrågetillväxten på elenergi, och Vattenfallsverkets investeringar subventionerades på ett sådant sätt att verkets kapitalkostnader var alltför låga. Investeringskriterierna,

3

Marknaden för lågspänd kraft är väsentligen en återförsäljarfunktion för högspänd kraft.

Priset på den högspända elen är därför den mest betydelsefulla faktorn i bestämningen av priset på lågspänningsenergi.

tillsammans med värderingen av hög leveranssäkerhet, resulterade i en överutbyggnad av produktionskapaciteten. Till exempel togs ingen hänsyn till energiutbytet mellan de skandinaviska länderna när den svenska reservkapaciteten bestämdes. Man drev dessutom flera projekt med vattenkraft under den period när kärnkraften utvecklades, som var både kostsamma och olönsamma men som huvudsakligen motiverades av regionalpolitiska sysselsättningsskäl.

Dessutom visar studier av Hjalmarsson och Veiderpass (1992a, 1992b) samt Veiderpass (1993) att även effektiviteten inom distributionsledet började avta under 1970-talet. Produktivitetstillväxten i detta led sjönk från att årligen ha varit i genomsnitt 6 procent i början av 1970-talet till 2,5 procent per år i början av 1980-talet.

5.2.5. De övriga nordiska elmarknaderna

Under samma period som Sverige byggde de övriga skandinaviska länderna ut kraftförsörjningen utifrån respektive lands produktionsförmåga. Av naturliga skäl inriktade sig Norge och Finland främst på vattenkraften medan Danmark utvecklade kol- och oljekraften. Den självpåtagna regleringen fanns även i dessa länder. Klubbordförande och marknadsledare i Finland och Norge var de statsägda bolagen Imatran Voima respektive Statkraft.

De skandinaviska klubbarna samarbetade med varandra; exempelvis bestämde de gemensamma kriterier för stabiliteten i stamnätet och reglering av spänning och frekvenser.

För att öka den inhemska effektiviteten i kapacitetsutnyttjandet utvecklade Danmark och Finland, liksom Sverige hade gjort, handel med bilaterala kontrakt mellan producenterna på den inhemska marknaden. Norge öppnade en nationell spotmarknad 1972 där elenergipriserna bestämdes veckovis. De skandinaviska klubbarna utvecklade även ett system med bilateral krafthandel mellan sig.

5.2.6. Marknadskoncentrationen

Lagstiftningen i Sverige krävde att den som ville få eller behålla koncession för att leverera el var ekonomiskt, tekniskt och administrativt effektiv. Koncession gavs inte heller för områden som var geografiskt för små. Denna lagstiftning medförde att antalet företag på elmarknaden kontinuerligt minskade från drygt 1 500 före-

tag i mitten av 1950-talet till att bestå av ett 100-tal elproducenter, cirka 270 nätägare samt ett stamnätsföretag 1992.

De största producenternas marknadsandel har varit betydande. De tre största bolagen stod för nära 90 procent av produktionen, varav enbart Vattenfallsverket stod för drygt 50 procent.

5.3. Liberaliseringsprocessen

5.3.1. Liberaliseringens drivkrafter

Det finns i huvudsak tre politiska drivkrafter bakom liberaliseringen av den svenska elmarknaden. För det första togs riktlinjer för en ökad integrering av elmarknaderna inom frihandelsområdet EFTA och EU fram. För det andra liberaliserade den norska elmarknaden 1991. För det tredje fanns det en stark politisk vilja i Sverige att liberalisera och privatisera offentligt ägda företag (Berg 1999).

Vägen till elmarknadsreformen

Det första steget mot liberalisering togs i januari 1992 när ansvaret för stamnätet och huvuddelen av utlandsförbindelserna överfördes från Statens Vattenfallsverk till det nybildade affärsverket Svenska Kraftnät, samtidigt som Vattenfallsverket ombildades till det statligt ägda Vattenfall AB (prop. 1990/91:87 samt prop. 1990/91:49).

4

Det allra viktigaste motivet för bolagiseringen av Vattenfallsverket var enligt regeringen att förvaltningen av statens kapital skulle effektiviseras. Regeringen bedömde att Vattenfall AB skulle vara ett statligt helägt bolag under en övergångstid men att bolaget skulle kunna privatiseras i framtiden (prop. 1990/91:49).

Under 1992 beslutade riksdagen om mål och strategier för en elmarknadsreform. Målet med den kommande reformeringen var att ”genom ökad konkurrens nå ett mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser” (prop. 1990/92:133).

Regeringen ansåg att kraftföretagens nära samarbete med varandra, och det nära samarbetet mellan distributionsföretagen, hade

4

Redan 1988 togs de första stegen mot en bolagisering av Vattenfallsverket, genom att

Vattenfallsverket gavs större befogenheter att styra över sig själv och sin verksamhet samtidigt som regeringen strävade efter att ställa liknande avkastningskrav på verket som på privata företag med samma typ av verksamhet.

lett till en prisstelhet gentemot kunderna. Man trodde att ett införande av konkurrens i försäljningsledet skulle medföra en mer effektiv kostnadspress i produktionsledet, vilket i sin tur skulle effektivisera prisbildningen på el. Konkurrensen skulle även skapa förutsättningar för nya kontraktsformer för elleveranser, som skulle leda till dels att kundernas behov i större utsträckning skulle bli styrande, dels att underlätta tillträdet på marknaden för nya aktörer.

Nyckeln till ökad konkurrens ansågs ligga i att ledningsnäten var öppna, så att kraftproducenterna, elhandelsförsäljarna och kunderna kunde sluta kontrakt om leveranser. Eftersom nätverksamheten ansågs vara ett naturligt monopol skulle den även fortsättningsvis vara ett reglerat monopol (prop. 1990/91:133).

Ellagstiftningsutredningen redovisade våren 1993 i delbetänkandet Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68) ett förslag till ny ellagstiftning. Mot bakgrund av utredningens förslag beslutade riksdagen våren 1994 om ett nytt regelverk för elmarknaden som skulle träda i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:162). Syftet med reformen ändrades och målet var nu att skapa förutsättningar för konkurrens samt att kunder och leverantörer skulle ha möjlighet att ingå de affärskontrakt man fann lämpliga. Efter regeringsskiftet hösten 1994 beslutade riksdagen dock att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande. Motivet till detta var att ge den redan tillsatta Energikommissionen möjlighet att göra en konsekvensanalys av de nya reglerna för elmarknaden (prop. 1994/95:84).

Energikommissionen redovisade våren 1995 sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14). Med hänsyn till betänkandets överväganden bestämde riksdagen hösten 1995 om att de lagändringarna som beslutades på våren 1994 med vissa ändringar skulle träda i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:122).

Beslutet innebar omfattande ändringar i den gamla ellagen (1902: 71) och innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Beslutet innebar även att den tidigare lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (elhandelslagen) trädde i kraft. Dessutom fick en ny myndighet, Nätmyndigheten, i uppgift att bland annat utöva tillsyn av ellagens efterlevnad, utom i frågor som rörde elsäkerhet och driftsäkerhet hos det nationella elsystemet.

Elmarknadsreformen

Elmarknadsreformen genomfördes den 1 januari 1996 och den innebar att konkurrens infördes vid produktion av el och vid handel med el men att nätverksamheten blev ett reglerat monopol.

En av huvudprinciperna i elmarknadsreformen är att det ska vara en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan produktion av el eller handel med el, och å andra sidan nätverksamhet. All nätverksamhet ska ekonomiskt redovisas separat från annan verksamhet.

5

Skälet till

denna juridiska åtskillnad är att man ville undvika sammanblandning av de olika verksamheterna. De ekonomiska förhållandena i nätverksamheten ligger till grund för nättariffen, dvs. elkundernas betalning för tjänsterna i nätverksamheten, och utformningen av nättariffen står under offentlig reglering medan elproduktion och elhandel inte står under sådan kontroll. Det är därför viktigt att den reglerade nätverksamheten inte påverkas av förhållandena i den oreglerade elproduktionen eller elhandeln. På detta sätt minskar möjligheterna för korssubventionering mellan de olika verksamheterna.

I inledningsskedet baserades reformen på att samtliga kunder som ville byta elleverantör var tvungna att installera en timmätare för att mäta elförbrukningen. Kostnaderna för denna mätning förväntades dock bli så betungande för kunder med relativt låg elförbrukning att dessa skulle ha svårt att agera på en helt öppen marknad. Man antog att de i stället skulle bli beroende av sin gamla elleverantör som på så sätt skulle kunna behålla en monopolliknande ställning. För att ge dessa kunder, men även småskalig elproduktion, ett särskilt skydd under övergången till en fri elmarknad infördes därför ett system med leveranskoncession i samband med reformen. Leveranskoncessionen var ett tillstånd att bedriva kommersiell verksamhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Inom detta område fick koncessionshavaren ensamrätt att leverera el till de kunder som inte ville installera utrustning för timvis mätning. Elpriserna inom dessa områden skulle regleras och elförsäljningen skulle ske till skäligt pris. Tillsynen skulle utövas av Nätmyndigheten.

5

Det finns undantag från principen om åtskillnad, se ellagen (1997:857, 3 kap. 1 §). I ellagen

finns även särskilda regler om revision av nätverksamhet.

Det fortsatta arbetet med att förbättra marknadens funktion

Kravet att installera mätarutrustning begränsade rörligheten bland kunder med låg elförbrukning. För att i stället underlätta denna rörlighet infördes den 1 juli 1997 ett pristak på 2 500 kronor för timregistrerande mätutrustning, inklusive installation (prop. 1996/ 97:85). Tidigare hade kostnaden uppgått till mellan 5 000 och 8 000 kronor.

Hösten 1997 beslutade riksdagen om en ny ellag (prop. 1996/ 97:136). Den nya ellagen (1997:857) trädde i kraft den 1 januari 1998. Lagen innebar främst en språklig och redaktionell modernisering av den gällande lagstiftningen på elområdet, men även andra förändringar gjordes. Bland annat fördes bestämmelserna i 1902 års ellag och elhandelslagen samman. Dessutom fördes de bestämmelser som infördes som en följd av elmarknadsreformen över till den nya lagen. De sistnämnda bestämmelserna överfördes i stort sett oförändrade. Även vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen gjordes utifrån bland annat förslag i betänkandet Ny ellag (SOU 1995:108), betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet för Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104).

Under hösten 1998 beslutade riksdagen om att göra de ändringar i ellagen som krävdes för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (96/92/EG) daterade den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. elmarknadsdirektivet. Direktivet syftade till att öppna den inre marknaden för handel med el samtidigt som allmänhetens tillgång till grundläggande service garanterades. Målet var att den öppna marknaden skulle omfatta en tredjedel av de enskilda ländernas elkonsumtion senast sex år efter direktivets ikraftträdande. För att genomföra direktivet i Sverige behövdes bara en mindre komplettering i ellagen (prop. 1997/98:159). Utöver detta beslutade riksdagen om vissa ändringar i ellagen som syftade till att förbättra elmarknadens funktionssätt (prop. 1997/98:159).

Trots det pristak på timmätare som infördes sommaren 1997 var det olönsamt att byta elleverantör för de flesta hushåll och mindre elförbrukare. I november 1998 redovisade därför riksdagens näringsutskott, i samband med beredning av prop. 1997/98:159, sin uppfattning att kravet på timvis mätning för kunder med låg elförbrukning borde slopas och att bestämmelser om ett sådant slopande borde träda i kraft senast den 1 november 1999.

Vid denna tid arbetade Leveranskoncessionsutredningen med att utvärdera leveranskoncessionssystemet, och utredningen fick genom ett tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera olika konsekvenser av att undanta vissa elanvändare från kravet på timvis mätning. Utredningens analys redovisades i delbetänkandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Dessutom fick Svenska Kraftnät i uppdrag av regeringen att i samråd med Energimyndigheten föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skulle träda i kraft den 1 november 1999.

Det samlade utredningsarbetet låg till grund för regeringens proposition Införande av schablonberäkning på elmarknaden m.m. (prop. 1998/99:137). I denna proposition föreslog man ändringar i ellagen som syftade till att möjliggöra undantag från grundprincipen om timvis mätning för vissa elanvändare. För dessa elanvändare föreslogs att schablonberäkning i stället skulle tillämpas. I propositionen sades att ett införande av schablonberäkning skulle innebära att hela elmarknaden öppnades för konkurrens. Schablonberäkningen skulle på ett genomgripande sätt förändra förutsättningarna för den verksamhet som bedrevs med stöd av leveranskoncession. Därför föreslog regeringen att leveranskoncessionssystemet skulle avskaffas i samband med att schablonberäkningen infördes.

Riksdagen följde regeringens förslag, och lagändringarna trädde i kraft den 1 november 1999. På så sätt fick samtliga elkunder möjlighet att kostnadsfritt byta elleverantör och elhandelspriserna släpptes helt fria. Samtidigt togs särregleringen och den tillhörande tillsynen över elhandelspriserna bort.

Schablonberäkningen innebär att nätföretagen ska utföra timregistrerande mätning för all produktion och för all förbrukning med säkringsabonnemang som överstiger 200 A eller effektabonnemang som överstiger 135 kW. För elkunder under denna gräns behövs ingen timregistrering, utan förbrukningen kan mätas med traditionell mätutrustning.

6

Förbrukningen fördelas efter en s.k. förbruk-

ningsprofil som tas fram genom att man drar bort all timregistrerad förbrukning från inmatningen till nätet inom ett avgränsat område, ett s.k. schablonberäkningsområde. Avräkningen mellan dem som är balansansvariga baseras dels på timregistrerade mätvärden, dels på de andelar som tagits fram vid schablonberäkningen. Avräkningen sker i två steg, först preliminärt inför varje månad, sedan genom en slutlig avräkning 14 månader senare.

6

Med denna gräns omfattar schablonberäkningen cirka 99,5 procent av landets elkunder.

I november 1999 tillsatte regeringen Elnätsutredningen som skulle se över ellagens bestämmelser om nätverksamhet. I delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) föreslog utredningen bland annat åtgärder för att minska möjligheterna till korssubventionering mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet.

Regeringens proposition Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) innehöll förslag i den riktningen, bland annat att en ny nätmodell för reglering av nättariffernas skälighet ska införas. Man föreslog även åtgärder för att undvika korssubventionering, vilket i sin tur kan leda till för höga nätavgifter. Till exempel får inte nätägare och den konkurrensutsatta elverksamheten ha en gemensam verkställande direktör. Riksdagen avslog dock regeringens förslag i denna del, och riksdagen anmodade regeringen att göra en förnyad provning av frågan och återkomma till riksdagen med ett nytt förslag.

I sitt slutbetänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73) analyserar Elnätsutredningen bland annat frågor kring regler för särskild förvaltning av nätkoncession.

År 2001 tillsattes Elkonkurrensutredningen som fick i uppdrag att analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det behövdes kompletterande åtgärder för att kunna upprätthålla en fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer. I slutbetänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) kom utredningen fram till att prisbildningen och konkurrensen fungerade relativt väl, men att den ökande företagskoncentrationen var oroväckande. Utredningen ansåg bland annat att Energimyndigheten skulle ha en utökad expertroll inom elhandelsområdet. Myndigheten skulle bland annat kontinuerligt följa utvecklingen av prisbildningen och konkurrensen.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG kom i juni 2003. Tidigare samma år tillsattes El- och gasmarknadsutredningen. I deras uppdrag ingår bland annat att följa det pågående arbete inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas. I uppdraget ingår även att lämna förslag till lagstiftning och regelverk som krävs för att genomföra den europeiska gemenskapens reviderade el- och naturgasmarknadsdirektiv samt att utreda frågan om minskade möjligheter för korssubventionering mellan nätföretagen och den konkurrensutsatta delen av marknaden.

I sitt delbetänkande Europeisk harmonisering (SOU 2003:113) lägger utredningen förslag om bland annat att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el.

År 2003 trädde flera nya bestämmelser som gäller el från förnybara källor i kraft. Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft den 1 augusti 2003 och lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el trädde i kraft den 1 oktober 2003.

I El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknader – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) lämnas en rad förslag för att förbättra elmarknadens funktion. Utredningen föreslår bland annat att överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna förstärks. Energimyndighetens möjligheter att begära in information för tillsyn av elnäten föreslås även förbättras. Utredningen anser även att det ska krävas ett särskilt tillstånd för att vara verksam som elleverantör. Den som har ett sådant tillstånd ska regelbundet lämna information om priser och övriga avtalsvillkor till Energimyndigheten. El- och gasmarknadsutredningen anser att skatteskyldigheten för elskatt bör föras över från elleverantörerna till nätföretagen. För att underlätta administrationen av byten av ellevrantör föreslås införande av ett centralt anläggningsregister. Utredningen anser att det bör inrättas ett mer formaliserat samarbete mellan Energimyndigheten, Konkurrensverket och Finansinspektionen, detta för att förbättra marknadsövervakningen. Dessutom förslås skapandet av en nordisk samrådsgrupp.

Åtgärder för att öka flexibiliteten på efterfrågesidan

Energimyndigheten (2002a) kom i sin utredning Månadsvis avläsning av elmätare fram till slutsatsen att ökad flexibilitet på efterfrågesidan är en viktig förutsättning för att elmarknaden ska fungera. De fördelar med månadsvis avläsning som förs fram i utredningen är bland annat att räkningarna blir lättare att förstå, att kunden får betala för den faktiska förbrukningen och att kunden får en direkt återkoppling vid förändrad förbrukning.

De kunder som har möjlighet att påverka sin elanvändning kan sänka sina kostnader genom att förbrukningen mäts på rätt sätt och inte enligt en schablon. Exempelvis kan elkunder som har kombisystem välja att använda el på sommaren när elpriset är lågt och

alternativa bränslen på vintern när elpriset är högt. Energimyndigheten har uppskattat besparingspotentialen i energianvändandet till 1–3 procent om debiteringen baseras på faktisk förbrukning och månadsvis avläsning.

Leverantörsbyten kommer också att kunna ske smidigare, eftersom högst en månad gamla mätvärden alltid kommer att finnas tillgängliga. Det gör att kostnaderna för elleverantörerna att hantera kunderna kan minska. Kostnaderna för den tätare avläsningen kommer till största delen att belasta nätföretagen, men dessa kostnader är tänkta att beaktas i den ekonomiska bedömningen av nätföretagens tariffer.

Riksdagen har beslutat att krav på obligatorisk månadsvis avläsning av elmätarna för samtliga kunder ska införas från den 1 juli 2009 (prop. 2002/03:85). I praktiken betyder det att alla elmätare byts ut mot fjärravlästa mätare.

En gemensam nordisk elproduktionsmarknad

7 8

Som beskrivits i tidigare avsnitt har det förekommit utbyte av el mellan de nordiska länderna sedan lång tid tillbaka. Detta har främst skett genom de större nordiska elproduktionsföretagens samarbete inom den s.k. Nordelorganisationen. Fram till 1994 hade elproducenterna avtal om gemensam optimering av elproduktionen. Det var framför allt utbyten av tillfällig kraft inom ramen för produktionsoptimeringen som dominerade försäljningen producenterna emellan. Produktionsoptimeringen upphörde dock helt vid årsskiftet 1995/96 genom att en ny ellag trädde i kraft, vilken innebar helt nya förutsättningar för elmarknadsaktörerna.

Under 1990-talet har stora strukturella förändringar genomförts på de nordiska elmarknaderna. Marknaderna har reformerats på ett sådant sätt att elnäten har öppnats och konkurrens har införts i produktions- och försäljningsleden. Det finns stora överensstämmelser mellan de olika ländernas regelverk, framför allt avseende de grundläggande principerna. Principerna för elsamarbetet mellan de nordiska länderna fastslogs av de nordiska energiministrarna i ett gemensamt uttalande 1995.

7

På den nordiska elmarknaden ingår länderna Danmark, Finland, Norge och Sverige men

inte Island.

8

Om inget annat anges baseras detta avsnitt på prop. 1997/98:159 och Svensk Energi AB

(2001).

Liberaliseringen har pågått parallellt i de nordiska länderna men i olika takt. Norge påbörjade reformarbetet redan 1991; stamnätet och systemansvaret separerades då från Statkraft och drivs sedan 1992 av det statligt ägda monopolföretaget Statnett. Under 1995 infördes schablonavräkning, vilket innebar att alla kunder fick möjlighet att byta elleverantör utan kostnad.

Den finska elmarknadslagen trädde i kraft 1995. Det systemansvariga bolaget Fingrid är delvis privatiserat och ägs av institutionella investerare, kraftföretag och finska staten. Den finska elbörsen EL-EX startade 1996. Under 1998 köpte Finngrid hela börsen och sålde hälften av aktierna till Svenska Kraftnät. I slutet av 1998 infördes schablonavräkning och alla elkunder kan sedan dess fritt välja elleverantör.

Danmark fick en ny ellagstiftning 1998 som bland annat innebar att elmarknaden skulle öppnas för konkurrens i enlighet med EU:s elmarknadsdirektiv. Danmark är indelat i två geografiska områden – Väst- och Östdanmark – och två statligt ägda monopolföretag har systemansvar för respektive område. Den danska elmarknaden har öppnats upp i olika steg. Det sista steget togs 2003, vilket innebar att alla kunder i Danmark fick tillgång till elmarknaden. Under 2005 kommer de två systemansvariga företagen att slås ihop till ett bolag.

Tidigare drev Statnett Marked elbörsen i Norge, men 1996 öppnades börsen även för de svenska aktörerna som därmed fick möjlighet att delta i elhandeln på samma villkor som de norska aktörerna. Samtidigt öppnades ett handelskontor i Stockholm. Senare samma år köpte Svenska Kraftnät 50 procent av aktierna i elbörsen, och börsen ändrade namn till Nord Pool ASA – den nordiska elbörsen. Under 1998 utvidgades börsområdet till att också innefatta Finland, och under 1999 och 2000 utvidgades området ytterligare till att omfatta även Västdanmark (Själland) och Östdanmark (Jylland). Nord Pool organiserar bland annat en spotmarknad för fysiska leveranser av el inom det kommande dygnet.

Råkraftshandeln mellan de nordiska länderna är i hög grad integrerad. Överföringsbegränsningar mellan länderna gör dock att den nordiska elmarknaden relativt ofta delas upp i olika delmarknader, s.k. prisområden. Den nordiska marknaden handlar även råkraft med Polen, Tyskland och Ryssland.

I dag har alla nordiska elkonsumenter möjlighet att fritt välja elleverantör. Den nordiska elmarknaden är ännu så länge begränsad

så till vida att hushållskonsumenten endast kan köpa el av en leverantör inom det egna landet.

5.4. Marknadens utveckling efter liberaliseringen

5.4.1. Aktörerna på elmarknaden och deras roller

9

Elmarknaden består av verksamheterna produktion, överföring av el via elnät samt försäljning av elenergi. Produktionen är den process som omvandlar exempelvis vatten, uran, kol och gas till elenergi. Elledningarna på olika spänningsnivåer bildar sedan elnäten som knyter samman producenterna med konsumenterna, dvs. formar infrastrukturen på elmarknaden. Transmission är överföringen av den högspända elenergin på det nationella stamnätet och på regionnäten. Distribution är däremot överföringen av den lågspända elenergin på de lokala näten.

Liberaliseringen innebar att organisationen av de olika verksamhetsleden på elmarknaden förändrades i grunden. Tidigare var de olika leden vanligen integrerade i ett och samma företag utan att vara tydligt avgränsade från varandra. Numera är de olika verksamheterna klart definierade, även när de ingår i ett och samma företag. Dessutom är samtliga led utom nätverksamheten konkurrensutsatta. Därutöver har nya aktörer tillkommit, exempelvis elhandelsbolag och nya myndigheter.

De stora elproducenternas och nätägarnas tidigare självpåtagna ansvar regleras sedan elmarknadsreformen till stor del i lag. Tillsynen utövas av myndigheter i större utsträckning än tidigare. Den nuvarande elmarknaden och dess aktörer kan därför i huvudsak delas in enligt följande aktörer:

  • elproducenter
  • nätägare
  • elhandelsföretag
  • elanvändare/konsumenter
  • marknader för råvaruhandel.

9

Detta avsnitt bygger till stora delar på Elkonkurrensutredningens betänkande

Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7), men även på information från flera av aktörernas hemsidor.

Figur 5.1 Elmarknaden efter reformen 1996

Elproducenter

En elproducent framställer el och äger produktionsanläggningar. Producenten matar in den framställda elenergin i inmatningspunkter på elnätet och säljer elen till elhandelsföretag, elbörsen eller direkt till slutkunder.

Den största delen av svensk elproduktion är koncentrerad till Vattenfall, Fortum och Sydkraft som år 2003 stod för cirka 85 procent av den inhemska produktionen.

Nätägare

Nätägarna ansvarar för den fysiska överföringen av energin och transporterar elen från produktionsanläggningarna till elkonsumenterna via de olika elnäten.

En nätägare måste ha nätkoncession från Energimyndigheten, dvs. tillstånd att bygga och driva starkströmsledningar, för att bedriva nätverksamhet. De svenska elnäten är indelade i tre nivåer och har olika typer av ägare:

  • Stamnätet består av 220–400 kV-ledningar och knyter ihop stora produktionsanläggningar, regionnät och utlandsförbindelser. Det är på detta nät som den högspända elenergin trans-

Elproducent Omvandlar råkraft till el Säljer el Matar in el i elnäten

Marknader för råkraftshandel Elbörsen Nord Pool Bilaterala handelsavtal

Nätägare Transporterar el via elnäten

Elhandelsföretag Säljer el till elanvändare

Elanvändare Efterfrågar ljus, kraft, värme (hushåll, företag)

porteras. Stamnätet ägs helt av staten och förvaltas av affärsverket Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät har ensamt ansvar för drift och utbyggnad av stamnätet och för utlandsförbindelser.

  • På regionnäten överförs elen från stamnätet till lokalnätet men även direkt till elanvändare med stor förbrukning, exempelvis industrier. Nätet består av 40–130 kV-ledningar och ägs av de största elproducerande företagen Vattenfall, Sydkraft och Fortum, ett par stora kommuner samt industrier.
  • På lokalnäten distribueras elen till elanvändarna, exempelvis hushållen, inom ett visst område. Dessa lågspänningsledningar, som är på under 40 kV, ägs av cirka 200 nätföretag som antingen ingår i de kraftproducerande koncernerna, ägs av kommuner eller ägs av ekonomiska föreningar.

Priset för överföringen via elnäten, dvs. nättariffen, är reglerat och Energimyndigheten utövar tillsynen över nätföretagen.

Elhandelsföretag

Elhandelsföretaget kan ha flera olika roller på elmarknaden – som elåterförsäljare och producent men också som balansansvarig. Elhandelsbolaget köper in el från en elproducent eller på elbörsen Nord Pool för att sedan sälja den vidare till elanvändaren. Företaget kan även själv producera stora volymer av den el som säljs och därmed agera både som elproducent och elåterförsäljare.

Elhandelsföretaget konkurrerar med andra elhandelsföretag om elanvändarna. Det finns ingen prisreglering på denna del av elmarknaden, utan priserna sätts genom fri prisbildning på marknaden.

Elanvändare

Elanvändaren, dvs. elkonsumenterna, är allt från näringsidkare till hushåll. En elanvändare måste ha avtal med en elleverantör, dvs. ett elhandelsföretag, för att kunna köpa el. Elenergin transporteras via elnäten och elanvändaren har därför ett kund-/avtalsförhållande med nätägaren och betalar denne för transporten av elenergin. Betalningen tas ut i form av en nätavgift via elräkningen från elhandelsföretaget. Elanvändaren kan välja elhandelsföretag under förut-

sättning att detta företag finns på den gemensamma nordiska elmarknaden. Elanvändaren kan däremot inte välja nätägare.

Totalt finns det cirka 5,2 miljoner elabonnenter i Sverige. Ungefär 7 000 av dem har högspänningsabonnemang medan resten har lågspänningsabonnemang.

System- och balansansvariga

Eftersom elenergi inte går att lagra måste den produceras i samma takt som den används. För att elförsörjningen ska fungera väl är det därför viktigt att det finns ständig balans, både fysiskt och ekonomiskt, mellan utbud och efterfrågan på el. Svenska Kraftnät är systemansvarig myndighet på elmarknaden i Sverige och har det nationella ansvaret för att både den fysiska och ekonomiska balansen upprätthålls. Det är Svenska Kraftnät som upprätthåller den fysiska balansen, medan andra företag på elmarknaden i avtal med Svenska Kraftnät har tagit på sig ekonomiskt balansansvar för en eller flera elkonsumenter.

Att upprätthålla den fysiska balansen innebär att se till att produktion och import motsvarar konsumtion och export, dvs. att elsystemets kortsiktigt är i balans och att det svenska elsystemets anläggningar samverkar driftsäkert. För att denna balans ska kunna upprätthållas kontinuerligt måste det dock ständigt finnas information om kundernas elförbrukning, och det är nätägarna som har ansvaret för att mäta den produktion och förbrukning som går via deras nät samt rapportera dessa uppgifter till ekonomiskt balansansvariga företag.

För varje uttagspunkt på nätet ska det finnas en ekonomiskt balansansvarig, dvs. en aktör som ekonomiskt ansvarar för att produktion och förbrukning av el alltid är i balans inom det avtalade åtagande som aktören har. För att vara balansansvarig krävs att företaget har ett avtal om balansansvar med Svenska Kraftnät. Ett sådant avtal innebär att företaget ekonomiskt ansvarar för alla avvikelser mellan köp och försäljning av el. Svenska Kraftnät kontrollerar att de balansansvariga företagen följer avtalen.

Ett elhandelsföretag kan antingen ha balansansvar själv eller köpa tjänsten från ett annat företag, vanligen någon av de stora kraftproducenterna eller de övriga elhandelsföretagen. För närvarande finns det cirka 40 balansansvariga företag.

I Svenska Kraftnäts uppdrag ligger att koordinera elhandeln med den fysiska transporten av el, sköta den nationella balansavräkningen samt se till att de balansansvariga gör rätt för sig ekonomiskt. I systemansvaret ligger också att se till att summan av mätvärdesrapporteringen från nätägarna överensstämmer med landets faktiska energiomsättning.

Marknader för råvaruhandel

10

Den producerade elenergin kan handlas antingen direkt av elproducenterna eller på den nordiska elbörsen Nord Pool ASA. Cirka 30 procent av all fysisk elhandeln görs via elbörsen, och det är på denna börs som det marknadsmässiga råkraftspriset på el, dvs. systempriset, bestäms. De övriga 70 procenten av elhandeln görs upp i bilaterala kontrakt mellan köpare och säljare.

Nord Pool ASA

Den nordiska elbörsen Nord Pool ASA är ett norskt aktiebolag som ägs till 50 procent vardera av de norska och svenska systemoperatörerna Statnett SF och Svenska Kraftnät.

11

Elbörsen är en

marknadsplats för råvaruhandel med el i Danmark, Finland, Norge samt Sverige och den består av olika delmarknader. På spotmarknaden handlas el för fysisk leverans och på derivatmarknaden erbjuds finansiella instrument för prisriskhantering. Det finns även marknader för clearingtjänster och konsulttjänster.

För att handla på den finansiella marknaden krävs börsmedlemskap på Nord Pool Financial Market och clearingmedlemskap.

Nord Pool ASA har cirka 350 medlemsföretag. Det finns olika typer av medlemskap – dels beroende på vilken marknad företaget handlar på, dels beroende på i vilken utsträckning företaget är direkt inblandat i clearingen av genomförda avslut.

10

Detta avsnitt bygger på Elkonkurrensutredningens slutbetänkande Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) samt på ÅF-Energi & Miljö AB och TelgeKraft AB:s (2004) slutrapport Utredningen av råkraftsmarknaden gjord på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

11

Statnett Market bildades 1993 och är Nord Pools föregångare. Nord Pool fick auktorisation som börs 2002. Nord Pool äger i sin tur andelar i den tyska kraftbörsen EEX (European Energy Exchange).

Spotmarknaden På Spotmarknaden handlas el för fysisk leverans, och spotmarknaden består i sin tur av delmarknaderna Elspot och Elbas. Handeln på Elspot avser daglig fysisk handel med el som ska levereras under kommande dygn medan Elbas är en fysisk justeringsmarknad för handel med timkontrakt i Sverige, Finland och Själland under innevarande dygn.

Den finansiella marknaden På Nord Pools finansiella marknad för värdepappershandel kan aktörerna handla finansiella kontrakt upp till fyra år framåt i tiden. Handeln omfattar främst eltermin som består av s.k. futures- samt forwards-kontrakt men även av prisområdeskontrakt och eloptioner. De finansiella papperen används för prissäkring, riskstyrning samt spekulation, och värdet av dem bestäms av den förväntade prisutvecklingen på spotmarknaden.

Bilaterala marknaden/OTC-marknaden

Vid sidan av handeln på Nord Pool omsätts även bilaterala elkontrakt. Bilateral handel innebär att ett avtal om köp och försäljning antingen träffas direkt mellan två aktörer på marknaden eller via en mäklare på OTC-marknaden.

12

Marknaden omsätter fysiska och

finansiella elkontrakt samt andra riskhanteringskontrakt, men den utgör inte någon organiserad handelsplats.

5.4.2. Elanvändningen

13

Förbrukningen av el i Sverige har ökat totalt med 3,9 procent under perioden 1990–2003. Detta ska jämföras med BNP som ökat med 27,4 procent under samma period.

En prognos för elanvändningen från energimyndigheten visar att elanvändningen kommer att öka med knappt 0,3 procent per år mellan 2002 och 2010. Antagandena för denna prognos baseras på ekonomisk utveckling och oljeprisutveckling.

12

Med handel på en OTC-marknad (over the counter – över disk) avses affärer som sker utanför en börs eller någon annan marknadsplats.

13

Detta avsnitt bygger på information från Energimyndigheten (2003).

Elanvändningen har ökat i de övriga nordiska länderna under 1990-talet, men ökningstakten har mattats på senare år. I Finland och Norge står industrisektorn för en stor andel av den totala elanvändningen – 52 respektive 38 procent. Detta beror på att Finland och Norge, i likhet med Sverige, har en stor andel energiintensiv industri. Danmark har däremot en annan industristruktur, och där står industrin för 28 procent av elanvändningen. Där använder man i stället en större del i bostads- och servicesektorn – cirka 66 procent. En förklaring till detta är att jordbrukssektorn är relativt stor i Danmark.

5.4.3. Elproduktion

El produceras i många olika typer av kraftverk. I Norden utgör vattenkraft, kärnkraft och konventionell värmekraft de huvudsakliga produktionskällorna. Det finns även en mindre mängd oljekondenskraft, gasturbiner samt vindkraft. Den konventionella värmekraften producerar el genom förbränning av olika bränslen. I Norden används kol, olja, naturgas, torv samt biobränslen.

Det nordiska elförsörjningssystemet är mycket beroende av vattenkraftsystemen i Norge och Sverige. Vanligen samvarierar vattentillrinningen i de två länderna, vilket medför att vattenproduktionen på nordisk basis kan variera kraftigt mellan torra och våta år. Under ett normalår uppgår vattenproduktionen i Norden till cirka 180–190 TWh och utgör därmed cirka 55 procent av den totala elproduktionen.

Tabell 5.1 nedan visar fördelningen av elproduktionen i Norden. Notera att 1996 var ett extremt torrår och 2002 var ett våtår. Norge har närmare 60 procent av den installerade effekten av vattenkraft i Norden. Vattenkraften är också deras huvudsakliga kraftkälla. Sverige har 35 procent av vattenkraften i Norden och 75 procent av kärnkraften. Finland har 5 procent av vattenkraften, 25 procent av kärnkraften och cirka 40 procent av den konventionella värmekraften. Vattenkraften i Danmark är marginell. Däremot utgör deras produktion av konventionell värmekraft cirka 45 procent av den nordiska.

Tabell 5.1 Elproduktion i Norden år 1996 och 2002 TWh

Danmark 1996 2002

Finland 1996 2002

Norge 1996 2002

Sverige 1996 2002

Summa 1996 2002

Vattenkraft … … 13 11 103 130 51 66 167 207

Vindkraft

1 5 … … … … - 1 1 6

Kärnkraft 0 0 19 21 0 0 71 66 90 87

Kon. värmekraft 49 32 36 40 1 1 14 11 100 84

Kraftvärme industri 2 2 10 12

4 5 16 19

Kraftvärme fjärrvärme 15 30 12 15

7 6 34 51

Kondens inkl. gasturbiner 32 2 14 13 3 1 49 16

Total produktion 99 71 104 112 104 131 151 155 458 469

Användning 35 35 69 84 113 212 143 149 360 480

Import - export

-15 -2 4 12 9 -10 6 5 4 5

Anm. Punkterna visar att mängden är mindre än 0,1 TWh. Källa: Energimyndigheten 2003.

I Sverige utgör vattenkraft och kärnkraft ett normalår drygt 90 procent av den totala elproduktionen. Variationerna i elproduktionen förklaras därför främst av tillrinningen av vatten och användningen av kärnkraft. Tabell 5.2 nedan visar sammansättningen av elproduktionen såväl före som efter elmarknadsreformen 1996. Under ett normalår finns det kapacitet att producera 64,2 TWh vattenburen el. År 1996 var ett extremt torrår med en produktion på drygt 51 TWh, medan 2001 däremot var ett våtår med en hög vattenkraftsproduktion – 79 TWh. Tillgången till vattenburen el påverkar i sin tur i vilket utsträckning de övriga energikällorna utnyttjas. Kärnkraftsproduktionen var klart lägre 2000 än 1999. Det förklaras av att tillgången till vattenkraft var god, vilket ledde till låga elpriser och mindre behov av annan kraft. Enligt Energimyndigheten (2003) minskade producenterna också kärnkraftsproduktionen. Den första reaktorn i Barsebäck stängdes i november 1999 vilket även påverkade utnyttjandet av kärnkraften som energikälla.

Variationerna i vattentillgången gör det inte möjligt att utläsa om liberaliseringen har haft någon effekt på elproduktionen.

Tabell 5.2 Elproduktion i Sverige åren, 1990, 1995–2002 samt prognos 2010 TWh

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 2010

Vattenkraft 71,4 67,3 51,2 68,2 73,8 70,9 77,8 78,6 66,0 52,8 68,6 Vindkraft - - - 0,2 0,3 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 3,9 Kärnkraft 65,2 67,0 71,4 66,9 70,5 70,2 54,8 69,2 65,6 65,5 63,6 Kon. värmekraft 5,1 9,8 14,0 10,0 10,1 9,4 8,9 9,6 11,2 13,5 11,8 Kraftvärme industri 2,6 3,8 4,0 4,2 4,0 3,9 4,2 3,8 4,7 5,2 4,9 Kraftvärme fjärrvärme 2,4 5,8 7,1 5,6 6,0 5,6 4,7 5,7 6,0 7,6 6,8 Kondens inkl. gasturbiner 0,0 0,2 2,8 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,5 0,7 0,1 Total produktion 146,7 153,9 150,5 155,3 164,8 160,4 150,9 167,4 154,6 132,5 159,7 Total användning 139,9 142,2 142,7 142,6 144,0 143,5 146,6 150,5 148,7 145,1 152,0 Import - export -1,8 -1,7 6,1 -2,7 -10,7 -7,5 4,7 -7,3 5,4 12,8 4,2 * Preliminära uppgifter. Källa: Energimyndigheten (2003b).

5.4.4. Produktionskostnader och prisbildning

Vattenkraften har lägst rörliga kostnader i det nordiska elförsörjningssystemet

14

och är därför den produktionskälla som blir först

utnyttjad. Med stigande efterfrågan på el eller minskad tillgång till vattenkraft kommer sedan övriga kraftslag att tas i drift i stigande ”rörlig kostnadsordning”. Detta illustreras i figur 5.2 nedan. Efterfrågan på el är högre under vintern när värmeförbrukningen är som störst och lägre under sommaren. Det finns därför ett tydligt säsongsinslag med högre elproduktion under vintern.

14

Vindkraften har också mycket låg rörlig kostnad men den totala volymen är mycket liten i jämförelse med vattenkraften.

Figur 5.2 Principiell prisbildningsmodell för den nordiska råkraftsmarknaden

Källa: SOU 2002:7.

Systempriset på Nord Pool sätts genom ett aktionsförfarande där aktörerna lämnar köp- och säljbud. Dessa rangordnas sedan i prisordning så att det bildas en sälj- respektive köpkurva. Jämviktspriset sätts där dessa kurvor korsar varandra. Prissättningen baseras på marginalkostnadsprissättning, vilket innebär att priset ska vara lika med marginalkostnaden. Priset sätts utifrån produktionskostnaden i den dyraste anläggning som måste startas för att möta efterfrågan. Det innebär att om till exempel ett gasturbinkraftverk, som har bland de högsta rörliga kostnaderna, måste starta får även de kraftverk vars kostnader är lägre lika mycket betalt.

Råkraftspriset är i stor utsträckning beroende av vattentillgången i Norge och Sverige. När vattentillrinningen är hög är kostnaderna för den totala elproduktionen lägre än när vattentillgången är begränsad. De lägre produktionskostnaderna medför i sin tur lägre elpriser. När vattentillgången är låg stiger produktionskostnaderna och därmed elpriserna.

Under perioden 1998–2001 var elpriserna nedpressade till nivåer som tangerade de rörliga produktionskostnaderna för befintliga elproduktionssystem i Norden. Det var därmed inte lönsamt att investera i ny elproduktion. För att kraftföretagen ska ha drivkrafter att investera i ny kapacitet måste de framtida intäkterna från försäljningen av kraft överstiga anläggningens kapital- och driftskostnad.

Utbud

Import Olja

Vatten

Kärn

Kol

Gas

Efterfrågan

sommar

Efterfrågan

vinter

Marknadspris

Pris

Kvantitet

Energimyndigheten (2003) har beräknat de ungefärliga totala produktionskostnaderna för ny elproduktion. I dessa beräkningar ingår rörliga kostnader, kapitalkostnader och övriga fasta kostnader. Siffrorna ska dock tolkas med försiktighet.

Figur 5.3 Totala produktionskostnader för ny elproduktion och spotpris på Nord Pool Öre/kWh

Källor: Energimyndigheten (2003) samt Nord Pool.

5.4.5. Effektbalansen

Innan elmarknaden liberaliserades fanns det ett betydande kapacitetsöverskott i elförsörjningen. Leveranssäkerhetskriterier avgjorde hur mycket reservkraft som skulle finnas, och producenterna fick betalt både för att hålla kapacitet tillgänglig och för att producera energi. Det fanns dessutom också ett åtagande inom elbranschen att se till att den tillgängliga kapaciteten inom landet var tillräcklig. Denna överkapacitet var dock förenad med kostnader. Enligt en överslagsberäkning gjord på Vattenfall uppgick kostnaden för det gamla leveranssäkerhetskriteriet till storleksordningen 2 öre/kWh (ECON 2004).

Efter liberaliseringen är det i stället ekonomiska kriterier som avgör hur mycket reserveffekt som ska finnas. På den konkurrensutsatta marknaden, där producenterna bara får betalt för den energi som produceras, har därför den installerade kapaciteten minskat, se tabell 5.2 ovan. Det är framför allt oljekondensanläggningarna och

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Spotpris 04-11 Spotpris 98-01

Vattenkraft Oljekondens Naturgaskombi

Kolkondens

Vindkraft

Fliskondens

Kraftvärme

lägsta

högsta

gasturbinerna som har tagits ur drift, vilka tidigare användes under perioder med sträng kyla. Dessutom har Barsebäck I avvecklats. Totalt har drygt 2 000 MW i produktionskapacitet försvunnit under perioden 1996–2003 – från 34 158 till 33 361 MW, exklusive Svenska Kraftnäts reservkapacitet. Om hänsyn tas till reservkapaciteten har närmare 800 MW försvunnit. Samtidigt har elförbrukningen fortsatt att öka.

Det finns inget regelverk på dagens elmarknad som ger aktörerna något direkt ansvar för att långsiktigt garantera att elbalansen upprätthålls. Det enda direkta ansvar som finns uttalat i ellagen är att Svenska Kraftnät har det kortsiktiga, övergripande ansvaret för att upprätthålla balans mellan produktion och förbrukning av el i landet, det s.k. systemansvaret. Marknaden själv ska via prisbildningen generera tillräckligt med kapacitet för att klara de högsta förbrukningstopparna. När det inte finns ledig kapacitet i systemet ska priset stiga så pass mycket att vissa elkonsumenter väljer att minska sin förbrukning.

Utvecklingen efter elmarknadsreformen visar att effektbalansen i Sverige har försvagats och att risken för att effekten inte ska räcka till har ökat. Svenska Kraftnät gjorde inför vintern 2000/2001 bedömningen att effektbalansen var oroväckande svag och riskerade att inte räcka till om det blev mycket kallt vintertid. Svenska Kraftnät har därför de senaste åren på uppdrag av regeringen upphandlat effektreserver. Svenska Kraftnät fick i november 2001 i uppdrag att, tillsammans med Energimyndigheten och representanter för elbranschen, utforma ett system som skulle säkra effektbalansen både på kort och på lång sikt. I oktober 2002 lämnade Svenska Kraftnät utredningen Effektförsörjning på en öppen elmarknad till regeringen (Svenska Kraftnät 2002a), där man föreslog att en centralt upphandlad effektkapacitet skulle behållas som en övergångslösning under de närmaste åren. På sikt skulle dock aktörerna på elmarknaden själva ta ansvar för att effektbalansen upprätthålls.

Efter regeringens proposition Vissa elmarknadsfrågor (prop. 2002/ 03:85) beslutade riksdagen att Svenska Kraftnät under en övergångsperiod ska ansvara för att hålla en effektreserv tillgänglig. Detta ska ske genom att man träffar avtal med dels elproducenter om ökad produktion, dels stora elanvändare om minskad elförbrukning. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2003 och gäller fram till utgången av februari 2008 då en marknadslösning ska ha utvecklats.

5.4.6. Överföringsförbindelsernas betydelse

15

Norden har inget gemensamt stamnät utan det finns ett stamnät i respektive land, med undantag av Danmark som har två stamnät. Import och export av el mellan länderna sker via överföringsförbindelser på stamnätet, och det finns ett stort antal sådana överföringsförbindelser på den nordiska marknaden. Sveriges totala överföringskapacitet uppgår i dag till 9 000 MW, vilket motsvarar en tredjedel av landets maximala effektbehov.

De nordiska länderna har även överföringsförbindelser med Polen, Tyskland och Ryssland; exempelvis går förbindelserna Baltic Cable och SwePol Link mellan Sverige och Tyskland respektive Polen.

Samtliga förbindelser inom börsområdet används för handel på spotmarknaden. Systemoperatörerna meddelar Nord Pool hur stor kapacitet som finns tillgänglig, och Nord Pool fördelar handelskapaciteten samtidigt som det sker handel på Elspot. Handeln på förbindelserna till länderna utanför börsområdet, dvs. ledningarna till Polen, Ryssland och Tyskland, sker via bilaterala avtal och ett auktionsförfarande av handelskapacitet.

Flaskhalsar

De nordiska stamnäten är väl utbyggda men de klarar inte alla behovssituationer. Vid hög belastning blir det trängsel i stamnätet och flaskhalsar kan uppstå, vilka kan vara antingen temporära eller strukturella. De temporära kommer ofta av underhållsarbete, tekniskt fel eller speciella marknadsförhållande. De strukturella flaskhalsarna är däremot en följd av att kapaciteten i kraftnäten brister samt av att lokaliseringen av produktion och konsumtion skiljer sig åt. Ett exempel på det senare är att elen i Sverige till stor del produceras i norr medan den konsumeras främst i de södra regionerna.

Hantering av flaskhalsar

Riktlinjerna för hantering av flaskhalsar baseras på EU:s eldirektiv (2003/54) som trädde ikraft den 1 juli 2004. Utöver dessa riktlinjer gäller generell konkurrenslagstiftning.

16

15

Detta avsnitt baseras på Nordel (2004a) och (2204b), Nordel (2003) samt ÅF-Energi & Miljö AB och TelgeKraft AB (2004), om inget annat anges.

De nordiska länderna har ett gemensamt regelverk men man gör olika tolkningar av det. Tillsammans har systemoperatörerna genom den gemensamma samarbetsorganisationen Nordel

17

arbetat fram

en nordisk regelsamling, the Nordic Grid Code, som harmoniserar de olika regelverken.

18

Syftet är att koordinera nordisk drift och

planering mellan de systemansvariga företagen för att förbättra elmarknadens funktion, särskilt vid belastningstoppar.

Energimyndigheten har på uppdrag av den svenska regeringen belyst konsekvenserna av olika metoder för flaskhalshantering i det svenska överföringsnätet (Energimyndigheten, 2004f).

Prisområde

För att hantera flaskhalsarna delas den nordiska marknaden in i delmarknader, s.k. prisområden eller elspotområden. När detta sker utgör Finland och Sverige ett prisområde vardera, medan Danmark delas in i två områden. Norge kan vid dessa tillfällen bestå av upp till fyra prisområden.

De systemansvariga i respektive land meddelar Nord Pool dagligen den aktuella kapaciteten i näten. Om handeln på spotmarknaden indikerar att överföringskapaciteten inte räcker till för att upprätthålla ett gemensamt pris, dvs. systempriset, på hela den nordiska marknaden delas elmarknaden in i olika delmarknader. För att justera elflödet mellan områdena låter man priserna i de olika områdena bestämmas av produktion och förbrukning inom respektive område samt över tillgänglig överföringskapaciteten mellan områdena. Vid tillfällen då överföringskapaciteten inte är tillräcklig för att uppnå lika priser mellan områden blir elpriset i importområden högre än systempriset och i exportområden blir priset lägre. Justeringen sköts av systemansvariga genom att de köper produktion motsvarande flaskhalsens kapacitet i lågprisområdet

16

Enligt förordning (1228/2003) som tillhör eldirektivet ska endast marknadsmässig hantering tillämpas. Anledningen är att man anser att marknadspriset är den styrsignal som bäst avspeglar det verkliga knapphetstillståndet i effektbalansen. Denna förordning förväntas träda i kraft den 1 januari 2005.

17

Nordel bildades 1963 som ett organ för elsamarbetet i Norden. Man har spelat en viktig roll, bland annat i frågor om produktionsoptimering i de nordiska elsystemen. Numera har Nordel till uppgift att ge råd och rekommendationer för att skapa ett effektivt nordiskt elsystem.

18

Regelsamlingen ställer grundläggande gemensamma krav och procedurer som styr drift och utveckling av elkraftsystemet. Regelsamlingen består av bland annat allmänna bestämmelser för samarbetet och regler för planering, drift samt anslutning.

och säljer den i högprisområdet. Systemoperatörerna tar ut en kapacitetsavgift för denna justering, vilket genererar intäkter till dem och kostnader för marknadsaktörerna.

Mothandel

Mothandel används under leveranstimmen för att avlasta flaskhalsar antingen inom landet eller inom ett fastställt prisområde. Produktionen regleras upp eller ned genom s.k. mothandel, och detta sker genom bud på balanstjänsten. Buden är första hand avsedda för att balansera elsystemet, men eftersom de även innehåller geografisk information kan de också användas för att hantera flaskhalsar. Om flödet genom en flaskhals överskrider den tillåtna gränsen beställer nätoperatören uppreglering av produktion nedanför flaskhalsen och nedreglering ovanför flaskhalsen.

Denna metod för att reglera flaskhalsar innebär att importen och exporten begränsas. Metoden kallas även att flytta en flaskhals till gränsen, dvs. att den systemansvarige hanterar en intern flaskhals genom att begränsa den tillgängliga överföringskapaciteten mellan det egna och andra prisområden. Metoden används på samtliga nordiska marknader men det har ifrågasatts om Svenska Kraftnät använder metoden i alltför stor utsträckning.

Effekter av en uppdelad elmarknad

När elmarknaden delas upp i delmarknader minskar antalet aktörer inom respektive område och de kvarvarande aktörerna får därmed större marknadsandelar. Det medför i sin tur att konkurrensen minskar och att risken för utövande av marknadsmakt ökar. ÅF-Energi & Miljö AB och TelgeKraft AB (2004) har på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen intervjuat elhandlare, elproducenter, industrier och myndigheter om deras syn på flaskhalshanteringen. Givet elmarknadens nuvarande struktur, med ett fåtal stora och dominerande aktörer, anser de tillfrågade att det är viktigt att den nordiska elmarknaden hålls samman i så stor utsträckning som möjligt.

Hur ofta den nordiska marknaden delas upp i prisområden varierar från år till år, främst beroende på nederbörden. Under 2001 var Norden ett gemensamt prisområde ungefär hälften av tiden, vilket

kan jämföras med 2003 när det fanns ett enhetligt pris i de olika delområdena ungefär en tredjedel av tiden, se tabell 5.3. Resterande tid var den nordiska marknaden uppdelad i två eller fler regionala prisområden.

Tabell 5.3 Procentuell andel tid med gemensamt pris på Nord Pool

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 59,4 43,7 43,2 19,4 51,1 35,0 27,3 Källa: Energimyndigheten (2004d).

Prisområdet Sverige är det område som varit helt avskilt från övriga prisområden kortast tid under de senaste åren. Vanligtvis bildar Sverige ett gemensamt prisområde med antingen Östdanmark eller Finland. Under 2003 utgjorde Sverige och Själland ett och samma prisområde med ett enhetligt pris under 98 procent av tiden. Under större delen av året sammanföll Stockholmspriset med något annat område; Stockholmspriset avvek från systempriset under mer än 60 procent av tiden 2003.

Tabell 5.4 Procentuell andel av tiden som områdespriserna sammanföll med systempris respektive andra områdespriser under 2003

Stockholm Oslo Helsingfors Köpenhamn Århus System Stockholm - 73,5 70,8 98,0 48,4 37,5 Oslo 73,5 - 50,4 72,2 41,0 37,5 Helsingfors 70,8 50,4 - 69,3 36,5 37,5 Köpenhamn 98,0 72,2 69,3 - 47,4 36,8 Århus 48,4 41,0 36,5 47,4 - 21,3 System 37,5 37,5 37,5 36,8 21,3 - Källa: Energimyndigheten (2004c).

En viktig förutsättning för en väl fungerande elmarknad är transparenta och icke-diskriminerande regler som medför ett optimalt utnyttjande av överföringskapaciteten. Eftersom flaskhalsar hanteras på olika sätt innebär det olika förutsättningar i de olika länderna för marknadens aktörer. Systemoperatörernas hantering med att begränsa import och export inför handeln på elspot innebär att förbindelserna inte utnyttjas fullt ut, vilket stör prisbildningen på Nord Pool.

Prisområdesindelningen medför också att marknadens aktörer måste hantera risken för att det uppstår prisområdesdifferenser.

Systempriset är referens för finansiella produkter, medan kostnaden för fysisk kraft bestäms av områdespriserna. För att hantera denna risk finns prissäkringar för prisområdesdifferensen (CDF). Dessa handlas dock i stor utsträckning via mäklare, eftersom Nord Pool endast tillhandahåller sådana kontrakt för kortare perioder.

Uppdelningen i prisområden kan hämma likviditeten på den finansiella marknaden, eftersom många aktörer väljer att prissäkra sig bilateralt i sitt eget prisområde. Det innebär också att likviditeten splittras upp på olika bilaterala prisområdeskontrakt i stället för att samlas på Nord Pools systempriskontrakt.

En positiv effekt är dock att prisområden ger prissignaler till marknadens aktörer var under- och överskottsområden är belägna, vilket kan ge drivkrafter till utbyggnad och efterfrågeanpassningar i underskottsområden.

Åtgärder för att minska effekterna av flaskhalsar

Det finns olika möjligheter att minska effekten av uppdelning i prisområden. De främsta möjligheterna är att:

  • bygga ut överföringskapaciteten inom och mellan länderna
  • optimera utnyttjandet av befintlig överföringskapacitet
  • bygga ut produktionskapaciteten i områden med underskott.

Utbyggnad av överföringskapacitet i Norden

Enligt många aktörer är en utbyggnad av överföringskapacitet det bästa sättet att minska uppkomsten av flaskhalsar. En utbyggnad av överföringsförbindelserna medför dock stora kostnader och kan därför inte alltid motiveras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För att få en väl fungerande nordisk elmarknad är det av stor betydelse att utbyggnaden inte sker ur ett nationellt, utan i ett nordiskt perspektiv. De systemansvariga i Norden har därför tagit fram en gemensam plan för utvecklingen på den nordiska marknaden fram till 2005 respektive 2010 – Systemutvecklingsplan 2002 (Nordel, 2002). De prioriterade förbindelserna är Fenno-Skan mellan Sverige och Finland, Nea-Järpströmmen mellan Sverige och Norge, ledningar i Mellan- och Sydsverige, från Hallsberg till Malmö, som behöver bytas ut samt Skagerrackförbindelsen mellan Norge och västra Danmark.

Optimering av utnyttjande av överföringskapacitet

En metod för att minska risken för onödig uppdelning av elmarknaden är att optimera utnyttjandet av befintlig överföringskapacitet. Det finns olika sätt att göra detta. De alternativ som tas upp i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och gasmarknader – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) är följande:

  • ett tydligare regelverk för hantering av flaskhalsar
  • ändrad prisområdesindelning
  • utökad mothandel
  • utökad handel på Elbas.

Utbyggnad av produktionskapaciteten i underskottsområden

De strukturella flaskhalsar som finns i Norden beror, som tidigare nämnts, både på nätets utbyggnadsnivå och på lokalisering av produktion och förbrukning i nätet. De flesta flaskhalsarna i det nordiska systemet återfinns i de södra delarna av området. Detta kan förklaras med att en stor del av produktion finns i de norra delarna medan elförbrukningen är större söderut, vilket leder till stora behov av att föra kraft från norr till söder. Om ny produktionskapacitet skulle tillföras de områden som i dag har ett underskott på energi, det vill säga södra Sverige och södra Norge, skulle behovet av överföring vid vissa av de trånga snitten kunna minskas, vilket skulle minska effekten av flaskhalsarna.

Enligt prognosen i Nordels systemplan förväntas dock större utbyggnader ske i mellersta och norra Norge (gaskraft) och i Finland (kärnkraft). Vidare påverkar stängningen av Barsebäck försörjningen i den södra delen av Sverige.

5.4.7. Konkurrensutvecklingen

Marknadskoncentration

I det här avsnittet beskrivs förändringarna i koncentrationen på elmarknaden utifrån ägarstrukturen i produktions- och elhandelsleden men även i nätverksamheten. Där information finns tillgänglig beskrivs även dessa förändringar på nordisk nivå och på EUnivå.

Produktionsledet

Sverige Elproduktionen i Sverige är i hög grad koncentrerad till ett fåtal företag; tabell 5.5 nedan visar de största elproducenterna i Sverige under perioden 1996–2002. Vid liberaliseringen 1996 var det 7 elproducerande företag som dominerade elmarknaden, men genom olika fusioner under årens lopp hade antalet minskat till 4 bolag 2004.

19

Notera att de 3 största företagen – Vattenfall, Sydkraft och

Fortum – stod för cirka 85 procent av produktionen 2002. Svenska staten äger 100 procent av Vattenfall och är därmed alltjämt den störste ägaren av svensk kraftproduktion.

Tabell 5.5 De största elproducenterna och deras elproduktion i Sverige åren 1996–2002 TWh

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Procentuell förändring 1996–2002

Vattenfall 71,3 73,5 75,6 79,6 69,3 76,6 70,3 -1,4 Sydkraft (EO.N, Statkraft)

24,7 28,2 30,4 27,5 27,2 32,7 28,5 15,4

Fortum* - - - - 6,4 7,3 24,5 -3,9 Stora Enso 5,3 6,1 6,7 6,0 - - - - Birka Energi - - - 21,0 21,4 22,3 - - Stockholm Energi

10,4 9,7 11,1 - - - - -

Gullspångs Kraft

9,8 10,5 11,3 - - - - -

Skellefteå Kraft 2,2 2,5 2,7 3 2,9 3,7 3,4 54,5 Graninge (EO.N) 1,8 2,5 2,9 2,6 3,2 3,6 2,4 33,3 Summa 125,5 133 140,7 139,7 130,4 146,2 129,1 2,9 Totalt i Sverige 136,0 145,2 154,6 150,9 140,1 157,8 143,4 5,4 Andel av total produk 92,3 91,6 91,0 92,6 93,1 92,6 90,0 -2,3 Anm. Produktionssiffrorna är exklusive minoritetsandelar. Arrenderad kraft är medräknad hos det företag som disponerar kraften. *För 2002 finns en viss osäkerhet kring siffran på grund av fusionen med Birka Energi. Källa: Energimyndigheten, (2003).

Tabellen ovan visar att de dominerande bolagens respektive andel av marknaden har ändrats något mellan 1996 och 2003. Som framgår av Elkonkurrensutredningens betänkande (SOU 2002:7) har det däremot skett större förändringar i ägandet av bolagen. Förvärven

19

År 1998 bildades det kommunalägda Birka Energi genom fusion av de kommunala företagen Stockholm Energi och Gullspångs Kraft. År 2001 köptes Birka Energi köptes upp av finska Fortum. År 2004 köpte Sydkraft Graninge.

har ökat den vertikala integrationen. Företagen ägnar sig inte bara åt elproduktion utan säljer även el till slutkunder eller bedriver nätverksamhet inom koncernen.

Även den horisontella integrationen har ökat. Bolagen har bland annat förvärvat fler produktionskällor och tagit sig in på telekommarknaden. Samtidigt har korsägandet ökat, dvs. att ett företag äger aktieandelar i ett konkurrerande företag. Det har även skett en internationalisering som har verkat i två riktningar:

  • Utländska företag har förvärvat betydande aktiekapital i de svenska bolagen; exempelvis äger den tyska koncernen EO.N Energie 55,2 procent av Sydkraft och 97,5 procent av Graninge. Dessutom ingår 43 procent av Sydkraft i norska Statkraft. Finska Fortum äger numera både Stora Ensos kraftbolag och Birka.
  • Parallellt har svenska företag förvärvat utländska företag. Vattenfalls köp av bolag i Polen och Tyskland är exempel på detta. År 2002 uppgick Vattenfalls marknadsandel av den tyska elproduktionen till 16 procent. Mätt i TWh är Vattenfalls elproduktion i Tyskland mer än sju gånger större än deras produktion i Sverige.

Figur 5.4 nedan visar hur inslaget av utländskt ägande har ökat i Sverige från drygt 10 procent till 40 procent under 1996–2002. Huvuddelen av de kraftbolag som sålts i Sverige under denna period har varit kommunalt ägda; andelen kommunalt ägd kraftproduktion har minskat från närmare 25 procent till nästan 10 procent. Kategorin Övriga har också minskat – från cirka 15 procent till ungefär 5 procent. I denna grupp ingår bland annat ekonomiska föreningar.

Figur 5.4 Fördelningen av ägandet av elproduktion i Sverige åren 1996– 2003

Källa: Svensk Energi (2004).

Norden

20

Tabell 5.6 nedan visar att de största aktörerna på den nordiska marknaden är Vattenfall, Fortum, och Statkraft. Tillsammans utgjorde deras marknadsandelar 47 procent av den nordiska produktionen 2001. Ett annat vanligt mått för att mäta koncentrationsgraden på marknaden är olika varianter av Herfindahl-Hirschmanindex (HHI). HHI är summan av företagens kvadrerade marknadsandelar.

21

Indexet varierar mellan 0 och 10 000, och

ju högre indexvärde, desto högre marknadskoncentration. Ett indexvärde på 10 000 motsvarar en monopolmarknad. Enligt riktlinjer i merger guidlines (US department of justice) anses en marknad med ett HHI som är lägre än 1 000 inte vara koncentrerad. Om HHI ligger i intervallet 1 000–1 800 anses marknaden vara måttligt koncentrerad. Ett indexvärde över 1 800 indikerar att marknaden är koncentrerad. Tabell 5.6 nedan visar att de respektive inhemska marknaderna i Norden är koncentrerade. På nordisk nivå är dock

20

Detta avsnitt baseras på Energimyndigheten (2003).

21

Eftersom Herfindahl-Hirschmanindex (HHI) innebär att respektive företags marknadsandelar kvadreras får stora andelar större betydelse än mindre andelar. Om två företag till exempel har 20 procent vardera av marknaden blir HHI 20

2

+ 20

2

= 400 + 400 = 800.

Om ett företag har 40 procent av marknaden blir HHI 40

2

= 1 600.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Övriga

Utländska ägare

Kommuner

Svenska Staten

HHI 892, vilket tyder på att den gemensamma marknaden inte är koncentrerad.

Tabell 5.6 Nordens 15 största elproducenter och deras elproduktion Andel av produktionen samt Herfindahl-Hirschmanindex för 2001.

Producent Elproduktion

(TWh)

Andel i Norden

(%)

HHI för Norden

Totalt Sverige

158

41

2893

Vattenfall 75 19 376 Sydkraft* 33 8 69 Totalt Norge 122 31 1 634 Statkraft 45 12 133 E-CO 10 3 7 Norsk Hydro 10 3 6 BKK 8 2 4 Agder Energi 8 2 4 Lyse Energi 6 2 2 Vannkraft Öst 5 1 2 Totalt Finland 72 19 1 766 Fortum** 61 16 244 Teollisuuden Voima 15 4 15 Pohjolan Voima 8 2 4 Totalt Danmark 36 9 4 844 Elsam 15 4 14 Energi E2 12 3 9 Totalt Nordens 15 315 61 största elproducenter Totalt Norden 388 100 892 * Sydkraft ägs av tyska EO.N Energie och norska Statkraft SF. ** Fortum har även produktion i Sverige vilket påverkar marknadsandelen. Källor: Nordel (2003) och Nordic Competition Authorities (2003).

När ett företag äger delar av ett konkurrerande företag, s.k. korsägande, kan företaget ha ett intresse av att vinstmaximera även det konkurrerande företaget. Korsägande kan ge företaget en viss kontroll över det konkurrerande företaget, vilket gör det möjligt att koordinera de båda företagens aktiviteter på marknaden. Det medför i sin tur att ägarens drivkrafter för konkurrens mellan de företag som ingår i ägarens portfölj minskar. Ägarsambandet mellan företag är därför betydelsefullt när marknadskoncentrationen analyseras.

Det finns inget ägarsamband mellan de tre största bolagen Vattenfall, Fortum och Statkraft. Däremot äger Statkraft betydande andelar i Sydkraft (45 procent), E-CO (20 procent), BKK (50 procent), Agder Energi (46 procent) och Vannkraft Öst (13 procent). Andra ägarsamband av betydelse är Fortums och Pohjolan Voimas

gemensamma ägande i Tellisuuden Voima. Bolagens andelar uppgick till 27 procent vardera 2001.

Tabell 5.7 nedan visar det justerade HHI med hänsyn tagen till olika former av indirekt ägande. Båda indexen är justerade så att de tar hänsyn till direkt och indirekt ägande. HHI

ic

tar dessutom hän-

syn till att flera minoritetsägare av ett företag kan gå samman för att rösta igenom ett förslag. Indexen antar höga värden för de enskilda länderna och visar att det råder marknadskoncentration. Däremot tyder indexet på att koncentrationen är måttlig på den nordiska marknaden.

Tabell 5.7 Herfindahl-Hirschmanindex justerat för olika former av indirekt ägande; beräkningarna är baserade på uppgifter om marknadsförhållandena 2001

HHIc HHIic Sverige 2 923 2 988 Norge 1 980 3 325 Finland 2 037 3 005 Danmark 4 844 4 844 Norden 989 1 138 Källa: Nordic Competition Authorities (2003)

.

Europa

22

Marknadsstrukturen i Europa har förändrats påtagligt under senare år. Till följd av liberaliseringen av elmarknaderna, och behovet av att bryta upp nationella monopol eller vissa aktörers dominerande ställning, har många länder valt att privatisera företag som tidigare varit helt eller delvis statsägda. Exempel på detta är Enel i Italien, Endesa i Spanien, EDP i Portugal och Fortum i Finland. Den franska regeringen har för avsikt att privatisera EdF under 2004– 2005, vilket innebär att Vattenfall framledes kommer vara det enda stora europeiska energiföretaget som fortfarande är helstatligt ägt.

För att bli tillräckligt stora för att konkurrera på den europeiska elmarknaden har flera företag vuxit, främst genom företagsförvärv. De aktörer som på grund av sin storlek hindrats från att växa på

22

Detta avsnitt baseras på Vattenfalls årsredovisning för 2003, om inte annat anges.

den egna inhemska marknaden har i stället köpt upp utländska bolag och på så sätt blivit internationella aktörer.

Tabell 5.8 ger en översikt av några av de större företagsförvärven som gjort under senare år. Notera dock att det inte enbart rör sig om förvärv av produktionsbolag utan även av nätföretag och elhandelsbolag.

Tabell 5.8 Några av de större företagsförvärven på den europeiska elmarknaden under senare år

Köpare

Sverige Vattenfall

Frankrike EdF

Tyskland E.ON

Finland Fortum

Tyskland RWE

Frankrike SUEZ

Uppköpta företag

Polen Storbritannien Sverige Sverige Tyskland Belgien EW GZE

Graninge Sydkraft

Birka Energi Gullspång

Tractebel Electrabel

London Electricity EPN Distribution SEEBOARD

VEW Fusionerat med RWE

Tyskland

Tyskland Storbritannien Frankrike

Innogy Thames Water

Compagnie de Suez Lyonnaise de Eaux Fusionerade med Suez

Bewag HEW Laubag VEAG

Ruhrgas Veba Viag Fusionerade med E.ON

Storbritannien Tjeckien Powergen TWU Europé

Transgas

Antal kunder(miljoner)

5,7 47

varav 31 i Frankrike

25 1,4 12,6 ?

Källa: Vattenfall (2003).

Franska EdF hade flest antal kunder på den europeiska marknaden 2003 – 47 miljoner. Det kan jämföras med Vattenfalls 5,7 miljoner kunder (varav närmare 900 000 i Sverige). Andra företag med stort antal kunder är italienska Enel med 30 miljoner kunder och spanska Endesa med 10 miljoner kunder i Spanien och lika många i Latinamerika. Vattenfall är den enda av de nordiska aktörerna som verkar utanför den nordiska marknaden.

Elhandelsledet

Marknaden för försäljning till slutkund är i huvudsak svensk, inte nordisk. Därför behandlas inte utvecklingen i de övriga nordiska länderna separat.

Förändringar i ägandet Elhandelsbolagen blev ett självständigt led på elmarknaden i och med reformen 1996. Tidigare var de en integrerad del av produktions- och nätverksamheten. Elhandelsledet har inte präglats av en lika hög grad av koncentration som produktionsledet. År 1996 svarade de tre största eldistributörerna, Vattenfall, Sydkraft och Fortum, för 30 procent av marknaden, varav Vattenfall hade den största marknadsandelen med 17 procent.

Trenden är liksom i produktionsledet ökad marknadskoncentration. De 221 elhandelsföretag som fanns när reformen genomfördes 1996 har minskat till 97 företag 2004.

23

Den ökade marknads-

koncentrationen är dock ingen ny företeelse utan har pågått kontinuerligt under en mycket lång tid. I mitten av 1950-talet fanns det drygt 1 500 företag som distribuerade eller sålde el, medan motsvarande antal var drygt 500 i mitten på 1970-talet.

Fram till reformen var koncentrationsökningen en medveten statlig strategi för att skapa större och effektivare enheter i eldistributionsledet. Strukturomvandlingen har dock fortsatt men den bakomliggande drivkraften har förändrats. Elhandelsföretagen är numera konkurrensutsatta och har bildat större enheter för att öka sin konkurrenskraft. Detta har skett framför allt på två sätt – dels har ett flertal elhandelsföretag, främst kommunala, sålts och då ofta till något av de stora kraftproducerande företagen, dels har ett antal samägda elhandelsbolag bildats genom att ägare till mindre och medelstora företag, främst kommuner och föreningar, slagit ihop sina elhandelsbolag. Samtidigt har de olika ägarna i dessa samägda bolag i allmänhet behållit sitt enskilda ägande i sina respektive nätföretag.

23

På Svenska Kraftnäts förteckning över Edielaktörer i Sverige fanns 153 registrerade elhandelsföretag i maj 2004. Av dessa bedriver 97 aktiv försäljning av el till slutkund. När flera bolag ingår i en koncern har koncernen räknats som ett elhandelsbolag. Bolag som upphört med verksamhet men som fortfarande är registrerade har uteslutits.

En annan drivkraft har varit att en del kommuner har försökt att reparera sin dåliga ekonomi genom att avyttra elhandelsverksamheten.

Tabell 5.9 nedan visar fördelningen av ägarkategorier mellan 1996 och 2004. Som synes har antalet kommunala elhandelsbolag minskat väsentligt.

Tabell 5.9 Fördelning i antal och procent av ägandet av elhandelsbolag 1996 och 2004

1996 2004 Antal % Antal %

Privata bolag 32 14 16 16 Kommunala bolag 143 65 56 58 Föreningar 37 17 24 25 Statliga Bolag 9 4 1 1

Totalt

221 100 97 100

Källa: Öhrlings Price Waterhouse Coopers (2004a).

Tabell 5.10 nedan visar att det framför allt är antalet företag med små kundstockar, dvs. de med färre än 50 000 kunder, som har minskat mellan 1996 och 2004. En förklaring är att många medelstora kommunala energibolag har sålts ut.

Tabell 5.10 Fördelning i antal och procent utifrån elhandelsbolagens kundstorlek 1996 och 2004

1996 2004

Antal kunder Antal % Antal %

< 10 000

111

50

49

51

10 001 – 50 000

93

42

34

35

50 001 – 100 000

10

5

4

4

> 100 000

7

3

10

10

Totalt

221 100 97 100

Källa: Öhrlings Price Waterhouse Coopers (2004a).

Efter liberaliseringen har det kommit in nya aktörer på marknaden, vilket har motverkat trenden mot allt färre elhandelsbolag. Det är bland annat stora oljebolag som antingen etablerat en egen elhandelsverksamhet eller slutit avtal med kraftbolagen för att delta på elmarknaden. Det är också flera företag som har etablerat e-handel med el. En del av de nya aktörerna har även lämnat marknaden.

Det finns i huvudsak sex typer av elhandelsföretag som konkurrerar om slutkunderna. Det fem första är de stora och vertikalt integrerade kraftproducenterna, de samägda elhandelsföretagen, de nya aktörerna samt ett mindre antal kommunalt ägda och oberoende elhandelsföretag. Den sistnämnda kategorin kännetecknas av att de inte är bundna av avtal med enskilda elproducenter utan till stor del handlar via elbörsen. Den sjätte kategorin av elhandelsföretag är ett stort antal mindre och medelstora bolag som har en mer passiv marknadsstrategi. Dessa koncentrerar sig i allmänhet på sitt traditionella geografiska område och bedriver inte någon aktiv marknadsföring för att vinna nya kunder utanför området. Ofta samarbetar dessa företag med någon av de stora kraftproducenterna, exempelvis genom avtal inom kraftanskaffning och marknadsföring eller genom återförsäljningsavtal.

Det utländska inslaget av ägandet har ökat även i elhandelsledet. I dag köper drygt 40 procent av landets kunder el från bolag med utländskt ägande. Det ska jämföras med 10 procent 1996. En förklaring till ökningen är att Sydkraft och Graninge numera ägs av tyska EO.N och norska Statkraft samt att finska Fortum har förvärvat Birka Energi. Utöver dessa bolag ägs ett antal mindre elhandelsbolag av utländska ägare.

Det finns ett stort antal elhandelsföretag på den nordiska marknaden, men även på nordisk nivå går utvecklingen mot allt färre bolag.

Olika mått på koncentration I Elkonkurrensensutredningens betänkande (SOU 2002:7) kartläggs de sfärer som fanns i elhandelsbranschen 2001. Sfärerna definieras genom att de olika elhandelsbolagen binds samman genom olika ägar- eller avtalsrelationer. När hänsyn tas till dessa relationer förändras antalet elhandelsbolag.

De företagen som karaktäriseras av enskilt ägande med fristående kraftanskaffning och marknadsföring bildar inga sfärer utan ses som oberoende elhandlare. Om det förekommer samverkan mel-

lan företagen tillhör dessa en och samma sfär. Följande former av samverkan definieras som en företagssfär:

  • Ett företag (vanligen en kraftproducent) har ägarintressen i ett annat elhandelsföretag eller har avtal om att leverera el till dessa företag i form av återförsäljaravtal eller någon annan form av partneravtal.
  • Flera elhandelsbolag har slagit ihop sitt ägande och bildat ett samägt bolag.

Styrkan i banden mellan olika företag i en och samma sfär varierar sannolikt. Till exempel är banden i ett moder-/dotterbolagförhållande starkare än i ett partneravtal. En ytterligare indelning av sfärerna kan därför göras med avseende på styrkan i kopplingen mellan bolagen:

1. I elhandelsföretagets/koncernens sfär inkluderas andra elhandelsföretag som ägs till mer än 50 procent, dvs. majoritetsägare.

2. Utöver punkt 1 ingår i elhandelsbolagets/koncernens sfär även andra elhandelsföretag som ägs till minst 50 procent.

3. Utöver punkterna 1 och 2 ingår i elhandelsföretagets/koncernens sfär dessutom andra elhandelsföretag med vilka man har partner- eller återförsäljaravtal eller i vilka man är minoritetsägare.

Utöver punkterna 1 till 3 betraktas också samägda elhandelsföretag som egna sfärer.

Det första steget i indelningen av sfärer visar att de tre största producenterna Vattenfall, Fortum och Sydkraft har mellan 800 000 och 1 miljon kunder vardera, vilket motsvarar cirka 50 procent av slutkundsmarknaden. De nästföljande sex sfärerna har mellan 100 000 till 200 000 kunder vardera. De resterande 105 företagen har tillsammans cirka 950 000 kunder, dvs. 18 procent av marknaden. I sfärindelningens steg två ökar antalet kunder för de tre största producenterna, och deras marknadsandel ökar till 60 procent. I det tredje steget har de tre största företagens andel ökat ytterligare – till 70 procent. I detta steg har antalet resterande företag minskat till 37 elhandelsbolag.

Indelningen i olika sfärer mäter marknadsandelarna i antalet kunder och därför påverkas marknadsandelarna inte om en kund byter leverantör.

Energimyndigheten (2004e) har tagit fram marknadsandelar och HHI för de tre största elhandelskoncernerna beräknat på såld elenergi för åren 1997–2002. I de tre största koncernerna ingår även företag som ägs till minst 50 procent. Tabell 5.11 visar att koncentrationen ökade till och med 2000 för att sedan minska. (För förklaringar till HHI, se tidigare avsnitt.)

Antalet företag har minskat och antalet aktiva konsumenter är relativt stabilt, så detta kan inte förklara denna utveckling. Den troliga orsaken anges enligt Energimyndigheten (2004e) i stället vara att de tre största elhandlarna har sålt delar av försäljningen till elhandelsföretag i storleksnivån strax under de aktuella koncernerna och att företagen på denna lägre nivå har ökat sina marknadsandelar. Ett mått som mäter koncentrationen i såld elenergi förändras lätt om till exempel en kund som är storförbrukare byter elhandelsbolag. Därför kan en förklaring till den minskade koncentrationen vara att ett elintensivt industriföretag har bytt till en leverantör utanför de tre största koncernerna.

Tabell 5.11 Marknadsandelar och HHI för de tre största producenterna på elhandelsmarknaden, 1997-2002

Tre största företagen Herfindahl-index

1997 48 1140 1998 54 1420 1999 61 1580 2000 66 2100 2001 60 1630 2002 56 1210 Källa: Energimyndigheten (2004e).

Nätmonopolen

I samtliga nordiska länder utgör nätverksamheten alltjämnt monopol. Näten är dock öppna för transport av el för alla elförsäljare. Det finns ett stort antal nätföretag på regional och lokal nivå men i samtliga länder har antalet minskat över tiden.

Ledningslängden på regionnäten är drygt 33 000 kilometer och Vattenfall, Fortum samt Sydkraft äger cirka 97 procent av dessa. De resterande kilometrarna ägs av kommuner och industrier. Antalet företag som äger lokalnät har minskat över tiden men

ägandet är inte lika koncentrerat som på regionnivå. År 1996 fanns det närmare 250 ägare av de lokala elnäten och 2003 fanns det cirka 120 stycken (Svensk Energi 2003).

Svenska Kraftnät äger stamnätet och huvuddelen av utlandsförbindelserna. Vattenfall är delägare i de bolag som äger kabelförbindelserna Baltic Cable (mellan Sverige och Tyskland) och SwePol Link (mellan Sverige och Polen).

Drivkrafter bakom strukturförändringarna i Sverige

24

Huvuddelen av de företag som sålts sedan reformen 1996 har haft kommunala ägare. Det finns flera skäl till att företagen såldes. Främst på elhandelssidan fanns det svårigheter att leva upp till det ökade kravet på affärsmässighet som konkurrensen medförde. Bland annat medförde prisutvecklingen på Nord Pool att osäkerheten ökade, och företagen hade svårt att bygga upp en kompetent organisation för att hantera detta. Det i sin tur resulterade i att osäkerhet uppstod om vilken lönsamhet som var möjlig att uppnå på sikt. Många kommuner ansåg det vara långsiktigt bättre lönsamt om försäljningslikviden användes för att amortera skulder eller placerades i olika värdepapper än om verksamheten behölls.

En viktig drivkraft bakom försäljningarna har varit energibolagens svaga finansiella ställning. Närmare 70 procent av de kommunala ägarna som avyttrade energiverksamheter uppvisade nollresultat eller negativt resultat året före försäljningen.

25

Detta kan jäm-

föras med att 30 procent av samtliga kommuner totalt sett uppvisade nollresultat eller negativt resultat 2001. Flera kommuner ansåg även att affärsmässighet avvek väsentligt från den kommunala verksamheten. Konkurrensutsättandet innebar att det inte längre ansågs vara en kommunal uppgift att tillhandahålla el till kommuninvånarna.

Den främsta anledningen till att industrin och privata placerare har avyttrat sitt ägande i kraftbranschen är sannolikt ett behov av att frigöra kapital för investeringar inom kärnområden. Exempel på detta är försäljningar av Skandinaviska Elverk och Stora Kraft. En

24

Denna information baseras på en rapport av Öhrlings Price Waterhouse Cooper (2004a) om inget annat anges. Rapporten har tagits fram på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

25

Ett annat mått på ekonomi är soliditet, dvs. redovisad andel eget kapital i förhållande till totalt kapital. Majoriteten av de kommuner som avyttrade sin energiverksamhet hade en soliditet året före försäljningen som var lägre än 30 procent, vilket kan jämföras med genomsnittet på 55 procent samma år för samtliga kommuner.

bidragande orsak har förmodligen varit det attraktiva prisläget. Ett antal försäljningar har också syftat till att uppnå en rationellare struktur eller berott på politiska beslut.

Örhlings Price Waterhouse Cooper anser det inte sannolikt att det kommer att ske några större utförsäljningar av produktionskapaciteten från basindustrin under en överskådlig framtid. Orsaken är främst den senaste tidens relativt höga elpriser samt möjligheten att få elcertifikat. Även osäkerheten om hur handeln med och tilldelningen av utsläppsrätter kommer att påverka elpris och produktionskostnader är en starkt bidragande orsak till att industrin sannolikt väljer att fortsätta äga elproduktionen. Genom att nyttja den egna produktionen kan dessa företag nämligen undvika kostnadsökningar orsakade av stigande elpriser.

Förvärven på elmarknaden har till övervägande del varit kommunalt ägda vertikalt integrerade energibolag. Vattenfall, Sydkraft och Fortum står för de flesta av uppköpen på marknaden. Deras främsta drivkrafter bakom förvärven har, enligt Öhrlings Price Waterhouse Coopers bedömning, troligen varit strävan efter stordriftsfördelar och kostnadssynergier i försäljningsverksamhet och eldistribution.

De utländska aktörernas inträde på den svenska marknaden har sin bakgrund i att den svenska elmarknaden reformerades och öppnades upp för konkurrens tidigare än i de flesta andra länder. Detta har inneburit möjligheter för aktörer utifrån att investera kraft i Sverige.

Inträdeshinder

26

Elhandelsföretag

Elmarknadsreformen innebar att eldistributionen delades upp i elhandel och elnät. Nätbolagen har ansvaret för att ett hushåll tillhör ett elhandelsföretag, och de konsumenter som inte väljer elhandelsbolag aktivt blir tilldelade ett bolag av nätföretaget. Oftast väljer nätföretagen en elleverantör som ingår i den egna koncernen. De flesta elkonsumenter valde aldrig aktivt elhandelsföretag utan de blev tilldelade ett bolag på s.k. tillsvidarebasis.

26

Denna information på en rapport av Öhrlings Price Waterhouse Cooper – Förändringar i ägandestrukturen på den svenska elmarknaden (2004a) – om inget annat anges. Rapporten är framtagen på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

Denna passivitet och detta tillvägagångssätt vid tilldelningen har varit en konkurrensfördel för de etablerade elhandelsföretagen och ett inträdeshinder för nya aktörer. Antalet aktiva kunder som byter elhandelsföretag ökar dock, vilket i framtiden sannolikt ökar förutsättningarna för nyetableringar.

Andra hinder är att det krävs tillgång till omfattande och kostsamma systemlösningar. Renodlade elhandelsbolag saknar i regel möjligheter att fördela dessa kostnader på annan verksamhet, vilket försvårar möjligheten att etablera sig på kort till medellång sikt. Elhandelsförsäljning är en kapitaltung verksamhet som kräver goda finanser. Elhandlarna köper el i förväg och säljer den i efterskott. Handlarna vet inte i förväg hur mycket konsumenterna kommer att förbruka, och de får betalt långt efter förbrukningstillfället. Detta kräver goda kunskaper om olika sorters risker. Kompetensuppbyggnad för riskhantering och kostnaderna för handelsriskerna är höga, vilket också bidrar till att skapa hinder för nyetablering.

Producenter

De främsta hindren för nyetablering av elproduktion är miljötillstånd för att bedriva produktion samt osäkerheter om framtida lönsamhet i verksamheten.

Miljötillstånd För att etablera nya elproduktionsanläggningar krävs miljötillstånd, och i de flesta fall krävs det sådant tillstånd både enligt plan- och bygglagen (PBL) och miljöbalken. Systemet med två tillståndsförfaranden kan medföra en tröghet när det gäller att starta upp en verksamhet och det kan också vara kostnadskrävande. För att förenkla och effektivisera det nuvarande systemet har regeringen tillsatt två separata kommittéer – Miljöbalkskommittén och PBLkommittén, som ser över respektive lag.

Vindkraftverken är den energikälla som bedöms ha den största potentialen bland befintliga förnyelsebara produktionstekniker. Det är även den teknik som stöter på flest hinder vid etablering av ny miljövänlig produktionskapacitet. Enligt Energimyndigheten är det svårt att få tillstånd, om inte det aktuella området pekats ut som lämpligt i översiktsplanerna. För att pekas ut som lämpligt krävs att dock området angetts vara av riksintresse för vindkraften.

All vattenverksamhet är tillståndspliktig enligt miljöbalken. Särskilt för de mindre vattenkraftsanläggningarna innebär det att tillståndsprövningen blir omfattande och resurskrävande. Vissa av de större vattendragen i Sverige är helt skyddade från utbyggnad av vattenkraft enligt miljöbalken. Enligt Energimyndigheten finns det även en stark opinion mot en utbyggnad av vattenkraft från framför allt miljö- och naturvårdsintressen vilket försvårar möjligheterna att få tillstånd.

Lönsamhet De senaste åren har stigande priser på el, förhållandevis låga priser på biobränsle samt införandet av elcertifikat bidragit till att lönsamheten i kraftvärmebaserad elproduktion har ökat. Under våren 2004 föreslog regeringen dock att kraftvärme, i motsats till industriellt mottryck, skulle fortsätta påföras koldioxidskatt för värmeproduktionen samt att kraftvärmeproduktion ska få en förhållandevis låg tilldelning av utsläppsrätter.

Detta förslag ökar kostnaderna för produktionen och ger därmed sannolik en negativ effekt på lönsamheten samt på förutsättningar för en fortsatt utbyggnad.

Utifrån dagens prisnivåer på el är vindkraft inte lönsam. Ökningen av elpriset, som en effekt av införandet av handel med utsläppsrätter, bedöms inte heller bli tillräcklig för att vindkraften ska bli lönsam. En förutsättning för en fortsatt utbyggnad av vindkraften är därför en långsiktig stödmodell.

Nuvarande elcertifikatssystem gäller till och med 2010. Med nuvarande prisnivåer på elcertifikat tar det dock betydligt längre tid för att en vindkraftsinvestering ska bli lönsam. Osäkerheten i långsiktigheten i det nuvarande systemet medför därför att mindre aktörer utan betydande eget kapital troligtvis kommer att få svårt att finansiera planerade investeringar.

Investeringen i småskalig vattenkraft har inte ansetts vara lönsam. Orsaken till detta är främst att den producerade volymen el blir förhållandevis begränsad i relation till investeringens storlek men även att drift- och underhållskostnaderna blir förhållandevis höga.

Priset för elcertifikat har sedan införandet legat på cirka 200 kronor/MWh, med en variation mellan 90–325 kronor/MWh, vilket ska jämföras med 90 kronor/MWh som var den ersättning som utgick till småskalig vattenkraft i det föregående stödsystemet. Detta innebär att elcertifikatsystemet medfört en betydande lön-

samhetsförbättring för småskalig vattenkraft. Men den förbättrade lönsamheten till trots är återbetalningstiden för investering i ny småskalig vattenkraft betydligt lägre än giltighetstiden i det nuvarande stödsystemet. Detta innebär att de som investerar i ny småskalig vattenkraft endast kan räkna med att erhålla intäkter från elcertifikat under de första åren av investeringens beräknade livslängd.

Osäkerheten i utformningen av eventuella framtida stödsystem medför därför att investeringar i ny småskalig vattenkraft är förknippade med betydande risker. Vidare har priset på elcertifikat varit volatilt, vilket ger en osäker prisbild.

Marknadsmakt

Efter liberaliseringen har elproduktionsmarknaden i Sverige utvecklats till en oligopolmarknad som domineras av de tre koncernerna svenska Vattenfall, finska Fortum och tysknorska Sydkraft med tillhörande sfärer. Tillsammans utgör deras marknadsandel 88 procent.

De tre koncernerna har kollektiv dominans. Det är dock inte otillåtet att ha dominerande ställning, och den kollektiva dominansen innebär inte att oligopolkoncernerna väljer att missbruka sin ställning genom att utöva marknadsmakt. Generellt anses gränsen för att kunna ha ett långsiktigt samarbete gå vid tre till fem företag. Det finns dock faktorer som talar både för och emot koncernernas drivkrafter att samordna sig antingen aktivt eller genom en tyst överenskommelse, långsiktigt eller kortsiktigt. De förutsättningar som finns för en samordning i produktionsledet är följande.

27

Generellt anses en homogen produkt som till exempel el underlätta uppkomsten av samordning, eftersom konkurrenternas insyn i varandras produktsortiment är större än om gruppen är heterogen. Den kortsiktiga efterfrågeelasticiteten på el är låg, och när konsumenterna inte förändrar sin elförbrukning vid höjda elpriser i någon större utsträckning ökar företagens möjligheter att utöva marknadsmakt.

Eftersom de tre största koncernernas andel av den svenska produktionsmarknaden uppgår till cirka 88 procent har de stora möjligheter att påverka mycket stora delar av produktionen – dels typ

27

Stora delar av det fortsatta avsnittet är baserat på El- och gasmarknadsutredningens resonemang kring el och oligopol (SOU 2004:129).

av produktion, dels hur mycket som ska produceras vid varje givet tillfälle. Samtliga koncerner använder sig av vattenkraft, kärnkraft och värmekraft i sin produktion, vilket gör att alla tre har insyn i problem och kostnadsförutsättningar för de tre huvudsakliga produktionsformerna. Samägandet av produktionsresurserna samt samarbetet kring vattenregleringen i älvarna ger dessutom möjlighet till insyn i produktionsförutsättningarna både för kärnkraft och för vattenkraft. Koncernerna agerar därutöver på Nord Pool och har tillgång till börsens löpande statistik och information.

Alla tre är även vertikalt integrerade och bedriver produktion, handel och nät, vilket innebär att de har samma typ av insyn i samtliga verksamhetsled.

Sammantaget har de tre oligopolen god insyn i varandras verksamheter och de har goda möjligheter att följa såväl utvecklingen på marknaden som varandras agerande. Därmed har de också goda möjligheter att bilda sig förväntningar om konkurrenternas (dvs. de övriga oligopolmedlemmarnas) beteende och strategier.

Vidare har företagen en historia med tillåtet samarbete och tillåten ”kartellbildning”, se avsnittet 5.2. Det är lättare för företagen att ha en s.k. tyst överenskommelse när de tidigare har lärt sig koordinera sitt beteende på laglig väg.

En faktor som talar mot ett samarbete är att deras markandsandelar är olika stora. Storleksskillnaderna innebär att de har olika drivkrafter att samarbeta och olika möjligheter att upprätthålla ett sådant samarbete. Ju större skillnader i marknadsandelar, desto mer sannolikt är det att oligopolens val står i konflikt med varandra och att de inte samarbetar.

Koncernbilden på nordisk nivå ser något annorlunda ut. Där har de fem största koncernerna tillsammans en marknadsandel på 53 procent. På denna nivå utgör Fortum, Vattenfall och Sydkrafts samlade andel 35 procent. Förutom att det är fler koncerner i ett eventuellt nordiskt oligopol varierar deras respektive andelar från 8 till 18 procent. De stora skillnaderna i andelarna anses minska förutsättningarna för ett långsiktigt samarbete.

Produktionsförutsättningarna varierar något mer än på den svenska marknaden, men även i de övriga nordiska länderna samäger eller samverkar företagen kring olika produktionsresurser, t.ex. kärnkraftverk och vattenreglering. Det finns därför goda möjligheter till insyn och kontinuerliga kontakter utöver de kontakter som koncernerna har genom exempelvis Nord Pool. De producenter som är aktiva i Sverige är även aktiva på den nordiska

marknaden. Dessa aktörer har samma typ av insyn i varandras verksamhet, vilket även ger fördelar på nordisk nivå.

Det finns flera faktorer som talar för möjligheten att utöva kollektiv marknadsmakt även på den nordiska marknaden, men sammantaget är möjligheterna mindre än på den svenska marknaden. Utvecklingen går dock mot en ökad koncentration även på den nordiska marknaden, vilket kan medföra att möjligheterna för samarbete ökar på sikt.

Begränsningarna i överföringskapacitet inom och mellan de nordiska länderna medför att det uppstår trängsel i näten och att marknaden delas in i mindre prisområden. En följd av denna indelning är att koncentrationen ökar och emellanåt är hög på delmarknaderna. Detta medför i sin tur ökade möjligheter för producenterna att utöva både kort- och långsiktig marknadsmakt. Det finns inga klara belägg för att någon producent har missbrukat sin ställning, men misstankar har riktats mot några av koncernernas agerande på Nord Pool. Det är dock svårt att bevisa utnyttjandet av marknadsmakt. Misstankarna har uppstått främst vid extrema efterfrågeförhållanden med effektbrist.

Korssubvention

Enligt den nya ellagen (1997:857) får ett företag, dvs. en juridisk person, som bedriver nätverksamhet inte producera el eller handla med el. Den här åtskillnaden infördes för att minska möjligheterna till korssubventionering mellan verksamheterna. Lagstiftaren ville undvika att kostnader inom den konkurrensutsatta delen på elmarknaden fördes över till nätmonopolen. Det finns dock vertikalt integrerade koncerner som bedriver både nätverksamhet och annan verksamhet, till t.ex. elhandel eller produktion av el. Trenden är dessutom att antalet sådana företagsbildningar ökar över tiden.

El- och gasmarknadsutredningen har undersökt hur vertikalt integrerade energikoncerner som både distribuerar och säljer el fördelar ersättning till styrelse och vd mellan elhandelsverksamhet och nätverksamhet.

28

Utredningen kom fram till att flertalet

28

Undersökningen gäller situationen på elmarknaden vid årsskiftet 2002/2003 och bygger på enkätundersökningar till koncerner där nätverksamhet och elhandel ingår. Vissa avgränsningar är gjorda och företag som ägs av de största energibolagen, dvs. Vattenfall, Fortum, Sydkraft och Graninge, ingår inte. Vidare har ekonomiska föreningar, andelsföreningar och kommunalt ägda elnät som inte bedrivs i bolagsform utelämnats. Resultaten från undersökningen presenteras nedan.

koncerner redovisar en oproportionerligt stor del av de gemensamma kostnaderna för de båda verksamheterna på monopolföretaget, dvs. att korssubventionering förekommer. El- och gasmarknadsutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2004:129) föreslagit att den konkurrensutsatta verksamheten och nätmonopolen inte får ha gemensam styrelse och inte heller gemensam verkställande direktör.

5.4.8. Kritik mot den nuvarande organiseringen av elhandeln

I de nordiska länderna och de flesta europeiska länder karaktäriserades elmarknaderna tidigare av ett offentliga monopol. Under 1990-talet genomfördes omfattande reformer av elmarknaderna i en rad länder som syftade till att öka effektiviteten genom att man konkurrensutsatte produktion och försäljning av el. En marknad med dess institutioner är vanligtvis något som utvecklas gradvis över en lång tid. Men de nya elmarknaderna har i stället, med varierande hastighet, skapats genom centrala regleringar. Regelverken kan därför komma att behöva förändras i takt med att marknaden utvecklas och förutsättningarna ändras.

Det pågår för närvarande en omfattande internationell forskning om utformningen av elmarknadens institutioner. En fråga som varit uppe till diskussion är elhandelsföretagens roll på elmarknaden. Joskow (2000) anser att elhandelsföretagen visserligen fyller flera funktioner – bland annat att man kan leverera en effektiv fakturering av kundernas förbrukning, introducera olika produkter och erbjuda kunderna försäkringar mot finansiella risker – men att de extra kostnaderna (framför allt kostnader för marknadsföring) som företagen ger upphov till överstiger det konsumentvärde som de tillför. Joskow argumenterar för att elhandelsföretagen ska tvingas erbjuda konsumenterna ett standardkontrakt, Basic Electricity Service (BES), där priset bestäms på spotmarknaden (s.k. spot price pass-through). Givet att elhandelsföretagen kan bära sina kostnader och att konsumenterna är beredda att betala för deras tjänster kommer de att finnas kvar på marknaden. I annat fall kommer de att slås ut.

Littlechild (2000, 2002) menar däremot att Joskow har underskattat konkurrensens betydelse och överdrivit värdet av att förse konsumenterna med en jämförelsenorm i form av BES-kontrakten.

I Sverige har Miljöpartiet lagt fram två motioner till riksdagen med förslag till en reformering av elmarknaden.

29

Den föreslagna

reformeringen av elmarknaden syftar till att ge drivkrafter till en effektivare energianvändning. Enligt förslagen bör elhandelsledet avskaffas. I stället ska konsumenterna köpa el till det aktuella spotpriset på Nord Pool direkt från nätföretagen. Information om spotpriset är tänkt att kunna spridas via den rikstäckande radion. Ovanpå spotpriset ska man lägga en reglerad avgift som bestäms av nätföretagens kostnader. Konsumenterna handlar den fysiska elen genom att slå på strömbrytaren utan mellanhänder. Det skulle också finnas möjligheter för konsumenterna att prissäkra en viss kvantitet hos ett försäkringsbolag eller någon annan finansiell aktör, dock inte hos nätföretaget. Balansansvaret skulle överföras till Svenska Kraftnät.

I tabell 5.12 görs en jämförelse mellan den nuvarande organiseringen av elhandeln och den föreslagna modellen.

Tabell 5.12 Jämförelse mellan den nuvarande organiseringen av elhandeln och Miljöpartiets förslag

I dag Miljöpartiets förslag

Försäljning Elhandelsföretagen sköter all försäljning av el. Nätföretagen får inte sälja el.

Nätföretagen sköter all försäljning av el och elhandelsföretagen avskaffas.

Försäkring Elhandelsföretag erbjuder kunderna försäkring mot både pris- och kvantitetsrisker

Försäkring mot prisrisker erbjuds nya aktörer (som kan vara befintliga försäkringsbolag eller andra typer av finansiella företag) medan kunderna själva bär kvantitetsriskerna, dvs. kostnaden för avvikelser mellan kundens förväntade och faktiska elanvändning.

Balansansvar Elhandelsföretagen har balansansvar, direkt eller via avtal med annan part.

Svenska Kraftnät har balansansvar för all elanvändning.

Normalkontrakt Tillsvidarekontrakt som ger leverantören rätt att ändra priset under kontraktstiden.

Basic Electricity Service (BES).

Valfrihet Kunden har rätt att välja mellan olika kontraktsformer, men det är elhandelsföretagen som bestämmer vilka kontraktsformer som erbjuds.

Kunden har inte rätt att välja någon annan kontraktsform.

Källa: Amundsen och Bergman (2004).

Modellen har analyserats av Eirik S Amundsen och Lars Bergman i en rapport från Elforsk (2004). En positiv effekt vore att kostnaderna för att framställa och förmedla mätarvärden skulle bli lägre. En annan vore att elkonsumenterna skulle möta priser som bättre

29

Motion 2003/2004:N303 och motion 2002/03:N297, bägge lagda av Ingegerd Saarinen (mp). Motionerna baseras på ett förslag från Kraftbörsen.

avspeglar elproduktionens faktiska marginalkostnader, vilket i sin tur skulle öka den kortsiktiga priskänsligheten och minska behovet av s.k. toppeffekt.

Amundsen och Bergman är dock tveksamma till att avskaffa elhandelsbolagen, eftersom det skulle göra det svårare för nya företag att etablera sig på producentmarknaden när det finns färre fristående elhandelsföretag att teckna bilaterala långsiktskontrakt med. Det riskerar att försämra konkurrensen.

En väsentlig nackdel är att modellen för över finansiella risker från elhandelsföretag till elkonsumenter, vilket innebär en omfördelning av risk från aktörer som har en relativt låg kostnad för att bära risker till aktörer som har en relativt hög kostnad för att bära risker. Det är också oklart om andra finansiella företag kommer att kunna erbjuda konsumenterna de försäkringar som konsumenterna uppenbarligen sätter stort värde på, eftersom så få konsumenter i dag har valt rörligt elpris. Slutligen konstaterar Amundsen och Bergman att modellen inte är förenlig med EU:s elmarknadsdirektiv eftersom konsumenterna inte har möjlighet att byta elleverantör.

Bergman och Amundsen anser att det i frånvaro av kvantitativa uppskattningar av samtliga relevanta effekter inte är möjligt att jämföra fördelar och nackdelar av en reformering av den svenska elhandeln i enlighet med de framförda förslagen. De anser dock att en hel del talar för att nackdelarna skulle överväga.

5.4.9. Produktivitetens utveckling

Övergripande utveckling

För att kunna bedöma elmarknadens utveckling över en lång period har statistik över elbranschen tagits fram från nationalräkenskaperna (NR). Figur 5.5 visar den relativa utvecklingen inom elbranschen enligt dessa data för åren 1980–2002. I elförsörjningen ingår produktion, distribution och handel med el.

30

Elbranschens andel

av näringslivets förädlingsvärde steg fram till 1993, då det var cirka 3,5 procent. Därefter har förädlingsvärdet i näringslivet stigit snabbare än inom elbranschen, vars andel har fallit till 2,4 procent 2002. Elbranschens andel av näringslivets arbetade timmar har de

30

Med elbranschen avses elförsörjning (SNI 40.1) och ång- och hetvattenförsörjning (SNI 40.3).

två senaste decennierna pendlat runt cirka 1 procent, och en viss nedgång har skett de senaste åren. Att elbranschens andel av förädlingsvärdet i näringslivet är högre än andelen arbetade timmar innebär att arbetsproduktiviteten inom elbranschen är relativt hög.

Driftöverskottet i elbranschen har varit betydligt högre än i näringslivet, men under 1990-talet har elbranschens relativa driftöverskott minskat. Mellan 2000 och 2001 skedde en kraftig relativ ökning av driftöverskottet för elbranschen.

Antalet sysselsatta i elbranschen har minskat något i relation till antalet sysselsatta i näringslivet, och branschens lönesumma har de senaste undersökta åren utvecklats något svagare jämfört med näringslivet. Eftersom antalet arbetade timmar har minskat mer i elbranschen innebär det att timlönen i elbranschen, enligt NR, stigit långsammare än i näringslivet som helhet.

Figur 5.5 Övergripande mått från nationalräkenskaperna för elbranschen i relation till näringslivet Procent av näringslivet

Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av data från SCB.

Produktivitet

Produktiviteten i elbranschen, mätt som förädlingsvärdet per arbetad timme, är betydligt högre än produktiviteten i näringslivet. Det kan förklaras av att både produktionen och nätöverföringen är mycket kapitalintensiva verksamheter.

0 1 2 3 4 5 6 7 8

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Föräldingsvärde Driftsöverskott Sysselsatta Arbetade tim. Lönesumma

Produktivitetstillväxten i elbranschen var under perioden 1981– 1995 i genomsnitt 2,5 procent per år, och sedan 1996 har tillväxten i genomsnitt varit 2,1 procent per år. De första åren efter elmarknadsreformen försämrades arbetsproduktiviteten. Förädlingsvärdet utvecklades svagt under denna period, samtidigt som antal arbetade timmar steg. År 2000 och 2001 steg förädlingsvärdet, samtidigt som antalet arbetade timmar minskade kraftigt, vilket medförde att produktiviteten ökade. Jämfört med näringslivet har elbranschen sedan elmarknadsreformen haft ungefär samma produktivitetstillväxt, se figur 5.6.

Figur 5.6 Arbetsproduktiviteten i elbranschen relativt näringslivet 1981–2001 Procent

Källa: KI:s bearbetning av data från SCB.

Statistiken från nationalräkenskaperna omfattar såväl elproduktion, distribution och försäljning. Det går därmed inte att dra några slutsatser vad det gäller produktivitetsutvecklingen för de olika leden. Vattenfall har uppgett att deras genomsnittliga produktionskostnad fallit med cirka 5 öre/kWh sedan elmarknadsreformen. En stor del av denna kostnadsminskning utgörs dock av sänkta kapitalkostnader till följd av en lägre räntenivå och kan därmed inte tillskrivas liberaliseringen (ECON 2004).

Ett grovt mått på kapitalproduktiviteten är att relatera produktionen till den installerade kapaciteten. Sedan elmarknadsreformen har produktionen ökat samtidigt som den installerade kapaciteten

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

har minskat. Den minskade kapaciteten beror dels på nedläggningen av Barsebäck I, dels på att kraftföretagen minskat sin reservkraft.

Tabell 5.13 Utveckling av produktion och kapacitet i Sverige, 1996– 2002

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Produktion, TWh 136,0 145,1 154,3 150,9 140,1 157,8 143,4 132,5 Installerad kapacitet, 1 000 MW 34,1 34,0 32,0 30,9 30,9 31,7 32,2 33,3 Produktivitet mätt som MWh/MW 3 982 4 262 4 822 4 866 4 533 4 977 4 453 3 978 Källor: Nordel och egna beräkningar.

Energimyndigheten (2004b) har publicerat analyser av kostnadseffektiviteten i nätföretagen genom att använda sig av DEA (Data Envelopment Analysis). DEA är en metod som mäter företagens relativa effektivitet vid en viss given tidpunkt genom att resursanvändningen relateras till vad de producerat. Jämförelsen handlar om nätföretagens förmåga att använda så lite resurser som möjligt för den faktiska distribution av el som de utfört. De företag som är mest effektiva utgör en jämförelsenorm för de övriga. Energimyndigheten uppskattar den kortsiktiga (1–2 år) effektiviseringspotentialen hos nätföretagen till 21 procent för branschen som helhet, om de mindre effektiva företagen rationaliserar sin verksamhet. Det innebär att driftskostnaderna skulle kunna minskas med 1,4 miljarder kronor per år på kort sikt. På lång sikt beräknas motsvarande potential till 13 procent av kostnaderna för drift, underhåll, nätförluster och bokfört kapital. Energimyndighetens studie ger dock bara en ögonblicksbild och säger inget om hur företagens produktivitet utvecklats sedan liberaliseringen. Deras studier visar dock att det finns utrymme för kostnadsminskningar.

Veiderpass (2004a, 2004b) har i två studier undersökt liberaliseringens effekter på effektiviteten och produktiviteten i elnätverksamheten.

31

Även dessa är gjorda med DEA. Den första studien

31

En vanlig distinktion mellan produktivitet och effektivitet är att det förstnämnda är förmågan att göra saker ”på rätt sätt” och att det sistnämnda är förmågan att göra ”rätt saker”.

omfattar tidsperioden 1996–2001, och den visar att den genomsnittliga effektiviteten ökat något de två senast studerade åren, men att effektivitetsförändringarna för sektorn som helhet varit måttliga under perioden. I den andra rapporten studeras produktivitetsutvecklingen 1970–2001. Denna studie visar att det finns uttalade skillnader i produktiviteten före och efter liberaliseringen. Perioden 1970–1995 minskade totalproduktiviteten med i genomsnitt 16,9 procent medan tiden efter elmarknadsreformen uppvisar en produktivitetsökning motsvarande 19 procent. Sett som genomsnittlig förändring per år är siffrorna för de två perioderna -0,8 procent respektive +4,6 procent under perioden efter liberaliseringen.

5.4.10. Investeringar

Den totala installerade produktionskapaciteten var på en lägre nivå 2003 än vid liberaliseringstillfället. En förklaring är att leveranssäkerheten var producentstyrd och i liten utsträckning efterfrågebaserad före reformen. Det fanns ingen explicit prissättning på säkerhet utan den beräknades av producenterna utifrån uppskattningar av indirekta kostnader för effekt- och energibrist för konsumenterna. Genom sin monopolställning kunde producenterna föra över hela kostnaden för leveranssäkerhet till kunderna. Detta medförde i sin tur en överinvestering i produktionskapacitet.

Liberaliseringen har inneburit att produktionsföretagen vinstmaximerar på en konkurrensutsatt marknad, vilket medfört ett effektivare nyttjande av kapital och befintlig produktionskapacitet. De produktionsresurser som före reformen endast användes vid några enstaka tillfällen för att klara en extrem efterfrågesituation lades i malpåse eller lades ned helt efter reformen. Tabell 5.14 visar den installerade effekten för elproduktion i Sverige 1996–2003. Denna effekt minskade fram till och med 1999 men har sedan ökat.

Åren närmast efter liberaliseringen är det främst neddragningar inom kondens, gasturbiner och kärnkraft som görs. År 2003 är den installerade effekter i gasturbiner högre än 1996. Även den installerade effekten i kondens ökade kraftigt under samma period.

Det har inte gjorts några större neddragningar inom vindkraft och värmekraft, utan den installerade effekten i dessa källor har ökat sedan liberaliseringen. Tabellen nedan indikerar att vissa investeringar även har gjorts i framför allt vindkraft och värmekraft.

Tabell 5.14 Installerad effekt för elproduktion i Sverige, 1996–2003 MW

Källa: Nordel.

5.4.11. Företagsekonomisk utveckling

Hela elmarknaden

De avkastningsmått som här redovisas bygger på Statistiska Centralbyråns (SCB) företagsstatistik. Statistiken innehåller inte uppgifter om enskilda företagare, och den är dessutom relativt osäker genom att olika redovisningsprinciper använts under åren. Verksamheter kan också ha klassificerats olika.

Av figur 5.7 framgår att nettomarginalen (resultatet efter finansiella poster/nettoomsättning) i elsektorn stiger fram till och med 1995 för att sedan börja sjunka vid liberaliseringen. Därefter har nettomarginalen varierat kraftigt. I jämförelse med näringslivet ligger marginalen för elbranschen på en högre nivå under större delen av perioden.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vattenkraft

16 203 16 246 16 204 16 192 16 229 16 239 16 097 16 143

Vindkraft 105 122 174 215 241 293 339 399 Kärnkraft 10 055 10 056 10 052 9 452 9 439 9 436 9 424 9 441 Kondens 2 842 2 777 846 452 332 1 023 1 356 2 108 Kraftvärme, fjärrvärmenät 2 464 2 354 2 246 2 248 2 264 2 340 2 492

2 572

Kraftvärme, industri 776 776 841 841 932 929 956 979 Gasturbiner m.m. 1 713 1 713 1 631 1 485 1 341 1 461 1 559 1 719 Totalt 34 158 34 044 31 994 30 885 30 894 31 721 32 223 33 361

Figur 5.7 Nettomarginal i näringslivet och elbranschen, 1992–2002 Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling, se figur 5.8. Avkastningen ökar fram till och med 1995 för att börja sjunka vid liberaliseringstillfället och därefter variera kraftigt. Trenden är dock minskad avkastning. Avkastningen har halverats från 16 procent 1995 till 8 procent 2002. I jämförelse med näringslivet är avkastningen för elbranschen lägre, med undantag för de två sista åren.

Figur 5.8 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i elsektorn, 1992–2002 Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

199

2

1993 1994 199

5

1996 1997 199

8

1999 2000 200

1

2002

Elmarknaden Näringslivet

0 5 10 15 20 25

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

Elmarknaden Näringslivet

Nätmonopolen

Tabell 5.15 visar att lokal- och regionnätsföretagen har högre avkastning på eget kapital än vad Svenska Kraftnät har i sitt stamnät. Regionnäten ligger betydligt högre än de övriga näten.

Tabell 5.15 Avkastning på eget kapital (rörelseresultat efter finansiella poster/genomsnittligt justerat eget kapital)

Lokalnät Regionnät Svenska Kraftnät 1999 3,0 18,5 5,8 2000 8,1 20,8 8,3 2001 12,8 20,9 7,7 2002 14,1 18,0 5,7 2003 9,5 17,2 3,0 Genomsnitt 9,5 19,1 6,1 Källor: Energimyndigheten, Svenska Kraftnäts årsredovisning samt egna beräkningar.

Skillnaden i vinstmarginal är betydligt mindre mellan Svenska Kraftnät och de övriga nätmonopolen, vilket beror på att soliditeten är lägre i lokal- och regionnäten, dvs. de har mindre andel eget kapital än Svenska Kraftnät, se tabellerna 5.16 och 5.17.

Tabell 5.16 Vinstmarginal (resultat efter finansiella poster plus finansiella kostnader /nettoomsättning)

Lokalnät Regionnät Svenska Kraftnät 1999 21,2 26,2 28,7 2000 21,0 26,0 30,9 2001 18,6 37,0 30,5 2002 17,5 31,6 18,1 2003 15,8 34,1 10,4 Genomsnitt 18,8 31,0 23,7 Källor: Energimyndigheten, Svenska Kraftnäts årsredovisning samt egna beräkningar.

Tabell 5.17 Soliditet (justerat eget kapital /totalt kapital)

Lokalnät Regionnät Svenska Kraftnät 1999 47,7 31,1 52,7 2000 48,3 30,9 53,9 2001 47,3 32,2 55,4 2002 46,6 30,2 55,2 2003 49,0 33,8 56,7 Genomsnitt 47,8 31,6 54,8 Källor: Energimyndigheten och Svenska Kraftnäts årsredovisning 2003.

5.4.12. Utvecklingen för de sysselsatta

Sysselsättning

Antalet sysselsatta i elbranschen har minskat från cirka 23 900 till cirka 16 600 personer, dvs. med cirka 30 procent, sedan reformen 1996. Figur 5.9 visar att de anställda i elbranschen utgör en allt mindre del av de anställda i näringslivet som helhet.

Figur 5.9 Antalet anställda i elbranschen som andel av antalet anställda i näringslivet, 1986–2002

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Det är främst män som arbetar inom elbranschen, men andelen kvinnor har ökat på senare år och utgjorde 2003 närmare 30 procent av de anställda. Drygt 20 procent av samtliga anställda arbetar i skogslänen. Fördelningen mellan storstadslän och övriga län är ungefär lika, 40 procent vardera.

De största neddragningarna totalt sett har gjorts inom storstadslänen. Efter reformen har de största neddragningarna däremot gjorts i skogslänen och övriga län.

Figur 5.10 nedan visar skillnaden mellan elbranschen och övriga näringslivet vad gäller andelen anställda i de olika regionerna. Andelen elbranschanställda i storstadslänen är relativt låg jämfört med motsvarande andel i det totala näringslivet. Däremot råder det motsatta förhållandet för skogslänen och de övriga länen.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Figur 5.10 Skillnad på länsnivå av andelen anställda i elbranschen och andelen anställda i näringslivet, 1986–2002 Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Ålder och utbildning

När de anställda i elbranschen delas in i olika ålderskategorier följer samtliga kategorier samma mönster som hela branschen totalt sett, dvs. antalet anställda minskar i samtliga åldersgrupper.

Figur 5.11 nedan visar skillnaden mellan elbranschen och näringslivet vad gäller andelen anställda olika åldrar. Andelen anställda som är äldre än 45 år är relativt hög i jämförelse med övriga arbetsmarknaden. Däremot är andelen anställda som är yngre än 45 år lägre i jämförelse med näringslivet.

-20,00 -15,00 -10,00

-5,00

0,00 5,00 10,00 15,00

1986 1987 1988 1989 1990 19

91

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20

02

Storstadslän Skogslän Övriga län

Figur 5.11 Skillnad i åldersfördelning av andelen anställda i elbranschen och andelen anställda i näringslivet 1986–2002 Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Inom elbranschen är gymnasial utbildning vanligast förekommande; ungefär hälften av de anställda har denna utbildningsnivå. På senare år har dock andelen anställda med eftergymnasial utbildning ökat. År 2002 var det närmare 40 procent som hade minst 2årig eftergymnasial utbildning. Utbildningsnivån är högre inom elbranschen än i näringslivet i övrigt. Skillnaderna har dessutom ökat sedan mitten av 1990-talet, se figur 5.12 nedan.

Figur 5.12 Skillnaden i utbildningsnivå av andelen anställda i elbranschen

och andelen anställda i näringslivet, 1986

Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

-15,0 -10,0

-5,0

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

< 25 år 25 - 45 år > 45 år

-10,0

-8,0 -6,0 -4,0 -2,0

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förgymnasial Gymnasial Eftergym 2 år Eftergymn >= 3 år Övriga

Arbetsinkomst

Den genomsnittliga förvärvsinkomsten är högre inom elbranschen än i näringslivet, se figur 5.13 nedan. År 2002 var den genomsnittliga årsinkomsten bland elbranschanställda cirka 320 000 kronor, medan motsvarande inkomst för näringslivet var 240 000 kronor.

Inkomstspridningen är lägre på elmarknaden än på arbetsmarknaden som helhet och har varit så åtminstone sedan mitten av 1980-talet. Inkomstspridningen har dock ökat över tiden. Medianinkomsten för en elbranschanställd var 300 000 kronor 2002 medan motsvarande inkomst för hela näringslivet var 225 000 kronor.

32

Figur 5.13 Genomsnittlig förvärvsinkomst per år för elbranschanställda dividerat med motsvarande inkomst för näringslivet, 1986–2002 Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Sjukskrivning

Andelen sjukskrivningar inom elbranschen sjönk fram till 1997 och därefter har de ökat. Regelutredningen har endast haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, dvs. där endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med, men

32

Medelvärdet beräknas genom att summera alla inkomster och dividera denna summa med antalet anställda. Medianen fås genom att rangordna samtliga anställda med början med dem med lägst inkomster och plocka ut det mittersta värdet. Om det finns 101 anställda så utgör inkomsten för den 51:e individen alltså medianvärdet.

0 20 40 60 80 100 120 140 160

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Figur 5.14 visar att sjukskrivningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten har varit lägre än i elbranschen än i näringslivet under hela den undersökta perioden.

Figur 5.14 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom elsektorn och näringslivet, 1992

Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

5.4.13. Utvecklingen för kunderna

Priser

Prisutvecklingen på råkraftsmarknaden

Elpriset på råkraftsmarknaden har varierat kraftigt sedan liberaliseringen av elmarknaden, se figur 5.15. Exempelvis steg priserna med närmare 200 procent från årsskiftet 2001/2002 till årsskiftet 2002/ 2003, och sjönk därefter snabbt tillbaka. Prisskillnaderna mellan olika år beror på tillgången på vattenkraft. Liberaliseringen sammanföll med ett torrår, vilket innebar att elpriset inledningsvis steg. Därefter följde några år med riklig eller normal nederbörd i det nordiska systemet, vilket pressade ned priset. Den nedåtgående

0 1 2 3 4 5 6 7

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

El Näringsliv

trenden bröts i slutet av 2000, när låg vattentillrinning i Norge och oro för bristsituationer fick priset att stiga. Under hösten 2001 återställdes dock balansen och priset föll tillbaka något.

År 2002 inleddes som ett normalår men under hösten blev det mycket torrt och underskotten i vattenmagasinen steg kraftigt, varpå elpriset steg. Tillrinningen under hösten var endast hälften av den normala för säsongen. För att få perspektiv på situationen kan nämnas att den minskade tillrinningen var större än om all svensk kärnkraftsproduktion hade stoppats under motsvarande period. Samtidigt blev det ovanligt kallt i Norden under hösten och en bit in i januari 2003, vilket ökade energiförbrukningen. Ovanpå detta uppstod problem med kablarna från Själland till Tyskland och mellan Sverige och Polen, vilket begränsade importmöjligheterna.

Under några veckor kring årsskiftet 2002/2003 steg priset till historiskt höga nivåer och i januari 2003 nåddes ett veckoprissnitt på cirka 1 kr/kWh.

Vattentillgången i det nordiska systemet har fortsatt att vara lågt och nivån i vattenmagasinen har inte återställts, vilket medfört att priset har legat kvar på en hög nivå. Under 2004 har dock vattenmagasinen fyllts på igen och nivån närmar sig medelvärdet. Till detta kommer att förbrukningen hösten 2004 var lägre än vid samma period i fjol.

Figur 5.15 Elpris på Nord Pool (systempris) 960101-041227 Öre/kWh

Anm. Priserna avser dygnsmedelvärden. Den utjämnade linjen är 12 månaders glidande medelvärde. Källa: Nord Pool.

0 20 40 60 80 100 120

ja

n-

96

ju

n-

96

de

c-9

6

ju

n-

97

de

c-9

7

ju

n-

98

de

c-9

8

ju

n-

99

de

c-9

9

ju

n-

00

de

c-0

0

ju

n-

01

de

c-0

1

m

aj-

02

no

v-0

2

m

aj-

03

no

v-0

3

ma

j-0

4

Priset på Nord Pool sätts, som tidigare nämnts, efter det dyraste produktionsslaget vid den aktuella tidpunkten. Vindkraft och vattenkraft tillhör de produktionsslag som har de billigaste rörliga kostnaderna, följt av kraftvärme i industrin, kärnkraft och övrig kraftvärme. Till de dyrare produktionsslagen hör kolkondens och oljekondens, och allra dyrast är gasturbiner. I figur 5.16 jämförs systempriset på Nord Pool och elproduktionen i Sverige fördelat på kraftslag under 2002 och 2003.

Vid torrår minskar produktionen av vattenkraft, vilket gör att den måste ersättas med dyrare produktionsslag för att möta efterfrågan. Av figuren framgår att importen (skillnaden mellan förbrukning och produktion) började stiga när priset översteg 17 öre/kWh, att produktionen i kraftvärmeverken ökade vid priser mellan 25 och 30 öre/kWh och att även svenska kondenskraftverk kördes vid priser över 34 öre/kWh.

Figur 5.16 Elpris (systempris) och produktion i Sverige fördelat på kraftslag veckovis, 2002 och 2003 Öre/kWh och GWh.

Källa: Energimyndigheten (2004a).

Elkonkurrensutredningen (SOU 2002:7) konstaterar att priset på råkraftsmarknaden har styrts av fundamentala faktorer sedan liberaliseringen. Framför allt är det vattentillgången i det nordiska systemet som styrt råkraftspriset. Andra viktiga faktorer har varit utvecklingen av bränslepriser, handelsflöden mellan de nordiska

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000

2002 1

27

2003 1

27

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

vattenkraft

kärnkraft

kraftvärme fjv kraftvärme ind

kondens

gasturbin förbrukning systempris (höger axel)

länderna samt valutakurser. Elkonkurrensutredningens slutsats är att prisbildningen och konkurrensen på Nord Pool fungerat förhållandevis väl. Man framhåller dock att utvecklingen mot en ökad koncentration i produktionsledet, och därmed den ökade risken för utövandet av marknadsmakt, måste följas noga. Även Bergman (2002) bedömer att konkurrensen på Nord Pool har fungerat väl. Prissättningen har varit förhållandevis i linje med elproduktionens marginalkostnad, under såväl perioder med hög efterfrågan som under perioder med låg efterfrågan.

Priser i slutkundsledet

I och med elmarknadsreformen den 1 januari 1996 separerades handel och produktion av el från nätverksamheten. Konsumenten har därför numera två avtalsrelationer och ska i princip få två fakturor

  • en från elleverantören och en från nätföretaget i området. Ofta samarbetar dock nätföretagen med elhandelsföretagen om faktureringen, och kunden får därför en gemensam faktura för nät och elenergi.

Det pris hushållen får på sin elräkning består från den 1 januari 1996 av tre delar:

  • kostnaden för elenergi
  • kostnaden för överföring av elenergi i näten
  • skatter och avgifter som staten har bestämt.

Sedan 2003 har kostnaden för elcertifikat

33

tillkommit. För hushål-

len utgör kostnaden för elenergi för närvarande cirka 20 procent av elräkningen, medan skatt och nätavgift svarar för cirka 40 procent vardera.

Avgifterna för hushållens elenergi är både rörliga och fasta. Den rörliga kostnaden beror dels på förbrukningen, dels på elleverantörens pris. Den fasta avgiften för elenergi varierar mellan olika elleverantörer. I avgiften ingår, förutom själva elenergin, en finansiell risk och service till kunderna, till exempel kundtjänst och fakture-

33

Elcertifikat är ett marknadsbaserat system som syftar till att främja elproduktion med förnybara energikällor. Producenter av förnybara energikällor tilldelas elcertifikat från staten i proportion till hur mycket el som produceras i anläggningen. Detta elcertifkat kan sedan säljas på marknaden. Varje elanvändare är tvungen att köpa en viss mängd elcertifikat i förhållande till sin elanvändning, en så kallad kvotplikt. För de allra flesta elanvändare hanteras kvotplikten av elleverantören som debiterar kostnaden på den ordinarie elräkningen. Storleken på kostnaden är dock inte reglerad och skiljer sig åt mellan elleverantörerna.

ringsrutiner. Elenergin och elcertifikaten är de enda posterna i elräkningen vars pris bildas på en konkurrensutsatt marknad. Konsumenten kan påverka sin elräkning på två sätt

  • antingen genom att minska sin elförbrukning eller genom att byta elleverantör eller avtalsform. Avtalen omfattar dock inte kostnaden för elcertifikat.

Priset för nättjänsten består av en fast del (abonnemang) och en rörlig del (överföringsavgift) som är beroende av hur stor förbrukningen är. Dessutom tillkommer obligatoriska statliga avgifter i form av nätövervakningsavgift (3 kr/år), elberedskapsavgift (45 kr/år) och elsäkerhetsavgift (6 kr/år).34

Energiskatt tas ut på elenergi men inte på nätavgifter. Utöver energiskatten betalas moms (25 procent) på elkostnaderna (både el- och nätdelen), energiskatten och elcertifikatspriset. Från den 1 maj 2003 betalar hushållen en elcertifikatspris där prisets storlek beror på vilket pris som sätts på marknaden för elcertifikat och på hur mycket el som konsumenten förbrukar. Det är med andra ord en statlig beslutad kvot av förbrukningen som måste täckas av elcertifikatberättigad produktion vars pris bildas på marknaden. Det genomsnittliga priset på elcertifikaten som hushållen fick betala 2003 var 2,4 öre/kWh inklusive moms.

Avtalsformer

De tre vanligaste elavtalen är abonnemang med tillsvidarepris, fastprisavtal och avtal med rörligt elpris. Notera att priset för elcertifikat ingår inte i avtalen.

  • Tillsvidareprisavtal är det avtal som kunden har om denne varken har bytt elleverantör eller omförhandlat sitt avtal med den ursprunglige leverantören. I de bägge andra avtalsformerna har kunden gjort ett aktivt val. Ett tillsvidareprisavtal kan ändras från elleverantörens sida allt eftersom marknadsförhållandena förändras.
  • Fastprisavtal innebär att kunden tecknat ett avtal med fast pris under en specificerad tidsperiod, vanligtvis ett, två eller tre år. Under den tiden kan elleverantören inte ändra elpriset. Det kunderna köper när de har ett fastprisavtal är därmed en prisförsäkring.

34

Avgifterna har legat fast sedan januari 1997 med undantag för elberedskapsavgiften som höjdes med 9 kronor i november 2002.

  • Ett avtal med rörligt pris innebär att elpriset är kopplat till utvecklingen av spotpriset på Nord Pool. Kundernas elpris är ett genomsnitt av elpriset på Nord Pool under månaden. Råkraftspriset, plus ett påslag och eventuellt en fast avgift, blir det rörliga priset för månaden.

I tabell 5.18 framgår att majoriteten av konsumenterna har avtal med tillsvidarepris (58 procent). Endast 4 procent av konsumenterna har valt avtal med rörligt pris.

Tabell 5.18 Elhandelsföretagens kunder fördelat på avtalstyper per den 1 januari respektive år Procent

Tillsvidarepris Rörligt pris ettårsavtal tvåårsavtal treårsavtal Total

2001 65,1 1,9 19,9 9,4 3,6 100 2002 63,7 2,2 16,6 10,4 7,2 100 2003 65,2 2,8 11,4 9,2 11,4 100 2004 58,1 4,0 13,7 8,5 15,7 100 Källa: SCB.

Det totala elprisets utveckling 1970–2004

Figur 5.17 visar utvecklingen av det totala elpriset för en eluppvärmd villa sedan 1970 i fasta priser. Eftersom ingen separation av priset på elenergi och nät gjordes före 1996 redovisas dessa tillsammans under hela perioden. År 1990 infördes dessutom moms på det totala elpriset.

Sedan 1970 har den totala elkostnaden för en eluppvärmd villa inklusive skatt och moms ökat med cirka 130 procent i fasta priser. Det är framför allt skattedelen som ökat under perioden medan priset på elenergi och nätavgifterna varit relativt stabila. Sedan liberaliseringen av elmarknaden har den totala kostnaden stigit med cirka 50 procent.

Figur 5.17 Totala elpriset för villa med elvärme fördelat på komponenter den 1 januari åren 1970–2004 samt oktober 2004 (fasta priser) Öre/kWh

Anm. Det vertikala strecket indikerar tidpunkten för elmarknadsreformen. Två värden visas för 2004, dels januari och dels november. Källor: Energimyndigheten och SCB.

Från den 1 januari 1993 var industrin under en period undantagen elskatt, och man betalade inte heller någon moms. Från den 1 juli 2004 infördes dock en elskatt på 0,5 öre/kWh för industrin enligt EU:s energiskattedirektiv. Mellan 1970 och 2004 har industrins totala elpris stigit med cirka 40 procent i fasta priser. Sedan elmarknadsreformen 1996 har elpriset totalt stigit med cirka 37 procent.

Industrins totalkostnad för el per kWh var 2004 mindre än hälften av kostnaden för en villakund med elvärme och tillsvidarepris. I genomsnitt har industrins totala elpriser varit cirka 30 procent lägre än villakundernas elpris inklusive nätavgift under perioden 1970– 2004.

0 20 40 60 80 100 120 140

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04

Skatt+moms Elpris+nätavgift

Figur 5.18 Utveckling av det totala elpriset för industrikunder den 1 januari åren 1970–2004 (fasta priser) Öre/kWh

Anm. Priserna avser en industri med en årsförbrukning på 50 000 MWh. Det vertikala strecket indikerar tidpunkten för elmarknadsreformen. Källor: Energimyndigheten och Eurostat.

Utvecklingen av priset på elenergi för slutkunder efter liberaliseringen

Före elmarknadsreformen var elpriset i konsumentledet relativt stabilt, men därefter har det kommit att variera i större utsträckning, se figur 5.15. Stigande priser på råkraftsmarknaden fick elpriset i konsumentledet att stiga det första året efter liberaliseringen. Därefter kom rikligt med nederbörd under perioden 1997–2000, vilket fick elpriset i konsumentledet att falla. Den verkliga prispressen kom i samband med att kravet på timmätare slopades i november 1999 och den konkurrensutsatta elmarknaden i praktiken blev tillgänglig för alla kunder. De nya företag som etablerade sig var tvungna att slå sig in på elmarknaden med priset som främsta konkurrensmedel.

I takt med att underskott i vattenmagasinen drev upp elpriset på råkraftsmarknaden steg även elpriset i konsumentledet, och det stabiliserades på en hög nivå under 2001 och 2002. Det historiskt höga elpriset på Nord Pool runt årsskiftet 2002/2003 fick konsumentpriset på el att stiga ytterligare, och priset har därefter legat kvar på en hög nivå.

0 10 20 30 40 50 60 70

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04

Skatt Elpris+nätavgift

Elpriset (inklusive nätavgift) exklusive skatter i konsumentledet minskade realt från 1980 till i början av 1990-talet, se figur 5.19. De senaste åren har dock detta pris stigit betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen mätt med nettoprisindex. Mellan oktober 1996 och oktober 2004 har elpriset (inklusive nätavgift) exklusive skatter ökat med 27 procent medan NPI ökat med 5 procent.

Figur 5.19 Nominellt och realt pris på elenergi och nätavgifter exklusive skatt i konsumentledet samt nettoprisindex (NPI), 1980– 2004 Index 1980 = 100

* januari-oktober Anm. Nettoprisindex avser konsumentpris exklusive indirekta skatter. Källor: Riksbanken, SCB samt egna beräkningar.

I figur 5.20 redovisas hur det totala elpriset, enligt SCB:s energistatistik, utvecklats för lägenhetskunder med tillsvidarepris sedan liberaliseringen. Den skatt som använts vid beräkningen är den som gäller för södra Sverige. Priset på elenergi minskade mellan 1997 och 2000 med cirka 13 procent i fasta priser; därefter har priset stigit. Effekten av det lägre elpriset motverkades dock av höjd energiskatt. Skatten på el har ökat från 9,7 öre/kWh 1996 till 24,1 öre/ kWh 2004.

Från 2000 till 2003 steg elpriserna exklusive skatt kraftigt. De senaste årens höjningar av energiskatten är ett led i den s.k. gröna skatteväxlingen som innebär att höjda skatter på energi balanseras

0 50 100 150 200 250 300

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Nominellt NPI Realt

med en sänkning av skatter på arbete. Sammantaget innebär det att hushållens totala elpris är högre i dag än var det var när elmarknaden konkurrensutsattes 1996.

Figur 5.20 Utveckling av totalt elpris för lägenhetskunder med tillsvidareprisavtal per den 1 januari respektive år (fasta priser) Öre/kWh

Källa: SCB.

I figur 5.21 visas priset på elenergi exklusive elskatt och moms för olika kundkategorier under perioden 1996 – 2004. Huvudförklaringen till nivåskillnaden i pris mellan de olika hushållskategorierna är att den fasta avgiften, räknad per förbrukad kWh, får ett större genomslag för kunder med låg förbrukning.

Industrin har genomgående haft ett lägre elpris än hushållskunderna, men priset på elenergi föll för samtliga kundkategorier under perioden 1997–2000. För stora elintensiva industrier föll priset på elenergi med 18 procent medan prisfallet för lägenhetskunder var 12 procent. Därefter har elpriserna stigit för samtliga kundkategorier, och 2004 var prisnivån betydligt högre än vid tidpunkten för elmarknadsreformen. För lägenhetskunder var elpriset 98 procent högre 2004 jämfört med 1996; motsvarande siffra för stora elintensiva industrier var 90 procent.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

199

6

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20

04

Elskatt Moms Pris elenergi Pris nät

Figur 5.21 Elenergipriser exklusive skatt för olika kundkategorier med normalprisavtal per den 1 januari 1996–2004 (löpande priser) Öre/kWh

Anm. Åren 1996–1999 avser priser under leveranskoncession, åren 2000– 2004 avser tillsvidareprisavtal. Källa: SCB.

Priset på elenergi skiljer sig åt mellan de hushåll som varit aktiva på elmarknaden och de hushåll som varit passiva. I figur 5.22 visas skillnaderna i tillsvidarepris och fastpriskontrakt (ettårskontrakt) från augusti 1999, dvs. tiden strax innan kravet på timmätare avskaffades, fram till juni 2004. Prisskillnaderna mellan de bägge avtalsformerna minskade successivt från hösten 1999 fram till sommaren 2001. Därefter har differensen ökat, och den var i juni 2004 på ungefär samma nivå som när timmätarkravet slopades. I genomsnitt har tillsvidarepriserna varit cirka 20 procent högre än ettårskontrakten under den undersökta perioden. För ettårskontrakt är det dock viktigt att påpeka att prisförändringar i en period endast påverkar de kunder som tecknar nya kontrakt denna period.

Av figuren framgår att priserna till slutkunderna har varit relativt okänsliga för förändringar i spotpriset på Nord Pool. Tillsvidarepriserna har dessutom varit mer trögrörliga än fastpriskontrakten.

0 10 20 30 40 50 60

96 97 98 99 00 01 02 03 04

Lägenhet Villa utan elvärme Villa med elvärme Småindustri Stor elintensiv industri

Figur 5.22 Tillsvidarepris jämfört med fastpris för nya kunder med ettårskontrakt för villahushåll utan elvärme (5 000 kWh/år) samt spotpris på Nord Pool, augusti 1999-juni 2004 Öre/kWh

Källor: Montel Nyhetsbyrå och Nord Pool.

En förklaring som förts fram av ECON (2002) till utvecklingen av prisskillnaderna mellan de olika kontraktsformerna är att elhandelsföretagen den första tiden efter schablonreformen i november 1999 såg en påtaglig risk för att tillsvidarekunderna skulle byta leverantör, och att de därför inte ville ha för stora skillnader mellan tillsvidareprisavtal och fastprisavtal. Att skillnaderna därefter har ökat skulle, enligt ECON, kunna bero på att den låga rörligheten på elmarknaden medfört att elhandelsföretagen bedömt risken att kunderna skulle byta leverantör som liten. En annan tänkbar förklaring till differensen är, enligt ECON, att elhandelsföretagens planering av kraftinköp för tillsvidarekunder är förenat med större risker, eftersom dessa kan byta leverantör med en månads varsel.

Flera elhandelsföretag har dessutom framfört till ECON att det är mer kostsamt att ändra tillsvidarepriser eftersom detta måste kommuniceras via brev till kunderna i särskild ordning. Det skulle kunna förklara varför tillsvidarepriserna är mer trögrörliga än de fasta priserna.

En viss prisspridning mellan kontraktsformer behöver inte indikera ett svagt konkurrenstryck utan den skulle kunna motiveras av

0 10 20 30 40 50 60 70 80

aug

-99

dec

-9

9

apr

-0

0

au

g-0

0

dec

-0

0

apr

-01

aug

-01

dec

-0

1

apr

-02

aug

-02

de

c-0

2

apr

-03

aug

-03

dec

-0

3

apr

-0

4

Tillsvidarepris

Fastpriskontrakt (1 år)

Spotpris (medel under månaden)

t.ex. olika kostnader och avtalsvillkor (se avsnittet nedan om handelsmarginaler). För en viss typ av kontrakt borde dock prisspridningen vara liten på en väl fungerande marknad, eftersom kunderna annars skulle byta leverantör. I figur 5.23 visas prisspridningen under perioden augusti 1999 till juni 2004. Medelpriset är ett ovägt genomsnitt av företagens priser i början av respektive månad. Priserna avser elpriset exklusive skatt för en villakund utan elvärme med fastprisavtal (ettårsavtal). Skillnaderna mellan det högsta och lägsta elpriset har varit relativt stabilt under perioden med undantag för några enstaka tillfällen, t.ex. vid årsskiftet 2002/2003.

Figur 5.23 Prisutveckling och prisspridning för en villakund utan elvärme (5 000 kWh/år) med fastprisavtal (ettårsavtal), augusti 1999 – juni 2004 Öre/kWh

Källa: Montel Nyhetsbyrå.

För kunder med tillsvidareprisavtal har dock prisspridningen varit högre. För dessa har det skiljt cirka 12 öre mellan högsta och lägsta pris, med undantag för årsskiftet 2002/2003 då skillnaden steg kraftigt på grund av att företagen reagerade olika snabbt på det stigande råkraftspriset.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

Max Medel Min Prisspridning

Det svenska priset på elenergi i en internationell jämförelse

ECON (2004) refererar i sin rapport till en studie av INRA, där en jämförelse görs av elpriserna för hushåll och ej hushåll i 17 europeiska länder.

35

Undersökningen täcker perioden januari till december

2002. Kunderna har delats upp i sju olika kategorier utifrån deras elförbrukning, se tabell 5.19. För de liberaliserade marknaderna baseras resultatet på fakturor för ett representativt urval av konsumenter, och för de icke-konkurrensutsatta marknaderna baseras resultatet på en studie av tarifftabellerna för de största elbolagen i respektive land.

Tabell 5.19 Definition av kundgrupper i INRA:s undersökning

Kategori Årlig konsumtion Hushåll 1 < 2 000 kWh

2 2 000–7 000 kWh 3 > 7 000 kWh

Ej hushåll

4

< 0,1 GWh

5 0,1–1 GWh 6 1–9 GWh 7 9–50 GWh Källa: INRA (2003).

I figur 5.24 redovisas resultatet från INRA:s studie för Sverige. Staplarna visar elpriset inklusive skatt uttryckt i eurocent per kWH för de olika kundgrupperna i Sverige, medan de horisontella linjerna indikerar prisintervallen för de 17 länder som ingår i undersökningen.

Figuren visar att elpriset i Sverige är relativt lågt för alla kundgrupper. Hushållen (kategori 1–3) har bland de 4 eller 5 lägsta elpriserna av de länder som ingår i undersökningen. För ej hushåll (kategori 4–7) har Sverige de lägsta elpriserna bland samtliga jämförda länder.

Figur 5.25 visar elpriserna i Sverige exklusive skatter och moms jämfört med de övriga länderna i undersökningen. Om skatter och moms exkluderas har Sverige lägst pris för kategori 3, näst lägst för kategori 2 och tredje lägsta pris för kategori 1. För ej hushåll är de

35

INRA – European Electricity Prices Observation Year 2002, november 2003. De länder som ingår i studien är Österrike, Belgien, Tjeckien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Grekland, Ungern, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Sverige, Schweiz och Storbritannien. Rapporten är sponsrad av sju stora europeiska elbolag.

svenska elpriserna exklusive skatter alltjämt lägst för kategorierna 4–6, medan Tyskland har lägre priser än Sverige för kategori 7.

Figur 5.24 Elpriser inklusive skatt i Sverige i jämförelse med priset i andra länder, 2002 Eurocent/kWh

Anm. Kategori 1–3 (hushåll) visar elpriset inklusive energiskatt och moms, och kategori 4–7 (ej hushåll) visar elpriset inklusive eventuella energiskatter men exklusive moms. Växelkursen som använts för beräkningarna är 9,16 svenska kronor per euro. Källa: INRA (2003).

Figur 5.25 Elpriser exklusive skatt i Sverige i jämförelse med priset i andra länder, 2002 Eurocent/kWh

Anm. Växelkursen som använts för beräkningarna är 9,16 svenska kronor per euro. Källa: INRA (2003).

3,3

4,0

4,9

6,7

7,7

10,5

14,2

0 5 10 15 20 25 30 35

Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3 Kategori 4 Kategori 5 Kategori 6 Kategori 7

3,2

3,8

4,5

5,2

4,0

6,2

9,0

0 5 10 15 20 25

Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3 Kategori 4 Kategori 5 Kategori 6 Kategori 7

Handelsmarginaler i slutkundsledet

Skattade handelsmarginaler från Energimyndigheten

Energimyndigheten (2004a) har beräknat handelsmarginaler för olika typhushåll. Handelsmarginalerna är definierade som skillnaden mellan elhandelsföretagens priser till hushållen och företagens inköpspriser för motsvarande kraft.

Hushållens elpriser utgörs av ett genomsnitt av ettåriga fastprisavtal från 18 olika elhandelsföretag, som tillsammans har en marknadsandel på 80 procent. Priserna är inte viktade i förhållande till företagens storlek, men samtliga stora företag ingår. Inköpspriset är ett beräknat portföljpris som baseras på olika typer av terminskontrakt på Nord Pool för respektive leveransperiod och avser kostnaden för elinköp för ett nytecknat ettårskontrakt.

Handelsmarginalerna för aktiva kunder med ettårskontrakt låg relativt stilla från hösten 1999 till början av 2001, se figur 5.26. För upphandlade elhandelsföretagen var kostnaden för elinköp 14,8 öre/kW i början av 2001, enligt den metod som ligger till grund för portföljpriset. Det genomsnittliga elpriset som en villakund med elvärme och ettårigt fastpriskontrakt betalade uppgick vid den tidpunkten till 18 öre/kWh. Handelsmarginalen var därmed 3,2 öre/kWh (18 öre/kWh minus 14,8 öre/kWh) för villakunder. För lägenhetskunder och villakunder utan elvärme var handelsmarginalerna 9,9 respektive 5,5 öre/kWh.

Under 2001 steg marginalerna för att sedan falla tillbaka under andra halvåret 2002. För villakunder med elvärme noterades negativa marginaler runt årsskiftet 2002/2003. Därefter har marginalerna återigen stigit. I slutet av 2003 uppgick marginalerna till 23,9 öre/kWh för lägenheter, 14,3 öre/kWh för villor utan elvärme och 14,9 öre/kWh för villor med elvärme. Skillnaden i handelsmarginalerna mellan de olika grupperna beror i huvudsak på att den fasta avgiften får ett större genomslag i elpriset per kWh för hushåll med låg förbrukning.

För lägenhetskunden uppgick det genomsnittliga elpriset till 50 öre/kWh i slutet av 2003, vilket innebär att denna kundkategori betalade marginaler på cirka 50 procent av elpriset.

Figur 5.26 Genomsnittlig handelsmarginal för fastprisavtal (ettårsavtal) för olika hushållstyper Öre/kWh

Källa: Energimyndigheten (2004a).

Marginalerna i tillsvidareprisavtalen har med några få undantag varit väsentligt högre än för fastprisavtalen, se figur 5.27. Fastprisavtalen är också den produkt som elhandlarna främst konkurrerar med.

Figur 5.27 Genomsnittliga handelsmarginaler för hushåll med fastpriskontrakt (ettårsavtal) och tillsvidarepris Öre/kWh

Källa: Energimyndigheten (2004a).

-15 -10

-5

0 5 10 15 20 25 30

aug-99 dec-

99

ap

r-00

aug-00 dec-

00

ap

r-01

aug-01 dec-

01

ap

r-0

2

aug-0

2

dec-

02

ap

r-0

3

aug-0

3

dec-

03

Lägenhet Villa utan elvärme Villa med elvärme

-5

0 5 10 15 20 25 30 35

aug

-99

okt

-9

9

de

c-

99 feb-

00 ap

r-0

0

jun-

00 aug-

00 okt

-0

0

de

c-00

feb-

01 apr

-01

jun-

01 aug-

01 okt

-01

de

c-

01 feb-

02 ap

r-0

2

jun-

02 au

g-

02 okt

-0

2

de

c-

02 feb-

03 ap

r-0

3

jun

-03 aug-

03 okt

-0

3

Tillsvidarepris Fastpriskontrakt (1 år)

ECON (2004) betonar vikten av kostnadsskillnader mellan tillsvidarepriskunder och kontraktskunder när skillnaderna i handelsmarginaler diskuteras. Inom t.ex. Vattenfall är den genomsnittliga förbrukningen för en tillsvidarekund cirka 4 000 kWh/år, medan den för en fastpriskund är cirka 10 000 kWh/år. Kostnaden för kundhantering är ungefär densamma, vilket gör att kostnaden utslaget per kWh blir mycket högre för tillsvidarekunder, vilket motiverar en högre marginal. Dessutom flyttar tillsvidarekunden oftare, vilket också medför högre kostnader. Å andra sidan är, enligt ECON (2004), ett fastpriskontrakt förknippat med större risker eftersom det inte kan ändras under avtalsperioden om priserna på råkraftsmarknaden ändras.

Ökade handelsmarginaler kan vara ett tecken på bristande konkurrens inom elhandeln, men de behöver nödvändigtvis inte vara det. Marginalerna ska täcka ett antal kostnader, exempelvis kundhantering och de risker som elhandelsföretagen hanterar åt kunden. Exempel på sådana risker är volymrisk, elprisrisk och valutarisk.

Energimyndigheten (2004a) pekar på två större händelser som visar på att många aktörer i samband med liberaliseringen underskattade de risker och kostnader som var förknippade med elhandeln. Den första händelsen inträffades den 24 januari 2000 när spotpriset för prisområdet Sverige under några timmar steg kraftigt till följd av en befarad bristsituation. Den andra större händelsen var under torrårsvintern 2002/2003 när priserna på Nord Pool stundtals översteg 1 krona/kWh; effekten på handelsmarginalerna syns tydligt i figur 31. Detta talar, enligt Energimyndigheten, för att elhandelsmarginalerna bör vara högre än de nivåer som gällde under de första åren efter elmarknadsreformen.

Handelsmarginaler från SCB:s årliga energistatistik

De skattade handelsmarginalerna från Energimyndigheten (2004a) begränsas till att omfatta ettåriga fastprisavtal för hushåll. Vidare bygger inte handelsmarginalerna i myndighetens undersökning på de faktiska kostnaderna för elinköp. Det skattade portföljpris behöver därför inte överensstämma med elhandelsföretagens faktiska inköpskostnader.

Energimyndigheten har även beräknat handelsmarginalen för elhandelsföretag baserat på SCB:s årliga energistatistik (SM EN 11). Detta är en totalundersökning där alla elhandlare lämnar upp-

gifter om sina elförsäljningar och elinköp. Handelsmarginalen för varje elhandelsbolag är beräknad som en genomsnittlig intäkt för all elförsäljning till slutkund minus den genomsnittliga inköpskostnaden för inköpt el. Handelsmarginalerna viktas sedan samman utifrån elhandelsvolymen. För företag som säljer mer el än de köper in externt har inköpt elmängd använts som viktningsmått. För företag som säljer mindre el än vad de köper in externt har i stället såld el använts som viktningsmått.

Den bild av elhandelsmarginalernas utveckling för 2001 och 2002 som ges av den officiella årliga energistatistiken från SCB visar en motsatt bild än den som ges av de skattade handelsmarginalerna från Energimyndigheten. Den årliga energistatistiken visar på trendmässigt stigande marginaler fram till 2000, se figur 5.28. Därefter har elhandelsföretagens handelsmarginaler till slutkund minskat betydligt – från cirka 3 öre/kWh 2000 till mindre än 1 öre/kWh 2002. Handelsmarginalerna 2002 var därmed markant lägre än 1996, när marknaden liberaliserades. Energimyndigheten anger att en orsak till detta kan vara ökad konkurrens på elmarknaden.

Figur 5.28 Handelsmarginal för försäljning av inköpt el till slutkund Öre/kWh

Källa: Energimyndigheten (2004e) och SCB.

Den handelsmarginal som baseras på den årliga energistatistiken är inte direkt jämförbar med den skattade elhandelsmarginalen. Den sist nämnda statistiken visar marginalerna för olika typer av hushåll, medan den först nämnda elhandelsmarginalen visar elhandels-

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

bolagens genomsnittliga marginal för försäljning till samtliga slutkunder, dvs. både hushåll och näringsliv. Hushållen stod för cirka 25 procent av elanvändningen 2002. Den årliga energistatistiken är en totalundersökning och handelsmarginalen är ett viktat genomsnitt, medan de skattade elhandelsmarginalerna är ett ovägt genomsnitt av 18 elhandelsbolag.

Riskrelaterade kostnader i elhandeln

Den absolut största andelen av elhandelsföretagens totala kostnader är inköp av el. För de elhandelsföretag som uppgett denna kostnadspost i sina årsredovisningar varierar elinköpens kostnadsandel under 2002 mellan 80 och 90 procent (Energimyndigheten 2004a). Ett elhandelsbolag som tecknat ett avtal om ett fast pris med en kund under en viss period har som regel prissäkrat inköpen utifrån en profil som baseras på kundens elförbrukning. Avtalskonstruktionen ger kunden full frihet att variera såväl sitt kortvariga uttagsmönster som sin absolutnivå på förbrukningen. Elhandlarnas risker beror dels på de kompletteringsköp som elhandlarna måste göra för att korrigera kundernas kortsiktiga variationsmönster, dels på osäkerheten i balanskostnaden. Kompletteringsköpen kan behöva göras till betydligt högre priser än det kontrakterade.

Det finns även andra risker, och Svensk Energi har uppskattat att riskkostnaderna totalt uppgår till mellan 1–6 öre/kWh, se tabell 5.20.

Tabell 5.20 Riskrelaterad kostnader i elhandeln

Typ av kostnad Årskostnad (öre/kWh) Kapacitetsavgifter (pga. prisområdesskillnader) 0,2–2,0 Förbrukningsprofiler 0,2–1,5 Volymfel 0,2–1,0 Balanskraft 0,1–1,0 Valutasvängningar 0,1–0,8 Summa 0,8–6,3 Källa: Svensk Energi.

Nätavgifter

36

Den svenska regleringen före elmarknadsreformen var en relativt mild reglering som i stort sett byggde på självreglering och jämfö-

36

Detta avsnitt baseras på Energimyndigheten (2004b), om inget annat anges.

relsekonkurrens. Principen för prissättningen var självkostnadsprissättning; regleringen kan därmed sägas ha utgjort en kostnadsbaserad reglering. Denna grundtanke förändrades inte i och med elmarknadsreformen, utan priset skulle även fortsättningsvis ge en skälig ersättning för företagens kostnader.

Efter reformen ska nättarifferna, enligt ellagen (SFS 1997:857), vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Med nättariffer avses företagens avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Vid bedömning av nättariffens skälighet ska konsumentintresset, dvs. elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer, särskilt beaktas. Hänsyn ska dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten.

Att nättarifferna ska vara utformade på sakliga grunder innebär att de ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Kunder får således delas in i grupper efter kostnadsbild. Kunder inom samma kategori ska dock ha samma nättariff, så kundindelning efter var inom området anslutningen är belägen är inte tillåten.

Tarifferna bestäms inte av regleringsmyndigheten, dvs. Nätmyndigheten, i förväg utan myndigheten har endast möjlighet att pröva dessa i efterhand. Om myndigheten finner att tarifferna inte är skäliga kan respektive företag åläggas att ändra dessa. Det kan dock ta lång tid att fastställa tarifferna, vilket drabbar både konsumenter och nätföretag. Processer om tariffernas skälighet kan ta över fyra år att avgöra.

I figur 5.29 visas utvecklingen av nätavgifter exklusive skatt för olika kundtyper för perioden 1996–2004. I löpande priser har avgifterna stigit med cirka 12 procent mellan 1996 och 2004. Nätavgifterna var i stort sett var oförändrade fram till 2002, för att därefter stigit.

Nätföretagen har uppgett flera olika förklaringar till prisuppgången.

37

För det första har den nya mätarförordningen medfört

investeringskostnader. För det andra har nätnyttomodellen inneburit att inrapporteringskraven höjts, vilket i sin tur har medfört högre administrativa kostnader. Slutligen har regionnäten höjt sina avgifter.

37

Uppgifterna har Regelutredningen fått efter samtal med Energimyndigheten.

Figur 5.29 Nätavgifter exklusive skatt för olika kundtyper per den 1 januari respektive år 1996–2004 Öre/kWh

Källa: SCB.

Nätföretagen har de senaste åren börjat särskilja vissa typer av kostnader i allt större utsträckning. Det innebär att prestationer som tidigare ingick i den årliga nätavgiften nu redovisas och debiteras separat. Exempel på sådana avgifter är flyttningsavgifter, byte av tariff, byte av mätare och extra avläsning. Flyttningsavgiften är den vanligaste typen av engångsavgift, och vanligtvis varierar den mellan 150 och 500 kronor. Energimyndigheten konstaterar dock att de nätföretag som infört engångsavgifter, och därmed förändrat nätavgiftens prestation, inte i motsvarande utsträckning har sänkt avgiften.

Enligt Energimyndigheten har kostnaderna för nätverksamheten i genomsnitt sjunkit med drygt 5 procent under 2000–2002. Trots detta har nätavgifterna i landet som helhet varit stabila sedan 1996. Slutsatsen är, enligt Energimyndigheten, att nätkunderna inte fått ta del av de minskade kostnaderna och de möjligheter till effektivisering som finns i nätverksamheten.

Nätavgifterna mellan de nordiska länderna skiljer sig åt, vilket till stor del kan förklaras av ländernas olika geografiska förutsättningar, nät- och företagsstruktur, skattepolitik, egen produktionskapacitet och elanvändarnas förbrukningsmönster. Sverige har lägst nätavgifter i Norden och har haft den mest stabila utvecklingen av nätavgifterna de senaste åren.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

96 97 98 99 00 01 02 03 04

Lägenhet Villa utan elvärme Villa med elvärme Jord- och skogsbruk Industri

Nätnyttomodellen

38

Sedan den 1 januari 2003 gäller nya regler enligt ellagen för att bedöma skäligheten i nätföretagens kostnader. Reglerna innebär att nättarifferna ska vara skäliga i förhållande till den prestation nätföretaget utför åt sina kunder, inte som tidigare i förhållande till företagens faktiska kostnader. För att bedöma skäligheten i avgifterna har Energimyndigheten tagit fram ett analysverktyg, den s.k. nätnyttomodellen.

Nätnyttomodellen utgår från ett antal data som nätföretagen varje år ska skicka in till Energimyndigheten. Företagen ska bland annat rapportera effekter, överförd energi, fakturerade belopp samt koordinater för alla sina kunder. Utifrån dessa data skapar nätnyttomodellen ett referensnät, som konstrueras på ett ekonomiskt och tekniskt effektivt sätt, även om referensnätet inte är exakt likt det verkliga nätet.

Modellen beräknar sedan värdet på referensnätet och därefter värdet på den prestation som företaget utför åt sina kunder. I prestationen vägs även leveranskvaliteten in i form av antal avbrott under året och avbrottens längd. Det ekonomiska värdet på prestationen, den s.k. nätnyttan, jämförs sedan med vad företaget har fakturerat sina kunder. Genom att dividera den fakturerade intäkten med nätnyttan skapas en debiteringsgrad. Om debiteringsgraden är över 1,0 har nätföretaget fakturerat mer än vad prestationen är värd enligt modellen. Detta innebär att nätavgiften varit för hög och att företaget kan anses utöva monopolmakt.

Tillgänglighet

Det finns inte någon statistik som på ett tillförlitligt sätt visar den långsiktiga utvecklingen av oplanerade strömavbrott. En förklaring är att rapporteringen om strömavbrott är frivillig, vilket medfört att många nätbolag inte har meddelat när ett oplanerat strömavbrott har inträffat.

38

Avsnittet bygger på information hämtat från Energimyndighetens hemsida – www.stem.se – den 25 augusti 2004, om inte annat anges.

Hur aktiva är elkunderna?

Kravet på timmätare medförde att det var förenat med relativt höga kostnader för hushållen att byta elleverantör. Tre år efter elmarknadsreformen hade endast en procent av hushållen bytt leverantör. Av de större elanvändarna hade däremot en sjättedel bytt leverantör redan under 1996 (SOU 2002:7). Efter att timmätarkravet slopades den 1 november 1999 har dock benägenheten att byta elleverantör ökat även bland kunder med låg förbrukning.

En Temoundersökning i augusti 2000, gjord på uppdrag av Svensk Energi, visade att 28 procent av hushållen varit aktiva på elmarknaden – antingen genom att byta elleverantör (10 procent) eller genom att omförhandla sina avtal (18 procent). Denna trend har fortsatt; en Temoundersökning från i oktober 2004 visar att andelen aktiva hushåll ökat till 54 procent. Dessa står tillsammans för 70 procent av den sålda elen på hushållsmarknaden.

En Temoundersökning i oktober 2003 visar att cirka 70 procent av hushållen i villa har varit aktiva, medan siffran för lägenhetsinnehavare är cirka 20 procent.

De icke aktiva i denna sistnämnda Temoundersökning anger ofta som skäl att det finns för lite pengar att tjäna på ett aktivt deltagande. Hushållen har, som tidigare nämnts, endast möjlighet att påverka en tredjedel av kostnaderna; resterande del utgörs av skatter och nätavgifter.

Prisskillnaden på elenergi mellan ett tillsvidareavtal och ett ettårigt fastprisavtal har i genomsnitt de senaste åren varit cirka 3 öre/kWh för en lägenhetskund och cirka 4 öre/kWh för en villaägare. Ett enkelt räkneexempel baserad på denna prisdifferens och den årliga elförbrukningen för dessa typhushåll visar att villaägare med elvärme skulle kunna tjäna cirka 1 100 kronor per år på att omförhandla sitt avtal från ett tillsvidarepris till ett ettårigt fastprisavtal. För lägenhetskunder är den potentiella vinsten endast 85 kronor per år, se tabell 5.21.

Tabell 5.21 Differens pris på elenergi exklusive skatt mellan tillsvidarekunder och kunder med fastprisavtal (ettårsavtal) den 1 januari respektive år Öre/kWh

Lägenhet

(2 000 kWh/år)

Villa utan elvärme (5 000 kWh)

Villa med elvärme (20 000 kWh)

2000 2,0 3,7 4,0 2001 2,2 3,8 4,4 2002 2,8 3,6 4,0 2003 4,6 4,8 5,0 2004 9,6 10,3 10,5 Genomsnittlig differens 2000-2004 4,2 5,2 5,6 Potentiell vinst i kronor per år. 84 kr 260 kr 1 120 kr Potentiell vinst som andel av den totala elenergins årskostnad, tillsvidarekunder 11 % 15 % 17 %

Anm. Den totala årskostnaden för elenergin har beräknats genom att multiplicera den antagna förbrukningen med det genomsnittliga priset per kWh under perioden 2000– 2004. Den potentiella vinsten avser genomsnittet under perioden 2000–2004. Källor: SCB och egna beräkningar.

Det är dock inte endast möjligt för kunderna att byta avtalsform utan även att byta elhandelsföretag. I tabell 5.22 görs motsvarande räkneexempel som ovan när det gäller vinsten av ett byte från ett företag som i SCB:s statistik tillhör den övre kvartilen till ett företag som tillhör den nedre kvartilen. I exemplet visas vinsten vid ett byte av ettårsavtal. För lägenhetskunder är denna vinst större än vinsten av att byte av avtalsform i exemplet ovan.

Tabell 5.22 Differens pris på elenergi exklusive skatt mellan priset i övre kvartilen och nedre kvartilen för ettårsavtal den 1 januari respektive år Öre/kWh

Lägenhet

(2 000 kWh/år)

Villa utan elvärme (5 000 kWh)

Villa med elvärme (20 000 kWh)

2000 3,4 1,8 1,2 2001 3,6 1,6 1,3 2002 3,3 2,0 1,2 2003 15,4 15,0 14,4 2004 5,1 4,7 4,2 Genomsnittlig differens 2000-2004

6,2 5,0 4,5

Potentiell vinst i kronor per år.

124 kr

250 kr

892 kr

Anm. Den totala årskostnaden för elenergin har beräknats genom att multiplicera den antagna förbrukningen med det genomsnittliga priset per kWh under perioden 2000– 2004. Den potentiella vinsten avser genomsnittet under perioden 2000–2004. Källor: SCB och egna beräkningar.

Det finns i dag inga formella hinder mot att byta elleverantör. Enligt ellagen är uppsägningstiden en månad räknat från nästföljande månadsskifte. Elkonkurrensutredningen (SOU 2002:7) pekar dock på flera praktiska omständigheter som kan försvåra hushållens leverantörsbyten och som skulle kunna förklara varför hushållen inte nyttjar sina valmöjligheter i större utsträckning:

  • För det första finns det svårigheter i samband med själva genomförandet av leverantörsbytet. Det rör sig bland annat om brister i informationsutbytet mellan den gamla och den nya leverantören samt nätägaren som leder till att bytet drar ut på tiden.
  • För det andra är det svårt för hushållen att kunna jämföra de olika elleverantörernas priser.
  • För det tredje kan hushållen sakna tillräckligt med information om den liberaliserade elmarknadens förutsättningar.

En uppföljning av leverantörsbytesprocessen gjord av ECON (2004) visar dock på betydande förbättringar under senare tid.

För att konkurrensen ska fungera är det viktigt att sök- och byteskostnaderna är låga. Sökkostnader är de kostnader som uppstår när konsumenten letar efter en ny leverantör, medan byteskostnader är de kostnader som uppstår när ett byte faktiskt sker, dvs. flyttningskostnader och dylikt.

Sturluson (2004) har utifrån enkätdata analyserat betydelsen av sök- och byteskostnader på den svenska elmarknaden. Slutsatsen är att de uppskattade byteskostnaderna i genomsnitt är tre gånger högre än sökkostnaderna. Sökkostnaderna är dock viktiga, eftersom konsumenterna tycks vara tvungna att börja söka aktivt innan de reagerar på förändringar i byteskostnaden.

Enligt Konsumentverket (2002) lägger ett hushåll i genomsnitt ned tre timmar när man ska välja en ny elleverantör. Det gör att sökkostnaden skulle vara cirka 500 kronor (räknat på en genomsnittlig industriarbetarlön inklusive sociala avgifter). Det tycks därmed som att kostnaden att införskaffa den nödvändiga informationen (sökkostnaden) överstiger den förväntade vinsten för lägenhetskunder men inte för villakunder. Det är dock troligt att sökkostnaderna minskar över tiden i och med att konsumenterna lär sig var de kan finna information. Dessutom är det inte säkert att konsumenterna behöver byta leverantör varje år.

Konsumentaspekter

39

Reformen på elmarknaden har gett konsumenterna möjlighet att välja elleverantör, vilket för de allra flesta har ett värde i sig. Samtidigt har reformen inneburit att nya krav ställs på konsumenterna i form av bland annat kunskap om elmarknadens organisation, avtal och debitering. För att få en uppfattning om konsumenternas syn på elmarknadens funktion har utredningen inhämtat information från bland annat konsumentrådgivare, Konsumenternas Elrådgivningsbyrå

40

och olika pensionärsorganisa-

tioner om vilka som är de vanligaste frågorna om el från privatpersoner. Utredningen har också tagit del av Örhlings Price Waterhouse Coopers undersökning om hur strukturförändringarna på elmarknaden har påverkat konsumenterna. Denna undersökning är utförd på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

En sammanställning av det inhämtade materialet visar att många konsumenter har bristande kunskaper om hur elmarknaden är organiserad och därför har en oklar uppfattning om vilka roller de olika aktörerna på marknaden har. Konsumenten förstår t.ex. inte skillnaden mellan en elleverantör och ett nätföretag. Många frågor rör elräkningen och avräkningsfakturan, vilka uppfattas som svårbegripliga. Komplexiteten i elräkningen gör exempelvis att det är svårt att förstå vad som är priset för elenergi, dvs. det konkurrensutsatta priset.

Räkningen kan i dag innehålla upp till ett tiotal olika poster. Av dessa är sex avgifter statligt beslutade – energiskatt, moms, elcertifikatavgift, elberedskapsavgift, nätövervakningsavgift och elsäkerhetsavgift. Därutöver tar såväl elhandelsbolaget som nätföretaget i regel ut både en fast och rörlig avgift. Det stora antalet poster och reglerade avgifter, samt kraven på särredovisning av avgifterna, gör det svårt för konsumenterna att förstå och kontrollera fakturans riktighet.

Många konsumenter förstår inte heller innebörden av de bundna avtalen och har fått undermålig avtalsinformation från elhandelsbolaget.

Det finns olika sätt att ange priser i marknadsföringen, vilket försvårar för konsumenterna att göra jämförelser mellan olika erbjudanden. Många av konsumenterna upplever dessutom elföre-

39

Detta avsnitt bygger på opublicerat material.

40

Huvudmän för Konsumenternas Elrådgivningsbyrå är Konsumentverket, Energimyndigheten och Svensk Energi. Svensk Energi är en branschorganisation för företag med elproduktion, eldistribution och elhandel.

tagen som svårtillgängliga och man tycker att företagen brister i service, när man kontaktar dem med sina frågor och klagomål.

Den allmänna uppfattningen bland de organisationer som vi tillfrågat är att ovan nämnda faktorer lägger hinder i vägen för konsumenterna att vara aktiva på elmarknaden och dra nytta av konkurrensen.

Ett annat vanligt förekommande problem, enligt Konsumenternas Elrådgivningsbyrå, är nätföretagens avläsningssystem. Nätföretagen ska läsa av elmätarna en gång per år, men en del nätföretag låter det gå upp till tre år mellan avläsningarna. För en del konsumenter kan det då bli stora differenser mellan den uppskattade förbrukningen och den faktiska, vilket kan medföra stor skuldsättning men även utebliven avkastning. En följd av de långa avstämningsperioderna är att konsumenterna får sämre möjligheter att kontrollera sin egen elförbrukning och därmed den egna hushållsekonomin.

5.4.14. Internationella erfarenheter

USA

Elproduktionen i USA har traditionellt bedrivits av vertikalt integrerade privata företag vars priser varit reglerade (Bergman 2002). USA var först med liberaliseringar av elmarknaden; processen inleddes 1978 i och med att prisregleringen på grossistmarknaden slopades för relativt små kraftproducenter. År 1992 kom en ny ellag som möjliggjorde även för stora elbolag att sälja till icke reglerade priser på grossistmarknaden. I och med denna lag infördes även tillträdesregler till de olika operatörernas nät. På så sätt förenklades handeln med el. Dessutom öppnade 1992 års lag för en liberalisering av konsumentmarknaderna på delstatsnivå, och bland annat Kalifornien valde att liberalisera konsumentmarknaden. Resultatet blev dock av olika orsaker inte lyckat (se avsnittet nedan). Priserna i konsumentledet är fortfarande reglerade i USA.

Elkrisen i Kalifornien 2000-2001

41

Den reform av elmarknaden i Kalifornien som trädde i kraft 1998 syftade till att skapa en välfungerande marknad för el, men under

41

Detta avsnitt baseras på Energimyndigheten (2002b), där inte annat anges.

slutet av 2000 och första halvåret 2001 uppstod stora problem på elmarknaden. Trots att priserna på elbörsen var rekordhöga uppstod en brist på el, och detta skedde vid den tidpunkt på året när efterfrågan på el i Kalifornien vanligtvis är som lägst. Vid vissa tidpunkter under 2000–2001 stängdes elen av för olika geografiska områden enligt ett rullande schema.

Det redovisade skälet till reformen var dels ett missnöje med de höga priserna, dels upplevda problem med stor överkapacitet. Reformen var tänkt att lösa båda dessa problem, och huvudtanken var att skapa en marknad där det fanns producenter som sålde el via en kraftbörs till distributionsföretag, som i sin tur sålde el till konsumenterna. På börsen kunde el handlas 30 dagar i förväg, en dag i förväg, en timme i förväg eller i realtid. Denna börs var den största i sitt slag i världen fram till konkursen sommaren 2001.

Tanken var att de stora elbolagen skulle övergå från att vara båda producenter och distributörer av el till att endast vara distributörer medan andra företag tog över produktionen. För att uppmuntra denna utveckling infördes regler om vertikal separation samt krav på distributörerna att sälja elen från all kvarvarande produktion via kraftbörsen. Dessutom infördes ett krav på distributionsbolagen att köpa all el genom elbörsen och ett förbud mot att ingå långsiktiga bilaterala kontrakt. Ambitionen var att förhindra de gamla bolagen från att utnyttja sin monopolliknande marknadsposition.

På den kaliforniska elmarknaden skulle konsumenterna enligt federal lag betala skäliga och rättvisa elpriser som täckte producenternas kostnader. Konsumenterna skyddades dessutom genom att de tilläts köpa all sin el till ett pris som motsvarade 90 procent av 1996 års konsumentpriser, och denna reglering skulle gälla fram till mars 2002. Konsumenterna kunde fritt välja vem de skulle köpa el från men man kunde alltid återvända till sin första leverantör och få det reglerade priset. Det pris som distributionsföretagen betalade för den el de köpte av elproducenterna var dock inte reglerat.

Att priset distributionsföretagen tilläts ta ut av konsumenterna var reglerat medan priset de fick betala för elen från elproducenterna inte var reglerat skapade stora problem när priserna på elbörsen började stiga kraftigt. Distributionsbolagens ekonomi blev så dålig att många producenter vägrade sälja el till dem, vilket ytterligare ökade problemen med elbrist.

Orsaken till de kraftigt stigande priserna anses ha varit flera:

  • ökad efterfrågan
  • minskad import från andra delstater
  • långsam utbyggnad av produktionskapaciteten
  • hård miljölagstiftning som försvårade utbyggnaden av vissa energikällor
  • en kraftig ökning i priset på naturgas
  • minskad elproduktion i Kalifornien.

Problemen förvärrades dessutom av att USA inte har något gemensamt överföringsnät av el mellan den västra och östra delen av landet. Även inom Kalifornien är överföringskapaciteten mellan olika delar dåligt utbyggd. Därigenom blev troligtvis bristen svårare än vad den annars hade blivit.

Wolak (2003) menar att elkrisen främst orsakades av en misslyckad reglering och inte var ett marknadsmisslyckande. Han anser också att producenternas marknadsmakt innebar att de kunde styra utbudet och därigenom priset. Regleringsmisslyckandet anses av Wolak ligga i att de reglerande myndigheterna inte ansåg att elproducenterna hade makt att styra marknaden och därigenom lät dem fritt sätta sina priser.

Att det inte fanns någon fungerande terminsmarknad förvärrade situationen, eftersom producenterna tjänade mer pengar ju högre spotpriset var, när de sålde hela sin produktion till spotmarknadspriset. Själva bristen på el blev ett sätt för de elproducerande företagen att pressa upp priserna på spotmarknaden genom att man sålde reservkapacitet dyrt till den systemansvariga myndigheten och därigenom tog bort utbud från den konkurrensutsatta marknaden.

För att lösa elkrisen gick Kalifornien in och tecknade långa kontrakt med producenterna på marknaden. Möjligheterna för kunderna att byta elleverantör upphörde också.

Efter att elbörsen gått i konkurs sker numera handeln via bilaterala avtal mellan producenter och distributörer. En form av prisreglering i producentledet har även införts.

Storbritannien

I England och Wales inleddes liberaliseringen i samband med den ellag som trädde i kraft 1990 (Evans och Green 2003). Före liberaliseringen kontrollerades såväl produktion, transmission som distribution av staten. Vid reformen delades kraftproduktionen upp i tre

bolag, varav två privatiserades. Transmissionen lades i ett bolag och de tolv offentligt ägda enheter som tidigare skött distributionen ombildades till privata monopol. Under 1990-talet öppnades gradvis konsumentmarknaden för konkurrens, och sedan 1998 kan företagen konkurrera om elleverans till alla kunder. År 2002 bedömde regleringsmyndigheten att konkurrensen på elmarknaden hade utvecklats så långt att det inte längre fanns något behov av prisreglering av konsumentmarknaden.

År 1990 startades en spotmarknad där enligt reglerna all elkraft skulle handlas och priset skulle sättas där efterfrågekurvorna och utbudskurvorna möttes. I praktiken kom dock cirka 90 procent av elkraften att i stället handlas via bilaterala terminskontrakt. Priserna på börsen var konstanta från 1991, och i mitten av 1990-talet beslöts därför att reformera elmarknaden. Syftet med reformerna var att öka konkurrensen på marknaden och det största problemet ansågs vara att producenterna hade för stort marknadsmakt.

År 1990 dominerade tre företag produktionsmarknaden; två av dessa företag hade cirka 80 procent av produktionskapaciteten. Det ansågs dock att marknadskoncentrationen i produktionsledet var för stor, och 1994 sålde de två största företagen produktionskapacitet efter hot om ingripande. År 1999 och 2000 ålades de två största företagen att sälja ytterligare produktionskapacitet och deras marknadsandel var cirka 25 procent 2000. Den brittiska elmarknadens konstruktion ändrades via reformer som beslutades 1998 och infördes 2001. Genom reformerna infördes förutom en spotmarknad även en marknad för terminskontrakt och en marknad för balansansvar.

Elpriserna i England har sjunkit från 2000 och Evans och Green (2003) har analyserat huruvida detta beror på det förändrade regelverket. De fann att priserna började falla före omstruktureringen av marknaden 2001 och att detta troligtvis kan förklaras av att koncentrationen i ägandet av produktionskapacitet då minskade.

Även om konsumentpriserna sedan 2002 inte längre är reglerade så är nättarifferna fortfarande reglerade i Storbritannien (National Audit Office 2002). Genom att använda en kostnadsreglering har den ansvariga myndigheten reglerat fram en minskning av kostnaderna för transmission med 50 procent mellan 1990 och 2003 och 25 procent lägre kostnader för distribution mellan 1994 och 1998.

EU

EU:s elmarknadsdirektiv (96/92/EG) som antogs 1996, och som skulle vara genomfört 1999, innehåller gemensamma regler för den inre marknaden för el. Direktivet föreskriver att produktion och transmission samt distribution ska vara vertikalt separerad. Dessutom ska de som äger elnät upplåta företagen till dem som vill använda dem. Direktivet föreskriver också i vilken takt marknaden skulle öppnas, och 2003 skulle 33 procent av marknaden vara öppnad för konkurrens. Marknaderna skulle öppnas i storleksordning, dvs. konkurrens om de största elförbrukarna skulle införas först. År 2003 gjordes ett tillägg till direktivet som klargjorde att marknaden för företagskunder skulle öppnas i juli 2004 och marknaden för privatkunder i juli 2007.

Det nya direktivet från 2003 (2003/54/EG) innehåller förtydliganden av reglerna angående vertikal separation mellan transmission och produktion samt regler om regleringsmyndigheternas oberoende. Dessutom finns regler som förtydligar det offentliga ansvaret för att alla får tillgång till elektricitet till ett rimligt pris. Direktivet innehåller därtill regler som ska förenkla den internationella handeln med el.

5.5. Sammanställning av tidigare analys

Elkonkurrensutredningen

Elkonkurrensutredningen bedömer i sitt betänkande (SOU 2002:7) att prisbildningen och konkurrensen fungerar relativt väl men man är oroad över att antalet aktörer i de konkurrensutsatta verksamheterna minskar. Färre marknadsaktörer innebär att marknadskoncentrationen ökar och därmed risken för utövande av marknadsmakt.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten får en utökad expertroll inom elhandelsområdet. I expertrollen ska en kontinuerlig uppföljning av prisbildning och konkurrens på elmarknaden ingå.

För att förbättra förhållandena på marknadens utbudssida menar utredningen att de flaskhalsintäkter som systemoperatören får ska öronmärkas för utbyggnad av överföringskapacitet. Deras uppfattning är att utlandsförbindelserna till Tyskland och Polen ska ägas

och förvaltas av systemoperatören och vara tillgängliga för handel på spotmarknaden.

För att förbättra förhållandena på för konsumenterna anser Elkonkurrensutredningen att sanktion ska kunna utgå till nätägare som förorsakar förseningar av leverantörsbyten. Enligt utredningen skulle risken för sanktion ge nätägarna ekonomiska drivkrafter att förbättra sin verksamhet.

Vidare vill utredningen införa omsättningskoncession i elhandeln som innebär att vissa krav ställs på elhandlarna vad gäller exempelvis organisation, kunskap om elmarknaden, tekniska system för leverantörsbyten och prisinformation till elkonsumenterna. Utredningens uppfattning är att Energimyndigheten är en lämplig instans för att hantera frågor kring den föreslagna områdeskoncessionen samt att myndigheten ska ha en utökad roll som expert inom elhandelsområdet.

Slutligen framförde utredningen att tjänsten som anvisad leverantör ska upphandlas i konkurrens. Enligt det nuvarande systemet blir de elkonsumenter som av någon anledning saknar elhandlare tilldelade en leverantör av den nätägare som konsumenten är ansluten till. Nätägaren är inte skyldig att teckna kontrakt med det elhandelsföretag som erbjuder konsumenten det mest fördelaktiga priset utan kan välja någon annan. Oftast väljer nätägaren det elhandelsföretag som ingår i den gemensamma koncernen eller på annat sätt står nätägaren nära.

Konsumentverket

I sin regeringsrapport om elmarknaden delar Konsumentverket (2002) Elkonkurrensutredningens uppfattning att områdeskoncession för elhandel ska införas för att förbättra kundhanteringen. Konsumentverket anser dessutom att de nuvarande rutinerna för besvarande av frågor och klagomål inte fungerar tillräckligt väl. Det handlar främst om svårigheter att komma i kontakt med elhandelsföretaget, dåligt bemötande och bristfälliga kunskaper hos företaget. Andra brister är undermålig prisinformation, otydliga elräkningar och problem vid leverantörsbyten.

Statskontoret

Statskontoret (2003) har utvärderat tillsynen över energimarknaderna man anser att Energimyndigheten i sin roll som expertmyndighet för elmarknaden i större utsträckning ska följa och analysera prisutvecklingen för olika kundkategorier. Statskontoret anser också att Energimyndigheten ska förbättra sin tillsyn över hur nätbolagen sköter sin del av leverantörsbytesprocessen, eftersom krångliga byten hämmar kundrörligheten på elmarknaden. Man anser vidare att Energimyndigheten ska få bättre sanktionsmöjligheter gentemot de nätbolag som inte sköter sig vid leverantörsbyten. Den sanktion som i första hand är aktuell är vitesföreläggande.

Bedömningen av nättariffernas skälighet görs av Energimyndigheten och sker i efterhand. Nackdelen med tariffbestämning i efterhand är dock att det tar lång tid att slutgiltigt fastställa tarifferna, vilket i sin tur skapar osäkerhet för både konsumenter och nätföretag. Innan de har vunnit laga kraft vet inte konsumenterna om tariffen de betalt är skälig, och nätföretagen vet inte vilken ekonomisk situation de står inför. Statskontorets uppfattning är därför att tariffbestämning ska ske i förväg.

Konkurrensverket

De nordiska ländernas konkurrensmyndigheter redovisade i en gemensam rapport om elmarknaden 2003 att ökad överföringskapacitet mellan de nordiska länderna skulle gynna kunderna.

42

De

flaskhalsar som finns i överföringsförbindelserna mellan länderna innebär att den nordiska marknaden till viss del fortfarande kan betraktas som olika geografiska marknader. Ökad överföringskapacitet innebär en utvidgning av marknaden och därmed en ökad konkurrens. Den pågående utvecklingen mot en europeisk elmarknad kommer också att ställa krav på fler transmissionsledningar mellan länderna.

I en rapport menar Konkurrensverket (2004) att åtgärder bör vidtas på nationell nivå om konkurrensen inte är tillräcklig när överföringskapaciteten är utbyggd. Detta kan exempelvis handla om att öka antalet elproducenter.

42

De nordiska konkurrensmyndigheterna har tillsammans gett ut rapporten A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent competition policy in the Nordic market for electric power (2003).

Vidare framför man i rapporten att marknadseffektiviteten kan förbättras även på andra sätt. Konkurrensen på marknaden skulle exempelvis gynnas av att konsumenternas priskänslighet ökade och att de aktivt påverkade sina elkostnader. En övergång till timmätning innebär att konsumenterna kan reagera på en prisuppgång och anpassa förbrukningen därefter.

43

Konkurrensverkets uppfattning

är att detta även skulle bidra till korrektare mätvärdesrapportering och enklare elräkningar.

Vidare påpekar Konkurrensverket att det inte är tillräckligt med juridisk separation av nätverksamhet och övrig verksamhet. I praktiken sker de olika verksamheterna i samma lokaler med bland annat helt eller delvis gemensam personal, ledning och styrelse samt omfattande koncerninterna affärstransaktioner. För att undvika att kostnader för den konkurrensutsatta verksamheten förs över helt eller i oproportionerlig utsträckning till nätmonopolen, dvs. för att undvika korssubventionering som kan leda till oskäligt höga nätavgifter, bör dessa verksamheter separeras fullständigt från varandra. Konkurrensverket menar att detta uppnås genom att verksamheterna drivs i separata bolag och med skilda ägare.

Konkurrensverket delar Statskontorets uppfattning om att Energimyndighetens tillsyn bör effektiviseras.

Konkurrensverket anser också att en övergång till förhandsreglering av nättariffer ska övervägas. Metoden är snabbare och ger ökad förutsägbarhet jämfört med nuvarande efterhandsreglering i nätnyttomodellen.

Övriga analyser

Bergman (2000) framhåller betydelsen av en fullständig separation av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet för att undvika korssubventionering. För att uppnå detta bör verksamheterna drivas i separata bolag med skilda ägare. I samma fråga sade EU:s dåvarande kommissionär med ansvar för konkurrensfrågor Mario Monti (2002) följande i ett tal om en integrerad energimarknad:

The ideal solution would be to separate transport operations and supplier operations, which should be entrusted to two distinct, separatelyowned undertakings.

43

Den svenska regeringen har beslutat att avläsning av elmätare ska utföras minst en gång per månad senast från och med den 1 juli 2009 (prop. 2002/03:85 Vissa elmarknadsfrågor).

5.6. Tillsyn

Före reformen reglerades elmarknaden huvudsakligen genom självreglering. Efter reformen regleras marknaden främst genom lagstiftning och tillsyn utövas av myndigheter. I det här avsnittet ges en översikt över de myndigheter och aktörer som kontrollerar att marknaden följer lagstiftningen.

Nätmyndigheten

Statens energimyndighet har huvudansvaret för att utöva tillsyn av nätföretagen och är nätmyndighet enligt ellagen (1997:857). Nätmyndigheten är dock ingen självständig myndighet utan det är en avdelning inom Energimarknadsavdelningen på Energimyndigheten. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 11.

En central uppgift för Nätmyndigheten är att ge koncession till nätföretag, men man ska även bevaka och analysera elmarknaden. I myndighetens tillsyn gentemot nätföretagen ingår bland annat följande uppgifter:

  • Övervakning och kontroll av formella dokument som t.ex. årsredovisningar, prisuppgifter och avbrottsstatistik. Myndigheten har utifrån detta material bland annat gett ut rapporter med jämförelser mellan nätbolagen. Vidare ser den till att ägarförhållandena på marknaden är lagenliga, dvs. att nätföretag endast bedriver nätverksamhet och inte elförsäljning och elproduktion, och vice versa.
  • Tillsyn genom egna initiativ. Myndigheten kontrollerar i efterhand skäligheten i nätbolagens nättariffer. Den ser också till att nätföretagen uppfyller sina skyldigheter vid leverantörsbyten.
  • Prövning av tvisteärenden. Nätmyndigheten är prövningsinstans enligt ellagen för olika typer av ärenden. Ofta rör det anslutningen till elnät. En annan typ av prövning rör nättarifferna. Om ett nätbolag inte accepterar myndighetens beslut om skäliga nättariffer kan bolaget överklaga besluten till domstol. Myndigheten får i dessa ärenden försvara sin bedömning att tariffen inte varit skälig.
  • Utgivning av föreskrifter för elmarknaden. Exempel på sådana är föreskrifter som rör mätning och rapportering av el in och ut på näten. Energimyndigheten ger även ut föreskrifter om bolagens årsredovisningar.

Nätmyndighetens tillsyn är begränsad till de legala monopolen, dvs. de nätföretag som har koncession. När det gäller den konkurrensutsatta delen av elmarknaden (elproduktion och elhandel) har myndigheten däremot inga lagliga möjligheter att ingripa. Denna del av marknaden faller i stället inom Konkurrensverkets ramar.

Konkurrensverket

Konkurrensverket är en statlig myndighet som övervakar att de konkurrensutsatta verksamheterna på elmarknaden följer konkurrenslagen (KL).

Konkurrensverket ägnar särskild uppmärksamhet åt tidigare monopolmarknader som numera konkurrensutsatts. Det innebär att elmarknaden är ett av verkets prioriterade områden. Skälet till detta är, enligt konkurrensverket, att marknader som öppnats för konkurrens erfarenhetsmässigt visat sig löpa ökade risker för dels missbruk av dominerande ställning av tidigare monopol, dels kartellbildning.

En annan viktig uppgift för Konkurrensverket är att följa upp hur regelverket fungerar på dessa marknader och vid behov föreslå förändringar.

Konsumentverket

Konsumentverket är den statliga myndighet som har huvudansvaret för konsumentpolitikens genomförande och man arbetar med de övergripande målen för konsumentpolitiken. Några av dessa mål är att stärka konsumenternas ställning och inflytande på marknaden samt öka konsumenternas tillgång till god vägledning, information och utbildning.

Konsumentverket arbetar, enligt uppgift, bland annat med att få elföretagen att förbättra prisinformationen till konsumenterna.

Allmänna reklamationsnämnden

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare.

Finansinspektionen

Finansinspektionen (FI) är central förvaltningsmyndighet för tillsynen av bland annat finansiella marknader. FI ger tillstånd vad gäller värdepappersrörelse till företag på elmarknaden samt utövar tillsyn av de företag som har tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Enligt svensk lagstiftning betraktas elderivat (optioner, terminer m.m.) i allmänhet som finansiella instrument. Cirka tio av de svenska företag som har koppling till elbranschen innehar även tillstånd att bedriva värdepappersrörelse.

Nord Pool

Nord Pool utövar kontroll bland annat genom de informationskrav man ställer på företag som handlar på Nord Pools marknader.

5.7. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt sammanfattas utvecklingen av elmarknaden efter liberaliseringen 1996, och vi bedömer vilka effekter liberaliseringen har haft på utvecklingen. Avsnittet innehåller även en diskussion om marknadens nuvarande funktion och om vad som kan förbättras. Därefter diskuteras hur väl liberaliseringsprocessen har fungerat.

Elmarknadsreformen innebar att de vertikalt integrerade leden elproduktion, elhandel och nätöverföring till viss del separerades. Elproduktionen och elhandeln konkurrensutsattes medan nätverksamheten förblev monopol. Dessa tre led kommer nedan att särredovisas när detta är möjligt.

5.7.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Marknadskoncentrationen på elmarknaden minskade vid liberaliseringen genom att de lokala och regionala monopolen för produktion och elförsäljning togs bort och fler företag kunde konkurrera inom ett givet geografiskt område. Råkraftshandeln via Nord Pool har inneburit att gränstarifferna för handel mellan de nordiska länderna har slopats och de nationella elproduktionsmarknaderna har blivit allt mer integrerade med varandra. Detta har i sin tur medfört

att koncentrationen på den svenska produktionsmarknaden har minskat ytterligare och att konkurrensen sannolikt har stärkts på denna marknad.

Efter liberaliseringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer koncentrerad. Antalet producenter, nätföretag och elhandelsbolag har blivit färre

  • främst genom att de större koncernerna har köpt upp små och medelstora företag på marknaden. De stora företagen har ökat sina andelar i alla delar av produktionsprocessen samtidigt som korsägandet har ökat, dvs. att allt fler företag äger aktier i konkurrerande bolag. Det har även skett en internationalisering som har verkat i båda riktningarna. Utländska företag inom elbranschen har förvärvat betydande aktiekapital i svenska branschbolag och vice versa. Denna ökande företagskoncentrationen pågår inte bara i Sverige utan även i övriga Europa.

Enligt nationalräkenskaperna (NR) är arbetsproduktiviteten, mätt som förädlingsvärdet per arbetad timme, betydligt högre i elbranschen än i näringslivet. Det förklaras av att både elproduktion och nätöverföring är mycket kapitalintensiva verksamheter. Produktivitetstillväxten i elbranschen har dock, enligt NR, varit svagare än för näringslivet sedan liberaliseringen.

Produktiviteten i nätverksamheten har dock ökat efter liberaliseringen, enligt en studie av Veiderpass (2004b).

Ett mått på produktiviteten på produktionsmarknaden är mängden producerad el i förhållande till mängden installerad kapacitet. Detta mått indikerar att produktiviteten ökade fram till 1999 för att därefter minska, detta mått påverkas dock av de hydrologiska förhållandena. År 2003 låg produktiviteten på ungefär samma nivå som vid liberaliseringen. Eftersom detta mått är relativt grovt är det dock svårt att bedöma orsakerna till utvecklingen av produktiviteten. Såväl mängden reservkapacitet som hydrologin är här viktig.

Det överskott av installerad produktionskapacitet som fanns före liberaliseringen har minskat, och det tidigare överskottet har inneburit att behovet av nyinvesteringar för att tillgodose efterfrågan varit relativt litet. Den installerade effekten minskade de första åren efter liberaliseringen, för att därefter öka. En del av ökningen kan troligen förklaras av att nyinvesteringar skett men även av att den produktion som lades i malpåse under de första åren efter liberaliseringen åter har tagits i bruk.

Nätföretagen ska frivilligt rapportera när oplanerade driftsavbrott inträffar. Samtliga nätföretag deltar dock inte i denna rap-

portering fullt ut, vilket innebär att det inte går att bedöma om antalet strömavbrott och dessas omfattning har förändrats sedan reformen.

Råvarupriset på el, det s.k. systempriset, sätts på den nordiska elbörsen Nord Pool. Systempriset styrs av bland annat vattentillgången i det nordiska systemet, bränslepriser på olja och kol, handelsflödet mellan de nordiska länderna samt utvecklingen av efterfrågan på el. Under vissa perioder med höga vattenflöden har systempriset varit lägre än vid liberaliseringstidpunkten som inträffade under ett torrår, och under torrår har systempriset varit på samma nivå, eller högre, än vid liberaliseringstillfället.

I och med reformen fick elkonsumenten två avtalsrelationer

  • en med nätföretaget i området och en med ett aktivt eller passivt valt elhandelsbolag. I löpande priser har de lokala nätavgifterna, exklusive skatt, stigit något mer än nettoprisindex (NPI). Priset på nättjänsten är reglerat, och det ska vara skäligt och utformat på sakliga grunder.

Åren 2000

  • som var torrår, steg konsumentpriset på elenergi, exklusive skatter, snabbare än den allmänna prisutvecklingen mätt med NPI och var 2004 högre än vid liberaliseringstillfället. Många kunder har dock kunnat minska sina kostnader genom att aktivt välja avtalsform och leverantör. Det är även viktigt att påpeka att energiskatterna stigit kraftigt över den undersökta perioden.

Enligt SCB:s statistik har sysselsättningen på elmarknaden minskat kraftigt, även i jämförelse med näringslivet. Den genomsnittliga förvärvsinkomsten för de sysselsatta i elsektorn är högre inom elbranschen än i näringslivet.

Utvecklingen på elmarknaden sammanfattas i tabell 5.23 nedan.

Tabell 5.23 Sammanfattning av utvecklingen på elmarknaden efter liberaliseringen

Utveckling Koncentrationsgrad Minskat Producerad volym Oförändrad Produktivitet

  • Produktionsmarknaden

?

  • Elhandelsmarknaden

?

  • Nätmonopolmarknaden

Ökat

Lönsamhet ? Sysselsättning Minskat Inkomster relativt näringslivet Oförändrade Priser

  • Råkraft

?

  • El (exkl. skatt) relativt den allmänna prisutvecklingen

Ökat

  • Nätavgift relativt NPI

Ökat

Tillgänglighet ?

5.7.2. Liberaliseringens effekter

Att undersöka effekten av en liberalisering är som regel problematiskt, eftersom denna effekt måste särskiljas från övriga förändringar. För elmarknaden kompliceras analysen av att det finns tre olika marknader med delvis skild utveckling.

Regelutredningen anser att elmarknaden ännu inte nått sin slutgiltiga form men att de genomförda reformerna bidragit till en positiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsformen.

Utbudssidan

Som beskrivits ovan innebar elmarknadsreformen en lägre koncentrationsgrad genom att marknaderna utvidgades i och med liberaliseringen. Efter liberaliseringen har dock antalet företag på marknaden minskat, men denna utveckling pågick redan före reformen och är inte en direkt följd av liberaliseringen. I samtliga led av förädlingskedjan finns det stordriftsfördelar, och det är dessa som driver utvecklingen mot allt färre och större företag. Liberaliseringen har inte tagit bort dessa drivkrafter utan denna utveckling kommer att fortsätta.

Det är få nyetablerade företag på elmarknaden, och en förklaring är att hindren för att ta sig in på marknaden är höga. På produktionssidan ligger svårigheterna främst i att verksamheten är kapitalintensiv och att det är svårt att få tillstånd att bygga och få lönsamhet i det relativt begränsade antalet produktionskällor som är möjliga att investera i.

Produktionsmarknaden

En följd av konkurrensen och den marknadsmässiga prissättningen på elbörsen är att variationerna i råkraftspriset har ökat. Före liberaliseringen tillämpades ett slags mittprissättning som jämnade ut prisvariationerna, dvs. producenterna kom överens om ett genomsnittligt elpris. Numera reagerar råkraftspriset snabbare och tydligare på förändringar i utbud och efterfrågan. Detta har i sin tur bidragit till att produktionsriskerna blivit synligare och prisbildningen av råkraft blivit effektivare.

Den minskade produktionskapaciteten har minskat marginalerna för den kortsiktiga effektbalansen; reservkapaciteten i Sverige har alltså minskat. Detta beror på att det på nuvarande marknad inte är lönsamt för produktionsföretagen att ha produktionskapacitet. Enligt en övergångslösning har Svenska Kraftnät i uppdrag att säkra den kortsiktiga effektbalansen genom upphandling av reservkraft. Från år 2008 ska behovet av effektreserv, enligt ett riksdagsbeslut, ha en marknadsmässig lösning. Dessutom är behovet av nationell reservkapacitet mindre efter liberaliseringen eftersom möjligheterna att importera el har ökat.

Regelutredningen anser det vara troligt att Svenska Kraftnät kommer att få bihålla uppgiften att producera reservkapacitet även efter 2008, givet nuvarande ansvarsfördelning och drivkrafter på marknaden. Det innebär att Svenska kraftnät med stor sannolikhet måste användas för att bygga ny reservkapacitet. Detta kommer dock marknaden att uppfatta som marknadsstörande, och det kommer att minska drivkrafterna för marknadsmässigt motiverad utbyggnad.

Vi konstaterar samtidigt att det inte är självklart att det är en samhällelig angelägenhet att begränsa prisökningar under perioder med knapphet på el. Högt pris är en signal på knapphet som ska leda till att kunderna ransonerar efterfrågan.

Före liberaliseringen ansvarade producenterna kollektivt för den långsiktiga investeringsutvecklingen och för det kortsiktiga kapacitetsutnyttjandet av produktionsresurserna men även för reservkapacitet och leveranssäkerhet på produktionsnivå. Den producentstyrda leveranssäkerheten och företagens monopolställning medförde en överinvestering i produktionskapacitet, vars kostnader övervältrades på kunderna. Nivån på leveranssäkerheten var i huvudsak producentstyrd och i liten utsträckning efterfrågebaserad.

Liberaliseringen har inneburit att företagen vinstmaximerar på en konkurrensutsatt marknad. Detta har i sin tur medfört ett effektivare nyttjande av kapital och befintlig produktionskapacitet.

Liberaliseringen har sannolikt inneburit att investeringsrisken för den enskilde producenten har ökat. Numera fattas investeringsbesluten av den enskilde producenten

  • inte tillsammans med övriga producenter. Därigenom får producenterna i högre grad bära kostnaderna för eventuella felinvesteringar, men man får också i högre grad intäkterna från lyckade investeringar. Denna förändring har troligen lett till att företagen tar hänsyn till de faktiska investeringskostnaderna i större utsträckning än tidigare. Detta har i sin tur sannolikt inneburit en marknadsanpassning av investeringsnivån.

Investeringsmöjligheterna i produktionskapacitet är begränsade genom att det dels finns betydande restriktioner för utbyggnad av storskalig vattenkraft, dels råder osäkerhet kring kärnkraftens framtid. En annan viktig faktor som påverkar investeringarna negativt är den låga lönsamheten i flertalet övriga energikällor. Om marknaden ska stå för utbyggnaden av ny kapacitet finns en potentiell komplikation i och med att utrymmet att föra en nationell energi- och miljöpolitik kan minska, eftersom ny produktionskapacitet troligtvis har sämre miljöeffektivitet än dagens produktion.

Nätverksamheten

Elmarknadsreformen innebar att nätöverföringen på lokal och regional nivå förblev monopol och separerades från de konkurrensutsatta verksamheterna. I ett senare skede infördes krav på juridisk åtskillnad, vilket innebar att nätföretagens verksamhet inte fick bedrivas i samma bolag, men dock i samma koncern, som elproduktion och elhandel.

Före reformen var nätmonopolen i stort sett oreglerade, men sedan liberaliseringen är de reglerade. Nätmyndigheten ska utöva tillsyn över alla nät men har, enligt uppgift från myndigheten, i praktiken utövat tillsyn främst över lokalnäten och i mycket liten utsträckning (om alls) över region- och stamnätstarifferna. Enligt Nätmyndigheten är avkastningen på de lokala nät där det har utövats tillsyn lägre än på regionnäten. Detta tyder på att tillsynen har haft en prissänkande effekt. Nätmyndigheten anser också att flera nätföretag skulle kunna sänka sina kostnader och därmed hålla lägre nätavgifter (Energimyndigheten 2004).

Elhandelsmarknaden

Ett sätt att mäta konkurrensen på elhandelsmarknaden är att jämföra utvecklingen av bolagens handelsmarginaler över tid och mellan företagen. Handelsmarginalen visar skillnaden i inköpspris och försäljningspris. Stora marginaler skulle kunna tyda på att konkurrensen inte fungerar bra.

Det finns ingen entydig information om utvecklingen av elhandelsbolagens handelsmarginaler. Energimyndighetens (2004a) uppskattningar av marginalerna för åren 1999–2003 för olika hushållsgrupper visar att de har varit relativt låga och stabila fram till 2001. Därefter, och fram till 2004, varierar utvecklingen beroende på avtal men generellt ligger marginalerna på en högre nivå än i början av mätperioden. SCB:s årliga energistatistik aggregerar handelsmarginalerna för hushåll och industri till en gemensam handelsmarginal för hela marknaden (Energimyndigheten 2004b). Enligt denna statistik ökade handelsmarginalen från 1996 till 2000, för att därefter trendmässigt minska fram till 2002. Det går dock inte att dra några slutsatser för enskilda kundgrupper utifrån den senare statistiken.

Stordriftsfördelar i riskhantering och administration brukar anges som drivkrafter till att elhandelsbolagen integreras i koncerner med elproduktion och nätverksamhet. På en marknad med väl fungerande konkurrens borde sådana kostnadsbesparingar leda till att de vertikalt integrerade koncernerna har lägre elpriser och nätavgifter än övriga företag. Utredningen har dock inte funnit några utvärderingar eller kunnat göra någon egen analys av om graden av integrering påverkar prisnivån.

Efterfrågessidan

Efter liberaliseringen får alla kunder fritt välja elhandelsbolag, och det finns en mängd olika företag och avtalsreformer att välja mellan. Friheten att själv välja elhandelsbolag och avtalsform har för de flesta kunder inneburit en möjlighet att sänka elpriset och välja en önskad risknivå. För de flesta kunder finns det dessutom ett värde som uppstår till följd av möjligheten att kunna välja.

Liberaliseringen har dock även medfört kostnader för kunderna som uppkommer när de är aktiva på elmarknaden, s.k. transaktionskostnader. Dessa kostnader uppstår eftersom det tar tid att få fram relevant information och eventuellt göra ett byte. Kostnaderna är högre första gången en kund är aktiv, men minskar allt eftersom kundens information om marknadens funktion ökar och ju mer van kunden blir vid att vara aktiv på marknaden.

Slutkundernas elenergipris, exklusive skatt och moms, har stigit i förhållande till NPI. Eftersom det inte varit möjligt att skilja ut effekten av liberaliseringen på elpriset från framför allt de hydrologiska effekterna kan vi dock inte bedöma om elpriset är högre eller lägre än vad det skulle ha varit om elmarknadsreformen inte genomförts.

Totalpriserna för samma avtalsform skiljer sig åt mellan olika hushållskunder. Enligt SCB:s statistik förklaras denna skillnad av att de fasta avgifterna får större genomslag i elpriset per kWh för kunder med låg elförbrukning.

5.7.3. Hur väl fungerar elmarknaden?

Utbudssidan

Koncentrationsmåtten visar att företagskoncentrationen ökar på elmarknaden. Dessa mått är inte tillräckliga för att mäta konkurrensen, men sannolikheten för en tillfredsställande konkurrens ökar ju lägre företagskoncentrationen är, ju mindre insyn de konkurrerande företagen har i varandras verksamhet, ju mindre förekomsten av korssubventionering är och ju mer aktiva slutkunderna är. Det är därför viktigt att vara uppmärksam på i vilken riktning dessa variabler pekar.

Det finns inga indikationer på att det förekommer något långsiktigt samarbete mellan företagen som skulle påverka prisnivån;

däremot har det funnits misstankar om kortsiktig prispåverkan på elbörsen (ÅF-Energi & Miljö AB och TelgeKraft AB 2004).

På den svenska elproduktionsmarknaden utgör de tre största koncernernas marknadsandel tillsammans drygt 85 procent. Företagen konkurrerar i stor utsträckning med de övriga produktionsbolagen i Norden, och när produktionsmarknaden utgörs av hela den nordiska marknaden minskar deras andel till 35 procent. På grund av begränsningar i överföringsförbindelserna mellan länderna delas emellertid den nordiska marknaden ofta upp i delmarknader. Dessa delmarknader utgör prisområden med råkraftspriser som oftast avviker från systempriset på elbörsen. Det är dock i relativt korta tidsperioder som Sverige är en helt egen marknad. Indelningen medför också att företagskoncentrationen ökar på delmarknaderna, vilket i sin tur ökar möjligheterna för producenterna att utöva marknadsmakt.

En väg att nå ökad konkurrens är att förstora marknaden genom ökad internationell handel med el. Detta kräver i sin tur investeringar i överföringskapacitet. En ytterligare fördel med en ökad integration med omvärlden är att det inte blir lika nödvändigt att hålla stor reservkapacitet inom varje nation för att utan kraftiga prisökningar kunna tillgodose kraftbehovet under perioder med mycket hög energiförbrukning.

De nordiska länderna planerar att bygga ut överföringskapaciteten för att minska trängseln i näten. En sådan utbyggnad skulle späda ut företagskoncentrationen och därmed stärka konkurrensen, minska prisrisken som orsakas av marknadsuppdelningen samt minska möjligheterna till både kortsiktig och långsiktig prispåverkan. Som ensam insats för att stärka konkurrensen är dock inte utbyggnaden en långsiktig åtgärd, eftersom företagskoncentrationen till stora delar drivs av stordriftsfördelar och dessa drivkrafter förändras inte av marknadsutvidgningen. En utvidgad marknad minskar koncentrationen och ger samtidigt företagen ett större geografiskt område att agera på. Det innebär att företagskoncentrationen återigen skulle öka, men från en lägre nivå.

Regelutredningen anser att det behövs mer överföringskapacitet mellan Sverige och andra länder för att skapa en effektivare elmarknad. Detta behövs både för att öka konkurrensen och för att minska behovet av reservkapacitet. Men denna lösning är inte fri från invändningar. Vi vill dock påpeka att utredningen inte haft tillgång till kalkyler som visar hur samhällsekonomsikt lönsam en utbyggnad är.

Oavsett om det byggs mer överföringskapacitet eller inte kvarstår behovet att övervaka koncentrationen i kraftgenereringsledet. Det behövs därför ökad tillsyn över utvecklingen från konkurrensmyndigheterna, och det behövs också tydligare krav vid samgående och köp av konkurrerande företag. Utredningen menar att det behövs en ökad gemensam reglering och tillsyn av den nordiska elmarknaden, där den lägsta nivån är en gemensam konkurrensövervakning från ländernas konkurrensmyndigheter. En allt mer integrerad elmarknad talar även för en gemensam regleringsmyndighet. Som en del av marknadsförstoring kan en nordisk elmarknadspolitik övervägas, men detta är av flera skäl ett komplicerat alternativ.

Undersökningar gjorda på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen visar att flertalet vertikalt integrerade koncerner redovisar en oproportionerlig stor del av sina gemensamma kostnader för koncernen på nätmonopolet. Regeringen har därför lagt ett förslag som innebär att nätmonopolet och den konkurrensutsatta delen inte får ha gemensam verkställande direktör och styrelse. Detta minskar möjligheterna till korssubventionering.

Efterfrågesidan

Det pågår för närvarande en omfattande internationell forskning om utformningen av elmarknadens institutioner. En av dem som ifrågasätter elhandelsföretagens roll på elmarknaden är Joskow (2000). Han anser att dessa företag tillför marknaden en del, men att företagen ger upphov till kostnader som överstiger det konsumentvärde som de tillför. Joskow nämner särskilt kostnader för marknadsföring. Andra ekonomer, exempelvis Littlechild (2000), anser att detta är en överdriven kritik eftersom de kostnader som elhandelsledet skapar måste ställas mot de fördelar i form av prispressande konkurrens som leden genererar.

Möjligheten att kunna välja elhandelsbolag har medfört ökade informationskostnader för slutkunderna; det är kostnadskrävande att finna lämplig elleverantör. Enligt Konsumentverket (2002) lägger ett hushåll i genomsnitt ned tre timmar på att välja leverantör. Det gör att sökkostnaden blir cirka 500 kronor (räknat på en genomsnittlig industriarbetarlön inklusive sociala avgifter). Detta ska ställas mot vinsten för ett byte av både företag och avtalsform. I det exempel som vi använt uppgår denna vinst till cirka 200 kro-

nor per år för en lägenhetskund, cirka 500 kronor per år för en villakund utan elvärme och cirka 2 200 kronor per år för en villakund med elvärme.

44

Vinsten av ett byte är alltså relativt låg för de kunder som har en förhållandevis låg elförbrukning, och ett byte kan för en del av dessa kunder generera en vinst som är för liten för att motivera dem till att vara aktiva på marknaden. Det är emellertid viktigt att påpeka att utgifterna för el är en relativt liten del av lägenhetskundernas totala utgifter.

Det finns organisationer och företag som erbjuder jämförelsetjänster över elhandelsbolagens priser på sina hemsidor, men dessa jämförelser är inte heltäckande och de kräver dessutom att konsumenterna har tillgång till Internet. Att inte enkelt kunna göra relevanta prisjämförelser är ett byteshinder som kan ha negativ effekt på rörligheten.

Det finns fortfarande brister på efterfrågesidan som har negativ effekt på hur aktiva hushållskunderna är. Det rör sig bland annat om brister i informationsbytet mellan den gamla och nya leverantören samt nätägaren, vilket leder till att byten drar ut på tiden.

Inledningsvis var andelen aktiva kunder relativt liten, men den har ökat sedan kravet på timvis mätning av el slopades 1999. Olika undersökningar visar att ungefär hälften av hushållen har varit aktiva på elmarknaden och att denna grupp står för den övervägande delen av efterfrågan på hushållsmarknaden. Det är främst de som har mest att tjäna på att sänka elpriset som har varit aktiva, dvs. de kunder som bor i eluppvärmda villor har varit mer aktiva än lägenhetshushållen.

Företagskunderna har ett lägre elpris efter skatt än hushållskunderna. En förklaring till detta är att kostnaderna för att tillhandahålla el till de olika kunderna varierar. Företagskunderna köper oftast stora kvantiteter el i bilaterala kontrakt som spänner över långa tidsperioder, medan hushållskunderna köper betydligt mindre mängd el och har kortare kontrakt. De administrativa kostnaderna och kostnaderna för riskhantering per såld kWh blir lägre för företagskunderna, och de ges därför ett lägre pris. Precis som på alla marknader har den kund som köper en stor mängd en större förhandlingsstyrka än en konsument som köper en relativt liten mängd. Företagskundernas förhandlingsstyrka är därför som regel

44

I vårt räkneexempel antar vi att kunden dels byter från tillsvidare-avtal till ettårsavtal och dels från ett företag i den övre kvartilen till ett företag i den nedre kvartilen. Se avsnitt 5.4.13.

större än hushållskundernas. Företagens förhandlingsstryka stärks också av att de har en annan vana av att agera på elmarknaden och större kunskaper om marknaden.

Regelutredningen anser att prisskillnaderna mellan företags- och hushållskunder till viss del kan förklaras av att producenterna prisdiskriminerar mellan kunderna beroende på olika prismedvetenhet och förhandlingsstyrka.

Ett införande av timvis mätning av elförbrukningen skulle öka hushållskundernas förutsättningar att anpassa sin elförbrukning och medvetenhet, vilket i sin tur troligen skulle öka deras förhandlingsmöjligheter gentemot elhandelsbolagen och generera lägre elpriser. Nu införs månadsvis avläsning, vilket sannolikt kommer att öka kundernas priskänslighet i förhållande till nuvarande kvartalsavläsning, men inte i samma utsträckning som timvis avläsning skulle göra.

Elhandelsbolagen har kostnader förenade med att de får nya kunder. Om elhandelsföretagen inte har möjlighet att låta de kunder som byter leverantör betala dessa kostnader kan de totala administrationskostnaderna bli onödigt höga, vilket i slutänden sannolikt drabbar konsumenten. Om å andra sidan konsumenten betalar dessa kostnader genom en bytesavgift finns det en risk för inlåsningseffekter och bristande konkurrens. Enligt ekonomisk teori borde dock konkurrensen om nytillkommande kunder motverka den brist på konkurrens som byteskostnader innebär. Det är dock högst osäkert om detta fullt ut kan kompensera för inlåsningseffekterna. Om lägenhetskunder står för en stor del av bytena, så orsakar de höga kostnader för elhandelsföretagen i förhållande till den marginal företagen har för kundgruppen.

Hur bör elmarknaden vara konstruerad?

Det finns både för- och nackdelar med den nuvarande utformningen av elmarknaden. Fördelarna är att konkurrens har införts och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurserna och elanvändningen så effektivt som möjligt. Nackdelarna är att separeringen av verksamhetsleden har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producenter.

Såväl fördelarna som nackdelarna skulle stärkas via ytterligare vertikal separation. En marknadsmodell som är intressant att diskutera är en marknad där inget av de olika leden i produktionskedjan ägs av samma koncern. En sådan vertikalt separerad struktur med tre nivåer visas nedan:

  • marknaden för kraft
  • nationellt stamnät, regionala och lokala nät, vilka samtliga är naturliga monopol
  • elhandelsföretag

Genom att avskilja nätmonopolen helt från övrig verksamhet skulle tillsynen av nättarifferna underlättas. Dessutom skulle möjligheterna till korssubventionering helt försvinna. Det skulle även stärka konkurrensen på elhandelsmarknaden eftersom elhandelsföretagen skulle konkurrera fullt ut om kunderna. Vidare skulle en liknande åtskillnad mellan elhandel och elproduktion stärka konkurrensen, eftersom antalet aktörer på Nord Pool troligen skulle öka och antalet bilaterala kontrakt minska.

Det finns dock nackdelar med en elmarknad där företagen och koncernerna inte är verksamma i mer än ett av förädlingsleden. Det finns exempelvis kostnadsfördelar med integrerade verksamheter som minskar med en fullständig åtskillnad mellan verksamhetsleden. Kostnaderna för riskhantering i produktion och elhandel är dessutom relativt höga, och det kan vara svårt för mindre företag att upprätta en tillräcklig kompetens för rikshantering. Möjligheten till ett samarbete i riskhanteringen mellan produktionsföretag och elhandelsbolag, där kostnaderna för hanteringen fördelas mellan företagen, skulle därför kunna generera lägre elpriser. Likaså finns det fördelar för nätmonopolen och elhandelsföretagen med att kunna dela på kostnaderna för exempelvis kundhantering.

Ytterligare en nackdel med ökad separation är de värdeförluster som skulle kunna uppstå i de företag som är integrerade och som måste separeras vid en förändring av regelverket. Om helheten är värd mer än summan av delarna kommer en värdeförlust att uppstå för ägarna. Dessutom kan det vara svårt att finna nya ägare med tillräcklig kompetens att driva de nya företag som måste skapas.

Utredningen har inte tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om den nuvarande utformningen av marknaden är tillfredsställande eller om fördelarna med en ytterligare vertikal separering överväger nackdelarna. Ett första steg är att skärpa regler-

ingen av nätföretagen och övervakningen av framför allt regionnäten. Om detta inte är en tillräcklig åtgärd bör nätföretagen separeras fullt ut från de konkurrensutsatta verksamheterna.

EU:s elmarknadsdirektiv fastställer minimireglerna för graden av vertikal separation, och det är därmed möjligt för ett enskilt land att införa hårdare krav. Utredningen anser dock att regeringen bör verka inom EU för att direktivet ändras, så att minimikravet på den vertikala separationen höjs.

Regelutredningen anser att det är troligt att elpriserna på lång sikt kommer att stiga, förutsatt att marknadsintegrationen inom EU ökar. De nordiska länderna har de lägsta elpriserna, och en förstorad marknad kommer således att innebära ökade elpriser.

5.7.4. Hur fungerade liberaliseringsprocessen?

När en marknad ska liberaliseras är det viktigt att ha kunskap om hur marknaden är uppbyggd och hur den fungerar, för att man dels ska förstå vilka konsekvenser den nya utformningen av marknaden kommer att få, dels kunna bedöma behovet av regleringar på den nya marknaden. Utredningen noterar dock att ingen hänsyn togs till att företagen hade ett väl utvecklat och lagligt samarbete, när elmarknadsreformen infördes. En marknads historia påverkar sannolikt hur företagen agerar när konkurrens införs.

En viktig princip i elmarknadsreformen är att nätverksamheten är åtskild från den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. Nätmyndigheten ska utöva tillsyn över alla nät men har i praktiken utövat tillsyn främst över lokalnäten och i mycket liten utsträckning (om alls) över region- och stamnätstarifferna. Samordningen mellan olika myndigheter när det gäller den ekonomiska tillsynen av elmarknaden är dessutom bristfällig. Inget kontinuerligt samarbete för en samlad övervakning har ännu utvecklats.

Trots att intentionen var att integrera de nordiska elproduktionsmarknaderna har inga nordiska institutioner för tillsyn skapats. Samarbetet mellan de nordiska tillsynsmyndigheterna är begränsat. Det finns ingen samordning vad gäller tillämpning av regler för tillsyn och för definition av missbruk av dominerande ställning i Norden, utan aktörerna är föremål för reglering och tillsyn i det land de verkar. Ett utökat samarbete mellan de nordiska tillsynsmyndigheterna och en harmonisering av regelverket skulle stärka konkurrensbevakningen på elmarknaden.

Inledningsvis fanns ett krav på timvis mätning av elförbrukning. Ville konsumenten byta elleverantör fick de också byta elmätare. Den höga kostnaden för mätaren utgjorde dock ett byteshinder och ett pristak för mätaren infördes. Först 1999 slopades mätarkravet, och antalet aktiva elkonsumenter har ökat sedan dess.

Anpassningen av elpriset vid förändringar i råkraftspriset sker med eftersläpning även för de mest flexibla kontrakten, och inte heller i full utsträckning. Så gott som alla kunder preliminärdebiteras för sin el, vilket försvårar för konsumenterna att anpassas sin elförbrukning till prisförändringar, vilket i sin tur har en negativ inverkan på kundernas priskänslighet. Detta innebär en ineffektivitet i nyttjande av el och produktionsresurser. Stegvis införs nu månadsvis avläsning av elmätare, och senast under 2009 kommer sådan avläsning att vara obligatorisk. Enligt Energimyndighetens (2002) bedömning är investeringsbehovet för att införa fjärravläsning cirka 2 000 kronor per kund, men på grund av intäkter i form av framför allt besparingar för nätföretagen och energibesparing ska investeringen vara samhällsekonomiskt lönsam.

För breda kundgrupper kan transaktionskostnaderna överstiga vinsten av att byta leverantör på elmarknaden. Denna situation skulle förbättras av bättre och mer tillgänglig information.

Det finns dock stordriftsfördelar när det gäller att samla in information. Det är inte uppenbart att optimalt informationsinhämtande enklast sker på en marknad med små och många säljare och köpare, och det uppstår därför bland annat Internetsidor som informerar om bästa pris. Det finns dock här ett friåkarproblem, som innebär att dessa informationskällor inte kan finansiera sin verksamhet med avgifter för tjänsterna. Detta är i sin tur ett argument för offentligt subventionerade informationskällor om prisstrukturen på marknaderna.

Det finns en principiell frågeställning om huruvida staten ska beakta att hushållskunderna har hamnat i ett ojämbördigt förhållande till elhandelsföretagen. Utredningen anser att staten har en uppgift i en marknadsekonomi genom att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Utredningen lägger därför förslag som stärker konsumenternas ställning vid tecknande av kontrakt, tidseftersläpning vid avräkningen av el samt utebliven leverans av el. Dessa förslag presenteras i kapitel 13.

Ytterligare en viktig fråga för beslutsfattarna är balansen mellan sektorspolitiken, som styrs av miljöhänsyn, och konkurrenspolitiken. Utredningen menar att regeringen måste bedöma huruvida

ingreppen i elmarknaden via miljöpolitik och energipolitik är så stora att det innebär allvarliga störningar av marknadens funktionssätt. Ett ytterligare konstaterande är att Vattenfall är det statliga bolag som ger störst utdelning till ägaren. Även här kan en målkonflikt ses mellan statens fiskala krav som ägare respektive statens önskan om en god konkurrens på elmarknaden. Utredningen föreslår därför, såsom beskrivits i kapitel 12, att regering och riksdag utformar tydligare mål för Vattenfall liksom övriga statligt ägda bolag.

Liksom på de andra marknader som Regelutredningen har undersökt, har det funnits problem med brist på statistik rörande utvecklingen på elmarknaden. På denna marknad gäller det främst statistik kring produktivitetens utveckling och leveranssäkerheten. Vi efterlyser därför bättre statistik på dessa områden.

6. Inrikesflyg

Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen för inrikesflyget efter liberaliseringen av regelverket 1992. I avsnitt 6.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar flygmarknaden. Här behandlas de teoretiska orsakerna till varför konkurrensen på flygmarknaden ofta är begränsad. Därefter beskrivs inrikesflygmarknaden i Sverige före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 6.2 och 6.3). I avsnitt 6.4 redogörs för utvecklingen efter liberaliseringen både ur ett producent- och konsumentperspektiv. Därefter följer avsnitt 6.5 som beskriver tillsynen av flygmarknaden och avsnitt 6.6 som sammanfattar tidigare gjorda utvärderingar. Kapitlet avslutas med en bedömning av utvecklingen på flygmarknaden och liberaliseringens effekter på utvecklingen (avsnitt 6.6).

6.1. Vad karaktäriserar marknaden?

1

Den faktor som har haft störst betydelse för flygmarknadens utveckling under 1900-talet är sannolikt den tekniska utvecklingen. Därigenom blev det möjligt att bedriva kommersiell flygtrafik efter första världskriget. Den tekniska utvecklingen har sedan dess successivt pressat ned kostnaderna för flygtrafiken och medfört realt sjunkande biljettpriser. Enligt Doganis (1991) har intäkten per tonkilometer för reguljärflygbolag som är anslutna till International Air Transport Association (IATA) minskat med cirka tre procent per år i fasta priser mellan 1960 och 1988. Prissänkningarna har öppnat för en kraftig ökning i passagerarvolymen.

Den näst viktigaste faktorn för branschens utveckling är sannolikt det omfattande regelverk som omgärdat flygmarknaden sedan starten. Både biljettpriser och inträdet var reglerat under lång tid i

1

Detta avsnitt bygger på Bergman (1996), Nordic Competition Authorities (2002), Luft-

fartsverket (2001) och Bergman (2001), om inget annat anges.

USA och Europa. I Europa var det ofta ett statligt ägt flygbolag som dominerade flygmarknaden, s.k. flag carriers.

Flygmarknaden kan beskrivas som en nätverksindustri där de olika noderna (flygplatserna) binds samman av länkar (flyglinjer). Marknaden karaktäriseras av tilltagande skalfördelar på såväl kostnads- som efterfrågesidan. Dessa skalfördelar gör det svårt för mindre aktörer att etablera sig. Det finns även inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en fungerande konkurrens på flygmarknaden. Marknaden är kapitalintensiv och komplex, och detta utgör några av de inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en långsiktigt fungerande konkurrens på flygmarknaden.

6.1.1. Skalfördelar

Om genomsnittskostnaden faller vid ökad produktion brukar man säga att det existerar tilltagande skalavkastning. Enligt uppskattningar av svenska data minskar genomsnittskostnaden per stolskilometer med cirka 25 procent när ett flygplan med 180 stolar används i stället för ett flygplan med 50 stolar (SIKA 2002a). Luftfartsverket (2001) refererar till två internationella studier som kommer fram till något olika resultat, där Doganis (1991) finner att det finns betydande skalfördelar i flygplansstorlek, medan en studie av Association of European Airlines (AEA 1998) endast visar måttliga skalfördelar. Luftfartsverket (2001) anser att det står klart att det finns visa skalfördelar på flygplansnivå.

Skalfördelarna på flygplansnivå gör att möjligheterna är små att gå in och utmana med till exempel turbopropellerflygplan på en linje där ett flygbolag redan är etablerat med jettrafik. Detta höjer storleken på den insats som krävs för att utmana ett etablerat företag, och skalfördelarna kan därmed fungera som en inträdesbarriär. Risken för ett bestående monopol är därmed överhängande på linjer där det redan finns ett stort och finansiellt starkt bolag etablerat.

När det gäller skalfördelar på flygbolagsnivå, till exempel kostnaderna för markpersonal, marknadsföring och underhåll, anses dessa fördelar vara uttömda redan vid cirka 15 flygplan. Därefter finns det inga signifikanta minskningar av kostnaderna relaterade till flygplansflottans storlek. I stället är det andra faktorer – flygplanens storlek, flyglängd och lönenivån etc. – som avgör kostnaderna (Doganis 1991). Bildandet av allianser, vilket blivit allt vanli-

gare på senare år, syftar visserligen främst till att öka marknadsandelarna, men dessa allianser kan även medföra sänkta kostnader. Samtidigt ökar emellertid kostnaderna för koordinering och beslutsfattande.

Ett flygbolag som flyger på många destinationer kan bygga upp ett nätverk med en så kallad nav-ekerstruktur. Trafiken kan därmed koncentreras till ett färre antal linjer jämfört med ett punkt-tillpunkt-nätverk där flera bolag trafikerar de olika destinationerna. Antalet passagerare per avgång blir därmed fler längs ekrarna, och större flygplan kan användas. Större flygplan har som tidigare nämnts en lägre kostnad per säte än mindre flygplan. Den konkurrens som har uppstått de senaste åren har främst varit en konkurrens på enskilda linjer – inte konkurrens mellan nätverk.

6.1.2. Nätverkseffekter

De viktigaste skalfördelarna inom flyget uppstår på efterfrågesidan och kommer sig av att flygbolagen kan erbjuda ett stort linjenät. Dessa skalfördelar brukar benämnas nätverkseffekter. Nätverkseffekter innebär att en konsuments nytta av en produkt ökar när en annan konsument använder samma produkt. Denna effekt kan vara direkt; ett ofta använt exempel är telefonen, där en individs nytta av att ha en telefon ökar med antalet andra individer som också har en telefon.

Det kan också finnas indirekta nätverkseffekter. Då leder en individs efterfrågan till att utbudet av komplementära produkter ökar när nätverket växer, vilket även gynnar andra konsumenter. För flygbranschen kan det illustreras med att nyttan av en flygresa för den enskilde individen visserligen inte ökar för att fler individer efterfrågar flygresor. Däremot leder en ökad efterfrågan på flygresor till att det finns fler resmål och avgångar att välja mellan, vilket i sin tur ökar individens förväntade nytta. Dessa indirekta nätverkseffekter tenderar att gynna dominerande flygbolag med väl utvecklade linjenät, eftersom resenärer oftast föredrar att använda sig av samma bolag för alla delsträckor.

Genom frivilliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser kan två eller fler flygbolag öka komplementariteten mellan sina linjenät. En fördel för kunderna är att allianser gör det möjligt att få en biljett utställd i endast ett bolags namn även om flera byten sker på väg till slutdestinationen. En annan fördel för kunderna är

att väntetiderna kortas när flygbolagen kan koordinera sina linjenät och avgångstider. Skalfördelarna kan också förstärkas genom att flygbolagen erbjuder bonusprogram och andra lojalitetsskapande åtgärder (se avsnitt 6.4.6). Ett bonusprogram innebär att medlemmen får bonuspoäng på varje betald resa. Poängen varierar med flygningens resmål, destination och distans samt i vilken klass flygningen sker. Den insamlade poängen kan sedan användas för att ”köpa” en bonusresa. Därmed skapas en komplementaritet mellan helt separata flygresor som görs inom samma flygbolag.

6.1.3. Övriga inträdeshinder

2

Vid sidan om de ovan nämnda skalfördelarna finns en rad andra faktorer som fungerar som inträdeshinder och som kan försvåra en väl fungerande konkurrens på flygmarknaden.

Ett betydelsefullt inträdeshinder är att det krävs mycket kapital för att kunna etablera sig på marknaden. Det kan av den anledningen vara svårt för mindre företag att etablera en långsiktigt bärkraftig flygtrafik. Ett annat hinder är att företaget måste ha tekniskt och operativt tillstånd för att bedriva flygtrafik. Grunden för utgivandet av dessa tillstånd är bland annat krav på viss organisationsstruktur och viss finansiell styrka.

En flaskhals som kan vara ett viktigt etableringshinder på flygmarknaden är bristen på attraktiva start- och landningstider, s.k. slots, under vissa tider på dygnet. Fördelningen av slots kan motverka konkurrens om vissa bolag hindras från att få tillgång till attraktiva slots (se vidare avsnitt 6.4.5).

Det finns också beteenden hos etablerade bolag som kan försvåra ett inträde på flygmarknaden för nya bolag. Bonusprogrammen kan vara ett inträdeshinder genom att de ger upphov till inlåsningseffekter, där ett byte av flygbolag är förenat med en indirekt kostnad för passagerarna eftersom de går miste om insamlade bonuspoäng. Varumärkeslojalitet är ytterligare en faktor som kan fungera som ett inträdeshinder. Ett starkt varumärke som ligger högt upp på resenärernas preferenslista i kombination med bonusprogram gör det svårt för ett nytt företag att slå sig in på marknaden.

Produktdifferentiering är ett annat sätt att begränsa konkurrensen. Genom att skapa en produkt som skiljer ut sig från konkur-

2

Avsnittet bygger på Nutek (1997) och HUI (2001).

renternas försöker företagen skapa lokala monopol på sin produkt. Detta kan till exempel gälla skillnader i servicenivå och servicekvalitet. Konkurrenterna brukar snabbt kopiera ett lyckat koncept hos någon annan, men för mindre och nyetablerade företag kan det vara kostsamt att snabbt matcha andras koncept.

I och med att de facto-monopol ofta tenderar att uppstå på flygmarknaden ökar risken för att monopolföretaget utnyttjar sin dominerande ställning. För att ett annat flygbolag ska överväga att slå sig in på en marknad där det redan finns en dominerande aktör, krävs sannolikt en tydlig och långvarig överprissättning. Monopolföretaget kan möta varje försök till att konkurrera på en viss linje med att omedelbart sänka priserna och gå med förlust på den konkurrensutsatta linjen för att på sikt vinna konkurrensfördelar. Därigenom avskräcks också potentiella konkurrenter från att starta trafik på andra linjer.

6.1.4. Utmaningsbara marknader

3

Enligt teorin om utmaningsbara marknader kan en marknad fungera tillfredställande även om bara ett eller ett fåtal företag är aktiva på marknaden (Baumol m.fl. 1982). Detta eftersom monopolisten eller oligopolföretaget inför hotet om potentiell konkurrens tvingas bete sig som på en marknad med perfekt konkurrens. Företaget måste då sätta ett pris och producera en kvantitet som gör att det inte är lönsamt för ytterligare ett företag att etablera sig på marknaden.

Denna teori fördes fram som ett argument inför liberaliseringen av flyget i USA. Det hävdades att ett flygbolag snabbt skulle kunna etablera sig på en ny marknad till låga icke-återvinningsbara kostnader, i synnerhet om bolaget redan bedrev trafik i anslutning till den tänkta linjen.

I praktiken har det visat sig att potentiell konkurrens normalt inte är något bra substitut för faktisk konkurrens på flygmarknaden. Det är förenat med stora kostnader för nya flygbolag att etablera sig, vilket avskräcker från inträde. Flygbolag tenderar också att sätta priserna efter rådande marknadsförhållanden. Först när hotet om en ny aktör realiseras sänks priset som motåtgärd. Flera amerikanska studier som refereras av Borenstein (1992) visar att

3

Avsnittet bygger på HUI (2001), Bergman (1996) och Borenstein (1992), om inget annat

anges.

antalet flygbolag har en signifikant effekt på prisnivån. Det genomsnittliga priset på en linje med två aktiva företag var i genomsnitt åtta procent lägre än på linjer med endast ett företag. En tredje aktör på marknaden sänkte priset med ytterligare åtta procent.

Gönenc och Nicoletti (2000) har gjort en studie baserad på data från 27 OECD-länder, där de finner att potentiell konkurrens har en prisdämpande effekt på de dyraste och de mellandyra biljetterna (business and economic fares), medan faktisk konkurrens pressar priserna på de billigaste biljetterna (discount fares). Datamaterialet bygger dock på listpriser – inte på faktiskt betalda priser.

Luftfartsverket (2001) lyfter i en rapport fram två observationer som rör SAS, som talar för att potentiell konkurrens ändå skulle kunna utgöra en restriktion för flygbolagens prissättning. För det första höjde bolaget inte priserna när Braathens Transwede-del slogs ut. För det andra höjde bolaget priserna efter terrorattacken i USA den 11 september 2001. Normalt borde en nedgång i efterfrågan ha en dämpande effekt på priserna. De försämrade framtidsutsikterna kan dock ha gjort att SAS bedömde att hotet från potentiella konkurrenter minskade, och man såg därför ett utrymme att höja priserna.

6.2. Marknaden före liberaliseringen

4

Före liberaliseringen 1992 dominerades den svenska inrikesflygmarknaden sedan länge av SAS och Linjeflyg. SAS bildades 1951 av de nationella flygbolagen i Danmark, Norge och Sverige, tillsammans med privata ägare.

5

Linjeflyg bildades 1957 och ägdes till hälf-

ten av SAS och till hälften av Aktiebolaget Aerotransporter (ABA). År 1990 sålde SAS sin halva av Linjeflyg till Bilspedition.

År 1991 hade SAS och Linjeflyg tillsammans en marknadsandel på över 95 procent. Det fanns också ett begränsat antal regionala flygbolag. Linjeflyg trafikerade i huvudsak de linjer som SAS inte ville flyga på, medan de regionala bolagen fick bedriva trafik där inte heller Linjeflyg ville flyga. SAS och Linjeflyg hade de factomonopol på de s.k. primärlinjerna, dvs. de linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät. Denna monopolställning var dock inte lagstadgad utan grundade sig på en etablerad praxis sedan lång tid till-

4

Avsnittet bygger på Hultén m.fl. (1999), Bergman (1996), Konkurrensverket (2000),

Statskontoret (2004) och SOU 1990:58.

5

Det statliga ägandet uppgår till 50 procent, varav den svenska statens innehav var 21,4

procent 2003.

baka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik. Tillståndsprövningen var dock enbart motiverad av säkerhetsskäl.

Vidare stadgades att endast svenska medborgare och juridiska personer kontrollerade av svenska medborgare hade rätt att bedriva trafik inom Sverige, det s.k. cabotageförbudet, samt att SAS hade företräde till utrikes linjefart.

Flygbolag som fick trafikeringstillstånd på en lönsam linje fick samtidigt trafikplikt på vissa olönsamma linjer som man från statens sida ansåg skulle trafikeras av samhällsekonomiska eller regionalpolitiska skäl. Passagerare på linjer med stort passagerarunderlag fick därmed betala ett pris som sannolikt var högre än om marknaden hade varit konkurrensutsatt.

En prisregleringsklausul gjorde att SAS och Linjeflygs priser måste godkännas av Luftfartsverket. Ville ett bolag höja sina priser var de tvungna att ansöka om detta. I ansökan skulle de visa att driftskostnaden för att trafikera linjen hade ökat så pass mycket att prishöjningen kunde anses skälig. Inrikespriserna godkändes av Luftfartsverket som högstapriser, dvs. flygbolagen hade rätt att ta ut lägre priser om de fann detta motiverat. Ett system med differentierade priser hade införts på inrikesflyget redan 1978.

Under monopoltiden var priset inte i första hand ett konkurrensmedel; prisdifferentieringen var i stället ett sätt för flygbolagen att få ut en så stor del av betalningsviljan som möjligt av resenärerna. Denna s.k. yield management går i korthet ut på att de passagerare som köper dyrare biljetter alltid ges företräde och att billigare biljetter därefter säljs i mån av plats. För att i möjligaste mån förhindra att affärsresenärerna köper lågprisbiljetter kringgärdas dessa med en mängd restriktioner, exempelvis att de inte är ombokningsbara.

Säkerhetsaspekterna har varit det kanske viktigaste motivet för en starkt reglerad flygmarknad. Ett annat starkt motiv har varit att garantera tillgång till vissa transporttjänster till ett rimligt pris även i glesbygd. Regleringarna motiverades också av att det bedömdes finnas stordriftsfördelar i flygbranschen som gav upphov till naturliga monopol. I frånvaron av prisregleringar skulle biljettpriserna kunna höjas och utbudet minskas på ett sätt som inte var samhällsekonomiskt effektivt.

6.3. Liberaliseringsprocessen

6

År 1989 tillsattes Konkurrenskommittén (SOU 1990:58). Dess uppgift var att utreda hur reglerade sektorer, däribland transportsektorn, kunde konkurrensutsättas genom förändrad lagstiftning. Kommittén ansåg att inrikesflyget var redo för en konkurrensutsättning. Tre externa skäl anfördes av kommittén:

  • För det första framhölls behovet att bygga upp konkurrenskraften hos de svenska företagen inför den stundande liberaliseringen av inrikesflyget inom EU.
  • För det andra den kraftiga volymtillväxten inom svensk inrikesflyg på över 250 procent mellan 1980 och 1990.
  • För det tredje hade liberaliseringen av det amerikanska inrikesflyget 1978 visat sig effektivisera flygmarknaden med generellt bättre utbud och lägre priser som följd.

I mer principiella termer motiverade kommittén att konkurrens inom inrikesflyget skulle gynna konsumenterna genom ökad kundanpassning och effektivitet, ökad flexibilitet och bättre utvecklingsmöjligheter för branschen. Konkurrenskommittén ansåg dock att det var svårt att förutse alla effekter av en liberalisering, eftersom det var svårt att på förhand bedöma hur företagen skulle komma att agera. Följande sannolika positiva effekter pekades dock ut av kommittén:

  • nya företag och ett ökat trafikutbud
  • utveckling av nya direktlinjer
  • utveckling av ett nytt nav-ekersystem bredvid Arlanda
  • lägre biljettpriser
  • bättre service
  • lägre underskott och lägre kostnader för regionalpolitiskt motiverade flyglinjer
  • färre dödsfall i trafiken genom att flyget tog marknadsandelar från mindre säkra transportslag.

I kommitténs betänkande diskuteras två alternativ för en liberalisering – antingen en fullständig eller en partiell. Inledningsvis förespråkade kommittén en partiell liberalisering. Skälet till detta var att kommittén befarade att en fullständig liberalisering skulle leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen rubbades. Det skulle också

6

Avsnittet bygger på Statskontoret (2004), om inget annat anges.

kunna leda till negativa effekter för regionaltrafikens utveckling. Dessutom ansågs det finnas en risk för att SAS och Linjeflyg skulle utnyttja sin dominerande ställning på marknaden för att slå ut eventuella konkurrenter. Kommittén ansåg dock att en fullständig liberalisering var nödvändig i ett senare skede, när nya företag etablerats och när trafiken i Europa öppnats för konkurrens.

Konkurrenskommitténs slutförslag var att i ett första steg införa fri konkurrens på de 8–10 största inrikes flyglinjerna (med fler än 300 000 passagerare per år). På de mindre linjerna skulle marknadsinträdet och prisnivån fortsatt vara reglerat. Regeringen ansåg emellertid att kapacitetsbristen på Arlanda utgjorde ett hinder för en fungerande konkurrens, och man föreslog därför att konkurrens enbart skulle tillåtas mellan SAS och Linjeflyg (prop. 1990/91:87). Detta beslut trädde i kraft den 1 januari 1992. Drygt en månad senare lade SAS ett bud på aktiemajoriteten i Linjeflyg och satte därmed den tänkta konkurrensen ur spel. Köpet godkändes av den dåvarande Näringsfrihetsombudsmannen med motiveringen att Linjeflyg var nära konkurs och det inte bedömdes finnas någon annan tänkbar svensk köpare (vid denna tidpunkt gällde ett förbud för utländska bolag att bedriva inrikestrafik). SAS ålades att uppfylla ett antal villkor som skulle underlätta marknadsinträde och etablering för andra inrikes flygbolag; bland annat skulle SAS frigöra 100 av sina 568 slottider under högtrafikperiod per vecka.

SAS förvärv av Linjeflyg, tillsammans med en nästan 20-procentig nedgång av antalet resenärer på inrikesflyget mellan 1990 och 1991 vilket minskade trycket på Arlanda, medförde att regeringen den 29 april 1992 beslutade att liberalisera inrikesflyget från och med den 1 juli 1992 (prop. 1990/91:100). Regeringens principiella motiv och förväntade effekter av att konkurrensutsätta inrikesflyget var i linje med de motiv som tidigare framförts av Konkurrenskommittén. I korthet innebar liberaliseringen av inrikesflygmarknaden följande:

  • Regleringen av priser och trafikprogram avskaffades.
  • Kravet på tillstånd för varje linje kvarstod och skulle liksom tidigare sökas hos regeringen. Grundregeln var att alla svenska flygbolag skulle ha rätt att trafikera en viss linje, givet att de uppfyllde de krav på teknisk kompetens och ekonomisk stabilitet som fanns. Inget bolag skulle ges företräde.
  • Avsteg från beslutet om fri konkurrens kunde ske om det var regionalpolitiskt motiverat.
  • Säkerhets- och miljökraven förblev oförändrade.
  • SAS fortsatte inledningsvis att vara ansvarig för slotsfördelningen på Arlanda.

De nya reglerna för inrikesflyget avsåg till en början endast svenska flygbolag. Regeringen ville nämligen avvakta EU:s regelverk vad gällde ett upphävande av cabotageförbudet. I och med EU:s tredje paket för flyget 1997 upphörde inskränkningarna av utländska EUbolags rätt att bedriva inrikestrafik inom unionen (se avsnitt 6.4.12).

6.4. Inrikesflyget efter liberaliseringen

6.4.1. Marknadsförhållanden

Sveriges flygplatser trafikerades 2003 av totalt cirka 22 miljoner passagerare, varav cirka 6,6 miljoner var inrikespassagerare. I figur 6.1 nedan visas utvecklingen av antalet passagerare på svenska flygplatser under perioden 1960–2003. I början av 1970-talet flög knappt 2 miljoner passagerare inrikes, medan ungefär dubbelt så många flög utrikes. Därefter ökade inrikesflyget snabbt och översteg i slutet av 1980-talet antalet utrikesresor. Lågkonjunkturen i början av 1990talet medförde dock att passagerarvolymen minskade från 8,7 till 7,2 miljoner, vilket motsvarade en nedgång med cirka 17 procent. Antalet inrikes flygresor stagnerade därefter kring 7 miljoner per år.

År 1997 vände dock utvecklingen igen och resandet steg med i genomsnitt cirka 5 procent per år fram till 2001. Konjunkturavmattningen, i kombination med terrorattacken den 11 september 2001, har därefter fått inrikesresandet att minska 3 år i följd. Från och med andra kvartalet 2004 har emellertid utvecklingen vänt och antalet inrikespassagerare har återigen börjat öka.

Figur 6.1 Antal passagerare på svenska flygplatser, 1960–2003 Tusental

Källa: Luftfartsverket.

Luftfartsverket äger och förvaltar 15 flygplatser samt driver den civila trafiken vid ytterligare 3 flygflottiljer och 1 kommunal flygplats. De största flygplatserna är Arlanda, Landvetter, Sturup och Bromma. Utöver de statliga flygplatserna finns det 23 flygplatser som drivs i kommunal eller privat regi.

7

Den svenska inrikestrafiken är extremt koncentrerad till Stockholm. Enligt Luftfartsverkets statistik går cirka 97,5 procent av all inrikestrafik, mätt i antal passagerare, på sträckor till och från eller via Stockholm. Figur 6.2 visar antalet inrikesresenärer under 2003 för flygplatser utanför Stockholm. Som framgår av figuren är det stora skillnader i passagerarvolymen på de olika linjerna. Merparten (31 av 40) av linjerna hade färre än 200 000 årspassagerare. Av dessa hade 23 linjer färre än 100 000 årspassagerare. Endast 8 linjer hade fler än 300 000 årspassagerare, och 2 linjer (Göteborg och Malmö) hade fler än 1 miljon årspassagerare.

7

www.lfv.se (2004-10-12).

0 4000 8000 12000 16000 20000

60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99 02

Inrikes Utrikes

Figur 6.2 Antal inrikespassagerare på flygplatser utanför Stockholm, 2003

Källa: Luftfartsverket.

6.4.2. Konkurrensutvecklingen

8

År 1991 hade SAS 38 procent och Linjeflyg 58 procent av inrikesmarknaden. Strax före liberaliseringen köptes, som tidigare nämnts, Linjeflyg av SAS, som därmed fick över 95 procent av inrikesmarknaden.

Det första företaget att utmana SAS var Transwede som 1992 startade trafik på tre linjer från Stockholm med stort passagerarunderlag (Malmö, Luleå och Umeå). Under de kommande åren startades även nya linjer till Sundsvall, Jönköping och Halmstad. Under kortare perioder trafikerades även Visby och Gällivare. Redan 1995 vändes dock expansionen i stagnation, och Malmö- och Gällivarelinjerna lades ned. Under 1996 och 1997 köptes Transwede av det norska flygbolaget Braathens som övertog de linjer som Transwede hade trafikerat. Braathens lyckades dock inte vända utvecklingen, och 1999 hade alla Transwedes linjer avvecklats.

Den andra betydande utmanaren var Malmö Aviation. Även detta bolag valde att gå in på linjer med stort passagerarunderlag. Bolaget flög från Bromma till Malmö och Göteborg och kunde

8

Avsnittet bygger på Bergman (1996), Bergman (2001) och Luftfartsverket (2001), om inget

annat anges.

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000

Göteborg

Malmö

Lulea Umeå

Östersund Ängelholm Sundsvall

Visby

Skellefteå Ronneby

Kiruna Kalmar

Örnsköldsvik

Växjö

Halmstad

Karlstad

Kristianstad

Jönköping Trollhättan

Borlänge Kramfors Gällivare Arvidsjaur Lycksele

Örebro

Linköping Västerås Vilhelmina Storuman Hemavan

Oskarhamn

Mora

Norrköping

Säve

Hultsfred

Sveg

Skavsta Hagfors

Pajala Torsby

därmed erbjuda en något annorlunda produkt än SAS. År 1998 köptes även Malmö Aviation upp av Braathens och bolaget bytte namn till Braathens Malmö Aviation. I slutet av 1998 halverades verksamheten. Arlandanätet lades ned och företaget koncentrerade sin inrikestrafik till Bromma.

År 2001 köpte SAS Braathens, varpå Malmö Aviation exkluderades av konkurrensmässiga skäl och återigen blev ett självständigt bolag. Malmö Aviation flyger för närvarande från Bromma till Göteborg, Malmö och Umeå.

9

De bägge utmanarna valde olika strategier för att konkurrera med SAS. Transwedes konkurrensstrategi var att hålla väsentligt lägre priser än SAS samtidigt som man erbjöd en högre servicenivå. Strategin möjliggjordes genom att Transwede bedömde sig ha en kostnadsnivå som låg cirka 20–30 procent lägre än konkurrentens. SAS valde dock att matcha Transwedes priser samtidigt som det totala antalet avgångar ökade kraftigt. Priskriget blev emellertid kortvarigt med stora förluster för bägge bolagen. Förlusterna gjorde att SAS drog ned kapaciteten på Norrlandslinjerna och att Transwede övergav flera linjer.

Malmö Aviation valde i stället en högprisstrategi, vilket var möjligt genom täta avgångar och genom att Bromma ligger närmare Stockholms centrum än Arlanda.

I samband med liberaliseringen bildades Skyways genom en sammanslagning av två mindre flygbolag. Bolaget har därefter vuxit snabbt genom förvärv av ett antal mindre bolag. År 1997 inleddes ett samarbetsavtal mellan Skyways och SAS, som i huvudsak innebär att Skyways anpassar sin trafik till SAS trafik. Sedan våren 1998 ägs Skyways till 25 procent av SAS.

10

Skyways trafikerar för närva-

rande 18 inrikeslinjer och 8 utrikeslinjer.

11

Bolaget har riktat in sig

på relativt passagerarsvaga linjer, dvs. linjer med färre än 100 000 passagerare per år.

Vid sidan av Transwede och Malmö Aviation hade SAS fram till 2001 utmanats av ytterligare tre bolag som bedriver reguljär jettrafik – Air Nordic, Nordic European och Fly European.

12

Kon-

kurrensen var som störst de första åren efter liberaliseringen, och

9

www.malmoaviation.se (2004-11-08).

10

Svenska staten har därmed ett indirekt ägande i Skyways.

11

www.skyways.se (2004-11-08).

12

Air Nordic trafikerade linjen Stockholm–Borlänge under perioden 1994–1996. Nordic European trafikerade linjen Stockholm–Östersund under perioden 1995–1997. Fly European började trafikera linjen Skavsta–Malmö i maj 2000, men linjen lades ned redan efter några månader.

SAS marknadsandel minskade under den perioden från 95 procent till cirka 65 procent 1995. Därefter ökade SAS marknadsandel igen och var 2001 uppe i cirka 75 procent, se tabell 6.1. Tillsammans med det delägda Skyways hade SAS nästan 90 procent av inrikesmarknaden.

Tabell 6.1 Andel av inrikespassagerarna, 1992–2001 Procent 1992 1995 2001 SAS 38 65 74 Linjeflyg 58 - - Transwede/Braathens - 13 - Malmö Aviation - 13 10 Skyways - - 13 Källor: Uppgifterna för 1992 och 1995 är hämtade från Hultén m.fl. (1999), uppgifterna för 2001 kommer från Nordic Competition Authorities (2002).

Sedan 2001 har flera nya aktörer kommit in på inrikesmarknaden, samtidigt som redan etablerade bolag har börjat trafikera sträckor där SAS och Skyways tidigare haft monopol. Det finns för närvarande 11 flygbolag som bedriver inrikesflygtrafik på ett 70-tal linjer.

13

Nordic Airlink (numera Flynordic) började i november 2001 att trafikera sträckan Stockholm–Luleå, där SAS tidigare varit den enda operatören.

14

Från och med mars 2004 är det fyra bolag (SAS, Fly-

nordic, Fly Me och Malmö Aviation) som trafikerar sträckan Stockholm–Göteborg och konkurrerar om cirka 1,1 miljoner passagerare per år. Luftfartsverket (2004b) bedömer dock att det finns överkapaciteten på linjen.

Fly Me startade samtidigt trafik på linjen Stockholm–Malmö, och i september 2004 utökade bolaget sitt utbud med linjen Stockholm–Ängelholm; på bägge dessa sträckor hade SAS tidigare monopol. Ett regionalt flygbolag, Swe Fly, har också tagit upp konkurrensen med SAS på linjerna Stockholm–Kalmar och Stockholm–Ronneby. De nya flygbolag som kommit in på inrikesmarknaden har alla kallat sig lågkostnadsbolag.

SAS möter för närvarande konkurrens på 7 inrikeslinjer enligt Luftfartsverkets destinationsutbud för tredje och fjärde kvartalet 2004. Konkurrenssituationen har därmed förbättrats under senare

13

Luftfartsverket – Destinationsutbud tredje och fjärde kvartalet 2004.

14

Nordic Airlink använder namnet Flynordic som varumärke från och med oktober 2004.

år även om det är för tidigt att dra några långsiktiga slutsatser. Luftfartsverket (2001) bedömer att upp till 10 inrikeslinjer har en efterfrågevolym som ger utrymme för mer än ett bolag.

Erfarenheterna visar att en utmanare måste särskilja sig från det redan etablerade företaget för att lyckas. Detta kan ske på flera olika sätt. Ett sätt att särskilja sig är geografisk särskiljning, dvs. genom att undvika det dominerande företagets huvudnav. I stället kan utmanaren flyga mellan andra orter eller välja en annan flygplats, vilket Malmö Aviation gjort. Ett annat sätt att särskilja sig är att flyga med små plan på små linjer, eftersom det dominerande företaget vanligtvis inte brukar konkurrera om de allra minsta linjerna. Ytterligare en strategi att särskilja sig är att erbjuda ett lägre pris till följd av en lägre servicenivå. (Luftfartsverket 2001).

6.4.3. Kapacitet

Kabinfaktorn

Kabinfaktorn visar andelen passagerare i relation till antalet tillgängliga säten på en flyglinje och är ett mått på flygplanens kapacitetsutnyttjande. År 2003 var den genomsnittliga kabinfaktorn marginellt högre än 1992, men den har varierat under perioden, se tabell 6.2.

Tabell 6.2 Kabinfaktorn inrikesflyg på samtliga Luftfartsverkets flygplatser, 1992–2003 Procent

År Kabinfaktor 1992 60 1995 63 1997 59 2000 64 2003 62 Källa: Luftfartsverket.

Kabinfaktorn skiljer sig åt mellan olika linjer. På en linje med många affärsresenärer är kabinfaktorn normalt lägre än för en linje med en stor andel privatresenärer. På en linje där flygbolagen väljer att konkurrera med kapacitet snarare än med pris kommer detta att yttra sig i en relativt låg kabinfaktor.

Av figur 6.3 nedan framgår att kabinfaktorn har ökat på knappt hälften av linjerna till och från Stockholm mellan 1992 och 2003. Ökningen har varit störst på linjerna till Umeå, Östersund, Sundsvall och Örnsköldsvik. Den största minskningen svarar Arvidsjaur, Trollhättan, Växjö och Malmö för. Luleå har haft den högsta kabinfaktorn både 1992 och 2003 – cirka 75 procent. Lägst kabinfaktor har Örebro har haft – cirka 40 procent. På linjer med en ensam operatör, till exempel Kiruna och Östersund, har kabinfaktorn varit högre än på konkurrensutsatta linjer, till exempel Göteborg och Malmö.

Figur 6.3 Kabinfaktorn 1992 och 2003 på linjer till och från Stockholm (Arlanda) Procent

Källor: Luftfartsverket och egna beräkningar.

Turutbudet

Antalet avgångar kan ses som ett mått på servicenivån och därmed vara ett konkurrensmedel. I tabell 6.3 nedan redovisas hur antalet avgångar på linjer till och från Stockholm har utvecklats sedan 1992. Totalt sett har antalet avgångar ökat något sedan liberaliseringen. På linjer där det har funnits flera konkurrerande bolag sedan liberaliseringen har antalet avgångar ökat. Det gäller de passagerartunga linjerna till Göteborg, Malmö, Luleå och Umeå. De

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Luleå

Umeå

Kiruna

Östersund

Göteborg

Ängelholm

Malmö

Örnsköldsvik

Skellefteå

Halmstad

Ronneby

Kalmar

Kristianstad

Kramfors

Sundsvall

Karlstad

Växjö

Visby

Gällivare

Jönköping

Borlänge

Linköping

Trollhättan

Arvidsjaur

Örebro

1992 2003

linjer som tidvis varit konkurrensutsatta har inledningsvis haft en ökning av antalet avgångar under den perioden för att därefter minska, till exempel linjerna till Sundsvall, Jönköping och Östersund. På de linjer där det hade etablerats ytterligare en aktör i november 2004, dvs. linjerna till Ängelholm, Skellefteå, Ronneby och Kalmar, har utbudet ökat jämfört med motsvarande månad 2000. För de sträckor som aldrig har varit konkurrensutsatta har antalet avgångar däremot vanligtvis minskat eller varit oförändrat.

Tabell 6.3 Antal avgångar per vecka på linjer till Stockholm (Arlanda och Bromma) samt förändring Antal respektive procent

januari

1992

November

1995

november

2000

november

2004

Förändring januari 1992–

november

2004

Göteborg 95 146 175 192 +102 % Malmö 83 133 169 157 +89 % Luleå 74 89 84 72 -3 % Umeå 72 74 69 94 +31 % Östersund 52 37 49 32 -38 % Sundsvall 58 75 58 39 -33 % Visby 50 92 112 109 +118 % Jönköping 49 29 48 37 -24 % Halmstad 37 28 61 45 +22 % Borlänge 50 53 34 26 -48 % Ängelholm 66 50 48 63 -5 % Skellefteå 34 32 32 48 +41 % Ronneby 53 35 41 54 +2 % Kalmar 25 30 35 34 +36 % Kiruna 13 28 14 13 0 % Växjö 42 35 40 22 -48 % Karlstad 55 48 36 23 -58 % Kristianstad 37 30 34 41 +11 % Källa: Luftfartsverket.

6.4.4. Infrastrukturavgifter

Flygets infrastruktur finansieras i huvudsak av trafikavgifter som Luftfartsverket tar ut. I samband med liberaliseringen genomfördes förändringar av Luftfartsverkets avgiftsstruktur. Tidigare betalade SAS och Linjeflyg, något förenklat, en årlig klumpsumma (Berg-

man 1996). Efter liberaliseringen är i stället avgifterna proportionerliga mot flygplanens storlek och antalet landningar. Dessa avgifter ligger inbakade i flygbolagens biljettpriser. Infrastrukturavgifterna består av olika komponenter: startavgift, avgasavgift, bulleravgift, TNC (Terminal Navigation Charge), passageraravgift, säkerhetsavgift och undervägsavgift.

Luftfartsverket utformar avgifterna på de statliga flygplatserna i enlighet med International Civil Aviation Organizations (ICAO) principer. Avgifterna ska vara icke-diskriminerande, kostnadsbaserade och transparanta. Vilket innebär att de statliga flygplatserna därmed inte får ta ut olika avgifter för olika flygbolag. Flygbolagen ska vidare kunna påverka och medverka i utformningen av avgiftssystem genom konsultationer. För de icke-statliga flygplatserna finns däremot inga särskilda regler för avgifterna utan dessa flygplatser kan variera sin prissättning mellan flygbolagen.

Enligt regeringsbeslut får infrastrukturavgifterna, exklusive undervägsavgifter, luftfartsskyddsavgifter och bulleravgifter, igenomsnitt öka med högst nettoprisindex (NPI), mätt från och med 1993. Luftfartsverket har dock inte nyttjat prisjusteringsutrymmet enligt NPI fullt ut, utan man har cirka 3–4 procent kvar att nyttja. Ambitionen är att inte öka avgifterna under perioden 2004–2008.

Luftfartsverket ger, liksom de flesta andra flygplatser i Europa, rabatter för ny trafik. Dessa rabatter följer Europeiska kommissionens beslut i Charleroimålet som tillåter rabatterade avgifter för ny trafik under en femårsperiod. Rabatterna omfattar start- och passageraravgifter.

Som framgår av figur 6.4 nedan har infrastrukturavgifterna ökat på samtliga de undersökta linjerna. Den kraftigaste ökningen har skett på sträckorna Arlanda–Sundsvall, Arlanda–Kiruna och Bromma– Visby. Där har avgifterna ökat med drygt 60 procent sedan 1993. Arlanda–Jönköping har haft den lägsta ökningen – cirka 35 procent. Det är framför allt säkerhetsavgifterna som har stigit kraftigt, beroende på höjda säkerhetskrav och därmed ökade kostnader för luftfartsskyddet efter terrorattacken den 11 september 2001. Från och med den 1 juli 2004 sänkte dock Luftfartsverket avgifterna, och prissänkningen innebär att Luftfartsverkets avgifter minskar från 176 till 164 kronor per passagerare på en normalflygning med Boeing 737 mellan Arlanda och Landvetter.

Figur 6.4 Infrastrukturavgifternas nominella utveckling för fem inrikessträckor 1993–2003 Index 1993 = 100

Källa: Luftfartsverket.

6.4.5. Start- och landningstider

15

En förutsättning för att ett nytt flygbolag med operativ licens ska kunna etablera sig, eller att befintliga bolag ska kunna utöka sitt trafikutbud, är att det finns tillgång till start- och landningstider, s.k. slots, på attraktiva tider. En slottid är en tid då man kan nyttja start- eller landningsbanan. Den är inte i sig öronmärkt för en viss slutdestination, utan det är i princip upp till flygbolagen att använda sina erhållna slots för start och landning på inrikes eller utrikes flygningar.

När efterfrågan på slots överstiger utbudet måste de tillgängliga tiderna fördelas. Det system för fördelning som för närvarande i huvudsak tillämpas i Europa och Sverige är administrativt till karaktären. Fördelningen styrs av Europeiskas rådets förordning nr 95/1993 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (Slotsförordningen). Det finns dock flera alternativa sätt att hantera kapacitetsbristen:

15

Detta avsnitt baseras på Konkurrensverket (2001) och Luftfartsverket (2001), om inget annat anges.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Arlanda - Jönköping Arlanda - Sundsvall Arlanda - Kiruna Bromma - Malmö Bromma - Visby NPI

  • Utauktionering av slots, vilket har prövats vid några amerikanska flygplatser. Auktionen kan avse en permanent eller en tidsbegränsad rätt till en viss slottid. Flygbolagen kan också ges rätt att handla med slots, som i USA. Det är dock inte självklart att ett auktionsförfarande är det mest effektiva sättet att skapa konkurrens. De etablerade företagen kan bjuda över nyetablerade företag även om de inte behöver nya slottider, eftersom mindre konkurrens möjliggör högre priser.
  • Peak-load pricing, vilket innebär att priset sätts högt när efterfrågan är hög (morgnar och eftermiddagar) och lågt vid andra tider på dygnet. Priset anpassas så att efterfrågan inte blir större än antalet tillgängliga slots. Denna metod används vid flygplatserna i Londonområdet. Priserna är dock begränsade, eftersom efterfrågan fortfarande överstiger utbudet under högtrafikperioderna.
  • Köbildningsprincipen, vilken används vid de flesta amerikanska flygplatser. Den innebär att start- och landningstiderna inte är vikta för ett visst flygbolag. I stället får planen landa eller avgå i den ordning de anländer eller är redo att lämna flygplatsen. Denna metod är dock svår att använda när trängselnivån är hög, vilket är fallet vid de stora europeiska flygplatserna.

EU:s slotsförordning

Slotsförordningen fastslår att slots vid en bristsituation ska fördelas av en samordnare för flygplatsen på ett neutralt, icke-diskriminerande och transparant sätt. Det ska även finnas en samordningskommitté, där representanter för de flygbolag som trafikerar flygplatsen regelbundet, berörda flygplatsmyndigheter och flygtrafiktjänsten ingår. Kommitténs roll är rådgivande gentemot samordnaren. Samordnaren ska delta i de internationella tidtabellkonferenser för flygbolag som arrangeras av IATA två gånger per år. Konferenserna riktar sig till alla flygbolag och samordnare på global basis. Inför konferenserna, som hålls cirka fyra–fem månader innan respektive säsong börjar, lämnar flygbolagen in önskemål om slottider till samordnaren på den aktuella flygplatsen. Samordnaren fördelar sedan tiderna under strikt sekretess och i enlighet med de prioriteringsprinciper som finns i slotsförordningen.

En grundprincip i prioriteringen är principen om hävdvunna rättigheter, s.k. grandfather´s rights. Dessa innebär att ett flygbolag

som nyttjat sina slottider till minst 80 procent har företräde till samma slottider följande säsong. Nya företag ges företrädesrätt till hälften av de slottider som frigörs. Ett nytillträdande flygbolag som erbjudits slots inom en timme före eller efter ansökt tid men tackat nej förlorar sin status som nytillträdande. Slottiderna får inte säljas eller skänkas bort, men däremot kan två bolag byta tider med varandra.

För närvarande ses slotsreglerna inom EU över.

16

Europaparla-

mentet och rådet har antagit förordningen (EG) nr 793/2004 av den 21 april 2004 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93. Definitionen av slottid har förändrats, så att det numera klargörs att slot inte innebär någon äganderätt utan enbart en rätt för flygbolagen att starta och landa på flygplatser på vissa specifika dagar och vid vissa tidpunkter. Därutöver har definitionen av nytillträdande flygbolag breddats. Vidare har sanktionsmöjlighet införts när flygbolag trafikerar flyglinjer vid tidpunkter som i betydande grad avviker från de tilldelade slottiderna.

Europeiska kommissionen har också föreslagit att en andrahandsmarknad för slots skapas för att underlätta tillträdet för nytillträdande flygbolag.

17

Slotsfördelningen i Sverige

Samordnade flygplatser i Sverige enligt slotsförordningen är Arlanda och Bromma. Luftfartsverket har gett en självständig organisation, Airport Coordination Sweden (ACS) i uppdrag att samordna och fördela slots på Arlanda och Bromma. ACS bildades 1995 och är en ekonomisk förening som ägs till 50 procent av Luftfartsverket och till 50 procent av svenskregistrerade flygbolag.

18

I styrelsen sitter

representanter för svenska flygbolag och Luftfartsverket. Samordningskommittén på Arlanda heter Arlanda Airport Coordination Committee (AACC) och på Bromma heter den Bromma Airport Coordination Committee (BACC).

För närvarande flyger 62 flygbolag från Arlanda, varav 56 endast utrikes, 5 utrikes och inrikes samt 1 enbart inrikes. Under 2003 reste drygt 15 miljoner resenärer till eller från Arlanda, varav en tredjedel reste inrikes. Arlanda är SAS hemmanav, och flygbolaget

16

Se bland annat rapport beställd av Europeiska kommissionen utförd av NERA (2004).

17

Europeiska kommissionen (2004).

18

Mellan 1988 och 1995 var det SAS som på uppdrag av Luftfartsverket fördelade slottiderna på Arlanda.

har cirka 40 procent av slottiderna medan Skyways har cirka 10 procent. Tillsammans har de bägge flygbolagen därmed cirka 50 procent av antalet slots på Arlanda.

19

Den tredje start- och landningsbanan på Arlanda, som togs i bruk i april 2003, har ökat antalet rörelser per timme på flygplatsen från 76 till 80 stycken.

20

Av figur 6.5 nedan framgår att det för

närvarande inte råder några kapacitetsbegränsningar på Arlanda, med undantag för högtrafikperioden på vardagsmorgnar. Enligt Luftfartsverket väntas inga generella kapacitetsbegränsningar uppstå inom de närmaste 10–15 åren.

I takt med att resandet ökar framöver kan man förvänta sig begränsningar under högtrafikperioderna. Men först när trängseln nått en sådan nivå att full kapacitet råder mer än 8 timmar per dygn aktualiseras frågan om nya baninvesteringar. Detta väntas inträffa under perioden 2020–2025.

21

Figur 6.5 Kapacitetsutnyttjandet på Arlanda vid olika tidpunkter på dygnet under vardagar vintersäsongen, 2004 Procent

Källa: ACS.

Bromma flygplats hade 2003 cirka 1,3 miljoner resenärer. Förutom Malmö Aviation är det 5 ytterligare bolag som flyger från Bromma. Slotsfördelningen på Bromma är av en annan karaktär än på

19

ACS, 2004-10-22.

20

Från och med 2004-10-31.

21

Luftfartsverket, 2004-10-14.

0 20 40 60 80 100 120

4 5 6 7 8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Arlanda. På Bromma begränsas flygtrafiken av hårda miljökrav – bara de allra tystaste flygplanen får trafikera flygplatsen och bara på dagtid – och det är årskapaciteten som fördelas mellan bolagen. Maximala antalet slots per år är 35 000 stycken. För närvarande nyttjas cirka 30 000 stycken, varav Malmö Aviation har mer än hälften.

22

Bromma har ett avtal med staten och Stockholms stad

som innebär att marken som flygplatsen nyttjar får disponeras för flygtrafik till och med 2011. Därefter måste ett nytt avtal ingås för att flygtrafiken ska kunna fortsätta.

Ett flygbolag som vill klaga på fördelningen av slots ska lämna sitt klagomål till samordningskommittén dvs. till AACC på Arlanda och till BACC på Bromma. I dessa kommittéer deltar de flygbolag som trafikerar flygplatsen. Kommittén ska behandla ärendet inom en månad från det att klagomålet lämnats in, och om möjligt lägga fram förslag för samordnaren om hur problemet kan lösas. Om någon lösning inte står att finna får den ansvariga medlemsstaten inom ytterligare två månader föreskriva att en branschorganisation för lufttrafikföretag eller flygplatser eller annan tredje part medlar i ärendet. Det är således i första hand de flygbolag som redan har slots på en flygplats som ska delta i behandlingen av ett klagomål rörande fördelning av slots till ett ansökande flygbolag.

Principen om hävdvunna rättigheter gör att antalet förändringar i slotsfördelningen från en säsong till ett annan är begränsat. Merparten av alla slots rullas bara över från halvår till halvår. Normalt frigörs cirka 5–10 slots i högtrafikperiod, vilka kan fördelas till ansökande flygbolag. Enligt ACS har det dock inte inkommit några klagomål på fördelningen av slots.

23

6.4.6. Flygbonusprogram

24

För att skapa kundlojalitet använder flygbolagen ofta bonusprogram, så kallade Frequent Flyer Programs (FFP). FFP är utformade på så sätt att medlemmen tjänar in poäng vid varje flygning. Poängen varierar med flygningens destination och distans samt i vilken klass flygningen företas. De insamlade poängen kan sedan tas ut i form av gratis tjänster, till exempel en ny resa, hotellnätter, hyrbil eller något liknande. För att kunna lösa in och använda

22

ACS 2004-10-22.

23

ACS 2004-10-27.

24

Avsnittet bygger på Nordic Competition Authorities (2002), Konkurrensverket (2003) och Konkurrensverket (2004), om inget annat anges.

poängen måste medlemmen nå upp till en viss förutbestämd poängnivå. En resa med ett flygbolag som ingår i en allians berättigar vanligtvis till bonuspoäng i valfritt bonusprogram inom alliansen. Medlemskapet är personligt och det är den enskilde resenären som tjänar in poängen.

Flygbonusprogram är öppna för alla resenärer men riktar sig främst till affärsresenärerna. Den bonusgrundande resan betalas som regel av arbetsgivaren medan de intjänade poängen tillfaller affärsresenären personligen. Den privata användningen av bonuspoängen är en skattepliktig förmån, men den är i praktiken svår att beskatta eftersom skattemyndigheterna saknar eller har bristfällig information. Enligt Konkurrensverket ligger belöningen i de svenska bonusprogrammen ofta på mellan 5–15 procent av det totala inköpsvärdet hos varje medlem.

Inom den ekonomiska litteraturen finns det teoretiskt stöd för att bonusprogrammen ger upphov till inlåsningskostnader, dvs. kostnader för resenärerna för att byta från ett flygbolag till ett annat, genom att de ger resenärerna starkare drivkrafter att anlita samma bolag flera gånger. Bonusprogrammen anses även som ett inträdeshinder för konkurrerande flygbolag, eftersom resenärer tenderar att ansluta sig till det program som erbjuder flest avgångar och störst linjenät. Bonusprogrammens styrka beror på om de kan kopplas till ett nätverk eller inte. Det är därmed svårt för mindre bolag att konkurrera, eftersom deras linjenät är för litet för att göra dem konkurrenskraftiga.

Det kan dock även finnas samhällsekonomiskt positiva effekter av bonusprogram. En sådan positiv effekt skulle kunna uppstå genom skalfördelar i produktionen. Om kostnadsminskningarna på produktionssidan är tillräckligt stora kan bonusprogrammen öka den samhällsekonomiska effektiviteten, genom att de stimulerar till ett ökat resande. En annan positiv effekt kan uppkomma via administration och registrering av bonuspoäng. Den information om resenärernas preferenser och resemönster som flygbolagen lagrar gör att marknadsföringen av vissa tjänster kan riktas mot specifika målgrupper, vilket i sin tur kan öka effektiviteten i informationsgivningen.

Flygbonusprogram introducerades 1981 av American Airlines i USA och spred sig snabbt till de andra större amerikanska flygbolagen. I början av 1990-talet introducerades det första flygbonusprogrammet i Europa. SAS introducerade sitt bonusprogram Euro-Bonus 1992. Till att börja med omfattade EuroBonus endast inter-

nationella resor. Nätverket Star Alliance som startades 1997 gav SAS EuroBonus-medlemmar möjlighet att tjäna in och nyttja poäng i hela nätverk, och i maj 1997 utvidgades bonusprogrammet till att även omfatta inrikesresor i Sverige.

SAS EuroBonus är helt dominerande på såväl den skandinaviska som den svenska inrikesflygmarknaden. Programmet har cirka 2,1 miljoner medlemmar i Skandinavien och cirka 2,8 miljoner medlemmar totalt (SAS 2003). Även Skyways är anslutet till Euro-Bonus.

Det går dock även att använda andra flygbonusprogram inom Star Alliance vid resor på SAS inrikesdestinationer. Utöver Euro-Bonus finns Malmö Aviations bonusprogram Malmö Aviation Kundprogram.

Konkurrensverket inledde 1998 en utredning om SAS tillämpning av sitt flygbonusprogram. Utredningen visade att SAS missbrukat sin dominerande ställning på den svenska flygmarknaden genom sin tillämpning av EuroBonus-programmet på inrikes flygresor (Konkurrensverket 1999). SAS tillämpning av EuroBonus bedömdes försvåra för andra flygbolag att starta eller upprätthålla konkurrerande inrikes flygtrafik. Konkurrensverket ålade därför SAS vid vite av 100 miljoner kronor att från och med den 12 december 1999 inte tillämpa EuroBonus eller medverka i liknande program där bonuspoäng kan intjänas på inrikes resor i Sverige för uttag av bonuserbjudanden.

SAS överklagade Konkurrensverkets beslut och yrkade att Marknadsdomstolen i första hand skulle upphäva beslutet eller i andra hand ändra åläggandet så att beslutet inte trädde i kraft förrän åtta månader efter domstolens beslut och med en nedsättning av vitet till en skälig nivå. SAS hävdade att tillämpningen av EuroBonus inte stred mot konkurrenslagen och att Konkurrensverket gjort en felaktig avgränsning av den relevanta marknaden och att avgränsningen därmed var oförenlig med EG-rättslig praxis.

Marknadsdomstolen upphävde Konkurrensverket beslut i avvaktan på ett slutgiltigt beslut, men Marknadsdomstolens slutliga dom var i allt väsentligt ett fastsällande av Konkurrensverkets tidigare beslut. Marknadsdomstolens beslut innebar att SAS ålades vid vite av 50 miljoner kronor att från och med den 27 oktober 2001 inte tillämpa EuroBonus eller medverka i liknande program där poäng eller motsvarande för uttag av bonuserbjudande kunde intjänas på inrikes flygresor mellan orter där SAS eller med SAS samarbetande flygföretag som är anslutna till programmet, möter konkurrens

genom befintlig eller nytillkommen reguljär flygtransport av passagerare. SAS kan dock fortfarande tillämpa programmet på inrikes flygresor på sträckor där de inte möter konkurrens. Andra flygbolag är däremot oförhindrade att dela ut poäng på samtliga inrikeslinjer, oberoende av om dessa är konkurrensutsatta eller inte.

25

Konkurrensverket (2003) har låtit genomföra en empirisk studie för att utvärdera effekterna av bonusprogram på den svenska inrikesflygmarknaden. Studien är baserad på listpriser för perioden 1992 till tredje kvartalet 2002. De finner att SAS flygbonusprogram har medfört ett högre biljettpris för SAS på sträckor där det råder konkurrens – både jämfört med andra bolag och jämfört med perioder utan bonusprogram. Ökningen av SAS biljettpris, jämfört med andra bolags priser, uppgår till cirka 12 procent av det genomsnittliga biljettpriset för flygbolagen på sträckor där det råder konkurrens. Ökningen av SAS biljettpris, jämfört med perioder utan bonusprogram, uppgår till cirka 8 procent av det genomsnittliga biljettpriset. Studien finner även att SAS bonusprogram har haft en signifikant effekt på inlåsningskostnaden, vilken ökade med cirka 500 kronor per passagerare under tidsperioden med bonusprogram. Detta utgör knappt 15 procent av det genomsnittliga biljettpriset för flygbolagen på konkurrensutsatta sträckor.

SAS menar att studien ger missvisande resultat eftersom den modell som används för att skatta effekterna utgår ifrån att det endast är SAS som har bonusprogram, vilket inte är fallet (SAS 2003).

6.4.7. Konkurrens från andra trafikslag

Förutom konkurrens mellan olika företag inom samma trafikslag kan det även i viss utsträckning förekomma konkurrens mellan olika trafikslag. När det gäller flyget är det främst transporter med tåg och bil som kan tänkas vara konkurrenskraftiga alternativ. Transporter med buss är däremot knappast något alternativ till flyget på längre sträckor, i alla fall inte för affärsresenärer som får anses prioritera snabba transporter framför sådana med låga priser.

Enligt en resvaneundersökning gjorde av Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA) (se tabell 6.4) är det först när res-

25

I Norge råder förbud för SAS att ge bonuspoäng på alla inrikes linjer oavsett om de möter konkurrens eller inte. Förbudet gäller till och med den 1 augusti 2007.

vägen överstiger 400 kilometer enkel väg som flyg gör sig gällande; vid resor under 400 kilometer är bilen det klart dominerande färdmedlet. Bilens dominans avtar dock med avståndet. Flyget svarar för cirka hälften av resorna som överstiger 600 kilometer medan bilens marknadsandel på dessa sträckor minskar till cirka en tredjedel. Tåget dominerar inte inom något av avståndsintervallen utan har en relativt jämn marknadsandel. Bussens marknadsandelar är små och överstiger inte 5 procent i något avståndsintervall.

Tabell 6.4 Långväga inrikesresor efter färdlängd och färdsätt 2001 Miljoner personkilometer

100–199 200–399 400–599 600– Totalt

Bil

7 126 7 564 3 670 1 988 20 349

Flyg

1

105

646 2 838 3 593

Tåg

837 1 031

958

766 3 594

Buss 447 765 298 304 1 814 Övrigt 174 149 41 67 433 Samtliga 8 585 9 614 5 613 5 963 29 783 Anm. Statistiken omfattar både privat- och affärsresor. Källa: SIKA (2002b).

I figur 6.6 nedan visas färdmedelsfördelningen för inrikes resor som är längre än 30 mil under 1995 och 2001. Statistiken kommer från SIKA:s nationella resvaneundersökning. Undersökningen är dock en urvalsundersökning och som sådan behäftad med viss osäkerhet, och att försöka skatta förändringar över tiden ökar osäkerheten ytterligare. Enligt statistiken har bilen ökat sin marknadsandel medan tåget och bussen har tappat marknadsandelar. För flyget noteras en viss uppgång. Ingen av förändringarna mellan åren är dock statistiskt signifikanta.

Figur 6.6 Andel av persontransportarbete för inrikes resor över 30 mil Procent

Källa: SIKA.

6.4.8. Produktivitetens utveckling

För att kunna bedöma flygbranschens utveckling över en lång period har statistik tagits fram från nationalräkenskaperna (NR).

26

Statistiken gäller både inrikes och utrikes trafik, och den visar att flygbranschens andel av näringslivets förädlingsvärde har fallit kontinuerligt sedan i början av 1990-talet, se figur 6.7. Såväl andelen arbetade timmar som andelen anställda har minskat i flygbranschen. Driftöverskottet i flygbranschen föll i början av 1990-talet, jämfört med näringslivet. Därefter skedde en återhämtning fram till 1998 då branschens andel var tillbaka på de nivåer som rådde i slutet av 1980-talet. Sedan dess har branschens andel fallit tillbaka igen. År 2000 och 2001 uppvisade branschen negativa driftöverskott.

26

Den SNI-kod som använts är 62. 0 10 20 30 40 50 60

bil

tåg

buss

flyg

1995 2001

Figur 6.7 Övergripande mått från nationalräkenskaperna för flygsektorn 1980–2003 Andel av näringslivet

Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av data från SCB.

I en underlagsrapport till utredningen har Konjunkturinstitutet (KI) via NR mätt arbetsproduktiviteten i flygbranschen, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme. Av denna rapport framgår att flyget har haft en fallande produktivitet sedan början av 1990-talet, och utvecklingen för branschen har varit sämre än för näringslivet totalt, se figur 6.8. Flygbranschen hade vid tidpunkten för liberaliseringen en dubbelt så hög produktion per arbetad timme som näringslivet. År 2003 hade detta försprång raderats och var på samma nivå som i näringslivet.

Ett ofta använt mått för produktivitet inom flygbranschen är produktionen per anställd, mätt som antalet betalda tonkilometer i förhållande till antalet anställda. I figur 6.9 visas detta produktivitetsmått för SAS under perioden 1992 till 2003. SAS produktivitet har enligt detta mått ökat med cirka 35 procent mellan 1993 och 2003. Regelutredningen anser att detta är ett mer tillförlitligt mått på produktivitetsutvecklingen än arbetsproduktiviteten enligt NR.

-0,2

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Förädlingsvärde Arbetade timmar Driftsöverskott Lönesumma Sysselsatta

Figur 6.8 Utvecklingen av produktionen per arbetad timme i flygbranschen 1980-2003 Procent av näringslivet

Källa: KI:s bearbetning av data från SCB.

Figur 6.9 SAS produktvitet i förhållande till antalet anställda Antal betalda tonkilometer per anställd

Källa: SAS årsredovisningar.

0 50 100 150 200 250

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

0 20 40 60 80 100 120 140 160

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

6.4.9. Företagsekonomisk utveckling

De avkastningsmått som redovisas här bygger på SCB:s företagsstatistik. Av figur 6.10 nedan framgår att nettomarginalen (resultat efter finansiella poster/nettoomsättning) i flygbranschen har fluktuerat kraftigt under 1990-talet. Under perioden strax efter liberaliseringen uppvisade branschen negativa nettomarginaler. Gulfkriget och lågkonjunkturen drabbade branschen hårt, samtidigt som det skedde en prispress på marknaden till följd av ökad konkurrens. SAS genomförde också stora investeringar under denna period. Nettomarginalen återhämtade sig 1994 och uppgick i genomsnitt till cirka 5 procent fram till 2000. Under 2001 föll sedan nettomarginalen kraftigt, när flygbranschen upplevde sin värsta kris sedan Gulfkriget. I jämförelse med näringslivet har nettomarginalen i flygbranschen varit lägre under hela perioden.

Figur 6.10 Nettomarginal i näringslivet och i flygbranschen 1990-2002 Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Avkastningen på eget kapital i flygbranschen uppvisar en liknande utveckling som den för nettomarginalen. Under perioden 1992 till 1994 uppgick avkastningen till i genomsnitt -6 procent. Därefter skedde en återhämtning, och avkastningen var i genomsnitt 13 procent de följande 6 åren. År 2001 föll avkastningen på eget kapital kraftigt. I förhållande till näringslivet har avkastningen varit betydligt lägre under hela perioden.

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10 12

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Flygbranschen Näringslivet

Figur 6.11 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i flygbranschen 1990-2002 Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

6.4.10. Utvecklingen för de sysselsatta

Mellan 1992 och 1995 minskade antalet sysselsatta i den svenska flygbranschen med cirka 15 procent.

27

Statistiken avser både inrikes

och utrikes trafik. Efter 1995 har antalet sysselsatta återhämtat sig. Under perioden 1992 till 2000 har antalet sysselsatta inom flyget minskat med cirka 15 procent, vilket kan jämföras med näringslivet som haft en ökning av antalet sysselsatta med cirka 3 procent under samma period. Statistik från SIKA visar på en minskning av antalet sysselsatta i svenska flygbolag mellan 2001 och 2003. Andelen kvinnor i flyget steg något i samband med liberaliseringen och kvinnorna har därefter utgjort cirka hälften av de anställda. En viss nedgång kan dock noteras 2000, när kvinnorna utgjorde 45 procent av de anställda. I näringslivet har andelen kvin-

27

Denna statistik kommer från sysselsättningsregistret där varje sysselsatt kopplas till ett arbetsställe. Den SNI-kod som använts är 62.1 (reguljär lufttransport av passagerare och gods exklusive charterflygning). Det finns dock ingen information om huruvida det rör sig om hel- eller deltidssysselsättning. Det har inte heller gått att skilja på inrikes- och utrikesflyg. På grund av ändrad redovisning i branschen finns bara jämförbar statistik fram till och med 2000. Därefter redovisar SAS alla sina anställda i gruppen 62.1 i stället för att man som tidigare haft en uppdelning på reguljär flygtransport (62.1), övriga stödtjänster till luftfart (63.23) samt försäljning och förmedling av resor (63.302).

-20 -15 -10

-5

0 5 10 15 20 25

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Flygbranschen Näringslivet

nor under den undersökta perioden varit stabilt och uppgått till cirka 35 procent.

Figur 6.12 Antalet anställda i flygbranschen Procent av näringslivet

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Den absoluta majoriteten av de anställda inom flygbranschen, cirka 90 procent, återfinns i storstadslänen vilket är en betydligt högre andel än i näringslivet, se figur 6.13.

Av figur 6.14 framgår att andelen 25–44 åringar bland de sysselsatta i flygbranschen var betydligt högre än i näringslivet 1992. Därefter har andelen i denna åldersgrupp relativt näringslivet minskat kontinuerligt medan andelen unga och äldre har ökat.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Figur 6.13 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan flygbranschen och näringslivet, 1986–2000 Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Figur 6.14 Skillnaden i åldersfördelningen mellan de anställda i flygbranschen och näringslivet Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Flygbranschen har en högre andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning än näringslivet, se figur 6.15. År 1992 var andelen sysselsatta i flygbranschen med eftergymnasial utbildning 32 procent,

-30 -20 -10

0 10 20 30 40 50

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Storstadslän Skogslän Övriga län

-15 -10

-5

0 5 10 15 20 25

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

<25 år 25-44 år 45 år-

vilket kan jämföras med 16 procent i näringslivet. Därefter har utbildningsnivån i näringslivet trendmässigt stigit medan utbildningsnivån i flygbranschen har varit relativt stabil.

Figur 6.15 Skillnaden i utbildningsnivå mellan anställda i flygbranschen och näringslivet Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

De sysselsattas arbetsinkomster

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna

  • dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.

28

I LOUISE kan

hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.

Enligt LOUISE var arbetsinkomsterna i flygbranschen 1992 cirka 50 procent högre än i näringslivet, se figur 6.16. Det första året efter liberaliseringen steg arbetsinkomsterna i flygbranschen snabbare än i näringslivet, trots att branschen hade en sämre sysselsättningsutveckling. Därefter har arbetsinkomsterna i flygbranschen däremot ökat långsammare än i näringslivet. Sett över hela perioden har flygbranschens relativa inkomstläge försämrats något

28

Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 62.1 i LOUISE och 62 i NR.

-30 -25 -20 -15 -10

-5

0 5 10 15 20

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Förgymnasial

Gymnasial

Eftergymnasial 2 år Eftergymnasial => 3 år

2000 jämfört med 1992, men det är alltjämt cirka 45 procent högre än i näringslivet. Nära hälften av de sysselsatta i flygbranschen har en årsinkomst som överstiger 300 000 kr, vilket kan jämföras med en andel på cirka 20 procent i näringslivet.

Nivåskiftet i NR-serien 1992-1993 beror troligtvis på en förändring av de statistiska undersökningsmetoderna.

Figur 6.16 Medelinkomst för de sysselsatta i flygbranschen i förhållande till näringslivet Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik, KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Inkomstspridningen, mätt som kvoten mellan 90:e och 50:e percentilen, är större i flygbranschen än i näringslivet. I flygbranschen har de högavlönade dubbelt så hög arbetsinkomst före skatt som medianinkomsttagarna, medan motsvarande siffra i näringslivet är cirka 75 procent. Inkomstspridningen i flygbranschen har ökat sedan liberaliseringen, och samma utveckling återfinns i näringslivet – om än inte i samma omfattning.

Löneandelen, mätt som andelen av förädlingsvärdet, i flygbranschen ligger på en betydligt högre nivå än i näringslivet, se figur 6.17.

0 50 100 150 200 250 300

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

LOUISE NR

Figur 6.17 Löneandel av förädlingsvärdet i flygbranschen och näringslivet, 1980–2003 Procent

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

Sjukskrivningar

Utredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, dvs. där endast sjukskrivningar som pågått längre än 2 veckor finns med. Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 6.18 har sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten varit lägre i flygbranschen än i näringslivet under den undersökta tidsperioden.

0 20 40 60 80 100 120

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Flygbranschen Näringslivet

Figur 6.18 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom flygbranschen respektive näringslivet Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

6.4.11. Utvecklingen för kunderna

Efter liberaliseringen har prisdifferentieringen ökat, och det finns numera ett stort antal biljettpriser. Den allt mer komplexa prisbilden, och därtill den dåliga tillgången till prisinformation, försvårar en analys av prisutvecklingen. Nedan följer dock en beskrivning av biljettprisutvecklingen enligt SCB:s prisstatistik, listpriser och genomsnittspriser.

SCB:s prisstatistik

SCB tar inom ramen för mätningen av konsumentprisindex (KPI) fram ett index över prisutvecklingen för inrikes privata flygresor. Beräkningarna baseras på ett urval av flygbolag, flyglinjer och biljettpriskategorier. Tillfälliga rabatterbjudanden tas inte med i statistiken, däremot rabatter för till exempel pensionärer och studenter.

Av figur 6.19 nedan framgår att priserna på inrikes privata flygresor, exklusive moms, steg kraftigt under 1980-talet. Samtidigt steg dock den allmänna prisnivån mätt med NPI, vilket medför att biljettpriserna i reala termer var relativt stabila. Efter liberaliseringen

0 1 2 3 4 5 6 7

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Flygbranschen Näringslivet

1992 sjönk biljettpriserna inledningsvis med cirka 10 procent i reala termer. SAS har uppgett att man sänkte priserna på de konkurrensutsatta sträckorna med cirka 30 procent i slutet av augusti 1992 (Luftfartsverket 1994). Priskriget blev dock kortvarigt och medförde, tillsammans med en vikande efterfrågan, stora förluster för flygbolagen. Priserna höjdes därför kraftigt under 1994 och 1995. Därefter var priserna relativt stabila fram till slutet av 2000, då de återigen började stiga.

I reala termer har inrikes flygpriser, exklusive moms, stigit med 88 procent sedan liberaliseringen.

29

Inklusive moms är den reala

prisökningen 58 procent under samma period.

30

Figur 6.19 Prisutveckling exklusive moms för inrikes privata flygresor, 1980–2004 Index 1980 = 100

* januari-oktober Källa: SCB.

I figur 6.20 visas den reala prisutvecklingen för inrikes privata flygresor jämfört med de konkurrerande trafikslagen tåg och bil, där bensinpriset är tänkt att avspegla kostnaden för den senare. Flygpriset och bensinpriset har sedan 1980 ökat ungefär lika mycket,

29

Beräkningen gäller juli 1992 fram till oktober 2004.

30

Momssatsen har under perioden sänkts från 18 till 6 procent. Index för inrikes flygresor inklusive moms har deflaterats med KPI.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Nominellt NPI Realt

med cirka 40 procent, medan priset för en tågbiljett ökat med ungefär det dubbla.

Figur 6.20 Real prisutveckling inklusive skatt för privatpersoner med tåg och inrikesflyg samt bensinpriset 1980–2004 Index 1980 = 100

*januari-juli Anm. Prisserierna är deflaterade med konsumentprisindex. Källa: SCB.

SCB började 1996 mäta prisutvecklingen även för affärsresenärer i inrikestrafiken. Detta index beräknas exklusive moms eftersom denna är avlyftbar för företagen. För affärsresor tas även hänsyn till pendlarkort, buntbiljetter, företagsbiljetter och dylikt. Däremot finns inte rabatter som ett enskilt företag eller en enskild myndighet förhandlat sig till med i statistiken. På grund av sekretesskäl till följd av en metodförändring upphörde SCB att publicera index för affärsresenärer från och med utgången av 2003.

Mellan december 1995 och december 2003 ökade priserna, exklusive moms, för affärsresenärer med 8 procent i reala termer, se figur 6.21. Ökningen för privatresenärer under samma period var 22 procent. Konkurrensverket (2003) konstaterar att prisutvecklingen för affärsresenärerna avvikit från privatresenärernas efter att Marknadsdomstolens beslut om att SAS inte får tillämpa sitt bonusprogram på inrikes flygresor på orter där SAS möter konkurrens trädde i kraft i slutet av oktober 2001.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Inrikesflyg Järnväg Bensin

Mellan oktober 2001 och december 2003 har priserna för affärsresenärerna fallit med 13 procent i reala termer, medan privatresenärernas priser ökat med 8 procent. Enligt Luftfartsverket (2004a) är den huvudsakliga förklaringen till den skilda utvecklingen att det under en lång tid skett en överströmning av affärsresenärer från affärs- till privatklass. Flygbolagen har då tvingats att höja priserna i privatklass, för att hålla upp intäkten per passagerare.

Figur 6.21 Real prisutveckling på inrikes flygtrafik exklusive moms för affärsresenärer och privatresenärer, januari 1996–december 2003 Index 1996 = 100

Anm. Prisserierna har deflaterats med nettoprisindex. Källa: SCB.

Listpriser

Prisutvecklingen på enskilda linjer kan också studeras utifrån

biljett

priskategorier i flygbolagens officiella tidtabellspublikationer.

Ett problem är dock att det inte finns någon uppdaterad sammanställning av listpriserna. Luftfartverket (2001) har jämfört priset 2000 med priset 1992 för 34 olika linjer och 2 biljettkategorier – fullpris samt det mest använda privatpriset. Luftfartsverket fann att det hade blivit betydligt dyrare att flyga inrikes på de flesta linjerna efter liberaliseringen. Trots att momssatsen hade sänkts med 6 procentenheter under den undersökta perioden hade det reala fullpri-

0 20 40 60 80 100 120 140 160

1996 1997 1998 1999 2000 20

01

20

02

200

3

Affärsresenärer

Privatresenärer

set ökat för 31 av 34 linjer medan det reala privatpriset hade ökat för 21 av linjerna från Arlanda, se figurerna 6.22 och 6.23.

Skillnaderna mellan linjerna var dock relativt stora. De passagerartunga linjerna hade en prisutveckling som var lägre än genomsnittet fram till 2000 haft. Detta gällde framför allt de linjer där det funnits flera konkurrerande bolag under en längre tid, till exempel till Umeå och Luleå. De linjer som hade haft en relativt kraftigt prisuppgång hade förhållandevis få passagerare, till exempel till Borlänge och Karlstad. Priserna hade ökat mest på de linjer som tidigare hade trafikerats av SAS men som 2000 trafikerades av Skyways, till exempel till Borlänge, Visby och Jönköping. Den kraftiga prisuppgången för dessa linjer inleddes dock redan 1993. För linjerna till Arvidsjaur, Lycksele och Vilhelmina hade man gjort en kommunal upphandling.

Luftfartsverket konstaterade att priserna har blivit allt mer avståndsberoende; priset hade ökat mest på korta sträckor och minst på långa. Orsaken till det var sannolikt kravet på linjevis lönsamhet, vilket försvårat korssubvention mellan långa och korta resor.

Figur 6.22 Fullpris inklusive moms på linjer till och från Stockholm (Arlanda), real förändring januari 1992–december 2000

Källa: Luftfartsverket (2001).

Figur 6.23 Privatpris inklusive moms på linjer till och från Stockholm (Arlanda), real förändring januari 1992–december 2000

Källa: Luftfartsverket (2001).

Bergman (2002) påpekar dock att en studie för en viss biljettyp över tiden kan vara missvisande av flera skäl. Antalet prisklasser har ökat genom att nya billigare biljettklasser har introducerats. Det medför att spridningen mellan de dyraste och de billigaste biljetterna ökar, och att en biljettklass som vid en tidpunkt betraktades som billig så småningom kanske betraktas som dyr. Andelen passagerare som reser med billigare biljettyper har också ökat över tiden, medan andelen med fullprisbiljetter sjunkit.

Genomsnittspriser

Ett sätt att undvika ovanstående metodproblem är att studera flygbolagens genomsnittsintäkter per passagerare, vilka visar det vägda genomsnittliga pris som kunderna betalar. Det är dock svårt att få tillgång till dessa uppgifter. Luftfartsverket (2001) har, som en engångsföreteelse, fått information av flygbolagen om genomsnittsprisernas utveckling för ett antal linjer, se figur 6.24, och den bild som tidigare getts av listprisernas utveckling bekräftas av genomsnittsprisernas utveckling. Gemensamt för 4 av de 5 linjer som ökat mest i pris är att de 1992 trafikerades av SAS och 2000 av Skyways.

Figur 6.24 Real förändring av genomsnittspriset på olika sträckor till och från Stockholm (Arlanda), 1992–2000 Procent

Källa: Luftfartsverket (2001).

I figur 6.25 nedan visas att SAS intäkter per passagerare steg kraftigt mellan 1993 och 1995. De reala intäkterna per passagerare har därefter minskat något men var 2003 betydligt högre än 1992. Enligt SAS delårsrapport minskade dock företagets genomsnittspriser i inrikestrafiken med cirka 14 procent under perioden januari–september 2004, jämfört med motsvarande period 2003.

Luftfartsverket begär regelbundet in genomsnittspriser för de konkurrensutsatta inrikeslinjerna. Sekretessbestämmelser gör dock att Regelutredningen endast har fått tillgång till genomsnittspriser för linjer där det finns 3 eller fler konkurrerande flygbolag, dvs. linjerna Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö. Mellan januari 2003 och augusti 2004 minskade genomsnittspriserna på dessa 2 linjer med 17 respektive 16 procent.

-10 10 30 50 70 90 110

ARN-KRN

ARN-LLA ARN-SFT

ARN-OSD ARN-MMX ARN-UME ARN-OER

ARN-KID ARN-AGH ARN-GOT

ARN-LPI ARN-ORB ARN-VXO ARN-RNB ARN-KLR ARN-SDL ARN-GEV ARN-HAD ARN-KSD ARN-JKG ARN-VBY ARN-BLE

Figur 6.25 SAS reala intäktsutveckling per inrikespassagerare Index 1993 = 100

Anm. Prisserien är deflaterad med KPI. Källor: Luftfartsverket (2001), SAS och egen beräkning.

Internationella prisjämförelser

Luftfartsverket (2004) har jämfört listpriser på svenska inrikeslinjer med priserna på inrikeslinjerna i Finland, Norge, Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien och Tyskland.

31

Undersökningen visar

att de svenska privatpriserna är låga i ett europeiskt perspektiv, framför allt på långa sträckor, se figur 6.26. Inget av de undersökta länderna har lägre privatpriser än Sverige. Sverige har ungefär 1 krona lägre kilometerpris än övriga länder i genomsnitt, vilket innebär att en tur- och returresa i Sverige på totalt 1 000 kilometer är cirka 1 000 kronor billigare än i jämförelseländerna.

31

Statistiken omfattar prisuppgifter från 293 flyglinjer. Endast linjer som utgår från landets huvudstad har inkluderats med undantag för Tyskland där huvudstaden ersatts med det nationella navet Frankfurt.

50 75 100 125 150

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

200

1

20

02

20

03

Figur 6.26 Skattade privatpriser inrikes i åtta europeiska länder, 2003 Pris per km (svenska kronor)

Källa: Luftfartsverket (2004).

De svenska affärspriserna ligger totalt sett mycket nära genomsnittspriset för samtliga länder, men de svenska affärspriserna är förhållandevis höga på korta sträckor och låga på länga sträckor. Affärspriserna i Norge, Finland och Italien är lägre än i Sverige, medan affärspriserna i Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Spanien är högre än i Sverige.

Figur 6.27 Skattade affärspriser inrikes i åtta europeiska länder, 2003 Pris per km (svenska kronor)

Källa: Luftfartsverket (2004).

0 2 4 6 8 10 12

0

100 200 300 400 50

0

60

0

700 800 900

10

00

Sverige Finland Norge Storbritannien Frankrike Spanien Italien Tyskland

0 4 8 12 16 20

0

100 200 300 400 500 600 70

0

800 900

1000

Sverige Finland Norge Storbritannien Frankrike Spanien Italien Tyskland

6.4.12. Internationella erfarenheter

Liberaliseringen av inrikesflyget i USA

I USA hade Civil Aeronautics Board (CAB) sedan 1938 reglerat vilka linjer som skulle trafikeras, priser samt in- och utträde på flygmarknaden. Flygbolagen var privatägda, till skillnad från i många europeiska länder. Under 1960- och 1970-talet började dock regleringarna på inrikesflygmarknaden i USA att ifrågasättas.

Den kraftiga uppgången i passagerartrafiken innebar stora utmaningar för CAB, som fick allt svårare att hantera den allt mer komplexa flygmarknaden. Hög inflation, lågkonjunktur, fallande produktivitet, stigande arbetskraftskostnader och höga bränslepriser slog hårt mot flygbolagen. Många ekonomer hävdade att regleringarna ledde till ett ineffektivt utnyttjande av produktionsresurserna och högre priser än vad som skulle vara fallet på en konkurrensutsatt marknad. Till stöd för detta lyftes de oreglerade flygpriserna inom Kalifornien fram, vilka i genomsnitt var cirka 40 procent lägre än på jämförbara flyglinjer i andra delstater. De lägre biljettpriserna förklarades av en högre passagerarbeläggning.

Kritiken tvingade CAB att mjuka upp regleringarna under 1970talet, och 1978 liberaliserades flygmarknaden. Flygplatserna har dock fortsatt att drivas i offentlig regi. Förutom de yttre påtryckningarna var den tekniska utvecklingen en viktig faktor bakom den amerikanska avregleringen.

En av de tydligaste effekterna av liberaliseringen var framväxten av ett nav-ekersystem på flygmarknaden. Liberaliseringen ledde initialt till ett högre konkurrenstryck och antalet aktörer på marknaden ökade. Marknadsandelen av den totala flygtrafiken för de 5 största flygbolagen minskade från 69 procent vid tidpunkten för liberaliseringen till 57 procent 1985. Merparten av de nystartade flygbolagen gick dock snart antingen i konkurs eller köptes upp av andra flygbolag, och 1988 hade marknadsandelen för de 5 största flygbolagen stigit till 74 procent (GAO 1990).

Produktiviteten i flygbranschen ökade, när CAB inte längre detaljstyrde hur linjerna skulle trafikeras. Flygplanen kunde nyttjas mer effektivt och kabinfaktorn ökade. Caves m.fl. (1987), citerad i Bergman (2002), uppskattar att liberaliseringen efter 5 år, dvs. 1983, hade lett till 10 procents högre produktivitetstillväxt än vad som annars skulle ha varit fallet. Resultatet bygger på en jämförelse mellan produktivitetsutvecklingen i USA och Europa.

Enligt ATA (2004) har flygbolagens intäkter per passagerarkilometer i fasta priser mer än halverats mellan 1978 och 2003. Den tekniska utvecklingen hade dock medfört att priserna började falla redan före liberaliseringen. Morrisson och Winston (1997) bedömer att de genomsnittliga flygpriserna 1993 var cirka 20 procent lägre än vad som hade varit fallet vid en fortsatt reglering och att servicenivån dessutom var högre.

Prisspridningen i branschen har ökat efter liberaliseringen – dels genom att antalet typer av biljetter har ökat, dels genom att skillnaden mellan de billigaste och de dyraste biljetterna ökat. Exempelvis kostade den dyraste biljetten (90:e percentilen) ungefär dubbelt så mycket som medianbiljetten 1992, medan dessa resenärer 6 år senare betalade det tredubbla. Den ökade prisspridningen tolkas av en del som ett uttryck för bristande konkurrens. Borenstein och Rose (1994) finner dock att prisdiskrimineringen ökar med tilltagande konkurrens, upp till en viss nivå. Författarna förklarar detta med att olika grupper av resenärer har olika betalningsvilja för att få flyga vid den tidpunkt som passar dem bäst; exempelvis är affärsresenären villig att betala extra för att få flyga på morgonen och på tidig kväll under vardagarna.

En studie av Card (1998) fann att relativlönerna inom flygbranschen föll med 10 procentenheter mellan 1979 och 1989. Detta stöds av Hirsch och Macpherson (2000) som även de fann att det relativa löneläget inom flygbranschen försämrades under andra halvan av 1980-talet och 1990-talet.

Liberaliseringen av inrikesflyget i EU

De positiva erfarenheterna från USA banade vägen för en liberalisering av den europeiska flygmarknaden. Liberaliseringen inom EU kom att ske stegvis under en tioårsperiod, och inte i ett enda slag som i USA. Det första paketet (som respektive steg kallades) trädde i kraft i december 1987. Det gjorde det tillåtet för andra EUbaserade flygbolag än medlemsländernas s.k. flag carriers att bedriva trafik på linjer mellan medlemsländerna inom EU. Flygbolagen fick också större frihet att erbjuda rabatterade biljetter. I ett andra paket, som trädde ikraft i juni 1990, förstärktes de åtgärder som införts i och med det första paketet. Det tredje paketet, som trädde i kraft i januari 1993, innebar att alla hinder för internationell trafik mellan flygplatserna inom EU togs bort.

Även inrikesflyget liberaliserades i stor utsträckning. Prissättningen släpptes fri, och varje bolag fick nu själv bestämma sin prispolitik. Dessutom upphörde den lagmässiga skillnaden mellan charter- och reguljärtrafik. Det tredje paketet innebar också att det endast behövdes tillstånd från ett lands luftfartsmyndighet för att få trafikera valfri internationell sträcka inom EU. Det tredje paketet började gälla i Sverige i augusti 1993 genom EES-avtalet.

Det sista steget mot en fullständig liberalisering av flygmarknaden togs i april 1997 när det blev tillåtet med cabotage, dvs. inrikestrafik utförd av flygbolag baserade i ett annat land.

En studie av det brittiska luftfartsverket (CAA 1998), refererad i Luftfartsverket (2001), fann att de etablerade nationella flygbolagens marknadsandel av all flygtrafik inom EU föll från över 80 procent till under 70 procent mellan 1992 och 1997. För inrikestrafiken minskade marknadsandelen under denna tidsperiod från cirka 75 till 62 procent. Under de senaste åren har dock de dominerande bolagen kunnat ta tillbaka marknadsandelar i flera länder, bland annat i Sverige, Frankrike och Tyskland (Luftfartsverket 2001). Enligt Luftfartsverket är det främst i Italien, Spanien och Storbritannien som det uppstått en väl fungerande konkurrens.

Europeiska kommissionen (1998) gör bedömningen att den europeiska avregleringen av flygmarknaden har varit till gagn för konsumenterna. Kommissionen pekar dock på vissa kvarstående konkurrensproblem som gör att priserna inte har fallit i den utsträckning de borde ha gjort. Det enskilt största inträdeshindret bedöms vara kapacitetsbristen på flygplatserna som gör att det är svårt för nya bolag att etablera sig. Andra problem som lyfts fram är flygbolagens bonusprogram, kvarstående skillnader i medlemsländernas regelverk samt höga kostnader för markservice.

6.5. Reglering och tillsyn

Flygtrafiken har varit starkt reglerad under hela sin historia. Det grundläggande regelverket för den civila luftfarten fastställdes genom Chicagokonventionen 1944, där den viktigaste principen är att varje stat har full suveränitet över sitt luftrum. Sedan Sverige blev medlem i EU gäller EU:s regelverk för trafik mellan flygplatser inom unionen. Dessutom finns det ett 90-tal bilaterala avtal mellan Sverige och andra länder.

Villkoren för luftfart över svenskt territorium regleras av EU:s regelverk och luftfartslagen (1957:297). Därtill gäller Luftfartsverkets bestämmelser för civil luftfart vid varje flygplats och för varje flygbolag.

Luftfartsverket är ett statligt affärsdrivande verk vars huvuduppgifter är följande:

  • att främja utvecklingen av den civila luftfarten
  • att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart
  • att utfärda föreskrifter för och utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten
  • att ansvara för flygtrafiktjänst i fredstid för civil och militär luftfart.
  • att ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet inom luftfarten.

Luftfartsverket hade tidigare ensamt ansvaret för de större flygplatserna och för hela flygtrafiktjänsten. Under 2003 tog dock Luftfartsverket fram nya föreskrifter som innebär att flygtrafiklednings- och flygvädertjänster delvis öppnas för konkurrens. Såväl statliga som kommunala flygplatser kan därmed ta hand om hela eller delar av verksamheten själva eller upphandla från en fristående aktör. Samma sektorsrelaterade krav när det gäller bland annat utrustning, bemanning, försäkringsskydd och ekonomiska förutsättningar ska dock uppfyllas av samtliga aktörer som erbjuder sina tjänster.

Luftfartsverket har tidigare haft både en produktionsroll och en myndighetsroll på flygmarknaden. Det förhållandet har kritiserats av Konkurrensverket, som har pekat på de rollkonflikter som kan uppstå genom att Luftfartsverket ska vara neutral flygplatshållare och samtidigt utföra vissa kommersiella tjänster.

Riksdagen har nu beslutat att skapa en ny myndighet från och med den 1 januari 2005 – Luftfartsstyrelsen. Luftfartsverket delas då i en produktionsdel och en myndighetsdel. Avdelningarna Luftfart och Samhälle samt Luftfartsinspektionen kommer att ingå i den nya myndigheten. Luftfartsstyrelsen kommer bl.a. att utöva tillsyn, utforma normer och ge stöd till regeringen och Regeringskansliet.

Luftfartsstyrelsen ska vara central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten. Myndig-

heten ska bland annat följa luftfartsmarknadens utveckling och i samråd med Konkurrensverket övervaka att verksamheten fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv samt anmäla missförhållanden till Konkurrensverket,

6.6. Sammanställning av tidigare analys

Sedan liberaliseringen 1992 har flera utvärderingar gjorts. Luftfartsverket gjorde redan två år efter liberaliseringen en första utvärdering (Luftfartsverket 1994). Man noterade då en viss prissänkning och att turutbudet hade ökat – framför allt på de konkurrensutsatta linjerna. På övriga linjer hade utbudet som regel minskat, men detta hänfördes till den rådande lågkonjunkturen. Den övergripande slutsatsen var att utvecklingen efter liberaliseringen var på väg åt rätt håll, även om effekterna än så länge varit måttliga. Luftfartsverket betonade dock i rapporten att det endast gått två år sedan marknaden öppnades för konkurrens och att liberaliseringen inte skulle bedömas efter dess kortsiktiga effekt på priser och utbud.

I en rapport från Konkurrensverket 1996 utvärderas utvecklingen fram till 1995, och ungefär samma tidsperiod omfattar en rapport från Nutek 1997. Slutsatserna i dessa bägge rapporterna var att det hade bildats ett antal nya företag och att trafikutbudet hade ökat på de konkurrensutsatta linjerna. Priserna hade inledningsvis sjunkit något, men därefter hade de återgått till de tidigare nivåerna eller blivit något högre. Priserna hade dock blivit mer kostnadsorienterade och mindre avståndsberoende. Det konstateras att flygbolagen föreföll konkurrera med ett ökat utbud snarare än med lägre priser. Servicen hade förbättrats genom fler avgångar på de konkurrensutsatta linjerna.

Luftfartsverket (2001) konstaterade att liberaliseringen inte hade lett till de positiva effekter på marknader som var förväntade:

Den närmaste totala avsaknaden av konkurrens i den svenska inrikestrafiken är uppenbar och det kan konstateras att det har blivit betydligt dyrare att flyga inrikes på en majoritet av flyglinjerna.

Även Konkurrensverket (2004) kommer fram till slutsatsen att konkurrensen har utvecklats mindre positivt än vad som bedömdes möjligt när marknaden konkurrensutsattes. Konkurrensverket pekar på flera faktorer som förhindrar en effektiv konkurrens, bland

annat SAS starka ställning, kapacitetsbristen på Arlanda vid vissa tidpunkter på dygnet samt bonusprogrammen.

6.7. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen för inrikesflyget efter liberaliseringen. Vi bedömer också vilka effekter liberaliseringen har haft på utvecklingen. Därefter analyseras hur väl liberaliseringsprocessen fungerat och graden av måluppfyllelse.

6.7.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Enligt NR har flygbranschens förädlingsvärde minskat i förhållande till näringslivet efter liberaliseringen. Nedgången inleddes dock redan några år tidigare.

Driftsöverskottet i flygbranschen har varierat kraftigt sedan liberaliseringen. Det ökade i både absoluta och relativa tal fram till slutet av 1990-talet, för att därefter falla tillbaka. Lönesumman har ökat i en långsammare takt än i näringslivet sedan liberaliseringen, likaså antalet arbetade timmar.

Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärdet per arbetad timme) har fallit jämfört med näringslivet efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten i flygbranschen var ungefär dubbelt så hög som i näringslivet före liberaliseringen men den har därefter fallit, för att 2003 vara på samma nivå som i näringslivet. Den bild som ges av NR motsägs dock om man sätter antalet betalda tonkilometer i relation till antalet anställda inom SAS, som är det dominerande företaget inom branschen. Regelutredningen lägger störst vikt vid det senare måttet.

Flygbranschen har haft en svagare sysselsättningsutveckling än näringslivet efter liberaliseringen. Antalet sysselsatta i flygbranschen minskade de första åren efter liberaliseringen för att sedan återhämta sig fram till 2000. Arbetsinkomsten i flygbranschen har ökat långsammare än i näringslivet sedan liberaliseringen. Flygbranschen har dock alltjämt en högre genomsnittlig arbetsinkomst än i näringslivet. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till näringslivet har varit lägre i flygbranschen än i näringslivet under hela den undersökta perioden.

Såväl nettomarginal som avkastning på eget kapital har utvecklats svagare i flygbranschen än i näringslivet sedan liberaliseringen.

Regelutredningen har haft svårt att få tillgång till uppdaterad prisstatistik över prisutvecklingen i inrikesflyget; statistik över listpriser och genomsnittspriser finns bara tillgänglig fram till 2000. Vi har därför varit tvungna att till stor del basera analysen av prisutvecklingen på SCB:s prisindex för inrikesflyg i KPI. SCB:s prisindex visar att biljettpriserna på inrikesflyg före liberaliseringen utvecklades i ungefär samma takt som NPI. Efter liberaliseringen sjönk först biljettpriserna, för att sedan öka i en snabbare takt än den allmänna prisutvecklingen. Statistik över listpriser och genomsnittspriser visar också en kraftig prisuppgång sedan liberaliseringen. Den snabba prisuppgången enligt flygprisindex i KPI sedan 2001 stöds dock inte av statistik över SAS intäktsutveckling per passagerare. Enligt denna har priserna i stället fallit sedan 2001.

Före liberaliseringen hade SAS och Linjeflyg över 95 procent av inrikesmarknaden. Antalet flygbolag ökade efter liberaliseringen då bland andra Transwede och Malmö Aviation tog upp konkurrensen med SAS. Genom uppköp och sammanslagning har sedan antalet flygbolag minskat, och 2001 hade SAS en marknadsandel på nästan 90 procent, tillsammans med sin samarbetspartner Skyways.

SAS möter i dag konkurrens endast på ett fåtal inrikeslinjer. Det senaste året har det dock etablerats flera lågkostnadsbolag.

Tabell 6.5 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av inrikesflygets utveckling efter liberaliseringen

Utveckling Priser relativt den allmänna prisutvecklingen Ökat Produktion Minskat Lönsamhet Minskat Sysselsättning Minskat Inkomster relativt näringslivet Minskat Produktivitet Ökat Koncentration Minskat Tillgänglighet ?

6.7.2. Liberaliseringens effekter

Den internationella flygmarknaden befinner sig för närvarande i en snabb omvandling. Detta får givetvis effekter även för den svenska inrikesmarknaden. De gamla nationella bolagen har stora problem med sin ekonomi, medan s.k. lågprisbolag tar en allt större del av marknaden.

Eftersom marknaden befinner sig under snabb omvandling är det svårt att dra slutsatser om vilken effekt liberaliseringen haft – även om liberaliseringen troligtvis spelat en avgörande roll bakom många av de processer som nu äger rum.

Liberaliseringen av flygmarknaden innebar att hindren mot att träda in på den svenska inrikesmarknaden minskade. Även om det till en början trädde in företag på marknaden så kunde SAS i stället stärka sin ställning på inrikesmarknaden efter ett par år. De senaste åren har dock konkurrensen återigen ökat.

Som visats ovan är det svårt att beskriva prisutvecklingen på flygmarknaden efter liberaliseringen. Det är inte givet att konkurrens innebär lägre priser, eftersom bolagen kan välja att konkurrera med kvalitet snarare än pris. I Sverige har dock de flesta företag som försökt komma in på marknaden för inrikesflyg konkurrerat med pris snarare än kvalitet – ett viktigt undantag är Malmö Aviation. Få företag har dock kunnat överleva och deras prisnivå kan därmed ses som endast kortsiktigt hållbar.

6.7.3. Hur fungerade liberaliseringsprocessen?

Liberaliseringen av marknaden för inrikesflyg var först tänkt att endast omfatta vissa linjer och endast medföra konkurrens mellan SAS och Linjeflyg. I och med att SAS tilläts köpa Linjeflyg, och att flygresandet minskade mellan 1990 och 1991, beslutades dock att hela marknaden skulle liberaliseras.

Statskontoret (2004) pekar på att SAS vid liberaliseringen av flygmarknaden hade en dominerande ställning och att detta innebar krav på att ett inträde skulle kunna ske på lika villkor för att skapa konkurrens. Det faktum att SAS delvis var statsägt ställde särskilt starka krav på regelverket och tillsynen på marknaden.

Statskontoret pekar på behovet av statlig marknadsövervakning från Luftfartstyrelsen och Konkurrensverket och av att tillgängliga regler används för att förhindra utnyttjande av dominerande ställ-

ning. Statskontoret pekar även på behovet av en diskussion kring hur de linjer som endast är lönsamma för ett företag ska hanteras.

6.7.4. Måluppfyllelse

Enligt Statskontoret (2004) var det mål som beslutsfattarna satte upp för en ökad konkurrens att priserna skulle sänkas. Eftersom priserna för flygverksamhet har stigit kraftigt anser Statskontoret dock att detta mål inte uppnåtts.

7. Järnvägsmarknaden

Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen av järnvägsmarknaden efter den reformering som påbörjades 1988. Inledningsvis i avsnitt 7.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar järnvägsmarknaden. Här behandlas bland annat förekomsten av stordriftsfördelar både vad gäller kostnader och vad gäller intäkter samt omfattning och utveckling av järnvägstrafiken. I avsnitt 7.2 beskrivs järnvägsmarknaden i Sverige före liberaliseringen, och i avsnitt 7.3 beskrivs den process som lett fram till dagens regelverk. I avsnitt 7.4 redogörs för utvecklingen efter liberaliseringen både ur ett producent- och ur ett konsumentperspektiv. I avsnitt 7.5 beskrivs tillsynen, och i avsnitt 7.6 görs en sammanfattande analys av vilka effekter liberaliseringen har fått. Kapitlet avslutas i avsnitt 7.7 med vår syn på behovet av regelförändringar.

7.1. Vad karaktäriserar järnvägsmarknaden?

Järnvägsmarknaden består av produktion av gods- och persontransporter. De båda delarna av marknaden skiljer sig åt både vad gäller tjänsteinnehåll och vad gäller efterfrågemönster.

I dag är järnvägsmarknaden bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt men för persontrafik har SJ ensamrätt till den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. I stort sett all övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regional och lokal trafik). Trafikhuvudmännen har ensamrätt för lokal och regional järnvägstrafik inom länen.

Järnvägen är en nätverksbransch med ett storskaligt och tekniskt komplext produktionssystem med hög andel kapitalkostnader och låga marginalkostnader, vilket leder till att produktionen karaktäriseras av stordriftsfördelar. Dessa finns både i infrastrukturen och i trafiken. En infrastruktur som gör det möjligt att utnyttja snabba,

tunga, långa och breda tåg höjer kapaciteten i systemet och sänker styckkostnaderna vid stora volymer.

Inom trafikproduktionen kan stordriftsfördelar finnas på kostnadssidan vid samutnyttjande av rullande materiel och personal, men också på intäktssidan (nätverkseffekt) genom att olika delar av ett sammanhållet trafiksystem genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Omfattningen och storleken på stordriftsfördelarna, både vad gäller kostnader och intäkter, har varit och är alltjämt föremål för en omfattande diskussion.

7.1.1. Stordriftsfördelar

Stordriftsfördelar – kostnadssidan

För att mäta förekomsten av stordriftsfördelar på kostnadssidan vad gäller bana och trafik kan, enligt Alexandersson (2000), två olika mått användas:

  • skalavkastning (returns to scale)
  • täthetsvinster (returns to density).

Skalavkastningen relaterar till järnvägssystemets storlek mätt som antal fordon, antal anställda och järnvägsnätets längd. Täthetsvinster avser däremot antalet tåg på ett visst järnvägsnät. Erfarenheter från USA tyder, enligt Alexandersson, på konstant skalavkastning men också på ökande täthetsvinster inom järnvägssektorn. Detta skulle innebära att ett järnvägsföretag gynnas av att bli större om det ökar antalet tåg på ett befintligt nät. Företaget vinner däremot inte nödvändigtvis på att både öka antalet tåg och samtidigt göra nätverket större.

Amerikanska erfarenheter tyder vidare, enligt Alexandersson, på att järnvägsnätets storlek inte har någon avgörande betydelse för effektiviteten och att man därför kan splittra upp järnvägarna i ganska små enheter. I praktiken verkar det dock som om de amerikanska järnvägsbolagen bedömer att fördelarna med att bli större överväger nackdelarna, eftersom den amerikanska liberaliseringen har följts av en koncentration till ett antal stora nationellt verksamma järnvägsbolag och en mängd mindre lokalt verksamma företag.

Det är dock, enligt Alexandersson, mycket som skiljer den svenska och amerikanska järnvägsmarknaden åt. Marknaden i USA domineras av godstrafik där stora mängder gods fraktas på mycket långa

distanser. Företagen är dessutom vertikalt integrerade vad gäller trafik och banhållning.

En grupp brittiska forskare (Preston och Wheland 1997) menar att de amerikanska slutsatserna inte går att överföra till europeiska förhållanden. Dessa forskare hävdar att det förmodligen finns en optimal storlek för ett järnvägsföretag, och att denna storlek inte kan uppnås i vissa länder på grund av geografiska och demografiska förhållanden. Små järnvägsföretag kan exempelvis ha svårt att få till stånd trafikomlopp som utnyttjar den rullande materielen och arbetskraften så effektivt som möjligt.

Samma forskare har dock även funnit motsatsen hos statliga bolag i befolkningsrika länder som Storbritannien, Tyskland och Frankrike, där man noterat avtagande skalavkastning. En förklaring till detta kan vara att de nationella bolagen varit för stora och att effektivitetsvinster skulle kunna göras om bolagen delades upp på det sätt som också gjorts i Storbritannien. De stordriftsnackdelar som ligger bakom detta kan, enligt forskarna, bero på de problem som är förknippade med att styra och leda så stora organisationer som de franska och tyska nationella järnvägsföretagen SNCF och DB AG, på ett effektivt sätt.

Stordriftsfördelar – intäktssidan

Ovanstående resonemang om företagsstorlekens inverkan på de rörliga kostnaderna kan kompletteras med ett resonemang om hur intäkterna påverkas av ett företags storlek. Alexandersson (2000) hävdar att ett järnvägsföretag i vissa fall kan vinna fördelar på intäktssidan genom att uppnå en viss storlek, bland annat genom att delar av ett sammanhållet nät genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Å andra sidan kan en god kännedom om de lokala marknaderna ge konkurrensfördelar för mindre företag.

Banverket diskuterar i en rapport (Wieweg 2004, bilaga till detta betänkande) förekomsten av nätverkseffekter vid långväga persontransporter på järnväg och effekterna av separation av tjänsteproduktionen inom järnvägstrafiken. Om SJ:s ensamrätt till interregional trafik skulle avskaffas skulle en separation av nätverket inträffa under förutsättning att inträdet av nya operatörer leder till att det nätverk som varje operatör betjänar blir mindre.

Banverkets resonemang bygger på att priset på en sammansatt vara är lägre om det produceras av ett enda företag än om den pro-

duceras av flera (Cournot 1836). Tillsammans med de teorier som Coase (1937) lanserat ger detta ett argument för att inte splittra upp en integrerad verksamhet. Det bör dock nämnas att flera av de studier som Banverket refererar till bygger på erfarenheter från flygsektorn.

Om en integrerad bransch separeras genom att fler aktörer tilllåts, och att detta i sin tur leder till att de produkter som kommer att erbjudas på marknaden i lägre grad än i utgångsläget är integrerade, uppstår två motverkande effekter på priset (Wieweg 2004). Genom separationen av produktionen pressas priset uppåt och genom att fler aktörer erbjuder samma vara pressas priset neråt.

Om det finns starka nätverksfördelar så kan en separation, till följd av ovan nämnda effekter på priser samt problem med att uppnå en rättvisande fördelning av intäkter, leda till att delar av nätverket blir mindre trafikerat, vilket leder till sämre lönsamhet för operatören. Den lägre trafikeringen på en delsträcka får i sin tur effekter för omfattningen av trafiken på övriga delar av det tidigare sammanhållna nätet. Det är därför viktigt att beakta intäktsfördelningen mellan operatörerna vid en separation. Att praktiskt genomföra en sådan fördelning av intäkterna, utan att handla upp trafiken i paket där olika delar av nätet ingår, är förmodligen mycket svårt.

Frågan är om långväga järnvägsresor med byten är en så sammansatt produkt att den negativa effekten av separation är starkare än den positiva effekten som uppstår när flera företag erbjuder samma vara.

För att uppnå lägsta möjliga priser ska, enligt Banverkets rapport, vertikal integration, dvs. att samma operatör producerar hela resan, kombineras med horisontell konkurrens genom att flera operatörer producerar samma typ av resa. Frågan blir här om det räcker med den konkurrens som i dag finns mellan olika trafikslag, eller om det dessutom måste finnas en konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Om det bör vara konkurrens mellan flera järnvägsföretag blir nästa fråga i vilka relationer i Sverige det finns ett resandeunderlag för fler konkurrerande företag.

7.1.2. Utvecklingen av trafiken och konkurrens från andra trafikslag

Utvecklingen av utförda gods- och persontransporter på järnväg mätt som personkilometer

1

respektive tonkilometer

2

under perioden 1970–

2000 framgår av nedanstående indexserier. Den kraftiga ökningen av persontransporterna har även fortsatt efter 2000.

Figur 7.1 Utvecklingen av gods- och persontransporter på järnväg 1970–2000 Index

Källa: VTI.

Persontransporter

För persontrafik på järnväg är resor med bil, buss och flyg de alternativa färdsätten. Under 2002 uppgick den långväga persontrafiken (resor över 10 mil) på järnväg till 5 800 miljoner personkilometer. Detta utgjorde 15 procent av det totala långväga resandet. Fördelningen av persontransporter mellan de olika trafikslagen för resor över 10 mil under 2001 framgår av nedanstående figur.

1

Personkilometer – antalet resor multiplicerat med reslängden i kilometer.

2

Tonkilometer – transporterat gods i ton multiplicerat med transporterad sträcka i

kilometer.

30 40 50 60 70 80 90 100 110 120

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98

Personkilometer 1950=100 Tonkilometer 1970=100

Figur 7.2 De olika trafikslagens andel 2001 av långväga (över 10 mil) persontransporter Personkilometer

Källa: Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA).

I det långväga persontransportarbetet på järnväg står X2000 för 39 procent av volymen och övriga tåg för 61 procent. Bland operatörerna producerade SJ 87 procent av det totala långväga transportarbetet med järnväg under 2002 (Järnvägsgruppen KTH 2003a).

Det kortväga resandet (resor under 10 mil) med järnväg uppgick 2002 till 3,5 miljarder personkilometer, vilket motsvarar 4 procent av det totala kortväga persontransportarbetet. Av de totala kollektiva kortväga resorna (som utgjorde cirka 20 procent av de kortväga resorna) utgjorde järnvägens andel 24 procent. SJ AB svarade som operatör för 51 procent av den kortväga trafiken, medan privata operatörer svarade för resterande 49 procent (Järnvägsgruppen KTH 2003a).

Som framgår av nedanstående tabell över utvecklingen från 1990 till 2003 har den totala persontrafiken på järnväg mätt i personkilometer ökat med 42 procent. Motsvarade ökning under de 5 senaste åren har varit 22 procent.

12%

69%

12%

6% 1%

Flyg Bil Tåg Buss Övrigt

Tabell 7.1 Persontransportarbete på järnväg under perioden 1990–2003

År Persontrafik – miljoner personkilometer 1990 6 600 1995 6 839 2000 8 800 2003 9 400 Källa: SIKA/Banverket.

Den samlade järnvägstrafikens andel av det totala persontransportarbetet har varit relativt konstant under perioden från 1990 och framåt.

Godstransporter

För godstrafiken är alternativen till järnvägstrafik främst vägtrafik och sjöfart. Godstransportarbetet inom järnvägssektorn uppgick 2003 till 19,9 miljoner tonkilometer. Detta utgjorde 22 procent av det totala godstransportarbetet. Denna andel kan jämföras med motsvarande siffra för EU 15 som 2001 var 8 procent. Den höga andelen i Sverige beror delvis på malmtransporterna som utgör cirka 20 procent av det svenska transportarbetet på järnväg. I USA, där både medeltransportavståndet och medeltågvikten är avsevärt högre än i Sverige, uppgår järnvägens andel av godstrafiken till 49 procent.

Utvecklingen av trafikslagens andel av godstransportarbetet under perioden 1990–2003 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.2 Trafikslagens andel av godstransportarbetet i Sverige Procent

År Järnväg Väg Sjö Miljoner tonkilometer 1990 25 % 39 % 36 % 75 900 1995 24 % 39 % 37 % 82 000 2000 22 % 43 % 35 % 89 100 2003 22 % 42 % 36 % 90 700 Källa: Transportindustriförbundet.

7.2. Marknaden före liberaliseringen

3

SJ blev ett affärsverk 1911, när affärsverksformen skapades. Verket hade hand om samtliga funktioner inom järnvägsektorn – från att bygga och förvalta infrastrukturen till att ombesörja säkerhetstillsyn och taxesättning. Förändringar i biljettpriser, nedläggning av banor och trafik samt nyinvesteringar godkändes dock av riksdagen.

Under 1950-talet började SJ, som vid denna tidpunkt hade monopol på i princip all järnvägstrafik i landet, få problem med lönsamheten på vissa järnvägslinjer. Nedläggning av järnvägslinjer var dock mycket politiskt känsliga, och 1953 inleddes ett åttaårigt utredningsarbete om hur trafiken skulle kunna delas upp i lönsam och icke-lönsam trafik. Syftet var att ge beslutsunderlag för vilka linjer som borde läggas ner och hur stort stöd som borde utgå för de olönsamma linjer som skulle upprätthållas. Utredningsarbetet resulterade 1963 i en trafikpolitisk proposition (prop. 1963:191) där en uppdelning av järnvägsnätet i ett affärsbanenät och ett nät för trafiksvaga linjer gjordes.

År 1966 träffades ett avtal mellan SJ och lokaltrafiken i Stockholm om pendeltågstrafiken i Stockholmsregionen för att även fortsättningsvis trygga den trafiken. Avtalet innebar i princip att de lokala och regionala politiska instanserna gick in med ett ökat ekonomiskt engagemang i trafiken, samtidigt som SJ utförde trafiken på entreprenad åt dessa aktörer. Liknande uppgörelser träffades senare även i Göteborg och Malmö.

I slutet av 1970-talet avtog investeringstakten, och flera linjer hotades av nedläggning samtidigt som järnvägstrafiken under en rad år förlorade marknadsandelar till övriga trafikslag. Denna utveckling ledde fram till att regelstrukturen inom järnvägsområdet började förändras. Syftet med förändringarna var både att förbättra järnvägstrafiken och att skapa förutsättningar för en bättre lönsamhet inom SJ.

3

Bygger på Alexandersson m.fl. (2000).

7.3. Liberaliseringsprocessen

7.3.1. Utvecklingen av det svenska regelverket

4

Liberaliseringen av järnvägsmarknaden har skett stegvis och varit en del av den svenska transportpolitiken. 1979 års trafikpolitiska beslut kan sägas vara startpunkten för denna utveckling. En viktig del i beslutet var tillkomsten av en ny struktur för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I varje län inrättades en länstrafikhuvudman som fick ansvar för denna trafik.

För de trafikhuvudmän som valde att lägga ner lokala och regionala järnvägslinjer och ersätta dessa med buss utgick statliga bidrag för trafiken under fem år. För SJ:s del innebar detta att ansvaret för vissa järnvägsnedläggningar hamnade på lokal nivå. Flertalet av de aktuella olönsamma lokala och regionala järnvägslinjerna lades ner, men i ett par fall valde de regionala organen att själva gå in och ta hela ansvaret för trafikförsörjningen, och SJ fick här rollen som entreprenör för trafiken.

1988 års trafikpolitiska beslut

I och med 1988 års trafikpolitiska beslut gjordes en vertikal uppdelning av dåvarande SJ, genom att Banverket fick ansvar för infrastrukturen och att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken. Avsikten med uppdelningen var bland annat att ge SJ möjlighet att koncentrera sin verksamhet till järnvägstrafiken.

Genom Banverket tog staten huvudansvaret för såväl underhåll som nyinvesteringar i järnvägens infrastruktur. För att nyttja infrastrukturen bestämdes att operatörerna skulle betala en banavgift som baserades på den samhällsekonomiska marginalkostnaden, inklusive externa effekter, som trafiken gav upphov till. Genom en sådan prissättning skulle ett optimalt utnyttjande av befintliga resurser uppnås.

Genom denna konstruktion kom järnvägstrafiken att behandlas på samma sätt som vägtrafiken, och tanken var att de olika trafikslagen skulle behandlas på ett så likartat sätt som möjligt. Med hänsyn tagen till järnvägens konkurrenssituation gentemot vägtrafiken kom dock det faktiska avgiftsuttaget att ligga väsentligt under den samhällsekonomiska marginalkostnaden (se vidare avsnitt 7.4.1).

4

Avsnittet bygger , där ej annat anges, på Alexandersson m.fl. (2000).

I samband med förslaget om en ny trafikpolitik 1988 beslutades också att länstrafikhuvudmännen från och med 1990 skulle få ett utökat ansvar för den lokala och regionala järnvägstrafiken. Det gjordes en organisatorisk uppdelning av järnvägsnätet i stomjärnvägar och länsjärnvägar. Malmbanan och Inlandsbanan skildes ut som separata enheter och ingick inte i ovanstående uppdelning. Ansvaret och trafikeringsrätten för den lokala och regional persontrafiken på länsjärnvägarna överfördes till trafikhuvudmännen, samtidigt som SJ behöll sin ensamrätt för persontrafik på stomnätet och för godstrafik på det samlade nätet inklusive Malmbanan och Inlandsbanan. På de delar av nätet där antingen SJ eller länstrafikhuvudmännen upphört med trafik fick Banverket möjlighet att ge trafikeringsrätten för såväl gods som persontrafik till någon annan än dessa båda parter.

Trafikhuvudmännen och köp av olönsam trafik

Som kompensation för att trafikhuvudmännen tog över ansvaret för persontrafikförsörjningen fick dessa under tio år ett bidrag som var tänkt att motsvara SJ:s underskott på de aktuella linjerna. Bidraget som årligen totalt uppgick till cirka 200 miljoner kronor utgick även om huvudmannen valde att trafikera en viss sträcka med buss i stället för med tåg. De trafikhuvudmän som valde att fortsätta att bedriva järnvägstrafik fick utan kostnad ta över de fordon som SJ hade använt i den aktuella trafiken.

Genom att ge trafikeringsrätten till trafikhuvudmännen skapades förutsättningar för en konkurrensutsatt upphandling av lokal och regional persontrafik på järnväg. De första upphandlingarna ägde rum 1989 och innebar att en ny operatör, BK Tåg, började trafikera vissa sträckor på länsjärnvägarna i Småland.

I maj 1991 gav regeringen trafikhuvudmannen i Jönköpings län trafikeringsrätt på en begränsad del av stomjärnvägsnätet, dvs. den del av nätet där SJ annars hade ensamrätt för persontrafik. Beslutet innebar att BK Tåg började bedriva viss persontrafik parallellt med SJ i Jönköpings län. Bakgrunden till trafikhuvudmannens ansökan var viljan att erbjuda sina kunder sammanhängande tågförbindelser av en viss kvalitet inom länet, där vissa länkar i bansträckningen utgjordes av stomjärnvägar.

1992 lade regeringen en proposition (prop. 1991/92:130) med förslag om att statens köp av olönsam interregional persontrafik

skulle upphandlas i konkurrens. Tidigare hade omfattning av och ersättning för den olönsamma trafiken bestämts genom en förhandling mellan staten och SJ. Den första upphandlingen genomfördes under 1992 och avsåg trafiken under 1993/94. Inledningsvis gick trafiken till SJ och det var först i och med upphandlingarna 1998 och 1999 (med trafikstart 2000) som nya operatörer började bedriva av staten upphandlad trafik.

Fortsatt liberalisering

I december 1991 ansökte LKAB om att få egen trafikeringsrätt för godstrafik på Malmbanan. Banverket beviljade LKAB:s ansökan och företaget fick trafikeringsrätt på banan, med undantag för sträckan Boden–Luleå som är en del av stomnätet och där förändringar i trafikeringsrätten måste beslutas av regeringen. I slutet av 1992 fattade regeringen beslut om att ge LKAB trafikeringsrätt även på denna sträcka.

Under 1992 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att utreda formerna för en mer långtgående avreglering av järnvägstrafiken. I direktiven angavs att målsättningen var att SJ:s monopol stegvis skulle avvecklas fram till den 1 januari 1995. I kommitténs betänkande (SOU 1993:13) föreslogs att både gods- och persontrafikmarknaden skulle öppnas helt. Någon överföring av trafikledning och andra gemensamma funktioner från SJ föreslogs inte. Däremot föreslogs att banfördelningsprocessen skulle bli mer fristående från operatörerna. Betänkandet remitterades inte och utredningsarbetet fortsatte internt inom departementet.

Våren 1994 lade regeringen fram en proposition (prop. 1993/94: 166) om avreglering av järnvägsmarknaden. Förslagen innebar att SJ:s och länstrafikhuvudmännens monopol på järnvägstrafik skulle avvecklas från den 1 januari 1995. Vidare föreslogs att en reglerande myndighet skulle inrättas med uppgift att fördela spårkapacitet mellan aktörerna och att vissa gemensamma funktioner skulle göras tillgängliga för samtliga aktörer till självkostnadspris. De gemensamma funktioner som nämndes var bland annat trafikledning, stationer samt biljett- och informationssystem.

Propositionen, som med knapp majoritet godkändes av riksdagen, fick stark kritik från oppositionen som menade att de stora trafikströmmarna på stomnätet även fortsättningsvis borde skötas av ett samhällsägt trafikföretag.

Strax efter regeringsskiftet 1994 lade den nytillträdda regeringen fram en proposition (prop. 1994/95:72) där avregleringen sköts på framtiden. Frågan utreddes vidare inom Regeringskansliet och en ny proposition presenterades under hösten 1995.

Förslagen i denna proposition (prop. 1995/96:92) innebar att länstrafikhuvudmännen skulle få trafikeringsrätt på stomnätet i sitt eget län och efter en prövning av regeringen kunna tilldelas sådan rätt även i angränsande län. För godstrafiken innebar propositionen att denna öppnades för konkurrens, men med det förbehållet att SJ skulle ha företrädesrätt vid fördelning av spårkapacitet för befintlig godstrafik, s.k. grandfather’s right.

Regeringen gjorde bedömningen att denna förändring avseende godstrafiken främst skulle leda till en utveckling av småskalig godstrafik som i stor utsträckning skulle fungera som matarbolag till den godstrafik som bedrevs av SJ.

Vidare föreslogs att funktionerna för trafikledning och kapacitetstilldelning skulle brytas ut ur SJ och bilda en fristående enhet – Tågtrafikledningen. På samma sätt som redan gällde för Järnvägsinspektionen skulle Tågtrafikledningen administrativt inordnas i Banverket.

1998 års transportpolitiska proposition

I den transportpolitiska propositionen 1998 (prop 1997/98:56) fanns ett förslag som rörde förändringar av trafikeringsrätter. Detta avsåg de nord-sydliga järnvägsstråk (freight freeways) för godstrafik som etablerats inom ramen för EU:s järnvägssamarbete. Längs med dessa korridorer föreslogs alla företag som uppfyllde vissa säkerhetskrav kunna tilldelas trafikeringsrätt. Vidare fördes ansvaret för det s.k. kapillära nätet över från SJ till Banverket. Detta nät är det nät som finns längst ut i systemet och som innefattar bland annat anslutningsspår till industrier och terminaler. Syftet med överföringen var att främja utvecklingen av godstrafiken genom att nya operatörer lättare skulle kunna få tillgång till ytterligare en del av infrastrukturen.

Vidare föreslogs att ansvaret för trafikantinformationssystem och vissa andra plattformsanläggningar skulle överföras till Banverket. Också detta var en åtgärd med syfte att underlätta inträdet för nya aktörer på marknaden.

Frågan om ytterligare avreglering av långväga busstrafik togs också upp i propositionen. Förslagen innebar att de restriktioner som hittills gällt i form av skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafik vid etablering av långväga busstrafik togs bort.

I samband med den transportpolitiska propositionen beslutades att inrätta en ny myndighet, Rikstrafiken, vars huvuduppgift skulle vara att samordna och upphandla viss interregional persontrafik. Den nya myndigheten bildades den 1 juli 1999.

Vid upphandlingen av olönsam interregional trafik för 2000 tillkom tre nya operatörer – Sydvästen,

5

BSM Järnväg och Tågkompa-

niet.

När regeringen 2000 lade fram en proposition (prop. 1999/00: 78) om bolagisering av SJ gjordes även vissa förändringar av reglerna för trafikeringsrätt. Förslagen innebar att SJ även fortsättningsvis skulle ha företräde till det kommersiellt lönsamma nätet, men regeringen gavs möjlighet att inskränka SJ:s rätt att konkurrera med upphandlad trafik. SJ skulle inte heller ha rätt att få tillbaka trafikeringsrätten för upphandlad trafik som de tidigare förklarat som olönsam, genom att hävda att den återigen gick att bedriva med kommersiell lönsamhet. Om SJ gjorde anspråk på att återta upphandlad trafik skulle staten först bedöma förutsättningarna för trafiken.

Förändringarnas syfte var även här att förenkla inträdet och tillförsäkra en bättre förutsägbarhet i spelreglerna för nya aktörer på järnvägsmarknaden.

Fordonsförsörjning

Regeringen tog i sin bolagiseringsproposition också upp frågan om fordonsförsörjningen inom järnvägssektorn. Under 1999 hade en utredning (SOU 1999:87) föreslagit att staten och trafikhuvudmännen skulle bilda ett gemensamt vagnbolag med uppgift att samordna inköp av järnvägfordon, och att man därefter skulle hyra ut fordonen till de operatörer som bedrev länshuvudmannatrafik eller av staten upphandlad trafik. Fordonstillverkaren Adtranz hade dock redan tagit initiativ till ett sådant bolag där flera av trafikhuvudmännen gått in som delägare. Bolaget, som fick namnet Transitio, beställde ett antal fordon som togs i trafik under 2001.

5

Upphandlingen av Västkustbanan vanns av ett konsortium bestående av BK Tåg, franska

Via GTI och brittiska Go Ahead Group. Dessa bildade senare bolaget Sydvästen.

Endast den trafikhuvudman som är aktieägare i bolaget kan hyra tåg från Transitio. Respektive huvudman är ansvarig för de fordon man beställer, och man hanterar även restvärdesrisken för dessa tåg. Operatörerna behöver således inte ta den risk det innebär att skaffa fordon och sedan riskera att förlora nästa upphandling. I dag ägs Transitio helt av ett antal trafikhuvudmän.

Järnvägsutredningen

Regeringen tillkallade 2001 en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredningsarbetet avrapporterades i november 2003 i Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104).

Utredningens analys om konkurrensen inom persontrafiken baserades bland annat på en utvärdering av fyra olika marknadsmodeller. Samtliga dessa modeller bygger på direkt eller indirekt konkurrens (anbudskonkurrens) i operatörsledet, kombinerad med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Följande modeller utvärderades:

  • kommersiell trafik utan upphandling
  • kommersiell trafik med kompletteringsupphandling
  • upphandling och nationell samordning
  • upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt upphandlat fjärrtågsnät.

Utredaren konstaterar att samtliga modeller är förknippande med både för- och nackdelar. De två sistnämnda modellerna, med en starkt reglerad marknad, jämförs med erfarenheterna från den engelska avregleringen där utredaren anser att det inte gått att förena en utveckling som gynnar resenärerna med en ökad kostnadseffektivitet. Det påpekas också att resenärsinflytandet är mycket bristfälligt i ett system med långa franchisekontrakt.

Utredaren menar att ett ökat resenärsinflytande och en effektiv kostnadskontroll endast kan uppnås i ett system som är mer öppet för kommersiella lösningar och där trafiken bärs av de biljettintäkter som genereras.

Slutsatsen blev en modifierad modell där licensierade järnvägsföretag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det skulle inte råda något monopol på någon del av nätet – vare sig i operatörsledet eller i organisa-

törsledet. För den linjebundna persontrafiken föreslogs att denna skulle regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. I samband med tillståndsgivningen skulle en skadlighetsprövning för redan etablerad trafik genomföras.

Med organisatörsledet avsågs olika trafikhuvudmän samt Rikstrafiken, som i dag har monopolliknande ställning till rätten att organisera trafik. Risken med dessa monopol är enligt utredaren att resenärerna lämnas utan inflytande och möjlighet att påverka det trafikutbud som kommer till stånd genom upphandling. Upphandlingen ställer dessutom mycket höga krav på upphandlarens kompetens och för med sig betydande kostnader. De båda aktörers roll borde i stället, enligt utredaren, i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud som samhället tycker är önskvärt kommer till stånd. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens roll bör, enligt utredaren, vara att beskriva och motivera det önskade utbudet i något som kallas långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Den kommersiella trafiken bör vara en del av detta utbud, och Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan välja att skapa förutsättningar för detta utbud genom bidrag till trafik eller genom upphandling av trafik. Det senare bör göras när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett hållbart utbud över tiden som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset.

I Järnvägsutredningens delbetänkande Rätt på spåret (SOU 2002: 48) föreslogs att den svenska godsmarknaden på järnväg helt skulle öppnas för konkurrens. Innebörden var att varuägare och speditörer, dvs. inte enbart järnvägsföretag, själva skulle kunna organisera trafik på det svenska järnvägsnätet. Utredningen konstaterade dock att öppningen av den svenska järnvägsmarknaden får begränsad effekt så länge som ovanstående aktörer inte kan verka på samma villkor inom övriga EU-länder. Utredningen uppmanade den svenska regeringen att aktivt driva på utvecklingen inom EU för ett gemensamt regelverk.

Ny järnvägslag

Mot bakgrund av bland annat delar av Järnvägsutredningens arbete lade regeringen i mars 2004 fram en proposition (prop. 2003/04: 123) med förslag till en ny järnvägslag. Genom lagen införs ett antal EG-direktiv inom järnvägsområdet som bland annat behandlar

tilldelning av infrastrukturkapacitet och avgiftssättning för utnyttjande av infrastrukturen.

Den nya lagen innehåller inga förslag till förändringar avseende rätten att bedriva persontrafik, eftersom dessa förslag kom i Järnvägsutredningens slutbetänkande och därför inte fanns med i det underlag som låg till grund för den nya lagen. Frågan kommer att behandlas i den transportpolitiska proposition som planeras under 2005. SJ behåller således sitt nuvarande monopol på den persontrafik som de bedömer vara kommersiellt bärkraftig.

För godstrafiken innebär lagen att alla järnvägsföretag med säte inom EES eller i Schweiz får rätt att bedriva trafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage, dvs. transporter som både lastas och lossas inom landet, krävs dock att det land i vilket företaget har sitt säte ger motsvarande rätt till svenska företag. Den nya järnvägslagen trädde i kraft den 1 juli 2004.

I samband med att den nya lagen trädde i kraft inrättades en ny tillsynsmyndighet – Järnvägsstyrelsen. Myndighetens uppgifter beskrivs i avsnitt 7.5.

Beslut om SJ och dess koncernstrategi

Parallellt med den liberaliseringsprocess som beskrivits ovan har ett antal beslut fattats om SJ och dess koncernstrategi. Dessa besluts beskrivs i korthet nedan.

År 1985 antogs en ny järnvägslag som bland annat syftade till att minska SJ:s ekonomiska underskott. Affärsverket fick ett ökat oberoende från staten i och med att man fick möjlighet att bestämma över finansieringsfrågor och interna organisationsförändringar. Vidare beslutades att SJ skulle se över sina dotterbolag och sälja eller avveckla de verksamheter som inte kompletterade järnvägstrafiken. Detta innebar att en ny koncernstrategi antogs med syfte att koncentrera sig på kärnverksamheten, dvs. järnvägstrafiken.

På initiativ från SJ föreslog regeringen i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100) att affärsverkets koncernstrategi skulle ändras från koncentration på kärnverksamheten till att vara ett heltäckande transportföretag. SJ skulle kunna erbjuda marknaden heltäckande gods- och persontrafiktjänster med järnvägen som kärnverksamhet. Ett helt eller delvis ägande av kringverksamheterna var enligt SJ en förutsättning för att få tillräckligt inflytande över alla delar i transportlösningarna.

I propositionen om avreglering av järnvägstrafiken 1994 (prop. 1993/94:166) föreslogs att SJ skulle drivas vidare som affärsverk men att frågan om associationsform skulle prövas på nytt under 1996. Under perioden fram till dess skulle verksamheten återigen koncentreras till järnvägstrafiken. Genom detta, och med hjälp av ytterligare rationalisering och modernisering, skulle affärsverket ha en tillräckligt stark ekonomisk och finansiell ställning för att kunna bolagiseras.

Oppositionen motsatte sig en prövning av möjligheterna att bolagisera SJ, och den järnvägsproposition (prop. 1995/96:92) som den nytillträdda regeringen presenterade hösten 1995 innehöll inga förslag om förändrade riktlinjer för SJ. Under året togs däremot det första steget mot ett genomförande av koncernstrategin genom försäljning av speditionsföretaget ASG. Under 1996 såldes även Swebus.

I mars 2000 lade regeringen, som nämnts ovan, fram en proposition (prop. 1999/00:78) om bolagisering av SJ. Förslagen resulterade i att affärsverket SJ vid årsskiftet 2000/2001 ombildades till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bildades SJ AB och för godstrafiken bildades Green Cargo AB. Under holdingbolaget SwedCarrier AB finns de helägda dotterbolagen Jernhusen AB (förvaltning av järnvägens fastigheter), EuroMaint AB (underhåll av järnvägfordon) och SweMaint AB (underhåll av godsvagnar) samt det med Electrolux samägda Nordwaggon AB.

Målet med bolagiseringen var enligt regeringen (skr. 2001/02:141) att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägsområdet.

Förslaget om bolagisering kom efter att såväl SJ:s ledning som de fackföreningar som var verksamma vid SJ uttryckt önskemål om detta (Alexandersson 2000). Motiven för en bolagisering var från affärsverkets sida att SJ därigenom skulle få mer likartade villkor för sin verksamhet som konkurrenterna, såväl inom Sverige som utomlands. Den ökade närvaron av nya operatörer på den svenska marknaden påpekades särskilt i bolagiseringspropositionen.

Vidare framhölls att skapandet av nya juridiska strukturer skulle komma att främja fortsatta rationaliseringar av verksamheten och underlätta samverkan med andra företag.

I affärsverket Statens Järnvägar samlades den verksamhet som inte fördes över till något av bolagen. I affärsverket ligger bland

annat de leasingavtal avseende rullande materiel som verket tidigare ingått. SJ AB och Green Cargo hyr i dag de leasade tågen av affärsverket.

7.3.2. Utvecklingen av regelverket inom EU

Inom EU har man under en lång tid uppmärksammat det faktum att järnvägens ställning och dess marknadsandelar successivt har försvagats i förhållande till de övriga trafikslagen. Som exempel kan nämnas att järnvägens marknadsandel av den totala godstrafiken inom unionen under perioden 1970 till 2001 minskade från 21 procent till 8 procent.

En allmänt utbredd uppfattning är att den negativa trenden inom järnvägssektorn bland annat beror på bristande effektivitet inom de nationella järnvägsföretagen (Europeiska kommissionen 2001), vilka i de flesta länder har monopol på tillträde till järnvägsmarknaden. Gemenskapen har därför drivit tesen att hela sektorn måste vitaliseras och harmoniseras, så att Europa kan utvecklas mot en gemensam järnvägsmarknad.

I början av 1990-talet antog EU ett direktiv (91/440/EG) om utveckling och reformering av gemenskapens järnvägar. Direktivet innehöll bestämmelser om redovisningsmässig uppdelning mellan banhållning och trafikverksamhet. En grundläggande tanke var att de europeiska järnvägsföretagen skulle drivas mer affärsmässigt.

Eftersom bestämmelserna i direktivet inte genomförts fullt ut i vissa medlemsstater har EG-kommissionen, i form av tre järnvägspaket, föreslagit att de tidigare direktiven om utveckling av järnvägssektorn ska förtydligas och i vissa delar ersättas med mer preciserade direktiv.

Första järnvägspaketet

Under 2001 antogs ett antal direktiv om tillstånd för att bedriva järnvägstrafik, tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banavgifter, säkerhetsintyg och driftskompatibilitet för konventionella tåg inom unionen. Sammantaget benämns ovanstående direktiv för det första järnvägspaketet. Direktiven skulle vara genomförda av medlemsstaterna under våren 2003, och det är bland annat dessa

direktiv som ligger till grund för den nya svenska järnvägslagen som nämnts ovan.

Direktiven innebär att marknaden för internationella godstransporter öppnas upp och att alla järnvägsföretag inom unionen kan söka tillstånd för järnvägstrafik på det transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter. Vidare innehåller direktiven krav på tydligare uppdelning mellan banhållning och trafik för att skapa insyn och transparents, och på så vis underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. I direktiven regleras också principer för fördelning av tåglägen och för prissättning av järnvägens infrastruktur.

I det första järnvägspaketet ingår också krav på medlemsstaterna att inrätta ett regleringsorgan, vilket inneburit att Järnvägsstyrelsen inrättades den 1 juli 2004. I ett av direktiven sägs att ett organ som inte bedriver transportverksamhet ska hantera funktioner som rör tillståndsgivning, kapacitetstilldelning och avgiftssättning.

Andra järnvägspaketet

I januari 2002 lade EG-kommissionen fram ytterligare förslag till järnvägslagstiftning, vilka efter förlikning antogs i mars 2004. Förslagen benämns som det andra järnvägspaketet, vilket består av tre direktiv och en förordning. Syftet är att gå vidare med den marknadsöppning som beslutats i det första järnvägspaketet.

De beslutade direktiven innebär att alla järnvägsföretag, dvs. företag som är etablerade och har trafiktillstånd inom EU, från och med den 1 januari 2006 kan få trafikeringsrätt på hela det europeiska järnvägsnätet för såväl nationell som internationell godstrafik. Direktiven inkluderar möjligheten till cabotage.

Paketet innehåller även förslag för att stärka säkerheten och den tekniska harmoniseringen inom sektorn. En ny europeisk järnvägsmyndighet för dessa båda frågor ska inrättas. Regelförändringarna i det andra paketet ska genomföras successivt och införlivandet i den nationella lagstiftningen skall vara slutfört den 30 april 2006.

Tredje järnvägpaketet

I samband med att det andra järnvägspaketet beslutades, uttalade sig parlamentet, rådet och kommissionen gemensamt om behovet av beslut vad gäller konkurrens och marknadsöppning för persontrafiken på järnväg.

Mot denna bakgrund har EG-kommissionen lagt fram ytterligare fyra förlag till rättsakter inom järnvägsområdet.

Här ingår förslag om att den internationella persontrafiken på järnväg ska öppnas för konkurrens senast 2010 och att järnvägsföretag som uppfyller ställda krav ska ges fritt tillträde till infrastrukturen. Det fria tillträdet föreslås inkludera rätten till cabotage, här menat som rätten att vid internationell trafik även ta upp och släppa av passagerare i andra länder än det land där det aktuella järnvägsföretaget har sitt säte. Möjligheten till cabotage motiveras med svårigheten att uppnå lönsamhet i internationell persontrafik om man inte kan betjäna passagerare utanför det egna landets gränser.

Förslaget om cabotage innehåller dock möjligheter för de enskilda medlemsstaterna att begränsa marknadstillträdet om konkurrensen skadar av samhället upphandlad trafik. Möjligheten att begränsa tillträdet gäller också om den ekonomiska jämvikten för en viss trafik hotas.

I praktiken innebär ovanstående att utländska järnvägsföretag kan bedriva trafik som betjänar inrikes passagerare men att trafiken måste passera en nationsgräns. Förslaget innebär alltså inte att ett utländskt företag kan bedriva trafik enbart på till exempel sträckan Göteborg–Stockholm.

Det tredje paketet innehåller även förslag om ett gemensamt regelverk för behörighetsprövning av lokförare med syftet att förbättra möjligheten att köra tåg över nationsgränserna utan att behöva byta personal. Vidare finns förslag om kvalitetskrav vid godstransporter och om internationella tågresenärers rättigheter och skyldigheter.

För närvarande diskuterar medlemsstaterna de senare delarna av paketet. Frågan om marknadsöppning för persontrafik har ännu inte börjat diskuteras av rådet. Flera medlemsstater tycker att denna fråga kan behandlas separat från de övriga förslagen i paketet. Kommissionen är dock av uppfattningen att de olika delarna bör behandlas samtidigt.

7.4. Järnvägsmarknadens utveckling efter liberaliseringen

7.4.1. Beskrivning av den svenska järnvägssektorn i dag

Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet kompletteras med delmål om tillgänglighet, transportkvalitet, regional utveckling, säkerhet, miljö och jämställdhet.

I 1998 års transportpolitiska beslut fastlades utgångspunkterna för det kostnadsansvar som gäller för transportsektorn i dag. Innebörden av detta är följande:

  • De transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till.
  • Transportsystemets fasta kostnader ska finansieras på ett sådant sätt att aktuella skatter och avgifter ger så små snedvridande effekter som möjligt.

Kostnadsansvaret kompletteras med ett antal transportpolitiska principer:

  • så stor valfrihet som möjligt för transportköparna
  • stärkt samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag
  • effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportalternativ
  • beslut om transportproduktion ska ske i så decentraliserade former som möjligt.

Utgångspunkten för kostnadsansvaret är att när avgifterna speglar marginalkostnaderna, ges transportköparna och konsumenterna förutsättningar att fatta beslut som är rationella också i ett samhälleligt perspektiv. Användarnas pris inkluderar även de externa kostnader som trafiken ger upphov till. Exempel på sådana kostnader är infrastrukturslitage, olyckor, miljökostnader och kostnader till följd av trängsel.

Banavgifter

För järnvägssektorn innebär det ovan beskrivna kostnadsansvaret att järnvägsoperatörerna ska betala banavgifter till Banverket när de använder infrastrukturen. Aktuella avgifter för gods- och persontrafik framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.3 Dagens banavgifter för trafik på statens spåranläggningar

Avgiftsslag Persontrafik Godstrafik Spåravgift, kr/bruttotonkilometer

6

0,0086

0,0028

Trafikantinformationsavgift kr/bruttotonkilometer Olycksavgift, kr/tågkilometer

0,0020 1,10

------- 0,55

Dieselavgift, kr/l

0,31

0,31

Reducerad dieselavgift, kr/l Avgift Öresundsbron, kr/passage Rangerbangårdsavgift, kr/vagn

0,155 ---- 4,00

0,155 2 325 4,00

Källa: Förordning (1998:1827) om avgifter på statens spåranläggningar.

Spåravgiften tas ut per bruttotonkilometer, vilket innebär att den varierar med tågets totalvikt och den körda sträckan. Olycksavgiften tas ut per tågkilometer och är högre för persontrafik, eftersom denna trafik i större utsträckning sker i tätort och eftersom det finns passagerare ombord på tåget. I dag tas däremot inga avgifter ut för trängsel eller knapphet.

Dagens banavgifter beslutas av regeringen, och Banverket är uppbördsmyndighet. Uppbördsskyldigheten bygger på ett deklarationsförfarande där trafikutövarna kvartalsvis, i efterhand, lämnar uppgift om den trafik de bedrivit. Sedan 1999 behåller Banverket intäkterna från banavgifterna, och dessa utgör en del av finansieringen av drift- och underhållsinsatserna i järnvägsnätet. I budgetunderlaget till regeringen uppskattas de framtida banavgifterna, och verket får motsvarande sänkning av anslagen för drift och underhåll.

De totala banavgifterna uppgick 2003 till 467 miljoner kronor, vilket motsvarade 12 procent av Banverkets anslag för drift och underhåll och 7 procent av de totala anslagen.

6

Detta innebär att avgiften varierar beroende på tåget totalvikt och den körda sträckan.

Som tidigare nämnts kommer banavgifterna i enlighet med den nya järnvägslagen att fastställas av Banverket efter de riktlinjer som finns i lagen.

Motsvarande principer för prissättning av utnyttjande av infrastrukturen tillämpas även för de övriga trafikslagen. För sjöfart och luftfart är principen en genomsnittkostnadsprissättning kombinerad med en differentiering av avgifterna för att inkludera miljöstyrande komponenter i avgiftsstrukturen. För både luftfarten och sjöfarten gäller pristak avseende utnyttjandet av statlig infrastruktur.

En prissättning över marginalkostnaden skulle leda till ett underutnyttjande av den befintliga infrastrukturen.

För att belysa skillnaden i samhällsnytta mellan marginalkostnadsprissättning och genomsnittskostnadsprissättning kan nedanstående figur användas.

Figur 7.3 Samhällsnytta vid prissättning efter genomsnitts- respektive marginalkostnad.

Av efterfrågekurvan i figuren framgår att trafikanternas efterfrågan på transporter, och därmed antal resor, ökar om priset för transporterna sjunker. Det samhällsekonomiskt effektiva antalet resor kan överstiga det antal resor som konsumeras om genomsnittskostnaden är den styrande faktorn för hur många resor som skall produceras i transportsystemet. Marginalkostnadskurvan (MC) visar

MC P

AC

Efterfrågan

Antal resor

Pris

Q2 Q1 Q3

AC*

A

B

D C

E

F

den kostnad som tillkommer vid en ytterligare resa. Kurvan AC anger genomsnittskostnaden, och P anger det gällande priset. Om vi antar att skillnaden mellan MC och AC utgörs av den fasta kostnaden kommer denna skillnad att minska vid ökad volym till följd av att den fasta kostnaden slås ut på fler resor.

Vid priset P kommer Q1 antal resor att produceras på den aktuella infrastrukturen. Samhället måste då subventionera verksamheten med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan priset och genomsnittskostnaden vid den aktuella volymen.

Anta att samhället i stället väljer att prissätta infrastrukturen utifrån genomsnittskostnaden. Antalet resor kommer då att sjunka till Q2, eftersom färre finner det värt att resa till det högre priset. Samtidigt har subventionsbehovet försvunnit, eftersom genomsnittskostnadsprissättningen leder till full kostnadstäckning. Genom att antalet resenärer minskar sparar samhället den minskade marginalkostnaden (yta C) vid färre resor. Den fasta kostnaden kvarstår dock för samhället.

Betalningsviljan för det minskade antalet resor utgörs av ytan under efterfrågekurvan (C+D+A). Jämför vi dessa båda ytor ser vi att samhället förlorat en nyttighet motsvarande D+A. Om priset i stället sänks till marginalkostnaden kommer antalet resor att öka till Q3, vilket ger en ökad välfärd för samhället motsvarande ytan B.

Analysen förutsätter dock att finansieringen av infrastrukturen kan lösas på ett sätt som inte är snedvridande och att subventionen inte påverkar operatörernas beteende.

Jämförelser mellan trafikslagen

För att kunna jämföra trafikslagen och för att se hur stor del av sina kostnader som respektive trafikslag täcker, kan begreppet internaliseringsgrad användas. Relevanta skatter och avgifter sätts då i relation till de beräknade marginalkostnaderna för respektive trafikslag. Vid en internaliseringsgrad på 1 är de externa marginalkostnaderna lika stora som relevanta skatter och avgifter, och den aktuella trafiken bär då de samhällsekonomiska marginalkostnader som den är upphov till.

För att styra mot en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av transportarbetet mellan de olika trafikslagen ska internaliseringsgraden idealt på aggregerad nivå vara lika med 1 för samtliga trafik-

slag. Det krävs dessutom att varje enskild transport prissätts efter den marginalkostnad som den ger upphov till.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har i en PM (2004:4) beräknat internaliseringsgraden för de olika trafikslagen. Resultatet visar att avgifterna inom järnvägssektorn inte täcker de marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Internaliseringsgraden för person- och godstrafik på järnväg uppgår till 0,33, vilket innebär att 33 procent av de totala marginella externa kostnaderna täcks av banavgifterna. Motsvarande internaliseringsgrad för vägtrafiken beräknades av SIKA till 0,89 och för sjöfarten till 0,69. Beräkningarna och relationen mellan trafikslagen påverkas dock av vilka värden som sätts på de ingående komponenterna och av vilka skatter och avgifter som bedöms som relevanta. I ovanstående beräkningar har exempelvis koldioxidutsläppen värderats i enlighet med gällande koldioxidskatt på bensin och dieselolja, dvs. 0,86 kronor per kilo och hänsyn har tagits till de fasta skatterna inom vägtrafiken. I avsaknad av marginalkostnadsskattningar för buller inom järnvägstrafiken har genomsnittskostnaden använts. Det bör nämnas att bl. a. Banverket har en annan uppfattning än SIKA om hur ovanstående parametrar skall behandlas då internaliseringsgraden beräknas.

Infrastrukturplaneringen

Frågan om planering och finansiering av infrastrukturen hanteras skild från frågan om de kostnader och avgifter för att utnyttja infrastrukturen som beskrivits ovan.

Beslut om standarden på infrastrukturen bör enligt ekonomisk teori fattas mot bakgrund av samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler. Samtliga kostnader och nyttor bör vägas in, och olika alternativ för en investering bör utvärderas. De alternativ som ger högst avkastning bör väljas, givet att nyttorna överstiger kostnaderna. Beräkningarna resulterar i något som benämns nettonuvärdeskvot. Effektiva kostnads- och intäktsanalyser ska styra utvecklingen mot en optimal infrastrukturförsörjning.

Planeringsprocessen som styr väg- och järnvägsinvesteringarna i Sverige följer i stort sett den teoretiska konstruktionen. Samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser ska vara viktiga delar när Banverket och Vägverket prioriterar mellan olika projekt, inom de ramar som riksdagen fastställt. Regering och riksdag har dock

under senare år valt att särskilt peka ut ett antal projekt som ska ingå i planerna, och fördelningen av medlen mellan vägar och järnvägar görs utifrån en politisk bedömning.

SIKA har i en rapport (2004:3) utvärderat Vägverkets och Banverkets investeringsplaner och hur dessa bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen.

SIKA fann att Vägverket presenterade samhällsekonomiska kalkyler och nettonuvärdeskvoter för 90 procent av de objekt som ingick i den plan som lämnades till regeringen 2003. Den genomsnittliga nettonuvärdeskvoten för dessa investeringar var 2,0, vilket innebär att varje satsad krona ger tre kronor tillbaka i samhällsekonomisk nytta. Den totala planeringsramen för nyinvesteringar i vägar under perioden 2004–2015 uppgick till 39 miljarder kronor.

Motsvarande investeringsram för Banverket uppgick till 101 miljarder kronor. Av denna summa finns nettonuvärdeskvoter redovisade för 55 procent av projekten, och av dessa redovisas en negativ nettonuvärdeskvot för projekt motsvarande 30 miljarder kronor. Motiven för den resterade delen av planeringsramen, dvs. drygt 45 miljarder, är i verbal form och uttrycks t.ex. som att projektet har strategisk betydelse för trafiken. Den genomsnittliga nytta för de objekt som Banverket redovisat nettonuvärdeskvoter för uppgår till 0,15. Den fastställda planen bygger delvis på reviderade direktiv från regeringen och i denna plan är den genomsnittliga nettonuvärdeskvoten enligt Banverket 0,2 och andelen objekt med negativ nettonuvärdeskvot uppgår till 35 procent av den totala volymen.

Efter att infrastrukturinvesteringarna är gjorda ska marginalkostnadsprissättningen av den befintliga infrastrukturen leda marknaden mot en så effektiv användning av denna som möjligt.

Trafikeringsrätt

Som tidigare nämnts innebär den nya järnvägslagen (trafikeringsrätten regleras närmare i järnvägsförordningen [2004:526]) att alla godsföretag med säte inom EES eller i Schweiz har rätt att bedriva godstrafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage krävs dock att det land i vilket företaget har sitt säte ger motsvarande rätt till svenska företag. För persontrafiken har SJ AB fortsatt monopol på den persontrafik som företaget bedömer vara kommersiellt bärkraftig. För olönsam interregional persontrafik

gäller däremot att den operatör som staten har upphandlat trafiken av också har trafikeringsrätten på det aktuella järnvägsnätet.

Respektive länstrafikhuvudman har trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik i det egna länet. Efter regeringsbeslut kan en länshuvudman under vissa förutsättningar få trafikeringsrätt i angränsande län.

Struktur och rollfördelning inom järnvägssektorn

Staten har många olika roller inom järnvägssektorn och på järnvägsmarknaden:

  • reglerande
  • policyskapande
  • ägare av SJ och Green Cargo
  • leverantör och finansiär av infrastruktur genom Banverket
  • kund och finansiär när Rikstrafiken upphandlar olönsam långväga persontrafik.

I nedanstående figur beskrivs de finansiella strömmar som finns mellan de olika aktörerna på järnvägsmarknaden i dag.

Figur 7.4 Finansiella strömmar inom järnvägssektorn

Källa: Banverket.

Staten tillförde 2003 sektorn 9,8 miljarder kronor, via anslag till Banverket och Rikstrafiken. Biljettintäkter och ersättningar för trans-

Operatörer Banverket

Staten

Trafikhuvudmän

Kunder - gods

Kunder – persontrafik

Buss- flyg och

färjetrafik

Lokal och regional

kollektivtrafik

Rikstrafiken

porttjänsterna uppgick till cirka 14 miljarder kronor. För att bedriva trafik på den statliga infrastrukturen betalade operatörerna under 2003 banavgifter motsvarande 467 miljoner kronor. Genom upphandling av järnvägstrafik bidrar länstrafikhuvudmännen med cirka 2,5 miljarder kronor.

Banverket

Banverket ansvar anges i instruktion (förordning [1998:1392] med instruktion för Banverket) och i verkets regleringsbrev. Banverket har ett s.k. sektorsansvar, för hela järnvägstransportsystemet, och man ska i denna roll verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare ska verket inom ramen för sektorsansvaret vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Banverket förvaltar det järnvägsnät som tillhör staten. Denna uppgift innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldelning och trafikledning.

Banverkets verksamhet är uppdelad i en förvaltande del och en utförande del. Verksamheterna i de båda delarna framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.4 Banverkets verksamheter uppdelade i förvaltande och utförande delar

Förvaltande Utförande

Huvudkontor Banverket produktion Banverket trafik Banverket projektering Norra banregionen Banverket industridivisionen Mellersta banregionen Banverket data Östra banregionen Banverket banskolan Västra banregionen Banverket materialservice Södra banregionen

Källa: Banverkets årsredovisning 2003.

Till det ovan nämnda kommer Banverket telenät, som både är en förvaltande och en producerande enhet.

Inom de utförande enheterna arbetar 4 200 av verkets totalt 6 600 anställda. Resterade 2 400 finns inom de förvaltande enheterna.

De fem banregionerna ansvarar för vidmakthållande och investeringar, medan Banverket trafik ansvarar för framtagande av tidtabeller och för trafikledning. Banregionerna upphandlar drift- och underhåll samt om- och nybyggnad av järnvägen.

Verksamheten finansieras med anslag via statbudgeten. De totala anslagen för 2004 uppgår till 9,2 miljarder kronor. Av dessa avser 3,1 miljarder kronor drift, underhåll och trafikledning, och 3,7 miljarder kronor avser investeringar i enlighet med den långsiktiga investeringsplaneringen.

Banverket produktion, Banverket projektering och Banverket industridivisionen har successivt utsatts för konkurrens. Sedan halvårsskiftet 2001 upphandlar verket all ny- och ombyggnadsverksamhet samt projektering i konkurrens. Även en viss del av drift- och underhållsverksamheten upphandlas i konkurrens. De konkurrensutsatta enheterna utför också tjänster åt andra aktörer. Intäkterna från extern uppdragsverksamhet uppgick 2003 till 707 miljoner kronor. Resultatet efter finansnetto i den externa uppdragsverksamheten uppgick till -6 miljoner kronor.

Rikstrafiken

Som tidigare nämnts inrättades en ny myndighet, Rikstrafiken, den 1 juli 1999. Myndighetens uppgift är enligt instruktionen (förordning [1999:279] med instruktion för Rikstrafiken) att verka för att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken samt verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Vidare ska myndigheten svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.

I dagsläget upphandlas färje-, flyg-, tåg och busstrafik och Rikstrafikens anslag för detta ändamål uppgick under 2003 till 780 miljoner kronor. Av dessa avsåg 235 miljoner kronor bidrag till trafikhuvudmännen och till den järnvägstrafik som upphandlas i samverkan med dessa. Rikstrafiken bekostade under 2003 därutöver själva avtal med järnvägsoperatörer till ett värde motsvarande 208 miljoner kronor.

Av tabellen nedan framgår den interregionala järnvägstrafik som upphandlats och som under 2003 bekostades av Rikstrafiken.

Tabell 7.5 Kostnader under 2003 för av Rikstrafiken upphandlad trafik Miljoner kronor

Sträcka

Operatör Kostnad Antal resor Kostnad/ resa

Nattåg Göteborg/Stockholm–Luleå

Tågkompaniet/

Connex

7

90 mkr 676000

134

Kalmar/Karlskrona–Göteborg

SJ AB

80 mkr 1 600 000

50

Örebro–Mjölby

SJ AB

13 mkr 367 000

35

Sundsvall–Östersund Tågkompaniet 15 mkr

165 000

90

Linköping–Kalmar/Västervik

8

BK Tåg AB 10 mkr

268 000

39

Källa: Rikstrafiken .

7.4.2. Konkurrenssituationen – operatörer på det svenska järnvägsnätet

I figuren nedan framgår antalet företag på den svenska järnvägsmarknaden för både gods- och persontrafik under perioden 1986– 2001.

Figur 7.5 Antal järnvägsföretag på den svenska marknaden under perioden 1986–2001

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

7

Tågkompaniet trafikerade sträckan till och med 14 juni 2003och Connex därefter.

8

Gäller perioden 15 juni 2003 till 31 december 2003.

0 5 10 15 20 25 30

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Antal företag

Nedlagda

Nya

Som framgår av figuren har antalet verksamma företag på den svenska järnvägsmarknaden ökat efter liberaliseringen och de senaste åren legat på mellan 20 och 25 stycken. Antalet in- och utträden på marknaden har varit relativt stort.

För att få en uppfattning om de aktörer som i dag verkar på den svenska järnvägsmarknaden kan man studera de banavgifter som betalas av operatörerna till Banverket. Banavgifterna är, som tidigare nämnts, rörliga och marginalkostnadsbaserade, vilket innebär att de avspeglar omfattningen av den trafik som varje operatör bedriver mätt i bruttotonkilometer.

Godstrafik

Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade banavgifter för godstrafik under 2003.

Tabell 7.6 Betalning av banavgifter 2003 – godstrafik

Järnvägsföretag Banavgifter 2003, tkr Andel av total, % Green Cargo AB 122 300 73 Malmtrafik i Kiruna AB 19 800 12 Railion Denmark A/S 14 900 9 TGOJ Trafik AB 5 800 3 IKEA Rail 1 300 1 BK Tåg AB 800 0,7 Inlandsgods AB 500 0,5 Övriga 1 800 0,8 Totalt 167 200 100 Källa: Banverket.

Som framgår av tabellen är Green Cargo i dag den dominerande aktören vad gäller godstrafik; man betalar 73 procent av de totala banavgifterna.

Malmtrafik i Kiruna, som i dag är ett helägt dotterbolag till LKAB, står för 12 procent av banavgifterna. Företaget bedriver i egen regi systemtransporter av järnmalm mellan Kiruna och Narvik/Luleå.

Railion Denmark ingår i Stinneskoncernen, vilken i sin tur ägs av det statliga järnvägsföretaget DB AG i Tyskland. Företaget bedriver trafik i samverkan med Green Cargo. TGOJ Trafik är ett helägt dotterbolag till Green Cargo som utför godstransporter. IKEA

Rail bedrev under 2003 godstrafik mellan Älmhult och Duisburg i Tyskland. IKEA Rail avvecklades dock den 15 januari 2004.

Utöver företagen i tabellen har ett antal mindre godsföretag opererat på det svenska järnvägsnätet från 1990 och framåt, främst i rollen som underentreprenörer till SJ och Green Cargo. Flera av dessa företag har dock gått i konkurs eller fusionerat med andra bolag (SOU 2003:104).

Persontrafik

Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade banavgifter för persontrafik under 2003.

Tabell 7.7 Betalning av banavgifter 2003 – persontrafik

Järnvägsföretag Banavgifter 2003, tkr Andel av total, % SJ AB 231 600 77 Citypendeln AB 28 300 9 Connex Sverige AB 12 900 4 Tågkompaniet AB 8 200 3 BK Tåg AB 6 500 2 A-Train AB 5 100 2 X-trafik AB 2 900 1 Upplands Lokaltrafik AB 2 200 1 Övriga 2 300 1 Totalt 300 000 100 Källa: Banverket.

För persontrafiken är SJ den dominerande aktören, och man stod under 2003 för 77 procent av banavgifterna. Av SJ:s trafik mätt i personkilometer avser 92 procent trafik i egen regi, dvs. den trafik som SJ bedriver på den del av järnvägsnätet där man har monopol. Resterande delen av SJ:s trafik är avtalstrafik som upphandlas av Rikstrafiken eller av trafikhuvudmännen i respektive län.

Den största operatören efter SJ är Citypendeln som sedan 2000 svarar för pendeltågstrafiken i Stockholms län. Citypendeln ägs av Keolis, som är ett bolag som deltar i upphandlingar av samhällsstöd trafik över hela Europa. Det franska bolaget Connex arbetar på samma sätt och bedriver trafik på uppdrag av Rikstrafiken. Även BK Tåg och Tågkompaniet bedriver, som tidigare nämnts, trafik på uppdrag av Rikstrafiken och länstrafikhuvudmännen. A-train bedriver

kommersiell trafik på sträckan Stockholm C – Arlanda, där man också har egen trafikeringsrätt.

7.4.3. Produktivitetens utveckling

Produktiviteten i trafiken

Nedan redovisas utvecklingen av ett antal variabler från nationalräkenskaperna (NR). Måtten är relaterade till motsvarande mått för näringslivet i stort.

Figur 7.6 Variabler från nationalräkenskaperna Andel av näringslivet

Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av SCB:s data.

Av figuren framgår att antalet sysselsatta har minskat och att arbetsproduktiviteten under perioden har stigit från att ha legat väsentligt under näringslivets nivå till att i slutet av perioden ligga på samma nivå som näringslivet. Den kraftiga minskningen av antalet sysselsatta mellan 1989 och 1991 beror på separationen mellan SJ och Banverket och att personal inom infrastrukturverksamheten inte ingår i siffrorna efter 1991. Osäkerheter kring klassificeringen av sysselsatta inom sektorn gör dock att siffrorna bör tolkas med viss försiktighet.

Även andra mått visar emellertid en ökad produktivitet inom sektorn. Nedan redovisas den totala produktionen av järnvägs-

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Sysselsatta Arbetade timmar Lön per timma Arbets. prod.

transporter mätt i tågkilometer, i relation till antalet anställda inom sektorn som varit sysselsatta med produktion av trafik. I antalet sysselsatta ingår alltså inte anställda inom infrastrukturhållning. Tågkilometer är ett mått som mäter samtliga tågrörelser på järnvägsnätet men som inte tar hänsyn till vilken omfattning som producerats i form av person- och tonkilometer. Som framgår av figur 7.7 visar även detta produktivitetsmått på en relativt kraftig ökning.

Figur 7.7 Producerat antal tågkilometer dividerat med antal anställda sysselsatta med trafik inom järnvägssektorn under perioden 1990–1999

Källor: SIKA samt egna beräkningar.

Som nämnts tidigare bolagiserades SJ 2001, och trafikverksamheten delades upp i SJ AB som bedriver persontrafik och Green Cargo AB som producerar godstransporter på järnväg. Under perioden 2001-2003 förbättrades de produktivitetsmått som beskrivits ovan inom Green Cargo med 9 procent och inom SJ med 8 procent.

Som framgår av figuren nedan minskade antalet godsvagnar i den verksamhet som tidigare bedrevs inom SJ:s godsavdelning, och som i dag bedrivs av Green Cargo, under perioden 1980–2003 från 42 700 till 8 400 godsvagnar. Detta innebär en minskning med 80 procent samtidigt som det utförda trafikarbetet har ökat.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Tågkilometer per anställd i trafikdelen

Figur 7.8 Antalet godsvagnar inom SJ Gods, och senare Green Cargo under perioden 1980–2003

Källa: Green Cargo.

Den mycket dramatiska minskningen av antalet vagnar beror delvis på att gamla vagnar som inte längre användes under en period ställdes i malpåse i stället för att skrotas. Vid uppdelningen mellan SJ och Banverket blev ansvaret för vagnarna tydligare, och dessa började skrotas ut i takt med att de blev överflödiga i den effektiviserade produktionen.

Den samlade utvecklingen av antal anställda, vagnar och utfört transportarbetet inom SJ:s godsdivision, och senare Green Cargo, framgår av nedanstående figur.

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Figur 7.9 Antal sysselsatta, vagnar och utfört transportarbetet mätt i nettotonkilometer 1989–2003 1989 = 100

Källa: Green Cargo.

Figur 7.9 visar att den sammantagna produktivitetsutvecklingen för produktionen av godstransporter varit mycket gynnsam under perioden. Ökat transportarbete har utförts med hjälp av betydligt mindre insats av produktionsresurser i form av arbetskraft och vagnar.

Produktiviteten i banhållningen

Hur väl tillhandahållandet av infrastruktur fungerar kan bland annat mätas i punktlighet, dvs. hur stor andel av tågen som ankommer till sin slutstation med högst 5 minuters försening jämfört med tidtabellen.

Förseningar beror dock inte enbart på störningar i tillhandahållandet av infrastrukturen utan uppstår också till följd av händelser hos operatörerna och i trafikledningen. Av nedanstående figur framgår antalet tågstörningstimmar 2003 uppdelade på orsaker.

0 20 40 60 80 100 120

89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Nettotonkm

Sysselsatta

Vagnar

Figur 7.10 Tågförseningar mätt i störningstimmar uppdelat på orsaker 2003

Källa: Banverkets årsredovisning 2003.

Punkligheten uppgick 2003 till 93 procent för persontrafiken och till 76 procent för godstrafiken, vilket innebär en förbättring jämfört med tidigare år. Förbättringarna kan främst kopplas till trafikoperatörerna och i någon mån till Banverkets planering av arbeten på banan.

Tågförseningar och punktlighet påverkas även av graden av kapacitetsutnyttjande. Ökad trafikvolym och ökat kapacitetsutnyttjande medför ökad känslighet för tågstörningar. Begränsad tillgång till spårkapacitet innebär att de förseningar som uppstår lättare sprider sig till andra tåg i systemet, eftersom möjligheten att köra in förseningar minskar. Graden av kapacitetsutnyttjande på en bana är också beroende av blandningen av olika typer av trafik, fordonens prestanda, trafikstyrningssystemet och om det är enkel- eller dubbelspår på den aktuella banan.

Banverket har i sitt arbete med drift och underhåll valt att i första hand prioritera de trafikmässigt större banorna på bekostnad av det övriga järnvägsnätet. Resultatet av den ökade kostnaden för underhållet av dessa större banor är förbättrad komfort för passagerarna och färre hastighetsnedsättningar. Däremot har inte antalet tågstörningstimmar minskat. Mot bakgrund av att trafiken på den mest trafikerade delen av nätet har ökat från 123 miljoner tågkilometer 2001 till 127 miljoner tågkilometer 2003 gör Banverket dock

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

P lanerade

ar bet en

T raf ik ledni ng

O per a törer

F ordon

In fras truk tu r

Ö v ri gt

den samlade bedömningen att effektiviteten i underhållet har ökat under perioden.

Den samlade utvecklingen av de parametrar som beskrivits ovan framgår av nedanstående figur. Underhållskostnaden avser utvecklingen på de mest trafikerade linjerna. Med punktlighet avses andelen tåg som ankommit till slutstation med högst 5 minuters försening jämfört med tidtabellen.

Figur 7.11 Utvecklingen av trafikvolym, tågförseningstimmar, punktlighet och underhållskostnaden per spårmeter under perioden 1997–2003 Index 1997 = 100

Källa: Banverket.

Produktivitetsutvecklingen i ett internationellt perspektiv

Trafik

Center for Economic Policy Research (CEPR 2004) har genomfört en jämförande studie om liberaliseringens påverkan på effektiviteten hos de europeiska järnvägsbolagen. För att jämföra de olika ländernas utveckling har man ställt data om utvecklingen av trafikarbete, längd på bannätet och antal anställda i relation till graden av liberalisering. Utvecklingen i de större järnvägsländerna i Europa, mätt i bannätets längd, under perioden 1988–2000 framgår av figuren nedan.

60 80 100 120 140 160 180

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Trafikvolym

Tågförseningar

Punktlighet

Underhåll

Figur 7.12 Produktivitetsjämförelse för den totala järnvägstrafiken i ett antal länder under perioden 1988–2000

Källa: CEPR 2004.

Det land som enligt de givna kriterierna ovan haft den bästa högsta produktiviteten ett givet år har åsatts det högsta värdet, och de övriga länderna har därefter rangordnats i relation till detta land. Från att 1988 ha intagit bottenpositionen har Sverige avancerat och bedömdes 2000 ha den högsta produktiviteten bland de här jämförda länderna.

I rapporten dras slutsatsen att den liberalisering som genomförts i Europa har påverkat effektiviteten inom järnvägssektorn positivt; allt annat lika hade produktivitetsutvecklingen varit lägre utan de genomförda reformerna. Allmänt sett har mindre länder, mätt i järnvägsnätets längd, dock haft en gynnsammare utveckling av produktiviteten. Länder som har genomfört liberaliseringen stegvis har i allmänhet haft en mer positiv utveckling än de länder som valt att genomföra en mer genomgripande reform vid ett och samma tillfälle.

Banhållning

För att studera effektiviteten inom banhållningen har den internationella järnvägsunionen(UIC) låtit genomföra en jämförande kostnadsstudie i 15 europeiska länder (UIC 2002).

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Frankrike Tyskland

Italien

Spanien

Sverige

Av nedanstående figur framgår kostnaden i euro för drift, underhåll och reinvesteringar i det totala järnvägsnätet i förhållande till utfört transportarbete. Länderna är i studien avidentifierade och Sverige är nummer 2 i serien.

Figur 7.13 Drift, underhåll och reinvesteringar i förhållande till utfört transportarbete Euro per transportenhet. Sverige = 2

Källa: UIC Infrastructure Commission 2002.

Järnvägsunionen konstaterar att kostnaderna för att vidmakthålla järnvägsnätet varierar stort mellan de olika länderna, och att det i vissa länder finns utrymme för betydande kostnadssänkningar. Sett som ett europeiskt genomsnitt har kostnadsbesparingarna varit blygsamma de senaste åren. Sveriges kostnad per transportenhet uppgår till 15,4 euro, vilket kan jämföras med det europeiska snittet på 33,9 euro.

7.4.4. Resultat och utvärdering av upphandlingar

Konkurrensen på den svenska järnvägsmarknaden för persontrafik består, som tidigare nämnts, av konkurrens i de upphandlingar som genomförs av Rikstrafiken och trafikhuvudmännen.

0 20 40 60 80 100 120

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

När staten för första gången upphandlade olönsam interregional tågtrafik i konkurrens inför trafikåret 1993

9

minskade kostnaden

realt med 21 procent jämfört med kostnaden för motsvarande trafik året innan. SJ vann denna upphandlingsuppgång, och också de påföljande, men kostnadsutvecklingen för trafiken var måttlig fram till 1999 då BSM Järnväg och Tågkompaniet vann varsin linje. I samband med denna upphandling minskade kostnaden för den upphandlade trafiken med 28 procent (Alexandersson 2000).

Rikstrafikens upphandlingar sker oftast genom s.k. nettoavtal, vilket innebär att intäkterna från trafiken tillfaller operatören och att ersättningen från Rikstrafiken avser ett belopp som ska täcka skillnaden mellan förväntade intäkter och kostnader. Taxorna i denna trafik är kommersiella i den meningen att de ligger på samma nivå som taxorna i motsvarande interregionala trafik i SJ:s regi och inte är direkt subventionerade.

Antalet upphandlade järnvägsresor och Rikstrafikens kostnad per resa i löpande priser under perioden 2000–2003 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.8 Antal upphandlade resor och kostnad per resa (löpande priser) i den av Rikstrafiken upphandlade järnvägstrafiken under perioden 2001–2003

2000 2001 2002 2003

Antal resor, tusental

7 200 ingen uppgift

8 131 12 722

Kostnad/resa i genomsnitt, kronor

39 ingen uppgift

43 35

Källa: Rikstrafiken.

Vid trafikhuvudmännens upphandlingar av järnvägstrafik bestämmer huvudmannen trafikens omfattning, tidtabell och biljettpris samt tillhandahåller fordon. Biljettintäkterna tillfaller i regel huvudmannen och operatören ersätts med en klumpsumma genom s.k. bruttoavtal. Taxorna i trafikhuvudmannatrafiken är ofta subventionerade.

Någon heltäckande sammanställning av effekten av upphandlingarna på kostnaden för trafiken har inte gjorts men Alexandersson (2000) säger att tillgängliga exempel visar på kostnadssänk-

9

Upphandlingen sköttes initialt av Kommittén för statens köp av olönsam persontrafik och

från och med 1996 av Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, som administrativt var inordnad i Banverket. Från och med 2000 sköts upphandlingen av Rikstrafiken.

ningar på 20 procent när anbudsupphandling infördes. Inträdet av nya operatörer har dessutom lett till innovativa och positiva förändringar vad gäller bland annat metoder för underhåll.

I nedanstående tabell framgår resultatet av ett antal upphandlingar både av regional trafik och av den interregionala trafik som staten upphandlat.

Tabell 7.9 Resultat av upphandlingar av regional och interregional trafik

Sträcka Period Entreprenör Kostnadsförändring

Småland/Halland 1990–1993 BK Tåg

-21 %

Småland/Halland 1994–1997 SJ

-25 %

Småland/Halland 1998–2002 BSM

Liten ökning

Ystad–Simrishamn 1998–1999 Sydtåg

-18 %

Ystad–Simrishamn 2000–2007 BK Tåg

-10 %

Stockholm 2000–2005 Citypendeln -32 % Statens upphandling 1993–1994 SJ -21 % Statens upphandling 1994–1999 SJ, Sydvästen +-0 Statens upphandling 2000 BSM, Tågkompaniet -28 % Källor: Banverket och Alexandersson (2000).

Alexandersson och Hultén (2003) har i en artikel diskuterat utvecklingen vid upphandling på den svenska järnvägsmarknaden. De senaste åren har ett antal mycket låga anbud uppmärksammats och detta har lett till en debatt om negativa effekter av upphandling i konkurrens. Författarnas slutsats är att de upphandlande enheterna behöver metoder för att upptäcka anbud som kan anses vara orimligt låga.

Låga anbud kan förvisso vara följden av en sund priskonkurrens och effektiva företag, men anledningar som t.ex. prisdumpning för att slå ut konkurrenter eller slarv och okunnighet om marknaden, kan också ligga bakom låga anbud. Aggressiv prissättning kan dessutom vara en signal till nya företag att inte träda in på marknaden.

Anbud som leder till dålig lönsamhet innebär enligt Alexandersson och Hultén en risk att leverantören inte kommer att leva upp till sina åtaganden. Detta kan in sin tur leda till stora problem på marknaden och att potentiella framtida leverantörer lämnar marknaden till skada för framtida effektivitet inom branschen.

7.4.5. Företagsekonomisk utveckling

Utredningen har inte haft tillgång till någon samlad statistik över den företagsekonomiska utvecklingen inom hela järnvägssektorn. Nedan redovisas utvecklingen för affärsverket SJ samt för SJ AB och Green Cargo AB.

Affärsverket SJ:s företagsekonomiska utveckling

Affärsverket SJ som bedrev både gods- och persontrafik, förvaltade fastigheter och bedrev underhåll redovisade positiva resultat efter skatt under perioden 1990–2000, med undantag för 1997 och 1998 då förlusten efter finansiella poster uppgick till 1 miljard kronor respektive 200 miljoner kronor. Det sammantagna positiva resultatet under perioden uppgick till knappt 1,1 miljarder kronor i nominella termer.

Det redovisade resultatet har dock påverkats genom att SJ skapade finansiellt utrymme genom utförsäljningar av verksamheter i enlighet med statens direktiv om koncentration till kärnverksamheten och genom transaktioner med finansiell leasing.

Totalt innebär ovanstående, med beaktande av extraordinära intäkter, att det redovisade positiva resultatet på 1,1 miljard under 10-årsperioden motsvarade en förlust i rörelsen på mellan 4 och 5 miljarder kronor.

SJ AB:s företagsekonomiska utveckling

Under perioden efter bildandet av SJ AB har bolaget haft följande ekonomiska utveckling.

Tabell 7.10 Nyckeltal för SJ AB under perioden 2001–2003

Nyckeltal 2001 2002 2003 Rörelsens intäkter, mkr 5 546 5 711 5 825 Rörelseresultat, mkr 228 -707 174 Resultat efter finansiella poster, mkr -49 -994 -101 Årsanställda 3 478 3 568 3 476 Källa: SJ AB:s årsredovisningar 2001–2003.

För de tre första kvartalen 2004 redovisade bolaget ett positivt resultat efter finansiella poster på 89 miljoner kronor.

Styrelsen i SJ AB tvingades i december 2002 att upprätta en kontrollbalansräkning för företaget till följd av att det egna kapitalet understeg hälften av det registrerade aktiekapitalet.

Efter förslag från regeringen (prop. 2002/03:86) beslutade dock riksdagen våren 2003 att tilldela bolaget ett kapitaltillskott på 1,8 miljarder kronor samt att bevilja bolaget en låneram i Riksgäldskontoret på 2 miljarder kronor för att stärka bolagets finansiella ställning.

De ekonomiska problemen hänförde sig enligt propositionen främst till förlustbringande trafikavtal, värdering av rullande materiel, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande materiel.

Riksdagens revisorer har i en förstudie (2002/03:15) behandlat frågan om bolagiseringen av SJ. Revisorerna konstaterar att revisorerna i det tidigare affärsverket SJ, men även i SJ AB, under flera år kritiserat hanteringen av trafikavtal. Mot denna bakgrund, och det faktum att avtalen i stor utsträckning påverkar SJ:s resultat, påpekar Riksdagens revisorer att avtalen inte analyserats tillräckligt i samband med bolagiseringen. Revisorerna påpekade också att de förlustavtal som ingåtts av affärsverket motverkar den konkurrens på järnvägsmarknaden som riksdagen fattat beslut om, och att det också var dessa avtal som i hög grad bidrog till SJ:s allvarliga ekonomiska problem.

SJ AB ingick 2001 ett avtal med Rikstrafiken som innebär ett ensidigt åtagande från bolagets sida att trafikera ett tiotal sträckor på det interregionala järnvägsnätet där bolaget har monopol. Avtalet löper mellan 2002 och 2010. Den utvärdering av avtalet som regeringen gjorde i samband med kapitaltillskottet visade att två av sträckorna var olönsamma och att resultatet inte beräknades kunna vändas till vinst under avtalsperioden. I propositionen sägs att SJ AB ska lämna dessa olönsamma linjer till staten för en bedömning om eventuella upphandling. Någon sådant överlämnande av de två linjerna har ännu inte skett.

Prognos över framtida företagsekonomisk lönsamhet inom långväga persontrafik

SIKA genomförde på uppdrag av Järnvägsutredningen en studie 2003, där man kalkylerade och prognostiserade järnvägens företagsekonomiska utveckling fram till 2010.

Syftet med studien var att kartlägga vilken trafik som kan bedrivas och vara lönsam ur ett företagsekonomiskt perspektiv, dvs. där trafikens kostnader täcks av biljettintäkterna.

De antaganden som studien bygger på om tänkt trafikering har gjorts av Banverket med underlag från SJ och trafikhuvudmännen. Analysen bygger vidare på prognoser över resandets utveckling, som i sin tur grundar sig på antaganden om bland annat demografi, tillväxt och transportpolitik. Samtliga antaganden rymmer dock betydande osäkerheter, och det bör noteras att kostnaderna för trafiken i modellen baseras på kostnadsläget hos befintliga operatörerna.

Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk görs utifrån hur väl stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät.

SIKA:s prognos omfattar de tio mest trafikerade stråken för långväga järnvägstrafik. Resultatet visar att det under studiens basår, 1997, endast var ett av stråken, sträckan Stockholm–Göteborg, som uppvisade företagsekonomisk lönsamhet. Beräkningarna i modellen har stämts av och kalibrerats mot det verkliga utfallet inom affärsverket SJ, och de bekräftar bilden av att dagens persontrafik på järnväg bedrivs med underskott.

I prognosen fram till 2010 beräknas förutsättningarna för att bedriva persontrafik på järnväg att förbättras; resandet antas öka och kostnaderna per producerad enhet förväntas minska. Biljettpriserna på buss och tåg samt bensinpriset antas dock vara realt oförändrade jämfört med studiens basår. Samtidigt antas en väsentlig utbyggnad av infrastrukturen i enlighet med beslutade planer.

Resultaten visar en fortsatt dålig lönsamhet för de flesta av de studerade stråken. Tre linjer visar dock lönsamhet 2010: Stockholm– Göteborg, Stockholm–Malmö och Stockholm–Sundsvall. Eftersom dessa tre stråk står för två tredjedelar av persontransportarbetet på de analyserade stråken blir det sammanräknade nettoresultatet för samtliga tio stråk ändå positivt i prognosen för 2010. Av trafiken på

de tre lönsamma linjerna utgörs 90–97 procent av långväga resor (resor över tio mil).

Av sin analys drar SIKA slutsatsen att förutsättningarna för att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är mycket osäkra. Även om trafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnadseffektivt än i dag, och om efterfrågan dessutom ökar, är det, enligt SIKA, inte självklart att järnvägstrafiken i framtiden kommer att gynnas på det sätt som görs i dag, vad gäller avgifter för nyttjande av infrastrukturen.

Green Cargos företagsekonomiska utveckling

Av nedanstående tabell framgår ett antal nyckeltal för Green Cargo under den period som företaget har varit verksamt (2001–2003).

Tabell 7.11 Nyckeltal för Green Cargo under perioden 2001–2003

Nyckeltal 2001 2002 2003 Rörelsens intäkter, mkr 6 309 6 170 6 192 Rörelseresultat, mkr -20 -116 -2 Resultat efter finansiella poster, mkr -76 -195 -88 Årsanställda 3 902 3 614 3 512 Källa: Green Cargos årsredovisningar 2001–2003

För de tre första kvartalen 2004 redovisade bolaget ett positivt resultat efter finansiella poster på 26 miljoner kronor.

Regeringen konstaterade våren 2004 i en proposition (prop. 2003/ 04:127) till riksdagen att verksamheten i Green Cargo fortfarande uppvisar ett negativt resultat, trots ett omfattande rationaliseringsarbete. Regeringen har därför fått riksdagens godkännande att, efter närmare prövning och omstrukturering av företaget, antingen ge ett statligt kapitaltillskott eller avyttra hela eller delar av aktieinnehavet i bolaget.

7.4.6. Utveckling för de sysselsatta

Antalet sysselsatta inom järnvägssektorn har minskat från 15 800 1991 till 8 900 år 2002, vilket innebär en minskning med 43 procent. I figuren nedan framgår utvecklingen av antalet sysselsatta

inom järnvässektorn som andel av antalet sysselsatta i näringslivet totalt under åren 1986 till 1999. Den stora minskningen mellan 1989 och 1991 beror på att de personer som då gick över till Banverket inte längre ingår i statistiken. Uppdelningen mellan trafikering och infrastrukturhållning innebär att samtliga sysselsättningssiffror för sektorn rymmer osäkerheter.

Antalet kvinnor har varit relativt konstant över perioden, vilket innebär att andelen kvinnor av den totalt sett minskande personalen har ökat. År 2002 uppgick andelen kvinnor till 27 procent.

Figur 7.14 Andelen av de sysselsatta i näringslivet som är sysselsatta i järnvägssektorn 1986–1999

Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Andelen anställda i åldern 25–44 år var under perioden hög i förhållande till motsvarande grupp inom näringslivet, medan andelen unga (personer under 25 år) var lägre än inom näringslivet. Andelen äldre inom sektorn har ökat kraftigt sedan 1996, och 2002 hade järnvägssektorn 10 procentenheter fler anställda över 45 år än näringslivet i stort.

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1 1,2

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur 7.15 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i järnvägssektorn och näringslivet Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Andelen sysselsatta i skogslänen är inom järnvägssektorn, som framgår av figuren ovan, betydligt högre än näringslivet i stort. Andelen sysselsatta inom storstadslänen inom sektorn är däremot lägre än motsvarande sysselsättning inom näringslivet, och denna andel inom järnvägssektorn har minskat kraftigt sedan 1995.

Figur 7.16 Skillnaden i sysselsättningsandel mellan järnvägssektorn och näringslivet i olika typer av län Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

-12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

<25 år 25-44 år 45 år-

-6 -4 -2

0 2 4 6

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Storstadslän

Skogslän Övriga län

Figur 7.17 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i järnvägssektorn och näringslivet Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Andelen anställda med gymnasial utbildning är högre inom järnvägssektorn än inom näringslivet i stort, samtidigt som andelen med en eftergymnasial utbildning som är längre än 3 år ligger under andelen i näringslivet. Andelen anställda med den högre utbildningsnivån har minskat kontinuerligt under hela perioden och var 8 procentenheter lägre än i näringslivet i stort 2003.

De sysselsattas arbetsinkomster

Utredningen har haft tillgång till den årliga arbetsinkomsten per sysselsatt. Hänsyn har därför inte tagits till arbetstidens längd eller i vilken utsträckning inkomsterna kommer från arbete i andra sektorer.

-10

-5

0 5 10 15

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förgymn. Gymn. Eftergymn. 2 år Eftergymn. =>3 år

Figur 7.18 Medelinkomst för de sysselsatta inom järnvägssektorn i förhållande till näringslivet Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Som framgår av figuren har de sysselsattas medelinkomster inom järnvägssektorn, i förhållande till motsvarande inkomster inom näringslivet i stort, minskat under perioden.

Sjukskrivningar

Regelutredningen har endast haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, vilket innebär att endast sjukskrivningar som är längre än två veckor finns med. Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figuren nedan har utvecklingen av sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten varit ungefär densamma i järnvägssektorn som i näringslivet under perioden 1990–2000.

0 20 40 60 80 100 120 140

89 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Figur 7.19 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig arbetsinkomst för sysselsatta inom järnvägssektorn respektive näringslivet Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

7.4.7. Utveckling för kunderna

Prisutveckling – persontrafik

Prisutvecklingen för persontrafik på järnväg exklusive moms under perioden 1980–2003 framgår av nedanstående figur.

Det bör noteras att såväl upphandlad trafik som den interregionala trafik som SJ bedriver med ensamrätt ingår i statistiken. Stora delar av prismåttet avser således trafik som inte är utsatt för konkurrens.

0 1 2 3 4 5 6 7

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Järnvägssektorn Näringslivet

Figur 7.20 Prisutveckling för persontransporter med järnväg exklusive moms och utvecklingen av nettoprisindex (NPI) under perioden 1980– 2004 Index 1980 = 100

*januari-oktober Källa: SCB 6303.

I januari 1991 infördes en moms på 25 procent på inrikes kollektivresor. Momsnivån har därefter justerats vid ett antal tillfällen och är numera 6 procent (från och med januari 2001).

Enligt SCB:s index ökade biljettpriserna för järnvägstrafik inklusive moms med 73 procent under perioden 1990–2003, vilket kan jämföras med utvecklingen av konsumentprisindex (KPI) som under samma period var 34 procent. Ökningen av priserna exklusive moms uppgick under samma period till 63 procent, medan ökningen av NPI uppgick till 23 procent.

Järnvägsgruppen vid KTH (2003b) har på uppdrag av Banverket beskrivit utvecklingen av utbud och priser på vissa järnvägslinjer i Sverige under perioden 1990–2003.

Järnvägsgruppen konstaterar att den utökade snabbtågstrafiken lett till kraftigt minskade restider och till ett ökat antal resmöjligheter. X2000-tågens priser ligger generellt sett högre än InterCitytågen, särskilt för resor i första klass. Prisdifferentieringen och andelen tjänsteresenärer med högre betalningsvilja har dessutom ökat under perioden, samtidigt som rabattmöjligheterna har blivit fler. Den ökade andelen resor med X2000-tåg förklarar enligt rapporten en stor del av prisökningen under perioden.

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Nominellt NPI Realt

Normalpriset för InterCity-biljetter exklusive moms har enligt rapporten varit relativt konstant under perioden; på vissa linjer har priset ökat något och på andra har det minskat något.

Av nedanstående tabell framgår den reala prisutvecklingen mellan 1990 och 2003 för tre olika produktkategorier av persontransporter på järnväg.

Tabell 7.12 Real prisutveckling (exklusive moms) för X2000, regionaltåg samt InterCity och nattåg under perioden 1990–2003 Procent

Produkt Real prisutveckling X2000 +30 % Regionaltåg +36 % InterCity och nattåg +6 % Källa: Banverket.

Enligt Järnvägsgruppen (2003b) kan delar av prisökningen under de senaste åren i den regionala trafik som drivs av trafikhuvudmännen förklaras av den ansträngda kommunala och regionala ekonomin under perioden, vilket i sin tur lett till höjda taxor och minskad subventionsgrad i denna trafik. Enligt Svenska Lokaltrafikföreningen (2002) har den genomsnittliga subventionsgraden för all trafikhuvudmannatrafik i Sverige minskat från 64 procent 1990 till 42 procent 2002. Det bör dock noteras att mätt i antal resor utgör järnvägstrafiken endast 10 procent av den totala trafiken och att subventionsgraden varierar både för olika typer av trafik och mellan de olika trafikhuvudmännen.

I Järnvägsgruppens rapport (2003b) dras slutsatsen att konkurrensen från den långväga busstrafiken är det som har haft störst betydelse under den studerade perioden för att hålla tillbaka prisutvecklingen på järnvägsresor. I två specifika fall med direkt priskonkurrens mellan buss och tåg konstateras en ökning av tågresandet. När konkurrenssituationen stabiliserat sig har det ökande resandet tillsammans med rationaliseringar lett till bättre lönsamhet för tågoperatörerna. De tillkommande tågresenärerna kom i dessa fall dock inte från buss utan från bil och från ett ökat resande på de aktuella sträckorna.

I nedanstående figur jämförs prisutvecklingen för biljetter på inrikesflyg, järnväg respektive bensinpris inklusive moms under peri-

oden januari 1980 – juli 2004. Flygpriset och bensinpriset har ökat ungefär lika mycket sedan 1980, cirka 40 procent, medan priset för en tågbiljett ökat med ungefär det dubbla.

Figur 7.21 Real prisutveckling för med tåg och inrikesflyg samt bensinpriset under perioden 1980 – 2004 Index 1980 = 100

Anm. Prisserierna är deflaterade med konsumentprisindex. *januari-juli Källa: SCB.

Prisutveckling – godstrafik

Av nedanstående figur framgår LKAB:s kostnader för järnvägstransporter under perioden 1991–2000.

Som tidigare nämnts fick LKAB egen trafikeringsrätt på Malmbanan 1992. De kontrakt som då tecknades med SJ och NSB innebar en kostnadssänkning för företaget med 230 miljoner kronor per år. År 1995 bildade LKAB ett eget trafikeringsföretag som tog över trafiken, och under 2000 uppgraderas delar av banan till 30 tons axeltryck, vilket innebär att det numera går att frakta mer malm i varje enhet.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

*

Inrikesflyg Järnväg Bensin

Figur 7.22 LKAB:s kostnader för järnvägstransporter under perioden 1991–2000 Kronor/ton, löpande priser

Källa: LKAB.

7.4.8. Utvecklingen av Forskning och utveckling (FoU)

Systemet för forskning och utveckling (FoU) inom järnvägssektorn har förändrats väsentligt från 1988 och framåt (Hultén 2003). Före liberaliseringen fanns ett litet antal stora företag som var aktiva inom forskning och utveckling. SJ hade t.ex. ett fast samarbete med Asea om elsystem och ellok och med Ericsson om signalsystem. Vidare samarbetade verket med Nohab om utveckling och tillverkning av lok. Detta kontinuerliga samarbete upphörde dock i och med uppdelningen mellan SJ och Banverket.

Efter uppdelningen har samarbetet inom forskning och utveckling blivit mer fragmenterat och bedrivs numera alltmer i projektform, dvs. avgränsat i tiden och med ett bestämt mål. Det första i raden av sådana projekt var det projekt om nya lokal- och regionaltåg som initierades av Transportforskningsberedningen (TFB) 1988.

Utvecklingskostnaden för de senaste svenskbyggda tågen (Öresundståget och regionaltåget Regina) är, enligt Hultén, lägre än motsvarande kostnader för att ta fram X2000, bland annat eftersom tiden för att ta fram nya tåg har varit betydligt kortare i de senaste

0 5 10 15 20 25 30 35 40

91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

projekten. Exempelvis har tågtillverkaren Bombardiers kostnader för forskning och utveckling under perioden efter uppdelningen mellan Banverket och SJ ökat med 600 procent. Detta förklaras av att fler tåg tas fram, att företaget är aktivt inom fler järnvägsverksamheter i dag, att forskningen är mer kundanpassad och att den tekniska kompetensen har höjts.

7.4.9. Internationella erfarenheter

EU i stort

Trots de tidigare beskrivna ambitionerna inom EU (se avsnitt 7.3.2) finns i dag inte någon enhetlig järnvägsmodell inom gemenskapen; många länder har endast delvis implementerat de direktiv som beslutats.

Det tyska järnvägsföretaget DBAG har låtit ta fram ett index som mäter graden av liberalisering av järnvägsmarknaderna i de olika medlemsstaterna. Den bedömda graden av liberalisering framgår av nedanstående tabell.

Tabell 7.13 Index över järnvägsmarknadens liberalisering 2004

–1 000

Land Index 2004 Belgien 461 Danmark 693 Finland 542 Frankrike 305 Grekland 162 Irland 149 Italien 688 Nederländerna 695 Portugal 668 Spanien 148 Storbritannien 781 Sverige 729 Tyskland 728 Österrike 579 Källa: IBM.

Enligt detta index är Storbritannien det land som har den mest liberaliserade järnvägmarknaden, tätt följt av Sverige och Tyskland. I vissa av medlemsstaterna, t.ex. Grekland och Spanien, är liberaliseringsgraden betydligt mycket lägre.

Storbritannien

I Storbritannien har järnvägsmarknaden omstrukturerats från grunden i och med att det nationella järnvägsföretaget British Rail privatiserades i mitten av 1990-talet. I samband med privatiseringen delades företaget upp i ett stort antal företag för trafik, infrastrukturunderhåll, fordonsförsörjning och underhåll av fordon. Syftet med uppdelningen var att skapa konkurrens inte bara i operatörsledet utan även på servicemarknaderna inom järnvägssystemet (SOU 2003: 104).

Den strategiska brittiska järnvägsmyndigheten (SRA) hanterar alla statens utgifter inom järnvägssektorn. SRA tecknar trafikavtal med operatörerna, reglerar priserna samt planerar och finansierar förbättringar i järnvägsnätet. SRA:s funktion har nyligen utretts och förslag har lagts om att föra över myndighetens uppgifter till det brittiska transportministeriet.

Infrastrukturen privatiserades 1996 i ett bolag, Railtrack, som också börsintroducerades. I oktober 2000 inträffade dock en mycket allvarlig järnvägsolycka i Hatfield som fått stora konsekvenser för hela den brittiska järnvägssektorn. Till följd av den olyckan, och till följd av mycket stora kostnadsökningar för eftersatt underhåll på delar av nätet, försattes bolaget i konkurs 2001. Verksamheten togs då över av Network Rail, vilket är ett bolag med statliga garantier där SRA är en av ägarna.

En av förutsättningarna för Network Rail är att eventuella vinster ska användas för att förbättra infrastrukturen. Förutom att sköta underhåll av och investeringarna i infrastrukturen äger Network Rail samtliga stationer och verkstäder. De senare anläggningarna hyrs och drivs som regel av operatörerna med undantag för de största stationerna.

En statlig regulator (Office of the Rail Regulator – ORR) reglerar Network Rail och beslutar bland annat om banavgifterna och avgifter för tillträde till verkstäder och stationer, utfärdar licenser för järnvägstrafik samt följer utvecklingen av konkurrensen på marknaden.

Den ledande principen vid liberaliseringen var att låta den privata sektorn sköta järnvägsdriften så långt som möjligt. Sektorn skulle ta investeringsbesluten, finansiera verksamheten samt stå för både risker och vinstmöjligheter. De första trafikavtalen innehöll därför få regleringar. Persontrafiken delades in i 25 tågoperatörsenheter som bolagiserades och såldes ut till privata intressenter genom att

de företag som vann ett trafikavtal förvärvade hela aktiekapitalet i det operatörsbolag som redan hade licenser och annat som behövdes för att bedriva den aktuella trafiken (Cohn 2003).

Enligt Cohn (2003) har operatörerna dock inte klarat att driva verksamheten enligt planerna och med lönsamhet. Till följd olyckan i Hatfield infördes hastighetsbegränsningar på hela nätet, och detta påverkade de flesta operatörer negativt. En överbelastad infrastruktur har också lett till punktlighetsproblem. Operatörerna uppvisade bristande lönsamhet, och SRA valde i detta läge att kompensera dessa för de förluster som uppstod.

I de nya trafikavtal som börjat gälla 2004 delas risken mellan SRA och operatörerna. SRA styr genom att fastställa tidtabeller och övervaka verksamheterna genom nyckeltal, samtidigt som man reglerar priserna. De konkurrensmedel som operatörerna förfogar över är främst servicenivån och tjänster före och efter resan. På vissa sträckor, t.ex. London–Brighton och London–Birmingham konkurrerar dock fler företag på spåret och sätter själva priserna.

I en utvärdering (Pollit och Smith 2001) konstateras att produktiviteten hos operatörerna har stigit avsevärt efter privatiseringen. Likaså har kvaliteten i de tjänster som operatörerna tillhandahåller förbättrats och resenärerna har gynnats genom lägre priser. Utvärderingen visar vidare att punktligheten förbättrades fram till 2000, men att problemen med överfulla tåg har ökat. Driftsstörningarna till följd av fel i infrastrukturen har också ökat. Trots den svåra olyckan i Hatfield visar statistiken att säkerheten i det brittiska järnvägsnätet ändå har legat på samma nivå efter liberaliseringen som före.

Järnvägsutredningen (SOU 2003:104) framhåller att den europiska fordonsförsörjningen gagnats av den brittiska modellen i och med att de bolag som bildades för ändamålet har vidgat sin verksamhet till att gälla även vissa andra länder inom EU.

Några andra europeiska länder

Frankrike har varit principiell motståndare till en liberalisering av järnvägen, men man har formellt delat upp verksamheten mellan trafik (SNCF) och banhållning (RFF). SNCF har även hand om den praktiska skötseln av infrastrukturen genom ett avtal mellan de båda parterna. SNCF har också ansvar för trafikledningen, samtidigt som man har fortsatt monopol på all trafik utom för den inter-

nationella godstrafiken, där EG-lagstiftningen tvingat fram en marknadsöppning.

Staten reglerar genom ett kontrakt med SNCF företagets trafikplikt, taxor och servicenivå och betalar en klumpsumma till företaget för detta.

Tyskland har liberaliserat stora delar av järnvägsmarknaden. Men genom att man tar ut mycket höga infrastrukturavgifter, och genom att det tyska järnvägsföretaget DB AG har behållit sin starka ställning, har den tyska politiken i princip verkat mot en liberalisering på europeisk nivå (SOU 2003:104).

Infrastrukturen sköts av ett separat dotterbolag inom DB-koncernen. Det är också detta bolag som sköter trafikledning och fördelar kapaciteten. Liberaliseringen har hittills haft begränsad effekt på den kommersiella persontrafikmarknaden. Det finns dock ett relativt stort antal privata operatörer som främst tillhandahåller godstrafik och den regionala trafik som är upphandlad av delstaterna.

I Danmark har staten tidigare haft ett avtal med det nationella järnvägsföretaget DSB om villkoren för trafikering, och DSB har i sin tur haft ett lagstadgat monopol för all järnvägstrafik. Under 2003 valde dock den danska staten att utlysa en anbudstävlan om sex linjer på Jylland, vilken vanns av det brittiska företaget Arriva. Upphandlingen ses som en försöksverksamhet som ska utvärderas under de sju år som avtalet löper. Staten ska därefter ta ställning till om fler delar av trafiken ska handlas upp. Tanken är dock att DSB även fortsatt ska sköta ett nät av de mest trafikerade banorna.

En utveckling liknande den i Danmark har även skett i Norge, där trafiken på banan mellan Gjövik och Oslo för närvarande är föremål för upphandling. Därefter finns planer att upphandla fler linjer.

USA

Den amerikanska järnvägsmarknaden började reformeras under 1970-talet. Bakgrunden var dålig lönsamhet och kraftigt fallande marknadsandelar för både gods- och persontrafik (Braeutigam 1993). Bolagen fick då ökad frihet när det gällde att sätta priser, sluta långsiktiga avtal och att lägga ner linjer.

Den verkliga liberaliseringen genomfördes i och med beslutet om Staggers Rail Act 1980. I och med detta beslut fick järnvägsbolagen

fritt sätta sina priser så länge dessa låg mellan 100 och 180 procent av den genomsnittliga rörliga kostnaden.

Efter liberaliseringen har järnvägsbolagens finanser stabiliserats och marknadsandelarna för godstrafik på järnväg har ökat kraftigt.

7.5. Tillsyn

Den nybildade Järnvägsstyrelsen utövar tillsyn över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen i Sverige. Styrelsen ska verka för säkerheten inom systemen och för en effektiv järnvägsmarknad med sund konkurrens. Vidare skall styrelsen verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Tillstånd att utföra och organisera järnvägstrafik, samt tillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur, utfärdas av styrelsen.

Styrelsen ska vidare, enligt sin instruktion, verka för säkerheten inom ovanstående system genom att bland annat utöva tillsyn enligt järnvägslagen och järnvägsförordningen.

I tillsynen enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen bland annat övervaka att:

  • avgifterna för utnyttjande av infrastruktur fastställs på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt
  • kapacitetstilldelningen av järnvägsinfrastruktur sker på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt
  • järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares ekonomiska redovisning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen.

Järnvägsstyrelsen ska övervaka att marknaderna för järnvägstjänster fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv och anmäla eventuella missförhållanden till Konkurrensverket.

7.6. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen på järnvägsmarknaden efter liberaliseringen och en bedömning av vilka effekter som liberaliseringen har haft.

Reformeringen av järnvägsmarknaden har genomförts stegvis och marknaden är i dag bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt, men för persontrafik har SJ ensamrätt för den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. Övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regional och lokal trafik).

7.6.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Under perioden 1990–2003 ökade biljettpriserna för järnvägstrafik exklusive moms realt med 32 procent, enligt SCB:s index. Den reala prisutveckling exklusive moms för X2000-trafiken var 30 procent och för den regionala trafiken 36 procent.

Transportarbetet har ökat i takt med den allmänna trafikutvecklingen; järnvägens marknadsandel har sjunkit något för godstrafiken medan den varit i stort sett konstant för persontrafiken.

Enlig NR har arbetsproduktiviteten inom järnvägssektorn stigit successivt under den senaste tioårsperioden. I början av perioden låg värdet betydligt under det för näringslivet i stort, men därefter har det stigit till en nivå som 2000 låg strax över näringslivet. Nivån ska dock tolkas med försiktighet, eftersom det råder viss osäkerhet kring avgränsningen av antalet sysselsatta inom sektorn.

Även andra produktivitetsmått, t.ex. antal producerade tågkilometer per anställd, tyder på en ökad produktivitet inom sektorn efter liberaliseringen.

De internationella produktivitetsstudier som utredningen haft tillgång till visar att den svenska järnvägssektorn hävdar sig väl vid en europeisk jämförelse och att utvecklingen varit positiv från 1988 och framåt. Samtidigt konstateras i den internationella studie som gäller banhållning att produktivitetsnivån historiskt sett varit låg och att det fortfarande finns en stor förbättringspotential i många länder (UIC 2002).

Antalet sysselsatta inom sektorn minskade mellan 1991 och 2002 med 43 procent. Medelinkomsten för de sysselsatta låg 15 procent-

enheter över motsvarande inkomst i näringslivet 1986, men nivån har under perioden successivt närmat sig näringslivets nivå.

Under samma period har andelen sysselsatta inom sektorn som är över 45 år stigit kraftigt, och andelen sysselsatta i storstadslänen har sjunkit.

I dag är cirka 25 företag verksamma på den svenska järnvägsmarknaden, vilket innebär att marknadskoncentrationen har minskat under perioden efter liberaliseringen. Det bör dock noteras att flera av aktörerna på godssidan verkar i samarbete med den dominerande aktören Green Cargo.

Operatörernas lönsamhet har varit låg under perioden, och de företagsekonomiska resultaten för de dominerande statliga aktörerna ligger mycket långt från de mål som staten satt upp för dessa verksamheter, i sin egenskap av ägare.

Tabell 7.14 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av utvecklingen på järnvägsmarknaden efter liberaliseringen

Utveckling Koncentrationsgrad Minskat Producerad volym Produktivitet

Ökat Ökat

Lönsamhet Oförändrat Sysselsättning Minskat Inkomster relativt näringslivet Minskat Priser relativt den allmänna prisutvecklingen

Ökat

Tillgänglighet Ökat

7.6.2. Liberaliseringens effekter

Ovan har utvecklingen inom järnvägssektorn under perioden efter liberaliseringen beskrivits. Nedan görs ett försök att beskriva vilka effekter liberaliseringen och den nya rollfördelningen har haft för utvecklingen på marknaden.

Regelutredningen anser att uppdelningen av det tidigare sammanhållna SJ i Banverket som sköter banhållningen och trafikföretag som sköter trafiken har haft en positiv inverkan på utvecklingen inom järnvägssektorn. Utredningen anser vidare att den produktivitetsutveckling som skett i viss utsträckning kan tillskrivas uppdelningen och den ökade rolltydligheten som blev följden av denna.

Även förekomsten av konkurrens vid upphandling av trafik har haft en positiv effekt på järnvägsmarknaden. Tillgänglig information visar på lägre kostnader för de upphandlande enheterna och att de tillkommande aktörerna på marknaden har bidragit till att utveckla och effektivisera trafiken.

Som redovisats ovan har priserna för järnvägsresor ökat betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Det bör dock noteras att såväl trafik som upphandlats i konkurrens som den trafik som SJ bedriver med ensamrätt ingår i prismåttet. Stora delar av prismåttet gäller därför trafik som inte är utsatt för konkurrens.

Prisökningarna kan till viss del förklaras av att snabbtågstrafiken med X2000 införts under perioden. Trafiken med X2000 är en ny produkt med kortare restid som delvis vänder sig till nya kundkategorier. På vissa sträckor konkurrerar man med flyget och prissättningen har då påverkats av detta. En ökad prisdifferentiering på det totala järnvägutbudet har också införts.

För den regionala trafiken kan prisökningen till en del tillskrivas det faktum att trafikhuvudmännens subventioner av priserna har minskat. Till följd av en ansträngd regional ekonomi har vissa trafikhuvudmän under senare år valt att höja biljettpriserna och minska subventionsgraden i den upphandlade trafiken.

Ett generellt problem inom sektorn är den mycket svaga företagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna. Detta gäller både för de dominerande företagen och för de nya aktörerna på marknaden. Den svaga lönsamheten, som även återfinns i övriga Europa, är enligt utredningen en mycket viktig erfarenhet från tiden efter liberaliseringen. Den svaga lönsamheten fanns visserligen redan före liberaliseringen men den nya rollfördelningen inom sektorn och sättet att styra de statliga operatörerna bygger på ett antagande om att intjänandeförmågan hos operatörerna ligger i nivå med övriga aktörer på transportmarknaden.

7.6.3. Utvärdering av liberaliseringsprocessen

Reformeringsprocessen inom järnvägssektorn har, som nämnts ovan, genomförs stegvis och under en förhållandevis utsträckt tidsperiod.

Det stegvisa genomförandet av liberaliseringen har varit en nackdel när det gäller tillgången till s.k. gemensamma funktioner inom sektorn. Affärsverket SJ hade till exempel länge kvar ägande och

kontroll över stationer och terminaler trots att marknaden öppnats för nya aktörer. Likaså låg beslut om kapacitetstilldelning och den operativa trafikledningen under en tid kvar hos SJ. Detta har förmodligen missgynnat eller avskräckt nytillkommande aktörer på marknaden. Vissa underhålls- och servicefunktioner låg också inledningsvis kvar hos de dominerande aktörerna, vilket lett till en bristande konkurrens på marknaden för servicetjänster inom sektorn.

7.6.4. Måluppfyllelse

Statskontoret (2004) menar att det är svårt att i efterhand utläsa statsmakternas mål och motiv för reformeringen av järnvägsmarknaden. Målen för liberaliseringen har uttryckts i termer av valfrihet och konkurrens, men det har enligt Statskontoret inte klart framgått att denna valfrihet och konkurrens måste finnas inom järnvägssektorn. Andra transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att tillgodose olika transportbehov.

Olika motiv – som att lösa järnvägsmarknadens lönsamhetsproblem, åstadkomma en bättre kundanpassning samt effektivisera teknikutvecklingen – har enligt Statskontoret nämnts från statsmakternas sida.

Besluten att skilja trafik och infrastruktur åt, och trafikhuvudmannareformen som gjorde det möjligt för den regionala nivån att upphandla trafik i konkurrens, genomfördes enligt Statskontoret av lönsamhets- och finansieringsskäl – inte utifrån en vilja att utsätta marknaden för konkurrens.

Eftersom målen för liberaliseringen framstår som otydliga är det också svårt att uttala sig om graden av måluppfyllelse. För den trafik som upphandlas i konkurrens är det dock klart att det nya regelverket lett till kostnadsbesparingar för de offentliga aktörerna.

7.7. Behovet av regelförändringar

7.7.1. Utgångspunkter

Regelutredningen har under arbetets gång gjort ett antal iakttagelser inom järnvägssektorn som vi anser bör uppmärksammas inom ramen för den framtida järnvägspolitiken.

En sådan grundläggande iakttagelse är den låga företagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna – både för de dominerande aktörerna och för de mindre företagen på marknaden. Utifrån det faktiska utfallet av lönsamheten under den studerade perioden kan också ändamålsenligheten i sättet att styra SJ, dvs. enbart utifrån finansiella mål, enligt vår mening ifrågasättas.

Som nämnts ovan gör Regelutredningen bedömningen att uppdelningen mellan Banverket och järnvägsoperatörerna varit gynnsam för sektorn. Det finns dock ett antal frågor kring rollfördelningen inom sektorn som är värda att notera. Vi diskuterar i avsnitt 7.7.2 infrastrukturplaneringen och hur ekonomiska incitament kan förbättra punktlighet och framkomlighet i trafiken.

Inträdet av fler operatörer på persontrafikmarknaden har också varit gynnsam men har fört med sig att t.ex. biljettinköp och information om resmöjligheter har fördelats på fler aktörer vilket är negativt ur ett kundperspektiv. Rikstrafiken arbetar dock tillsammans med aktörerna på marknaden för att förbättra dessa funktioner.

En harmoniserad och effektiviserad järnvägssektor i Europa är en grundläggande förutsättning för att framför allt den svenska godstrafiken på järnväg ska ha möjlighet att utvecklas. Det är därför mycket viktigt att de beslut om liberalisering och harmonisering som redan fattats inom EU nu genomförs fullt ut i de enskilda medlemsländerna.

7.7.2. Förslag

SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik

Regelutredningens förslag

  • SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och kopplas till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken.

SJ har allt sedan 1988 haft ensamrätt till den persontrafik som företaget anser vara företagsekonomiskt lönsam.

Utredningen gör bedömningen att de nätverkseffekter vid långväga persontransporter med järnväg som diskuterats i avsnitt 7.1 kan vara av en sådan omfattning att de motiverar det nuvarande regelverket och SJ:s ensamrätt. Denna uppfattning stärks av det faktum att det i stort sett inte finns några internationella exempel där flera bolag tillåts konkurrera på spåret, dvs. på samma sträcka. Den konkurrens som finns internationellt sett är i stället organiserad som konkurrens om spåret genom olika typer av upphandling. Utvecklingen inom EU kommer, såvitt vi kan bedöma, att leda till en fortsatt liberalisering av persontransporterna på järnväg. Genom att följa denna utveckling kommer den svenska marknaden successivt att få ett mer liberaliserat och inom EU harmoniserat regelverk. Konkurrensen från andra trafikslag är i dag betydande, vilket bidrar till en förhållandevis väl fungerande marknad för långväga persontransporter.

Dagens svenska regelverk, där det är SJ självt som definierar sitt trafikåtagande och där statsmakterna inte ställer några krav på trafiken eller på särredovisning av lönsam och olönsam trafik, är dock inte tillfredsställande.

SJ:s åtagande bör enligt vår mening preciseras, och ensamrätten bör kopplas till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken. I den mån det kommande införlivandet av det s.k. transparensdirektivet (2000/52/EG) i svensk lag inte kommer att leda till en tydligare särredovisning av konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet inom bolaget bör staten som ägare av SJ ställa sådana krav.

Som tidigare nämnts anser utredningen att den ökade konkurrensen vid upphandling av olönsam trafik har haft en gynnsam effekt på marknaden. Staten bör verka för att SJ inte agerar på ett sätt som hämmar konkurrensen vid upphandling av sådan trafik.

Rollfördelning och samspel inom sektorn

Regelutredningens förslag

  • Beslut om infrastrukturinvesteringar bör tydligare kopplas till den samhällsekonomiska nyttan. Kopplingen mellan investeringar och trafik bör stärkas.

Vi har i avsnitt 7.4.1 redogjort för infrastrukturplaneringen inom järnvägssektorn och konstaterat att den samhällsekonomiska lönsamheten i de aktuella järnvägsprojekten är förhållandevis låg. Historiskt sett avsätts i dag betydande belopp till järnvägsinvesteringar, och riksdag och regering har valt att utifrån politiska utgångspunkter peka ut ett antal stora järnvägsprojekt som ska genomföras. Regelutredningen anser att beslut om infrastrukturinvesteringar tydligare än i dag bör kopplas till den samhällsekonomiska nyttan och till de framtida transportbehov som kan förutses i olika delar av landet. Den samhällsekonomiska effektiviteten i det framtida järnvägstransportsystemet bör vara vägledande för besluten.

Kopplingen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen mellan investeringar och framtida trafik på den aktuella banan bör också stärkas väsentligt. Vid investeringar i nya banor, där trafiken inte förväntas kunna bära sig med hjälp av de biljettintäkter som trafiken genererar, bör den framtida finansieringen av trafiken vara en del av beslutsunderlaget redan vid investeringsplaneringen.

Ekonomiska incitament

Regelutredningens förslag

  • Ekonomiska incitament bör ingå i det avtal som tecknas mellan

Banverket och operatörerna.

För att trafikera statens spåranläggningar krävs att ett avtal tecknas mellan operatören och Banverket. Utöver detta avtal kan operatörerna frivilligt välja att träffa s.k. incitamentsavtal med Banverket. I ett sådant avtal regleras ansvar vid störningar i trafiken. Uppföljningen av bland annat punktlighet och användandet av ekonomiska incitament i avtalen mellan banhållare och operatör bör enligt vår uppfattning öka. Banverket arbetar för närvarande med att i samverkan med operatörerna förbättra punktligheten för vissa prioriterade tåg. Genom att på detta sätt tillämpa ett stråktänkande och

genom att orsakerna till förseningar aktivare följs upp kan effektiviteten förbättras i både banhållning och trafik, samtidigt som störningarna i järnvägssystemet kan minska.

8. Postmarknaden

Detta kapitel inleds i avsnitt 8.1 med en beskrivning av vad som karaktäriserar postmarknaden. Där diskuteras huruvida denna marknad är ett naturligt monopol samt huruvida det finns förutsättningar för att tillhandahålla en allmän postservice till enhetliga priser på en konkurrensutsatt marknad. Därefter följer avsnitt 8.2 där vi beskriver brevmarknaden före liberaliseringen och avsnitt 8.3 rörande liberaliseringsprocessen. I avsnitt 8.4 presenteras brevmarknaden efter liberaliseringen ur en rad perspektiv, bland annat ur konsument- och producentperspektiv. Tillsynsmyndigheternas rollfördelning på postmarknaden redovisas i avsnitt 8.5. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (avsnitt 8.6) och och ett avsnitt om behovet av regelförändringar (avsnitt 8.7).

8.1. Vad karaktäriserar marknaden?

På postmarknaden produceras tjänsten distribution av försändelser. Produktionen av försändelser tillhör inte postmarknaden men gränsdragningen kan dock vara svår, eftersom exempelvis en del avsändare sorterar sina försändelser vid produktionen. Producenten på postmarknaden är den som distribuerar brev, och kunden är den som betalar för distributionen, vanligtvis avsändaren.

I den snävaste definitionen av postmarknaden innefattas endast regelbunden distribution av brev, medan en vidare definition även kan innefatta distribution av tidningar, oadresserad reklam och paket samt budtjänster. Denna utredning berör dock främst brevmarknaden, dvs. det som enligt postlagen innebär regelbunden distribution av brev med en vikt under 2 kg, eftersom det var denna del av postmarknaden som liberaliserades under 1990-talet. Tillträdet till marknaden för utdelning av såväl paket och tidningar som oadresserad reklam har inte varit begränsad i Sverige, och det

har funnits konkurrenter till Posten

1

på dessa områden under en

lång period.

På brevmarknaden produceras en rad olika produkter som i varierande grad är substituerbara gentemot varandra – exempelvis stiger priset på ett brev, ju mer det väger. En annan tydlig skiljelinje är den tidsrymd inom vilken ett brev ska vara levererat.

Priset på ett brev varierar främst med vilken volym som skickas på samma gång och i vilken utsträckning breven är försorterade. Om kunden ska sända många brev på en gång är s.k. sändningar billigast, där försorterade sändningar ofta benämns som industriell post. Det krävs dock en viss mängd brev, antalet varierar mellan olika företag, för att avsändaren ska få ett lägre pris; enligt Postens regler krävs minst 5 000 sorterade eller 500 icke sorterade ekonomibrev för att breven ska klassificeras som en sändning.

De brevkunder som sänder relativt stora mängder brev, men som inte sänder dem på en gång, kan få vissa rabatter från Posten. Ett alternativ är att köpa eller hyra en frankeringsmaskin av Posten, ett annat är att köpa förfrankerade försändelser, och ytterligare ett alternativ är porto som betalas mot faktura. Den post som rabatteras enligt något av ovanstående alternativ kallas kontorspost.

Vanligtvis är varje försändelse på brevmarknaden ämnad för en speciell adressat. Eftersom det är relativt få brev som skickas från samma avsändare till samma mottagare är det angeläget för postföretagen att samordna brevförmedlingen mellan olika avsändare och mottagare. Därigenom kan man uppnå både stordriftsfördelar och samordningsvinster.

Den totala kostnaden för ett brev är inte bara den kostnad som postoperatören har för att förmedla försändelsen från person A till person B (Dobbs och Richards 1991). Såväl avsändaren som mottagaren har kostnader utöver portot. För avsändaren handlar det om kostnader för att producera samt transportera brevet till postoperatören och för mottagaren handlar det om kostnader för att hämta, öppna och läsa brevet. Det finns därmed betydande transaktionskostnader i förmedlandet av ett brev, och dessa påverkar den samhällsekonomiskt optimala mängden brev.

1

Med Posten åsyftas hädanefter företaget Posten AB.

8.1.1. Avsändare och mottagare

Huvuddelen av alla brev (68 procent) som förmedlades på den svenska brevmarknaden 2003 hade företag, myndigheter och organisationer

2

som avsändare och privatpersoner som mottagare

(tabell 8.1). Endast 3 procent av den totala brevvolymen skickades från privatpersoner till privatpersoner. Hushållen tar således emot cirka 12 gånger fler brev än de skickar. Företagen sänder över 90 procent av alla brev och Posten uppger att cirka 450 företag står för omkring 45 procent av företagets intäkter.

Tabell 8.1 Andelar av brevvolymen som skickades mellan olika typer av kunder på den svenska postmarknaden 2003 Procent Från/till Företag Hushåll Totalt Företag 26 68 94 Hushåll 3 3 6 Totalt 29 71 100 Källa: Post- och telestyrelsen (PTS) (2004b).

Själva produktionen av industriell post sker i huvudsak av ett fåtal aktörer som specialiserat sig på brevproduktion. Dessa distributörer producerar på avsändarnas uppdrag breven, och antalet upphämtningsställen är för en stor del av brevmarknaden därmed relativt få. Enligt Post- och telestyrelsen (PTS) (2004b) står dessa postproducenter för så mycket som 65 procent av den industriella posten.

Drygt 25 procent av de försändelser som befordrades på den svenska brevmarknaden 2003 var enstaka brev (tabell 8.2), medan huvuddelen härrörde från massutskick av brev, reklam och tidskrifter.

Tabell 8.2 Andel för olika typer av brev 2003 Procent Procent Enstaka A-brev 21,5 Sändning A-brev 15,1 Enstaka B-brev 5,8 Sändning B-brev 20,7 Adresserad direktreklam 24,0 Tidskrifter 12,8 Källa: PTS (2004b).

2

Hädanefter betecknas samtliga dessa som företag.

8.1.2. Utvecklingen av brevvolymen

Det finns två huvudsakliga statistikkällor när det gäller postvolymen – dels den statistik som Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) tar fram, dels den statistik som PTS tar fram. Skillnaden dem emellan är i huvudsak att statistiken från PTS inte inkluderar adresserade dagstidningar, brev som förmedlats av företag som saknar tillstånd att bedriva postverksamhet och brev till utlandet (Andersson 2004). Eftersom denna utredning fokuserar på brevmarknaden kommer vi i huvudsak att använda PTS statistik.

Sedan början av 1990-talet har volymen på den svenska brevmarknaden legat relativt stabil kring 3 miljarder fakturerade försändelser per år. En viss neråtgående trend för den totala volymen kan skönjas. Det är framför allt kontorsposten och brevlådeposten (dvs. post som samlas in via Postens brevlådor) som minskat, medan volymen sändningar inte minskat lika mycket över tiden.

Figur 8.1 Totalt antal befordrade brev 1994–2003 Antal miljoner

Källa: PTS.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

8.1.3. Möjligheten att ersätta brev med elektronisk kommunikation

Allt sedan telefonen slog igenom har det funnits ett substitut till brev. Därutöver har utvecklingen av den elektroniska kommunikationen via fax, Internet och e-post inneburit att det finns allt fler möjliga metoder att distribuera information. Den tekniska utvecklingen medför stora förändringar på marknaden för brev och reklam. Antalet brev kommer troligtvis att minska och i allt högre utsträckning ersättas av e-post – även om det även är tänkbart med en motsatt utveckling, där den ökade användningen av Internet för exempelvis e-handel ökar flödet av framför allt paket men också av brev.

Tillgången till datorer för såväl företag som privatpersoner har ökat kraftigt de senaste två decennierna. Mellan 1994 och 2002 ökade andelen som hade tillgång till dator i hemmet från 23 till 70 procent (SCB 2004). I den yngsta åldersgruppen (16–24-åringar) hade 85 procent tillgång till en dator i hemmet. Tillgången till Internet i hemmet ökade mellan 1998 och 2002 från 31 till 62 procent. År 2003 hade 79 procent av befolkningen mellan 16 och 74 år använt Internet någon gång under det senaste året. Endast 2 procent av dem mellan 16 och 24 år hade inte använt Internet det senaste året, medan motsvarande siffra för dem mellan 55 och 74 år var 48 procent. Det är tydligt att användandet av Internet är väl spritt i den svenska befolkningen och att så gott som alla ungdomar är Internetanvändare. Alla i befolkningen är dock inte Internetanvändare, vilket gäller särskilt för de äldre.

År 2003 hade 80 procent någon gång under det senaste året tagit emot eller skickat privat e-post och 65 procent tagit emot eller skickat e-postmeddelanden som var arbetsrelaterade (SIKA 2004c). Yngre personer använder e-post i betydligt högre grad än äldre.

En stor del av de brev som skickas mellan företag och privatpersoner innehåller företagsfakturor och annan typ av finansiell information. En allt större del av denna kommunikation sker via Internet; 2004 var Internet för första gången den vanligaste kanalen för betalningar av räkningar och allt tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta i framtiden (PTS 2004b).

Det är svårt att veta i vilken utsträckning den tekniska utvecklingen innebär att fysiska meddelanden kommer att ersättas av elektroniska meddelanden. Enligt PTS (2004a) sjönk den totala mängden adresserade försändelser för första gången 2001; minsk-

ningen var 2,6 procent jämfört med året innan. Volymen adresserade försändelser fortsatte sedan att sjunka med ungefär 1 procent per år under 2002 och 2003. PTS (2004b) anser att det är sannolikt att nedgången i kontorsposten kan förklaras av övergången till elektronisk kommunikation och att denna nedgång kommer att fortsätta även i framtiden.

Posten (2004c) pekar på att meddelandemarknaden kännetecknas av intensiv konkurrens mellan ny teknik (e-post, olika webbtjänster, e-faktura, etc.) och fysisk post. Eftersom ett helt nytt arbetssätt och en ny infrastruktur helt eller till stor del kan komma att ersätta det gamla sättet att arbeta och den infrastruktur som tidigare varit gängse är det, enligt dem, frågan om ett paradigmskifte. Enligt Posten innebär kostnadspressen i såväl näringsliv som offentlig sektor att kunderna växlar till produkter med lägre priser.

Det är, enligt Posten (2004c), sannolikt så att fallet i volymer kommer att accelerera i framtiden. Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att på sikt upprätthålla övernattbefordran, samtidigt som de finansiella målen uppnås.

Från kundens synpunkt är de elektroniska alternativen både billigare och snabbare. Postföretagen måste därför leverera brevlösningar av hög kvalitet till ett lågt pris för att hålla kvar volymer i brevflödet. En kontinuerlig nedgång av volymerna ställer hårda krav på företagen att kontinuerligt effektivisera sin produktionsprocess, för att styckkostnaderna inte ska stiga. Men eftersom brevbefordran är en relativt personalintensiv verksamhet som är svår att effektivisera tenderar kostnaderna att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Om styckkostnaderna inte ska öka mer än den allmänna prisutvecklingen samtidigt som volymerna minskar, krävs därför omfattande och fortlöpande effektiviseringar av verksamheten.

8.1.4. Tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster

Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för posttjänsterna i hela landet benämns ”kravet på samhällsomfattande posttjänster”. I Sverige definieras den samhällsomfattande posttjänsten i 1 § postlagen (SFS 1993:1684):

Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten

skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto på att en försändelse tagits emot.

Posten (2004c) anser dock att regelverket är otydligt kring vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten.

Det finns en rad variabler som påverkar kostnaderna för varje enskild försändelse givet att utseendet, vikten och graden av sortering är densamma. Variablerna kan indelas i kostnader för:

  • insamling – exempelvis avståndet från postlådan till sorteringsterminalen
  • transporter – exempelvis beroende på det geografiska avståndet mellan mottagare och avsändare
  • sortering – exempelvis att brev som förmedlas mellan regioner vanligtvis måste sorteras flera gånger.
  • utdelning – exempelvis andelen postboxar, andelen fastighetsboxar och volymen per mottagare på rundan.

Att många variabler påverkar kostnaden för att distribuera försändelser innebär inte nödvändigtvis att det är dyrare att dela ut post i glesbygd än i storstäderna. Exempelvis redovisar London Economics (2003) en undersökning av kostnaderna för olika rundor i ett EU-land, vilken visar att det inte generellt går att säga att rundor på landsbygden är dyrare än rundor i tätort. Dodgson m.fl. (2004) har dock gjort en studie av kostnaderna för utdelning av post i Storbritannien och finner att kostnaderna för att dela ut post på landsbygden är 15–20 procent högre än för postutdelning i städer. Posten (2004c) anser att kostnaderna för att dela ut post är lägre i storstäderna än i övriga landet, eftersom det finns fler mottagare som tar emot mycket post, större andel boxutdelning vilket innebär en lägre styckkostnad samt en lägre andel lantbrevbäring vilken är dyrare än stadsbrevbäring. CityMail (2004a) anser att kostnaden för att dela ut post till hushåll är 500 procent högre än att dela ut till postbox, vilket skulle göra detta till den viktigaste faktorn för att bedöma kostnaden för brevdistribution. Även andelen försändelser som kräver någon form av extrahantering såsom adressänding – tillfällig eller permanent – eller lagring har stor betydelse. Ett brev som kräver en sådan typ av extrahantering kostar

upp till 50 gånger så mycket som ett brev som inte är föremål för detta behov.

Eftersom befordringskostnaden per försändelse skiljer sig åt beroende på vem som är avsändare och vem som är mottagare kommer ett enhetligt pris innebära att vissa försändelser har ett pris över kostnaden och andra försändelser ett pris under kostnaden. Vid ett enhetligt pris kommer det således att ske en korssubventionering mellan olika försändelser. Om tillhandahållandet av den samhällsomfattande postservicen innebär krav på service till ett enhetligt pris som inte täcker kostnaderna kommer den som utför dessa tjänster att gå med förlust i denna verksamhet.

Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kostnaden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är förlusten för den del av tjänsten som företaget inte skulle tillhandahålla om det inte fanns ett krav på detta.

Vid förekomsten av en finansiell börda finns olika metoder att finansiera denna, se tabell 8.3. I dag får Posten ingen ersättning för att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna, utan en eventuell finansiell börda ska finansieras via korssubventionering inom företaget.

Tabell 8.3 Finansiering av olönsam samhällsomfattande postservice

Metod Fördelar Nackdelar Korssubventionering inom det företag som tillhandahåller servicen.

Enkelt. Låga transaktionskostnader.

Snedvrider konsumtionen av olika posttjänster. Svårt att kombinera med konkurrens.

Offentlig finansiering över statsbudgeten.

Enkelt. Passar bäst om en aktör är ensamt ansvarig för de universella tjänsterna.

Snedvridning via skatterna. Kostnadstäckning ger dålig kostnadseffektivitet.

Avgift för postoperatörer. Kan minska möjligheterna att ”skumma grädden av mjölken”.

Snedvrider konsumtionen. Svårt att få kostnadstäckning.

Avgift från mottagarna av post.

Låg snedvridning. Kan differentieras.

Svårt att sluta leverera post till dem som inte betalar. Impopulär från medborgarnas sida.

Källa: ECON (2001).

På den svenska marknaden är Posten det enda företag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande postservice, vilket regleras i Postens tillstånd för att bedriva postverksamhet. Som

visas i tabell 8.4 är detta dock inte den enda metoden för att organisera tillhandahållandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. De fördelar och nackdelar som presenteras i tabellen är av olika vikt; för att bedöma den totala nyttan av en viss metod måste för- och nackdelarna vägas mot varandra.

Tabell 8.4 Olika sätt att organisera den samhällsomfattande postservicen

Metod Fördelar Nackdelar En aktör har ansvaret för att tillhandahålla postservice av en viss kvalitet i hela landet.

Stordriftsfördelar och samordningsvinster utnyttjas. Enkelt att administrera.

Negativt för konkurrensen.

Ansvaret för den samhällsomfattande postservicen delas mellan olika företag.

Uppmuntrar konkurrens som pressar priserna.

Kräver koordinering. Problem vid förändrade behov. Försvårar utnyttjande av stordriftsfördelar och samordningsvinster.

Alla som vill etablera sig på en viss delmarknad måste erbjuda tjänster över hela landet.

Begränsar möjligheterna att ”skumma grädden av mjölken”. Regleringsmässigt enkelt.

Onödig duplicering av kostnader. Liten sannolikhet för konkurrens.

Källa: ECON (2001).

8.1.5. Finns det en finansiell börda?

För att kunna bedöma den eventuella finansiella bördans storlek för tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster bör man jämföra med vilka tjänster ett helt oreglerat vinstmaximerande företag skulle tillhandahålla. I praktiken är det svårt att definiera den finansiella bördan för en postoperatör av att tillhandahålla en viss vara av en viss kvalitet. Exempelvis kan intäkterna av att dela ut brev på en viss runda vara större än portointäkterna för de brev som delas ut på aktuella rundan. Detta eftersom viljan att sända brev generellt ökar om alla kan nås via brev.

Konsultföretaget NERA (1998) har genomfört en studie av den finansiella bördan för att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i åtta EU-länder 1997.

3

Man fann att den finansiella bördan

3

De länder som fanns med i undersökningen var Österrike, Danmark, Finland, Frankrike,

Grekland, Irland, Portugal och Storbritannien.

för de flesta länder var relativt låg

  • lägre än 0,5 procent av omsättningen för postoperatörerna. Undantaget var Österrike, där kostnaden var 8,0 procent av omsättningen. NERA kan dock inte förklara varför den finansiella bördan för Österrike är så mycket högre än i de andra undersökta länderna, och man pekar på den osäkerhet som finns i beräkningarna.

Postcomm (2001) har undersökt i vilken utsträckning det för brittiska Royal Mail under 2000 innebar en extra kostnad att vara ansvarig för att alla i Storbritannien hade tillgång till postservice av god kvalitet till samma pris. De fann att kostnaderna i Storbritannien var relativt små; det skulle behövas en prishöjning på 1,5 procent på posttjänsterna för att finansiera denna service.

Även om det antas att alla rundor utanför tätorterna är olönsamma menar London Economics (2003) att den finansiella bördan för de samhällsomfattande tjänsterna inte är särskilt stor.

4

Baserat

på Norge, som geografiskt liknar Sverige, finner de att den finansiella bördan för den samhällsomfattande postservicen är mellan 2,5 och 7,5 procent av de totala kostnaderna, om det antas att 25 procent av alla rundor är förlustbringande.

Den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna i Sverige har tidigare undersökts i Ds 1997:58, där man gjorde bedömningen att den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna var omkring 100 miljoner kronor per år. Posten ansåg dock att den finansiella bördan för samhällsservicen i verkligheten var fyra gånger högre.

I ovanstående analyser har hänsyn dock inte tagits till de eventuella fördelar som finns av att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster. Postcomm (2001) pekar ut ett antal sådana:

  • företagskännedom
  • varumärke
  • fördelar från det offentliga
  • avsaknad av transaktionskostnader från konsumenterna.

Dessutom är det inte säkert att priserna vid fri prissättning skulle skilja sig åt mellan olika regioner, eftersom det finns fördelar för ett företag av att ha samma pris oavsett område. Crew och Kleindorfer (1998) menar att det finns betydande transaktionsvinster, i form av minskade kontrollkostnader, av att ha ett gemensamt porto över hela landet.

4

Som redovisats i avsnitt 8.1.4 är det inte självklart att utdelning är dyrast i glesbygd.

OECD (1999a) anser att det finns få skäl för det offentliga att garantera en geografisk täckning av den grundläggande postservicen, eftersom denna geografiska täckning skulle uppstå även utan regleringar. Även PTS är inne på samma linje och menar att det inte innebär någon finansiell börda för Posten att tillhandahålla dagens samhällsomfattande service. Posten själv (2004c) anser däremot att det i dag inte går att bedöma förekomsten av en finansiell börda, eftersom det inte är klart i lagstiftningen vilka krav på tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster som ställs på Posten. Posten pekar även på att krav på samhällsomfattande tjänster kan skapa en finansiell börda i form av de hinder för innovationer som dessa krav kan innebära.

Finns det en ”dödsspiral”?

Om korssubventionering finansierar tillhandahållandet av posttjänster för alla kommer det, enligt Crew och Kleindorfer (1998), att vara möjligt att vissa företags marknadsinträden blir ineffektiva. De företag som går in på marknaden kan nämligen ha högre produktionskostnader på den delmarknad där de träder in men trots detta ta över delar av marknaden eftersom de inte korssubventionerar. Crew och Kleindorfer menar därför att tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster via korssubventionering förutsätter någon form av reglering. Om det företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster inte får monopol på en viss del av marknaden finns, enligt dem, en risk att företaget hamnar i en ”dödsspiral” där man får allt svårare att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna, eftersom priserna hela tiden måste höjas om marknadsandelen minskar.

Crew och Kleindorfers teori om en ”dödsspiral” vid konkurrensutsättning av de företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster till enhetliga priser har dock kritiserats, framför allt av forskare från US Postal Rate Comission (se bland annat Cohen m.fl. 2004). Cohen m.fl. (2004) anser att erfarenheterna från de två marknader som öppnats helt för konkurrens, dvs. Sverige och Nya Zeeland, inte stödjer teorin om en ”dödsspiral”.

Cohen m.fl. har även genomfört en studie där de finner att effekterna av konkurrensutsättning på amerikanska postmonopolisten USPS möjligheter att tillhandahålla samhällsomfattande postservice är små.

8.1.6. Karaktäriseras marknaden av naturligt monopol?

Om ett företag kan producera hela den kvantitet av en produkt som marknaden efterfrågar till en lägre kostnad än vad två eller flera företag kan är produktionen ett naturligt monopol (se kapitel 3).

Eftersom brevbefordran består av en rad delmoment är det viktigt att skilja på vilka av dessa som eventuellt uppvisar stordriftsfördelar. För att förmedla ett brev mellan punkt A och B krävs, som tidigare nämnts, en process bestående av en rad delar:

  • insamling
  • sortering
  • transport
  • utdelning.

Forskningen kring förekomsten av stordriftsfördelar i produktionsprocessens olika delar har sammanfattats av OECD (1999a). För insamling av brev har forskningen funnit att det finns stordriftsfördelar. Huvuddelen av forskningen pekar däremot på att det inte finns några betydande stordriftsfördelar när det gäller transporten av brev. När det gäller sorteringen av brev har inte den genomförda forskningen kommit till någon entydig slutsats, men det mesta tyder på att det finns stordriftsfördelar i maskinsortering. Den genomgång av litteraturen som gjorts av OECD (1999a) visar att det tycks finnas stordriftsfördelar i utdelningen av brev. Stordriftsfördelarna försvinner dock när kravet på kapacitet når en viss gräns, eftersom det då krävs ytterligare en bil eller brevbärare. Marginalkostnaden för att dela ut försändelser avgörs främst av volymen försändelser. Om volymen är stor är det troligt att utdelaren redan stannar vid varje adressat och kostnaden för att dela ut ytterligare försändelser är därmed liten.

Dodgson m.fl. (2004) har genomfört en studie av kostnaderna för postbefordran i EU-länderna genom att studera kostnaderna på landsnivå. De finner att skalfördelarna är konstanta, men att det finns betydande täthetsvinster (economics of density), dvs. att genomsnittskostnaderna sjunker när volymen ökar i ett givet nätverk. Deras resultat pekar totalt sett på att det förvisso kan vara svårt för ett företag att etablera en konkurrerande rikstäckande postbefordran, men att det är möjligt där befolkningstätheten är hög. Dodgson m.fl. (2004) uppger att det i Nederländerna finns tre

konkurrerande rikstäckande distributionsnätverk, men två av dessa delar dock ut post endast två dagar i veckan. van der Lijn och Meijer (2004) menar att det endast råder naturligt monopol vid regelbunden och frekvent utdelning som måste ske relativt snabbt i områden med relativt få mottagare.

Cohen m.fl. (2004) anser att kostnaden per brev främst minskar fram till en viss volym (för USA runt 200 försändelser per invånare och år). Det innebär att det i USA finns stordriftsfördelar främst för volymer under 200 försändelser per invånare och år. Cohen m.fl. (2004) anser, baserat på studier av Italien och USA, att detta mönster gäller generellt för de industrialiserade länderna. Även London Economics (2003) menar att gränsen för när stordriftsfördelarna uttöms på brevmarknaden är lägre än den volym som de tidigare monopolen i dag har.

Falkenhall och Kolmodin (2004) anser att den svenska brevmarknaden har inslag av naturligt monopol men främst för olika delmarknaden snarare än för produktionsled. De menar att det troligtvis råder naturligt monopol för enstaka försändelser, särskilt för den rikstäckande övernattbefordran av dessa. Enligt dem är det mer tveksamt om det råder naturligt monopol när det gäller befordran av sändningar.

Huruvida en marknad karaktäriseras av naturligt monopol eller inte kan skifta över tiden, eftersom såväl efterfrågan som utbudet kan förändras. Exempelvis kan ny teknik göra det möjligt för mindre företag att producera en viss produkt till ett lägre pris än ett tidigare naturligt monopol kunde med en gammal teknik. Ökad efterfrågan kan innebära att stordriftsfördelarna töms ut och att det blir möjligt för flera företag med samma produktionskostnad att vara verksamma på marknaden.

Marknadskonstruktion vid förekomsten av naturligt monopol

Om produktion uppströms eller nedströms är beroende av produktion som karaktäriseras av naturligt monopol uppstår ett s.k. flaskhalsproblem. Kännetecknande för en flaskhals är att utnyttjandet av den kan begränsas, dvs. att den som har kontroll över flaskhalsen avgör vem som kan erbjuda en viss produkt till konsumenterna. För att undvika att de naturliga monopolen använder sin marknadsmakt för att ta ut monopolvinster måste det därför finnas en reglering (se kapitel 3).

Som redovisats ovan verkar det råda relativt stor enighet om att utdelnings- och sorteringsledet är naturliga monopol

  • åtminstone i vissa geografiska områden och för vissa produkter. Det kan därmed diskuteras huruvida det borde införas en tillträdesreglering till delar av Postens distributionsnät.

Om det införs tillträdesregler kan det bli det lättare för konkurrenter att träda in på brevmarknaden, eftersom de kan koncentrera sig på vissa delar av produktionsprocessen. Om de som träder in på marknaden är effektivare producenter av de led som de producerar själva kommer produktiviteten att stiga, och om konkurrensen ökar kan även priserna sjunka.

Det är givetvis inte problemfritt att införa tillträdesreglering för Postens distributionsnät, utan det finns en rad faktorer som talar emot en sådan reglering. Att befordra brev över natt över hela Sverige ställer krav på en komplicerad produktionsprocess. Ingrepp i denna produktionsprocess kan innebära att kvaliteten på postservicen totalt sett försämras. Posten (2004c) anser att en tillträdesreglering skulle försvåra för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande servicen, särskilt övernattbefordran, som de är ålagda att tillhandahålla enligt sitt tillstånd. De anser därför att det inte bör införas någon tillträdesreglering.

Som redovisats i avsnitt 8.2.3 anser Posten att meddelandemarknaden kännetecknas av intensiv konkurrens mellan ny teknik och fysisk post. Det är, enligt Posten (2004c), också sannolikt att fallet i volymer kommer att accelerera i framtiden. Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att upprätthålla övernattbefordran samtidigt som de finansiella målen uppnås. En tillträdesreglering som minskade volymerna som passerade genom Postens hela produktionsprocess skulle därmed öka kraven på omställning ytterligare.

Ett ytterligare problem med tillträdesregler är de eventuella negativa effekter dessa kan få på möjligheten att effektivisera verksamheten i det företag som kontrollerar flaskhalsen, eftersom friheten att förändra prissättningen och produktionsstrukturen minskar. Det är dessutom svårt, vilket beskrivs i kapitel 3, att skapa effektiva tillträdesregler. Därutöver skulle incitamenten för konkurrenter att starta parallella nät försvinna vid en tillträdesreglering.

I Sverige har tillträdesreglering på postområdet inte diskuterats i särskilt stor utsträckning. PTS (2003e) anser att orsaken till detta är att inga postoperatörer har framfört önskemål om att genomföra

en sådan reform. Det är dock tänkbart att efterfrågan skulle uppstå först när en tillträdesreglering fanns på plats.

Storbritannien, Tyskland och Nya Zeeland har infört tillträdesreglering till delar av det tidigare monopolföretagets produktionsprocess. I varken Storbritannien eller Tyskland är postmarknaden dock ännu helt öppnad för konkurrens. I brittiska Royal Mails licens finns bestämmelser om att företaget ”i god ton” ska förhandla med dem som är intresserade av att köpa tillträde till Royal Mails nätverk (Postcomm 2004). Om företagen inte kan komma överens kan regleringsmyndigheten (Postcomm) besluta om till vilka villkor intresserade aktörer ska få tillgång till Royal Mails nätverk. Det första avtalet om tillträde slöts i februari 2004 mellan UK Mail och Royal Mail.

Enligt den tyska postlagen är en dominerande aktör skyldig att lämna tillträde till vissa delar av sitt distributionsnätverk till priser som av regleringsmyndigheten anses vara godtagbara (Campbell m.fl. 2004). Tillträde ges i dag inte till den del av brevmarknaden som är reserverad för Deutsche Post; denna del av lagen ska dock ändras. Det första tillträdet för en konkurrent till delar av Deutsche Posts distributionsnätverk infördes 2000.

8.2. Marknaden före liberaliseringen

Det svenska Postverket inrättades 1636 för att förenkla administrationen av det svenska riket (Bladh 1999). Statens försändelser förmedlades avgiftsfritt fram till 1873 medan privatpersoner fick betala för brevförmedling. Dessutom var distribution av tidningar billigare än distribution av brev. År 1855 infördes ett enhetsporto för nationell brevbefordran i Sverige men det fanns ett lokalt porto fram till 1951. Redan på 1660-talet uppstod konkurrens gentemot Posten, men det var inte förrän på 1880-talet som det klargjordes att dåvarande Postverket hade ensamrätt på förmedlingen av slutna brev i Sverige.

Enligt 1 § kungörelsen (1947:175) angående Postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. hade statens postverk ensamrätt till regelbunden befordran mot avgift av slutna brev och öppna försändelser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden. Tryckta meddelanden omfattades dock inte av monopolet, och redan i början av 1980-talet omfattades troligtvis endast en liten del av den totala brevvolymen av monopolet. Sedan CityMail börjat sin verk-

samhet 1991 inleddes en förundersökning mot CityMail rörande brott mot Postverkets ensamrätt enligt monopolkungörelsen. Eftersom kungörelsen upphävdes fr.o.m. den 1 januari 1993 lades förundersökningen ned. Någon rättslig prövning av omfattningen av monopolet kom således aldrig till stånd.

Det svenska portot var i början av 1990-talet lägre än i de flesta andra i-länder (Ds 1991:44) och postservicen höll en högre kvalitet, mätt i leveranstid, trots att geografiska faktorer talade emot en billig och snabb posthantering i Sverige. Utifrån detta drogs i Ds 1991:44 slutsatsen att Postverket internationellt sett var effektivt när det gäller brevhantering.

I SPK (1989) redovisas lönsamheten för Postverkets olika produkter före liberaliseringen. Enligt Postverkets egna siffror var befordran av normalbrev lönsam och befordran av ekonomibrev mycket lönsam, medan befordran av massbrev gick jämnt ut. Det fanns enligt SPK dessutom ett visst negativt samband mellan graden av konkurrens på en marknad och Postverkets lönsamhet på denna marknad.

8.3. Liberaliseringsprocessen

År 1988 tillsattes en statlig utredning för att göra en översyn av Televerkets och Postverkets regionala och sociala ansvar. Utredningen föreslog inga betydande förändringar för brevmarknaden utan ansåg att Postverket skulle fortsätta att finansiera upprätthållandet av en viss service i hela landet genom korssubventionering (SOU 1990:27). Det påpekades dock att Postverket borde tillåtas att möta eventuell konkurrens med förändrade priser, för att garantera finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna.

I propositionen Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) togs de första stegen mot en liberalisering av brevmarkanden. I två departementsskrivelser

  • ”Postens konkurrensförutsättningar” (Ds

1991:44) och ”SJ, Televerket och Posten – bättre som bolag?” (Ds 1991:77)

  • utvecklades tankarna på en liberalisering av brevmarknaden ytterligare.

I Ds 1991:44 kom författarna till slutsatsen att brevdistributionen i Sverige var ett naturligt monopol och att samhällets totalkostnad skulle stiga med minst 20 procent om det fanns två postföretag i stället för ett. Det angavs dock ingen metod eller källa för denna beräkning. I Ds 1991:44 ansågs också att konkurrens skulle

urholka Postverkets möjligheter att tillhandahålla grundläggande service till alla. Trots detta föreslogs att konkurrens på postmarknaden skulle tillåtas eftersom Postverkets stordriftsfördelar var stora. Postverket skulle dock, för att kunna bevara stordriftsfördelarna, tillåtas använda prissättning för att bemöta eventuell konkurrens.

I 1992-års vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Postverket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas så snart man hade löst frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen, samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor. För att lösa dessa problem tillsattes en postlagsutredning i början av 1992 (dir. 1992:38).

CityMail startade sin verksamhet 1991 och det var då oklart huruvida företaget bröt mot brevmonopolet eller inte. Att det startades en konkurrent till Posten innebar dock att trycket på en liberalisering av regelverket ökade.

I propositionen Om vissa frågor inom Kommunikationsdepartementets område (prop. 1992/93:132) föreslogs att monopolet skulle slopas från och med den 1 januari 1993, vilket också beslutades av riksdagen. Postlagsutredningen som skulle föreslå en ny postlagstiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) i januari 1993. Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft den 1 mars 1994, vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen. Postverket bolagiserades 1994 och bytte namn till Posten AB.

Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen inom vissa delmarknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna.

8.3.1. Utvecklingen av lagstiftningen efter liberaliseringen

EU:s lagstiftning utgör det övergripande regelverket för den svenska postmarknaden, vilken regleras av postlagen (SFS 1993: 1684) och postförordningen (SFS 1993:1709).

EU:s lagstiftning

År 1997 antogs ett EU-direktiv (67/97/EG) som syftade dels till att skapa en inre marknad för posttjänster, dels till att förbättra kvaliteten på postservicen i EU. Enligt direktivet skulle man gradvis öppna postmarknaden för konkurrens samtidigt som man skulle garantera en viss minimistandard på postservicen för alla i EU.

Enligt direktivet är skälen till att medlemsländerna ska vara skyldiga att se till att det tillhandahålls en allomfattande postservice av god kvalitet följande:

  • Postsektorn har en stor betydelse för den ekonomiska och sociala integrationen av gemenskapen.
  • Postservice är ett viktigt instrument för kommunikation och handel.
  • Skillnader i postservice har stor betydelse för andra sektorer som är beroende av postsektorn.
  • Regioner som saknar postservice av tillräcklig hög kvalitet missgynnas gentemot andra regioner.

Direktivet trädde i kraft 1998, och det tillät medlemsländerna att konkurrensskydda postbefordran av försändelser som vägde under 350 gram eller som hade ett pris som var lägre än fem gånger normalportot. Gränserna för vilka försändelser som tillåts skyddas från konkurrens har kontinuerligt anpassats nedåt, och för närvarande gäller 100 gram eller ett pris som är lägre än tre gånger normalportot. Ytterligare en sänkning till 50 gram är inplanerad 2006, och om utvärderingen av denna sänkning inte leder till någon annan slutsats ska postmarknaden vara helt öppnad 2009. Eftersom cirka 75 procent av alla brev väger mindre än 50 gram är det först 2009 som direktivet kommer att få en betydande effekt på graden av marknadsöppning på de nationella brevmarknaderna (Campbell m.fl. 2004).

Campbell m.fl. (2004) har pekat på att direktivet anger att postmarknaden endast får skyddas för konkurrens så mycket som det behövs för att garantera tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. Inget land har dock presenterat någon studie över vilket skyddat område som krävs för att garantera tillhandahållandet av dessa tjänster.

För den internationella brevbefordran inom unionen ställs krav på kvaliteten medan medlemsstaterna själva ska sätta upp kvalitetskraven för den nationella marknaden.

Direktivet anger att länderna ska tillhandahålla postservice av en specificerad kvalitet och till kostnadsbaserade priser till samtliga användare. Varje medlemsstat åläggs att se till att post hämtas och lämnas en gång varje arbetsdag, och minst fem gånger i veckan, för alla mottagare. Avlämningen av post ska, förutom i undantagsfall, ske till användarnas bostad eller hemvist. Direktivet gäller för brev upp till 2 kilo och paket upp till 10 kilo.

För Postens räkning har Kylen (2004) och Wahl (2004) analyserat vilka krav på kostnadsredovisning och kostnadsprinciper som EU:s regler ställer. Posten (2004b) anser utifrån Kylen (2004) och Wahl (2004) att det inte finns några krav att tillhandahålla ett redovisningssystem som visar huruvida priserna är kostnadsbaserade eller inte, eftersom marknaden är helt liberaliserad i Sverige. Posten anser även att det, enligt EG-rätten, inte finns någon sektorspecifik definition av hur höga kostnadsbaserade priser ska antas vara på postmarknaden. Posten menar i stället att det är reglerna inom konkurrensrätten som borde vara styrande på postmarknaden

  • inte särlagstiftningen. Nerep (2004), som har utrett samma fråga på PTS uppdrag, anser dock att EG-direktivet ställer krav på kostnadsbaserade priser även i de länder där postmarknaden är helt liberaliserad.

Postlagen

Enligt Postlagen (SFS 1993:1684) ska det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Enhetliga och rimliga priser ska gälla för befordran av enstaka försändelser. Enligt postlagen krävs tillstånd från PTS för de företag som vill bedriva postverksamhet.

Lagen fastställer dessutom målen för den samhällsomfattande posttjänsten, utan att precisera vem som ska utföra denna tjänst. Definitionen av postverksamhet är i postlagen relativt bred; det anges att det ska vara regelbunden befordran, mot avgift, av brev som väger högst 2 kilo. Vid tre tillfällen har betydande förändringar gjorts i postlagen:

  • Den 1 januari 1997 ändrades kraven på dem som önskade bedriva postverksamhet från anmälningsplikt till tillståndskrav (proposition 1995/96:218). Motivet till denna regelförändring var att man ville förhindra etableringen av oseriösa postopera-

törer eftersom många ville träda in på de lokala marknaderna (PTS, 2003a). Vid samma tidpunkt utvidgades dessutom den samhällsomfattande postservicen till att också omfatta tidningar och tidskrifter.

  • Den 1 juli 1998 anpassades lagstiftningen till EG:s postdirektiv

(proposition 1997/98:127). Därtill gjordes det möjligt att ställa vissa krav på dem som vill bedriva postverksamhet.

  • Den 1 juli 1999 infördes regler rörande konkurrensneutral tillgång till den postala infrastrukturen (proposition 1998/99:95). Postal infrastruktur definierades i propositionen som de system och anordningar som behövs för att samhällets postbefordran ska fungera effektivt och tillförlitligt. Det var dock endast postnummersystem, postboxar och eftersändning av post som åsyftades, medan det inte var aktuellt att definiera tillgång till andra postoperatörers terminaler, brevsorteringsmaskiner, brevbärare och dylikt som postal infrastruktur i lagen.

Postförordningen

Postmarknaden regleras även av postförordningen (SFS 1993: 1709), där det bland annat anges att Postens normalporto inte får stiga snabbare än konsumentprisindex (KPI). Förordningen ställer också upp ett servicekrav på de företag som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. på Posten. Kravet innebär att 85 procent av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme nästa dag i hela landet, och 97 procent inom 3 dagar, oavsett var i landet de är postade. Enligt den proposition (prop. 1997/98:127) som föregick ändringen av postförordningen rör kravet inte en genomsnittlig procentandel för hela landet, utan är en basnivå som ska uppnås i hela landet.

PTS förenar beviljandet av tillstånd att bedriva postverksamhet med vissa villkor. I tillståndsvillkoren ställs krav på exempelvis tillförlitlighet, säkerhet och kvalitet. Postens tillståndsvillkor preciserar dessutom kraven för Postens tillhandahållande av de samhällsomfattande tjänsterna.

8.4. Utvecklingen efter liberaliseringen

I detta avsnitt ges en bild av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen av regelverket 1992. Avsnittet inleds med en beskrivning av hur konkurrensen utvecklats, och därefter följer en redogörelse av produktivitetsutvecklingen. I avsnitt 8.4.3 redogörs för den företagsekonomiska utvecklingen i postsektorn. Utvecklingen för de sysselsatta presenteras i avsnitt 8.4.4, och i avsnitt 8.4.5 beskrivs utvecklingen för konsumenterna. Avsnittet avslutas med en redogörelse för den internationella utvecklingen på postområdet.

8.4.1. Konkurrensutvecklingen

Utvecklingen av antalet postoperatörer med tillstånd att bedriva postverksamhet visas i figur 8.2, nedan. Det är dock värt att poängtera att figuren visar antalet företag med tillstånd från PTS

  • inte antalet aktiva postoperatörer. PTS uppskattar att antalet aktiva företag var cirka 35 stycken 2004. Den kraftiga ökningen 1997 härrörde, enligt PTS (2002a), dels från ett utslag från Konkurrensverket som minskade Postens möjligheter att geografiskt differentiera priserna, dels från den kraftiga prishöjning (cirka 30 procent) av normalportot som genomfördes. Dessutom var arbetslösheten hög. Från 1997 till 2000 minskade sedan antalet postoperatörer relativt snabbt; därefter har antalet företag med tillstånd stabiliserats.

Enligt Andersson (2004) har utvecklingen av antalet företag på postmarknaden följt ett ganska normalt förlopp för en marknad som öppnats för konkurrens. Efter liberaliseringen etablerades många företag som ville testa möjligheterna i branschen. Den höga arbetslösheten och förekomsten av så kallade starta eget bidrag bidrog till de många etableringarna. Därefter inträdde en konsolideringsfas när framgångsrika företag köptes upp eller gick samman och olönsamma företag lades ned.

Andersson (2004) anser att de många etableringarna på postmarknaden visar att inträdeskostnaderna för småskalig postverksamhet är relativt små. Det förefaller dock ha varit svårare att etablera postverksamhet i större skala, framför allt eftersom det krävs ett stort nätverk för att bli en stor aktör. För att etablera ett stort

nät krävs stora investeringar, varav en del inte kan återfås vid ett utträde från marknaden.

Figur 8.2 Antal postoperatörer med tillstånd att bedriva postverksamhet 1993–2004

Källa: PTS från SIKA (2004).

Posten har 10 år efter liberaliseringen mer än 90 procent av marknaden för brev, trots att det finns omkring 35 stycken postföretag (PTS, 2004b). Den överlägset största konkurrenten till Posten är CityMail som når cirka 40 procent av alla adressater i Sverige och har drygt 6 procent av den totala marknaden. CityMail är främst verksamt på marknaden för industriell post, vilken utgör drygt 70 procent av den totala postmarknaden. Företaget hade 2003 omkring 10 procent av denna marknad men däremot cirka 30 procent av B-postsändningarna i de geografiska områden där företaget är verksamt. De lokala postoperatörerna har endast lyckats ta över ca 3,5 procent av marknaden för lokalpost och mindre än 0,5 procent av den totala marknaden.

Tabell 8.5 Marknadsandelar 1993, 1996 och 2003 Procent

1993 1996 2003

Posten 99,4 98,2 92,9 CityMail 0,6 1,5 6,6 Övriga 0,0 0,3 0,5 Källa: PTS.

0 20 40 60 80 100 120

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Enligt Bergman (2002) försökte Posten med olika medel motverka etableringen av konkurrerande företag, framför allt CityMail, de första åren efter liberaliseringen. Posten genomförde selektiva prissänkningar och man träffade exklusivavtal med vissa kunder. Mellan 1993 och 1998 hade Konkurrensverket 100 ärenden som rörde Posten, vilket anses vara många för en så liten bransch. Det bör dock påpekas att av dessa avsåg långt ifrån alla frågor om missbruk av dominerande ställning.

Marknadsdomstolen förbjöd 1998 Posten att utan objektiv grund tillämpa olika priser för olika kunder eller geografiska områden. Marknadsdomstolen avgjorde då frågan om Posens rätt att tillämpa geografisk prisdifferentiering. Marknadsdomstolen godkände i sitt beslut Postens så kallade tvåzonsprislista efter att ha konstaterat att prisskillnaderna mellan de två priszonerna var nöjaktigt kostnadsmotiverade. Sedan 1996 har Konkurrensverket inte ingripit mot Posten och anmälningar mot Posten från andra företag med få undantag upphört

Falkenhall och Kolmodin (2004) anser att beslutet i Marknadsdomstolen som klargjorde spelreglerna kring selektiv prissättning och prisdifferentiering innebar att det klargjordes att Posten har rätt att möta konkurrensen men att Postens marknadsledande ställning ställer särskilda krav på Posten. De menar att Postens agerande åren efter liberaliseringen är anmärkningsvärt, eftersom företaget använde köptrohetsfrämjande avtal trots att det enligt EG-rätten är förbjudet för marknadsdominerande företag att använda sådana. Enligt Falkenhall och Kolmodin (2004) borde detta ha varit känt för Posten och agerandet framstår därför som mer eller mindre medvetet.

PTS (2003a, s. 47) anser att Posten troligtvis har tjänat på sina lagöverträdelser:

Trots allt har Postens många lagöverträdelser (såsom dessa bedömts i Konkurrensverkets beslut, av Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen) kostat Posten mycket litet i form av konkurrensskadeavgifter eller andra sanktioner. För det fall en konkurrensbegränsning skall ses som överlagd och resultatet av en företagsekonomisk kalkyl, vilket i många fall torde vara befogat, synes Postens kostnader i form av de ifrågavarande sanktionsavgifterna, m.m. inte på långt när balansera den vinst Posten gjort genom lagöverträdelserna.

Posten (2004c) anser sig inte medvetet ha brutit mot konkurrenslagen. Posten framhåller att situationen under 1990-talets första hälft var svårhanterad. Den fråga som ständigt återkom i

Konkurrensverket gällde Postens rätt att möta konkurrens med geografiskt differentierade priser. Varken praktiska eller rättsliga förutsättningar för konkurrens på postmarknaden var klarlagda. CityMail började sin verksamhet 1991, liberaliseringen skedde 1993, postlagen kom 1994 och postlagens bestämmelser om vissa infrastrukturfrågor 1998. Den nuvarande – EG-baserade – konkurrenslagen trädde i kraft 1993. Någon erfarenhet av liberaliserade postmarknader fanns dock inte heller inom EG.

CityMail

Postens enda egentliga konkurrent på brevmarknaden är CityMail. Företaget har sedan starten koncentrerat sig på försorterad post och är för närvarande verksamt i och omkring de tre största städerna samt på Gotland. Detta innebär att CityMail når cirka 40 procent av alla adressater i Sverige. Eftersom företaget endast hanterar försorterad post använder man inga sorteringsmaskiner. Företaget samlar in sändningar där de produceras, transporterar dem till sina utdelningscentraler och delar sedan ut post i rullande tredagarsscheman, där varje brevbärare ansvarar för tre olika rundor som besöks var tredje dag.

Företaget har haft en turbulent historia med två konkurser sedan starten 1991 (Andersson 2001). Första konkursen kom i oktober 1992.

I december 1991 stämde CityMail Posten på 440 miljoner kronor för att Posten skulle ha brutit mot lagen om företagshemligheter. När CityMail startade upp igen 1993 fanns detta krav på Posten kvar. Parterna gjorde emellertid en uppgörelse innan rättsprocessen började genom att Posten, för en hemlig köpesumma, köpte ett system för adresshantering som CityMail hade utvecklat.

År 1994 inleddes diskussioner mellan Posten och CityMail om att slå samman verksamheterna för försorterad post (Andersson 2001). Posten backade dock ur samtalen och CityMail, som hade allvarliga finansiella problem, riskerade att gå i konkurs. Posten tilläts därför köpa 75 procent av aktierna i CityMail 1995. Enligt Posten var dock CityMails förluster betydligt större än vad företaget angett när Posten köpte majoriteten av aktierna, något som de före detta huvudägarna förnekade. I december 1995 försattes CityMail i konkurs på begäran av styrelsen, som då dominerades av Posten.

I januari 1996 startade CityMail för tredje gången genom att konkursförvaltaren överlät verksamheten i företaget till ett nytt bolag, ägt av de gamla ägarna. Företaget expanderande verksamheten kraftigt under 1996 genom att man startade utdelning av post även i Göteborg och Malmö. 1998 köptes 67 procent av bolaget av den brittiska posten som sedan gick ur bolaget 2001. Företaget ägs i dag till 57 procent av Posten Norge som enligt planerna ska köpa resterande del av bolaget 2006.

De lokala postoperatörerna

Andersson (2001) har via en enkätundersökning kartlagt de lokala postoperatörerna 1999. Få av företagen hade en särskilt stor verksamhet; endast 5 av 48 levererade fler än 3 000 brev per dag. Som genomsnitt levererades endast runt 0,05 till 0,10 brev per hushåll och dag av de lokala operatörerna.

Små volymer innebär att marginalkostnaden för att dela ut brev är relativt hög. Prismässigt låg dock de flesta av de lokala postföretagen 30–40 procent lägre än Posten för ett 20-gramsbrev. Enligt Andersson uppgav endast omkring en tredjedel av ägarna att deras företag gick med vinst. För de flesta av ägarna låg inkomsterna för ägarna under nivån för lönearbete. Bara en tiondel av företagen uppvisade lönsamhet som motsvarade en normal avkastning.

Det finns minst fyra potentiella förklaringar till att de lokala postoperatörerna trots lägre priser än Posten inte tagit över en större del av brevmarknaden:

1. Konsumenterna anser inte att de produkter som de lokala postoperatörerna och Posten erbjuder är likvärdiga.

2. Det finns transaktionskostnader i att använda en annan operatör än Posten.

3. Kunderna har ofullständig information om att det finns alternativ till Posten.

4. Posten måste användas för post utanför den lokala postoperatörens område.

Orsakerna till Postens höga marknadsandel på brevmarknaden

Som visats ovan har Posten fortfarande en mycket hög marknadsandel mer än tio år efter liberaliseringen. Det finns minst fyra potentiella förklaringar till detta:

1. Posten är ett effektivt företag med god konkurrenskraft som klarar sig väl trots konkurrens.

2. Brevmarknaden karaktäriseras av naturligt monopol och det är således naturligt att ett företag har en stor del av marknaden.

3. Brevmarknaden karaktäriseras av bristande konkurrens till följd av att det finns inträdeshinder på marknaden.

4. Posten har använt sin markandsdominans för att med konkurrensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning.

Posten kan sägas företräda synen att konkurrensen på brevmarknaden är hård men att Posten tack vare sin konkurrenskraft kan behålla en stark position på denna marknad. Företaget pekar särskilt på konkurrensen från olika elektroniska kommunikationsmedel.

Enligt PTS (2003e) har Posten så betydande konkurrensfördelar på många delmarknader att det är svårt för nya operatörer att etablera sig. De konkurrensfördelar som pekas ut är:

  • en marknadsledande ställning
  • tillgång till ett etablerat rikstäckande distributionsnät
  • etablerad kontakt med alla postkunder
  • samproduktionsfördelar mellan olika verksamheter
  • kontroll över viktig infrastruktur
  • möjlighet att nyttja investeringar gjorda under monopoltiden
  • ett känt varumärke.

PTS (2003g) menar att det inte är troligt att nya operatörer inom överskådlig tid kommer att kunna konkurrera med Posten om de brev som privatpersoner sänder. Varken nationella eller internationella aktörer anses nämligen kunna få ekonomi i att inrätta ett så finmaskigt distributionsnät som denna typ av brevbefordran kräver.

Enligt Andersson (2004) kan Postens dominerande ställning ses som ett hälsotecken och inte som ett problem, eftersom stordrifts- och samordningsvinsterna då kan utnyttjas. Denna syn på Postens dominans är dock endast giltig så länge det finns konkurrens från befintliga företag eller ett effektivt hot om inträde alternativt sub-

stitution. Andersson (2001) menar att det han betraktar som ett motstånd mot att låta Posten svara på inträdet kan ha inneburit ett ineffektivt inträde på marknaden. För att bedöma huruvida Posten svarar på konkurrens på ett godtagbart vis, är det, enligt Andersson (2001), inte relevant att jämföra Postens pris med priset för de nya postföretagen. Priset måste i stället jämföras med Postens egna kostnader, eftersom Posten via stordriftsfördelar har en lägre produktionskostnad.

PTS (2003e) menar att konkurrensen på brevmarknaden är för låg. Det finns enligt PTS (2003e) tre huvudförklaringar till den bristande konkurrensen på postmarknaden:

  • Regelverket – lagstiftningen rörande postmarknaden anses i efterhand ha varit för knapphändig när det gäller att skapa förutsättningar för konkurrens. Det antogs att fungerande konkurrens skulle uppstå utan regleringar. Postlagen kom till för att garantera kvaliteten och upprätthållandet av en rikstäckande postverksamhet. Efterföljande förändringar av regelverket har i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens.
  • Konkurrensverkets handlande – de första åren efter liberaliseringen av postmarknaden fokuserade man inte tillräckligt på konkurrensförhållandena på postmarknaden.
  • Statens ägarinflytande – PTS ifrågasätter huruvida staten i tillräcklig utsträckning utövat ägarinflytande över Postens agerande gentemot konkurrenterna.

CityMail anser att orsaken till Postens dominans är att Posten har använt sin markandsdominans för att med konkurrensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning.

8.4.2. Produktivitetens utveckling

Det har av flera (bland annat i Ds 1991:44) förts fram att Postverket redan innan liberaliseringen var ett internationellt sett effektivt postföretag. Men detta innebär inte att Postverket nödvändigtvis var effektivt i förhållande till den konkurrensutsatta sektorn.

För att kunna bedöma postsektorns utveckling över en lång period har statistik över postsektorn tagits fram från national-

räkenskaperna (NR).

5

Postsektorns andel av näringslivets totala

förädlingsvärde minskade efter liberaliseringen, precis som andelen arbetade timmar (figur 8.3). Enligt NR minskade antalet anställda i postsektorn kraftigt mellan 1994 och 1995, vilket troligen kan förklaras av förändringar i den statistiska metoden. Driftsöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet har historiskt sett varit lågt i postsektorn, och frånsett en topp under början av 1990-talet har driftsöverskottet i förhållande till näringslivet varit stabilt.

Figur 8.3 Variabler från nationalräkenskaperna 1980−2002 Andel av näringslivet

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.

Löneandelen av förädlingsvärdet har, som visas i figur 8.4, ökat sedan början av 1990-talet och ligger på en mycket hög nivå jämfört med det totala näringslivet.

Enligt NR har arbetsproduktiviteten, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme, i postsektorn i relation till näringslivet minskat kraftigt efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten i postsektorn har legat under näringslivets genomsnitt under hela den undersökta perioden.

5

Den SNI-kod som använts är 64.1. För en närmare beskrivning av statistiken se avsnitt 4.2.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förädlingsvärde Driftsöverskott Sysselsatta

Arbetade tim.

Lönesumma

Figur 8.4 Löneandel av förädlingsvärdet i postsektorn och näringslivet Procent

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

Figur 8.5 Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i postsektorn 1980

Andel av näringslivet

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.

När det gäller utvecklingen av Postens effektivitet efter liberaliseringen anser Andersson (2004) att den tillgängliga informationen är för otillräcklig för att man ska kunna dra några bestämda slutsatser. Totalproduktiviteten i brevdelen ökade, enligt Postens års-

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Post Näringslivet

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

redovisningar, med 14 procent mellan 1992 och 1999. Sysselsättningsutvecklingen inom brevdelen är dock svårbedömd till följd av omorganisationer och utlokaliseringar. Anderssons slutsats är att det inte är osannolikt att Postens produktivitet har ökat, men att det är svårt att säga hur mycket liberaliseringen betytt för denna utveckling.

Falkenhall och Kolmodin (2004) har undersökt utvecklingen av Postens produktivitet genom att studera utvecklingen av antalet utdelade försändelser per årsanställd i brevorganisationen. De finner att det skedde en kraftig produktivitetsökning (cirka 20 procent) mellan 1993 och 1994, vilken till största delen förklaras av ett nytt arbetstidsavtal. Mellan 1994 och 2000 ökade, enligt Falkenhall och Kolmodin (2004), antalet brev per anställd med ytterligare 10 procent. Detta innebär en total produktivitetsökning på cirka 30 procent mellan 1993 och 2000. Produktivitetsutvecklingen efter 2000 har stagnerat, men dessa siffror är till följd av Postens förändrade organisation inte fullt jämförbara med perioden 1993

Innovationer

De innovationer som kommit på brevmarknaden under 1990-talet har främst rört nya produktionsprocesser

  • inte nya produkter.

Andersson (2001) anser att CityMail har varit innovativt genom att man låtit avsändarna ta ett större ansvar i produktionsprocessen, att man endast har hanterat stora sändningar, att man inte delat ut post varje vardag och att man koncentrerat sig på storstadsområdena.

En annan innovation på postmarknaden som CityMail (2004a) pekar på, är att huvuddelen av den industriella posten produceras av andra företag än avsändarna. Därmed sker en koncentration av insamlingsställena.

Posten har, enligt Andersson (2001), under 1990-talet varit innovativt när det gäller att möta de tekniska förändringarna men dessa innovationer är inte en följd av liberaliseringen. Olika nya produkter som integrerar elektronisk och fysisk hantering av brev har tagits fram. Mest framgångsrika har e-breven varit, dessa brev skickas först elektroniskt till en punkt nära adressaterna, där de sedan skrivs ut. Därigenom minskar den sträcka som breven fysiskt transporteras. E-breven utgjorde cirka 10 procent av Postens totala brevvolym 2003 (PTS, 2004b). År 2004 har dock Posten beslutat

att stänga fem av sina tio terminaler för e-brev, vilket enligt PTS (2004b) tyder på att Posten inte lyckats ta hem de volymer man räknat med på denna marknad.

PTS (2004b) anser att Postens och CityMails fokusering på priset i kampen om kunderna kan ha medfört att produktutvecklingen kan ha tagit skada när det gäller sändningar. Detta skulle i så fall ha bidragit till att försämra brevens konkurrenskraft gentemot andra kommunikationsformer. PTS menar dock att konkurrensen inneburit ökad kvalitet, bland annat i form av ökad leveranssäkerhet och höjd utdelningsprecision, vilket i sin tur har ökat brevens konkurrenskraft gentemot substitut.

8.4.3. Företagsekonomisk utveckling

Enligt PTS (2004b) var postoperatörernas samlade intäkter för brevdistribution omkring 11 miljarder kronor 2003. De avkastningsmått som redovisas nedan bygger på SCB:s företagsstatistik. Statistiken innehåller inte uppgifter om samtliga enskilda företagare och statliga verk (dvs. inte uppgifter om Posten före 1994). Den är därutöver relativt osäker genom att olika redovisningsprinciper använts under åren, och verksamheter kan också ha klassificerats olika.

Av figur 8.6 framgår att nettomarginalen (resultat efter finansiella poster/nettoomsättning) i postsektorn har legat långt under nivån i näringslivet; förutom en tillfällig ökning 2001 har nettomarginalen legat kring noll sedan 1995.

Figur 8.6 Nettomarginal i näringslivet och i postsektorn 1994−2002 Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling (figur 8.7). Mellan 1994 och 1996 sjönk avkastningen med cirka 50 procentenheter för att därefter, förutom 2001, ligga kring noll. I jämförelse med näringslivet har avkastningen på det egna kapitalet sett över hela perioden varit betydligt lägre i postsektorn.

Figur 8.7 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i postsektorn 1994

Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

-4 -2

0 2 4 6 8 10 12

94 95 96 97 98 99 00 01 02

Postsektorn Näringsliv

-30 -20 -10

0 10 20 30 40 50

94 95 96 97 98 99 00 01 02

Postsektorn Näringsliv

Posten

Posten har i sin brevverksamhet uppvisat lönsamhet på ungefär samma nivåer efter liberaliseringen som före liberaliseringen.

6

År

2003 gjorde företaget en vinst på drygt en miljard kronor för denna del. Posten har dock inte under något av åren 1994-2003 levererat någon avkastning till ägaren. Postens årliga bruttoinvesteringar har legat runt en miljard kronor per år, utom de år när större investeringar gjordes i brevnätet och Internetportalen Torget.

Huvudproblemet för Posten är att volymerna av de mest lönsamma breven minskat

  • mellan 2000 och 2003 minskade antalet

A-postsändningar med 16 procent (PTS 2004b). Mellan 1996 och 2003 föll Postens brevvolymer med 9,6 procent, samtidigt som nedgången på den totala brevmarknaden var 4,4 procent.

PTS (2003f) menar att Posten för att kunna konkurrera med CityMail har sänkt priserna kraftigt för de mest lönsamma kunderna. Det anses av PTS att Posten prioriterat bibehållna marknadsandelar framför maximerade intäkter. PTS (2004b) gör bedömningen att Posten under hela perioden 1993 till 2004 bibehöll positiva rörelsemarginaler på brevsändningar enligt prislista. Det har dock, enligt PTS, förekommit affärer med negativa rörelsemarginaler för såväl Posten som CityMail.

Enligt Postens egna beräkningar var det, av de olika brevtyperna, enbart frimärkta brev som uppvisade en negativ vinstmarginal 2001 (PTS 2003b). Detta kan i huvudsak förklaras av att frimärkta brev oftast väger mindre än 20 gram och därför endast behöver enkelt porto, till skillnad från frankostämplade eller fakturerade försändelser. Frimärkta brev hanteras dessutom som regel ett och ett, vilket ökar styckkostnaderna. De frimärkta breven utgjorde 2003 cirka 25 procent av Postens samtliga enstaka försändelser. Övriga försändelsetyper var lönsamma liksom segementet som helhet.

CityMail

Första halvåret 2004 gick CityMail med vinst för första gången efter att ha gått med förlust under sina första 13 år. Företaget anser att problemen att nå god lönsamhet har berott på att Posten missbrukat sin marknadsledande ställning.

6

Det är dock mycket svårt att jämföra lönsamheten för brevdelen över tiden på grund av

bokföringsmässiga förändringar samt förändringar i Postens organisation.

8.4.4. Utvecklingen för de sysselsatta

Postsektorn är relativt arbetsintensiv, till skillnad från de flesta andra nätverksbranscher. I EU-ländernas dominerande postföretag var löneandelen av de totala produktionskostnaderna 2002 lägst för Posten i Sverige med cirka 50 procent (Dodgson m.fl. 2004). I många andra länder låg löneandelen på 60–80 procent. För Sverige har personalkostnadernas andel av produktionskostnaden minskat från cirka 60 procent 1995 till cirka 50 procent 2002. Sverige tillhör de EU-länder som minskat antalet sysselsatta mest under perioden 1995

  • medan andra länders postföretag har ökat antalet sysselsatta.

I figur 8.8 redovisas utvecklingen av antalet sysselsatta i postsektorn som andel av det totala antalet sysselsatta i näringslivet.

7

Antalet sysselsatta i den svenska postsektorn minskade från omkring 60 000 personer i början av 1990-talet till omkring 45 000 personer 10 år senare. Den största sysselsättningsminskningen skedde under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. År 1993 togs dessutom brevbärarnas beting bort och ersattes av fast arbetstid, vilket innebar ett minskat personalbehov. En viss del av nedgången i antalet sysselsatta kan dock förklaras av statistiska omdefinitioner i och med att de anställda inom Postgirot flyttats till en annan SNIkod.

Andelen av det totala näringslivet som är sysselsatta i postsektorn har minskat kontinuerligt sedan 1993. Minskningen har skett inom Posten, medan de privatägda postföretagen har ökat antalet sysselsatta. Det har även skett en förändring av könssammansättningen i sektorn; männen var 2002 i motsats till 1986 fler än kvinnorna.

Jämfört med näringslivet har de sysselsatta i postsektorn i högre utsträckning funnits i storstads- och skogslänen. Exempelvis var 1987 2 procentenheter fler i postsektorn än i näringslivet sysselsatta i skogslänen. Under 1990-talet har dock skillnaderna mellan postsektorn och näringslivet minskat ur denna synvinkel.

7

SNI-kod 64.1 har använts. Det finns i LOUISE finns ingen information om huruvida det

rör sig om hel- eller deltidssysselsättning. Enligt SIKA var andelen deltidsarbetande i postsektorn ungefär 15 procent 2003.

Figur 8.8 Andelen av de sysselsatta i näringslivet som är sysselsatta i postsektorn 1986

  • 2002

Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Figur 8.9 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan postsektorn och näringslivet 1986

Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Som visas i figur 8.10 nedan var andelen yngre bland de sysselsatta högre i postsektorn än i näringslivet. Andelen 25–44-åringar mins-

-6 -4 -2

0 2 4 6

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Storstadslän Skogslän Övriga län

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

kade från mitten av 1990-talet kraftigt i postsektorn jämfört med i näringslivet.

Figur 8.10 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i postsektorn och näringslivet 1986

Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar

.

De sysselsatta inom postsektorn i mitten av 1980-talet hade en relativt hög utbildningsnivå, jämfört med de sysselsatta i näringslivet; 85 procent inom postsektorn hade gymnasieutbildning (minst 2 år) mot omkring 40 procent i näringslivet. Andelen med eftergymnasial utbildning har under hela den undersökta perioden varit lägre i postsektorn än i näringslivet men framför allt har andelen sysselsatta med förgymnasial utbildning varit lägre. Den senare skillnaden har dock minskat betydligt sedan början av 1990talet, och sett till hela perioden 1986–2002 har andelen med förgymnasial utbildning ökat i postsektorn, till skillnad från näringslivet i stort. Under 1990-talet har det fortsatt varit en större, men minskande, andel gymnasieutbildade i postsektorn, medan skillnaden gentemot näringslivet i andelen eftergymnasialt utbildade har ökat.

-12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

<25 år 25-44 år 45 år-

Figur 8.11 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i postsektorn och näringslivet 1986

Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

De sysselsattas arbetsinkomster

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna

  • dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.

8

I LOUISE kan

hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.

Fram till mitten av 1990-talet var den genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna för de sysselsatta i postsektorn ungefär i nivå med arbetsinkomsterna för de sysselsatta i näringslivet, men därefter har den relativa arbetsinkomsten minskat kraftigt, enligt LOUISE (figur 8.12).

Det finns olika möjliga förklaringar till att den relativa inkomsten minskat för de sysselsatta i postsektorn:

8

Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 64.1.

-40 -30 -20 -10

0 10 20 30 40 50

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förgymn.

Gymn.

Eftergymn. 2 år Eftergymn. =>3 år

  • De postanställda kunde under monopoltiden ta ut högre löner i postsektorn än i andra sektorer, en s.k. monopolpremie, vilket inte var hållbart när sektorn konkurrensutsattes.
  • De anställdas sammansättning har förändrats när det gäller ålder och utbildning. Det finns ett puckelformat samband mellan inkomst och ålder, dvs. att inkomsten ökar upp till en viss ålder för att sedan minska. Eftersom andelen äldre förefaller ha ökat inom postsektorn kan detta innebära både högre och lägre inkomster. Traditionellt sett har en hög andel av de sysselsatta inom postsektorn haft gymnasieutbildning, vilket som regel ger en låg inkomstpremie i Sverige, jämfört med en förgymnasial utbildning. Samtidigt har andelen med eftergymnasial utbildning, som har en lönepremie jämfört med gymnasieutbildade, varit fortsatt låg i postsektorn. De anställda i CityMail har samma lönenivåer i avtalen som de anställda i Posten. Eftersom de anställdas sammansättning dock skiljer sig kan detta troligtvis förklara delar av nedgången i den genomsnittliga arbetsinkomsten.
  • Andelen deltidsanställda har ökat och lönen per arbetad timme behöver därför inte ha sjunkit. Enligt Posten har andelen deltidsanställda i företaget varit relativt konstant mellan 1998 och 2004. CityMail använder i högre utsträckning än Posten deltidsanställda i sin produktion.

Figur 8.12 Medelinkomst för de sysselsatta i postsektorn i förhållande till näringslivet 1980–2002 Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik, KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

En ofta diskuterad fråga är huruvida de anställda i sektorer som är skyddade för konkurrens har högre löner än i andra sektorer, dvs. att det finns en så kallad monopolpremie. I figur 8.13 jämförs arbetskraftskostnaden inom det dominerande postföretaget med arbetskraftskostnaden för en industriarbetare i ett antal länder. I såväl Storbritannien som Frankrike är arbetskraftskostnaden högre inom postsektorn än för en industriarbetare, medan Sverige ligger på cirka 90 procent.

Eftersom ingen hänsyn här tas till de anställdas humankapital är det inte möjligt att ta utifrån denna data ta ställning till huruvida det förekommer någon monopolpremie. Det förefaller dock vara så att arbetskraftskostnaden inom postsektorn är anmärkningsvärt hög i Frankrike och Storbritannien.

0 20 40 60 80 100 120 140

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

NR LOUISE

Figur 8.13 Årlig arbetskraftskostnad för heltidsarbetande inom det dominerande postföretaget i relation till den årliga arbetskraftskostnaden för en industriarbetare 2002 Procent

Källor: Dodgson m.fl. (2004), OECD samt egna beräkningar.

Som visas i figur 8.14 har inkomstspridningen i postsektorn, mätt som kvoten 90:e genom 50:e percentilen, ökat efter att ha varit stabil fram till slutet av 1990-talet. Utvecklingen för det totala näringslivet har varit densamma men inte lika kraftig. I postsektorn har de relativt högavlönade cirka 45 procent högre arbetsinkomst före skatt än medianinkomsttagarna, medan motsvarande siffra för näringslivet är cirka 75 procent. Skillnaden kan troligtvis i huvudsak förklaras av sammansättningen av de sysselsatta.

0 20 40 60 80 100 120 140

St

orb

ritann

ien

Fr

an

kr

ike

S

ve

rige

Ita

lien

Tysklan

d

B

el

gien

Dan

m

ar

k

Sp

an

ien

Figur 8.14 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom postsektorn och näringslivet 1986–2002 Kvoten 90:e genom 50:e percentilen

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Sjukskrivningar

De totala sjukskrivningarna sjönk drastiskt i början av 1990-talet, för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, dvs. endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med.

Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det viktigt att också ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 8.15 var sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten ungefär densamma i postsektorn som i näringslivet under början av 1990-talet. Efter liberaliseringen 1993 har dock sjukpenningen per sysselsatt i relation till inkomsten ökat snabbare i postsektorn än i näringslivet och var 2002 betydligt högre.

1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Post Näringslivet

Figur 8.15 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig arbetsinkomst för sysselsatta inom postsektorn respektive näringslivet 1990–2002 Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

8.4.5. Utvecklingen för kunderna

Priserna

Den form av brev som de flesta privatpersoner sänder är enstaka frimärkta brev, medan företag ofta skickar större volymer i större utsträckning och därför kan variera brevform efter behov. I figur 8.16 visas prisutvecklingen för konsumentpriserna som de mäts i KPI, dvs. i praktiken utvecklingen för normalportot.

9

Innan

liberaliseringen (markerat med en punkt i figuren) av postmarknaden ökade konsumentpriserna för brev långsammare än nettoprisindex (NPI). År 1997 ökade priserna kraftigt när Posten höjde portot för enstaka frimärkta brev från 3,85 till 5,00 kronor inklusive moms. Därefter har priserna varit relativt stabila i relation till NPI. Totalt sett har dock normalportot ökat i betydligt snabbare takt än NPI, trots att det varit begränsat av ett pristak.

9

Den COICOP-kod som använts är 64.03.

0 1 2 3 4 5 6 7

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Post Näringslivet

Figur 8.16 Prisutvecklingen exklusive skatt för brev i KPI, nominellt och realt, samt NPI 1980–2004 Index 1980 = 100

*januari-oktober Källor: SCB samt egna beräkningar.

Som visats i avsnitt 8.1.1 är företagen de största avsändarna av brev (94 procent av de sända breven). Det innebär att KPI beskriver prisutvecklingen för en mycket liten del av marknaden. Majoriteten av företagens brev är dessutom industriell post, på vilken prisutvecklingen av flera skäl är svår att beskriva, bland annat eftersom:

  • formerna för prissättningen har ändrats flera gånger under perioden sedan liberaliseringen
  • priset kan bestå dels av ett styckpris, dels ett kilopris
  • produkterna har förändrats genom exempelvis bättre kvalitet
  • de stora avsändarna får rabatter som inte syns i listpriserna.

För att hantera mätproblemet med rabatter har PTS (2004b) genomfört en studie av prisutvecklingen för sändningar B-post mellan 1993 och 2004 genom att studera Skatteverkets avtal med Posten. År 1993 fick Skatteverket en rabatt på 7,1 procent för sändningar omfattande minst 50 000 försändelser jämfört med priset för frimärkta brev. År 2003 tecknade Skatteverket ett ramavtal med Posten å hela statens vägnar, vilket i stället gav en rabatt på 53 procent på sändningar om 50 000 exemplar i relation till priset på frimärkta brev. Statens pris på sändningar av denna storlek

0 50 100 150 200 250 300 350

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

*

Nominellt NPI Realt

var i nominella termer cirka 16 procent lägre 2004 än 1993. Listpriset var däremot cirka 19 procent högre.

Det är dock relativt få kunder som kommer upp i så stora sändningar som 50 000 försändelser; de flesta företag skickar betydligt mindre volymer post per gång. I figur 8.17 nedan visas prisutvecklingen för de allra minsta och allra största kunderna.

Figur 8.17 Prisutvecklingen för olika typer av brev exklusive moms 1993–2004 Kronor i fasta priser, deflaterat med NPI

Källa: PTS (2004b).

Ovan ser man att det har skett en ombalansering av prisstrukturen på brevmarknaden. London Economics (2003) anser att den potentiella vinsten av ett slopat monopol om monopolföretaget sätter priset efter genomsnittskostnaden är en anpassning av prisstrukturen – inte av prisnivån. Om prisstrukturen bättre avspeglar kostnadsstrukturen kommer detta att öka den samhällsekonomiska effektiviteten. London Economics (2003) har för Norges del beräknat att den anpassning av prisstrukturen som ett totalt öppnande av postmarknaden skulle medföra i effektivisering motsvarande 300–500 miljoner norska kronor per år.

PTS (2004b) anser att det är de stora postkunderna som vunnit på liberaliseringen. De genomsnittliga reala priserna för en sändning 50-gramsbrev var i början av 2000-talet omkring 50 procent lägre än i början av 1990-talet. Om rabattsatserna på de konkur-

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Frimärkt enstaka, Riks

Listpris Sändning, 50 000 st Riks

Listpris Sändning, 50 000 st Storstad

Verkligt pris RSV Sändning, 50 000 st Riks Verkligt pris RSV Sändning, 50 000 st Storstad

rensutsatta B-postsändningarna varit desamma som på de ickekonkurrensutsatta A-postsändningarna skulle varje brev kosta ungefär en krona mer. Utifrån detta antagande skulle besparingen per år bli ungefär en miljard kronor för storkunderna. För de kunder som inte får rabatter från listpriserna på sändningar skulle besparingen till följd av liberaliseringen, enligt PTS, vara några hundra miljoner per år. Totalt sett innebär detta en besparing på över en miljard kronor per år för storkunderna.

Om företagens priser på posttjänster sjunker ska detta gynna konsumenterna genom lägre priser på produkter där posttjänster används som insatsvara. En sådan sekundär priseffekt förutsätter dock god konkurrens på den sekundära marknaden; annars flyttar helt enkelt vinsterna från postföretagen över till företag på en annan marknad.

PTS (2004b) menar att de som förlorat på liberaliseringen är de kunder vars postvolymer inte nått upp till volymerna för sändningar, eftersom priserna på enstaka försändelser exklusive moms har ökat med cirka 50 procent.

Falkenhall och Kolmodin (2004) anser dock att det inte är givet att det går att peka ut de konsumenter som skickar enskilda försändelser som förlorare på liberaliseringen, eftersom prisutvecklingen på den närliggande och konkurrensutsatta paketmarknaden varit högre. Falkenhall och Kolmodin (2004) menar att detta pekar på att prisökningarna varit styrda av kostnadsökningar.

För att kunna uppskatta den totala prisutvecklingen på brevmarknaden krävs en sammanvägning av priserna efter eventuella rabatter för olika grupper. Regelutredningen har dock inte haft tillgång till tillräckligt underlag för att kunna göra en sådan sammanvägning.

En annan metod är att studera utvecklingen av genomsnittsintäkten per brev, vilket gjorts i en underlagsrapport till Post- och Kassaserviceutredningen av Falkenhall och Kolmodin (2004). De finner att för affärsområdet Posten brev har den totala rörelseintäkten per brev exklusive moms ökat från 4,21 kronor 1994 till 5,28 kronor 2003, dvs. en ökning med 25 procent. Under samma tidsperiod har NPI ökat med 6 procent, vilket innebär att brevpriserna enligt detta mått skulle ha ökat med 19 procent mer än priserna i allmänhet exklusive skatter. Falkenhall och Kolmodin (2004) pekar på att måttet rörelseintäkter även innefattar annat än intäkter från brevbefordran.

De har även haft tillgång till Postens intäkter för adresserade inrikes försändelser, mellan 1998 och 2003, vilket de anser vara ett bättre mått på prisutvecklingen. Enligt Falkenhall och Kolmodin har dessa intäkter per brev exklusive moms ökat från 3,74 kronor 1998 till 4,05 kronor 2003, dvs. en ökning med 8 procent. Under samma period har NPI ökat med 8 procent, vilket innebär att brevpriserna enligt detta mått skulle ha ökat i samma takt som den allmänna prisutvecklingen. Det bör dock poängteras att Posten 1997 höjde normalportot med 30 procent, vilket inte syns om serien startar 1998.

Såsom Falkenhall och Kolmodin själva påpekar har de inte tagit hänsyn till effekten på genomsnittsintäkten av eventuella förändringar av sammansättningen av Postens brevvolym. Eftersom sammansättning förändrats i och med att A-posten minskat mer än andra typer av brev är den totala prisökningen därför troligtvis högre än vad som angetts av Falkenhall och Kolmodin (2004).

Sverige jämfört med omvärlden

Ett sätt att mäta effekterna av liberaliseringen är att jämföra brevmarknaden i Sverige med brevmarknaden i Norge där den norska motsvarigheten till Posten fortfarande har monopol på en stor del av marknaden. London Economics (2003) har redovisat den norska Postens olika brevpriser för 2002 och anger att en sändning sorterad post bestående av minst 100 000 försändelser för A-post kostar 3,20 norska kronor per styck och 37 norska kronor per kilo, medan B-post i samma volym kostar 2,55 norska kronor per styck och 25,40 norska kronor per kilo. Även om det är svårt att göra sådana enkla jämförelser förefaller alltså priserna på försorterade sändningar vara betydligt högre i Norge än i Sverige.

I figur 8.18 visas portot för det billigaste enstaka frimärke i Sverige och andra europeiska länder. Sverige har jämfört med dessa länder varken ett särskilt lågt eller högt porto.

Figur 8.18 Styckkostnad för respektive lands billigaste enstaka frimärkta försändelse 2003 Eurocent exklusive moms

Källa: PTS (2004b).

Tillgänglighet och kvalitet

När det gäller tillförlitligheten i brevbefordran kom 95,7 procent av Postens övernattförsändelser inom Sverige fram till mottagaren dagen, efter medan 99,8 procent av försändelserna kom fram inom tre dagar 2003 (PTS, 2004a). Detta är klart över de kvalitetsmål som ställs upp i postförordningen (85 respektive 97 procent). Utifrån statistiken går det emellertid inte att säga om vissa geografiska områden dominerar de knappt 5 procentenheter där försändelsen inte kommer fram dagen efter.

När det gäller gränsöverskridande postbefordran ligger Posten klart över de kvalitetsnivåer som ställs upp i EU:s postdirektiv. PTS (2003e) anser att servicenivån och kvaliteten i den samhällsomfattande posttjänsten svarar mot de krav som ställs upp i postlagen, postförordningen och tillståndsvillkoret.

Enligt Postens tillståndsvillkor ska företaget tillhandahålla daglig service till alla hushåll, företag och organisationer i Sverige, och det är väldigt få hushåll som inte får denna service; 2002 var det 1 187 hushåll som fick sin post 2–4 gånger i veckan i stället för 5 gånger i veckan. Dessa hushåll finns främst i skärgårdarna och fjälltrakterna.

0

10

20

30

40

50

60

Österrike Tyskland Danmark Frankrike

Irland Finland Sverige Grekland

Italien Belgien Holland

Portugal

Storbr. Spanien

Den mest omdiskuterade reformen som Posten genomfört efter liberaliseringen är uppdelningen i kassa- respektive postverksamhet. En mängd postkontor har lagts ner, och i stället har entreprenadkontor öppnats i främst butiker. Antalet serviceställen var 2003 fler än 1988, även om antalet postkontor var betydligt färre (figur 8.19). Internationellt sett har Sverige relativt många serviceställen per 10 000 invånare (figur 8.20).

Omformningen av servicenätet har dock inneburit att alla serviceställen inte erbjuder samma service. Vissa entreprenadkontor erbjuder endast en begränsad tjänst. Det går därför inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet serviceställen före och efter omstruktureringen av servicenätet. Falkenhall och Kolmodin (2004) anser dock att de flesta har fått en förbättrad service, i och med att det totala antalet serviceställen ökat samtidigt som öppettiderna i många fall förlängts. Eftersom många av de nya serviceställena finns i lokaler som kan vara svårtillgängliga för dem med olika typer av funktionshinder kan dock tillgängligheten för denna grupp ha minskat.

Falkenhall och Kolmodin (2004) har visat att antalet serviceställen ökade i tätorterna mellan 2001 och 2004 medan antalet serviceställen minskade i glesbygden och tätortsnära landsbygden. Antalet lantbrevbärarlinjer, vilka erbjuder viss postservice, har dock ökat under samma period. Detta anses till viss del uppväga minskningen av antalet servicekontor utanför tätorterna.

Figur 8.19 Utvecklingen av antalet serviceställen för Posten 1988–2003

Källa Posten:

0 500 1000 1500 2000 2500

88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Postkontor Entreprenadkontor Totalt

Figur 8.20 Antal serviceställen för postservice per 10 000 invånare 2002 i de dåvarande EU-länderna

Källa: EU (2002b).

Kundnöjdhet

Posten har sedan 1991 gjort egna mätningar av hur nöjda kunderna är, i form av det så kallade NKI-indexet. Metoden att mäta detta förändrades dock mellan 1997 och 1998, därför finns det endast en jämförbar serie från 1998 och framåt. Enligt NKI är Postens kunder mer nöjda med Postens produkter 2004 än 1998.

Trots att antalet serviceställen i relation till befolkningen i Sverige var bland de högsta av EU-länderna 2002, var de svenska konsumenterna de som i EU ansåg att det var svårast att få tillgång till postservice (EEIG 2002) – 18 procent ansåg att det var svårt att få tillgång till postservice i Sverige, jämfört med EU-genomsnittet på 10 procent. Svenskarna föreföll även ha varit relativt missnöjda med priset på posttjänster – 38 procent ansåg att priserna var för höga i förhållande till kvaliteten på tjänsten, vilket kan jämföras med EU-genomsnittet på 27 procent. De svenska konsumenterna var de som var näst mest missnöjda med kvaliteten av medborgarna i EU-länderna.

Som helhet var svenskarna bland dem som var minst nöjda med postservicen – 69 procent var nöjda jämfört med 79 procent i hela EU.

0

1

2

3

4

5

6

Irland Portugal

Sverige

Storbr. Österrike

Finland Spanien Frankrike

Italien

Danmark Tyskland

Belgien Holland Grekland

8.4.6. Internationella erfarenheter

10

Historiskt sett har postväsendet i olika länder sett ungefär likadant ut, med ett vertikalt integrerat postverk som har haft monopol på åtminstone någon del av posthanteringen. Sverige, Finland, Nya Zeeland och Argentina är de enda länder som hitintills helt avskaffat det lagstadgade monopolet för posttjänster (PTS 2004a).

USA

I USA har det statligt ägda postföretaget United States Postal Services (USPS) ensamrätt på regelbunden brevutdelning som sker mot avgift. Det område som är reserverat är meddelanden mellan två parter; undantag görs dock för bland annat tidningar, böcker och kataloger. Dessutom undantas expressbrev, vilka definieras som brev som kostar minst 3$ eller det dubbla portot för rekommenderad A-post.

USPS har inte bara ensamrätt till insamlingslådorna utan också till kundernas postlådor. Det innebär att ingen annan post än den som delas ut av USPS får placeras i mottagarnas postlådor. Andra postoperatörer måste därför lämna post på annat vis.

Det pågår för närvarande en översyn av regelverket för den amerikanska brevmarknaden. Denna översyn handlar emellertid inte om att minska USPS reserverade område utan om att ge företaget större frihet i sin prissättning för att kunna möta den tekniska utvecklingen.

EU-länderna

EU:s lagstiftning utgör det övergripande regelverket för medlemsländernas respektive brevmarknad. Priserna på de produkter som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten ska enligt EU:s lagstiftning vara kostnadsbaserade. År 1997 antogs ett EU-direktiv (67/97/EG) som syftar till att skapa en inre marknad för posttjänster och förbättra kvaliteten för postservicen i EU. För att uppnå dessa mål ska det ske ett gradvis öppnande av postmarknaden för konkurrens, samtidigt som det ska garanteras en viss mini-

10

Detta avsnitt baseras på London Economics (2003) där annat inte anges.

mumstandard på postservicen för alla i EU. Enligt gällande tidsplan ska postmarknaden vara helt öppnad för konkurrens 2009.

I Finland har det inte skett någon etablering av konkurrerande företag, trots att postmarknaden liberaliserades redan 1991. Detta kan förklaras av att postföretag som endast vill verka i tätbefolkade områden åläggs en hög licensavgift som ska finansiera den samhällsomfattande postservicen.

Storbritannien har inlett en liberalisering i annan takt än i EUdirektivet och kommer enligt förslag från regleringsmyndigheten Postcomm att öppna sin brevmarknad helt 2006, dvs. tre år före de EU-länder som följer den lägsta hastighet som tillåts i direktivet.

Norge planerar att öppna hela brevmarknaden för konkurrens 2007 (Campbell m.fl. 2004).

I Tyskland används ett regelsystem som ger licens för företag att gå in på den del av brevmarknaden som är reserverad, förutsatt att de tillhandahåller en tjänst av högre kvalitet.

Nya Zeeland

Liberaliseringen av den nyzeeländska brevmarknaden startade 1987 i och med att det statliga postverket bolagiserades (Frontier Economics 2002). Företaget fick ensamrätt till brev som vägde mindre än 500 gram eller med ett porto lägre än 1,75 NZ-dollar och skulle i gengäld tillhandahålla en samhällsomfattande postservice. År 1991 minskades den del av brevmarknaden som var skyddad till brev som vägde mindre än 200 gram eller med ett porto lägre än 0,80 NZ-dollar, och den 1 april 1998 öppnades den nyzeeländska marknaden helt.

Effekter av liberaliseringen

I inget av de EU-länder som hittills genomfört liberaliseringar av brevmarknaden har den före detta monopolisten mindre än 90 procent av den totala brevmarknaden (Campbell m.fl. 2004):

  • I Storbritannien hade Royal Mails konkurrenter 2003 endast

0,27 procent av marknaden.

  • I Tyskland har konkurrerande företag tagit cirka 4 procent av brevmarknaden.
  • I Nederländerna, där 48 procent av marknaden är öppen för konkurrens, var marknadsandelen 2003 omkring 3,5 procent för den holländska Postens (TPG) konkurrenter.

Liberaliseringsgraden

I tabell 8.6 beskrivs graden av reglering på brevmarknaden i EUländerna före utvidningen (EU-15) 2004. I de flesta länderna har ett företag monopol på förmedlingen av brevförsändelser medan marknaden för adresserad direktreklam är mer öppen för konkurrens.

Tabell 8.6 Graden av reglering på brevmarknaden i olika länder 2004

Brevförsändelser Adresserad direktreklam Övriga brevförsändelser < 2 kg

Belgien Monopol Monopol Licens (restriktiv) Danmark Monopol Generellt godkännande Generellt godkännande Finland Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Frankrike Monopol Monopol Ingen Grekland Monopol Monopol Licens (restriktiv) Irland Monopol Monopol Licens (restriktiv) Italien Monopol Licens Licens Nederländerna Monopol Ingen Ingen Portugal Monopol Monopol Licens Spanien Licens Licens Licens Sverige Licens Licens Licens Storbritannien Licens Licens Ingen Tyskland Monopol Licens Ingen Österrike Monopol Ingen Ingen Källa: Campbell m.fl. (2004).

8.5. Tillsyn

PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden och har följande uppgifter enligt instruktionen till myndigheten (PTS 2003a):

1. Verka för att en väl fungerande samhällsomfattande samhällstjänst finns tillgänglig för alla samt följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten svarar mot samhällets behov.

2. Övervaka prisutvecklingen.

3. Pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen.

4. Handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i verksamheten inom EU, Världspostföreningen och den europeiska sammanslutningen av regulatörsmyndigheter på postområdet.

5. Genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster.

6. Genom upphandling tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap.

7. I enlighet med sitt sektorsansvar främja att postmarknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv.

8. Handlägga obeställbara brev.

PTS har inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. Myndigheten har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter (PTS 2003a). Exempelvis ska PTS kontrollera så att Posten inte använder korssubventionering för att finansiera konkurrensutsatt med icke konkurrensutsatt verksamhet (prop. 1997/98:127). Ett annat exempel är PTS roll i tillträdesprissättningen på postboxar, där myndigheten efter medling mellan parterna kan förelägga ett pris på tillträdet till postboxar.

Postlagen ger PTS rätt att koppla tidsbegränsade villkor till tillstånden. Detta används för att ställa krav gällande exempelvis tillförlitlighet, säkerhet och kvalitet men också för att garantera tillhandahållandet av en samhällsomfattande postservice. Vid tillståndsprövningen ska myndigheten bedöma huruvida den sökande har förutsättningar att bedriva en postverksamhet där tillförlitlighet tillgodoses och där det finns skydd för såväl avsändares som mottagares integritet. PTS ska också bedöma huruvida Postens verksamhet bedrivs i enlighet med de krav som ställs upp i postlagen samt tolka innebörden av begreppet samhällsomfattande posttjänst.

PTS ska årligen lämna en rapport om bland annat förändringar i servicenivån för post- och kassaservicen i landets alla delar samt om konkurrenssituationen på olika delmarknader inom postområdet. Dessutom ska myndigheten årligen rapportera huruvida pristaket efterlevs och hur många klagomål som framförts till myndigheten och postföretagen.

8.6. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt gör vi en bedömning av vilken effekt liberaliseringen av regelverket har haft på brevmarknaden. På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i avsnitt 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går från monopol till perfekt konkurrens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt. Brevmarknaden är mycket långt från att vara en marknad med perfekt konkurrens men marknaden har utvecklats efter liberaliseringen.

8.6.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Enligt NR minskade postmarknadens förädlingsvärde kraftigt i förhållande till näringslivet åren efter liberaliseringen. Även andelen av näringslivets driftsöverskottet minskade och låg 2001 på ungefär samma nivå som i början av 1980-talet. Postens årliga bruttoinvesteringar har legat runt en miljard per år utom de år då större investeringar gjordes i brevnätet och internetportalen Torget.

Antalet sysselsatta inom postsektorn minskade kraftigt åren efter liberaliseringen för att sedan fortsätta att minska i en långsammare takt. De genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna för de sysselsatta på postmarknaden minskade efter liberaliseringen jämfört med näringslivet.

Enligt NR minskade arbetsproduktiviteten jämfört med näringslivet efter liberaliseringen. Denna bild motsägs dock av att Posten kraftigt minskat personalen samtidigt som antalet befordrade brev varit ungefär detsamma.

Regelutredningen anser bland annat utifrån Falkenhalls och Kolmodins (2004) studie att det är troligt att produktiviteten på brevmarknaden ökade under 1990-talet.

Eftersom endast en liten del av prisutvecklingen på brevmarknaden mäts i KPI kan det inte användas som ett mått på den totala prisutvecklingen. Falkenhalls och Kolmodins (2004) undersökning av Postens genomsnittsintäkter per brev visar på att de genomsnittliga priserna ökade med cirka 25 procent mellan 1994 och 2000. Regelutredningen anser att deras undersökning kan användas som en indikation på att den totala prisutvecklingen under den

aktuella perioden varit snabbare än den allmänna prisutvecklingen för konsumentpriserna exklusive skatt. Undersökningar från PTS visar dock på fallande priser för de allra största köparna av posttjänster.

De genomsnittliga priserna har enligt Regelutredningen ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen men detta kan i huvudsak förklaras av att postverksamhet är en personalintensiv verksamhet. Arbetskraftskostnadsindex (AKI) har mellan 1993 och 2004 ökat med 52 procent medan NPI ökat med 7 procent. Att priserna på brev ökad långsammare än lönekostnaderna tyder på att det skett en produktivitetsökning som kommit kunderna till del. Falkenhall och Kolmodin (2004) menar att prisökningarna tillsammans med produktivitetsutvecklingen legat i nivå med utvecklingen av arbetskraftskostnaderna.

Antalet hushåll som inte får post utdelad fem dagar i veckan är få och antalet har inte ökat över tiden. En mängd postkontor har lagts ner och entrepenadkontor i stället öppnats i främst butiker. Antalet serviceställen var 2003 fler än 1988 även om antalet postkontor var betydligt färre. Omformningen av servicenätet har dock inneburit att alla serviceställen inte erbjuder samma service. Det går därför inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet serviceställen före och efter omstruktureringen av servicenätet.

Tabell 8.7 Sammanfattning av Regelutredningens bedömning av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen

Utveckling Koncentrationsgrad Minskat Producerad volym Minskat Produktivitet Ökat Lönsamhet Oförändrat Sysselsättning Minskat Sysselsattas inkomster relativt näringslivet

Minskat

Priser relativt den allmänna prisutvecklingen

Ökat

Tillgänglighet ?

8.6.2. Liberaliseringens betydelse för utvecklingen

På postmarknaden har substitutkonkurrensen från andra meddelandeformer ökat under perioden efter liberaliseringen. Detta innebär svårigheter att särskilja vad som är en effekt av liberaliseringen och vad som är en effekt av den tekniska utvecklingen.

Regelutredningen anser, liksom bland annat Bergman (2002) och PTS (2004b), att förekomsten av konkurrens haft en positiv effekt på brevmarknaden. Eftersom CityMail är den enda betydande konkurrenten till Posten på brevmarknaden har CityMails marknadsinträde således haft stor betydelse för utvecklingen av konkurrensen. Eftersom regelverket var oklart före liberaliseringen spelade troligtvis liberaliseringen en avgörande roll för CityMails möjlighet att etablera sig på brevmarknaden.

Regelutredningen delar Anderssons (2001) och PTS (2004b) bedömning att den ombalansering av prisstrukturen som skett har inneburit ökad effektivitet eftersom priserna blivit mer rättvisande men att prisskillnaderna mellan den konkurrensutsatta och den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden är anmärkningsvärt stora.

Utvecklingen mot mer differentierade priser får dock fördelningspolitiska konsekvenser mellan olika typer av konsumenter. Om de företag som minskat sina kostnader för brevdistribution inte sänkt sina priser har liberaliseringen endast inneburit en omfördelning av vinster mellan företag i olika branscher.

Huruvida den ökade produktiviteten i brevdistributionen är ett resultat av liberaliseringen eller inte är inte lika klart. CityMails inträde har troligtvis utövat en stark press på Posten att effektivisera sin verksamhet. PTS (2003e) anser att avskaffandet av brevmonopolet i kombination med den tekniska utvecklingen, med all säkerhet medfört att Postens verksamhet effektiviserats. Regelutredningen gör bedömningen att den ökade konkurrensen har satt tryck på Posten att effektivisera sin verksamhet.

Falkenhall och Kolmodin (2004) anser i sin undersökning att antalet befordrade brev per anställd inom Posten ökade kraftigt mellan 1993 och 2000 och de menar att denna ökning i huvudsak kan tillskrivas liberaliseringen av postmarknaden och Postverkets bolagisering.

Enligt beräkningar av Cohen och Chu (1997) fanns det före liberaliseringen en lönepremie inom det svenska Postverket men den var internationellt sett liten. Eftersom Posten numera förmedlar

ungefär lika många försändelser med betydligt färre anställda finns det dock tecken på att antalet anställda tidigare var högt i förhållande till arbetsbördan. År 1993 togs brevbärarnas beting bort och ersattes av fast arbetstid, vilket innebar att personalbehovet minskade. Produktiviteten i brevdistributionen steg mellan 1993 och 1994, enligt Posten, kraftigt (+9 procent).

Efter liberaliseringen av brevmarknaden har många nya företag trätt in på marknaden, som mest hade över 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är dock endast ett företag, CityMail, som lyckats etablera en relativt storskalig verksamhet. Eftersom det inte finns några legala hinder att träda in på den del av marknaden där Posten i dag är ensamt företag kan med en annan definition brevmarknaden sägas vara helt konkurrensutsatt. Detsamma gäller om hänsyn tas till substitutkonkurrens.

8.6.3. Hur fungerade liberaliseringsprocessen?

I 1992 års vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Postverket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas när frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor kunde lösas. Startandet av CityMail 1991 innebar att trycket på en liberalisering av regelverket ökade. I proposition 1992/93:132 föreslogs att monopolet skulle slopas från och med den 1 januari 1993, vilket också beslutades av riksdagen. Postlagsutredningen som skulle föreslå en ny postlagstiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) i januari 1993. Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft den 1 mars 1994, vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen.

I 1994-års postlag infördes inte några särskilda regler om hur postoperatörer skulle garanteras tillgång till Postens infrastruktur, utan tanken var att detta skulle ske via frivilligt upprättade avtal. Statskontoret (2004) har visat att behovet av särskilda konkurrensbefrämjande regler på postområdet inte berördes närmare i förarbetena till postlagen. Modellen med frivilligt upprättade avtal visade sig dock inte fungera, vilket ledde till att tillträdet till viss postal infrastruktur reglerades i Postlagen 1999.

Regelutredningen anser att behovet av sektorsspecifik lagstiftning underskattades vid liberaliseringen. Att det gamla regelverket

slopades innan ett nytt regelverk fanns färdigt kan kritiseras, men det förefaller under rådande omständigheter ha varit nödvändigt. Att det i 1994-års Postlag saknades regler om tillträde till postal infrastruktur har dock i efterhand visat sig bygga på en missbedömning av möjligheterna till fungerande konkurrens utan sektorsspecifika regler på postmarknaden.

Enligt Statskontoret (2004) hade det varit möjligt för regeringen att mer aktivt se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka företagets dominerande ställning på marknaden.

8.6.4. Måluppfyllelse

Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrens inom vissa delmarknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna. Mot bakgrund av Postens fortfarande höga marknadsandel anser Statskontoret att målet om ökad konkurrens inte kan anses uppnåtts fullt ut. På de marknader där faktisk och potentiell konkurrens uppstått har dock effektivieten förbättrats. Regelutredningen delar denna uppfattning.

8.7. Behovet av regelförändringar

I detta avsnitt redogörs för det behov av regelförändringar som Regelutredningen ser på postmarknaden.

8.7.1. Utgångspunkter

På postmarknaden är Posten AB det dominerande företaget. Företaget är framförallt utsatt för substitutkonkurrens men också konkurrens på vissa marknader. Substitutkonkurrensen gentemot Posten kommer troligtvis att öka i framtiden medan det inte är givet att Posten kommer att möta konkurrens från postföretag på fler marknader än i dag.

Den lagstiftning för postmarknaden som upprättades efter liberaliseringen kan kritiseras för att den i för liten utsträckning reglerade tillträdet till infrastruktur som ägdes av Posten och var svår

eller omöjlig att kopiera för eventuella konkurrenter. Beslutsfattarna möjliggjorde därför ett reglerat tillträde till postal infrastruktur via lagstiftning 1999.

Även om det inte finns några legala inträdeshinder för konkurrenter att träda in på någon del av brevmarknaden förefaller det vara ett föga troligt scenario att det skulle etableras faktisk konkurrens på hela marknaden. När det gäller förmågan för potentiell konkurrens att förhindra monopolvinster förutsätter detta en avsaknad av inträdeskostnader. Regelutredningen menar att inträdeskostnaderna för att etablera ett riksomfattande distributionsnät måste anses vara stora. Vi anser därför att potentiell konkurrens inte räcker för att omöjliggöra ett utnyttjande av marknadsmakt från Postens sida.

Det finns i dag substitut till brevbefordran i form av Internet och e-post, vilket inte funnits i samma utsträckning tidigare. Posten har därmed inte möjlighet att utnyttja marknadsmakt på alla de delmarknader där det inte finns konkurrerande företag eller verkningsfull potentiell konkurrens. Regelutredningen anser att substitutkonkurrensen är mycket viktig men inte tillräcklig för att helt omöjliggöra utnyttjande av marknadsmakt. Pristaket, konkurrensrätten och EU:s postdirektiv fyller här även de en viktig funktion.

Om brevmarknaden är ett naturligt monopol skulle det vara mest effektivt med bara en postoperatör. Detta förutsätter dock att denna operatör är effektiv i sin produktion och inte vinstmaximerar. Regelutredningen anser att erfarenheterna från den svenska marknaden tyder på att en stor del av marknaden för brevbefordran karaktäriseras av naturligt monopol endast upp till en viss volym eller i vissa områden. Det förefaller även finnas stöd för denna syn i litteraturen.

Det är centralt på brevmarknaden att skapa en institutionell ram som uppmuntrar och övervakar konkurrensen. Eftersom Posten är ett dominerande företag, sett till hela postmarknaden, är det mycket viktigt att övervaka att företaget följer rådande konkurrenslagstiftning. Hur långt det offentliga ska gå i att reglera fram konkurrens avgörs av vilka samhällsekonomiska vinster respektive förluster en eventuell reglering skapar. Konkurrens är inte ett självändamål i sig utan ett medel för att uppnå ökad effektivitet.

Regelutredningen anser att tanken på tillträde till Postens produktionsprocess är intressant om det önskas ökad konkurrens på brevmarknaden. Vi har dock inte haft tillräckligt underlag för att

kunna göra en bedömning av vare sig intäkterna av eller kostnaderna för en sådan reform. Det är därigenom inte möjligt att bedöma huruvida en tillträdesreglering skulle innebära en ökad samhällsekonomisk nytta. Det är dock troligt att det i framtiden kommer att bli svårare för Posten att upprätthålla en övernattbefordran av brev.

Regelutredningen anser att konkurrensutsättningen av postmarknaden skapat samhällsekonomiska vinster men att det behövs åtgärder för att skapa förutsättningar för fortsatt konkurrens. Utredningen anser att Posten bör kunna konkurrera likvärdigt med andra postföretag och föreslår därför att företaget inte längre ska behöva finansiera underskotten inom Svensk Kassaservice och att Posten ska få ersättning för eventuella förluster som kravet på samhällsomfattande tjänster medför. Regelutredningen menar att det pristak som finns idag bör finnas kvar men förändras. Vi anser att tillsynen av postmarknaden varit otillräcklig och föreslår därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll. PTS bör även få i uppdrag att förbättra informationen om förhållandena på postmarknaden.

8.7.2. Förslag

Kassaservicen

Regelutredningens förslag:

Avskilj Svensk Kassaservice från Posten.

Regeringen beslutade den 9 oktober 2003 att utreda hur postverksamheten bör regleras och vilket behov det finns av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117). Utredningen, som antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen, lämnade 2004 ett delbetänkande rörande den grundläggande kassaservicen (SOU 2004:52).

Post- och kassaserviceutredningen redovisar att transaktionsvolymerna för den grundläggande kassaservicen de senaste åren minskat med i genomsnitt 16 procent per år, medan verksamheten mellan 1999 och 2003 gått med en sammanlagd förlust på cirka 4,2 miljarder kronor. Utredningen menar att utvecklingen med kraftigt sjunkande transaktionsvolymer kommer att fortsätta även i framtiden. Statens kostnad för varje transaktion har kontinuerligt ökat

från cirka 9 kronor 1999 till cirka 20 kronor 2003. Antalet personer i Sverige som saknar manuellt alternativ till Svensk Kassaservice anges av Post- och kassaserviceutredningen vara omkring 175 000 personer.

Post- och kassaserviceutredningen anser att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster och att det är marknadens uppgift att möjliggöra detta. Statens uppgift är, enligt utredningen, att se till att marknaden tar sitt ansvar. Enligt utredningen ska staten ha ansvar för att det finns tillgång till grundläggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. Utredningen föreslår därför att staten ska garantera tillhandahållandet av betaltjänster genom upphandling, på de platser där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster. Post- och kassaserviceutredningen föreslår även åtgärder för att säkerställa intressena för ålderspensionärer och asylsökande som saknar bankkonto.

Regelutredningen ansluter sig i huvudsak till Post- och kassaserviceutredningens förslag när det gäller den grundläggande kassaservicen. Det finns ingen självklar koppling mellan distributionen av Post och tillhandahållande av ett betalningsväsende.

Vid en sådan reform måste det dock garanteras att utsatta grupper inte påverkas negativt. Enligt Post- och kassaserviceutredningens bedömning kommer kostnaden för deras förslag att uppgå till 200–300 miljoner kronor per år. I dag utgår ett årligt stöd på 400 miljoner kronor från staten till Posten för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen. Detta innebär att reformen skulle innebära en kostnadsbesparing på 100–200 miljoner kronor per år. Det finns därmed resurser om det skulle krävas ytterligare insatser utöver de som föreslagits av Post- och kassaserviceutredningen för att garantera att de grupper som är beroende av Svensk Kassaservice inte drabbas negativt av reformen.

Möjligt att säga upp outnyttjade tillstånd

Regelutredningens förslag:

Ge PTS rätt att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet.

PTS (2003e) har efterlyst en möjlighet att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet, även om tillståndsinne-

havaren betalar den årliga avgiften. Orsaken är att outnyttjade tillstånd kan förhindra etableringen av nya företag genom att de sänder en signal till potentiellt intresserade företag att någon planerar att träda in på den aktuella marknaden. Outnyttjade tillstånd skulle därmed kunna vara ett hinder mot marknadsinträde.

Även Regelutredningen anser att det bör bli möjligt för PTS att säga upp outnyttjade tillstånd.

I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att bedöma huruvida PTS bör ges rätt att säga upp outnyttjade tillstånd (dir. 2003:117).

Bibehållet men reformerat pristak

Regelutredningens förslag:

Postens pristak bör behållas men reformeras.

Det finns i dag ett pristak på Postens pris för enstaka brev upp till 500 gram som befordras över natt. Dessa brev utgjorde 2003 ca 20 procent av det totala antalet brev. Pristaket har haft två olika konstruktioner efter liberaliseringen:

  • Mellan 1994 och 1998 reglerades pristaket genom ett avtal mellan Posten och staten och relaterades till NPI.
  • Från 1998 har pristaket reglerats i lag och relaterats till KPI.

PTS (2002a) menar att konstruktionen av pristaket fram till 1997 hade ett antal brister som gav upphov till tolkningsproblem. Eftersom viktsystemet i det gamla pristaket gav normalportot en låg vikt (10 procent) i jämförelse med vikten för rabatterade frimärken (90 procent) var det möjligt för Posten att, vid en låg inflation, höja normalportot med 30 procent 1997 utan att överskrida pristaket (Ds 1997:58). År 1998 togs dock kravet på Posten att erbjuda rabattfrimärken till konsumenterna bort.

För att komma till rätta med pristakets brister infördes nya kriterier för pristaket 1998 (prop. 1997/98:127). Pristaket utformades så att normalportot inte fick höjas mer än den allmänna prisutvecklingen mätt som KPI. Det finns dock en avrundningsmekanism som tillåter Posten att höja portot med 50 öre när KPI ger ett prishöjningsutrymme på 26 öre; om man använder detta avrundningsutrymme ska det dock räknas av från utrymmet inför

framtida prishöjningar. Posten höjde den 1 januari 2003 normalportot med 50 öre, vilket var den första höjningen sedan 1997.

I propositionen (prop. 1997/98:127, s. 28) angavs att syftet att:

…skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser kan därmed säkerställas. Det innebär i praktiken att målgruppen för pristaket vidgas från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto.

Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar bör det endast omfattar frimärkta övernattbefordrade försändelser, medan PTS (2003e) anser att pristaket även omfattar frankostämplad daglig post. Regelutredningen anser att det bör förtydligas vilka produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och som omfattas av ett eventuellt pristak.

Ett pristak bör uppfylla följande fem förutsättningar: 1. Det ska vara en lösning på ett reellt problem.

2. Det ska vara effektivt, dvs. endast skydda dem som ska skyddas. 3. Det ska vara öppet, transparent och enhetligt. 4. Det ska uppfattas som icke-diskriminerande. 5. Det ska vara enkelt att följa upp.

Posten (2004a) ifrågasätter huruvida pristaket löser ett reellt problem, eftersom en relativt liten del av hushållens utgifter går till porto. Posten anger att hushållens genomsnittliga utgifter för posttjänster 2003 var 210 kronor och att spridningen var relativt liten, vilket innebär att detta är en relativt liten utgift för de allra flesta hushåll.

PTS (2003e) anser däremot att det är missvisade att använda den låga genomsnittskostnaden för porto som ett argument för att ta bort pristaket, eftersom det finns de som skickar många brev. Dessutom anser CityMail (2004b) och PTS (2003e) att pristaket bör bevaras eftersom det minskar möjligheterna för Posten att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med icke-konkurrensutsatta dito. Även i proposition 1997/98:127 pekas på behovet av ett pristak, eftersom det är svårt att beräkna kostnaden för olika posttjänster och därmed svårt att förlita sig på EU:s regler om kostnadsbaserade priser.

PTS (2003e) anser att svårigheten för myndigheten att bedöma huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte innebär att tiden inte är mogen för att slopa pristaket.

Regelutredningen anser att argumentet om risken för konkurrenssnedvridande korssubventionering väger tungt, och inte heller vi anser att pristaket bör slopas. Dessutom har många enskilda konsumenter mycket små möjligheter att anlita andra operatörer än Posten, trots att allt fler använder Internet. Utredningen anser emellertid att pristaket bör reformeras, och där finns det två tänkbara alternativ:

1. Förändrad omfattning.

2. Förändrad uppräkningsfaktor.

Andersson (2004) har föreslagit en förändrad omfattning av pristaket som utgår från att motivet med pristaket är att skydda de privatpersoner som skickar mycket post. Nuvarande konstruktion av pristaket har en betydande dödviktseffekt, eftersom många konsumenter som inte lagen avser att skydda ändå skyddas. Andersson pekar på att ett tänkbart alternativ är att införa en valfri fast avgift som ger ett lägre porto. Då skulle endast storkonsumenterna av posttjänsterna få ett lägre pris.

En andra metod är att behålla pristakets omfattning men att förändra uppräkningsfaktorn som i dag är KPI. Exempelvis är Postens verksamhet personalintensiv, vilket innebär att kostnaderna stiger snabbare än KPI. PTS (2002a) anser att den takbegränsade portonivån i framtiden bör ta hänsyn till de kostnadsförändringar som avviker från KPI. Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar så bör det avspegla kostnadsutvecklingen för de försändelser som det omfattar. Företaget har därför föreslagit ett prisindex där arbetskraftskostnaderna utgör ungefär halva indexet medan kostnaderna för lastbilstransporter och hemmamarknadsindex utgör resten. Posten anger dessutom att företaget i dag inte når kostnadstäckning för frimärkta övernattbefordrade försändelser och vill därför få beräkna ett prisökningsutrymme från 1998 och framåt.

Regelutredningen menar att pristaket i högre utsträckning borde ta hänsyn till de kostnader som är specifika för postverksamhet. Förslagsvis borde KPI helt eller delvis ersättas av AKI som uppräkningsfaktor. Regelutredningen anser att det i denna nya uppräkningsfaktor av pristaket bör finnas en effektivitetsfaktor, dvs. Posten bör inte tillåtas höja priserna fullt ut för kostnadsökningar.

I PTS uppdrag ingår att bedöma huruvida Postens priser är kostnadsbaserade. PTS (2003f) anger att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. Regelutredningen anser att PTS bör prioritera utvecklingen av en metod att analysera kostnaderna. Det faktum att PTS upplever att de inte kan bedöma huruvida Postens priser är kostnadsbaserade leder till att vi anser att pristaket bör behållas.

I Post- och kassaserviceutredningens uppdrag ingår att analysera huruvida nuvarande konstruktion av pristaket uppfyller de syften som anges i förarbeten till postförordningen (dir. 2003:117).

Den finansiella bördan bör utredas

Regelutredningens förslag:

Det bör utredas huruvida det innebär en finansiell börda för Posten av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, hur stor denna börda i så fall är och på vilken sätt den ska finansieras.

Invånarna i ett land har som regel intresse av att kunna skicka ett brev till någon annan i landet till en rimlig kostnad, oavsett var de båda befinner sig. Att finansiera detta via frivilliga bidrag är i praktiken omöjligt. Lösningen blir att staten subventionerar postverksamheten eller att man korssubventionerar inom postverksamheten. Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för posttjänsterna i hela landet benämns kravet på samhällsomfattande posttjänster. På den svenska marknaden är, som beskrivits i avsnitt 8.1.4, Posten som enda företag skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande postservice.

Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kostnaden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är de ekonomiska förluster som kravet att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten ger upphov till. Eftersom postbefordran alltid innehåller ett visst mått av korssubvention kommer storleken på den finansiella bördan att variera beroende på vilken nivå man mäter. Regelutredningen anser att den finansiella bördan bör definieras som förlusten för de tjänster som ett helt oreglerat vinstmaximerande företag inte skulle tillhandahålla. Som beskrivits i avsnitt 8.1.5 visar de flesta internationella studier på en relativt liten finansiell börda av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

I Norge finansieras den samhällsomfattande servicen av staten via anslag över statbudgeten (Samferdelsedepartementet 2004). Tanken är att överskottet från den del av marknaden som norska Posten har monopol på ska bidra till att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna, men något sådant överskott beräknas inte uppstå 2004.

År 2004 var värdet av norska statens köp av tjänster 316 miljoner norska kronor (cirka 2,5 procent av den norska Postens intäkter). Huvuddelen av dessa pengar går till att täcka merkostnaderna för att leverera post fler dagar i veckan än vad som är företagsekonomiskt lönsamt men också till att finansiera lantbrevbäring och fritt porto för blindskrifter.

Regelutredningen har som grundinställning att de statligt ägda bolagen som verkar på konkurrensutsatta marknader ska drivas på företagsekonomisk grund för att inte störa konkurrensen på marknaden. Om det offentliga önskar ingripa på marknaderna bör detta ske på ett transparent vis. För Posten innebär detta synsätt att företaget skulle kompenseras för den eventuella finansiella börda som de samhällsomfattande tjänsterna ger upphov till. För att kunna göra detta krävs dock en analys av huruvida det över huvud taget finns någon finansiell börda av att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Regelutredningen föreslår därför att den finansiella bördans storlek och eventuella finansiering utreds.

Höjda kvalitetskrav

Regelutredningens förslag:

Höj kvalitetskraven på Posten.

I Postförordningen (1993:1079) ställs servicekrav på de postoperatörer som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. Posten. Kravet innebär att 85 procent av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme nästa dag och 97 procent inom 3 dagar. Posten har sedan lång tid tillbaka legat över dessa krav.

Regelutredningen anser att regleringen av de liberaliserade marknaderna bör bli tydligare, vilket innebär att Posten bör få tydlig information om vilken kvalitet man förväntas hålla.

Det finns starka skäl att höja kvalitetskraven till en nivå som bättre avspeglar reglerarnas förväntningar på verksamheten. En sådan höjning skulle dock kunna minska Postens drivkrafter att

höja kvaliteten ännu mer, eftersom en ytterligare kvalitetshöjning skulle kunna innebära ytterligare höjda krav.

Regelutredningen anser dock att kvalitetskraven på Posten som ställs upp i postförordningen borde ligga närmare dagens kvalitetsnivå.

PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden

Regelutredningens förslag:

PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden.

PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden. Myndigheten ska förutom att pröva ärenden om tillstånd följa utvecklingen på postområdet och bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov.

PTS har tre övergripande mål för sin verksamhet:

  • främja konkurrens
  • främja en effektiv resursanvändning
  • tillvarata konsumenternas intressen.

Dessa övergripande mål gäller hela PTS verksamhet, men PTS har däremot inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. PTS har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter.

Konkurrenslagstiftningens syfte är att begränsa uppkomsten av skadlig marknadsmakt och att motverka att den utövas på ett skadligt sätt (Bergman 2002). Dess huvuduppgift är i huvudsak att bevara (inte skapa) konkurrens, exempelvis genom att förhindra förvärv som skulle begränsa konkurrensen.

Regelutredningen anser att behovet av sektorsspecifika regler och noggrann tillsyn av de liberaliserade marknaderna generellt sett har underskattats, särskilt på de marknader där ett före detta monopol efter liberaliseringen har en helt dominerande ställning. Under övergångsperioden från monopol till fungerande marknad krävs noggrann tillsyn, och utredningen anser därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden. Precis som för telemarknaden bör de ökade resurserna som detta kan kräva på PTS finansieras av avgifter för postoperatörerna.

En konkurrensbefrämjande roll måste dock kombineras med de instrument som krävs för att verka konkurrensbefrämjande. Regelutredningen anser därför att PTS mandat att handla konkurrensbefrämjande på postområdet bör stärkas. Detta gäller särskilt olika former av tillträdesreglering till infrastruktur inom postområdet. Det är dock viktigt att påpeka att sektorsreglering inte kan avses att finnas för evigt utan endast tills dess att den aktuella marknaden kan sägas fungera effektivt. Viss reglering kommer dock att krävas under överskådlig tid, exempelvis när det gäller tillträde till infrastruktur.

Dessutom anser Regelutredningen att det är synnerligen viktigt att ha i åtanke att konkurrens är ett medel för att uppnå effektivitet – inget mål i sig. Det är viktigt att påpeka att PTS inte ska ta över Konkurrensverkets roll som konkurrensvårdande myndighet. PTS ska fungera som ett komplement till Konkurrensverket när det gäller övervakning av utvecklingen på postmarknaden.

I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att analysera myndigheternas inbördes uppgiftsfördelning på postområdet, och då särskilt om PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden (dir. 2003:117).

Bestämelser om eftersändning

Regelutredningens förslag:

Inför bestämmelser i postlagen om eftersändning.

På postmarknaden finns oklarheter när det gäller så kallad privat eftersändning, dvs. när privatpersoner på egen hand adresserar om felaktigt adresserade försändelser som andra företag delat ut och stoppar dem i Postens postlådor. I dag sätter Posten priset på denna eftersändning och enligt PTS (2003e) har Posten framfört att principen om kostnadsbaserade priser inte gäller för eftersänd post.

PTS (2003e) anser att det finns ett behov att lyfta fram och tydliggöra att eftersändning är en del av den postala infrastrukturen genom att reglera förutsättningarna för eftersändning i postlagen. Myndigheten anser att det är lämpligt att utgå från samma grundprinciper som för tillgång till anläggningar för postöverlämning. Detta innebär att eftersändning skulle regleras genom lag, och att

PTS skulle få en medlarroll vid tvister och kunna meddela förelägganden förenade med vite.

Posten anser att det handlar om relativt små volymer; 0,1 procent av CityMails och 0,3 procent av övriga operatörers volymer eftersändes 2003 av Posten. I dag sätts priset på eftersändning via avtal med CityMail respektive Fria postoperatörers förbund. Priset följer Postens prislista för fakturerade försändelser i lägsta viktklassen. Posten anger att kostnaden per försändelse är högre än ersättningen per försändelse. Posten (2004c) menar att hanteringen av eftersändning fungerar tillfredsställande och man ser därför inget behov av lagreglering av eftersändningen.

Regelutredningen stödjer PTS förslag om att i postlagen införa liknande regler för eftersändning som för tillträde till postboxar.

Post- och kassaserviceutredningen har fått i uppdrag att utreda behovet av och den eventuella utformningen av en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade försändelser (dir. 2003:117).

Rapport från PTS om kostnadsbaserade priser

Regelutredningens förslag:

PTS bör årligen publicera en rapport om huruvida Postens priser för de samhällsomfattande tjänsterna är kostnadsbaserade.

PTS har uppdraget att bedöma huruvida Postens priser för den samhällsomfattande servicen är kostnadsbaserade. PTS (2003f) anger dock själva att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. Regelutredningen anser att det ur konkurrenssynpunkt är viktigt att denna bedömning kan genomföras, och PTS bör därför i sitt arbete prioritera utvecklingen av en metod att analysera Postens kostnader.

PTS har i dag tillgång till Postens kostnadsredovisningssystem, men man har ur detta inte kunnat göra en bedömning av huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte (PTS 2003b). Myndigheten menar att det är möjligt att härleda tjänster till kostnader men att det är svårt att bedöma huruvida dessa kostnader är de riktiga eller inte. Det finns en rad oklarheter i hur de fasta kostnaderna fördelas mellan olika typer av brev. PTS uppger dock att de arbetar med metodutveckling både internt och internationellt via de samarbetsorganisationer där myndigheten deltar.

PTS (2003e) pekar på att det skulle kunna ställas större krav på Postens redovisning av kostnader inom olika verksamhetsområden. Det gäller särskilt vilka principer som gäller för fördelning av gemensamma kostnader. Därigenom skulle arbetet med att skapa transparens i det dominerande företagets priser och kostnader underlättas. Genom en förbättrad redovisning skulle det även vara möjligt att fastställa den eventuella finansiella bördan för Posten av att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna.

Regelutredningen anser att kraven på Postens redovisning bör ökas för att underlätta efterföljandet av EU:s postdirektiv. PTS bör årligen presentera en rapport där man bedömer huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte. Härvid skall hänsyn tas till ägarens avkastningskrav.

Det råder dock viss oklarhet kring vilka krav EU:s postdirektiv ställer på Postens redovisning, så därför måste tolkningen av EU:s postdirektiv första klargöras.

Förbättrad statistik

Regelutredningens förslag:

PTS ska i samarbete med SCB ta fram en metod att följa prisutvecklingen för hela brevmarknaden.

En av de mest grundläggande indikatorerna på en marknads utveckling är priset. Eftersom en mycket liten del av brevmarknaden beskrivs av KPI behöver kunskaperna öka om den totala prisutvecklingen på postmarknaden. Förekomsten av rabatter är mer regel än undantag på den konkurrensutsatta delen av marknaden, och därför går det inte att bedöma prisutvecklingen via listpriserna.

PTS har i dag till uppgift att följa prisutvecklingen. Regelutredningen anser att PTS borde intensifiera arbetet med att övervaka den aggregerade prisutvecklingen på brevmarknaden. PTS bör få i uppdrag att i samråd med SCB ta fram en metod att mäta den totala prisutvecklingen för brevtjänster som tar hänsyn till förekomsten av rabatter. Därigenom skulle det vara enklare att bedöma utvecklingen på brevmarknaden som helhet.

9. Taximarknaden

Detta kapitel inleds i avsnitt 9.1 med en beskrivning av vad som enligt ekonomisk teori karaktäriserar taximarknaden. Därefter följer en redogörelse för taximarknaden före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 9.2 och 9.3). I avsnitt 9.4 beskrivs taximarknaden efter liberaliseringen och avsnitt 9.5 redogör för tillsynen på taximarknaden. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (9.6) och vilka behov av regelförändringar som Regelutredningen ser (9.7).

9.1. Vad karaktäriserar marknaden?

Kostnaderna för en företagare att träda in på taximarknaden är relativt små – det krävs en bil med taxameter att transportera kunderna i samt kunskaper och erforderliga tillstånd. Även om det kan kosta relativt mycket att köpa ett lämpligt fordon med taxameter är andrahandsmarknaden för fordon och taxametrar god. Den enda inträdeskostnad på taximarknaden som inte går att återfå är kostnaden i form av tid och pengar för att skaffa tillstånd och kunskaper att bedriva taxiverksamhet.

Trots att taximarknaden vid en första anblick förefaller vara en marknad som kräver relativt få regler för att fungera väl är det den marknad som internationellt sett är minst liberaliserad av de marknader som denna utredning behandlar. Orsakerna till detta är i huvudsak två: dels har producenternas ett intresse av att begränsa konkurrensen, dels att varan taxi inte är så enhetlig som en första anblick säger och att det därför kan krävas regleringar för att marknaden ska fungera.

9.1.1. Asymmetrisk information

I OECD (2003b) anges att det övergripande kan sägas finnas två sorters varor – dels sökvaror, där kunderna kan bedöma kvalitet och pris i förväg, dels erfarenhetsvaror, där det är möjligt att bedöma kvalitet och pris först i efterhand. De som producerar erfarenhetsvaror har på grund av varans karaktär inte alltid drivkrafter att tillhandahålla en kvalitativ vara till ett lågt pris eftersom kunderna inte kan bedöma varan innan köpet.

Om producenterna och konsumenterna inte har lika god information om varan är informationen asymmetriskt fördelad, vilket innebär att en part får ett övertag på marknaden. När kunderna är tillfälliga besökare med dålig lokalkännedom kan det löna sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna. Om marknaden däremot domineras av återkommande kunder med god lokalkännedom är informationen jämnare fördelad, vilket innebär att det inte lönar sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna.

Taxi tillhandahåller transporter på sträckor där kundunderlaget antingen är för litet för reguljära transporter eller där kunderna tillmäter väntetiden en hög kostnad och har höga servicepreferenser. Även om kunderna är återkommande innebär det därför inte nödvändigtvis att deras agerande påverkas av företagens prissättning.

9.1.2. Fyra olika delmarknader

I detta avsnitt presenteras en uppdelning av taximarknaden i olika delmarknader och vad som karaktäriserar de olika delmarknaderna. Denna uppdelning ska främst ses som en generell beskrivning av hur taxi fungerar i teorin – inte en beskrivning av taxi i Sverige i dag. Taximarknaden består av fyra olika delmarknader som kan sägas fungera på olika vis:

  • marknaden för taxibilar som stannas på gatan
  • marknaden för taxibilar som anlitas vid en taxikö eller upp– ställningsplats
  • marknaden för taxibilar som beställs via telefon eller Internet
  • marknaden för taxibilar där pris och tillgänglighet förhandlas fram i förtid via olika typer av långa kontrakt.

Taxibilar som stannas på gatan

För delmarknaden där kunden stannar en taxi på gatan är det som regel svårt att göra prisjämförelser, eftersom det bara finns en producent tillgänglig. Kunden kan förvänta sig att nästa taxibil som kommer har en prissättning enligt medianprissättningen på marknaden. Eftersom det dessutom finns en kostnad i att vänta lönar det sig inte nödvändigtvis att vänta på en annan taxi, även om den taxi man stannat har ett högre pris än medianen. Om företagen inser detta kommer de att kräva ett högre pris än medianpriset när de plockar upp kunder på gatan. Detta innebär att priset hela tiden stiger uppåt tills det når monopolpriset. Förekomsten av monopolvinster kommer att locka företag till taxibranschen ända tills vinsterna går mot noll. På samma sätt kommer företagen att ha drivkrafter att erbjuda en något sämre kvalitet än medianen, vilket kommer leda till en allt mer försämrad kvalitet.

I resonemanget ovan har taxiförarna makten över priset, men det är även tänkbart med en situation där kunderna sätter priserna. Taxibilar som letar kunder på gatan har nämligen en mycket låg marginalkostnad av att transportera en kund jämfört med att leta efter en annan kund. Om köparna av taxitjänster kan utnyttja detta och få övertag i förhandlingarna kommer priserna i stället att drivas mot marginalkostnaden.

I båda dessa fall riskerar såväl priser som antalet bilar att hamna på en nivå som inte är optimal. Om taxiförarna har störst förhandlingsmakt riskerar priserna att bli för höga och bilarna för många, medan priserna riskerar att bli för låga och bilarna för få om kunderna har störst förhandlingsmakt. För att få det optimala antalet bilar kan det därför vara nödvändigt att reglera priset. En annan potentiell lösning är att beskatta respektive subventionera ett inträde på taximarknaden.

Taxikö eller uppställningsplats

För den andra delmarknaden, där kunderna anlitar taxibilar som står uppställda på något vis – t.ex. i en kö, gäller att konkurrensen mellan företagen avgörs av dels hur många bilar som finns tillgängliga i förhållande till efterfrågan vid varje uppställningsplats, dels i vilken utsträckning konsumenterna kan välja mellan de olika bilarna. Det senare avgörs i sin tur av huruvida det över huvud taget är tillåtet att avstå från att välja den bil som står först i kön, om det

finns information om de olika företagens priser och om det finns tid att välja mellan de olika företagen.

Telefon eller internet

För den tredje delmarknaden, dvs. förbeställda resor, är sannolikheten större för en väl fungerande marknad, eftersom det är möjligt för kunden att göra prisjämförelser mellan olika företag på förhand. Det finns dock transaktionskostnader i form av den tid det tar för kunden att informera sig om de olika bolagen, vilket minskar möjligheterna till en väl fungerande marknad.

Långa kontrakt

Den fjärde delmarknaden, där taxitjänster upphandlas långt innan de utförs, är den marknad där konsumenterna vanligtvis har störst makt. Här är det möjligt att ta in anbud från många företag och välja det som ger den önskvärda servicenivån till lägst pris. I och med att anbudsförfarandet upprepas efter en viss tid har företaget som vinner upphandlingen dessutom all anledning att uppfylla sina åtaganden på bästa möjliga vis.

9.2. Marknaden före liberaliseringen

1

Före liberaliseringen den 1 juli 1990 var såväl priserna på taxiresor som antalet taxibilar reglerade i Sverige. Motivet bakom regleringen av taximarknaden var att man ville säkra tillgången på taxibilar såväl över dygnet som geografiskt. För att få företag att tillhandahålla service på olönsamma tider och olönsamma platser gavs taxiföretagen monopol över lönsamma tider och platser. Det innebar att företagen skulle använda sin marknadsmakt för att korssubventionerna olönsam trafik med lönsam trafik. Genom prisreglering skulle konsumenterna garanteras en rimlig prisnivå samtidigt som producenterna fick en skälig vinstnivå.

De högsta tillåtna priserna reglerades på nationell nivå av Transportrådet, och priset kunde förändras genom att Svenska Taxiförbundet lämnade in en begäran om höjd taxa. Taxan skulle vara direkt kostnadsrelaterad och Svenska Taxiförbundet skulle därför bevisa att kostnaderna hade stigit. Transportrådet antog att

arbetsproduktiviteten årligen ökade med 1 procent, och eftersom lönerna utgjorde ca 60 procent av de totala kostnaderna så innebar detta ett avdrag med ca 0,6 procentenheter vid beräkningen av kostnadsökningarna (SPK 1987). Transportrådet sände ut förslag om taxehöjningar på remiss till bland annat dåvarande Statens pris- och kartellnämnd (SPK), Svenska Kommunförbundet samt Lands– tingsförbundet och fastställde därefter vilken nivå taxan skulle ligga på. Transportrådets beslut kunde överklagas hos regeringen.

Före liberaliseringen krävdes för den som ville driva taxirörelse tillstånd för varje enskild bil från länsstyrelsen i respektive län. Länsstyrelsen gav tillstånd om man ansåg att det fanns ett behov av fler taxibilar i det aktuella området. För att avgöra huruvida det fanns ett behov eller inte skickade länsstyrelsen ansökan på remiss till organisationer inom taxinäringen. Lind och Wigren (1993a) menar att svaren från taxinäringen i stor utsträckning motsatte sig etablering av ytterligare taxibilar. Remissvaren tillmättes stor betydelse av länsstyrelserna, och därmed hölls utbudet av taxibilar nere.

Den som fick ett tillstånd av länsstyrelsen fick endast tillåtelse att bedriva taxiverksamhet med en bil i ett bestämt trafikområde, som regel en kommun. Det kunde även anges i tillståndet var i området taxibilen skulle vara stationerad. Dessutom fanns ofta krav på att alla taxiföretag skulle vara anslutna till en gemensam beställ– ningscentral som drevs i kooperativ form av taxiföretagen. Det kunde också finnas krav på hur många taxibilar som skulle vara till– gängliga på nätter och helger, s.k. kommenderingsplaner.

9.3. Liberaliseringsprocessen

Från mitten av 1980-talet liberaliserades persontrafiken steg för steg. Den nya yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen 1988 var två viktiga led i liberaliseringen av yrkestrafikområdet. Liberaliseringen av taximarknaden kan ses som en naturlig följd av utvecklingen av trafikpolitiken.

År 1987 kom SPK med en rapport som starkt förespråkade en liberalisering av den svenska taximarknaden. Argumentationen om varför detta borde ske hämtades bland annat från erfarenheterna från de amerikanska liberaliseringarna av taximarknaden som enligt SPK var övervägande goda. Som visas i avsnitt 9.4.5 överensstämmer dock inte detta med den gängse bilden i litteraturen.

I departementsskrivelsen (Ds 1987:8) Avreglering av taxi m.m. redogjordes för varför taximarknaden borde liberaliseras och hur detta borde ske. Stödet för en liberalisering av taximarknaden var

stort; endast 3 av 60 remissinstanser var motståndare till förslaget.

2

Förslagen från denna departementsskrivelse användes i stort sett i sin helhet i de propositioner (prop. 1987/88:50 och prop. 1987/ 88:78) som sedan antogs av riksdagen 1988.

Under det gamla regelverket ansågs att taxiägarna i framför allt storstäderna avvek från kommenderingsplanerna och att åkarna sållade bland körningarna för att öka lönsamheten. Det ansågs inte i Ds 1987:8 att länsstyrelserna genom dåvarande regelverk kunde hantera detta problem. Lösningen ansågs i stället vara att öka marknadsinslaget. Tanken var inte att en mängd småföretagare skulle agera på marknaden, utan man tänkte sig ett fåtal stora aktörer.

Ds 1987:8 menade att en viktig orsak till liberaliseringen var att staten ville flytta ansvaret för en välfungerande taxitrafik från den statliga till den kommunala nivån. Den huvudsakliga orsaken till denna decentralisering var att en stor andel av taxibranschens inkomster kom från kommunernas köp av samhällsbetalda resor. Kommunernas vilja till engagemang i taxinäringen ansågs vara en förutsättning för det förslag till liberalisering som gavs. I propositionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) framhölls att samhället även i framtiden skulle ha ansvar för att det fanns tillgång till taxi överallt, på alla tider och till rimliga priser. Detta skulle ske genom att kommuner och landsting slöt avtal i samband med sina upphandlingar. Det antogs då att behovet av denna typ av avtal skulle bli relativt litet. År 1990 dementerade dock såväl Kommunförbundet som dåvarande Kommunikationsdepartementet att kommunerna skulle ha någon skyldighet att ta hänsyn till allmänhetens taxiservice i sina upphandlingar (Swahn 1990).

I propositionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) angavs det övergripande motivet för liberaliseringen vara att det dåvarande regelsystemet ansågs strida mot de principer om fri etablering och konkurrens som skulle gälla för näringspolitiken. De syften som den dåvarande regleringen skulle uppnå ansågs inte kunna uppfyllas utan regelförändringar. Det beskrevs som omöjligt att via administrativa regler styra en bransch mot effektivitet och god service, utan effekten ansågs i stället bli den motsatta. I propositionen (s. 274) gavs följande argument för de föreslagna förändringarna i regelverket:

Min utgångspunkt är att etableringsfriheten kommer att leda till att effektiviteten stimuleras. Nya affärsidéer kommer att få ett bredare spelrum. Marknaden vidgas, t.ex. genom att taxi tar på sig nya trafiktjänster. I många län blir det en utveckling mot stordrift med de effektivitetsfördelar detta kan föra med sig. Den ökade tillgången på taxibilar leder till en ökad konkurrens och därmed till en förbättrad service och till en prispress till gagn för kunderna. Bolagsbildning och privaträttsliga avtal mellan beställningscentralerna och taxiägarna kommer att underlätta effektivitetssträvandena inom branschen utan att för den skull beskära konkurrensen.

Det övergripande målet för liberaliseringen ansågs i denna proposition vara att taxinäringen borde förnyas och ge utrymme för nya företagsidéer. Den förstelnade strukturen inom branschen ansågs förhindra denna utveckling (s. 266–267):

I skydd av regleringen har taxibranschen med dess tyngdpunkt på enbilsägare kunnat slå vakt om ensidiga intressen. Effektiviteten inom näringen som helhet har kommit att underordnas privata önskemål. Nya idéer och initiativ har inte fått det utrymme som behövs för att föra taxinäringen framåt.

Liberaliseringen av taximarknaden innebar inte enbart att regler slopades utan en rad nya regler infördes också. För det första skärptes lämplighetsprövningen för den som ville bedriva taxitrafik. Lämplighetsprövningen skulle dessutom ske fortlöpande. Krav ställdes även på personlig lämplighet, yrkeskunnande och ekonomisk lämplighet. Det sistnämnda innebar att den som sökte tillstånd inte fick vara försatt i konkurs eller ha skatteskulder.

Dessa krav förstärktes via lagstiftning 1991–1995, främst genom att lämpligheten skulle bedömas inte bara av ägarna av företaget utan också av chaufförerna.

År 1999 införde Vägverket dessutom en förordning om jämförelsepriser. Före 1998 användes som regel den s.k. brytpunkts– taxan som innebar att kunden debiterades per tidsenhet och inte per avståndsenhet, när taxibilen färdades under en viss hastighet. Detta innebar att det var svårt att förutsäga priset för kunden. Vägverket införde även föreskrifter om prisinformation genom att den taxa som tillämpades skulle vara känd av kunden före avresan genom att taxan skulle visas i bilens fönster och i insidan av bilen.

9.4. Utvecklingen efter liberaliseringen

I detta avsnitt tar vi upp utvecklingen efter liberaliseringen ur olika perspektiv. Avsnittet inleds med en beskrivning av konkurrensutvecklingen. I 9.4.2 beskrivs produktivitetens utveckling och i 9.4.3 utvecklingen för de sysselsatta och den företagsekonomiska utvecklingen. Därefter följer ett avsnitt om kunderna och slutligen beskrivs de internationella erfarenheterna.

9.4.1. Konkurrensutvecklingen

Taxibranschen är speciell genom att den består av många små företag som ofta är anslutna till stora beställningscentraler. Företagen som är anslutna till en viss beställningscentral har samma priser och ofta ett gemensamt utseende på taxibilarna.

De orter där det borde kunna uppstå konkurrens mellan olika beställningscentraler är de större tätorterna. Lind och Sonnegård (1992) genomförde en undersökning av konkurrenssituationen 1992 på de 29 största svenska orterna. De delade upp tätorterna i olika marknadsformer beroende på hur stor del av antalet bilar som var knutna till de tre största beställningscentralerna. Denna undersökning replikerades för 1995 av Nutek (1996).

I tabell 9.1 visas att andelen tätorter med rena monopol minskade mellan 1992 och 1995, men att det fortfarande rådde relativt liten konkurrens på de flesta lokala marknader. År 1995 var marknadskoncentrationen fortfarande mycket hög i de större tätorterna, vilket inte endast kan förklaras av skillnader i antalet invånare i respektive stad. Lind m.fl. (1996) har visat att det mellan 1989 och 1994 fanns en korrelation mellan graden av konkurrens och förändringen av antalet taxibilar.

Tabell 9.1 Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna 1992 och 1995 Antal och (procent)

1992 1995 Rent monopol

3

9 (31)

7 (24)

Nästan monopol

4

5 (17)

2 (7)

Duopol

5

8 (28)

7 (24)

Oligopol

6

5 (17)

8 (28)

Gränsfall

2 (7)

5 (17)

Totalt 29 29 Källor: Lind och Sonnegård (1992) och Nutek (1996).

Lind och Sonnegård (1992) har visat att priserna var högst när det fanns en aktör som kunde sägas vara monopolist men att det övergripande sambandet mellan konkurrens och pris föreföll vara svagt. Förklaringen kan vara att det var hotet om konkurrens, och inte förekomsten av konkurrens, som var viktigast. Lind och Wigren (1993a) pekade i stället på förekomsten av monopolprissättning även på marknader där det fanns flera företag.

Även Nutek (1996) studerade i vilken utsträckning konkurrens påverkat priset i en enkätundersökning för samtliga beställningscentraler 1995. Genom att jämföra graden av upplevd konkurrens med priset för olika typresor fann man att lägst pris fanns på de glesbygdsorter där konkurrensen upplevdes som hård. Priserna var där lägre än i storstäder med upplevd hård konkurrens. Detta kan förklaras av att produktionskostnaden för tjänsten taxi är högre i storstäder, att det stora utbudet av taxibilar i storstäderna höjer priserna eller att det i storstäder som regel krävs stor reservkapacitet för att man ska vara konkurrenskraftig.

Att konkurrensen i relativt liten utsträckning påverkat priset förklaras av Nutek (1996) av de delvis motverkande krafter som påverkar företagens prissättning. Monopolföretag kan anpassa antalet bilar så att beläggningen blir hög, men detta innebär som regel långa väntetider. Om konkurrenter kommer in på marknaden kommer väntetiderna att sjunka men inte nödvändigtvis priset. Konkurrens leder däremot till ökat tryck på effektivisering. Dess-

3

Rent monopol – en beställningscentral har 95 procent eller fler av antalet bilar på orten.

4

Nästan monopol – en beställningscentral har 85–95 procent av antalet bilar på orten.

5

Duopol – det finns två beställningscentraler varav den största har 75 procent eller färre av

antalet bilar och den mindre har 20 procent eller fler av antalet bilar på orten.

utom kan eventuella stordriftsfördelar minska om marknaden delas upp mellan flera aktörer. Oligopol med två aktörer kan hamna i en jämvikt, där företagen inser att de inte vinner långsiktigt på att sänka priserna. Detta är svårare att hålla, ju fler aktörer som finns. Det är dock tänkbart med en utveckling där nya aktörer – när de väl etablerat sig på marknaden – lägger sig på samma prisnivå som de före detta monopolföretagen.

Problemen på vissa platser efter liberaliseringen

Den mest uppmärksammade aspekten av taxiliberaliseringen är den situation som uppstått vid storstädernas flygplatser, tågstationer och färjeterminaler. Från att det vid vissa tider hade rått brist på tillgängliga taxibilar ökade utbudet på dessa platser kraftigt till att alltid överstiga efterfrågan och köer av taxibilar uppstod. Den fria prissättningen innebar dessutom att det blev enklare för mindre seriösa aktörer att utnyttja de kunder som hade bristande information om den lokala marknaden. De bolag som efterfrågades mest av kunderna totalt sett hade däremot små drivkrafter att stå i långa köer för att få kunder. Dessutom uppstod oordning i köerna och bråk om vem som hade rätt till vilken kund.

Luftfartsverket respektive SJ ansåg att dessa problem riskerade att ge deras flygplatser respektive stationer dåligt rykte (SOU 1999:60). För att lösa problemen har man därför reglerat tillgången till kunder på Landvetter och Stockholms centralstation. På Arlanda ställs vissa krav på taxibolagen men tillträdet är reglerat i mindre utsträckning än på Landvetter och Stockholms central.

Genom att sluta avtal med vissa beställningscentraler kunde en viss servicenivå garanteras samtidigt som kundernas utsatthet minskade. Vanligtvis bygger dessa avtal på att vissa beställningscentraler får tillgång till filen närmast utgången. För att detta inte ska strida mot konkurrenslagen måste dock alla företag ges möjlighet att plocka upp kunder vid flygplatser och tågstationer, och så har också skett där det varit möjligt. Problemen vid dessa attraktiva upphämtningsplatser har minskat väsentligt sedan de nya systemen infördes, men de förekommer dock fortfarande.

9.4.2. Produktivitetens utveckling

Mellan 1980 och 2002 har det skett en kontinuerlig minskning av taxisektorns andel av näringslivets totala förädlingsvärde. I mitten av 1980-talet ökade taxisektorns andel av näringslivets arbetade timmar kraftigt. Att andelen arbetade timmar legat betydligt över andelen av förädlingsvärdet innebär att arbetsproduktiviteten varit relativt låg i taxisektorn. Driftsöverskottet i sektorn jämfört med det totala näringslivet har dock ökat kraftigt sedan mitten av 1990talet.

Figur 9.1 Variabler från nationalräkenskaperna 1980–2002 Taxibranschens andel av totala näringslivet

Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av statistik från SCB.

Löneandelen av förädlingsvärdet har minskat efter liberaliseringen och till skillnad från i det totala näringslivet ökade inte löneandelen i taxisektorn efter lågkonjunkturen i början av 1990-talet.

Enligt Konjunkturinstitutets bilaga till Regelutredningen har det sedan mitten av 1980-talet skett en betydande minskning av arbetsproduktiviteten i taxibranschen jämfört med det totala näringslivet. Denna minskning sammanfaller med den kraftiga ökning av antalet arbetade timmar som skedde vid denna tidpunkt. Efter liberaliseringen har arbetsproduktiviteten i taxibranschen utvecklats något sämre än i näringslivet.

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förädlingsvärde Driftsöverskott Sysselsatta Arbetade timmar Lönesumma

Figur 9.2 Löneandel av förädlingsvärdet i taxisektorn och näringslivet 1980-2001 Procent

Källor: KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Figur 9.3 Utvecklingen av arbetsproduktionen mätt som förädlingsvärdet per arbetad timme i taxisektorn 1980–2002 Procent av näringslivets nivå

Källa: KI:s bearbetning av statistik från SCB.

Laitilas m.fl. (1995) undersökning visar att effektiviteten mätt som betald tid av totalt utbjuden tid minskade mellan 1990 och 1994, medan effektiviteten mätt som betalda kilometrar av totalt körda

0 10 20 30 40 50 60 70

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Taxi Näringslivet

0 20 40 60 80 100 120

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

kilometrar ökade. Brandt (1998) har i en undersökning av taxibranschen i Västerbotten undersökt effektivitetsutvecklingen mellan 1991 och 1997. Han fann att andelen betalda kilometrar av det totala antalet körda kilometrar inte förändrats nämnvärt över tiden. Att intäkterna per bil ökade mellan 1992 och 1997 berodde i stället på att antalet bilar minskade och att antal pass per bil ökade.

Den ökning av innovationerna på taximarknaden som förutsågs i förarbetena inför liberaliseringen har i huvudsak uteblivit. Lind och Wigren (1993a) menar att det beror på att taximarknaden till sin natur försvårade innovationer eftersom de innovationer som kan göras i huvudsak är organisatoriska förändringar, dvs. utvecklandet av olika former av koncept. Dessa är ofta svåra att ta patent på, vilket innebär att de kan kopieras av alla om de är lyckade. Den som har en idé måste därför få en högre avkastning på en potentiell innovation, eftersom den på kort tid kan kopieras gratis av andra. Om innovationerna ger en varumärkeseffekt, dvs. att kunderna föredrar bolaget framför bolag med samma service, kan dock innovationer vara lönsamma även om de inte kan patenteras.

9.4.3. Utvecklingen för de sysselsatta och företagsekonomisk utveckling

Eftersom de flesta som är sysselsatta i taxibranschen är egenföretagare behandlar vi i detta kapitel de sysselsatta och företagen i samma avsnitt.

Sett till perioden 1989 till 2003 ökade antalet innehavare av tillstånd att bedriva taxiverksamhet från 6 711 till 8 171 st., dvs. en ökning med 22 procent; det har dock skett en minskning med 10 procent från 1996 till 2003.

Som visas i figur 9.4 nedan minskade antalet sysselsatta inom taxibranschen de första åren efter liberaliseringen för att återigen öka efter 1993.

7

Det är dock viktigt att påpeka att den tillgängliga

statistiken inte skiljer på hel- och deltidssysselsatta, och därför kan vi inte redogöra för antalet sysselsatta i heltidsekvivalenter. Detta är en begränsning i en bransch som taxi där deltidsarbete är relativt vanligt.

Figur 9.4 Antalet sysselsatta i taxibranschen och antalet taxibilar 1986– 2002

Källor: Institutet för tillväxtpolitiska studiers (ITPS) bearbetning av SCB:s statistik samt SCB.

Företagen i taxisektorn

I Sverige fanns vid årsskiftet 2003/04 enligt SCB 13 160 registrerade taxifordon, medan Svenska Taxiförbundet (2004) anger att det i mars 2004 fanns 14 294 taxifordon.

År 2004 fanns det 7 957 taxiföretag i Sverige, dvs. cirka 1,7 bil per företag.

8

Taxibranschen karaktäriseras således av att företagen

är relativt små. Samarbetet inom beställningscentraler innebär emellertid att kunderna inte alltid upplever producenterna som egna företagare.

Mellan 1991 och 2003 har utvecklingen gått mot allt fler företag med bara har en bil (se tabell 9.2, nedan). Andelen företag med 2–5 bilar minskade däremot under denna period. Lind och Wigren (1993a) menar att utvecklingen mot mindre företag de första åren efter liberaliseringen var naturlig, med tanke på att den nya marknaden krävde ökad flexibilitet – något som i taxibranschen är svårare att uppnå för stora än för små företag. Andelen företag med fler än sex bilar minskade fram till 1996 för att därefter öka, och dessa var 2004 högre än 1991. Enligt Svenska Taxiförbundet (2004) har antalet aktiva tillståndsinnehavare, dvs. de som har fordon anmälda på trafiktillståndet, minskat med 11 procent mellan 1996 och

0

5000 10000 15000 20000 25000

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Sysselsatta Taxibilar

2004, samtidigt som antalet fordon varit ungefär detsamma. Detta innebär att antalet fordon per aktiv tillståndsinnehavare har ökat under denna period.

Tabell 9.2 Andel av företagen uppdelat efter storlek, mätt som antalet bilar 1991, 1996 och 2003 Procent

Antalet bilar

1991

1996

2004

1 55 70 71 2 26 18 15 3–5 16 11 10 6–10 2 1 3 > 10 1 0 1 100 100 100

Källor: Svenska Taxiförbundet (1991, 2004) samt egna beräkningar.

Även om den svenska taximarknaden domineras av företag med endast en bil, så är företagsstorleken i Sverige ändå relativt stor jämfört med situationen i andra västeuropeiska länder. Enligt en undersökning av Bekke (2003) är Stockholm och Berlin de av 13 undersökta huvudstäder där antalet taxibilar per företagare är högst med 1,7. I många av huvudstäderna består marknaden så gott som uteslutande av enbilsföretag.

De flesta företag i den svenska taxibranschen drivs som enskilda firmor (se tabell 9.3).

Tabell 9.3 Bolagsformer inom taxisektorn 2004 Procent av bolagen

Enskild

firma

Aktiebolag Handelsbolag/kommanditbolag Annan bolagsform

Andel 74,8 21,7

3,2

0,3

Källa: Svenska Taxiförbundet (2004).

Vad karaktäriserar dem som är sysselsatta i taxisektorn?

I taxisektorn är andelen kvinnor bland de sysselsatta låg – endast 17 procent 2002. Andelen har dessutom minskat från 22 procent 1990. Cirka 60 procent av de sysselsatta finns i storstadslänen, cirka 25 procent i övriga län och 15 procent i skogslänen. Dessa andelar har

varit relativt stabila mellan 1986 och 2002. I statistiken syns därmed ingen minskning av andelen sysselsatta i skogslänen efter liberaliseringen. I näringslivet i dess helhet har andelen sysselsatta i storstadslänen ökat över tiden, och skillnaden mellan andelen i taxisektorn respektive andelen i näringslivet som är sysselsatta i storstadslänen har därför minskat. I figur 9.5 visas exempelvis att andelen sysselsatta i taxisektorn som var sysselsatta i storstadslänen var cirka 5 procentenheter högre än i näringslivet 2002.

Figur 9.5 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan taxisektorn och näringslivet 1986–2002. Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Taxibranschen karaktäriseras jämfört med det totala näringslivet av en relativt låg utbildningsnivå hos de sysselsatta. De sysselsatta inom taxibranschen har dock, precis som på den övriga arbetsmarknaden, en högre utbildningsnivå 2002 jämfört med 1986. Skillnaden gentemot det totala näringslivet har dock inte minskat över tiden, och när det gäller andelen eftergymnasialt utbildade har skillnaderna till och med ökat (se figur 9.6).

Andelen sysselsatta i taxibranschen som är äldre än 44 år är relativt hög jämfört med det totala näringslivet; 2002 var 50 procent 45 år eller äldre. Andelen unga (< 25 år) är relativt låg i taxibranschen och den har dessutom halverats från 11 till 5 procent mellan 1986 och 1992. Sett över tiden tycks de sysselsatta i

-10

-5

0 5 10 15

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Storstadslän Skogslän Övriga län

taxibranschen bli allt äldre i förhållande till näringslivet (se figur 9.7).

Figur 9.6 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i taxisektorn och i näringslivet 1986–2002 Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Figur 9.7 Skillnaden i åldersfördelning mellan sysselsatta i taxisektorn och i näringslivet 1986–2002 Procentenheter

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

<25 år 25-44 år 45 år-

-10

-5

0 5 10 15

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förgymn.

Gymn.

Eftergymn. 2 år Eftergymn. =>3 år

Inkomstutvecklingen

Regleringen före 1990 medförde, som beskrivits ovan, att efterfrågan på taxi ofta var större än utbudet, särskilt i storstäderna. Detta innebar att taxibilarna som regel inte hade några problem att finna en ny kund. Intäkterna per arbetad timme var därför höga, vilket medförde möjlighet till relativt höga löner för chaufförerna. SPK (1987) undersökte löneläget för taxibranschen 1975–1985 och fann att timförtjänsten låg högre än för genomsnittet inom LO/SAFområdet. Taxiförare hade dessutom relativt sett högre löner 1985 än 1975. SPK menade att lönenivån i taxisektorn främst var ett resultat av regleringen som ledde till att kostnadsökningar kunde föras direkt vidare till konsumenterna.

Före liberaliseringen hade taxichaufförerna fasta löner, men kort efter liberaliseringen sade arbetsgivarna upp kollektivavtalet, mellan 1991 och 1993 saknades kollektivavtal. År 1993 slöts dock ett nytt kollektivavtal, där lönerna baserades på procent av inkört belopp. Denna typ av löneavtal är i dag det normala inom taxisektorn.

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för taxibranschen – dels lönen per arbetad timma från nationalräkenskaperna (NR), dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.

9

I

LOUISE kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.

Båda dessa mått visar på sjunkande relativa inkomster inom taxisektorn. Enligt NR inleddes nedgången jämfört med näringslivet dock redan i mitten av 1980-talet, dvs. innan liberaliseringen genomfördes. Enligt LOUISE sjönk inkomsterna vid liberaliseringen 1990, och enligt denna källa var de årliga arbetsinkomsterna inte uppe på samma nivå i absoluta tal som 1989 förrän 1999. Inkomsterna har, enligt LOUISE, däremot ökat kraftigt 2001 och 2002. Enligt SCB är kvaliteten i LOUISE bättre än i NR, och vi kommer därför att lägga störst vikt vid denna förstnämnda serie.

Taxibranschen skiljer sig från många andra branscher i och med att väldigt få (5,5 procent 2002) av de sysselsatta har arbetsinkomster över 300 000 kronor om året. Inkomstspridningen inom taxisektorn ökade relativt kraftigt mellan 1990 och 1992, för att därefter minska till ungefär samma nivå som 1986 (se figur 9.9).

Figur 9.8 Medelinkomst för de sysselsatta i taxisektorn i förhållande till det privata näringslivet 1980–2002 Procent

Källor: ITPS och KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Figur 9.9 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom taxisektorn och näringslivet 1986–2002 Kvoten 90/50-percentilen

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

NR LOUISE

1,40 1,45 1,50 1,55 1,60 1,65 1,70 1,75 1,80

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Taxi Näringslivet

Sjukskrivningar

Sjukskrivningarna sjönk kraftigt i början av 1990-talet, för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, dvs. endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med.

Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det viktigt att också ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 9.10 har sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten varit högre i taxisektorn än i näringslivet under hela den undersökta perioden.

Figur 9.10 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom taxisektorn respektive näringslivet 1990–2002 Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

9.4.4. Utvecklingen för kunderna

Detta avsnitt beskriver utvecklingen för kunderna när det gäller bland annat priser och tillgänglighet.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Taxi Näringslivet

Priser

De flesta taxiresor på den svenska marknaden finansieras av den offentliga sektorn; enligt Svenska Taxiförbundets uppskattningar står den offentliga sektorn för ca 50 procent av den totala omsättningen, privata företag för ca 25 procent och privatpersoner för ca 25 procent.

I figur 9.11 nedan visas prisutvecklingen för privatpersoners taxiresor exklusive moms i nominella termer och relativt nettoprisindex (NPI).

10

Fram till liberaliseringen den 1 juni 1990

(markerat med en punkt i figur 9.11) utvecklades taxipriserna ungefär som NPI, men direkt efter liberaliseringen ökade taxipriserna för konsumenterna kraftigt. Mellan andra och tredje kvartalet 1990 ökade priserna med drygt 10 procent och mellan andra kvartalet 1990 och andra kvartalet 1991 ökade priserna med 14 procent. Den 1 januari 1991 infördes dessutom moms med 25 procent på taxiresor, vilket höjde priserna inklusive skatt ytterligare. Priserna exklusive skatter sjönk 1991 och 1992 för att därefter öka snabbare än NPI. Mellan 1990 och 2004 har taxipriserna exklusive skatt för konsumenterna ökat med cirka 35 procent mer än NPI.

Figur 9.11 Prisutvecklingen exklusive skatt för taxi i KPI, nominellt och realt, samt NPI 1980–2004 Index (1980 = 100)

* januari–oktober

Källor: SCB samt egna beräkningar.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Nominellt NPI Realt

Internationella priser

Enligt en undersökning av Bekke (2003) om taxipriserna i 13 europeiska huvudstäder 2002 hade Stockholm de fjärde lägsta priserna på dagtid och de tredje lägsta nattetid.

11

Skillnaderna mellan de

flesta av städerna var dock relativt små (se figur 9.12).

Figur 9.12 Jämförelsepris för taxiresor 2002 i 13 europeiska länder Kostnadslägesjusterade euro

Källa: Bekken (2003).

Offentliga sektorn

I Sverige är den offentliga sektorn den största köparen av taxiresor; 1999 var drygt 50 procent av den totala konsumtionen offentligt finansierad. I glesbygd kan andelen, enligt Pelli och Puu (2001), vara så hög som 90 procent. En utvärdering av effekterna av liberaliseringen för konsumenterna handlar därmed i stor utsträckning om effekterna för den offentliga sektorn.

Före 1990 tog taxiföretagen ut samma pris för samhällsbetalda som för privatfinansierade taxiresor. Efter liberaliseringen blev det dock möjligt för kommunerna och landstingen (hädanefter kommunerna) att upphandla sitt behov av sjukresor, färdtjänstresor och skolskjutsar. Därigenom blev konkurrensen på den lokala

11

Jämförelsen använder den svenska normen för jämförelsepriser, dvs. framkörningsavgift samt en 10 kilometer lång resa som tar 15 minuter, och den tar även hänsyn till den generella prisnivån i respektive land.

0 5 10 15 20 25

A

ms

ter

da

m

Lo

ndo

n

M

adr

id

Br

ys

se

l

B

er

lin

B

ud

ape

st

O

slo

He

ls

in

gf

or

s

S

to

ck

ho

lm

Pa

ris

W

ien

Du

bl

in

Dagtaxa Natttaxa

marknaden, samt det offentligas förmåga att göra en effektiv upphandling, avgörande för priset.

Eftersom det saknas officiell statistik för de konsumenter vars priser inte mäts i KPI är det betydligt svårare att beskriva prisutvecklingen på huvuddelen av taximarknaden. Landstingsförbundet för statistik över landstingens kostnader för sjukresor med taxi sedan man tog över ansvaret för dess från Försäkringskassan 1993. Problemet är dock att det finns en egenavgift för sjukresor med taxi som inte visas i Landstingsförbundets statistik. Detta innebär en potentiell felkälla för utvecklingen av de priser som landstingen betalar. Dessutom kan siffrorna snedvridas om längden på resorna förändras över tiden. Landstingsförbundet anser dock att genomsnittskostnaden ger en bra beskrivning av prisutvecklingen på upphandlande sjukresor med taxi.

I figur 9.13 nedan visas att landstingens genomsnittskostnad per sjukresa i löpande priser var ungefär lika höga 2001 som 1993. Därefter har genomsnittskostnaden per sjukresa ökat kraftigt och ligger cirka 30 procent över 1993 års nivå i löpande priser. Det är dock viktigt att påpeka att serien börjar 3 år efter liberaliseringen och att prisnedgången de första åren efter liberaliseringen därför inte finns med.

Figur 9.13 Den genomsnittliga kostnaden i kronor per sjukresa med taxi för landstingen och NPI Index 1993 = 100

Källor: Landstingsförbundet, Svenska Taxiförbundet, SCB samt egna beräkningar.

0 20 40 60 80 100 120 140

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

NPI Sjukresor

Enligt Krantz (1991), som undersökt kommunernas upphandlingar åren efter liberaliseringen, har graden av konkurrens betydelse för vilket pris kommunerna kan få i sin upphandling. Krantz (1991) undersökning härrör från strax efter liberaliseringen, då det i 30 procent av kommunerna inte hade förekommit några konkurrerande anbud. Dessa kommuner var i högre utsträckning glesbygdskommuner än urbaniserade kommuner. I Nutek (1996) redovisas en enkätundersökning från 1995 av de effekter som kommunerna upplevde till följd av liberaliseringen. Där visas att mönstret med högre konkurrens och lägre prisökningar i storstäderna fanns kvar även ett par år senare.

I en studie av taxitrafiken i Västerbotten visar Brandt (1998) att kostnaderna för kommunernas upphandling endast minskat i de större orterna.

12

Den stora prispressen för dessa orter skedde vid

den första upphandlingen, men priserna 1997 låg fortfarande under priserna från tiden före liberaliseringen.

Kostnadsutvecklingen

Svenska Taxiförbundet tar fram ett produktionskostnadsindex för taximarknaden. Detta sträcker sig tillbaka till tredje kvartalet 1990, dvs. efter liberaliseringen. Fram till slutet av 2000 följde prisökningarna för taxi relativt väl utvecklingen av produktionskostnaderna. Därefter har emellertid taxipriserna ökat betydligt mer än produktionskostnaderna i övrigt. Den kraftiga prisökningen mellan tredje kvartalet 2000 och första kvartalet 2001 sammanfaller med en sänkning av momsen från 12 till 6 procent. Den skatterensade serie som vi använder visar dock att denna momssänkning inte tycks ha fått ett genomslag på priserna.

Figur 9.14 Taxipriser exklusive moms och taxiindex 1990–2004 Index tredje kvartalet 1990 = 100

Källor: SCB, Svenska Taxiförbundet samt egna beräkningar.

Förklaringar till prisutvecklingen

Liberaliseringen av taximarknaden har således inte inneburit att priserna totalt minskat relativt NPI. Priserna har även ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling:

  • Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen.
  • Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregleringen upphörde.
  • Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade väntetider, vilket har gett utrymme för prisökningar.

Prisökningstryck

Svenska Taxiförbundet (1991) ansåg att såväl den av Transportrådet satta taxan innan liberaliseringen som den av marknaden satta taxan det första året efter liberaliseringen låg under vad som krävdes för god lönsamhet. Enligt Ds 1987:8 var lönsamheten i taxibranschen före liberaliseringen inte särskilt god, även om soliditeten och likviditeten var tillfredsställande, och denna dåliga lönsamhet skulle kunna innebära att det fanns ett uppdämt behov av prisökningar. Svenska Taxiförbundet (1991) menade också att taxeök-

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

90

:3

91:3 92:3 93:3 94

:3

95:3 96:3 97:3 98

:3

99:3 00:3 01

:3

02:3 03:3 04:3

Taxiindex Taxipriser

ningarna var en anpassning till en rimligare prisnivå. De uttalade sin förvåning över de förväntningar om fallande priser som fanns i de förarbeten och propositioner som föregick liberaliseringen och menade att dessa förväntningar egentligen hade karaktären av förhoppningar.

Svenska Taxiförbundet (1991) pekade dessutom på att kommunerna och landstingen, som är de största köparna av taxitjänster, före liberaliseringen hade stort inflytande över det reglerade priset genom att man var remissinstanser till förslag om taxeförändringar.

Marknadsmakt

En potentiell förklaring till prisökningarna under de första åren efter liberaliseringen är, enligt Lind och Wigren (1993a), att ett monopol med pristak ersattes av ett monopol utan prisreglering. En annan förklaring till prishöjningarna anses av Lind och Wigren vara att taxiägarna levde kvar i den kultur som rådde före liberalisering, där bristande lönsamhet löstes med höjda priser – inte med minskade kostnader.

I Nutek (1996) redogörs för två faktorer som är avgörande för att skapa en fungerande konkurrens på tidigare monopolmarknader:

  • För det första att den nya regelstrukturen på marknaden inte gynnar den före detta monopolisten jämfört med andra företag. Nutek menar här att reglerarna på taximarknaden kan kritiseras för att de tillät de före detta monopolisterna behålla telefonnummer och företagsnamn som var välkända hos kunderna.
  • För det andra krävs ett prissystem som underlättar jämförelser mellan olika företag. Fasthållandet vid den så kallade brytpunktstaxan fram till 1998 innebar, enligt Nutek, att de aktiva konsumentvalen försvårades. Om taximarknaden dessutom karaktäriseras av exempelvis en hög grad av konsumentlojalitet är det svårt att skapa en fungerande marknad även om det inte finns några formella regler som förhindrar marknadsinträde.

Enligt NR ökade inte driftsöverskottet i taxisektorn jämfört med i näringslivet omedelbart efter liberaliseringen. Detta tyder på att liberaliseringen inte gav något utrymme för monopolprissättning. Driftsöverskottet har dock ökat kraftigt de senaste åren.

Annan produkt

En annan tänkbar förklaring till prisutvecklingen är att det inte är samma vara som handlas på taximarknaden före och efter liberaliseringen, eftersom taxi med lång väntetid kan skilja sig så mycket från taxi med kort väntetid. Därför går det inte att jämföra priserna över tiden och det är då inte givet att priserna ska minska även om konkurrensen ökar.

Den totala kostnaden för en taxiresa innefattar inte bara priset för själva transporten utan också rese- och väntetid. Tid har olika värde för olika kunder, beroende på vad kunden kunde ha gjort i stället för att vänta eller resa. För en arbetsgivare vars anställda producerar ett förädlingsvärde på 350 kronor i timmen motsvarar 5 minuters förlorad arbetstid en kostnad på cirka 30 kronor. Om resorna som företas kostar mellan 100 och 200 kronor innebär detta alltså att priserna kan höjas med 15–30 procent utan att kunden förlorar på detta, om väntetiden minskar med 5 minuter. Det är dessutom inte bara den rena väntetiden som borde räknas utan även de marginaler som en osäkerhet om tillgången till taxi kräver.

Den allmänna uppfattningen är att väntetiderna minskade till följd av liberaliseringen av taximarknaden. Det finns dock relativt få empiriska fakta för detta påstående. De två undersökningar på svenska data som Regelutredningen känner till har nått olika resultat, där Burdett och Fölster (1994) menar att väntetiderna minskade medan Laitila m.fl. (1995) visat på motsatt resultat.

13

Enligt Burdett och Fölster (1994) var det naturligt att priserna steg efter liberaliseringen eftersom väntetiderna minskade. Deras beräkningar visar att väntetid värderas högt (670 kronor i timman) och därmed kan en något minskad väntetid (4 minuter i deras skattningar) medföra högre total konsumentnytta trots att priserna ökar.

I OECD (2003b) anses att det är möjligt att det inte bara finns en jämviktspunkt, dvs. ett pris där efterfrågan och utbud möts, när det gäller taxi. På grund av den effekt som väntetiden har på efterfrågan kan det finnas två alternativ – ett alternativ där priserna är höga, det finns många taxibilar och väntetiderna korta samt ett alternativ där priserna är låga, det finns få taxibilar och väntetiderna är långa.

13

Burdett och Fölster (1994) använde sig av information från taxametrarna och tog hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning medan Laitila m.fl. (1995) byggde sin undersökning på att förarna har fått föra manuella körjournaler och inte tagit hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning.

Det finns få undersökningar av hur det totala resandet med taxi utvecklats efter liberaliseringen. Det är därför svårt att bedöma huruvida priset tidigare var för lågt, dvs. om kunderna egentligen var beredda att betala mer för att få tillgång till taxi. Den enda undersökning av resandets utveckling som vi funnit finns i Lattila m.fl. (1995). De menar att efterfrågan på de stora orter de undersökt var ungefär konstant mellan 1990 och 1994, medan efterfrågan ökade på mellanstora och minskade på små orter.

Antalet taxibilar

Johansson m.fl. (2000) menar att aktörerna inom taxibranschen under våren 1990 började förbereda sig på liberaliseringen. Därigenom skedde en snabb förändring nästan över en natt när det nya regelverket infördes. Mellan december 1989 och december 1991 ökade antalet registrerade taxibilar med ca 3 000, vilket motsvarar ca 26 procent (SPK 1992). Liberaliseringen av taximarknaden innebar en dramatisk ökning av antalet taxibilar i Stockholm; enligt Burdett och Fölster (1994) ökade antalet från juli 1990 till början av 1992 med 36 procent.

I tabell 9.4 nedan redovisas antalet taxibilar i absoluta tal samt per 1 000 invånare på länsnivå för årsskiftet 1989/90 samt årsskiftet 2003/04. Där kan man se att utvecklingen efter liberaliseringen skiljer sig åt mellan länen. Antalet taxibilar har ökat mest i Stockholms län, Uppsala län och Södermanlands län, medan de största minskningarna skett i Kronobergs län, Kalmar län och Västmanlands län. I relation till befolkningen har antalet taxibilar ökat mest i Södermanlands län, Hallands län och Stockholms län.

Johansson m.fl. (2000) har redovisat siffror för hur antalet taxibilar per 1 000 invånare utvecklades mellan 1989 och 1999 på kommunnivå. De visar att antalet taxibilar under denna period ökade i en tredjedel av landets kommuner, var oförändrade i en tredjedel och minskade i en tredjedel. De fann däremot inget tydligt mönster för utvecklingen beroende på om kommunen var en glesbygdskommun eller inte.

Tabell 9.4 Utvecklingen av antalet taxibilar per län 1989/90 och 2003/04

Antalet taxibilar Taxibilar per 1 000 invånare Län 1989/90 2003/2004 Förändring 1990 2003/2004 Förändring

Stockholms län 3 517 4 641 32,0 2,1

2,5 16,5

Uppsala län

354 438 23,7 1,3

1,5 10,7

Södermanlands

län

234 341 45,7 0,9 1,3 43,2

Östergötlands län 390 415 6,4 1,0 1,0 3,4

Jönköpings län 308 278 -9,7 1,0

0,8 -15,3

Kronobergs län 278 183 -34,2 1,6 1,0 -34,0

Kalmar län 287 235 -18,1 1,2 1,0 -16,0

Gotlands län 68 74 8,8 1,2 1,3 8,0

Blekinge län 149 140 -6,0 1,0 0,9 -5,6

Skånes län

1 100 1 341 21,9 1,0

1,2 13,1

Hallands län

247 330 33,6 1,0

1,2 21,0

Västra Götalands län

1 759 1 937 10,1 1,2

1,3

6,0

Värmlands län

341 297 -12,9 1,2

1,1 -9,9

Örebro län

237 266 12,2 0,9

1,0 11,6

Västmanlands

län

235 272 15,7 0,9 1,0 15,1

Dalarnas län

294 320

8,8 1,0

1,2 13,8

Gävleborgs län 298 271 -9,1 1,0 1,0 -5,0

Västernorrlands

län

304 319 4,9 1,2 1,3 12,2

Jämtlands län 262 267 1,9 1,9 2,1 8,4

Västerbottens län 410 384 -6,3 1,6

1,5 -7,8

Norrbottens län 386 411

6,5 1,5

1,6 11,0

Totalt

11 458 13 160 14,9 1,3

1,5 10,0

Källor: SCB samt egna beräkningar.

Tabell 9.5 nedan visar att det finns stora skillnader i taxitäckningen per geografisk yta mellan länen. I Stockholms län fanns hela 712 taxibilar per 1 000 kvadratkilometer medan motsvarande siffra för Norrbottens län var 4 taxibilar. Stockholms län och Skåne län var de enda län som låg över 100 taxibilar per 1 000 kvadratkilometer.

Tabell 9.5 Antal taxibilar per 1000 kvadratkilometer 2004

2004

Stockholms län

712

Uppsala län

62

Södermanlands län

56

Östergötlands län

39

Jönköpings län

27

Kronobergs län

22

Kalmar län

21

Gotlands län

24

Blekinge län

48

Skåne län

122

Hallands län

60

Västra Götalands län

81

Värmlands län

17

Örebro län

31

Västmanlands län

43

Dalarnas län

11

Gävleborgs län

15

Västernorrlands län

15

Jämtlands län

5

Västerbottens län

7

Norrbottens län

4

Totalt 32

Källor: SCB samt egna beräkningar.

Kundnöjdhet

I den konsumentundersökning som Laitila m.fl. (1995) genomfört framgår att kunderna på större orter blivit mer nöjda med sina taxiresor trots ökade priser. Detta berodde främst på kortare väntetid men också på ett trevligare bemötande vid beställning av taxi.

Svenska Taxiförbundet har via undersökningsföretaget Zapera genomfört en kundundersökning av vilka faktorer som avgjorde kundernas val av taxiföretag 2003. I undersökningen angav 70 procent av allmänheten och 63 procent av de större företagen att de om möjligt valde ett särskilt bolag för sin taxiresa. Som framgår av tabell 9.6 nedan är den faktor som flest pekar ut som det viktigaste bakom valet av taxi att de kände till företaget sedan tidigare. Av undersökningen framgår även att allmänheten lade större vikt vid

trygghet och kort väntetid än vid priset. Priset var dock den variabel som kunderna var minst nöjda med.

Tabell 9.6 Svaret på frågan ”Vad avgör vilket taxi du väljer?” 2003 Procent

Allmänhet Större företag Känner till det sedan tidigare 86 87 Priset 50 52 Kort framkörningstid 25 32 Snygg och ren bil 30 34 Föraren 33 27 Källa: Svenska Taxiförbundet.

9.4.5. Internationella erfarenheter

14

I detta avsnitt beskrivs de internationella erfarenheterna av liberaliseringar av taximarknaden.

USA

Taxibranschen i USA reglerades under 1930-talet, eftersom det då uppstod problem med överetablering till följd av den ekonomiska depressionen. I USA regleras taximarknaden på motsvarigheten till kommunnivå, vilket innebär att det inte finns något enhetligt regelverk för branschen. Såväl pris som tillträde har i de flesta fall reglerats. I början av 1980-talet fanns fri etablering endast i 12 procent av kommunerna; hälften av dessa kommuner var dock små (färre än 10 taxibilar).

I slutet av 1970-talet och början av 1980-talet avreglerades den amerikanska taxibranschen i ett 15-tal större städer – prisregleringen slopades och i de flesta fall infördes fritt tillträde till marknaden. På grund av de problem som uppstod, främst i anslutning till flygplatserna, i form av oskäliga priser och dålig lönsamhet för företagen återreglerades dock taxi i de flesta av dessa städer.

Under 1990-talet har det skett viss liberalisering av tillträdesreglerna i några större städer medan priserna fortfarande regleras i dessa städer.

15

I de flesta större städer är dock fortfarande såväl pris

som antalet taxibilar reglerat. År 1998 reglerades 64 procent av taxibilarna av någon form av inträdesreglering och 76 procent av någon form av prisreglering.

Europa

I England och Wales kan de lokala myndigheterna välja vilken grad av reglering de önskar vad gäller pris och tillträde. För att kunna avslå en ansökan om tillstånd att bedriva taxiverksamhet krävs dock att myndigheterna kan visa att efterfrågan på taxitjänster är tillgodosedd. År 2003 begränsade 45 procent av de lokala myndigheterna antalet taxibilar, och bland de lokala myndigheterna i städerna var det 72 procent som begränsade antalet bilar (Office of Fair Trading, 2003a). Ungefär 95 procent av de lokala myndigheterna reglerar taxipriserna; det är endast vissa områden på landsbygden där priserna inte regleras.

Irland, Nederländerna och Norge har de senaste åren genomfört liberaliseringar av taximarknaden. I Irland och Nederländerna har inträdesregleringen tagits bort medan taxorna fortfarande regleras. Norge har däremot behållit regleringen av antalet bilar, men man har liberaliserat prissättningen på taxiresor i de större städer där det finns konkurrerande taxiföretag.

Nya Zeeland

Nya Zeeland var det land som först genomförde en övergripande liberalisering av taximarknaden i och med att såväl prisregleringen som inträdesregleringen slopades 1989. Sverige har tillsammans med Nya Zeeland gått längst i liberaliseringen av taximarknaden (Johansson m.fl. 2000). Det är endast i dessa båda länder som såväl tillträdet till marknaden som prissättningen är fri i hela landet. Sverige skiljer sig dock från Nya Zeeland genom avsaknaden av anslutningsplikt till en beställningscentral och avsaknaden av krav på beställningscentralerna att tillhandahålla service vissa tider. Dessutom måste företagen i Nya Zeeland rapportera till en myndighet vilka priser de har; dessa priser är de högsta tillåtna tills dess att ansvarig myndighet underrättas om annat.

Regleringsgraden

Sett till kraven på den som ämnar driva en taxirörelse är enligt Bekken (2003) kraven hårdast i Sverige, jämfört med övriga europeiska länder (se tabell 9.7). Dessa hårdare krav handlar framför allt om att företagarna måste göra ett prov och visa att man har relativt stora ekonomiska tillgångar.

16

Tabell 9.7 Reglering av taximarknaden 2002

Tillträde till taximarknaden Typ av prisreglering

Belgien Bestäms lokalt Maxpriser Finland Nationella regler Maxpriser Frankrike Nationella regler Maxpriser Irland Fritt Bestäms lokalt om fasta priser eller maxpriser. Nederländerna Fritt Maxpriser Norge Nationella regler Maxpriser men ingen reglering i de stora städerna. Sverige Fritt Ingen Storbritannien Bestäms lokalt Bestäms lokalt Tyskland Nationella regler Fasta priser USA Bestäms lokalt Bestäms lokalt Österrike Fritt Fasta priser Källa: Bekken (2003).

Effekterna av liberaliseringen

17

I Sverige, Nya Zeeland och de städer i USA där liberalisering skett så ökade antalet fordon när etableringsfrihet infördes. Tillväxten varierade dock mellan länderna, troligtvis beroende på hur stora krav på servicenivå som ställdes. De länder och städer som slopat etableringshindren har dock som regel fått problem med överetablering, särskilt i anslutning till flygplatser.

I USA sjönk inte priserna utan ökade, särskilt för körningar till och från flygplatserna. Det var där ovanligt med priskonkurrens mellan företagen. Inte heller i Wales och England finns några tecken på att priserna skulle ha minskat mer i de områden som liberaliserat tillträdet till marknaden. I Nya Zeeland rapporteras dock

att priserna har minskat i storstäderna medan resultaten från landsbygden är mer blandade.

I USA rapporteras att såväl produktiviteten som lönerna har utvecklats negativt till följd av liberaliseringen. När det gäller Nya Zeeland anses det däremot vara svårt att dra slutsatser om löner och produktivitet.

För Sveriges del visas i Laitila m.fl. (1995) att ökat utbud inte motsvarades av ökad efterfrågan i samma utsträckning under perioden 1990–1994, och därmed innebar liberaliseringen färre resor per bil. Därefter har inga liknande undersökningar gjorts för Sveriges del.

Toner (1996) har visat att de kommuner i England som hade störst ökning av taxibilar i England och Wales mellan 1990 och 1991 också hade den största ökningen av priset. Han menar att detta visar på att ett högre utbud innebär högre priser, eftersom varje bilägare måste nå en viss inkomst.

9.5. Tillsyn

18

Ingen myndighet har i dag det övergripande ansvaret för att följa utvecklingen på den svenska taximarknaden, utan ansvaret är fördelat enligt följande.

Vägverket har det övergripande ansvaret för vägtrafiken i Sverige och verket är central förvaltningsmyndighet när det gäller fordon, yrkestrafik och körkort. Inom Vägverket ska det finnas en nämnd för yrkestrafikfrågor, och denna nämnd ska följa utvecklingen och lämna förslag till åtgärder. Regeringen har bemyndigat Vägverket att meddela föreskrifter för verkställigheten av yrkestrafikförordningen (1998:79) och om användningen av taxametrar. Vägverket har också ansvar för alla frågor som rör fordonsregistrering, och man har ett särskilt yrkestrafikregister där det finns uppgifter om bland annat taxi.

Länsstyrelserna är tillstånds- och tillsynsmyndighet för taxibranschen. De utfärdar tillstånd att bedriva taxiverksamhet medan Vägverket utfärdar den särskilda förarlegitimationen för taxi. Tillsynen av att kraven för dessa två tillstånd uppfylls sker dock från länsstyrelsen. Länsstyrelserna ska också verka för att kraven på trafiksäkerhet, trafikmiljö och arbetsmiljö uppfylls.

Polisen är ansvarig för att taxifordonen uppfyller ovanstående krav, att reglerna om prisinformation följs, att förarna innehar

taxilegitimation samt att vilobestämmelserna följs. Konkurrensverket övervakar att konkurrenslagen följs och Konsumentverket övervakar att prisinformations- och marknadsföringslagen följs. Skatteverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter och vissa avgifter medan ekobrottsmyndigheten är ansvarig för samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

9.6. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt summeras utvecklingen av taximarknaden efter liberaliseringen och det görs också en bedömning av liberaliseringens effekter. Avsnittet avslutas med en utvärdering av liberaliseringsprocessen.

9.6.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Enligt NR ökade taximarknadens förädlingsvärde i samma takt som näringslivets åren närmast efter liberaliseringen. Från mitten av 1990-talet har dock taxisektorns andel av det totala förädlingsvärdet minskat. Enligt NR har driftsöverskottet i taxisektorn ökat kraftigt från mitten av 1990-talet, medan arbetsproduktiviteten har minskat.

Såväl antalet sysselsatta som antalet arbetade timmar har enligt den tillgängliga statistiken ökat efter liberaliseringen. Arbetsinkomsterna för de sysselsatta på taximarknaden minskade dock kraftigt efter liberaliseringen. I och med liberaliseringen ökade tillgängligheten till taxi på de flesta platser, särskilt i storstäderna. Utvecklingen av antalet taxibilar i relation till befolkningen skiljer sig åt mellan länen. Det finns dock inget tydligt mönster beroende på om det är ett glesbygdslän eller ett storstadslän.

Enligt Regelutredningen är det svårt att bedöma produktivitetsutvecklingen i taxisektorn. Enligt NR har arbetsproduktiviteten efter liberaliseringen minskat jämfört med näringslivet. Detta kan delvis förklaras av att taxi är en verksamhet som är svår att effektivisera, men också av att antalet körningar per bil troligtvis har minskat. Osäkerheten i olika data gör att vi inte anser oss kunna bedöma produktivitetsutvecklingen.

Prisutvecklingen för konsumenterna respektive landstingen, som upphandlar sjukresor, för perioden 1993–2003 visas nedan i tabell 9.8. Det är dock viktigt att påpeka att det inte är utvecklingen från

liberaliseringen 1990 som visas utan från 1993. För såväl de privata konsumenterna som landstingen har priserna under denna period ökat betydligt mer än NPI. För landstingen har priserna ökat ungefär i samma takt som produktionskostnaderna enligt taxiindex.

Tabell 9.8 Prisutvecklingen för taxi 1993–2003 Ökning i procent

Procent Privatpersoner (NPI) 50,0 Landstingen (genomsnittskostnad per resa) 29,7 NPI 6,9 Taxiindex 27,0 Källor: Landstingsförbundet, SCB, Svenska Taxiförbundet samt egna beräkningar.

Antalet företag har ökat på taximarknaden men eftersom de flesta företag är anslutna till beställningscentraler är ökningen av alternativ för kunderna inte lika stor. Innan liberaliseringen fanns det endast i Stockholm mer än en beställningscentral, detta innebär att koncentrationen i branschen har minskat efter liberaliseringen. Hur mycket koncentrationen minskat efter liberaliseringen är dock svårt att bedöma.

Tabell 9.9 Regelutredningens bedömning av taximarknadens utveckling efter liberaliseringen

Utveckling Koncentrationsgrad Minskat Producerad volym ? Produktivitet ? Lönsamhet Ökat Sysselsättning Ökat Sysselsattas inkomster relativt näringslivet Minskat Priser relativt den allmänna prisutvecklingen Ökat Tillgänglighet Ökat

9.6.2. Liberaliseringens effekter

I alla analyser där effekterna av en reform ska beskrivas är huvudproblemet att särskilja vad som är en effekt av reformen och vad som beror på andra förändringar. När det gäller taxibranschen är det uppenbart att det ökade antalet bilar var en följd av att reglerna

liberaliserades. Priserna påverkades troligtvis såväl av att prissättningen släpptes fri som av att inträdesregleringen slopades.

Liberaliseringen av taximarknaden har som visats ovan inte inneburit att priserna minskat relativt NPI. Priserna förefaller även ha ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns som redovisats i avsnitt 9.4.4 minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling:

  • Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen.
  • Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregleringen upphörde.
  • Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade väntetider, vilket har gett utrymme för prisökningar.

Regelutredningen anser att den kraftigare ökningen av priserna på taxiresor jämfört med NPI i huvudsak kan förklaras av att kostnaderna för produktionen av taxitjänster ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Sedan 1993 har dock priserna totalt ökat mer än produktionskostnaderna (mätt som taxiindex).

Regelutredningen anser att orsaken till de ökade priserna utöver kostnadsökningarna främst är att produkten taxiresa förändrats. Väntetid tillmäts av många taxiresenärer ett högt värde och de minskade väntetiderna gav därför utrymme för högre priser. Minskad väntetid kräver fler bilar och därmed färre körningar per bil, vilket måste kompenseras av högre priser.

Den kraftigare prisökningen för privatpersoners taxiresor jämfört med landstingens taxiresor kan troligtvis förklaras av att det tidigare skedde en subventionering av privatpersoners resor. Före liberaliseringen fick de som gjorde stora upphandlingar betala samma pris per resa som privatpersoner som gjorde få resor.

Den tidigare regleringen verkar ha hållit uppe lönerna på en nivå som inte var hållbar efter liberaliseringen. Liberaliseringen medförde därför minskade inkomster för de sysselsatta i taxisektorn. Lönerna har även pressats av de ökade problemen med illegal verksamhet inom taxinäringen. Denna press innebär dock inte en anpassning till en korrekt nivå på lönerna.

9.6.3. Hur fungerade liberaliseringsprocessen?

Statskontoret (2004) anser att det är uppenbart att reglerarna underskattade och missbedömde de omställningsproblem och olägenheter som liberaliseringen skulle komma att medföra, i synner-

het när det gäller kundens ställning i relation till producenterna och avsaknaden av konkurrens på lika villkor. Det har länge funnits problem med ekonomisk brottslighet på taximarknaden, vilket i sin tur har minskat möjligheterna för en rättvis och effektiv konkurrens. Taximarknaden störs även av problem med så kallad svarttaxi. Statskontoret (2004) menar att beslutfattarnas agerande för att komma till rätta med de problem som uppstod efter liberaliseringen var allt för passivt och utdraget.

Regelutredningen delar Statskontorets bedömning att beslutsfattarna underskattade behovet av regleringar på taximarknaden och att de också reagerade allt för långsamt på de problem som uppstått.

Det finns ingen myndighet som har övergripande ansvar att följa utvecklingen på taximarknaden. Detta har, enligt Statskontoret (2004), medfört att kunskaperna om marknadsförhållanden och konkurrensutveckling på taximarknaden är bristande. Regelutredningen anser att det på en nyligen liberaliserad marknad måste finnas någon myndighet som har huvudansvaret för att följa utvecklingen på marknaden. Taximarknaden är ett tydligt exempel på behovet av detta.

9.6.4. Måluppfyllelse

Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av taximarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen och ge utrymme för nya idéer för att höja effektiviteten och åstadkomma prispress. Även om konkurrensen i de större städerna ökat, så har konkurrensen inte medfört sänkta priser. Som visats ovan kan detta delvis förklaras av att kortare väntetider kräver högre priser. Den ombalansering av priserna som liberaliseringen medfört har dock troligtvis inneburit ökad effektvitet. Det har uppkommit få innovationer på taximarknaden. Regelutredningen anser därmed att målet med liberaliseringen av taximarknaden endast delvis har uppnåtts.

Lind och Wigren (1993a) anser att det borde ha varit möjligt att förutse att en liberalisering skulle innebära ett ökat antal bilar, vilket i sin tur skulle ge högre och inte lägre priser. Detta borde man ha förutsett inte minst med tanke på de erfarenheterna från liberaliseringarna av taximarknaden i USA under början av 1980-talet som var kända innan den svenska liberaliseringen. Regelutredningen delar denna uppfattning.

9.7. Behovet av regelförändringar

I detta avsnitt ges Regelutredningens syn på behovet av regelförändringar inom taxisektorn.

9.7.1. Utgångspunkter

Som beskrivits tidigare innebar liberaliseringen att utbudet av taxi ökade kraftigt på de orter där tidigare efterfrågan var betydligt högre än utbudet. Den kraftiga ökningen av antalet taxibilar medförde att väntetiderna minskade men konkurrensen mellan taxiföretagen fick även effekter på efterföljandet av lagar och regler. Beslutsfattarna underskattade de behov av regleringar som liberaliseringen av taximarknaden medförde och det finns fortfarande stora brister i efterföljandet av lagar och regler på taximarknaden.

Det finns ett flertal rapporter som visar att den ekonomiska brottsligheten är relativt omfattande inom taxibranschen (se bland annat SOU 1997:111, SOU 1999:60 och SOU 2004:102). Skatteverket har i en promemoria till Utredningen om taxinäringen angivit att ca fyra miljarder kronor eller ca 20–25 procent av den totala omsättningen i taxisektorn undanhålls beskattning. Fusk med den ekonomiska redovisningen är ett hinder för rättvis konkurrens och hindrar därmed taximarknaden från att fungera effektivt.

För att skapa en mer välfungerande konkurrens är det därför avgörande att genomföra insatser för att minska fusket inom taxisektorn. Regelutredningen ansluter sig därför till de förslag som Utredningen om taxinäringen lämnat, mer om dessa i 9.7.2.

Beställningscentralerna kan ses som flaskhalsar på taximarknaden. Om kunderna är ovilliga att beställa från annat än stora beställningscentraler, eller om man inte har god information om annat än ett fåtal beställningscentraler, kan anknytning till beställningscentralen vara avgörande för huruvida man kan träda in på marknaden. Detta gäller särskilt i de kundsegment som styrs av upphandling och förbeställning av privatpersoner. Vem som har kontroll över denna flaskhals blir därför avgörande för vem som tillåts komma in på en stor del av marknaden. Tillgängligheten till beställningscentraler styrs i dag helt av företagen själva. Regelutredningen anser dock inte att problemen med tillträdet till beställningscentraler är så stor att det bör regleras.

Utvecklingen på taximarknaden skiljer sig delvis åt mellan de olika delmarknaderna på grund av de skilda förutsättningarna för

konkurrens. De delmarknader där privatpersoner är konsumenter karaktäriseras av asymmetrisk information och det är därför svårt att få dessa delmarknader att fungera väl. Det kan därför finnas skäl att reglera marknaden för de varor där kunderna har svårt att bedöma kvaliteten före köpet. Taximarknaden före liberaliseringen är dock ett exempel på hur regleringar där producentintressena väger tungt inte uppmuntrar en välfungerande marknad. Regelutredningen anser att de åtgärder som genomförts för att stärka konsumenternas ställning via tydligare prisinformation har varit värdefulla och att arbetet med att stärka konsumenternas ställning måste fortsätta.

För den offentliga upphandlingen har graden av konkurrens på den lokala marknaden stor betydelse. Nutek (1996) pekar på att det måste ske en avvägning mellan två aspekter vid upphandling – dels att få det lägsta möjliga priset för en viss kvalitetsnivå, dels att se till att konkurrensen fortlever. Om ett företag vinner all upphandling inom ett visst geografiskt område minskar sannolikheten att flera företag ska kunna vara med i budgivningen om upphandlingen nästa gång, vilket troligtvis innebär ett högre långsiktigt pris. Denna aspekt är särskilt viktigt på små marknader i glesbygden, där de av samhället upphandlade resorna utgör en mycket hög andel av de totala taxiresorna. Hur den offentliga upphandlingen genomförs är därmed avgörande för huruvida det kommer att finnas konkurrerande taxiföretag kvar på många orter.

9.7.2. Förslag

Regelutredningens förslag:

  • Genomför reformer för bättre ordning när det gäller redovisningen av inkomster på taximarknaden.

Regeringen beslutade den 11 september 2003 att tillsätta en utredning med uppgift att göra en översyn av de bestämmelser som reglerar taxibranschen (dir. 2003:116). Utredningen antog namnet Utredningen om taxinäringen och man lämnade sitt slutbetänkande Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen (SOU 2004:102) den 11 november 2004. Där föreslås en rad åtgärder för att minska den ekonomiska brottsligheten inom taxisektorn.

Behovet av åtgärder för att minska det ekonomiska fusket inom taxinäringen har utretts även tidigare. Regeringen beslutade den 5 februari 1998 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att

undersöka förutsättningarna för och effekterna av att inom taxitrafiken införa krav på obligatorisk anslutning till beställningscentral eller annat gemensamt organ (dir. 1998:5). Denna utredning ansåg att nackdelarna övervägde fördelarna och föreslog därför att det inte skulle vara obligatoriskt för åkare att tillhöra en beställningscentral. Utredningen föreslog dock i sitt betänkande Kundvänligare taxi (SOU 1999:60) att särskilda tömningscentraler skulle byggas upp. I tömningscentralerna skulle enligt utredningens förslag innehavarna av tillstånd till taxitrafik tömma all information från taxametern. Enligt utredningen skulle denna information kunna fungera som kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Även Branschsaneringsutredningen har föreslagit att taxifordons taxametrar ska tömmas i en särskild tömningscentral (se SOU 1997:111).

Utredningen om taxinäringen anser att en förbättrad tillsyn är den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med den ekonomiska brottsligheten som finns inom taxinäringen (SOU 2004:102). Denna tillsyn anses inte fungera i dag. Länsstyrelsen är den myndighet som är ansvarig av tillsynen över att den som har trafiktillstånd bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser. För en effektiv tillsyn krävs att myndigheterna samarbetar på ett effektivt vis. Det finns redan i dag ett regionalt samordningsorgan under ledning av landshövdingen som ska ta initiativ till myn– dighetsgemensamma aktioner för att bekämpa ekonomisk brott– slighet. Det finns även ett samarbetsorgan mot ekonomisk brotts– lighet på central nivå, ekorådet.

Enligt Utredningen om taxinäringen har det i vissa län inte gjorts någon egentlig samordning mellan myndigheterna för att motverka brottslighet inom taxinäringen. Utredningen anser att de regionala samordningsorganen mot ekonomisk brottslighet är ett lämpligt forum för att ta initiativ till och planera olika tillsynsprojekt inom taxinäringen. De regionala samordningsorganen bör även samarbeta med myndigheter som i dag inte ingår i organen, exempelvis försäkringskassan. Utredningen föreslår dessutom att regeringen i regleringsbrev till länsstyrelserna och andra berörda myndigheter framhåller att samarbete i syfte att förhindra ekonomiska och andra brott inom taxinäringen ska prioriteras. Det bör även inom det regionala samverkansorganet utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten, detsamma ska göras på central nivå av ekobrottsmyndigheten.

För att underlätta myndigheternas tillsyn av taxinäringen föreslår Utredningen om taxinäringen att information från alla taxametrar

ska överföras till särskilda redovisningscentraler (tömningscentraler). Minst 70 procent av taxiåkarna överför redan i dag information från taxametrarna till beställningscentraler eller andra redo– visningscentraler. Detta ska främst vara en hjälp för att förbättra tillsynen. Informationen ska sparas i 10 år och det ska krävas tillstånd från länsstyrelsen för att driva en redovisningscentral. De kan bedrivas inom ramen för nuvarande beställningscentraler. Detta skapar ett potentiellt problem i och med att redovisningscentralerna då inte blir fristående från dem vars uppgifter de ska registrera. Utredningen om taxinäringen anser dock att kostnaderna skulle bli stora om beställningscentralerna inte tillåter vara registreringscentraler.

Utredningen om taxinäringen föreslår även att om det finns en avläsare för kreditkort i en taxibil så måste den vara ansluten till taxametern. Detta för att minska möjligheterna till fusk vid redovisningen av inkomster. För att minska problemen med sk. svarttaxi föreslås att det ska räcka med en enstaka körning för att det ska räknas som olaga yrkesmässig trafik.

Regelutredningen ansluter sig till samtliga förslag som Utredningen om taxinäringen lämnat.

10. Telemarknaden

Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen inom telemarknaden efter den liberalisering av regelverket som inleddes i början av 1990-talet. Inledningsvis i avsnitt 10.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar telemarknaden. Här behandlas bland annat de teoretiska orsakerna till att konkurrensen på telemarknaden kan vara begränsad och behovet av regler. I avsnitt 10.2 diskuteras bakgrunden till den svenska telereformen. Avsnitt 10.3 innehåller en redovisning av processen kring liberaliseringen. I avsnitt 10.4 analyseras hur marknaden utvecklats efter liberaliseringen. Avsnitt 10.5 innehåller en kort beskrivning av tillsynen inom området. I avsnitt 10.6 redovisas kvarstående konkurrensproblem enligt Post- och telestyrelsen (PTS), Konkurrensverket och Konsumentverket. Avsnitt 10.7 innehåller en analys av liberaliseringen av telemarknaden, och avslutningsvis, i avsnitt 10.8, diskuteras behovet av regelförändringar.

10.1. Vad karaktäriserar marknaden?

10.1.1. Skalfördelar på utbudssidan

1

Skalfördelar innebär i korthet att styckkostnaden för att producera en vara eller tjänst minskar med antalet enheter som produceras. De kan uppstå både på utbudssidan (dvs. i produktionen) och efterfrågesidan (dvs. i samband med efterfrågan eller konsumtion).

En rad olika faktorer bidrar till skalfördelar inom nära nog alla branscher, t.ex.:

  • Fasta kostnader som är specifika för företaget och som inte stiger med produktionens storlek. Exempel är kostnader för

1

Avsnittet bygger i huvudsak på Bergman (2004).

chefer, forsknings- och utvecklingskostnader samt kostnader för nödvändig infrastruktur inom företaget.

  • En mer storskalig produktion låter det producerande företaget använda effektivare teknologi som är mer kapitalintensiv och som har större andel fasta kostnader och en mindre andel rörliga kostnader.
  • En mer storskalig produktion innebär att de anställda kan bli mer specialiserade och därmed arbeta mer effektivt.
  • Storskalig produktion blir också mindre sårbar för svängningar i efterfrågan, tillfälliga avbrott i produktionen etc.

Vid någon punkt kommer vissa av dessa faktorer att ha uttömt sina positiva bidrag och i stället bli till skalnackdelar – alltså att företagen blir för stora för att vara effektiva.

På telemarknaden hänger skalfördelarna framför allt samman med infrastrukturen. Byggandet av infrastruktur motsvarar mycket stora fasta kostnader, vilket kan fungera som ett inträdeshinder. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket innebär att åtminstone delar av telemarknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av Björkdahl och Bohlin (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med 5,4 miljarder kronor om de två konsortier som bildades i stället hade byggt ett gemensamt nät.

Även utan en duplicering av infrastrukturen kan de fasta infrastrukturkostnaderna per abonnent antas vara höga i glest befolkade områden. Det kan därför vara användbart att i analysen av telemarknaden göra en distinktion mellan traditionella skalfördelar och vad som kan kallas täthetsfördelar. Täthetsfördelar innebär i korthet att genomsnittskostnaden minskar i och med att trafikvolymen ökar inom ett geografiskt område eller i en del av nätet. Täthetsfördelarna skiljer sig rimligen åt mellan fast och mobil telefoni samt mellan områden med hög respektive låg trafikvolym. Man kan t.ex. anta att täthetsfördelarna för mobiltelefoni är stora i glesbygdsområden medan de blir uttömda i storstadskärnor, så att antalet basstationer måste öka proportionellt i relation till trafikvolymen.

10.1.2. Skalfördelar på efterfrågesidan

Skalfördelarna på efterfrågesidan, i form av positiva nätverkseffekter, är avsevärda på telemarknaden. I korthet innebär begreppet att nyttan för en användare av att tillhöra ett nätverk ökar med storleken på nätverket. I sin enklaste form kan nätverkseffekterna mätas som den förändring i marginalnyttan som en enskild användare får av att antalet andra användare förändras. Till exempel ökar nyttan för en användare av mobil videotelefoni med antalet andra användare som också kan nyttja samma tjänst.

En annan, mer komplex, form av nätverkseffekt uppstår när två olika typer av användare är kopplade till ett nätverk, t.ex. 3G-användare och företag som utvecklar innehållstjänster för 3G-system. I exemplet ökar nyttan för användarna med antalet innehållsföretag inom nätverket, och vice versa. I praktiken hänger nätverkseffekterna ofta samman med skalfördelar på utbudssidan på så sätt att ju fler användare som finns i ett system, desto fler, bättre och billigare tjänster kan innehållsföretagen erbjuda.

Bergman (2004) föreslår att nätverkseffekterna har ännu större påverkan på telemarknaden än vad skalfördelar på utbudssidan har. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) är operatörerna skyldiga att erbjuda avtal om samtrafik, dvs. att abonnenter hos en operatör ska kunna nå andra operatörers abonnenter. Detta är långt ifrån självklart i andra branscher. Inom tillverkningsindustrin används tvärtom ofta proprietära standarder som ett sätt att dominera en marknad.

Även inom telebranschen finns liknande erfarenheter. Mellan åren 1903 och 1918 fördes en intensiv kamp mellan Stockholms Allmänna Telefonaktiebolag (SAT) och Telegrafverket. SAT hade en helt dominerande ställning i Stockholm medan Telegrafverket dominerade resten av landet, och de bedrev inte samtrafik med varandra. Situationen bidrog bland annat till att Stockholm var Europas telefontätaste stad 1912, och att stockholmare som ville ringa till övriga landet behövde dubbla abonnemang. Detta bestod till 1918 när Telegrafverket köpte SAT:s nät (Kaijser 1994).

10.1.3. Parallell infrastruktur för mobil telefoni

När det gäller reglering av infrastruktur inom telesektorn finns det en avvägning mellan infrastruktur- och tjänstekonkurrens. Antingen förlitar man sig på att de aktörer som vill vara verksamma på tjänstemarknaden måste äga sin egen infrastruktur, eller så kan man med hjälp av tillträdesreglering stärka tjänstekonkurrensen genom att tvinga infrastrukturägare att sälja kapacitet i sitt nätverk till konkurrenter utan egen infrastruktur.

Avvägningen mellan de olika typerna av konkurrens bygger i grunden på avvägningen mellan nyttan av en ”fri” konkurrens med relativt liten reglering respektive nyttan av skalfördelar. Infrastrukturkonkurrens innebär en möjlighet att minska mängden reglering, i och med att man inte behöver detaljerade regelverk som bestämmer vem som måste erbjuda tillgång till nätkapacitet och på vilka villkor.

Eftersom regleraren har ett informationsunderläge gentemot marknadens parter kommer regleringen sannolikt alltid att innehålla ett mått av ineffektivitet, som bland annat kan påverka investeringsviljan på ett sätt som inte är effektivt. Därtill kommer andra regleringskostnader som till exempel den direkta kostnaden för regleringsverksamheten, lobbying etc. Infrastrukturkonkurrens medger också möjligheter till större variation i utbudet, eftersom det finns fler möjligheter att diversifiera produktionen med flera olika infrastrukturlösningar. Tjänstekonkurrens däremot låter branschen dra nytta av skalfördelarna. Om dessa är mycket stora i infrastrukturledet är det samhällsekonomiskt effektivt att alla tjänsteföretag använder samma nät. Särskilt i ett stort och glest befolkat land som Sverige kan det därför finnas skäl att vara uppmärksam på de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med investeringar i parallella nätverk för mobiltelefoni.

På den svenska mobilmarknaden är det svårt att ge en entydig bild av vilket alternativ som är att föredra. De mest glesbefolkade delarna av landet är uppenbart naturliga monopol när det gäller täckning av mobilnät. Lika uppenbart är emellertid att storstadsregionerna inte är det. I licensvillkoren för 3G-tillstånden föreskrivs därför att tillståndshavarna får samarbeta genom att dela radioinfrastruktur i upp till 70 procent av befolkningstäckningen. De 30 procent av täckningen där de är tvungna att bygga egen infrastruktur motsvarar Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionerna, där man kan anta att skalfördelarna inte är så stora att de överväger vins-

terna med infrastrukturkonkurrens. Denna regel om möjligt samarbete i infrastrukturutbyggnaden har lett till att det nu byggs två parallella infrastrukturer för de fyra operatörer som är verksamma på marknaden. Enligt den tidigare nämnda beräkningen (Björkdahl och Bohlin2003) skulle investeringskostnaden ha minskat med 5,4 miljarder kronor om tillståndshavarna i stället enats om att bygga ett gemensamt nät. Å andra sidan har inte varje tillståndshavare byggt sitt eget nät, vilket med samma resonemang borde motsvara en samhällsekonomisk besparing. Det återstår också att se vilka effekterna blir av den begränsade infrastrukturkonkurrens som blir resultatet av de två bildade nätkonsortierna.

10.1.4. Kompatibilitet och standardisering

Teleindustrin är ett tydligt exempel på vad som kan klassificeras som ett starkt kopplat system, dvs. att systemet, för att fungera som en helhet, är starkt beroende av att alla dess delar är anpassade till varandra. Begreppet används oftast i relation till de tekniska beståndsdelarna av systemet, men även administrativa och ekonomiska processer behöver vara samordnade.

Historiskt sett har starkt kopplade system även i hög grad varit starkt vertikalt och horisontellt integrerade, ofta som nationella monopol. I takt med att teletekniken utvecklades så att det blev möjligt att telefonera över långa avstånd ökade dock behovet av att på motsvarande sätt koordinera de nationella telenäten till ett sammanhängande internationellt telesystem. Med start på 1920-talet uppstod därför internationella samarbetsorgan för att enas på internationell nivå om tekniska standarder, administrativa rutiner, principer för ersättning etc. (Jeding 2001).

Uppgiften att ta fram internationella standarder för telekommunikation ligger i dag främst hos FN-organet Internationella teleunionen (ITU) och dess sektor ITU-T, där FN:s samtliga medlemsstater finns representerade. Under de senaste decennierna har emellertid denna ”statsledda” standardisering minskat i relativ betydelse. Den snabba tekniska utvecklingen inom sektorn har gjort den långdragna processen att förhandla fram globalt fungerande standarder allt mindre relevant. Marknaden har i stället allt mer kommit att förlita sig till de facto-standarder som arbetas fram av industrin. Detta har lett till att industrin i dag har ett mycket begränsat intresse av arbetet inom ITU-T. En annan orsak till det

begränsade intresset är att de nationella telemarknaderna liberaliserats i de flesta länder i världen.

Under tiden före liberaliseringen representerades Sverige i sådana förhandlingar av Televerket, som drev ett nationellt monopol.

I en situation med ett stort antal företag verksamma på marknaden har Sverige ofta representerats av PTS i ITU-T-arbetet. Med en sådan ordning är det dock ett problem att PTS funktion främst blir att agera som en mellanhand samt att bevaka utvecklingen. De respektive företagen som ska tillämpa standarderna, och därför har synpunkter på deras utformning, har i praktiken valt att finna marknadsmässiga lösningar på många av de standardiserings- och samordningsproblem som uppstår.

10.1.5. Tillträdesreglering

Av en rad skäl som redovisas i kapitel 3 kan man anta att nätverksindustrier inte spontant kommer att karaktäriseras av en fungerande konkurrens. Dessa skäl gäller mycket tydligt på telemarknaden. Kärnfrågan i regleringen handlar om att ge nya aktörer tillträde till flaskhalsresurser på villkor som gör det möjligt för dem att utmana de redan etablerade spelarna.

Radiospektrum för mobiloperatörer eller accessnät för fasta teleoperatörer är helt nödvändiga resurser för att nå konsumenterna. Dessa flaskhalsresurser är begränsade, eftersom samtliga konkurrerande företag omöjligt kan äga sin egen infrastruktur. Kostnaden för att duplicera det fasta accessnätet gör att denna delmarknad visar tydliga drag av naturligt monopol.

På mobilområdet utgör radiofrekvenser en begränsad naturresurs, som ytterligare begränsas av det system varigenom frekvensmyndigheterna bestämmer vilka tjänster som ska få finnas i de olika frekvensbanden.

Andra delmarknader, som till exempel operatörs- eller innehållstjänster, uppvisar inte samma drag av naturliga monopol. De är emellertid beroende av infrastrukturen för att nå sina kunder. Detta innebär i sin tur att den aktör som kontrollerar flaskhalsresursen kan sträcka ut detta inflytande och få en maktposition även i följande led av värdekedjan. Exempelvis kan den som äger infrastrukturen för mobilnät också påverka vilka operatörer och innehållsle-

verantörer som får använda infrastrukturen eller på vilka villkor de ska släppas in.

Om till exempel ett företag som äger infrastruktur, och därmed kontrollerar en flaskhals, samtidigt verkar på operatörsmarknaden innebär detta att denna operatör kan utnyttja sin position för att få fördelar över de andra operatörerna som saknar egen infrastruktur. De nätlösa företagen är därför beroende av att sluta avtal med nätägarna för att kunna nå sina kunder. De etablerade nätföretagen har däremot inget intresse av att upplåta sitt nät åt sina konkurrenter – åtminstone inte på villkor som skulle innebära att konkurrenterna kan ta kunder från nätföretagen. I en förhandlingssituation om ett avtal har alltså parterna dels helt motstående intressen, dels fundamentalt olika förhandlingsstyrka, eftersom det nätlösa företaget är helt beroende av nätägaren men inte vice versa.

Det är således lite som talar för att företag utan egen infrastruktur skulle kunna konkurrera framgångsrikt i avsaknad av en reglering som tvingar fram avtal om att nätlösa operatörer ska få tillgång till flaskhalsresurserna på samma villkor som det nätägande företagets egen operatörsverksamhet. Erfarenheterna från den svenska telemarknaden styrker den slutsatsen.

Det faktum att det kan finnas fler än en infrastrukturägare innebär inte automatiskt att problemet är ur världen. Om antalet nätägare på marknaden är tillräckligt litet för att de ska kunna förutse eller kontrollera varandras aktiviteter är deras incitament starka för att samarbeta på ett oligopolistiskt sätt för att förhindra ytterligare inträde på marknaden, vilket skulle öka konkurrenstrycket på marknaden.

10.1.6. Spektrumallokering och spektrumtilldelning

Elektromagnetiska vågor kan överföras genom rymden och i atmosfären. Genom radiokommunikation kan man kommunicera på avstånd utan att använda fasta ledningar, vilket används för en mycket stor mängd kommunikationstekniker – alltifrån fjärrkontroller till mobiltelefoni, kommunikationssystem för taxibilar och TV-utsändningar via satellit. Det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor (radiospektrum) är mycket stort, och tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunikationstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvändning. Tjänster som är beroende av spektruman-

vändning fungerar som insatsfaktorer i nära nog varje sektor av den moderna ekonomin. En uppskattning av det ekonomiska värdet av radiospektrum för EU-området anger att det uppgår till 2–2,5 procent av EU:s samlade BNP (Analysys Consulting m.fl. 2004).

Man kan se radiospektrum som en gemensam naturresurs utan ägare, men det är ingen obegränsad resurs. Det är inte heller möjligt för ett obegränsat antal användare att dela resursen, eftersom en användares nyttjande kan orsaka störningar för en annan. Olika frekvenser inom radiospektrum har dessutom olika egenskaper, vilket gör frekvenserna lämpade för olika typer av användning. I praktiken är ett frekvensbands lämplighet för en viss typ av användning ytterligare begränsad, eftersom nödvändig utrustning kan behöva vara definierad för ett visst frekvensband för att tillvarata skalfördelar i tillverkningen.

I många delar av Sverige är radiospektrum i dag en knapp resurs; efterfrågan överskrider den tillgängliga mängden radiospektrum. Det finns dock skäl att tro att det administrativa system som i dag används för att fördela rätten att använda radiospektrum gör detta till en knappare resurs än det skulle behöva vara (Ewertsson och Hultkrantz 2004, Analysys Consulting m.fl. 2004).

Spektrumfördelningen har två dimensioner:

  • vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband

– allokering

  • vem ska få använda frekvenserna – tilldelning.

Traditionellt i Europa har man använt ett centraliserat tillvägagångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Metoden har varit inriktad på, och framgångsrik i, att minimera störningar i radiokommunikationen. Den centraliserade beslutsmodellen ställer emellertid mycket stora krav på den myndighet som fattar besluten att den väljer rätt tjänster, tekniker och användare. I och med att efterfrågan på spektrum har ökat mycket kraftigt under de senaste decennierna har också risken ökat för att besluten leder till ineffektiva allokeringar och tilldelningar.

I och med teknik- och marknadsutvecklingen under de senaste årtiondena har en rad nya tjänster uppstått som ställer delvis nya krav på spektrumfördelningen. Frekvensutrymmet används i allt högre grad för telefoni och datakommunikation. För sådana tjänster varierar nyttjandet av frekvenserna mellan olika tidpunkter

väsentligt mer än för traditionella tjänster som t.ex. radio- och TVutsändningar. Ett annat viktigt drag i utvecklingen är att det ständigt tillkommer nya tjänster och produkter som är beroende av tillgång till spektrum. Många av dem är helt oprövade, och deras marknadspotential om och när de når full spridning är okänd. Dessa faktorer gör att det är nära nog omöjligt för en central myndighet att besluta om allokering och tilldelning, så att spektrumfördelningen blir samhällsekonomiskt effektiv, dvs. så att det begränsade spektrumutrymmet genererar det största ekonomiska värdet.

För andra begränsade resurser som kräver någon form av exklusivitet i användningen – exempelvis tillgången till mark, skog eller fiskerättigheter – har det gradvis uppstått system med äganderätter som kan köpas och säljas på en marknad. Fördelarna med att använda en marknadsmekanism snarare än planekonomiska principer för att fördela rättigheterna är uppenbara. Till exempel har användarna själva bättre tillgång än en central myndighet till relevant information om värdet av deras användning. Omfördelningen av rättigheterna går dessutom snabbare om de överförs direkt från den som innehar dem till den som vill köpa dem, än om en central myndighet först ska dra in rättigheten för att sedan fördela ut den till en ny användare.

En marknad innebär också att det finns incitament för en innehavare av en rättighet att sälja den till en annan aktör som värderar den högre, vilket gynnar effektiviteten i användningen.

Internationellt pågår nu en utveckling emot en mer marknadsorienterad styrning av radiospektrum. I Australien, Nya Zeeland, Guatemala, USA och Kanada har man infört relativt långtgående reformer för att överföra beslut om allokering och tilldelning till marknadens aktörer (Analysys Consulting m.fl. 2004).

Även i Sverige utvecklas regelverket mot att bli mer marknadsorienterat. I och med lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) får PTS använda auktioner för att tilldela radiotillstånd. Även överlåtelser av radiotillstånd är tillåtna, under förutsättning att PTS godkänner överlåtelsen. Det är dock fortfarande svårt att ändra tillstånden till att gälla någon annan användning, vilket innebär att allokeringen fortfarande är hårt styrd. I praktiken har också mycket få överlåtelser av radiotillstånd ägt rum sedan lagen trädde i kraft. Det är med andra ord långt kvar till en fungerande marknad för spektrum eller radiotillstånd.

10.2. Bakgrunden till den svenska telereformen

2

I avsaknad av ett regelsystem liknande det som fanns i USA för att hantera trustproblem kom den dominerande lösningen i Sverige, liksom i andra europeiska länder, för att hantera nätverksföretagen makt att bli att de förstatligades eller kommunaliserades. I västra Europa drevs dock sådana nationaliseringar inte primärt av socialiseringsiver (Newbery 1999) utan av att detta framstod som den enda utvägen i brist på andra medel för att hantera de särskilda problem som fanns i nätverksbranscherna. De starka synergier som fanns i dessa branscher – såväl i produktionen (naturliga monopol) som i konsumtionen (nätverksexternaliteter) – skapade maktfulla monopol. I frånvaro av tillträdesreglering som kunde göra en fortsatt konkurrens möjlig i exempelvis en situation där telekunder ville kunna ringa ett samtal mellan olika lokala nätverk återstod bara monopol, och i frånvaro av en kraftfull konkurrenslagstiftning som kunde balansera monopolens makt återstod bara nationalisering.

Monopoliseringen skedde inte momentant i Sverige. Från att till en början ha motarbetat utvecklingen av privata telenät valde Telegrafstyrelsen på 1890-talet i stället att börja köpa upp dessa, och vid slutet av första världskriget var alla nät samlade i statens ägo. Televerkets monopol accepterades, om än till en början motvilligt av riksdagen, men det blev inte lagstiftat, vilket det blev i till exempel de nordiska grannländerna. Ett skäl för att verkets monopolställning accepterades var att det tog ansvar för utbyggnaden av ett heltäckande nationellt nät (Andersson-Skog 1997).

I slutet av 1970-talet började det svenska Televerkets ledning ana att nya tider var på väg och att de nationella monopolens dagar var räknade. För Televerkets del var detta emellertid inte bara ett hot. Intressanta perspektiv öppnades för exportutveckling, åtminstone om man fick något sånär fria händer (Carleheden 1999). Sverige låg i världstopp, vid sidan av USA och Kanada, när det gällde telenätens utbyggnad och användning, låga samtalspriser och teknisk standard. Denna framträdande ställning grundlades redan under 1800-talet i den unika konkurrenssituation som då rådde för denna bransch i Sverige. En bidragande orsak till att denna konkurrenssituation sedan vidmakthölls var LM Ericssons exportframgångar och det nära samarbete som växte fram mellan Televerket och Ericsson (IVA 2004). Från 1977 slog Televerket med kraft in på en inter-

2

Avsnittet bygger på Hultkrantz (2004), om inte annat anges.

nationellt inriktad strategi. Verket byggde under några år upp mellan 40 och 50 dotterbolag och delägda bolag för att sälja hård- och mjukvara på utlandsmarknaderna. År 1992 svarade dessa för 30 procent av verkets omsättning (Karlsson 1998). År 1989 bildades Swedish Telecom International och två år senare bildades Unisource tillsammans med de nationella teleoperatörerna i först Nederländerna och sedan även Schweiz och Spanien.

För att kunna fullfölja sin strategi som ett internationellt verksamt företag i strategiska allianser ansökte Televerket 1990 hos regeringen om att få bli ombildat till aktiebolag. Man bad även om en utredning i konstruktiv anda om förutsättningarna för att en del av aktierna skulle säljas, så att företaget kunde börsnoteras. Därmed skulle verket kunna skaffa riskkapital för den internationella expansionen.

Denna skrivelse blev startskottet för de genomgripande institutionella ändringar som sedan följde, med en ny telelag 1993 och ombildningen till aktiebolaget Telia samma år. Börsnoteringen kom dock att dröja till 2000, när staten sålde 30 procent av sitt aktieinnehav.

En ytterligare faktor som bidrog till denna snabbhet var de förutsättningar som detta gav för Ericsson att komma in på tidigare stängda exportmarknader. Företaget fick möjlighet att som ett av de första utländska företagen komma in på USA-marknaden genom att man kunde hänvisa till att motsvarande möjligheter (reciprocal opportunities) erbjöds i Sverige (IVA 2004).

Trots att Telia var en horisontellt och vertikalt integrerad koloss som kunde förväntas göra processen kort med vilken konkurrent som helst på den inhemska marknaden, avvisades tankar på att skilja av enskilda affärsområden (kabel-tv, mobiltelefoni) eller den del av infrastrukturen som inte kunde konkurrensutsättas (kopparaccessnätet) och lägga dessa i särskilda bolag. Inte heller infördes några mer kraftfulla regleringar för att tygla det bolagiserade monopolet. Resultatet blev att 1993 års telereform blev mycket liberal till formen, men inte nödvändigtvis till innehållet.

Avsaknaden av regleringar i 1993 års telelag innebar att det uppstod ett betydande glapp mellan den formella och den faktiska etableringsfriheten på den svenska telemarknaden. Särskilt gällde detta fast telefoni, där det dröjde nio år innan konkurrensförhållandena blev någorlunda rättvisa (se nedan). Men eftersom branschen 1993 stod inför flera viktiga teknikskiften, i synnerhet när det gällde digital mobiltelefoni, fanns ändå ett betydande utrymme för nya

företag att etablera sig och konkurrera med Telia på områden där företaget inte hade samma försprång.

Den svenska marknaden väckte även ett stort internationellt intresse till följd av den tidiga liberaliseringen, vilket kanske även förstärktes av det svenska inträdet i EU. Styrkan i den konkurrens som uppstod på den inhemska marknaden kom av allt att döma som en stor överraskning även för Telia.

På dessa nya marknader var konkurrensen tuff. Operatörerna slogs om kunderna, bland annat genom subventioner till mobiltelefoner och förmånliga Internetabonnemang. Detta innebar omfattande investeringar och ett snabbt genomslag för nya teknologier. För både digital mobiltelefoni och bostadsaccess till Internet hade Sverige den högsta marknadspenetrationen i världen i slutet av 1990-talet. Som en följd av detta passerade omsättningen på de nya marknaderna (inräknat Internetuppkoppling och samtal i det fasta nätet till och från mobil) den traditionella telefonins (dvs. samtal och fax helt via det fasta nätet) redan år 2000 (Hultkrantz 2002).

10.3. Liberaliseringsprocessen

3

Teleområdet styrdes fram till bolagiseringen av Televerket och införandet av telelagen 1993 i stor utsträckning genom Televerket och dess myndighet och mandat. I den mån statsmakterna styrde Televerkets verksamhet skedde det genom generella instruktioner och direktiv till verket. I hög grad styrde dock Televerket självt över hur verksamheten skulle utformas. På flera områden var Televerket dessutom myndighet över marknadens aktörer.

10.3.1 1988 års telepolitiska beslut

Det telepolitiska beslutet 1988 innehöll nya mål och en ny inriktning för telepolitiken. Televerkets roll, liksom statens regionalpolitiska och sociala ansvar, diskuterades. En ny myndighet, Statens telenämnd, som skulle ta över Televerkets uppgifter att utfärda föreskrifter om anslutning av utrustning för det allmänna telenätet inrättades. Anslutningsmonopolet (Televerkets ensamrätt att ansluta kontorsväxlar och myntapparater) beslöts successivt avvecklas.

I propositionen angavs följande:

3

Avsnittet bygger på Statskontoret (2004).

Det övergripande målet för den svenska telepolitiken ska vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar ska erbjudas en tillfredsställande tillgång till telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Staten ska skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. […] Staten ska därför kontrollera att en dominerande marknadsposition inte missbrukas.

Enligt det telepolitiska beslutet skulle Televerkets dubbelroll renodlas och dess föreskriftsrätt (godkännande) för teleutrustning tas bort. Statens telenämnd ersatte den tidigare Teleanslutningsnämnden inom Televerket. Telenämndens uppgifter var bland annat att utfärda föreskrifter för och registrera utrustning som fick anslutas till det allmänna telenätet samt att bistå konkurrensvårdande myndigheter med teknisk sakkunskap.

De telepolitiska målen preciserades i 1990 års tillväxtproposition, där det angavs att det statliga ansvaret skulle omfatta telefonitjänsten i hela landet. Därutöver skulle statens ansvar särskilt omfatta telefonautomater i glesbygd, handikappades tillgång till teletjänster, beredskapsåtgärder och teletjänster inom totalförsvaret samt samhällets alarmeringstjänst.

Telestyrelsen bildades den 1 juli 1992 genom en sammanslagning av Televerkets frekvensförvaltning och Statens Telenämnd.

10.3.2. Regleringen av teleområdet

Den 1 juli 1993 reglerades telemarknaden genom införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Den senare var en ny och utbyggd reglering av användningen av radiofrekvenser och ersatte i övrigt bestämmelser i den gamla radiolagen.

Med de båda lagarna ville statsmakterna inrätta ett instrument för att upprätthålla de telepolitiska målen på en marknad med flera aktörer. Med lagen om radiokommunikation och telelagen fick Telestyrelsen nya ansvarsområden inom radio- och teleområdet, och 1994 ombildades Telestyrelsen till Post- och telestyrelsen, som då också fick ansvar för tillämpningen av den nya postlagen.

Det övergripande telepolitiska målet kom till uttryck i 2 § telelagen:

Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a.

1. att var och en ska få möjlighet att till ett rimligt pris från sin sta-

digvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät,

2. att alla ska få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor samt

3. att telekommunikationerna ska vara uthålliga och tillgängliga un-

der kriser och krig.

Skäl till att det behövdes en reglering på teleområdet var enligt regeringen att aktörerna själva behövde klara spelregler för sin verksamhet samt att Sveriges internationella åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhållandena på telemarknaden. Vidare ansågs en reglering nödvändig med hänsyn till Televerkets dominerande ställning.

Telelagen hade till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. En tillståndsplikt infördes för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som bestod i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation. Tillståndet skulle kunna förenas med de villkor som behövdes för att främja de telepolitiska målen. Bägge lagarna trädde i kraft den 1 juli 1993.

Den 1 juli 1993 ombildades Televerket till aktiebolaget Telia AB samt dotterbolagen Telia Mobitel AB och Fastighets AB Telaris. Samtliga aktier i Telia AB ägdes av staten. Huvudmotivet för bolagsbildningen var att aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet. Kravet på avkastning på eget kapital och på utdelning till ägaren skulle enligt beslutet vara tillfredsställande.

Det primära målet för Telias verksamhet var att ge en räntabilitet på eget kapital samt utdelning till ägaren. På 2–3 års sikt skulle Telias effektivitet förbättras och uppvisa en effektivitet i paritet med välskötta svenska industriföretag.

Olika former av prisregleringar kom att gälla från och med 1991 till och med 2000.

10.3.3. Successiva förändringar av telelagen

Efter införandet av telelagen 1993 ändrades den ett antal gånger, under de cirka tio år den var i kraft. Ändringarna har ibland varit både av mer formell art, men ofta har det gjorts ganska stora ingrepp i syfte att göra lagen mer kraftfull och öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden.

Samtrafik mellan operatörerna på marknaden är en grundläggande förutsättning för att abonnenterna ska nå varandra. När en abonnent som är ansluten till en operatör ringer en abonnent hos en annan operatör krävs att operatörerna samtrafikerar varandras nät för att samtalet ska kunna kopplas fram. Samtrafik är också en förutsättning för att nya operatörer ska kunna komma in på marknaden och skyldigheten att bedriva samtrafik fanns med i telelagen redan från början. Lagstiftaren föreställde sig då att marknadens parter själva skulle kunna komma överens om samtrafikavtal. I de fall det uppkom tvister mellan parterna hade PTS befogenhet att medla mellan dem.

Det visade sig dock snart att detta inte var tillräckligt för att få en fungerande konkurrens. De medlingar som påbörjades blev långdragna och de ledde sällan fram till önskade resultat. Därför skärptes bestämmelsen 1997, och PTS fick då rätt att besluta vad som skulle gälla mellan tvistande parter.

Förvalsreformen (fullt genomförd 2002) kom till för att göra det lättare för konsumenterna att välja en annan operatör än den som äger deras accessnät. När en abonnent har valt en förvalsteleoperatör behöver abonnenten inte slå ett prefix för att ringa med förvalsoperatören.

Införandet av nummerportabilitet var en annan reform som syftade till att göra det lättare för kunderna att byta operatör. Nummerportabilitet innebär att man kan behålla sitt telefonnummer när man byter teleoperatör, och målet med reformen var att ta bort en av de faktorer som binder kunderna vid en operatör, för att på så sätt öka konkurrensen.

I maj 2000 infördes en skyldighet för operatörer med eget nät för mobila teletjänster att upplåta nätkapacitet till företag som saknar egna nät. Detta innebär att fler operatörer kunde erbjuda mobila tjänster till sina abonnenter genom att få mobil access via andras nät. Till skillnad från vad som gäller i samtrafikärenden får dock inte PTS besluta vad som ska gälla mellan parterna om de inte kan komma överens om villkoren för detta. Vid en tvist kan den

nätlösa operatören förvisso vända sig till PTS, men PTS enda möjlighet att påverka avtalet är att medla mellan parterna. Lyckas inte medlingen vid en sådan process får tvisten föras vidare till en allmän domstol.

Bestämmelsen om nationell roaming infördes för att göra det lättare för nya mobiloperatörer att komma in på marknaden. Syftet var att nya operatörer skulle kunna erbjuda god geografisk täckning utan att först behöva bygga upp ett eget heltäckande nät. Detta skulle ske genom att den nya operatören kom överens med en etablerad mobilnätsoperatör om att de egna kunderna skulle kunna använda sina mobiltelefoner i den andres mobilnät i områden där den nya nätoperatören själv inte hade täckning. På motsvarande sätt som med tillhandahållande av nätkapacitet föreslog regeringen att tillsynsmyndigheten inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i de fall tvister uppstår mellan parterna.

I december 2000 infördes en EG-förordning (LLUB

4

-

förordningen) om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknaderna för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsaccess. Antalet anslutningar till följd av förordningen uppgick andra kvartalet 2004 till cirka 100 000.

Diskussioner om separata nätbolag

I slutet av 1980-talet och början av 1990-talet fördes en diskussion om att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller en egen myndighet, på liknande sätt som vid samma tid tillämpades för järnvägen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riksdagsmotioner avstod den borgerliga regering som sjösatte telereformen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från Televerkets sida. Inför den förestående privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (Bergendahl-Gerholm och Hultkrantz 1996, Konkurrensverket 1996), men det avvisades återigen av regeringen med hänvisning till att det kunde störa Telias investeringsprogram.

4

LLUB står för Local

10.3.4. Nuvarande regelsystem

Den 7 mars 2002 utfärdades Europaparlamentets och rådets ramdirektiv (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt en rad andra direktiv som reglerar teleområdet och sektorn för elektronisk kommunikation.

Enligt regeringens proposition Lag om elektronisk kommunikation, m.m. ersattes de telepolitiska målen av nya mål för sektorn för elektronisk kommunikation:

Enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva (konkurrensutsatta och flexibla) elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser.

(kap. 1 § 1 lagen om elektronisk kommunikation)

Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingripande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som anges i 1 §.

(kap. 1 § 2 lagen om elektronisk kommunikation)

Den bärande tanken bakom liberaliseringen är och har varit att staten ska lämna så mycket som möjligt av besluten gällande ekonomin till de enskilda aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte av sig själv kan uppnå de önskade målen bör staten ingripa med regler, styrning och upphandling.

Sektorn elektronisk kommunikation omfattar områdena tele, IT, media, radio och tv, i dess helhet eller i delar. Sektorn berör därmed flera politikområden – telepolitik, IT-politik, mediepolitiken och radiopolitiken. I och med den nya lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) skulle politiken och de politiska målen för dessa samlas inom ett och samma område, styrt av en och samma lag.

Liberaliseringstankens kärna var, enligt regeringen, att konkurrens skulle användas som ett medel för att skapa effektiva telekommunikationer. Införandet av telelagen syftade dock också till att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet, så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. Telelagen tillförsäkrade således staten instrument i form av regler för tillståndsprövning och fastställande av tillståndsvillkor, för att kunna se till att bland

annat vissa grundläggande behov av telekommunikation skulle kunna tillgodoses överallt – inte bara där den är lönsam.

Även om ambitionen sedan länge varit att en generell lagstiftning bör vara styrande ansåg regeringen alltjämt att telemarknadens utseende, med en stor aktör som dominerade både tjänster och infrastruktur, även i fortsättningen motiverade en sektorsspecifik lagstiftning.

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) trädde i kraft 25 juli 2003. En av de viktigaste ingredienserna i lagen är att operatörer inom ett allmänt kommunikationsnät ska vara skyldiga att förhandla om samtrafik med andra operatörer. Lagen innehåller dock inte någon allmän samtrafikskyldighet. Förutom de tillträdesskyldigheter som en operatör med betydande inflytande åläggs, ska operatörer som kontrollerar tillträde till slutanvändare vara skyldiga att bedriva samtrafik på marknadsmässiga villkor. Krav om kostnadsbaserade avgifter samt insyn, särredovisning och icke diskriminering etc. ska kunna ställas på dominerande aktörer. Varje operatör ska härutöver kunna åläggas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering etc. om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller för att uppnå mål om fysisk planering.

PTS ska fortlöpande fastställa de relevanta marknader på vilka det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter enligt lagen. Marknaderna ska därefter analyseras för att avgöra om det råder effektiv konkurrens, och en bedömning göras av företag med dominerande inflytande, ensamt eller gemensamt. Om effektiv konkurrens inte råder ska dominerande företag åläggas särskilda skyldigheter.

10.4. Utvecklingen efter liberaliseringen

10.4.1. Marknadsutveckling

Begreppet telemarknad är svårt att definiera, vilket i första hand beror på den sammansmältning av olika tekniker och tjänster som brukar benämnas konvergens. Det finns numera ett stort tjänsteutbud och en mångfald aktörer på marknaden för teletjänster. Samtidigt finns tendenser till att olika kommunikationstjänster smälter samman. Bland annat detta är bakgrunden till lagen (2003:389) om

elektronisk kommunikation (EkomL), som gäller för alla former av elektronisk kommunikation.

Ett viktigt inslag i EkomL är att PTS ska definiera vilka delmarknader som är relevanta för svenska förhållanden och analysera om det råder effektiv konkurrens på dessa marknader. PTS ska vidare fastställa vilka operatörer som har betydande inflytande på respektive marknad och bestämma vilka skyldigheter som dessa operatörer ska ha. På marknader där konkurrensen fungerar tillfredsställande ska PTS inte ingripa.

PTS har publicerat förslag till 18 relevanta marknader för elektroniska kommunikationstjänster. Det finns dock för närvarande ingen statistik som beskriver utvecklingen på en sådan detaljnivå.

Samtidigt är begreppet telemarknaden för brett för att bilda utgångspunkt för närmare analyser. Det är därför nödvändigt att avgränsa de olika delmarknaderna – eller snarare de enskilda produktmarknaderna – inom telesektorn. Inom teleområdet kan produktmarknaderna grovt delas i marknaderna för fasta teletjänster och mobila tjänster. Det går också att urskilja marknaden för Internetanslutningar av olika slag. Även PTS använder i sin publikation Svensk telemarknad denna indelning. Den fortsatta framställningen bygger i princip på denna indelning.

Penetrationsgrad

En intressant parameter för marknadsutveckling är penetrationsgraden, vilken kan mätas för olika tjänster som t.ex. konsumenter per 100 innevånare. Som framgår av tabell 10.1 är penetrationsgraden hög i Sverige; penetrationen för åtminstone fast telefoni, men kanske även för mobil telefoni, har sannolikt nått en mättnadsgrad.

Tabell 10.1 Penetrationsgrad Kunder per 100 innevånare

Danmark Finland Island Norge Sverige EU 15 OECD

Fast telefoni

67 49 66 73 74 56 51

Mobil telefoni

89 90 97 91 89 84 63

Internetaccess 51 51 67 50 57 39 39 Bredband 13 10 15 8 11 6 7 Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

Utvecklingen är ungefär densamma i de övriga nordiska länderna. I jämförelse med EU 15 och OECD-länderna är emellertid penetrationsgraden betydligt högre i Sverige.

Marknaden för fasta telefonitjänster

Fast telefoni

Marknaden för fasta telefonitjänster består av fasta avgifter, nationella och internationella samtal, samtal från fast till mobil telefon, samt övrigt som exempelvis frisamtal, betalsamtal och teleautomater. Fasta avgifter utgörs till största delen av abonnemang. Figur 10.1 nedan visar hur fördelningen av tjänster på marknaden har förändras sedan 1994. Marknadsandelarna är baserade på den årliga omsättningen. Notera att intäkterna för samtrafik inte är inkluderade och att intäkterna från Internetuppkoppling ingår i nationella samtal.

Figur 10.1 Fördelningen av tjänster på marknaden för fast telefoni 1994–2003 (intäkterna från samtrafik är exkluderade) Procent av årlig omsättning

Anm. Intäkter från Internetuppkoppling ingår i nationella samtal. Källa: PTS (2003b)

De största förändringarna syns inom områdena för samtal från fast till mobil telefon och för internationella samtal. Andelen samtalsintäkter från det fasta nätet till mobil telefon har ökat med sexton

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Övrigt

Fasta avgifter

Samtal från fast till mobil

Internationella samtal

Nationella samtal

procentenheter på marknaden. Däremot har andelen internationella samtalsintäkter minskat med tretton procentenheter.

Kunder till fast telefoni

Vid slutet av 2003 fanns det närmare 5,9 miljoner direktanslutna telefonikunder och aktiva förvalskunder till nationell telefon, från fast till mobil telefoni och internationell telefoni.

5

Cirka 83 procent

av kunderna utgörs av hushåll.

Drygt 60 procent av kunderna som använde fasta samtalstjänster 2003 anlitade TeliaSonera.

Fasta avgifter

Fasta avgifter består till allra största del av abonnemang. Under åren 2000 till 2003 utgjorde abonnemangen mellan 94 och 98 procent av de fasta avgifterna. Exempel på andra fasta avgifter är installationsavgifter.

Utbudet av abonnemang har ökat sedan 1993. Numera finns följande abonnemang att tillgå:

  • PSTN (Public Switched Telephony Network), dvs. det traditionella telefoninätet. Ett PSTN-abonnemang är liktydigt med en huvudledning till egen slutkund. Vanligtvis är den operatör som har abonnemangskunder ägare av huvudledningen. Operatören kan hyra huvudledningen av en nätoperatör, exempelvis genom fullt eller delat tillträde, eller köper en grossistprodukt för telefoniabonnemang.
  • ISDN (Integrated Services Digital Network), är en teknik som erbjuder digital överföring av telefoni, data och video genom det befintliga fasta nätet.
  • IP-telefoni (Internet Protocol) innebär telefoni som går via ett

IP-nät, till exempel Internet. Det finns flera varianter på IP-telefoni men samtliga kräver en Internetanslutning. I det här avsnittet avses ordinarie telefon som kopplas till en anslutning med högre överföringskapacitet via exempelvis en terminaladapter,

5

Med aktiv förvalskund avses en kund som har ringt minst ett samtal under det fjärde

kvartalet. Om en kund har olika förval för nationella och internationella samtal definieras detta ändå som endast en kund.

alternativt kopplas direkt till en anslutning med högre överföringskapacitet.

I slutet av 2003 fanns det drygt 5,7 miljoner fasta teleabonnemang, varav cirka 5,4 miljoner var PSTN-abonnemang. Mindre än en promille av dessa abonnemang tillhandahålls av en annan operatör än TeliaSonera. Cirka 80 procent av abonnemangen återfinns bland hushållen och den resterande delen bland företagen.

Antalet PSTN-abonnemang har minskat under senare år. År 2003 fanns det cirka 6 procent färre abonnemang än 2000, och det är främst antalet företagsabonnemang som har minskat.

Närmare 84 procent av ISDN-abonnemangen är företagsabonnemang medan övriga är hushållsabonnemang. Antalet ISDN-abonnemang ökade kontinuerligt från 5 600 stycken 1994 till 286 000 stycken 2001. Efter 2001 har antalet dock abonnemang minskat och var nere i 245 000 stycken 2003, vilket motsvarar en 14-procentig minskning sedan 2001. Nedgången har främst skett bland hushållen.

Under slutet av 2002 började bland annat operatörerna Bredbandsbolaget och Digisip att lansera abonnemang för IP-telefoni i bredbandsnätet, och det tillkom närmare 40 000 abonnemang för IP-telefoni under 2003. Det är nästan uteslutande hushåll som har dessa abonnemang.

Intäkterna från abonnemangen har ökat under senare år och motsvarade cirka 6,1 miljarder kronor 2002. Det minskade antalet abonnenter fick genomslag i intäkterna först under 2003, då intäkterna minskade till 5,8 miljarder kronor.

Nationella samtal

Utvecklingen av intäkter Intäkterna från nationella samtal har minskat med 14 procent sedan 1994 och uppgick till cirka 5,4 miljarder kronor 2003 (se figur 10.2). Närmare 68 procent av intäkterna kommer från hushållen, men den största minskningen har skett bland företagen. Figur 10.2 visar att intäkterna från Internetsamtal, dvs. uppringd access till Internet via PSTN-modem eller ISDN-modem, har minskat med 30 procent sedan 2000 och uppgick till närmare 1,7 miljarder kronor 2003. Cirka 77 procent av intäkterna kommer från hushållen, men även här är det företagen som står för den största minsk-

ningen. De minskade intäkterna från såväl nationella samtal som Internetsamtal förklaras till största delen av minskad trafikvolym och inte av lägre marknadspriser.

Figur 10.2 Trafikintäkter från nationella samtal och Internetuppkoppling 1994–2003 Miljoner kronor

Källa: PTS (2003a).

Förklaringen till den minskade trafikvolymen bland Internetanvändare är att allt fler i denna grupp går från uppringd access till någon form av fast uppkoppling; detta är särskilt framträdande bland storanvändare. Orsaken till att trafiken för vanliga nationella telefonsamtal går ned är inte lika tydlig, men sannolikt beror minskningen på det ökade användandet av mobiltelefoner. Andra förklaringar är ett ökat användande av e-post och att större organisationer övergår till någon form av IP-telefonilösning.

Samtal från fast till mobil telefon

Utvecklingen av intäkter Marknaden för samtal från fasta nät till mobilnät har vuxit sedan liberaliseringen 1993 och utgör numera en stor del av det totala marknadsvärdet för fast telefoni. År 1994 uppgick intäkterna i detta marknadssegment till 7 procent av de totala intäkterna för fast telefoni, och 2003 var motsvarande andel 23 procent. Intäkterna i

0

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Internetsamtal Nationella samtal

detta segment har ökat från 1,4 till 5,6 miljarder kronor under denna period, dvs. med närmare 300 procent. Ökningstakten var som störst de första tre åren och har mattats av betydligt sedan dess; mellan 2002 och 2003 ökade intäkterna med knappt 1 procent. En förklaring till den avtagande ökningstakten är sjunkande priser.

Drygt 50 procent av intäkterna kommer från hushållen, och det är i denna grupp som de största ökningarna har skett.

Internationella samtal

Marknaden för internationella samtal är den samtalstjänst inom fast telefoni som varit konkurrensutsatt längst tid i Sverige. Samtalstaxorna på denna delmarknad har sjunkit kontinuerligt sedan 1993, men trenden bröts under 2000 och taxorna låg stilla några år. Under 2003 sänkte flera operatörer samtalstaxorna till vissa länder.

Utvecklingen av intäkter De sammanlagda intäkterna på marknaden för internationella samtal har sjunkit kontinuerligt sedan 1994 fram till 2001, från drygt 3,6 till cirka 1,4 miljarder kronor. De senaste två till tre åren har intäkterna varit relativt oförändrade. Betydelsen av den här marknaden har minskat avsevärt – från att ha uppgått till nästan 20 procent av de samlade intäkterna för fast telefoni till att numera utgöra knappt 6 procent.

Samtrafik

Marknaden för samtrafikintäkter i fasta nät gäller terminering av inkommande trafik från nationella operatörers nät, terminering av internationellt inkommande trafik och samtrafikintäkter från transittrafik och originerande trafik.

Enligt lag ska de operatörer som har s.k. betydande inflytande på samtrafikmarknaden hålla kostnadsorienterade samtrafikavgifter. Avgifterna för samtrafik påverkar andra operatörers möjligheter att komma in och konkurrera på telemarknaden. TeliaSonera är den enda operatören på marknaden för fast telefoni som har betydande inflytande.

Kravet på kostnadsorienterade samtrafikavgifter har inneburit att priset för samtrafik har sjunkit (se avsnitt 10.4.6).

De sammanlagda intäkterna från samtrafiken har minskat över tiden och var nere i 2,6 miljarder kronor 2002. År 2003 ökade emellertid intäkterna till närmare 3,1 miljarder kronor.

Marknaden för mobiltelefontjänster

Mobiltelemarknaden har utvecklats från att ha varit en nischmarknad till att numera vara en marknad som tillhandahåller tjänster av stor betydelse för det svenska samhället. Numera utgör den drygt en tredjedel av den sammanlagda omsättningen för fasta och mobila teletjänster på telemarknaden.

Utvecklingen av antalet kontraktsabonnemang och kontantkort

6

Antalet abonnemang och kontantkort har ökat stadigt sedan 1994 – från drygt 400 000 till cirka 8,8 miljoner 2003, men ökningstakten har avtagit på senare år. Utvecklingen är olika för de alternativa abonnemangen och för kontantkorten (se figur 10.3).

Antalet NMT-abonnemang har minskat över tiden. Samtidigt har antalet GSM-abonnemang och kontantkort ökat. Ökningstakten har planat ut för GSM men den är relativt oförändrad för kontantkorten.

Den lägre tillväxttakten för mobilabonnemang kan sannolikt tillskrivas den relativt höga penetrationen. Enligt en individundersökning gjord av PTS (2003c) använder 90 procent av befolkningen i åldrarna 16 till 75 år mobiltelefon, och för att upprätthålla en hög tillväxttakt måste de grupper som inte tidigare använt mobiltelefon i särskilt hög utsträckning börja använda mobiltelefonen mer, eller så måste fler individer använda mer än ett mobiltelefonabonnemang. Enligt individundersökningen är det allt fler som har tillgång till flera abonnemang. År 2002 var det 47 procent av mobiltelefonanvändarna som använde mer än ett abonnemang. Året efter var motsvarande andel 51 procent.

6

Med kontantkort avses aktivt kontantkort, dvs. sådana kontantkort som samtal har ringts

från eller till, som har fyllts på eller som på annat sätt genererat intäkter under en given period. Längden på denna period varierar från 6 till 13 månader beroende på operatör. Samtliga kontantkort definieras som privata, på grund av svårigheten att kontrollera om det är privatkunder eller företagskunder som är köpare.

Andelen kontantkort av samtliga GSM-abonnemang har ökat från 10 till 58 procent mellan 1997 och 2003.

Antalet trafikminuter har ökat under perioden från närmare 4 miljarder 1999 till cirka 6,7 miljarder 2003. Ökningstakten har dock mattats av på senare år. Antalet minuter ökade med 14 procent mellan 2001 och 2002 samt med 7 procent mellan 2002 och 2003.

Figur 10.3 Antal GSM- och NMT-abonnemang samt kontantkort 1994–2003 1000-tal

Källa: PTS (2003b).

Utvecklingen av intäkter

Figur 10.4 nedan visar att intäkterna för GSM-kontraktsabonnemang och kontantkort har ökat över tiden (intäkterna för NMTabonnemang har dock minskat kraftigt). Ökningstakten har mattats av under senare år och tillväxten har legat kring 3 procent. Intäkterna kommer i störst utsträckning från privata kunder. Under de senaste tre åren härrör cirka 52 procent av intäkterna från privata kunder.

0

1000 2000 3000 4000 5000 6000

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

GSM Kontantkort NMT

Figur 10.4 Intäktsutvecklingen för kontraktsabonnemangen GSM och NMT samt kontantkort SMS 1994–2003 Miljoner kronor

Källa: PTS (2003b).

Samtrafikintäkter

Marknaden för mobila samtrafikintäkter har minskat från 5,5 miljarder kronor 2000 till 5,2 miljarder 2003.

7

I samtrafikintäkterna ingår

även koncerninterna samtrafikintäkter, dvs. sådana intäkter som genereras exempelvis när TeliaSonera i sitt mobilnät terminerar ett samtal som kommer från en kund som ringer från TeliaSoneras fasta nät, dvs. när båda näten tillhör TeliaSonera. De koncerninterna samtrafikintäkterna ligger på ungefär 1,1 miljarder kronor.

SMS

Antalet skickade SMS (Short Message Service) har ökat stadigt från 44 miljoner 1998 till 1,8 miljarder 2003. Likaså har intäkterna ökat från 600 miljoner kronor 2002 till 1,8 miljarder kronor 2003. År

7

Marknaden för samtrafikintäkter avser terminering av inkommande trafik från nationella

operatörers nät och terminering av internationellt inkommande trafik men däremot inte internationella roaming-intäkter.

0

2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

GSM Aktiva kontantkort NMT

2003 stod SMS för 11 procent av den totala genomsnittliga intäkten per kund och månad för mobila samtalstjänster.

Utvecklingen av mobila tjänster

8

Kunder använder mobilen i första hand till att tala i och skicka SMS med. Men de har också i allt högre grad börjat använda mobilen för innehållstjänster, och de är intresserade av allt från enklare innehållstjänster baserade på SMS till avancerade innehållstjänster via GPRS eller 3G. Användarna är dessutom vana vid SMS och har därför lätt att ta till sig innehållstjänsterna baserade på SMS, vilket avspeglar sig i att innehållstjänster baserade på SMS har börjat sprida sig till massmarknaden. Det innebär att närmare två miljoner användare har tillgång till t.ex. GPRS i sina telefoner, men bara ett relativt fåtal använder det. Den låga användningen beror framför allt på att det hittills har ansetts vara för krångligt att komma i gång med GPRS; terminalerna har i detta avseende inte varit användarvänliga. De stora operatörerna har därför börjat erbjuda med förkonfigurerade telefoner, vilket sänker tröskeln för alla dem som ansett att GPRS varit för krångligt.

Erfarenheten visar att allt måste finnas på plats – infrastruktur, terminaler, kunder och innehåll – för att en marknad ska ta fart. Det har kommit fler verktyg på senare år, bland annat terminaler med inbyggd kamera, webbläsare och stöd för WAP (Wireless Application Protocol) och MMS (Multimedia Messaging Service). Det behövs dock en mottagare för det innehåll som sänds. Snart har dock telefonmarknaden nått den kritiska mängd som krävs; ungefär två av tre nya telefoner som säljs har färgskärm och kan ta emot MMS.

Marknaden för Internetaccess

I detta avsnitt beaktas enbart tjänsten för Internetaccess – inte övriga Internettjänster.

8

Detta avsnitt baseras på PTS (2003d) och PTS (2004) om inget annat anges.

Accessformer

I grunden finns det två typer av accessformer – uppringda och fasta anslutningar. Dessa använder sin i sin tur av olika typer av nät:

  • PSTN (Public Switched Telephone Network) och ISDN (Integrated Service Digital Network). Ett stort antal ISP:er (Internet Service Provider) erbjuder traditionella uppringda accesser via PSTN och ISDN, dvs. via det traditionella kopparaccessnätet. Dessa accesser marknadsförs i mindre utsträckning i dag, till förmån för fasta anslutningar.
  • DSL (Digital Subscriber Line). Det finns ett antal varianter av

DSL-teknik med olika överföringskapacitet och som används i kopparaccessnätet. Det är framför allt ADSL – men också VDSL, SDSL och HSDLS – som används, och de erbjuder på olika sätt fast Internetaccess med högre överföringskapacitet än PSTN och ISDN.

  • Kabel-tv-nät. Ett flertal kabel-tv-operatörer erbjuder Internetaccess efter att de returaktiverat sina kabel-tv-nät. Kabel-tvnäten har traditionellt varit analoga, samtidigt som de endast haft möjlighet att skicka ut signaler till kunden. Returaktivering innebär att det blir möjligt att skicka datatrafik såväl som att ha tvåvägskommunikation via kabelnätet.
  • LAN-nät (Local Area Network, dvs. lokalt nätverk, fastighetsnät). Internetaccess som nås via ett LAN är baserat på Ethernet-teknik. Ett LAN förbinder det lokala nätverket och ett publikt fibernät, exempelvis ett områdesnät. LAN förbinder de enskilda bostäderna/verksamheterna med en i fastigheten centralt placerad dataväxel, som i sin tur står i kontakt med de routrar som finns i områdes- och stomnätet.
  • Radio, satellit samt PLC (Power Line Communication, dvs. elnätskommunikation). Dessa tre accessformer för att nå Internet erbjuds i mycket begränsad omfattning.

Kunder till Internetaccess

Antalet kunder med Internetaccess har ökat från 54 000 till 3,2 miljoner mellan 1995 och 2003. Ökningstakten har dock mattats av och har legat på cirka 6–7 procent de senaste två åren. Cirka 92 procent av kunderna är privatkunder, och de övriga är företagskunder. Det sammanlagda antalet kunder har ökat stadigt under åren, men antalet företagskunder minskade med 4 procent från 2002 till 2003.

Figur 10.5 nedan visar den procentuella fördelningen av kunder mellan de olika accessformerna.

Figur 10.5 Fördelning av kunder per Internetaccessform under 2000– 2003* Procent

*I DSL ingår bland annat ADSL och VDSL, och i övrig fast accessform ingår LAN. Accessformerna PLC, radio och satellit utgjorde tillsammans drygt 0,2 procent av marknaden 2003 och visas inte i figuren.

Källa: PTS (2003b).

De flesta av kunderna har PSTN men allt fler övergår till andra accessformer. År 2000 var 89 procent av kunderna uppkopplade till PSTN medan motsvarande andel 2003 var 67 procent. Enligt PTS (2003b) minskar dock inte antalet PTSN-anslutna Internetkunder i den utsträckning som skulle kunna förväntas. En förklaring till det är att de gamla modemen får nytt liv i sommarstugan eller hos

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

00

01

02

03

Övrig fast access

Kabel-tv

DSL

ISDN

PSTN

grupper som tidigare inte varit lika aktiva Internetanvändare, exempelvis i hushåll med äldre personer.

Även antalet kunder med ISDN minskade under åren 2000– 2003, från 126 000 till 89 000 kunder, vilket motsvarar tre procent av kundmarknaden 2003.

DSL är den accessform som har ökat mest och utgjorde 18 procent av marknaden 2003. Nästan samtliga som använder DSL har ADSL.

Bland de övriga 12 procenten kunder är de flesta anslutna via kabel-tv och övrig fast access – cirka 6 procentenheter vardera. Drygt 0,2 procent är anslutna via radio och satellit. Drygt 80 procent av kunderna till övrig fast access har access via LAN.

Utvecklingen av intäkter

Intäkterna för Internetaccess har ökat från 348 miljoner kronor 1996 till drygt 6 miljarder kronor 2003. Figur 10.6 nedan visar att det framför allt är de fasta och rörliga avgifterna för fast anslutning som ger operatörerna ökade intäkter, men även intäkterna från anslutnings- och andra engångsavgifter har ökat. Intäkterna från abonnemangsavgifter vid uppringd access och minutbaserade trafikintäkter har också ökat totalt sett sedan 1996, men de har dock minskat på senare år.

De olika intäktskällornas betydelse för operatörerna har förändrats över tiden. År 1996 hade de minutbaserade trafikintäkterna störst betydelse och utgjorde 80 procent av de samlade intäkterna. Motsvarande andel 2003 är 28 procent. De fasta och rörliga avgifterna för fast access utgjorde 1 procent av de sammanlagda intäkterna 1996 men var den största intäktskällan 2003, med 64 procent av totalen.

Figur 10.6 Intäkter från Internetaccess från slutkund fördelat på olika intäktskällor Miljoner kronor

Källa: PTS (2003b).

10.4.2. Konkurrensutvecklingen

Företagsutveckling

Det har skett betydande förändringar av antalet företag inom telesektorn. År 1990 var 49 företag verksamma inom telebranschen. År 2002 hade dessa sexdubblats och uppgick till 293 företag (figur 10.7). Under senare år har dock antalet nystartade företag minskat.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500

96 97 98 99 00 01 02 03

Anslutnings- och andra engångsavgifter Fasta och rörliga avgifter för fast access Abonnemangsavgifter vid uppringd access Minutbaserade trafikintäkter

Figur 10.7 Nya, nedlagda och antal företag inom telebranschen 1986– 2002

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Det går även att få en viss överblick över utvecklingen på de olika delmarknaderna genom PTS statistik över anmälningspliktiga tjänster.

Tabell 10.2 nedan visar att antalet anmälningar för fasta samtalstjänster (som operatörerna anmält) har ökat över tiden och uppgick till 169 stycken i slutet av 2003. Den största tillströmningen av anmälningar skedde under 1999 och 2000 i samband med att förvalsreformen genomfördes 1999. Därefter har ökningstakten avtagit. Under 2003 tillkom 20 anmälningar, vilket är ovanligt många i jämförelse med antalet nyanmälningar de två tidigare åren. En förklaring till det är att den nya EkomL utvidgade anmälningsplikten till att omfatta fler tjänster.

9

Av samtliga anmälda företag bedömer PTS (2003a) att cirka 50 operatörer aktivt har tillhandahållit fasta samtalstjänster, inklusive IP-telefoni, under 2003.

9

Samtliga anmälda operatörer är ännu inte omregistrerade enligt den nya strukturen, vilket

innebär att jämförbarheten mellan 2003 års uppgift om antal anmälda och tidigare års uppgifter kan vara något missvisande.

0 50 100 150 200 250 300 350

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Nya

Antal företag

Nedlagda

Tabell 10.2 Antal anmälningar för fasta och mobila samtalstjänster 1994–2003*

Fasta samtalstjänster Mobila samtalstjänster

1994

3 2

1995

10 3

1996

12 5

1997

20 10

1998

41 15

1999

74 24

2000

126 41

2001

145 59

2002

149 73

2003

169 91

*När EkomL infördes 2003 förändrades indelningen av olika anmälningspliktiga tjänster som tidigare använts. Även de begrepp och definitioner som använts tidigare har ersatts av nya. Källa: PTS (2003a).

Tabell 10.2 visar även att antalet anmälningar för mobila samtalstjänster har ökat från 2 till 91 under åren 1994–2003. Ökningstakten är högre under 2000-talet än under 1990-talet.

Av de 91 anmälningarna som gjordes under 2003 är det drygt 20 operatörer som enligt PTS aktivt har tillhandahållit mobila tjänster. Fyra av dessa operatörer – TeliaSonera, Tele2, Vodafone och 3 – äger egna mobilnät i Sverige.

Flertalet av anmälningarna är gjorda av operatörer som inte har eget mobilnät utan är verksamma som tjänstetillhandahållare för mobila samtalstjänster. Tre av dessa operatörer – Tango (Optimal Telecom), Halebop Mobile och Lunar Mobile – ägs dock av de nätägande mobiloperatörerna Tele2, TeliaSonera respektive Vodafone.

De fristående mobiltjänstetillhållarna som har tecknat avtal med mobilnätsoperatörerna om tillgång till mobil nätkapacitet erbjuder främst kontraktsabonnemang men även kontantkort i viss utsträckning. Kontantkort erbjuds i första hand av de nätägande mobiloperatörerna och av deras egna tjänstetillhandahållare.

PTS anser att den verksamhet som bedrivs av de fristående tjänstetillhandahållarna fortfarande är relativt begränsad. De avtal som gjorts upp mellan mobilnätägarna och de fristående tjänstetillhandahållarna innebär att nätägarna åtar sig att bygga ut nätkapaci-

teten allt eftersom efterfrågan på mobiltjänster ökar (se avsnitt 10.6).

Sedan EkomL trädde i kraft den 25 juli 2003 är företag som tillhandahåller Internettjänster anmälningspliktiga hos PTS. PTS har dock inte ännu något heltäckande register över de företag som erbjuder Internettjänster. Detta beror bland annat på att alla tidigare anmälda operatörer inte har omregistrerat sig ännu hos PTS enligt den nya ordningen. Det kan även finnas ytterligare företag som enbart erbjuder Internettjänster som inte anmält sig än.

PTS bedömer att det finns fler än 120 företag som tillhandahåller Internetaccess, s.k. ISP:er. Antalet ISP:er är högt och här finns ofta små och lokala företag som i hög utsträckning fokuserar på olika segment av marknaden och erbjuder olika accessformer. Det är en i hög grad fragmenterad marknad. Antalet ISP:er som erbjuder Internetaccess med fast anslutning är numera fler än de som erbjuder uppringt Internet.

Tillgång till fast nät

Accessnätsstrukturen för fasta nät domineras av TeliaSonera, vars s.k. kopparaccessnät når i det närmaste 100 procent av alla hushåll och fasta verksamhetsställen i landet. Andra fasta accessnätsstrukturer som tillkommit sedan 30 år tillbaka är de s.k. kabel-tv-näten som når cirka 1,5 miljon hushåll, främst i flerfamiljshus och radhusområden. Under de senaste fem åren har därutöver etablerats fasta accessnät via LAN (s.k. fiber-LAN) för att möjliggöra bredbandsanslutning till Internet. Totalt nås cirka 0,5 miljoner hushåll denna väg. Under 2000-talet har också staten satsat medel för att etablera bredbandsanslutningar till hushåll där marknaden inte ansetts vara villig att investera, och i dagsläget täcks 60 procent av alla hushåll i flerfamiljshus av minst två fasta accessnät.

Figur 10.8 Konkurrensläge för accesser i flerfamiljshus (2,7 miljoner hushåll) Andel hushåll i flerfamiljshus som har tillgång till minst ett alternativ till kopparaccessnät

Källa: TeliaSonera AB.

Mobila nät

Det finns sju mobiltelefonnät i Sverige – tre digitala GSM-nät (Global System for Mobile Communication), tre UMTS-nät (Universal Mobile Telecommunications System) och ett analogt NMT 450-nät (nordiska mobiltelesystemet). GSM introducerades 1992 och ägs av TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. UMTS är den europeiska benämningen på tredje generationens mobiltelefoni (3G), vilket introducerades 2002. UMTS-näten ägs av Hi3G, Vodafone och Svenska UMTS Licens. Det sistnämnda företaget ägs gemensamt av Tele2 och TeleSonera. NMT 450-nätet är det äldsta nätet i Sverige och introducerades 1981. Det ägs av TeliaSonera.

PTS beslutade 2002 om fyra nya tillstånd för att tillhandahålla mobila samtalstjänster baserade på UMTS-teknik. De berörda företagen är Tele2, Vodafone, Hi3G och Orange. År 2003 skulle näten ha varit utbyggda i sådan utsträckning att de nådde 8 860 000 personer, dvs. 99,98 procent av Sveriges befolkning 2002. Enligt PTS har dock Orange inte byggt något UMTS-nät i Sverige alls, och de övriga tre bolagen har lämnat uppgifter om att de inte har

Stadsnät

Öppna fiber/LAN

Slutna fiber/LAN

Kabel-TV

Kopparaccess

byggt ut näten enligt tillståndens omfattning. Utöver UMTS-tillstånden delade PTS ut ett fjärde nationellt GSM-tillstånd (GSM 900) till ett företag 2002. Detta företag har förbundit sig att genom egen infrastruktur nå minst 178 000 personer i slutet av 2003.

10.4.3. Koncentrationsgrad

De största aktörerna på den svenska marknaden är TeliaSonera AB, Tele2 AB och Vodafone AB. Telia har en marknadsandel vad gäller fasta abonnemang på nästan 100 procent och vad gäller fasta nationella samtal på cirka 60 procent. Vad gäller mobiltelefoni har Telia en marknadsandel på cirka 44 procent, Tele2 cirka 38 procent och Vodafone cirka 15 procent; tillsammans motsvarar detta alltså 97 procent av abonnemangen. Marknaderna för både fast och mobil telefonikaraktäriseras således av en hög koncentrationsgrad.

Ett annat vanligt mått för att mäta koncentrationsgraden på marknaden är olika varianter av Herfindahl–Hirschmanindex (HHI). HHI är summan av företagens kvadrerade marknadsandelar.

10

Indexet

varierar mellan 0 och 10 000. Ju högre indexvärde, desto större är marknadskoncentrationen, och ett indexvärde på 10 000 motsvarar en monopolmarknad. Enligt amerikanska riktlinjer anses inte en marknad med ett HHI som är lägre än 1 000 vara koncentrerad. Om HHI ligger i intervallet 1 000–1 800 anses marknaden vara måttligt koncentrerad, och ett indexvärde över 1 800 indikerar att marknaden är koncentrerad.

Tabell 10.3 indikerar att den svenska telemarknaden är koncentrerad. I jämförelse med några av utredningens andra branscher är det bara post som har en högre koncentrationsgrad. Samtidigt har emellertid koncentrationsgraden inom telesektorn minskat betydligt sedan 1993.

10

Eftersom Herfindahl–Hirschmanindex (HHI) innebär att respektive företags marknadsandelar kvadreras får stora andelar större betydelse än mindre andelar. Till exempel, om två företag har 20 procent vardera av marknaden blir HHI 20

2

+ 20

2

= 400 + 400 = 1 600. Om

ett företag har 40 procent av marknaden blir HHI 40

2

= 1 600.

Tabell 10.3 Marknadskoncentration i Sverige (HHI) Summan av företagens kvadrerade marknadsandelar

1993 1998 2003 Tele 9 710 5 600 3 910 Flyg 5 930 4 570 3 710 Järnväg 8 910 9 030 3 560 Post och bud 8 560 7 360 7 710 Källa: SCB.

Det kan även vara av intresse att närmare analysera de olika delmarknaderna. TeliaSonera AB har dominerat marknaden för nationella samtal sedan den konkurrensutsattes 1993. Figur 10.9 nedan visar att företagets marknadsandel, mätt i trafikintäkter, dock har avtagit över tiden och uppgick till 57 procent 2003.

Figur 10.9 Marknadsandelar av trafikintäkter för nationella samtal inklusive Internetsamtal 1996–2003

Procent

Källa: PTS (2003a).

Förvalsreformen har haft en tydlig inverkan på konkurrensen i detta marknadssegment. Reformen infördes under 1999 för att 2002 även inkludera lokalsamtalen i förvalet. Under denna tid ökade konkurrenternas marknadsandelar från 11 till 40 procent. Det näst största företaget på marknaden är Tele2 AB. Deras

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Övriga Telia Sonera

marknadsandel ökade från 9 till 14 procent under 2000–2002.

11

De

största konkurrenterna efter Tele2 är i fallande ordning Glocalnet, Spray och ACN. År 2003 utgjorde deras sammanlagda marknadsandel 9 procent.

TeliaSonera AB har emellertid fortfarande närmare 100 procent av abonnemangen för fast telefoni.

Figur 10.10 nedan visar att TeliaSonera AB har dominerat marknaden, och fortfarande är den dominerande operatören på marknaden, för samtal från fast till mobil telefon. Företagets andel av trafikintäkterna i detta marknadssegment har emellertid minskat kontinuerligt över tiden och utgjorde 55 procent av det samlade värdet 2003.

Figur 10.10 Marknadsandelar av trafikintäkter för samtal från fast till mobil telefon 1997–2003 Procent

Källa: PTS (2003a).

Figur 10.11 nedan visar att TeliaSoneras andel av marknaden för internationella samtal minskat kontinuerligt – från 73 procent 1997 till 40 procent 2003. De två största konkurrenterna på marknaden har varit Tele2 och WorldCom, som har haft cirka 10–15 procent vardera. Övriga operatörer har relativt små andelar – under 10 procent vardera.

11

Det finns ingen tillgänglig uppgift om Tele2:s marknadsandel under 2003, men man är fortfarande det näst största företaget på marknaden för nationella samtal.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

97 98 99 00 01 02 03

Övriga Telia Sonera

Figur 10.11 Marknadsandelar av trafikintäkter för internationella samtal under 1996–2003 Procent

Källa: PTS (2003b).

Figur 10.12 Fördelning av antalet GSM- och NMT-abonnemang samt kontantkort mellan de fyra nätägarna och tjänstetillhandahållarna 1994–2003* Procent

Källa: PTS (2003b).

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

96 97 98 99 00 01 02 03

Övriga Telia Sonera

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Tjänstetillahand ahållare

Vodafone

Optimalt telecom Tele2

TeliaSonera

Figur 10.12 ovan visar fördelningen av antalet GSM- och NMTabonnemang samt kontantkort mellan de fyra nätägarna och tjänstetillhandahållarna. Det visar sig att Telias andel har minskat från 85 till 44 procent under 1994–2003. Tele2 är den näst största aktören på marknaden; deras marknadsandel uppgick till 37 procent 2003.

Vad gäller marknaden för Internettjänster har de fem största företagen som tillhandahåller Internetaccess 82 procent av samtliga kunder. De tio största företagen har 97 procent av kunderna och övriga drygt 100 företag har marknadsandelar som samtliga understiger 0,2 procent.

Som figur 10.13 nedan visar är Tele2 och TeliaSonera de enskilda företag som har haft störst andel av kunderna vad gäller Internetaccess. Tele2:s andel har minskat, medan TeliaSoneras har ökat från 1999. År 2003 uppgick TeliaSoneras andel till 38 procent av kundmarknaden. Tele2:s andel för 2003 är inte tillgänglig. Efter Tele2 är det Spray och Glocalnet som har de stora marknadsandelarna; 2003 hade de cirka 10 procent vardera.

Figur 10.13 Företagens andel av Internetkunderna 1996–2002 Procent

Källa: PTS (2002b).

Bilden ser något annorlunda ut om enbart marknaden för Internetaccess med fast access beaktas. Framför allt är det en annan uppsättning av ISP:er som framträder, nämligen de som i stor utsträckning har egen infrastruktur. Även här är det TeliaSonera som är störst;

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

96 97 98 99 00 01 02

Övriga

Tele2

TeliaSonera

man hade cirka 42 procent av kunderna 2003. Bredbandsbolaget är näst störst med 14 procent av marknaden, Com Hem har 11 procent, Bostream 9 procent och UPC 7 procent. Övriga ISP:er har 17 procent sammantaget. I början av 2003 sålde TeliaSonera kabel-tvbolaget Com Hem, vilket innebar att TeliaSoneras marknadsandel för fasta accesser minskade. Europeiska kommissionen krävde nämligen att Com Hem skulle säljas, för att man skulle godkänna samgåendet mellan Telia och finska Sonera.

Marknaden för Internetaccess är inne i en period av stor förändring som är tydligt förknippad med övergången från uppringd till fast anslutning. Enligt PTS har konkurrensen på marknaden varit relativt god, men i och med den stegvisa övergången till fasta anslutningar har betydelsen av kontrollen över accessnätet ökat märkbart. Behovet att ha tillgång till accessnätet medför att konkurrensen på marknaden för Internetaccess med fast anslutning är mer begränsad än för uppringd Internetaccess. PTS menar att det är särskilt uppenbart när det gäller de olika DSL-formerna av access, eftersom dessa använder sig av TeliaSoneras kopparaccessnät.

Tillträdet för operatörer till det traditionella kopparaccessnätet kan ske antingen via det reglerade tillträdet i form av LLUB (Local Loop Unbundling, dvs. fullt eller delat tillträde) eller via bitström med eller utan olika förädlingsgrader. Såväl marknaden för LLUB som marknaden för bitströmsaccess betraktas av Europeiska kommissionen som s.k. relevanta marknader. PTS kommer att fatta beslut för dessa marknader och huruvida det finns operatörer med betydande inflytande eller inte. Marknaderna kan därför komma att bli föremål för reglering enligt EkomL.

De operatörer som konkurrerar med TeliaSonera på marknaden för ADSL och andra DSL-tekniker till hushåll har fram till i dag framför allt efterfrågat grossistbaserade, färdiga ADSL-produkter, snarare än tillgång till själva den fysiska ledningen.

Kabel-tv-operatörerna har i dag möjlighet att exklusivt erbjuda Internetaccess i sina nät. Liknande förutsättningar gäller de operatörer som erbjuder Internetaccess via LAN, dvs. Internetaccess med hög överföringskapacitet via nyinstallerade fastighetsnät i flerbostadshus.

Internationell jämförelse

I jämförelse med övriga nordiska länder är koncentrationsgraden för fast telefoni ungefär densamma i Sverige (se tabell 10.4).

Tabell 10.4 Marknadsandelar för fast telefoni i december 2003

Abonnenter (procent) Trafikminuter

Land Antal

operatörer CR1

1

CR2 CR4 HHI CR1 CR2 CR4 HHI

Danmark 17 84 90 97 7 042 63 76 85 4 166 Finland 47 95 - - 9 025 38 70 100 3 118 Island 3 92 98 100 8 594 83 94 100 7 208 Norge 24 92 94 98 8 400 69 82 88 4 900 Sverige 30 100 - - 8 836 54 68 75 3 248

1

CR avser “concentration rates”. CR1 är marknadsandelen för det största

företaget. CR2 är summan av de två största företagen, osv. Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

Koncentrationen på mobilmarknaden är lägre än på marknaden för fast telefoni, men den är dock fortfarande relativt hög. De fyra största företagen i Sverige har en marknadsandel på nästan 100 procent.

Tabell 10.5 Marknadsandelar för mobil telefoni i december 2003

Antal Marknadsandelar Konsumenter per GSM MNO

MNOs

1

MVNOs

2

SPs

3

CR1 CR2 CR4 HHI

DK 4 (5) 1 12 33 55 77 1 966

1 196 250

FIN 3 0 6 51 80 99 3 723 1 586 800 IS 3 0 1 67 91 100 5 553 93 223 N 2 (3) 1 12 56 85 95 4 080 2 081 691 S 3 (5) 1 15 43 82 98 3 600 2 889 667

1

MNO (Mobile Network Operator) äger mobilnät och arbetar samtidigt

som operatör.

2

MVNO (Mobile Virtual Network Operator) driver de mer “intelligenta”

delarna av nätet och hyr access till transmission av en MNO.

3

SP (Service Provider) hyr access till nätet av en MNO.

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

En annan indikator för konkurrensläget är den tidigare dominantens (före liberaliseringen) marknadsandel. Som framgår av tabell 10.6 nedan varierar marknadsandelen avsevärt mellan olika typer av samtal. Marknadsandelen är högst för lokala samtal och sjunker sedan successivt för långdistanssamtal, internationella samtal och mobila samtal.

I Sverige har den tidigare dominanten (Telia) betydligt lägre marknadsandelar för lokala samtal, långdistanssamtal och internationella samtal än genomsnittet för EU 15. För lokala samtal är det enbart Österrike som har en lägre marknadsandel. Vad gäller långdistanssamtal har Finland, Österrike och Storbritannien lägre marknadsandelar. För internationella samtal har Storbritannien, Österrike och Tyskland lägre marknadsandelar.

När det gäller mobil telefoni uppvisar Sverige en relativt sett starkare koncentration. Sverige ligger här på ungefär samma nivå som genomsnittet för EU 15. Sex länder har lägre marknadsandelar än Sverige och tre länder har ungefär samma nivå.

Tabell 10.6 Marknadsandelar för det företag som var dominerande före liberaliseringen Procent

Lokala samtal (avser i huvudsak 2002)

Långdistanssamtal (avser i huvudsak 2002)

Internationella samtal (avser i huvudsak 2002)

Mobila abonnemang (avser 2003)

Belgien 84,5 81,3 55,7 55,5 Danmark 74,0 67,4 54,1 35,4 Finland 93,9 44,6 54,9 52,6 Frankrike 75,6 59,6 63,4 48,7 Grekland 99,4 95,0 95,1 37,8 Irland 75,6 59,6 63,4 55,6 Italien 76,7 69,2 64,5 46,9 Luxemburg 88,6 80,0 78,0 63,0 Nederländerna 90,0 75,0 65,0 40,2 Portugal 100 90,9 - 52,2 Spanien 75,7 80,2 61,3 53,5 Storbritannien 72,9 51,9 32,0 26,4 Sverige 69,0 58,0 43,0 45,4 Tyskland 92,0 60,0 42,0 41,1 Österrike 66,0 45,0 41,0 44,4 EU 15 81,1 69,6 62,2 46,6

Källa: Eurostat.

10.4.4. Produktivitetens utveckling

För att kunna bedöma telesektorns utveckling över en längre period har statistik över telesektorn tagits fram från nationalräkenskaperna (NR).

12

Som framgår av figur 10.14 nedan har telesek-

torns andel av näringslivets totala förädlingsvärde ökat kraftigt, medan andelen av de arbetade timmarna ökat i betydligt långsammare takt. Driftöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet har historiskt sett varit högt i telesektorn och har ökat kraftigt under 1990-talet.

Figur 10.14 Variabler från nationalräkenskaperna Andel av näringslivet

Källa: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av SCB:s siffror.

I en underlagsrapport till utredningen har Konjunkturinstitutet (KI) via NR mätt arbetsproduktiviteten i telesektorn, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme. Enligt NR har arbetsproduktiviteten i relation till näringslivet ökat kraftigt över den undersökta perioden (se figur 10.15). Arbetsproduktiviteten låg fram till slutet av 1980-talet under näringslivets genomsnitt men har därefter ökat kraftigt, för att 2002 ligga drygt 100 procent högre än näringslivet.

12

Den SNI-kod som använts är 64.2.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förädlingsvärde Driftöverskott Sysselsatta Arbetade tim. Lönesumma

Figur 10.15 Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i telesektorn Andel av näringslivet

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror.

Löneandelen av förädlingsvärdet inom telesektorn har minskat från mitten av 1980-talet (se figur 10.16), trots att arbetsinkomsterna ökat mer för de sysselsatta i telesektorn än i näringslivet totalt (se också figur 10.22).

Figur 10.16 Löneandel av förädlingsvärdet i telesektorn och näringslivet Procent

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

0 10 20 30 40 50 60 70

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Tele

Näringslivet

0 50 100 150 200 250

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

10.4.5. Företagsekonomisk utveckling

De avkastningsmått som redovisas i detta avsnitt bygger på SCB:s företagsstatistik. Statistiken innehåller dock inte uppgifter om enskilda företagare och statliga verk (dvs. inte uppgifter om Telia före 1993). Den är dessutom relativt osäker genom att olika redovisningsprinciper använts under åren, och verksamheter kan också ha klassificerats olika.

Av figur 10.17 framgår att nettomarginalen (resultat efter finansiella poster/nettoomsättning) i telesektorn varierade relativt kraftigt under 1990-talets första år. Under perioden 1995 till 2000 steg emellertid marginalen från 4,2 till 17,8 procent. År 2002 föll dock nettomarginalen kraftigt igen, vilket främst orsakades av att Telia uppvisade ett negativt resultat efter finansiella poster på 46,8 miljarder kronor (som bland annat orsakades av omstruktureringskostnader och nedskrivningar av UMTS-investeringar).

Nettomarginalen ligger dock på ungefär samma nivå för perioden som helhet, jämfört med näringslivet. Det är framför allt 2002 som minskar nettomarginalen för telebranschen; om detta år räknas bort uppvisar telebranschen en högre nettomarginal än näringslivet.

Figur 10.17 Nettomarginal i näringslivet och i telesektorn Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

-5

0 5 10 15 20

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Näringsliv

Tele

Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling (se figur 10.18). Under perioden 1995 till 1998 steg avkastningen från 8,3 till 24 procent och låg sedan kvar på en relativt hög nivå under 2000 och 2001. Uppgifter från 2003, och framför allt 2004, visar att Telias avkastning på eget kapital ökat kraftigt.

I jämförelse med näringslivet är avkastningen sett över hela perioden dock lägre. Om 2002 räknas bort blir avkastningen ungefär densamma i näringslivet och i telebranschen.

Figur 10.18 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i telesektorn Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

10.4.6. Utvecklingen för de sysselsatta

Sysselsättning

Antalet sysselsatta minskade kraftigt i telesektorn mellan 1993 och 1999.

13

Andelen kvinnor av de sysselsatta har minskat kontinuer-

ligt under hela den undersökta perioden. De sysselsatta i telesektorn har i högre utsträckning än näringslivet funnits i storstads- och skogslänen medan den relativa andel som varit sysselsatt i övriga län varit lägre. Denna differens gentemot näringslivet har varit relativt stabil över tiden.

13

Den SNI-kod som använts är 64.201.

-5

0 5 10 15 20 25 30

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Näringsliv

Tele

Figur 10.19 Andel sysselsatta i telesektorn av totala näringslivet Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Under hela den undersökta perioden har andelen unga (< 25 år) varit lägre i telesektorn än i näringslivet totalt. Efter liberaliseringen har andelen äldre (>45 år) bland de sysselsatta minskat något i relation till näringslivet, men är fortfarande högre i telesektorn.

Figur 10.20 Skillnaden i åldersfördelning mellan de sysselsatta i telesektorn och näringslivet Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

-15 -10

-5

0 5 10 15

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

<25 år 25-44 år 45 år-

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

De sysselsatta i telesektorn hade i mitten av 1980-talet en relativt hög utbildningsnivå. Cirka 70 procent hade gymnasieutbildning, mot omkring 40 procent i näringslivet. Andelen förgymnasialt utbildade har under hela den undersökta perioden varit lägre i telesektorn än i näringslivet, även om denna skillnad minskat över tiden eftersom andelen med förgymnasial utbildning minskat kraftigt i näringslivet.

Figur 10.21 Skillnaden i utbildningsnivå mellan de sysselsatta i telesektorn och näringslivet Procentenheter

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

De sysselsatta arbetsinkomster

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för telebranschen – dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE).

14

I LOUISE kan hänsyn inte tas till

varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE men redovisa båda serierna.

14

De SNI-koder som använts för att ta fram statistiken skiljer sig åt; för NR har 64.2 använts och för inkomstregistret har 64.201 använts.

-30 -20 -10

0 10 20 30 40

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Förgymn.

Gymn.

Eftergymn. 2 år Eftergymn. =>3 år

Medelinkomsten jämfört med näringslivet har ökat i telesektorn över den undersökta perioden och var 2002 cirka 45 procent högre än i näringslivet.

Figur 10.22 Medelinkomst för de sysselsatta i telesektorn i förhållande till näringslivet Procent

Källor: ITPS och KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

Enligt LOUISE har spridningen i årliga arbetsinkomster ökat kraftigt i telesektorn under den undersökta perioden men från en relativt låg nivå. År 2002 var inkomstspridningen på samma nivå i telesektorn och i näringslivet.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

NR LOUISE

Figur 10.23 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom telesektorn och näringslivet Kvoten mellan den 90:e och den 50:e percentilen

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Sjukskrivningar

Sjukskrivningarna sjönk drastiskt i början av 1990-talet för att sedan öka från mitten av 1990-talet. Regelutredningen har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per sysselsatt, där endast sjukskrivningar längre än 2 veckor finns med. Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjukersättningen är det dock viktigt att ta hänsyn till löneutvecklingen. Som visas i figur 10.24 har sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten varit lägre i telesektorn än i näringslivet under hela den undersökta perioden.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Tele

Näringslivet

Figur 10.24 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom telesektorn respektive näringslivet Procent

Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

10.4.7. Utvecklingen för kunderna

Priser

I figur 10.25 nedan visas prisutvecklingen för konsumentpriserna som de mäts i konsumentprisindex (KPI). Före liberaliseringen (markerad med en punkt i figuren) ökade konsumentpriserna på teletjänster i något långsammare takt än nettoprisindex (NPI). Därefter stabiliserades priserna under 6–7 år, för att sedan till och med falla från sekelskiftet. I reala termer har det således skett en kraftig prissänkning.

0 1 2 3 4 5 6 7

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Tele

Näringsliv

Figur 10.25 Prisutvecklingen för teletjänster nominellt och realt samt nettoprisindex (NPI) Index 1980 = 100

*januari-oktober Källa: SCB och egna beräkningar.

Uppgifterna i figur 10.25 gäller en sammanvägning av priserna för fast telefoni, mobiltelefoni, Internet och utrustning. Av sekretessskäl får dock inte KPI brytas ned på olika samtalstjänster. Nedan redovisas i stället andra prisuppgifter (eller indikatorer) för de olika samtalstjänsterna. I huvudsak avgränsas dock redovisningen till fast telefoni och mobila tjänster.

Fast telefoni

Prisutvecklingen för nationella samtal

Den traditionella prismodellen för ett nationellt samtal består av en öppningsavgift, dvs. en fast avgift som påförs varje gång ett samtal besvaras samt en avgift per minut under den tid som samtalet pågår. Öppningsavgiften är mellan 24 och 44 öre (exklusive moms), beroende på vilken operatör kunden använder. Öppningsavgiften är lika stor oberoende av samtalets längd, vilket innebär att den får en stor vikt när det är många och korta samtal som rings. Minutavgiften varierade under 2003 mellan 10 och 34 öre (inklusive moms), beroende på vilken operatör kunden anlitar och vilken tid på

0 50 100 150 200 250

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

Nominellt NPI Realt

dygnet samtalet rings. De flesta operatörer har ett högre minutpris mellan klockan 8.00 och 18.00 än övriga tider. Det är endast ett fåtal företag som inte har denna typ av prisdifferentiering.

Det finns inga tillgängliga beräkningar av genomsnittliga priser för marknaden. Däremot finns det uppgifter om den genomsnittliga intäkten per trafikminut.

15

Den har legat relativt stabilt runt 17

öre de senaste fyra åren, cirka 19 öre per minut för ett nationellt samtal och cirka 13 öre per minut för ett Internetsamtal. Intäkterna har varit svagt fallande, vilket möjligen kan förklaras av att allt färre kunder ringer under tider med högtrafikpriser.

En bild av prisutvecklingen i ett längre perspektiv ges nedan i figur 10.26. Prisuppgifterna kommer från TeliaSoneras grundprislista och visar genomsnittligt pris per minut (exklusive moms) för ett samtal i högtrafik som varar i tre minuter. Notera att öppningsavgiften ingår i de genomsnittliga priserna och att det är de högsta priserna som är uppmätta.

Definitionen av olika samtalskategorier har förändrats över tiden. Under 1995–1996 benämndes kategorierna för när-, region- och fjärrsamtal och under 1997–1999 kallades de för lokal- och Sverigesamtal. Numera finns det endast nationella samtal. Figur 10.26 visar att fram till 1999 har det genomsnittliga priset ökat för samtal med korta distanser och minskat för samtal med längre avstånd. Från och med 2000 har priserna varit oförändrade. Uttryckt i fasta priser har således priserna för nationella samtal sjunkit något.

Det har inte skett några större förändringar i prismodellerna sedan 1993, och relativt få företag erbjuder någon annan form än den traditionella kombinationen med abonnemang, öppningsavgift och minutavgift. En del telefonoperatörer erbjuder telefonitjänster utan öppningsavgift, men i gengäld är minutpriset väsentligt högre.

15

Genomsnittlig intäkt per trafikminut är summan av periodens intäkter för nationella telefonsamtal och Internetsamtal dividerat med totala antalet trafikminuter för de båda tjänsterna under perioden.

Figur 10.26 Prisutveckling för nationella samtal, regionalsamtal och lokalsamtal 1995–2003. Priserna anger genomsnittligt pris i kronor (exklusive moms) per minut för ett högtrafiksamtal som varar i tre minuter* Kronor

* Priserna är hämtade från Telias/TeliaSoneras grundprislista. Genomsnittspriset för 1998 och 1999 avser Sverigesamtal. Åren dessförinnan avses fjärrsamtal. Källa: PTS (2003a).

De senaste åren har några telebolag lanserat en ny typ av prisstruktur där den fasta månadsavgiften ersätter minutavgiften för vissa samtal. Kunden betalar t.ex. 24 kronor (exklusive moms) i månadsavgift och slipper i gengäld minutavgift på samtal under kvällar och helger.

16

Utöver det erbjuds något reducerade priser på övriga

samtal – även på samtal från fast till mobil telefon och på internationella samtal. I denna prismodell är öppningsavgiften oförändrad för samtliga samtal.

Priset för ett PSTN-abonnemang hos TeliaSonera låg på en stabil nivå från 1994 till 2001 då det höjdes från 82 kronor per månad till 100 kronor per månad.

16

Prisuppgift om TeleSonera, hämtad från den prisjämförelse som finns på Post- och telestyrelsens hemsida www.pts.se.

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

95 96 97 98 99 00 01 02 03

Fjärrsamtal/Sverigesamtal

Nationella samtal

Regionsamtal

Lokalsamtal

Prisutvecklingen för samtal från fast till mobil telefoni

Det finns inga tillgängliga beräkningar av genomsnittliga samtalspriser för samtal från fast till mobil telefoni, men en indikation på prisutvecklingen ges i figur 10.27 nedan. Prisuppgifterna kommer från TeliaSoneras grundprislista och det visar genomsnittliga priset (exklusive moms) per minut för ett högtrafiksamtal som varar i tre minuter.

Figur 10.27 Genomsnittligt pris per minut (exklusive moms) för högtrafiksamtal som varar i tre minuter från fast telefon till mobil telefon 1995–2003* Kronor

*Prisuppgifterna är hämtade från TeliaSoneras grundprislista. Källa: PTS (2003b).

Figuren visar att priserna för samtal till såväl TeliaSoneras mobilnät som övriga mobilnät var relativt stabila kring 3,50 kronor fram till och med 1998, för att året efter minska till knappt 3 kronor (exklusive moms). År 2000 minskade samtalspriserna ytterligare till båda typerna av mobilnät, men priserna för samtal till TeliaSoneras eget mobilnät minskade i större utsträckning. Priserna för samtal till övriga mobilnät har legat stilla på 2,48 kronor sedan 2000, medan motsvarande priser till TeliaSoneras mobilnät har varit oförändrade på 2,12 kronor sedan 2001.

Enligt PTS är den främsta orsaken till att samtalspriserna från fast nät till mobilnät har minskat att TeliaSoneras samtrafikavgifter

0 1 1 2 2 3 3 4 4

95 96 97 98 99 00 01 02 03

Samtal från fast till mobil telefon (telias mobilnät) Samtal från fast till mobil telefon (övrigas mobilnät)

för samtal som termineras i TeliaSoneras mobilnät har sänkts efter granskningar gjorda av PTS (PTS 2003b). De övriga operatörerna har valt att följa TeliaSoneras sänkningar i viss utsträckning.

Enligt PTS (2003b) är det skillnaden i samtrafikavgifter som ger betydande differenser i slutkundpriser mellan ett samtal som rings från det fasta nätet till TeliaSoneras mobilnät och ett motsvarande samtal som rings till något av de övriga mobilnäten. De sänkningar som TeliaSonera har gjort i samtrafikavgifterna under senare år har inte påverkat företagets slutkundspriser i någon nämnvärd utsträckning. PTS anser därför att det finns anledning att ifrågasätta om marknaden för samtal från fast till mobil telefoni fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Konkurrenternas priser för samtal som rings från det fasta nätet till mobilnätet beror såväl på vilket mobilnät kunden ringer till som på när på dygnet samtalet rings. Under högtrafik låg minutpriset för privatkunder mellan 1,26 och 2,56 kronor (exklusive moms).

Figur 10.28 visar att teleoperatörernas genomsnittliga intäkt per trafikminut inte har förändrats mycket under de senaste åren utan att den är cirka 1,70 kronor. Stabiliteten i den genomsnittliga intäkten är en indikator på att det inte har skett någon större prisminskning sedan 2001.

Figur 10.28 Genomsnittlig intäkt per trafikminut från fast nät (PSTN och ISDN) till mobilnät 2000–2003* Kronor

* Genomsnittlig intäkt per trafikminut är summan av periodens intäkter för tjänsterna dividerat med det totala antalet trafikminuter för tjänsterna under perioden.

Källa: PTS (2003b).

Internationella samtal

Den genomsnittliga intäkten per minut har varit relativt stabil sedan 2001 och bara minskat i liten utsträckning – från 1,26 kronor till 1,22 kronor 2003. De små förändringarna i intäkterna tyder på att inga större prissänkningar har skett under de senaste tre åren.

Samtrafikavgifter

Telelagens krav på kostnadsorienterade samtrafikavgifter innebar en utveckling där priset för samtrafik för fast telefoni sjönk kraftigt. År 1994 var Telias avgift för samtrafik för fast telefoni 27 öre på vardagar och helger. År 2002 hade priset sjunkit till 5 öre dagtid på vardagar och 3,8 öre på övrig tid. Därutöver tillkom en öppningsavgift på 3,5 öre per samtal. Avgifterna per minut sjönk alltså med 75 procent mellan 1994 och 2002.

0 0,5

1 1,5

2 2,5

00

01

02

03

Internationell jämförelse

Eurostat redovisar statistik över priser för ett 10 minuter långt samtal (inklusive moms) som avser tre olika samtalsformer: ett lokalt samtal, ett nationellt samtal och ett samtal till USA. Samtalen avser augusti månad varje år.

I figur 10.29 relateras samtalspriset i Sverige till samtalspriset i EU 15. För lokala samtal ökade priserna i Sverige jämfört med EU 15 under perioden 1997–2000, för att sedan plana ut. Samtalspriset i Sverige var 2003 cirka 75 procent av det i EU 15. Som framgått tidigare finns det sedan 2000 enbart nationella samtal i Sverige.

Priset för ett nationellt samtal minskade jämfört med EU 15 under perioden 1997–2000 för att sedan öka något. Samtalspriset i Sverige var 2003 cirka 30 procent av det i EU 15.

För ett samtal till USA steg det svenska relativpriset kraftigt under perioden 1997–1999. Under 1999 sänktes dock det svenska priset med drygt 75 procent. Sedan dess har det svenska priset varit oförändrat, medan EU 15 har sänkt priset. Priset i Sverige var 2003 ungefär hälften av det i EU 15.

Figur 10.29 Samtalspriser för ett lokalt samtal, ett nationellt samtal och ett samtal till USA i Sverige och i EU 15 Svenska priser som andel av priserna i EU 15

Källa: Eurostat.

Vid en nordisk jämförelse (se tabell 10.7) har Finland och Island lägre fasta avgifter för fast telefoni än Sverige, medan Danmark och

0 20 40 60 80 100 120 140 160

97

98

99

00

01

02

03

Lokala samtal Nationella samtal Samtal till USA

framför allt Norge har betydligt högre avgifter. Sverige har relativt låga minutavgifter vid samtal från fast till fast telefoni. När det gäller samtal från fast till mobil telefon har dock Sverige nästan genomgående högre priser än de andra nordiska länderna.

Tabell 10.7 PSTN-tariffer (exklusive moms) 2004 Euro

Månadsavgift Fast till fast Fast till mobil Hög belastning

Låg belastning

Hög belastning

Låg belastning

Danmark 12,80 3,70 2,04 19,28 10,31 Finland 10,20 5,18 3,72 23,49 17,78 Island 10,35 2,64 1,72 15,97 15,14 Norge 15,37 4,17 2,82 15,60 15,60 Sverige 10,96 3,50 2,03 26,06 17,29 Källa. Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare dominanternas prislistor.

Däremot förefaller samtal till andra nordiska länder vara relativt sett billigare i Sverige. Variationerna mellan länderna är dock mycket stora. Någon gemensam nordisk marknad existerar således inte.

Tabell 10.8 Indexerad prisjämförelse för ett 3 minuter långt telefonsamtal (fast telefoni) Index = 100

Danmark Finland Island Norge Sverige

Danmark 100 325 775 190 190 Finland 338 100 678 338 338 Island 764 837 100 764 764 Norge 179 267 493 100 179 Sverige 171 171 289 171 100 Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

Det går också att jämföra priserna i Norden med hjälp av en s.k. priskorg. En sådan korg innehåller fasta avgifter och trafikavgifter för nationella samtal och den gäller priset för konsumenterna. Det bör dock betonas att en sådan jämförelse inte tar hänsyn till potentiella nationella skillnader i samtalsmönstren.

Det material som redovisas i figur 10.30 nedan visar vad en konsument med ett särskilt samtalsmönster betalar om han/hon köper det billigaste fasta alternativet av det tidigare dominerande företaget på marknaden.

Som framgår av figuren är utgifterna ungefär desamma i Sverige och Danmark. Norge respektive Island har högst respektive lägst utgifter. I Norge är utgifterna cirka 40 procent högre än i Island. Skillnaderna mellan länderna kan vara resultatet av olika grad av konkurrens eller skillnader i underliggande kostnader.

Figur 10.30 Priskorg för fast telefoni för nationella samtal (exklusive moms) Euro per månad

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

En annan typ av priskorg innehåller, förutom nationella samtal, även internationella tjänster och samtal från fast till mobil. Bilden blir även i detta fall likartad. Utgifterna i Sverige ligger på en relativt låg nivå.

0 5 10 15 20 25 30 35

IS

S

DK

FIN

N

Trafikavgifter Fasta

Figur 10.31 Priskorg för fast telefoni för nationella samtal, internationella tjänster och samtal från fast till mobil (2002) US-dollar, PPP

Källa: OECD (2003a).

OECD redovisar också en priskorg för småföretagare. I detta fall är Sverige och de övriga tre nordiska länderna billigast av de jämförda länderna.

Mobiltelefontjänster

Utvecklingen av genomsnittlig intäkt

Det finns inga tillgängliga tidsserier för prisutvecklingen för mobil telefoni. Ett alternativ är att studera de genomsnittliga intäkterna per mobilkund och månad.

17

Skillnaden i genomsnittlig intäkt

mellan kontraktsabonnemang och kontantkort är markant. År 2003 var genomsnittsintäkten per kontraktsabonnemang 293 kronor och per kontantkort 48 kronor.

Figur 10.32 nedan visar att genomsnittsintäkten från GSMabonnemangen och kontantkorten minskar över tiden – från cirka 260 kronor 1995 till ungefär 170 kronor 2003, dvs. med nästan 35

17

En nackdel med att analysera utvecklingen av genomsnittsintäkter i stället för priser är att priserna kan vara stabila samtidigt som genomsnittintäkterna sjunker. Detta beror på att förändringar i beteendemönster och kundsammansättning, dvs. kundgrupper som tillkommer eller försvinner speglas i de genomsnittliga intäkterna, men inte i priserna.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Portugal

Grekland

Italien

Nya Zeeland

Spanien

OECD

Australien

Belgien

USA

Frankrike

Tyskland

Österrike

Finland

Irland

Nederländerna

Canada

Norge

Danmark

Storbritannien

Sverige

Schweiz

Island

Rörlig Fast

procent. Det finns dock ingen tillgänglig tidsserie som separerar intäkterna från abonnemang, kontantkort och SMS.

Den genomsnittliga intäkten har minskat från såväl privatkunder som företagskunder, men i störst utsträckning från företagskunder.

Figur 10.32 Utvecklingen av genomsnittlig månatlig intäkt per mobilkund för GSM-kontraktsabonnemang, kontantkort och SMS 1995–2003 Kronor

Källa: PTS (2003b).

Det finns flera faktorer som har påverkat den nedgående trenden. En är den ökande användningen av SMS och en annan den ökade användningen av kontantkort. En tredje sannolik faktor är att när allt fler kunder har fler än ett abonnemang samtidigt som de inte nödvändigtvis ringer mer än tidigare får det till följd att genomsnittsintäkterna minskar.

PTS har tillsammans med Konkurrensverket och Konsumentverket (2001) konstaterat att mobilmarknaden kännetecknas av en oligopolliknande struktur där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna (en sådan slutsats eller analys bör egentligen också ha inslag som t.ex. etableringshinder och kundinlåsning). Mobilmarknaden domineras av de tre nätägande mobiloperatörerna TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. Enligt PTS (2003b) fungerar inte konkurrensen på marknaden i tillräcklig utsträckning, och det återspeglas i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört

0 50 100 150 200 250 300

95 96 97 98 99 00 01 02 03

med i övriga nordiska länder. PTS anser att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens mellan mobiloperatörerna (se avsnitt 10.6).

SMS

Priset för att sända ett SMS varierar från drygt 60 öre till 1,25 kronor.

18

Priserna har sjunkit något under det senaste året, men de

flesta mobiloperatörer som erbjuder SMS till privatpersoner har priser som ligger i den övre delen av spannet. Enligt PTS brister konkurrensen på denna del av marknaden, och myndigheten anser att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.

Internationell jämförelse

Vid en jämförelse med de andra nordiska länderna förefaller användningen av mobiltelefoni vara relativt låg i Sverige. Vi både ringer och skickar SMS i lägre utsträckning; danskarna skickar mer än tre gånger så många SMS som svenskarna, och finnar ringer mer än dubbelt så mycket som svenskarna.

Figur 10.33 Genomsnittligt antal minuter och sända SMS per användare 2003

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

18

Se PTS prisjämförelse på PTS hemsida – www.pts.se.

0 20 40 60 80 100 120 140 160

S

FIN

IS

N

DK

S

DK

N

IS

FIN

Antal SMS

Minuter

Den låga användningen av mobiltelefoni i Sverige kan vara en följd av höga priser. I figur 10.34 nedan redovisas en priskorg för mobila tjänster (avser den billigaste operatören). Som tidigare nämnts tar dock en sådan jämförelse ingen hänsyn till potentiella nationella skillnader i samtalsmönster. En ytterligare reservation i detta fall är att operatörer i Danmark, Norge och Sverige ofta subventionerar kundernas telefoner.

Som framgår av figuren är utgifterna för en genomsnittsanvändare och en konsument med hög användning relativt höga i Sverige. För en konsument med låg användning är utgiften däremot relativt låg. Sambandet mellan priser och användning förefaller dock inte helt uppenbart. Exempelvis har Norge både relativt hög användning och höga priser.

Figur 10.34 Månadsutgifter för en priskorg av mobiltelefoni (juni 2004) Euro per månad

Källa: Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare dominanternas prislistor.

Om jämförelsen breddas till att gälla merparten av OECD-länderna blir bilden något annorlunda. För en genomsnittsanvändare (som visas i figur 10.35) har Sverige relativt låga mobilpriser, men fortfarande högre än t.ex. i Danmark och i Finland. För konsumenter med hög användning och med låg användning hamnar Sverige i mitten av länderna i figuren (för konsumenter med låg användning

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

DK

S

FIN

IS

N

DK FIN

IS

S N

DK FIN

IS

N S

Låg användning Genomsnittlig användning

Hög användning

har 10 länder av 21 lägre priser och för konsumenter med hög användning har 9 länder av 21 lägre priser än Sverige).

Figur 10.35 Priskorg avseende en genomsnittsanvändare av mobil telefoni i augusti 2002 (inklusive moms) US-dollar,

PPP

Källa: OECD (2003a).

Såväl priserna som balansen mellan abonnemangsavgifter, minutavgifter och SMS-priser varierar kraftigt mellan länderna. De största prisskillnaderna finns för SMS. Som framgår av figur 10.36 är SMSpriserna högre i Sverige än i Finland, Island och Norge, och till och med fyra gånger högre än i Danmark. För stora användare av SMS är det dock svårt att jämföra priser eftersom det finns olika typer av abonnemang och erbjudanden.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Nya Zeeland

Italien

Spanien

Grekland Tyskland

Irland

Belgien

Nederländerna

Storbritannien

Norge

Australien

Österrike

Schweiz

Sverige

USA

Frankrike

Portugal

Danmark

Island

Canada

Finland

Rörlig Fast

Figur 10.36 SMS-priser i juni 2004 (exklusive moms) Eurocents per SMS

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

PTS har gjort en prisjämförelse (2003) mellan de olika kontantkort som TeliaSonera erbjuder genom sina mobiloperatörer i Danmark, Norge respektive Sverige. SMS-priset för Telia Cash i Danmark är 24 öre, för Kontant i Norge 75 öre och för Refill i Sverige 1,25 kronor.

Det går också att jämföra konkurrensen mellan fast och mobil telefoni. Ett sätt är att jämföra substitutionsgraden mellan olika nivåer av konsumtion. I tabell 10.9 kalkyleras hur låg användning det behövs för att det ska vara lönsamt att avsluta ett fast teleabonnemang och övergå till mobiltelefoni. För användare i t.ex. Sverige som annars inte använder mobiltelefon är det lönsamt att byta till mobil om deras månatliga konsumtion är lägre än 93 samtalsminuter. I t.ex. Danmark är däremot prisrelationen annorlunda, eftersom det där krävs 210 samtalsminuter för att motsvarande byte ska vara lönsamt. Just denna jämförelse visar att Sverige har högre mobilpriser och något lägre priser för fast telefoni.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

DK

N

IS

FIN

S

Tabell 10.9 Tröskel för ersättning mellan fast och mobil telefoni (månadsvis användning av fast telefoni under vilken gräns det är lönsamt att byta till mobil telefoni) Samtalsminuter

För användare med enbart fast telefoni

För användare som också har hög användning av mobil telefoni

Danmark

210 210

Finland

110 180

Sverige

93 139

Island

60 220

Norge

51 233

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

Det kan också bli mer attraktivt för fler konsumenter att välja mobil i framtiden. Som framgår av figur 10.37 nedan är det billigare att ringa en mobil telefon med mobil i Danmark, Finland och Island under perioder med hög belastning än att använda fast telefoni. Under perioder med låg belastning är det bara Norge som har högre priser för att ringa från mobil till mobil än från fast telefon till mobil.

Figur 10.37 Priser för fast telefon till mobil och från mobil till mobil (juni 2004) Eurocent per minut

Källa: Nordic Competition Authorities (2004). Uppgifterna bygger på de tidigare dominanternas prislistor.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

DK

FIN

IS

N S

DK

FIN

IS

N S

Fast till mobil

Mobil till mobil

Fast till mobil Mobil till mobil

HÖG

LÅG

Internet (PSTN)

OECD redovisar också en priskorg för Internetanvändning (traditionellt uppringda accesser via PSTN). Priserna i Sverige förefaller inte avvika alltför mycket från genomsnittet för EU 15. Det finns dock vissa variationer som sannolikt beror på hur den rörliga taxan är utformad och under vilken tidpunkt på dygnet man använder sig av tjänsten.

Tabell 10.10 Priskorg för användare av Internet, september 2002 (inklusive moms) US-dollar PPP

Sverige EU 15 20 timmars användning dagtid 43,52 44,17 20 timmars användning kvällstid (off-peak) 29,68 33,27 40 timmars användning dagtid 72,09 66,34 40 timmars användning kvällstid 44,42 46,43 Källa: OECD (2003a).

Utvecklingen under de senaste fyra åren visar att priserna konvergerat (här räknat på användare i 20 timmar). Sverige förefaller att ha anpassat sig till EU 15 och höjt priserna under senare år (figur 10.38). Utvecklingen är densamma för användare som använder Internet 40 timmar.

Figur 10.38 Priskorg för användare av Internet 20 timmar 1998–2002 (inklusive moms) US-dollar, PPP

Källa: OECD (2003a).

DSL

Det finns som tidigare framgått ett antal varianter av DSL-teknik med olika överföringskapacitet, som används i kopparaccessnätet, t.ex. ADSL, VDSL och SDSL.

Det är svårt att jämföra priser, på grund av olika standarder för överföringshastigheter. I tabell 10.11 redovisas priser för ADSL som baseras på de dominerande företagens prislistor. Sverige och Norge avviker i jämförelse med de andra länderna genom att erbjuda högre överföringshastighet och lägre priser. Marginalerna i Sverige och Norge är dessutom lägre än i de andra länderna, vilket kan tyda på en större konkurrens. Lägre marginaler kan också vara ett sätt att försvåra tillträde för finansiellt svagare konkurrenter (Nordic Competition Authorities 2004).

Tabell 10.11 ADSL-produkter och priser Euro per månad

Danmark Finland Island Norge Sverige Download/upload speed 512/128 512/256 256/128 704/128 500/400 Euro per månad 38,72 40,16 43,35 35,86 29,72

Källa: Nordic Competition Authorities (2004).

0 10 20 30 40 50 60 70

98

99

00

01

02

Sverige dagtid Sverige kvällstid EU 15 dagtid EU 15 kvällstid

OECD mäter priserna för DSL, och i figur 10.39 redovisas priser för de länder där det endast finns prisuppgifter från en operatör (på grund av jämförelseproblem). Även i detta fall förefaller priserna i Sverige ligga på en relativt låg nivå.

Figur 10.39 Priser för DSL i september 2002 (inklusive moms) US-dollar, PPP

Källa: OECD (2003a).

Tillgänglighet och kvalitet

Antalet fasta abonnemangen har minskat under senare år. Som framgår av tabell 10.12 har emellertid alternativen till fast telefoni vuxit kraftigt under de senaste 10 åren. Det är numera vanligare med ett mobilt abonnemang än med ett fast. Även tillgången till Internet har ökat kraftigt.

Tabell 10.12 Utvecklingen av olika tjänster Andel per 100 innevånare

1990 1995 2003

Fasta abonnemang 68,6 68,2 63,8 Mobil, abonnemang och kontantkort 5,5 23,0 98,0 Internet, uppringd anslutning 0,6 25,0 Internet, fast anslutning 1,6 11,0 Källor: Eurostat (2003), PTS (2004c), och Nordic Competition Authorities (2004).

0 20 40 60 80 100 120

Irland

Ty

sk

land

Fr

ank

rike

B

elgien

US

A

S

torbritannien

Sv

eri

ge

C

anada

Enligt PTS uppger 94 procent av alla svenska hushåll att man har tillgång till fast telefoni. Ungefär 3 procent anger att de saknar fast telefonanslutning i hemmet. Det är vanligast (15 procent) att hushåll med enbart hushållsmedlemmar mellan 16 och 25 år saknar fast telefoni. I övriga grupper varierar denna andel mellan 0 och 3 procent.

Cirka 90 procent av Sveriges befolkning använder mobil telefoni, och användandet är ungefär lika utbrett i alla åldersgrupper, med undantag för gruppen 61–75 år. I den gruppen anger 76 procent att de använder mobiltelefon.

Närmare 80 procent av befolkningen uppger att de använder Internet (inkluderat både användning privat och i arbetet). Användningen av Internet avtar dock med stigande ålder; ungefär 40 procent av åldersgruppen 61–75 år använder Internet.

De svenska mobilnätens geografiska täckning varierar. Mobilnäten har olika täckningsgrad beroende på frekvensband, radioteknik, villkor och ambition. NMT-nätet täcker en stor del av landet men har låg kapacitet och kräver unika telefoner. GSM-näten har olika täckning beroende på operatör. Samtliga nät har god täckning i befolkningstäta områden medan täckning framför allt utanför Europavägar, riksvägar och i Norrland endast finns hos en operatör. Glest befolkade områden saknar ofta mobil täckning.

De s.k. 3G-näten har villkor som ska säkra att mobil täckning finns där befolkningen är mantalsskriven. I dag finns ett NMT-nät, fyra GSM-nät (varav ett direkt vänder sig till enskilda företagsetableringar) samt fyra 3G-nät varav ett inte börjat byggas ännu.

Enligt tillståndsvillkoren för UMTS ska 3G-operatörerna tillsammans täcka 8 860 000 personer den 31 december 2003. Ingen av tillståndshavarna har dock uppfyllt sina tillståndsvillkor. Den 1 mars 2004 rapporterade operatörerna i vilken mån de uppfyllde tillståndsvillkoren som helhet (prop. 2004/05:1):

  • Hi3G (3) angav att de täckte 67,5 procent av sin utlovade täckning.
  • Svenska UMTS-licens (ägs av TeliaSonera och Tele2) angav att de täckte 74 procent sin utlovade täckning.
  • Vodafone angav att de täckte 66 procent av sin utlovande täckning.

Konsumentundersökningar

Svenska telefonikonsumenter förefaller vara ganska nöjda med sina operatörer i förhållande till EU 15 som helhet; missnöjet med service och kontrakt är relativt låg (EEIG 2002).

Det största missnöjet tycks gälla priset (tabell 10.13). I Sverige har emellertid missnöjet med priserna för mobil telefoni minskat från 57 till 36 procent mellan 2000 och 2002, medan missnöjet var i princip oförändrat i EU. Även för fast telefoni sjönk det svenska missnöjet – från 40 till 31 procent (inom EU i huvudsak oförändrat).

Tabell 10.13 Synpunkter från konsumenter om telefoni 2002 Ja-svar (procent)

Mobil telefoni Fast telefoni

Sverige EU 15 Sverige

EU 15

Är det svårt att få tillgång till service?

4 8 1 5

Är priset orättvist eller överdrivet? 36 49 31 45 Är kvaliteten på servicen dålig? 6 8 2 7 Är informationen från operatören oklar? 21 23 15 20 Är bestämmelser och villkor i kontrakten orättvisa? 17 27 14 26 Är kundservicen dålig? 8 10 13 13 Källa: EEIG (2002).

Svenskt kvalitetsindex (2004) redovisar årligen en undersökning som gäller bland annat kundnöjdhet inom telesektorn. Indexet kan anta värden mellan 0 och 100 och ju högre värde, desto större kundnöjdhet.

För mobil telefoni har indexet stigit från 63 år 1996 till 66 år 2004 (avser privatpersoner). För fast telefoni sjönk indexet kraftigt 1997, från 67 till 59, men har sedan ökat till 66 år 2004. Enligt Svenskt kvalitetsindex är lojaliteten, dvs. drivkraften att stanna kvar hos den nuvarande leverantören, relativt låg inom telesektorn – lägre än inom flertalet branscher som studeras.

Konsumentverket (2003) genomförde 2002 en konsumentundersökning om bl.a. fast telefoni. De huvudsakliga resultaten var följande:

  • Av konsumenterna kände 97 procent till att de kunde välja en annan operatör än Telia.
  • I augusti 2002 hade totalt 52 procent av konsumenterna aktivt valt teleoperatör någon gång sedan 1993.
  • Totalt hade 31 procent av konsumenterna bytt teleoperatör en gång. Andelen konsumenter som bytt två gånger uppgick till 15 procent.
  • Merparten av konsumenterna (41 procent) uppgav att de valde operatör genom ett erbjudande från teleoperatören, där de sedan själva kontaktade operatören. 16 procent blev kontaktade av operatören per telefon och fick därefter ett erbjudande som de accepterade. Endast 17 procent av konsumenterna tog själva initiativ till bytet av operatör.
  • Priset var den enskilt viktigaste faktorn (drygt 65 procent) till att konsumenterna hade bytt teleoperatör. De mest förekommande svaren efter lägre pris/samtalstaxa generellt var lägre pris på vissa trafikslag. Andra faktorer, t.ex. service, hade mycket liten betydelse.
  • Totalt ansåg 30 procent av konsumenterna att det är lätt att jämföra kostnader för telefoni. 17 procent ansåg däremot att det inte är lätt att jämföra kostnaderna medan 53 procent av konsumenterna inte hade någon stark åsikt i frågan.
  • En övervägande majoritet (närmare 80 procent) av dem som bytt teleoperatör ansåg att bytet fungerade smidigt och bra.
  • Totalt ansåg 47 procent av dem som bytt operatör att bytet motsvarade förväntningarna.

PTS genomför löpande undersökningar om den svenska befolkningens syn på telefoni och Internet. Den senaste genomfördes under september och oktober 2003 (PTS 2003c). Sammanfattningsvis var resultaten följande.

Fast telefoni

  • Användandet av fast telefoni var oförändrat gentemot 2002; 94 procent uppgav att de har en fast telefonanslutning i hemmet.
  • Få svenskar saknade fast telefonanslutning i hemmet – bara 3 procent. Värt att notera är att cirka 15 procent i gruppen 16–25 år uppgav att de saknar fast anslutning.
  • Telia tappar marknadsandelar inom fast telefoni gentemot 2002

– från 57 procent till 52 procent 2003. Högutbildade och personer med invandrarbakgrund har i lägre grad än andra Telia som operatör.

  • Två tredjedelar av användarna av fast telefoni är nöjda med sin operatör; pris och bra kundtjänst är viktigast för kundnöjdheten.

Förval

  • Ungefär 75 procent uppgav att de känner till förval, vilket är en liten minskning gentemot 2002.
  • Ungefär 40 procent av dem som hade fast telefonanslutning har gjort ett eget aktivt förval.
  • Drygt 50 procent kände till prefix, vilket är en liten ökning gentemot 2002.
  • Bara 3 procent av dem som har fast telefonanslutning använde prefix.
  • Högutbildade var klart bättre informerade om förval och prefix än andra grupper.

Mobil telefoni

  • Användandet av mobil telefoni ökade jämfört med 2002 – från

87 procent till 90 procent. Användandet ser främst ut att ha ökat i gruppen över 60 år.

  • Tre aktörer dominerade privatmarknaden för mobiltelefoni –

Telia (49 procent), Tele2 (26 procent) och Vodafone (15 procent). Deras marknadsandelar var oförändrade jämfört med 2002.

  • Cirka 66 procent var nöjda med sin mobiloperatör. Behovsanpassade erbjudanden, bra kundtjänst och låga priser var viktigast för kundnöjdheten.
  • Kunskapen och användandet av SMS ökade jämfört med 2002;

20 procent av mobiltelefon användarna skickade SMS minst en gång om dagen.

Internet

  • 78 procent av Sveriges befolkning använde Internet. Totalt sett var detta samma nivå som 2002, men användandet ser ut att öka i de äldre åldersgrupperna – 51–60 år och 61–75 år.
  • Ungefär 70 procent av Sveriges befolkning hade tillgång till

Internet i hemmet, drygt 40 procent hade uppringd anslutning och cirka 25 procent hade bredbandsanslutning.

  • Marknaden för Internet dominerades av Telia (40 procent) och

Tele2 (17 procent), men hela 40 procent av marknadsandelarna innehades av mindre operatörer.

  • Endast drygt hälften (56 procent) var nöjda med sin Internetoperatör. Behovsanpassade erbjudanden och bra kundtjänst var viktigast för kundnöjdheten.
  • Cirka 50 procent av Internetanvändarna hade handlat någon vara eller tjänst på Internet under de senaste 6 månaderna.
  • Allt fler hade vidtagit åtgärder för att skydda sin dator – cirka

75 procent av Internetanvändarna hade någon form av skydd för sin dator; 2002 var andelen 65 procent.

10.4.8. Internationella erfarenheter

USA

19

I USA inleddes 1978 öppnandet av marknaden för långdistanstelefoni genom en rad rättsprocesser som startades av företaget MCI mot det dominerande privata telebolaget AT&T. År 1984 bröts AT&T upp i sju regionala och ett nationellt bolag efter en domstolsprocess som startades av det amerikanska justitiedepartementet. De regionala bolagen tog över den lokala och regionala trafiken medan det nationella bolaget behöll långsdistanstrafiken. I och med reformen skapades förutsättningar för konkurrens på långdistanstrafiken, medan de regionala bolagen fick monopol i respektive region. AT&T:s marknadsandel minskade från 70 procent 1984 till

19

Detta avsnitt baseras på Suppanz m.fl. (2004) om inte annat anges.

33 procent 2002 när det gäller långdistanstelefoni. Mellan 1984 och 2003 minskade priserna på långdistanstelefoni inom staterna med 54 procent och mellan staterna med 64 procent.

År 1991 infördes en pristaksreglering för tillgången till det lokala telenätet för de företag som agerade på marknaden för långdistanstelefoni. År 1996 kom en ny lag, Telecommunications Act, som syftade till att skapa konkurrens även på den lokala marknaden genom att reglera tillträdet till det lokala nätet. Priset på tillträdet till de lokala näten sätts av de delstatliga regleringsmyndigheterna. Lagen reglerar även de före detta lokala bolagens möjligheter att sälja långdistanstelefoni i det område där de tidigare hade ett reglerat monopol, men den möjliggör även för dem att konkurrera utanför detta område.

År 2003 hade cirka 15 procent av marknaden för lokalsamtal tagits över av ett annat företag än den tidigare monopolisten. Det finns även tecken på att priserna på lokalsamtal sjunkit efter öppnandet av marknaden 1996.

Efter delningen av AT&T reglerades företaget fram till 1989 av en avkastningsreglering och därefter av en pristaksreglering. Mellan 1991 och 1995 slopades dock pristaken på olika segment av telemarknaden allt eftersom regleringsmyndigheten bedömde att konkurrensen var tillräcklig.

Storbritannien

20

I Storbritannien infördes konkurrens på telemarknaden gradvis under en lång period. År 1982 infördes viss konkurrens på den brittiska telemarknaden genom att ett andra bolag, Mercury, tilläts träda in på marknaden för nationella samtal. Mercury fick 1983 även rätt att konkurrera på marknaden för utrikessamtal. I början av liberaliseringen var målet att skapa konkurrens mellan olika infrastrukturnät, dvs. Mercury skulle bygga upp ett eget nät och inte använda det som byggts upp av British Telecom (BT). I mitten av 1980-talet genomfördes dock reformer för att förbättra Mercurys tillgång till British Telecoms infrastruktur. Fokus i början av 1990-talet låg på att skapa konkurrens både om nät och om tjänster. År 1990 tilläts därför fler företag att träda in på den nationella marknaden, och den internationella marknaden öppnades 1996.

20

Detta avsnitt baseras på Ofcom (2004) om inte annat anges.

Från 1994 har det funnit regler om att BT måste ha separat bokföring för det fasta nätet för att regleringsmyndigheterna bättre ska kunna övervaka prissättningen på tillträde. Ytterligare ett steg mot att betona konkurrens om tjänster snarare än nät kom i början av 2000-talet då EU-regler och krisen i telesektorn medförde en ny syn på reglering i Storbritannien. Det finns fortfarande ett pristak för den dominerande aktören BT men inte för de övriga aktörerna. BT hade 97 procent av privatkundsmarknaden och 82 procent av företagsmarknaden 1993; motsvarande siffror 2003 var 69 respektive 52 procent.

Priserna har minskat kraftigt på fast telefoni i Storbritannien, men nedgången har avstannat de senaste åren eftersom teleföretagen har ökat de fasta avgifterna (se figur 10.40).

Figur 10.40 Priset på fast telefoni i Storbritannien 1984–2003 Index 1984 = 100

Källa: Ofcom (2004).

Marknaden för mobiltelefoni öppnades 1984, och till skillnad från den fasta telefonin har det inte funnits något pristak på denna marknad. Sedan 1984 har det även funnits regler om priset på tillträdet till konkurrenternas nät. Regleringen har skett genom en KPI-X-metod, där regleringen för samtalsterminering för närvarande är KPI minus 15 procent. Priserna på mobilmarknaden har sedan 1990 fallit betydligt kraftigare än för fast telefoni.

0 20 40 60 80 100 120

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Figur 10.41 Priset på mobiltelefoni i Storbritannien 1990–2003 Index 1990 = 100

Källa: Ofcom (2004).

EU

Liberaliseringen av telemarknaden inom EU startade i mitten av 1980-talet då det utformades en rad standarder på området (SOU 2002:60). År 1987 föreslog Europeiska kommissionen en ökad konkurrensutsättning och harmonisering av telemarknaden för att skapa en gemensam marknad, och rådet antog 1988 det första direktivet för att skapa en gemensam telemarknad där marknaden för teleprodukter på kort sikt och marknad för teletjänster på lång sikt skulle konkurrensutsättas. En full liberalisering av medlemsländernas telemarknader skulle vara genomförd 1998, och så var fallet i de flesta av EU-länderna. Nästa fas i reformarbetet var arbetet med att konvergera lagstiftningen för telekommunikationer, media och informationsteknik. Det arbetet startade med en grönbok från kommissionen och utmynnade i en ny lag om elektronisk kommunikation som skulle vara införlivad av medlemsländerna 2003.

0 20 40 60 80 100 120

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

10.5. Tillsyn

Post- och telestyrelsen (PTS) är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, s.k. sektorsansvar för bland annat området för elektronisk kommunikation. Myndigheten arbetar med fyra övergripande områden – konsument- och konkurrensfrågor, effektiv resursanvändning och säker kommunikation.

PTS är en myndighet under Näringsdepartementet och den leds av en styrelse som tillsätts av regeringen. PTS har cirka 250 anställda. Kostnaden för verksamheten inom området elektronisk kommunikation uppgick till drygt 200 miljoner kronor 2003. Dessa kostnader finansieras genom avgifter.

Enligt instruktionen ska PTS bland annat utföra följande uppgifter inom området för elektronisk kommunikation:

  • främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer enligt de mål som anges i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
  • främja en sund konkurrens
  • övervaka pris- och tjänsteutvecklingen.
  • pröva frågor om tillstånd och skyldigheter, fastställa och analysera marknader samt utöva tillsyn och pröva tvister enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Den nya lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) har gett PTS en rad nya och förändrade arbetsuppgifter. Exempel på sådana är arbete med marknadsanalyser, samråd, tvistlösning, integritetsfrågor, konsumentfrågor samt beslut om skyldigheter och förpliktiganden.

Ett viktigt inslag i EkomL är att PTS ska pröva hur konkurrensen fungerar på olika delar inom området elektronisk kommunikation och därefter besluta om skyldigheter för dominerande aktörer, om detta krävs för att förbättra konkurrensen. I bedömningen ingår att PTS ska definiera vilka delmarknader inom området som är relevanta för svenska förhållanden och analysera om det råder effektiv konkurrens på dessa marknader. Vidare ska PTS fastställa vilka operatörer som har betydande inflytande (s.k. SMP – Significant Market Power) på respektive marknad och bestämma vilka skyldigheter dessa operatörer ska ha. PTS ska dock inte ingripa på marknader där konkurrensen fungerar tillfredsställande.

10.6. Sammanställning av tidigare analyser

10.6.1. Problem enligt PTS

21

Allmänt inbjudningsförfarande

Bestämmelsen om att använda ett allmänt inbjudningsförfarande fanns med redan i den ursprungliga telelagen 1993, men bestämmelsen har förändrats sedan dess.

Grundtanken är att låta alla intresserade mobiloperatörer söka tillstånd på lika villkor om frekvensutrymmet inte räckte till för alla. De som bäst uppfyller uppställda kriterier ska få tillståndet, vilket innebär att de företag som ansöker om tillstånden får konkurrera om dem. För att det ska bli någon konkurrens bygger naturligtvis det hela på att det finns fler sökande än antalet tillstånd som ska fördelas.

Av de fyra inbjudningsförfaranden som hållits sedan regeln infördes har det endast i ett fall, när det gäller UMTS-tillstånden, förhållit sig på det viset. Troliga förklaringar till att konkurrens har saknas är att tillstånden inte varit tillräckligt kommersiellt intressanta, samt att minimikraven på till exempel befolkningstäckning har varit höga vid inbjudningsförfarandet. En generell slutsats om inbjudningsförfaranden är alltså att de endast fungerar när en tjänst är kommersiellt attraktiv, och när de sökande själva får ange i vilken grad de är beredda att erbjuda till exempel befolkningstäckning och utbyggnadstakt.

Nummerportabilitet

Införandet av nummerportabilitet syftade till att göra det lättare för kunderna att byta operatör, så byte av telefonnummer är med andra ord inte det som främst hindrar kunderna från att byta operatör. På mobilmarknaden har reformen heller inte haft ett så stort genomslag som man hoppades; exempelvis är reformen relativt okänd bland användarna, vilket till viss del kan bero på att ersättningsreglerna mellan operatörerna ger svaga incitament för nya operatörer att informera om den.

21

Avsnittet bygger på PTS (2003a).

Nationell roaming

Bestämmelsen om nationell roaming infördes för att göra det lättare för nya mobiloperatörer att komma in på marknaden. Syftet var att nya operatörer skulle kunna erbjuda god geografisk täckning utan att först behöva bygga upp ett eget heltäckande nät. Detta skulle ske genom att den nya operatören kom överens med en etablerad mobilnätsoperatör om att de egna kunderna kunde använda sina mobiltelefoner i den andres mobilnät i områden där den nya nätoperatören själv inte hade täckning. På motsvarande sätt som med tillhandahållandet av nätkapacitet föreslog regeringen att PTS inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i om tvister uppstår mellan parterna. En sammanfattande bedömning av utfallet av reformen pekar på att den hittills varit verkningslös. Så vitt PTS känner till har det varit mycket svårt för de operatörer som vill träffa avtal om nationell roaming att göra detta. Eftersom det så tydligt strider emot de etablerade operatörernas intressen att underlätta marknadsinträdet för sina konkurrenter kan man konstatera att det verkar naivt att tro att parterna i godo ska nå fram till frivilliga lösningar.

Fasta abonnemang

I december 2000 infördes en EG-förordning om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknader för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsaccess.

Genomslaget för förordningen i Sverige har ännu inte fått någon större effekt på konkurrenssituationen i accessnätet. I dagsläget är det en ytterst liten andel av det totala antalet accesser som hyrs av andra operatörer inom ramen för förordningen. I stället är det andra produkter i Telias utbud som visat sig vara mer intressanta, men dessa täcks inte täcks av den nuvarande regleringen.

Även om PTS ser en försiktig början till förändring av konkurrenssituationen på marknad för abonnemang för fast telefoni, måste det sammantaget ändå konstateras att det på denna delmarknad knappast råder en fungerande konkurrens. För närvarande bedriver PTS ett arbete med att fatta beslut om skyldigheter för den eller de operatörer som har betydande marknadsinflytande på marknaden

för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt. Arbetet sker med utgångspunkt i EkomL, och tanken är att det ska förbättra villkoren för alternativa operatörer att få tillträde till TeliaSoneras fasta accessnät, och så att de därigenom ska kunna erbjuda kunder abonnemang för fast telefoni. Den konkurrens som råder inom området fasta samtalstjänster har under senare år främst fått en skjuts av förvalsreformen. Förval blev möjligt från och med september 1999, och de tjänster som ingår i förvalet är nationella samtal, samtal från fasta nät till mobilnät och internationella samtal.

Samtal från fasta nät till mobilnät

Priserna inom området samtal från fasta nät till mobilnät har enligt PTS visat sig vara relativt stabila under senare år. De prisförändringar som tidigare skett orsakades främst av att TeliaSoneras samtrafikavgifter för samtal som termineras i TeliaSoneras mobilnät har sänkts, efter krav från PTS. Övriga mobiloperatörer har under 2003 inte behövt ha några kostnadsbaserade samtrafikavgifter, vilket har gjort att samtrafikpriserna skiljer sig markant åt mellan olika operatörer. Just skillnaden i samtrafikavgifter har gett betydande skillnader i slutkundspriset mellan ett samtal som rings från det fasta nätet till TeliaSoneras mobilnät och ett motsvarande samtal som rings till något av de två övriga mobilnäten. Senare sänkningar av TeliaSoneras samtrafikavgifter har upphört att påverka slutkundspriserna. Det finns därför anledning att ifrågasätta om denna delmarknad kan anses fungera på ett tillfredsställande sätt.

Marknaden för mobila samtalstjänster

Den verksamhet som bedrivs av de fristående tjänstetillhandahållarna på marknaden för mobila samtalstjänster är, enligt PTS, fortfarande tämligen begränsad. Så vitt PTS erfarit är avtal som hittills skrivits mellan mobilnätoperatörerna och de fristående tjänstetillhandahållarna av det slag att mobilnätoperatörerna åtar sig att bygga ut nätkapaciteten efter de behov som finns.

Med tanke på att tjänstetillhandahållarna har varit verksamma på den svenska mobiltelemarknaden sedan 1999, är ett par hundratusen kunder inte mycket, vilket är det kundantal man har i dag. Det

krävs en betydligt större tillväxt hos tjänstetillhandahållarna för att skapa en tillräcklig god drivkraft för ökad konkurrens.

Tjänstetillhandahållarnas låga andel kunder pekar, tillsammans med den ringa tillväxtutvecklingen, tydligt på att villkoren för att bedriva mobilverksamhet som tjänstetillhandahållare inte är gynnsam. De tjänstetillhandahållare som inträtt på marknaden sedan 1999 har i stor utsträckning haft ett begränsat handlingsutrymme, särskilt på grund av utformningen av de tredjepartsavtal som de ingått med mobilnätsoperatörerna, men även på grund av att mobilnätsoperatörerna selektivt kunnat välja de tjänstetillhandahållare som inte utgjort ett konkurrenshot mot den egna verksamheten, exempelvis genom en redan etablerad kundbas inom fast telefoni, starka varumärken och stora marknadsföringsresurser. Genom att dessutom starta egna tjänstetillhandahållare, begränsar mobilnätsoperatörerna marknadsutrymmet ytterligare för alternativa operatörer att växa sig betydelsefulla på marknaden. Resultatet har tydligt visat sig genom att tjänstetillhandahållarna ytterst begränsat kunnat inverka på den bristande priskonkurrensen på den svenska marknaden för mobila samtalstjänster.

PTS anser att det har kunnat konstateras att den svenska mobilmarkanden kännetecknas av en oligopolliknande struktur där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Trots att ett visst antal tjänstetillhandahållare numera finns på marknaden, så domineras mobilmarknaden fortfarande helt av de tre nätägande mobiloperatörerna TeliaSonera, Tele2 och Vodafone. Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört med i övriga nordiska länder. Under senare tid har PTS dock sett tecken på att den rådande situationen avseende priskonkurrensen kan ha förändrats något. Framför allt är det trycket från en ny tjänstetillhandahållare, Djuice, och från operatören 3, vilken lanserade mobila samtalstjänster i sitt UMTS-nät under 2003, som inverkat på konkurrensen.

En annan orsak kan även sökas i att nära nog samtliga i Sverige använder mobiltelefon i dag och att mobiloperatörerna därför måste konkurrera hårdare för att öka sina marknadsandelar, eller åtminstone för att behålla dem. Det är ännu för tidigt att konstatera huruvida konkurrensen på den svenska mobilmarknaden bestående har tagit steget in en period av mer fungerande konkurrens. PTS anser alltjämt att det fortfarande finnas utrymme för en ökad priskonkurrens mellan mobiloperatörerna.

PTS har flera gånger konstaterat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i marknadens funktionssätt och att det finns ett utrymme för en ökad priskonkurrens. De förändringar i priserna på SMS som skett under den senaste perioden pekar i rätt riktning, men det är trots allt för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna delmarknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.

Marknaden för Internettjänster

Marknaden för Internetaccess befinner sig i en period av stor förändring som tydligt är förknippad med övergången från uppringd anslutning till fast anslutning. Konkurrensen på marknaden för Internetaccess har fram till nu varit relativt god, men i och med en stegvis övergång till fasta anslutningar har kontrollen över accessnäten tydligt ökat i betydelse. Som en konsekvens av detta är konkurrensen på marknaden för Internetaccess med fast anslutning sämre än för uppringd Internetaccess. Särskilt uppenbart har detta visat sig vara när det gäller accessteknikerna inom DSL, eftersom dessa använder sig av TeliaSoneras kopparaccessnät.

10.6.2. Problem enligt Konkurrensverket

Enligt Konkurrensverket (2004) har konkurrensen på telemarknaden ökat, i synnerhet på fastnätsmarknaden. Detta har i sin tur lett till ett större, och mer varierat, utbud samt till lägre priser. I utvärderingsrapporten från the Lisbon scorecard IV framhålls att reformeringen av den svenska telemarknaden, där många operatörer numera verkar, varit framgångsrik. Detta är dock inte mer specificerat än så.

Det har emellertid inte varit problemfritt att få till stånd en fungerande konkurrens; ingripanden har krävts både från Konkurrensverket och PTS. Sålunda har Telias villkor för samtrafik med Telias fasta nät prövats med stöd av konkurrenslagen samtidigt som PTS har agerat som medlare mellan olika aktörer och fattat beslut vid tvister. Vidare har Telias prissättning gentemot egna kunder varit föremål för ingripanden både från Konkurrensverket och PTS. Telia har också sökt utnyttja sin starka ställning på marknaden för mobila teletjänster genom att erbjuda kunderna olika kombinationserbju-

danden som konkurrenter till Telia inte kunnat erbjuda. Även detta har föranlett Konkurrensverket att ingripa med stöd av konkurrenslagen.

Även om konkurrensen ökat på telemarknaden kan man alltså konstatera att Telia fortfarande har en stark ställning på denna marknad. Detta sammanhänger i huvudsak med två faktorer. Den ena faktorn är Telias kontroll av infrastruktur. Telia är ensamt om att inneha ett fast accessnät som når så gott som alla hushåll och företag i riket. Den andra faktorn är Telias betydande abonnentstock. Även om Telias abonnenter valt andra operatörer som förvalsoperatörer så måste de betala abonnemangsavgiften till Telia. Trots ökad konkurrens om teletrafiken har Telia alltså kvar en relation med så gott som samtliga abonnenter i hela riket.

Ett sätt för konkurrenter till Telia att få tillgång till Telias accessnät, och därmed kunna debitera kunder för abonnemangsavgifter i likhet med Telia, är att man hyr ledningar mellan telestationer och slutkunder av Telia.

Telia är sedan den 2 januari 2001, till följd av reglerna i den s.k. LLUB-förordningen, skyldigt att bevilja andra operatörer varje rimlig begäran om tillträde till sitt accessnät. Telia har vidare skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande om tillträde till sitt accessnät och tillhörande faciliteter. Referenserbjudandet ska innehålla information om fysiska platser för såväl tillträde som samlokalisering, tekniska villkor samt leveransvillkor. Tillträde ska tillhandahållas på samma villkor, med samma kvalitet och med samma tidsfrister som tillhandahålls den egna organisationen och närstående bolag. En ansökan får endast avslås på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet och nödvändigheten av att bevara nätverksintegriteten. Priset för tillträde ska dessutom vara kostnadsorienterat.

Fram till och med 2002 hade ett mycket begränsat antal kopparaccesser hyrts ut, så genomslaget för LLUB i Sverige hade under närmare två års tid varit litet. Under 2003 ökade emellertid antalet uthyrda kopparaccesser betydligt och uppgick till drygt 50 000 det fjärde kvartalet 2003. Det första kvartalet 2004 hade antalet anslutningar genom tillträdesformen LLUB ökat till drygt 70 000.

Prissättningen av LLUB är av stor betydelse för konkurrensen, men den kan inte bara ses i ett statiskt perspektiv utan måste också analyseras i ett dynamiskt perspektiv. Den stora svårigheten utgörs av att utforma ett regelverk som gör en lämplig avvägning mellan åtgärder som är ägnade att främja infrastrukturbaserad konkurrens

och åtgärder som är ägnade att främja tjänstebaserad konkurrens. Om infrastrukturbaserad konkurrens, dvs. konkurrens mellan nätverk, är möjlig är sådan konkurrens att föredra framför tjänstebaserad konkurrens inom samma nätverk. För den förstnämnda typen av konkurrens är behovet av reglering mindre, vilket innebär att riskerna för s.k. regleringsmisslyckanden också är mindre. Dessutom är konkurrenstrycket hårdare när det finns konkurrerande nätverk.

Renodlad tjänstebaserad konkurrens sätter press på dominanten vad gäller effektivitet och service gentemot slutkonsumenter samt priser. Infrastrukturbaserad konkurrens medför också en sådan press, men den skapar dessutom ytterligare tryck på dominanten att förnya och uppgradera tjänsteutbudet, att differentiera prisstrukturer och att förbättra den interna effektiviteten överlag. Med andra ord genererar infrastrukturbaserad konkurrens även dynamiska effektivitetsvinster – inte bara statiska.

10.6.3. Problem enligt Konsumentverket

I en gemensam rapport från Konsumentverket, Konkurrensverket och PTS görs en genomgång och värdering av vilka konsekvenser konkurrensutsättningen av telemarknaden fört med sig för konsumenterna (Konsumentverket m.fl. 2003).

Konkurrensutsättningen av telemarknaden har lett till att det nu finns en mångfald av aktiva operatörer på marknaden för fast telefoni. Konsumenterna har alltså fått ett betydligt större utbud att välja emellan. Det finns dock fortfarande vissa problem på marknaden, ur såväl operatörs- som konsumentsynpunkt.

På mobilteleområdet finns det brister i konkurrensen. Från tidigare genomförda prisundersökningar kan konstateras att prisskillnaderna mellan operatörerna är små, priserna är stabila över tiden och högre i Sverige än i andra jämförbara länder. Tre mobiloperatörer med egna nät dominerar och ger marknaden en oligopolliknande struktur. Under senare tid har det dock tillkommit nya aktörer.

Sedan marknaden öppnades för konkurrens har konsumenterna också fått tillgång till ett mycket brett sortiment av tjänster som är kopplade till telefoni. Samtidigt har mängden klagomål från konsumenter på telemarknaden ökat.

På en generell nivå har priserna för fast telefoni sjunkit sedan konkurrensutsättningen genom att framför allt utlandssamtal och

samtal som tidigare kallades rikssamtal blivit billigare. Hur stor prissänkningen är kan dock inte fastställas exakt, eftersom det inte finns något system för att följa prisvariationerna i detalj på marknaden. Hur varje enskild konsuments kostnader påverkats av konkurrenssituationen går inte heller att uttala sig om, eftersom kostnaderna beror på vilken blandning av olika samtalsslag och vilken operatör som konsumenten använder sig av.

De flesta konsumenter har fått lägre priser, med undantag för dem som nästan enbart ringer lokalsamtal. Prissänkningen gäller även de konsumenter som inte varit aktiva på marknaden.

I rapporten konstateras att PTS kommer att fortsätta att följa prisutvecklingen och marknadsutvecklingen genom arbetet med återkommande rapporter om den svenska telemarknaden och genom att granska att de regler som finns om samtrafikavgifter efterlevs.

Kännedomen om att marknaden är konkurrensutsatt är god; de allra flesta konsumenter känner nu till att det är möjligt att byta teleoperatör. Mer än 50 procent har också gjort ett aktivt val av operatör.

Vilken eller vilka operatörer som erbjuder de mest förmånliga tjänsterna är svårt att avgöra. Hur förmånliga en operatörs priser är för den enskilda konsumenten beror på hur, när och vart konsumenten ringer och hur priserna är konstruerade hos operatörerna. I de flesta fall är priskonstruktionerna komplicerade och beroende av ett antal faktorer. Operatörernas olika priskonstruktioner försvårar jämförelser.

För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhandahåller PTS sedan slutet av år 2000 en webbplats med prisjämförelser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med Konsumentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinformationslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det också att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på teleoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras.

Flera företeelser på marknaden skapar inlåsningseffekter för konsumenterna, exempelvis när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det förekommer också paketerbjudanden för abonnemang på fast telefoni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa företeelser gör det svårt för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och de motverkar dessutom rörligheten på marknaden.

De problem som inlåsningseffekterna medför är så pass vanliga att det, enligt rapporten, finns skäl för Konkurrensverket och Konsumentverket att följa marknadsutvecklingen och ingripa mot erbjudanden och bonussystem som strider mot konkurrens- och konsumentlagstiftningen.

En hel del allvarliga konsumentproblem har dock uppstått efter konkurrensutsättningen, till exempel när det gäller formerna för vilken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. På dessa områden fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträckning problem med kundhantering och reklamationshantering, och det saknas ett grundläggande civilrättsligt konsumentskydd på telekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämplig.

PTS har i samarbete med Konsumentverket inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumenter att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas.

Det är centralt att företagen på marknaden har en väl fungerande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsumenttjänstlagens tillämpningsområde till att omfatta även telekomtjänster bör, enligt rapporten, ytterligare övervägas.

Det stora antalet frågor och klagomål som kommer till PTS, till Konsumentverket och till den kommunala konsumentvägledningen på telefoniområdet visar att det finns ett stort behov av information och rådgivning till konsumenterna. Det finns, enligt rapporten, anledning för de företag som agerar på marknaden att ta ett större ansvar för konsumenternas problem i detta avseende och att själva arbeta för att motverka att problem uppstår. Det finns starka skäl för att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå för teleområdet. Regeringen bör enligt verket initiera en sådan utredning.

10.7. Analys av liberaliseringen

I detta avsnitt analyseras utvecklingen (utfallet) på telemarknaden och vilka effekter liberaliseringen av regelverket har haft på marknaden.

På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i kapitel 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går direkt från monopol till perfekt konkurrens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt.

10.7.1. Utvecklingen efter liberaliseringen

Ungefär 60 procent av prisutvecklingen på telemarknaden mäts i KPI (utredningen saknar dock uppgifter om prisutvecklingen för företag). Före liberalisering ökade konsumentpriserna på teletjänster i något långsammare takt än nettoprisindex (NPI). Därefter stabiliserades priset under 6–7 år, för att sedan falla från sekelskiftet. Det har alltså skett en kraftig real prissänkning.

Det är dock svårt att få mer precisa uppgifter för de olika delmarknaderna. Prisutvecklingen för fast telefoni, dvs. nationella samtal från fast till mobil och internationella samtal, visar att priserna föll i slutet av 1990-talet, för att sedan stabiliseras. I reala termer har det således skett en sänkning. Internationellt sett har Sverige låga priser för fast telefoni.

När det gäller mobila tjänster finns det däremot ingen tidsserie över prisutvecklingen. Ett alternativ är att studera de genomsnittliga intäkterna per mobilkund och månad. En sådan jämförelse visar att intäkten sjönk med 35 procent mellan 1995 och 2003. Det finns säkerligen flera förklaringar till detta, varav en är att priserna har sänkts. Internationellt sett förefaller dock Sverige inte ha speciellt låga priser för mobil telefoni. Detsamma gäller för SMS. Vad gäller uppringda Internetaccesser förefaller priserna i Sverige inte avvika alltför mycket från genomsnittet för EU 15. Däremot har vi internationellt sett låga priser för DSL-teknik.

Antalet företag på marknaden har ökat relativt kraftigt, och koncentrationsgraden har minskat betydligt sedan början av 1990-talet. TeliaSonera har förlorat marknadsandelar och det har tillkommit ett antal stora aktörer. Fortfarande är emellertid marknaden relativt koncentrerad, framför allt vad gäller fasta abonnemang, där Telia fortfarande har nästan 100 procent av marknaden. Här börjar emellertid alternativ växa fram.

I Sverige har den tidigare dominanten (Telia) betydligt lägre marknadsandelar för lokala samtal, långdistanssamtal och interna-

tionella samtal än genomsnittet för EU 15. När det gäller mobil telefoni uppvisar Sverige en relativt sett starkare koncentration (än för de tre ovan nämnda samtalstyperna) genom att den tidigare dominanten ligger på ungefär samma nivå som genomsnittet för EU 15. Det börjar även växa fram en konkurrens för olika Internettjänster och det träder fram företag som i stor utsträckning har egen infrastruktur.

Även tillgängligheten förefaller att ha ökat, och den är god i ett internationellt perspektiv. Dessutom har utbudet av tjänster ökat markant.

Enligt NR har telemarknadens förädlingsvärde ökat kraftigt i förhållande till näringslivet efter liberaliseringen, dvs. från början av 1990-talet. I och för sig ökade även förädlingsvärdet gentemot näringslivet under 1980-talet, men ökningstakten har varit starkare under 1990-talet och början av 2000-talet. Förädlingsvärdet består av löner och driftöverskott. Driftsöverskottet som andel av förädlingsvärdet har ökat relativt kraftigt. Lönesumman har däremot inte ökat i samma takt, inte heller antalet arbetade timmar.

Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärde per arbetad timme) har enligt NR ökat kraftigt relativt näringslivet efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten låg fram till slutet av 1980-talet under näringslivets genomsnitt, men därefter har den ökat kraftig för att 2002 ligga drygt 100 procent högre än näringslivets snitt.

När det gäller s.k. finansiella nyckeltal är utvecklingen inte lika entydig. Både nettomarginal och avkastning på eget kapital har utvecklats på ungefär samma sätt som för näringslivet som helhet. Nivåerna avviker inte heller speciellt mycket.

Antalet sysselsatta i telebranschen var relativt stabilt fram till början av 1990-talet, för att sedan minska kraftigt. Medelinkomsten för de anställda har under hela perioden legat över näringslivet som helhet och har ofta ökat i snabbare takt. År 2002 var medelinkomsten cirka 45 procent högre på telemarknaden än i hela näringslivet. Trots att arbetsinkomsterna ökat mer för de sysselsatta på telemarknaden har löneandelen av förädlingsvärdet minskat från mitten av 1980-talet, bortsett från de senaste åren då det skett en viss ökning. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsinkomsten har varit lägre i telesektorn än i näringslivet under hela den undersökta perioden.

När det gäller sysselsättningens sammansättning har det inte skett några dramatiska förändringar. Sektorn har dock fortfarande en förhållandevis låg andel yngre anställda. Utbildningsnivån är något

högre än i näringslivet som helhet, men telemarknaden har inte speciellt högre andel med eftergymnasial utbildning.

Utfallet sammanfattas i nedanstående tabell.

Tabell 10.14 Sammanfattning av utvecklingen på telemarknaden efter liberaliseringen

Utfall Priser jämfört med den allmänna prisutvecklingen Minskat Koncentrationsgrad Minskat Utbud av tjänster Ökat Tillgänglighet Ökat Producerad volym Ökat Produktivitet Ökat Lönsamhet Oförändrad Sysselsättning Minskat Inkomster jämfört med näringslivet Ökat

10.7.2. Liberaliseringens effekter

Som framgått ovan har telemarknaden så gott som genomgående utvecklats positivt efter liberaliseringen; utfallet har varit lyckat. Nedan görs ett försök att beskriva i vilken utsträckning utvecklingen är en följd av liberaliseringen och vilka effekter liberaliseringen har haft för utvecklingen på marknaden.

Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat monopol till den i lag reglerade och allt mer konkurrensutsatta marknad som den är i dag. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på telenät och tjänster, med vissa undantag, har liberaliseringen inte krävt någon egentlig avreglering, utan det har successivt införts nya regler.

Utvecklingen de senaste tjugo åren är i hög grad också ett resultat av tekniska framsteg och en ökande internationalisering av marknaden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden och nya möjligheter på marknaden.

Konkurrens och priser

Det är egentligen inte möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. Regelutredningen anser emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkurrens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden.

Genom telelagens konstruktion, som innebar att det ställdes hårdare krav på dominerande aktörer, har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer – bland annat genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Styrningen av telemarknaden i riktning mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas beteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Tillsammans med en förhållandevis resursstark och aktiv reglerings- och tillsynsmyndighet, med en successivt ökande makt och mandat att ingripa i marknadsaktörernas inbördes relationer, har detta bidragit till att skapa tillräckligt förtroende hos nya aktörer att våga risken att etablera sig och att utmana dominerande aktörer på marknaden. Mellan 1990 och 2002 har antalet företag på marknaden ökat från 49 till 293, Det har alltså skett en sexdubbling av antalet företag.

När det gäller prisutvecklingen finns det mycket som talar för att förändrade regler har haft effekt. Genom en skärpning av telelagen 1997 fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor för fast telefoni, framför allt avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas och att samtrafikavgifterna sjönk kraftigt.

Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen på marknaden för fast telefoni är den s.k. förvalsreformen, som var fullt genomförd 2002. Den medförde att telekunderna för första gången kunde välja vilken teleoperatör man ville nyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat till att det i dag finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på, både för företag och för hushållskunder. Hushållskunder och mindre företag är dock fortfarande i mycket hög utsträckning abonnenter hos, och betalar en fast abonnemangsavgift till, Telia. Konkurrensen på marknaden för abonnemang kan därför knappast sägas vara särskilt stark.

Den ökade konkurrensen har även medfört att Telia inte kunnat fortsätta att korssubventionera inom fast telefoni, exempelvis mel-

lan lokala samtal och långdistanssamtal. Den ombalansering som skett av prisstrukturen har också inneburit ökad effektivitet, eftersom priserna blivit mer rättvisande. Den bör också ha lett till en bättre anpassning och utveckling av tjänsteutbudet.

På den mobila marknaden har de förändrade reglerna däremot inte varit lika framgångsrika. PTS har konstaterat att den svenska mobilmarknaden kännetecknas av en oligopolliknande struktur, där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundpriserna i Sverige är höga jämfört med i övriga nordiska länder (och flera andra länder). En orsak till de relativt höga priserna är, enligt PTS, att regelverket inte gett samma möjligheter att ingripa som i fast telefoni. Den nya lagen om elektronisk kommunikation ger dock PTS större möjligheter att ingripa. Myndigheten har föreslagit att avgifterna för samtrafik till mobilnät ska prisregleras.

På teleområdet finns det numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät. Särskilt de mobila nät som tillkommit har tagit en växande, och nu ansenlig, del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät kan man nu hävda att det förekommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan infrastrukturalternativ. Detta sker genom att operatörerna konkurrerar var och en med ett eget mobilnät eller att några av operatörerna valt att samäga ett nät. Det samhällsekonomiska värdet av denna dubblering av mobilnäten kan dock ifrågasättas, om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på att Telia endast motvilligt velat släppa in konkurrenter på sitt nät.

Den tekniska utvecklingen gör även att det uppstår konkurrens på den marknad som tidigare utgjorts av Telias fasta nät genom telefoni via bredband, kabel-tv-nät etc.

Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra och nya delar av marknaden. Under de senaste åren nyttjas accessnätet i allt större utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkoppling och Internetaccess med hjälp av DSL-teknik. Även om det också finns andra nationella och regionala nät som används för såväl förmedling av tal som datakommunikationstjänster (bredbandstjänster), så är dessa i många fall beroende av sammankoppling med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i huset hos abonnenterna. Telia har således alltjämt en unik ställning på marknaden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett

fast accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksamhetsställen i landet.

Produktivitet, vinster etc.

Det finns all anledning att anta att liberaliseringen bidragit till den kraftigt ökade produktiviteten inom telesektorn. Framför allt bör den ökade konkurrensen ha satt tryck på Telia att effektivisera sin verksamhet. Det är dock svårt att försöka avgöra vad som är effekter av teknisk utveckling och vad som är effekter av liberaliseringen.

Liberaliseringen har sannolikt inte bidragit till ökade vinster inom telemarknaden. Liberaliseringen har medfört att konkurrensen ökat och att vinster därmed pressats. Efter liberaliseringen har inte heller marginaler och avkastning på eget kapital inom telesektorn ökat i högre grad än i näringslivet i stort.

10.7.3. Utvärdering av liberaliseringsprocessen?

Bland annat Hultkrantz (2004) har pekat på att en tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd i en nätverksindustri än i andra branscher, för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik.

Samtidigt som flera branscher öppnades helt eller i begränsad utsträckning för konkurrens behöll de tidigare affärsverken i de flesta fall en betydande marknadsmakt. Genom bolagiseringen av Televerket minskade regeringens formella möjligheter att styra prissättningen, så det nya bolaget fick snarast större frihet att exploatera denna marknadsmakt än vad affärsverket haft. Det vidtogs heller inga strukturella åtgärder (t.ex. genom horisontell delning) för att motverka en bestående hög marknadskoncentration efter reformerna. För Telia bör det därför ha funnits stora möjligheter

att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med stöd av överskott från monopolsegmenten.

Exempelvis behölls vid bolagiseringen 1993 ett horisontellt integrerat Telia. Företaget fick behålla sin verksamhet inom kabel-tv och mobiltelefoni, och därmed sin dominerande ställning i de två nätverk som skulle bli, och redan då förväntades bli, de främsta konkurrenterna till det fasta telenätet. Inte heller vid privatiseringen 2000 genomfördes strukturella åtgärder för att skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor på den svenska telemarknaden. Kabel-tv-delen kom att avskiljas först i samband med samgåendet mellan Telia och Sonera, och då som resultat av krav från Europeiska kommissionen.

Vidare användes s.k. pristaksreglering endast i begränsad utsträckning. Denna form av reglering infördes i samband med den brittiska telereformen och kom sedan att nyttjas av många länder (och amerikanska delstater) vid liknande reformer inom denna och andra branscher. Genom ett pristak ges det reglerade företaget frihet att bestämma prisstrukturen, men den genomsnittliga prishöjningen begränsas (Laffont och Tirole 2000).

I Storbritannien infördes en pristaksreglering för att hindra British Telecom från att höja ett genomsnitt av priserna för de tjänster där man behöll en monopolställning – realt och efter avdrag för en förväntad produktivitetsutveckling på 3 procent, senare 4,5 procent. Denna reglering infördes 1984 och är i viss utsträckning fortfarande i kraft. I Sverige infördes en liknande, men betydligt svagare, variant genom ett särskilt avtal mellan Televerket och dåvarande Kommunikationsdepartementet före bolagiseringen. Avtalet gällde i tre år och medgav ett utrymme för prishöjningar med inflationen minus 1 procent. Frågan är om detta pristak alls skyddade mot monopolprissättning, eftersom den priskorg som taket gällde inkluderade både tjänster inom monopolsegment och konkurrensutsatta tjänster; en annan fundering kan också vara hur effektiv en pristaksreglering egentligen är om utgångsläget är monopolprissättning.

Avtalet innebar att prissänkningar inom konkurrenssegmentet ökade utrymmet för prishöjningar inom monopolsegmenten (t.ex. abonnemang). Eftersom avtalet låg vid sidan om PTS ansvarsområde är det dock oklart om någon uppföljning gjordes och om Telias priser alls kom att hålla sig inom avtalets ram. Efter 3,5 år ersattes pristaksregleringen med en enkel prisreglering av Telias abonnemangsavgifter som avvecklades helt under 2000.

Även bristen på åtgärder för samtrafik var särskilt framträdande på teleområdet. 1993 års Telelag ålade Telia enbart skyldighet att förhandla om villkoren. PTS kunde träda in som medlare om parterna inte kom överens, men om detta inte ledde någonvart hade myndigheten inga maktmedel. Som följd av detta fick de nya företagen, med Tele2 i spetsen, en svår början. Tele2 prissattes med ett pris som skulle täcka kostnaderna för hela Telias nätverk, även om Tele2 tog över trafiken redan vid en lokal telestation. Eftersom detta inte kunde förhindras med telelagen ingrep i stället Konkurrensverket, vilket ledde till att taxorna för samtrafik började sättas av Stockholms tingsrätt, som var en del av instansordningen.

Från 1997 fick PTS emellertid möjlighet att tvinga fram lösningar. Från detta år sjönk också samtrafikavgifterna kraftigt – från 27,5 öre per minut 1996 till 16 öre per minut 1997, 6,8 öre per minut 2000 och 5 öre per minut 2002 (PTS). Till denna utveckling bidrog dock även att Telias avtal med Tele2 om samtrafikavgifter innehöll en klausul om ömsesidighet. Tele2 nådde stor framgång som Internetleverantör, och fick därmed många Teliakunder att ringa till modempooler i sitt eget nät. Därmed vände betalströmmarna mellan företagen till Telias nackdel, vilket ändrade Telias förhandlingsposition.

Eftersom Telia kontrollerade det fasta accessnätet till kunderna var företagets konkurrenter beroende av samtrafik – inte bara vid terminering, dvs. när man avslutar ett samtal i ett annat nät,utan även vid originering, dvs. när man startar ett samtal i ett annat nät. En fråga av stor praktisk betydelse för kunderna var därför på vilket sätt de skulle kunna koppla upp sig på ett annat nät än Telias. 1993 års telereform erbjöd den för kunderna omständliga metoden att före varje samtal slå ett extra ”riktnummer” (t.ex. 007 för Tele2) om hon ville ha en annan operatör än Telia.

Även detta innebar en väsentlig konkurrensnackdel för övriga operatörer. Lösningen kom här genom en EU-reform som innebar möjlighet att förvälja operatör för fast telefoni. Denna reform genomfördes i Sverige i ett första steg i september 1999 och fullföljdes i februari 2002 när även lokalsamtal inkluderades. Utfallet av reformen visade att prefixet varit ett väsentligt konkurrenshinder; antalet kunder som valde annan operatör fördubblades från 750 000 kunder före den första reformen till 1,5 miljoner kunder den 30 juni 2002 (PTS 2003).

Ytterligare en lärdom av de svenska telereformerna får nog sägas vara behovet av strukturella förändringar för att underlätta konkur-

rens på en marknad som har behärskats av ett monopolföretag (se även Bergman 2002). När Televerket bolagiserades hade det legat nära till hands att lägga affärsområden som redan var konkurrensutsatta, som t.ex. kabel-tv och mobiltelefoni, i egna bolag. Att detta inte gjordes kan sägas vara en spegling av de otillräckliga åtgärderna i fråga om tillträdesreglering; så länge det inte fanns en väl fungerande reglering av samtrafik mellan fast och mobil telefoni låg det naturligtvis stora synergivinster för Telia i att driva dessa verksamheter under samma hatt (Hultkrantz 2004).

Det låg även nära till hands att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller myndighet på liknande sätt som vid samma tid tillämpades för järnvägen och elbranschen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riksdagsmotioner avstod den borgerliga regering som beslutade om telereformen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från Televerkets sida. Inför den förestående privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (Bergendahl-Gerholm och Hultkrantz 1996, Konkurrensverket 1996), men det avvisades återigen av regeringen i en proposition med hänvisning till att det kunde störa Telias investeringsprogram.

En bedömning är att ett sådant avskiljande skulle ha underlättat framväxten av konkurrens särskilt för fast telefoni 1993–1997, och kanske även haft viss betydelse för utvecklingen när det gäller bredband och ADSL. I båda fallen mötte dock de konkurrerande företagen en ”prisklämning”, där Telia klämde samman marginalerna mellan priset på halvfabrikat (tillgång till accessnätet eller ADSL) och priset i konsumentledet.

Argumenten för en vertikal separation av TeliaSonera AB finns fortfarande kvar. Samtidigt har förutsättningarna för en sådan separation försvårats av att bolaget har börsnoterats. Det är därmed inte möjligt att överblicka kostnaderna och konsekvenserna av en sådan separation. Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempelvis kan nu även ADSL omfattas av en sådan reglering, enligt EkomL. Vidare finns det flera skäl att tro att den tidpunkt när kopparaccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni, som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan ”flera hål i väggen” (kabel-tv, fiber-LAN, osv.). Ett annat skäl är möjligheten att samtalsavgifterna för mobilsamtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G-

nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet.

Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts. Genom att införandet av strängare krav på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har Telia sannolikt kunnat stärka sin position i förhållande till konkurrenterna, såväl på den traditionella telemarknaden som på nya marknader, t.ex. marknaderna för bredbandsaccess och bredbandstjänster.

Ambitioner om hög grad av tillgänglighet i samband med fördelning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga och kostnadsdrivande krav om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna för en kommersiell aktör att etablera sig och driva verksamheten med lönsamhet. Om målet är att alla i Sverige ska kunna använda det nya nätet kan det finnas skäl att överväga i vilken mån upphandling i stället ska ske av sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet.

I Europeiska kommissionens uttalanden i samband med att man antog direktiven om elektronisk kommunikation, liksom i förarbetena till den svenska Ekomlagen, uttalas en vision om att den sektorsspecifika lagstiftningen gradvis kan fasas ut för att så småningom ersättas av generell konkurrenslagstiftning. Detta skulle med andra ord innebära en verklig liberalisering. Argumenteringen bygger dels på en föreställning om att det gradvis kommer att växa fram en infrastrukturkonkurrens som tar bort flaskhalsproblemet, dels på ett resonemang om att marknaden ”mognar” till en konkurrensmarknad i och med att fler aktörer etablerar sig på den.

I praktiken är det emellertid just regleringen som gjort det möjligt för de nya aktörerna att komma in på marknaden, och de är beroende av framför allt tillträdesreglering för att kunna fortsätta verka på den. De särskilda karaktäristika som är typiska för telemarknaden – med betydande skalfördelar både på utbudssidan (i form av höga kostnader för att bygga infrastruktur) och på efterfrågesidan (i form av nätverkseffekter) – gör att det mycket väl kan vara så att effektiv konkurrens aldrig kommer att uppstå utan ingripande tillträdesreglering (Bergman 2004).

10.7.4. Måluppfyllelse

Det finns även skäl att i detta sammanhang analysera om målen för liberaliseringen har uppfyllts. Målet med liberaliseringen var klart och entydigt uttryckt:

  • Det ska råda en effektiv konkurrens med ett mångfacetterat utbud och låga priser.
  • Konsumenterna ska ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster. Statskontoret har i sitt utredningsuppdrag gjort följande bedömning av måluppfyllelsen och utvecklingen:
  • Det har skett en gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter.
  • Priserna för teletjänster och utrustning har sjunkit, även om mobiltelefonipriser fortfarande är relativt högt vid en internationell jämförelse.
  • Produktutvecklingen har varit stark.

Vi delar denna bedömning.

Statskontoret behandlar även tillgänglighet, där man konstaterar att målet var säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Enligt Statskontoret ska utbyggnaden av telekommunikationer ske på marknadens villkor och i marknadens regim och tillhandahållande av samhällsomfattande telefonitjänst ska garanteras genom tillståndsvillkor för Telia och andra operatörer. Alla har i dag tillgång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster.

10.8. Behovet av regelförändringar

10.8.1. Utgångspunkter

Inledning

En samlad bedömning av liberaliseringen av telemarknaden är att telemarknaden blivit en av de mest dynamiska sektorerna i den svenska ekonomin under de år som gått efter liberaliseringen.

Den kanske mest slående skillnaden mellan telemarknaden i dag och hur den såg ut för tolv år sedan är utbudet av produkter och tjänster. Mobiltelefoni och Internetuppkoppling, vilket var mycket smala spjutspetsprodukter då, har blivit tillgängliga för i princip alla medborgare. Nya tjänster har tillkommit som knappast ens var tänkbara för bara ett decennium sedan. Den mycket snabba och dynamiska utvecklingen av utbudet på marknaden har lett till en kvalitativ förändring av konsumtionen. Konsumenterna använder telekommunikationer på ett helt annorlunda sätt i dag jämfört med för tio år sedan.

Som tidigare framgått tvingades Telia att sänka sina priser för samtrafik med cirka 75 procent mellan 1994 och 2002. En nog så viktig källa till de lägre priserna är naturligtvis den snabba tekniska utveckling som ägt rum inom sektorn. Det är dock mycket svårt att uppskatta hur stor effekt teknikutvecklingen haft på priserna och hur mycket som berott på liberaliseringen. Man kan dock anta att man får ett större genomslag i konsumentpriserna av teknisk utveckling som sänker produktionskostnaderna på en liberaliserad marknad med fungerande konkurrens, eftersom ett monopolföretag förstås inte har samma drivkrafter att omsätta kostnadsbesparingar i lägre priser.

Det är emellertid inte helt säkert att den övergripande positiva bilden av prisutvecklingen stämmer för hela telesektorn. Som framgått av avsnitt 10.4.7 finns det mycket som tyder på att svenska priser på bland annat mobiltelefoni och SMS är relativt höga i ett internationellt perspektiv. Denna typ av jämförelser är emellertid mycket svåra att göra på ett rättvisande sätt. En rad förklaringar till skillnader i pris är tänkbara.

De geografiska förutsättningarna med ett stort och glest befolkat land gör det dyrt att bygga ut mobila telesystem i Sverige, även om det är svårt att specificera hur stor denna faktor är. Även i glesbygd finns det i Sverige parallella infrastrukturer för mobilnät, vilket kan tyckas vara samhällsekonomiskt ineffektivt. Samtidigt måste man dock väga denna kostnad mot den samhällsekonomiska vinsten av att ha viss konkurrens i infrastrukturledet av marknaden.

En ytterligare tänkbar förklaring till att priserna på mobiltelefoni är högre i Sverige än i många andra länder är att konkurrenstrycket är lägre.

Marknadsstruktur

En ytterligare faktor att beakta i en helhetsbedömning av telemarknaden är marknadsstrukturen. Från att ha varit i princip en monopolbransch har telemarknaden i dag ett stort antal verksamma aktörer. Bara för operatörsverksamhet i det fasta telenätet ökade antalet företag som anmält sin verksamhet hos PTS från 3 till 169 stycken mellan 1994 och 2003. Om man även inkluderar producenter och leverantörer av innehållstjänster och utrustning har telebranschens expansion varit omfattande.

På många delmarknader har inflödet av nya företag inneburit att marknaden också blivit väsentligen mindre koncentrerad. På några områden framstår dock telemarknaden fortfarande som koncentrerad med en bristande konkurrens. Det mest uppenbara området är marknaden för fasta abonnemang, där TeliaSonera i princip har monopol på verksamheten. Denna totala dominans kommer sig av att TeliaSonera kontrollerar i princip hela det fasta accessnätet, dvs. den sista del av telenätet som leder fram till abonnenterna, och man har kunnat utsträcka makten över denna flaskhalsresurs till marknaden för fasta abonnemang. Även på ADSL-marknaden har Telia-Sonera en mycket stark position, vilket kan antas hänga samman med deras kontroll av det fasta accessnätet.

Också mobiltelefonimarknaden präglas av en relativt hög koncentrationsgrad med en oligopolistisk struktur. Detta hänger samman med att de aktörer som äger infrastrukturen därigenom har en maktposition som de kan utnyttja i andra led av värdekedjan, även om dessa andra delmarknader i sig själva inte har några konkurrensbegränsande eller koncentrerande tendenser.

Ett genomgående drag är att de delmarknader där tillträdesregleringen varit stark samtidigt är de marknader som fungerat bäst ur konkurrenshänseende. Detta stämmer väl med utredningens uppfattning att den springande punkten i att liberalisera nätverksindustrier är att ge nya aktörer tillgång till de flaskhalsresurser som utmärker branschen. I och med att staten valde att inte skilja ut flaskhalsresurserna på telemarknaden när man bolagiserade Televerket, utan i stället förlitade sig till tillträdesreglering, blev det helt avgörande för marknadens funktionssätt hur denna reglering utformades. På de marknader där regleringen var tydlig och ingripande för att tvinga fram ett tillträde på villkor som möjliggör konkurrens, har telemarknaden visat tydliga tecken på en väl funge-

rande konkurrens med de fördelar för konsumenterna som följer av detta.

På andra marknader har tillträdesregleringen varit svagare, till exempel vad gäller mobiltelefoni och abonnemangstjänster. Där har också resultatet blivit marknadsstrukturer som inte på samma tydliga sätt visar drag av väl fungerande konkurrensmarknader. I och med införandet av lagen om elektronisk kommunikation har legala förutsättningar skapats för att komma tillrätta med många av problemen även på dessa marknader. Dock finns en risk att regleringen i stället blir mindre effektiv än telelagen, om överklagandeprocesserna av PTS beslut gör att regleringsbesluten blir kraftigt fördröjda eller förhindrade.

Vertikal separation

Access till Telias kopparaccessnät har hittills varit en flaskhals som begränsat konkurrensen, och utvecklingen har visat hur svårt det var att åstadkomma en rimlig reglering som gav andra operatörer tillgång till näten. Det framgår bland annat av Lars Hultkrantz bilaga till utredningen.

En del menar att det finns flera skäl att tro att den tidpunkt när kopparaccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät nu ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan ”flera hål i väggen” (kabel-tv, fiber-LAN, osv.). Ett annat är möjligheten att samtalsavgifterna för mobilsamtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G-nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet.

Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempelvis kan även ADSL numera omfattas av en sådan reglering, enligt lagen om elektronisk kommunikation.

En annan åsikt är att kraven på reglerarna och reglerna blir mycket höga när ett företag äger en flaskhals, till exempel kopparaccessnätet, som andra företag vill ha tillgång till för att kunna bjuda ut sina tjänster. Kopparaccessnätet har flera gånger tidigare ansetts föråldrat, och det är svårt att förutspå den tekniska utvecklingen, vilket av försiktighetsskäl talar för en separering.

Regelutredningen anser att det fortfarande finns argument för att föra över det fasta telenätet till ett eget bolag, eftersom det skulle möjliggöra för fler operatörer att konkurrera på de delar av telemarknaden där TeliaSonera AB i dag har en dominerande ställning. Det är i dag en svår regleringsuppgift för regulatorn att fastställa lämpliga avgifter för konkurrerande operatörers tillträde till infrastrukturen. Utredningen lägger inget förslag om vertikal separation, men vi anser att de svenska och finska regeringarna nu måste bedöma fördelarna respektive nackdelarna av att genomföra en vertikal separation av telenätet.

Priser och konsumenternas ställning

Enligt PTS (2003b) fungerar inte konkurrensen på mobilmarknaden i tillräcklig utsträckning, och detta återspeglas i att slutkundspriserna i Sverige är höga jämfört med övriga nordiska länder. PTS anser även att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens mellan mobiloperatörerna (se avsnitt 10.6).

När det gäller priserna för SMS har PTS har flera gånger konstaterat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i marknadens funktionssätt och att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens. De förändringar i priserna på SMS som skett under den senaste perioden pekar i rätt riktning, men det är för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna delmarknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens.

Utredningen menar att det finns betydande kvarvarande problem vad gäller konsumenternas ställning:

  • Det uppstår inlåsningseffekter för konsumenterna, t.ex. när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det förekommer också paketerbjudanden för abonnemang på fast telefoni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa företeelser skapar svårigheter för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och motverkar rörlighet på marknaden.
  • Problem har uppstått för konsumenterna – t.ex. vad gäller vilken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. Där fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträck-

ning problem med kundhantering och reklamationshantering. Ett grundläggande civilrättsligt konsumentskydd saknas på telekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämplig.

  • PTS har i samarbete med Konsumentverket inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumenterna att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas.
  • Det är centralt att företagen på marknaden har en väl fungerande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsumenttjänstlagens tillämpningsområde till att även omfatta telekomtjänster bör ytterligare övervägas.
  • För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhandahåller PTS sedan slutet av år 2000 en webbplats med prisjämförelser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med Konsumentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinformationslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på teleoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras.

I kapitel 13 lägger vi ett antal förslag som innebär förstärkt ställning för konsumenterna på telemarknaden.

Liberaliseringen av telemarknaden har inneburit att prisstrukturen förändrats, vilket både haft effektivitets- och fördelningseffekter. Vissa priser har sjunkit kraftigt till följd av att operatörerna slutat med korssubventionering av vissa typer av tjänster. Till exempel var lokalsamtal underprissatta, medan långdistans- och internationella samtal var kraftigt överprissatta, före liberaliseringen. Detta innebar att priserna för ett samtal mellan Sverige och USA sjönk med cirka 90 procent mellan 1992 och 2002, att ett samtal mellan Stockholm och Kiruna kostade cirka 80 procent mindre, medan priset för lokalsamtal steg något under samma period.

Tidigare prisstruktur behöver vare sig vara mer rättvis eller rationell än den nuvarande. Exempelvis kan avvägningen mellan priset för internationella och nationella samtal på ett icke önskvärt sätt ha belastat olika kundgrupper, eftersom de internationella samtalen tidigare subventionerade de nationella samtalen.

Den förändrade prisstrukturen behöver ändå inte vara rationell om företagen formar teknologier som förhindrar fri spridning av information.

Konsumenterna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad kan för breda kundgrupper överstiga intäkten av att byta leverantör. På marknaden, även på köparsidan, finns det alltså stordriftsfördelar när det gäller att samla in information.

Utredningen anser att det behövs en myndighetsfunktion med motsvarande uppgifter som Konsumenternas Elrådgivningsbyrå, som bevakar konsumenternas intresse på telemarknaden. Vi lägger ett sådant förslag i kapitel 13.

Prisutveckling

Priset är en av de mest grundläggande indikatorerna på en marknads utveckling. Utredningen har tidigare i kapitlet visat att det är förhållandevis svårt att få en god uppfattning om prisutvecklingen i telesektorn. KPI utgör en sammanvägning av priserna för fast telefoni, mobiltelefoni, Internet och utrustning, men av sekretessskäl går det inte att bryta ned KPI till dessa fyra komponenter.

Enligt förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen ska PTS övervaka prisutvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. PTS redovisar dock endast uppgifter om intäkter per trafikminut, och dessa uppgifter kan enbart ses som relativt grova indikatorer på prisutvecklingen.

Utredningen anser att PTS bör intensifiera arbetet med att övervaka prisutvecklingen på telemarknaden. Vi lägger ett sådant förslag senare i kapitlet.

Överklaganden

Utredningen har inte tidigare i kapitlet berört frågan om hur beslut kan överklagas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Vi väljer därför att redovisa vår bedömning i detta avsnitt.

Ett inslag i den svenska teleregleringen, som skiljer sig åt från många andra länder, är den omfattande möjligheten för berörda parter att överklaga regleringsbesluten i allmän förvaltningsdomstol. Eftersom besluten ofta har stor ekonomisk betydelse för

marknadsaktörerna finns det starka incitament för den som anser sig förlora på beslutet att överklaga det, eftersom en part sällan har något att förlora på det. För marknaden i stort blir däremot konsekvenserna ofta att det dröjer lång tid innan regleringsbesluten vinner laga kraft. En direkt effekt av detta kan vara att konkurrensen på marknaden fungerar sämre under processen, även om domstolen fastställer det överklagade beslutet.

Eftersom telemarknaden har en sådan karaktär att redan etablerade aktörer ofta har stor fördel över nya företag kan förseningar i konkurrensskapande reglering leda till negativa effekter som består även efter det att regleringen verkligen trätt i kraft. En annan dynamisk effekt av fördröjningar i regleringen är att nya aktörer riskerar att avskräckas från att göra investeringar för att ta sig in på marknaden.

Om rättsläget dessutom är oklart på grund av att enskilda regleringsbeslut ska avgöras inte bara av regleringsmyndigheten utan även av flera domstolar, och processen tar flera år att avgöra, innebär detta naturligtvis en ökad risk för den aktör som överväger att investera för att ta sig in på den svenska marknaden. Den ökade riskpremien för investeringar i den svenska kommunikationssektorn motsvarar i nationalekonomiska termer en välfärdsförlust, eftersom den riskerar att tränga undan produktiva investeringar som skulle komma svenska användare till godo.

En av de viktigaste förändringarna i och med att lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) ersatte telelagen är att många av de generella skyldigheter som tidigare framgick direkt av lagen nu ska fattas som enskilda beslut av PTS. Syftet med förändringen är att ge en mer flexibel reglering, där tillsynsmyndigheten kan ålägga skyldigheter för de aktörer som bedöms ha ett betydande marknadsinflytande, efter en analys av konkurrenssituationen på de delmarknader som definierats som relevanta. På så sätt ska regleringsmyndigheten kunna skräddarsy regleringen så att man ska kunna ålägga ”rätt” skyldigheter på de marknader där det behövs, utan att tynga hela sektorn med överreglering. En effekt av EkomL blir emellertid att en mycket stor del av marknadsregleringen nu också är möjlig att överklaga eftersom den fastställs genom enskilda myndighetsbeslut.

Enligt PTS har antalet överklagade beslut som rör telemarknaden ökat från 15 stycken 2003 till 47 stycken 2004 (till och med oktober). På de fem delmarknader där PTS hittills meddelat beslut om marknadsskyldigheter med utgångspunkt i EkomL pågår för närva-

rande (den 4 november 2004) 20 överklagandeärenden. På delmarknaden för terminering av mobilsamtal har samtliga fem aktörer som omfattas av skyldigheter överklagat besluten.

Möjligheten att få myndighetsbeslut överprövade i domstol är grundläggande i svensk rättstradition. Problemen på telemarknaden är dels att antalet ärenden är stort och växande, dels att handläggningstiderna i domstolarna är långa. I någon mån kan detta förklaras med begränsade resurser hos domstolarna. Enligt Länsrätten i Stockholms län arbetar för närvarande sex personer (två fiskaler, två chefrådmän och två sekreterare) med de 39 öppna ärenden där PTS är part. Hos kammarrätten är motsvarande siffror fem personer (en lagman, ett kammarrättsråd och tre tillförordnade assessorer) för de 19 öppna ärenden där PTS är part. Ärenden som rör EkomL behandlas inte med någon förtur i domstolarna.

Därtill kommer att skriftväxlingen i dessa ärenden ofta är mycket omfattande, och möjligheterna att komma in med kompletterande uppgifter under ärendets behandling är mycket stora. Vidare har domstolarna liten egen kompetens i de ofta mycket tekniskt komplicerade ärenden som tvisterna gäller.

Sammantaget innebär de många överklagade besluten, och de långa tiderna det tar för ett ärende att bli slutligt avgjort i domstol, en reell risk för att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Vi lägger senare i kapitlet ett förslag om att överklagandeprocessen bör utredas.

Spektrumanvändning

Utredningen har i avsnitt 10.1 visat att tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunikationstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvändning, och det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor, radiospektrum, är därmed mycket stort.

Spektrumfördelningen har två dimensioner:

  • Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband

– allokering?

  • Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning?

Traditionellt har man i Europa använt ett centraliserat tillvägagångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl

allokering som tilldelning. Det har emellertid börjat växa fram mer marknadsorienterade system för spektrumfördelning. Utredningen anser att detta bör utredas närmare och lämnar ett sådant förslag i slutet av kapitlet.

Dubbelinvesteringar

En viktig fråga, som berörts ovan, är huruvida konkurrenspolitiken medfört dubbelinvesteringar. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket i sin tur innebär att åtminstone delar av telemarknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av Björkdahl och Bohlin (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med 5,4 miljarder kronor om de två konsortier som bildades hade byggt ett gemensamt nät.

Det finns dock i vissa fall ett motsatsförhållande mellan förutsättningar för hög grad av konkurrens och statens krav på lika tillgänglighet över hela landet.

10.8.2. Förslag

Effektivisera överklagandeprocessen av PTS beslut

Regelutredningens förslag

  • Regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättsäkerhetsaspekter, kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att Post- och telestyrelsens beslut efter överklagande vinner laga kraft. Det kan t.ex. avse förutsättningarna att inrätta en specialdomstol inom de allmänna förvaltningsdomstolarna för dessa ärenden, vars beslut i sådant fall endast bör kunna överklagas till Regeringsrätten, eller att låta överklagandena prövas av kammarrätten som första instans. Det kan även finnas anledning att som alternativ överväga ett med den allmänna konkurrensrätten samordnat förfarande så att överklaganden av beslut som utgör konkurrensrättsliga ingripanden i stället sker till Marknadsdomstolen.

PTS beslut överklagas enligt 8 kap. 19 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) till allmän förvaltningsdomstol.

Det innebär att beslutet i första hand överklagas till länsrätt, i detta fall Länsrätten i Stockholms län. Talan mot länsrättens beslut förs i sin tur hos kammarrätten i Stockholm. För att kammarrätten ska ta upp målet i sak krävs att rätten beviljar prövningstillstånd. Sådant tillstånd får meddelas om:

  • Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt,
  • Anledning förekommer till ändring i det slut länsrätten kommit till,
  • Det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.

Kammarrättens beslut, antingen om att inte meddela prövningstillstånd eller dess avgörande efter en prövning i sak, kan slutligen överklagas till Regeringsrätten som sista instans.

Möjligheterna till prövningstillstånd i Regeringsrätten är mer begränsade än vad som gäller i kammarrätten. Tillstånd kan endast beviljas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas eller om det föreligger synnerliga skäl.

Det förhållande att PTS beslut överklagas utgör emellertid inte i sig hinder mot dess verkställighet. Enligt 8 kap. 22 § EkomL gäller PTS beslut omgående, om inte annat har bestämts. Vad som kan hindra verkställighet före det att beslutet vunnit laga kraft är att en överinstans under handläggningen av ett överklagande beslutar om inhibition (verkställighetsförbud). Det bakomliggande motivet till att domstolarna kan inhibera ett beslut som är omedelbart verkställbart är att verkställigheten i det enskilda fallet kan befaras få konsekvenser för den enskilde som är svåra eller till och med omöjliga att kompensera, om beslutet senare upphävs av högre instans.

Överväganden

Det går att identifiera tre tänkbara orsaker till den långa tidsspillan som kan förekomma från det att PTS meddelar beslut till dess att beslutet vunnit laga kraft:

  • En orsak är naturligtvis att domstolarna har generella problem med stora balanser och långa handläggningstider på grund av bristande resurser och andra mer allmängiltiga förhållanden.
  • En annan orsak är att domstolarna saknar erforderlig sakkunskap i de frågor av teknisk art som dessa ärenden rör.
  • Slutligen kan det finnas starka ekonomiska drivkrafter att utnyttja möjligheten till överklagande för att förhala verkställighet av PTS beslut.

Vad gäller den förstnämnda orsaken saknas möjligheter för oss att inom ramen för denna utredning föreslå några förändringar som generellt kan bidra till förkortade handläggningstider hos domstolarna. Det bör dock framhållas att handläggningstiden har stor betydelse för telemarknadens funktion, därför bör dessa ärenden få en så hög prioritet som möjligt hos domstolarna.

Det finns också ärenden som anses vara av sådan beskaffenhet att de bäst prövas av en domstol med särskild en sammansättning. Ofta torde detta bero på att det rör ärenden där det finns särskilda behov av specialkunskap inom ett visst område. Detta kan avhjälpas genom att lagfarna domare får specialisera sig på denna ärendetyp, och genom att det ingår experter på det aktuella sakområdet i rätten.

Det finns tre fristående specialdomstolar: Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Det finns dessutom specialdomstolar som organisatoriskt ingår i de allmänna domstolarna – fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och sjörättsdomstolarna. Därutöver finns hyres- och arrendenämnderna, som inte utgör domstolar i egentlig mening men som fullgör dömande verksamhet.

Sedan 1990-talet har det funnits en strävan hos riksdag och regering att dömandet ska ske i de allmänna domstolarna eller i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av detta skäl avvecklades Bostadsdomstolen och försäkringsrätterna under 1990-talet. Förslag har också lagts fram om att avveckla Patentbesvärsrätten samt hyres- och arrendenämnderna, men dessa förslag har ännu inte lett till något beslut. Inriktningen tycks under alla förhållanden vara att om särskild kompetens krävs för en viss typ av ärenden, bör detta inte föranleda att organisatoriskt fristående specialdomstolar inrättas. I stället bör man, om det anses nödvändigt, inrätta särskilda domstolar inom de bägge allmänna domstolslagen. Som skäl för detta har man bland annat angett att personalförsörjning, ökad flexibilitet, minskad sårbarhet och högre effektivitet talar för en lösning med en sammanhållen organisation, i stället för organisatoriskt fristående domstolar (se t.ex. skr. 1999/2000:106 s. 58 f. och bet. 2003/04 JuU14 s. 17 f.). Vad specifikt gäller införande av någon form av specialdomstol på telemarknaden har regeringen hittills inte funnit tillräckliga skäl att göra avsteg från den ovan redovisade

ambitionen att i möjligaste mån undvika särskilda förfaranden för tvistlösning (se Ds 2000:56).

De beslut från PTS som för närvarande ligger för överprövning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna tar, enligt lämnade uppgifter från domstolarna, en betydande arbetsstyrka i anspråk vid respektive domstol. Man kan inte heller förutse någon nämnvärd minskning av beslutsfrekvensen eller klagointresset. Därmed kan det möjligen finnas ett tillräckligt underlag för att inrätta en särskild organisation för dessa ärenden. Detta behöver dock inte innebära att domartjänster och andra resurser avsätts för att enbart hantera dessa ärenden, utan de angivna behoven bör kunna mötas om dessa ärenden tilldelas en viss avdelning inom domstolen.

Genom att inrätta en särskild domstolsorganisation skulle möjlighet ges att genomföra en ordning där experter på de tekniska aspekterna av elektronisk kommunikation kan ingå i rätten, och där de lagfarna domarna får bättre möjligheter till specialisering inom detta område. Detta bör i sin tur kunna bidra till en ökad effektivitet i förfarandet, som kan medföra att överklagandena kan prövas i snabbare takt.

En annan fråga är om det är nödvändigt att PTS beslut kan överklagas till tre domstolsinstanser. PTS beslut handlar i stor utsträckning om att förhindra konkurrensbegränsande åtgärder på marknaden. De skäl som låg till grund för att Konkurrensverkets beslut i vissa fall endast ska överprövas av en domstolsinstans, Marknadsdomstolen, bör därför även kunna motivera att antalet domstolsinstanser begränsas för en prövning av PTS beslut.

Bakgrunden till att instansordningen i konkurrensärenden om undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden begränsades var just att prövningsförfarandet tidigare ansågs ta för lång tid – dels beroende på att en prövning skedde i tre instanser, dels beroende på att beslut under rättegången i procedurfrågor och liknande ofta överklagades särskilt och föranledde flera olika prövningsomgångar. Regeringen fann att de nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt som uppstod i form av tidsspillan m.m. var klart större än de fördelar som kan ligga i att flera instanser deltar i prövningen (prop. 1997/98:130). De då gällande reglerna om icke-ingripandebesked och undantag är numera upphävda. I ärenden om konkurrensskadeavgifter består dock ordningen att besluten först överklagas till Stockholms tingsrätt och därefter till Marknadsdomstolen, eftersom man ansåg att kravet om prövning i två domstolsinstanser av kraftfulla ekonomiska sanktioner inte kunde undvaras. Reger-

ingen har emellertid nyligen tillsatt en utredning som har till uppgift att på nytt överväga instansordningen för dessa ärenden (dir. 2004:128).

Överprövningen av PTS beslut kan alltså ske i tre domstolsinstanser, dock med den skillnaden att det i dessa fall krävs prövningstillstånd i kammarrätt och regeringsrätt. Något hinder mot att minska antalet domstolsinstanser från nuvarande tre till två genom att låta överklaganden ske direkt till kammarrätten torde inte föreligga. Däremot innebär det naturligtvis ett avsteg från det normala prövningsförfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar, där kammarrätten som huvudregel överprövar länsrätternas avgöranden.

Förslag

Om tillräckligt underlag finns för att inrätta en särskild domstolsorganisation för dessa ärenden förefaller det sammanfattningsvis vara mest lämpligt att inrätta en specialdomstol för dessa ärenden inom Länsrätten i Stockholms län. Det bör i sådant fall vara tillräckligt att överklaganden av denna domstols beslut endast kan ske till Regeringsrätten. Genom denna lösning skulle tidsutdräkten fram till lagakraftvunnet beslutet kunna minska – dels genom att överprövning endast kan ske i två instanser, dels som följd av att effektiviteten i förfarandet förbättras genom att den inrättade domstolen tillförs sakkunskap i form av att experter på marknaderna för elektronisk kommunikation knyts till domstolen.

Ett alternativ, om det exempelvis inte finns ett tillräckligt ärendeunderlag för att inrätta en särskild domstolsorganisation som svarar mot kraven på flexibilitet och effektivitet hos en sådan organisation, kan vara att överväga om inte i vart fall vissa av de beslut PTS meddelar skulle kunna överprövas på samma sätt som beslut om ålägganden enligt konkurrenslagen, dvs. till Marknadsdomstolen som första och sista domstolsinstans.

Inom ramen för denna utredning

saknas det

möjlighet att när-

mare överväga vilket av dessa alternativ som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter, är bäst lämpat att lösa det betydande problem för telemarknadens funktion som tidsutdräkten fram till lagakraftvunnet beslut kan utgöra. Regeringen bör därför snarast tillsätta en utredning som får i uppdrag att närmare belysa dessa frågor och lämna förslag på hur de ska lösas.

Övervakningen av prisutvecklingen

Regelutredningens förslag

  • PTS bör, i samarbete med SCB, analysera om det går att särredovisa nuvarande konsumentprisindex (KPI) för olika samtalstjänster och Internet, eller utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och för Internet.

Som framgått tidigare har utredningen haft problem med att följa prisutvecklingen för olika tjänster på telemarknaden. Enligt vår uppfattning är dock priset den mest grundläggande indikatorn på en marknads utveckling.

Problemet är, som tidigare framgått, att konsumentprisindex (KPI) av sekretesskäl inte får brytas ned på olika samtalstjänster och att PTS endast redovisar relativt grova indikatorer på prisutvecklingen.

Enligt instruktionen för PTS ska verket övervaka prisutvecklingen på telemarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det dock svårt att övervaka prisutvecklingen med endast relativt grova indikatorer.

Vi anser dock att PTS bör intensifiera arbetet med att övervaka prisutvecklingen. PTS bör därför få i uppdrag av regeringen att i samråd med SCB undersöka om det går att särredovisa nuvarande KPI för olika samtalstjänster och Internet. Om detta inte är möjligt bör PTS utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och Internet.

Spektrumanvändning

Regelutredningens förslag

  • Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppgift att lämna förslag om hur Sverige ska kunna uppnå en effektivare spektrumanvändning i ekonomisk mening genom en mer marknadsstyrd spektrumfördelning.

Spektrumfördelningen har två dimensioner:

  • Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband

– allokering?

  • Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning?

Traditionellt har man i Europa använt ett centraliserat tillvägagångssätt där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Till viss del styrs allokeringen av spektrum genom internationella överenskommelser. Inom ramen för dessa överenskommelser finns emellertid ett betydande nationellt utrymme för att göra de allokeringar som bäst svarar mot den efterfrågan som finns på spektrum inom landet. Metoden har varit inriktad på, och framgångsrik i, att minimera störningar i radiokommunikationen. Denna centraliserade beslutsmodell ställer emellertid mycket stora krav på den myndighet som fattar besluten att välja rätt tjänster, tekniker och användare. I och med att efterfrågan på spektrum har ökat mycket kraftigt under de senaste decennierna har också risken ökat för att besluten leder till ineffektiva allokeringar och tilldelningar.

I och med teknik- och marknadsutvecklingen under de senaste årtiondena har även en rad nya tjänster uppstått som ställer delvis nya krav på spektrumfördelningen. Frekvensutrymmet används i allt högre grad för telefoni och datakommunikation. För sådana tjänster varierar nyttjandet av frekvenserna mellan olika tidpunkter väsentligt mer än för traditionella tjänster som t.ex. radio- och TVutsändningar.

Ett annat viktigt drag i utvecklingen är att det ständigt tillkommer nya tjänster och produkter som är beroende av tillgång till spektrum. Många av dem är helt oprövade och deras marknadspotential, om och när de når full spridning, är okänd. Dessa faktorer gör att det är nära nog omöjligt för en central myndighet att besluta om allokering och tilldelning, så att spektrumfördelningen blir samhällsekonomiskt effektiv, dvs. så att det begränsade spektrumutrymmet genererar det största ekonomiska värdet.

För andra begränsade resurser som kräver någon form av exklusivitet i användningen – exempelvis tillgången till mark, skog eller fiskerättigheter – har det gradvis uppstått system med äganderätter som kan köpas och säljas på en marknad. Fördelarna med att använda en marknadsmekanism, snarare än planekonomiska principer för att fördela rättigheterna, är uppenbara. Till exempel har användarna själva bättre tillgång än en central myndighet till relevant information om värdet av deras användning. Omfördelningen av rättigheter går dessutom snabbare om de överförs direkt från den som innehar dem till den som vill köpa dem, än om en central myndighet först ska dra in rättigheten och sedan fördela ut den till en ny användare. En marknad innebär också att det finns incita-

ment för en innehavare av en rättighet att sälja den till en annan aktör som värderar den högre, vilket gynnar effektiviteten i användningen.

Internationellt pågår nu en utveckling emot en mer marknadsorienterad styrning av radiospektrum. I Australien, Nya Zeeland, Guatemala, USA och Kanada har man infört relativt långtgående reformer för att överföra beslut om allokering och tilldelning till marknadens aktörer (Analysys Consulting m.fl. 2004). Även i Sverige utvecklas regelverket mot att bli mer marknadsorienterat; i och med EkomL får PTS exempelvis använda auktioner för att tilldela radiotillstånd. Även överlåtelser av radiotillstånd är tillåtna, under förutsättning att PTS godkänner överlåtelsen. Det är dock fortfarande svårt att ändra tillstånden till att gälla annan användning, så allokeringen är fortfarande hårt styrd. I praktiken har också mycket få överlåtelser av radiotillstånd ägt rum sedan lagen trädde i kraft. Det är med andra ord långt kvar till en fungerande marknad för spektrum eller radiotillstånd.

Enligt utredningens bedömning bör regeringen tillsätta en särskild utredning som får till uppgift att lämna förslag om hur Sverige, nationellt och internationellt, skulle kunna arbeta för att uppnå en effektivare spektrumanvändning i ekonomisk mening genom en mer marknadsstyrd spektrumfördelning.

11. Regleringar och regleringsmyndigheter

Branscher och enskilda företag är föremål för en mängd olika regleringar. Det kan t.ex. vara regleringar som gäller säkerhet, arbetarskydd eller miljö. En speciell typ av reglering gäller branschens eller företagets prissättning och övriga kommersiella relationer till kunderna. Som framgått av kapitel 3 är det oftast frånvaron av konkurrens som motiverar denna typ av reglering. En sådan reglering kan emellertid vara utformad på olika sätt, och regleringens utformning har i allmänhet betydelse för utvecklingen av priser, investeringar och produktivitet i den reglerade branschen eller det reglerade företaget. Ett viktigt förhållande är även utformningen av den reglerande myndigheten och vilka befogenheter den har, dvs. den institutionella designen.

I avsnitt 11.1 ges en kort inledning till varför det kan finnas ett behov av regleringar och där diskuteras även vissa begrepp. Avsnitt 11.2 innehåller en diskussion om regleringars inriktning och form. I avsnitt 11.3 analyseras varför regleringar ibland misslyckas, dvs. regleringsmisslyckanden. I samband med detta diskuteras också begreppet politisk ekonomi och regleringars kostnader. Avsnitt 11.4 diskuterar ramen kring regleringar och hur regleringsmisslyckanden kan undvikas eller minskas. I avsnitt 11.5 redovisas hur svenska regleringsmyndigheter är utformade. Avsnitt 11.6 innehåller en kort redovisning av hur verksamheterna i Sverige är reglerade. I avsnitt 11.7 diskuteras vad som ska regleras. Avsnitt 11.8 innehåller en analys om sambanden mellan konkurrenslagstiftning och mer sektorspecifik lagstiftning. I avsnitt 11.9 diskuteras konkurrens och förtroende. Avslutningsvis redovisas utredningens bedömningar och förslag i avsnitt 11.10.

11.1. Inledning

I de flesta nätverksindustrier i flertalet länder har det under lång tid funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag. Den främsta orsaken till detta är en kombination av skalfördelar i transportnätet och vertikala samordningsvinster mellan produktion och transport (se kapitel 3). Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för uppbyggnaden av infrastrukturen.

Med tiden har emellertid efterfrågetillväxt och teknisk utveckling skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen inte längre är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Utvecklingen har skapat förutsättningar för en branschstruktur där infrastrukturen bedrivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försäljning till slutförbrukare sker i konkurrens och under fri prisbildning. Det har blivit möjligt att få till stånd betydande inslag av konkurrens även inom nätverksindustrierna (Bergman m.fl. 1999).

Blandningen av monopol och konkurrensutsatta verksamheter ställer emellertid lagstiftaren och/eller regleringsmyndigheterna inför många nya svårigheter, t.ex. följande (Bergman m.fl. 1999):

  • Det måste avgöras vilka verksamheter som med hänsyn till tekniska och ekonomiska faktorer bör höra till branschens monopolistiska respektive konkurrensutsatta delar.
  • För att undvika korssubventionering och andra former av konkurrensbegränsningar måste de två verksamhetsgrenarna hållas åtskilda.
  • Monopolverksamheten måste regleras för att undvika överpriser och låg effektivitet.
  • Det måste utformas regler för tillträde till systemen.

Som framgått av kapitel 3 finns det ett antal modeller för att hantera dessa problem, eller egentligen flaskhalsproblemet. Modellerna har alla sina för- och nackdelar, vilket beskrivits kortfattat i samma kapitel.

Oberoende av detta måste det skapas en lagstiftning vars syfte är att skapa förutsättningar för konkurrens och därigenom motverka marknadsmakt. Normalt brukar parlament och regering delegera de operativa uppgifterna till en reglerings- och/eller tillsynsmyndighet. Den senare brukar också kunna utfärda tillämpningsföreskrifter.

Regleringar kan definieras som administrativa instrument som riksdag, regering och myndigheter använder för att försöka styra företags, individers och myndigheters beteende. Det handlar främst om lagar, förordningar, direktiv och föreskrifter.

OECD (1997) skiljer på tre typer av regleringar: ekonomiska, sociala och administrativa. Ekonomiska regleringar syftar bl.a. till att påverka prissättning samt in- och utträde på marknader. Sociala regleringar syftar t.ex. till att skydda eller förbättra hälsa och säkerhet. Administrativa regleringar har bl.a. till syfte att tillförsäkra myndigheterna information. Dessa tre typer av regleringar kan i varierande utsträckning användas för att hantera orsakerna till marknadsmisslyckanden, dvs. marknadsmakt, externa effekter och asymmetrisk information.

Reglering och/eller tillsyn kan ske med hjälp av olika slag av medel som ofta är beroende av varandra (SOU 2003:22). Ett medel är normgivning, dvs. etablerande av regelverk – det som i dagligt tal kallas reglering. Detta innefattar dels lagstiftning, dels utformande av detaljerade regler och tillämpningsbestämmelser inom ramen för lagstiftningen. Det senare görs av regleringsmyndigheterna och kan komma till uttryck i myndigheternas författningar, allmänna råd etc. Ett annat medel är att övervaka att efterlevnad sker av dessa regelverk, det som traditionellt definieras som tillsyn. Ett tredje medel är olika typer av sanktioner i den mån regelverken inte följs. Sanktionerna kan vara administrativa eller straffrättsliga. En administrativ sanktion, t.ex. avgifter och viten, kan myndigheten normalt själv besluta om. En straffrättslig sanktion, t.ex. böter och fängelse, kan endast utdömas inom ramen av det straffrättsliga systemet.

11.2. Regleringars inriktning och form

1

Bergman m.fl. (1999) pekar på att en nätverksindustri kan karaktäriseras av att den har tre komponenter: en verksamhet uppströms som levererar och/eller tillverkar basprodukter, nätverkets infrastruktur och de företag nedströms som producerar tjänster.

Om alla tre delarna sköts av ett enda företag (ett s.k. vertikalt integrerat monopol) kan regleringen fokuseras på de konsumentpriser som sätts av företaget. Det viktigaste syftet med en sådan prisreglering är att säkerställa att priserna sätts i förhållande till

1

Avsnitt 11.2 bygger, där ej annat anges, på Bergman m.fl. (1999).

marginalkostnaderna, med ett lämpligt påslag för gemensamma kostnader, för att förhindra att företaget missbrukar sin monopolställning.

Andra fall som kan uppstå är t.ex. att det finns konkurrens nedströms i kombination med en monopoliserad infrastruktur. Regleringar kan i ett sådant fall fokuseras på access och accessavgifter.

Den successiva infasningen av liberaliseringen innebär att regleringarnas omfattning och intensitet sannolikt kommer att variera. Det måste dock beaktas att förekomsten av drag av naturligt monopol, framför allt i infrastrukturen, innebär att det alltid kan finnas en del regleringsinslag som har med utövande av marknadsmakt att göra. Orsaken är att konkurrens kanske inte utvecklas eller blir effektiv inom infrastrukturen. Liberaliseringen kan tänkas vara utformad för att stimulera konkurrens i endera eller båda av de uppströms- och nedströms verksamheterna i en bransch. Om konkurrens uppmuntras mellan tjänsteföretag nedströms krävs det att dominantföretagets accessavgifter granskas. En sådan granskning blir ännu viktigare i branscher där en dominant har verksamhet i både nätdelen och på marknader nedströms.

11.2.1. Regleringens uppgifter och form

Regleringens uppgifter

Liberaliseringen av nätverksindustrierna i Europa innebär att de utvecklas från monopol (fas 1) till kanske en oligopolmarknad (fas 2) och möjligen ren konkurrens (fas 3). De åtaganden som en ekonomisk reglering innebär uttrycks i effektivitets- och rättvisebegrepp och varierar mycket med vilka marknadsstrukturer som är förhärskande över de tre faserna av liberalisering.

I fas 1 härskar monopolen, som i många fall är majoritetsägda av staten och har exklusiva rättigheter. Viktiga uppgifter för regleringsorganen i detta skede är att förhindra utövande av marknadsmakt och kanske också att omstrukturera statsägda monopol.

När marknaderna successivt öppnas för konkurrens i fas 2, betyder skalekonomin mindre i förhållande till marknaden, och betydelsen av inslag av naturligt monopol minskar. I denna fas kommer konkurrensen att vara som mest aktiv i verksamheterna uppströms och/eller nedströms. Det kan dock fortfarande förekomma en del inslag av naturligt monopol, framför allt i infrastrukturen, och det

är sannolikt att de sköts av de före detta monopolföretagen. Dessa kommer av den anledningen sannolikt att dominera på accessmarknaderna under en stor del av fas 2, och om de är vertikalt integrerade i tjänsteproduktionen nedströms kommer de troligen att förbli dominerande. I denna fas måste därför konkurrens och reglering balanseras för att skapa önskvärda resultat.

Konkurrensen har i fas 3 blivit effektiv i många delar av branschen. Om det fortfarande kan påträffas inslag av naturligt monopol är de en del av infrastrukturen. Branschen och den regleringsstruktur som vuxit fram i denna fas har inte så många speciella egenskaper. Branschstrukturen bör ha blivit tillräckligt omvandlad, och spelreglerna är inte särskilt olika dem som gäller i andra branscher.

Regleringsuppgifterna skiftar över de tre faserna, både i omfattning och i intensitet. I fas 1 finns regleringar med i princip i alla områden av branschens verksamhet (priser, investeringar, fördelning av produktion, olika sociala skyldigheter etc.), men tonvikten ligger i praktiken på kontroll av monopolen.

I fas 2 finns både regleringar och konkurrens. Regleringarna syftar till att få strukturen riktig i detalj. Det gäller att organisera och övervaka konkurrensen och förhindra monopolmissbruk. Det sker en koncentration på bl.a. villkoren för nya företags inträde på marknaden, på att rätta till begångna samordningsmissar och på att lösa upp nättjänster i flera enskilda tjänster. Särskilda begränsningar av konkurrensen kan införas för att tillgodose andra mål än de ekonomiska. Om de dominerande företagen förblivit statsägda kommer trycket att öka på privatisering i denna fas.

I fas 3 sker konkurrensen som i alla andra branscher. Företagens konkurrensbeteende underkastas i huvudsak kontroll i efterhand. En viss förhandskontroll, framför allt i frågor som rör koncentrationer och statligt stöd, kan också förekomma. Ramen för regleringarna är begränsad till att vidta speciella åtgärder för att tillgodose icke-ekonomiska mål.

För nätverksindustrier kan dock ovanstående process diskuteras (Bergman 2002, Jeding 2004). Av en rad skäl kan man anta att nätverksindustrier (dvs. industrier där verksamheten är beroende av ett omfattande distributionsnätverk, t.ex. telenät, järnvägsräls) inte spontant kommer att karaktäriseras av en fungerande konkurrens. Dessa skäl är framför allt att nätverksindustrier karaktäriseras av följande:

  • naturliga begränsningar av nödvändiga insatsfaktorer, t.ex. radiospektrum
  • stora inträdesinvesteringar
  • investeringarna är irreversibla, dvs. när en investering väl är gjord finns det normalt inte någon alternativ användning för den
  • nätverksexternaliteter, dvs. att nettovärdet för en användare ökar med storleken på nätverket – t.ex. var värdet för en användare av en telefaxmaskin mycket begränsat innan ett stort antal andra användare också hade tillgång till egna maskiner.

Typiskt sett finns det en ”flaskhalsresurs” som är nödvändig för att nå konsumenterna, t.ex. radiospektrum för mobiloperatörer eller accessnät för fasta teleoperatörer. Denna flaskhalsresurs är begränsad, så samtliga konkurrerande företag kan omöjligt äga sin egen infrastruktur. Detta innebär i sin tur att den aktör som kontrollerar flaskhalsresursen kan sträcka ut detta inflytande och få en maktposition även i följande led av värdekedjan. Exempelvis kan den som äger infrastrukturen för mobilnät också påverka vilka operatörer och innehållsleverantörer som får använda infrastrukturen.

Dessa faktorer gör sammantaget att nätverksindustrier har en inneboende koncentrationstendens. Aktörer som redan befinner sig på marknaden har stora fördelar gentemot nya aktörer, och detta leder normalt till litet eller inget inträde av nya konkurrenter. Detta betyder i sin tur att aktörerna på marknaden har starka incitament att samarbeta så att effektiv konkurrens förhindras.

Utöver dessa faktorer har många nätverksindustrier ett historiskt arv av offentliga monopol. Detta innebär en historisk fördel över nya aktörer, vilket ytterligare förhindrar uppkomsten av effektiv konkurrens. Värt att notera är också att denna fördel inte förändras med ägandet. Med andra ord behåller ett privatiserat före detta offentligt monopol dessa fördelar.

En viktig slutsats av resonemanget ovan är att orsakerna till marknadens koncentrationstendens står att finna i den rådande teknologin och de ekonomiska förutsättningarna – inte i marknadens mognadsgrad. De delar av marknaden som utmärks av typiska nätverksfaktorer kommer att behöva fortsatt reglering om man vill behålla konkurrensen.

Endast om teknologisk utveckling skulle förändra industrin så att det inte längre råder några flaskhalsproblem har en nätverksin-

dustri förutsättningar att upprätthålla konkurrens utan en omfattande sektorsreglering.

Regleringarnas form

Reglering skulle vara en enkel uppgift om tjänstemän och politiska beslutsfattare hade perfekt information. Utifrån en s.k. principalagentanalys skulle målen kunna tilldelas tjänstemän (agenter) med maximal egen diskretion om vilka åtgärder som behöver vidtas för att målen ska nås, och de politiska beslutsfattarna (principalerna) kunde observera om dessa mål faktiskt uppfylls. Tjänstemän har dock inte perfekt information om den bransch de reglerar och politikerna kan inte avläsa deras verksamhet perfekt. Den senare typen av asymmetri vad gäller informationen gör det önskvärt att tjänstemännens verksamhet kontrolleras, för att undvika att de missbrukar sitt informationsövertag.

Om tjänstemännen inte kan hållas ansvariga för hur deras beslut bidrar till att uppfylla de anvisade målen kan de utnyttja sitt överläge i fråga om information, för att på så sätt vinna olika fördelar. Ju mer tjänstemän kan göras ansvariga för sina beslut, desto mindre egenintresse har de dock av att utnyttja sin unika information för egna syften. Ansvarighet är således ett väsentligt inslag i varje regleringssystem.

Det är lättare att införa ett system med ansvarighet om den uppgift som tilldelas tjänstemännen har formen av enkla och verifierbara regler. Det är också mer effektivt att en efterhandskontroll utförs av en oberoende tredje part än att den utförs av en institution som är nära knuten till agenten. I t.ex. Tyskland granskas den tyska konkurrensmyndigheten Bundeskartellamt med jämna mellanrum av det oberoende organet Monopolkommission (i Sverige utövar domstolar en form av efterhandskontroll av bl.a. Konkurrensverkets verksamhet).

Det kan finnas anledning att särskilt uppmärksamma de av tjänstemännens uppgifter som gäller avvägningar mellan regleringens kvalitet och risken för att regleringen tas över av branschen (regleringsövertagande eller regulatory capture, se avsnitt 11.3).

Den första avvägningen gäller balansen mellan hur precist regleringen tillämpas och möjligheten till övertagande. En reglering genom precisa regler kan i princip lätt övervakas. Det är dock sannolikt att precisa regler inte är flexibla och därmed inte kan täcka

alla möjliga fall. En kontrast är reglering genom allmänna regler, som kan lämna utrymme för en stor del av skönsmässigt beslutsfattande till tjänstemän och tillåta större flexibilitet. Därmed skulle regleringen kunna anpassas till särdragen i en viss situation. Det är dock svårt och dyrbart att utvärdera skönsmässiga beslut, och därmed skulle utrymmet för godtycke öka. Balansen mellan regler och skönsmässighet beror således av fördelarna med flexibilitet och kostnaderna för godtycke. Detta problem skulle inte behöva uppstå om det fanns tillräcklig transparens i regleringshandläggningen i kombination med ett lämpligt ansvarsförhållande, kopplat till ett ökat utrymme för tjänstemännen att göra egna bedömningar. Detta är ytterligare en avvägning, som i detta fall handlar om regleringsresurserna.

Graden av specialisering i regleringsbeslut och utrymmet för kontrollåtgärder kan också vägas mot varandra. När tjänstemän samlar viktig branschspecifik kunskap ökar deras förståelse för branschen och därmed kan kvaliteten i deras beslut förbättras. Samtidigt ökar deras alternativa anställningsmöjligheter i den bransch de reglerar, och de kan därför ha ett egenintresse att tillmötesgå de företag som de reglerar för att tillförsäkra sig lämpliga sysselsättningsmöjligheter i framtiden (det s.k. svängdörrsproblemet). Den här typen av fenomen kan elimineras genom klausuler i anställningskontrakten som begränsar framtida sysselsättningsmöjligheter, men detta kräver att tjänstemännen ges ekonomisk gottgörelse.

En annan avvägning som påverkar formen för regleringarna är förknippad med den ovan nämnda frågan om detaljerad reglering kontra risken för regleringsövertagande. Exakta regler och en regleringsstruktur som begränsar handlingsfriheten medför att alla vet vad som gäller. Tilltro till spelreglerna, och särskilt att de är varaktiga och kommer att följas, har stor betydelse för nätverksindustrierna på grund av investeringarnas omfattning och varaktighet. En sådan tilltro kan minska den regleringsrisk som diskuteras i avsnitt 11.3. Priset för att skapa en sådan tilltro är en ökad brist på flexibilitet. Samtidigt verkar nätverksindustrierna i en föränderlig värld. En avvägning måste därför ske mellan flexibilitet och fasta spelregler.

11.2.2. Regelstyrning kontra diskretionär styrning

Det finns en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestämmelser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibilitet. Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta en större flexibilitet. Men denna metod kan också äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler.

När diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassas till de särskilda svårigheterna i en viss situation. Den gör det dock svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställningstaganden som kan väntas och därför ökar risken för att regleringen utnyttjas för andra syften än vad som var avsett. Balansen mellan regelstyrning och diskretionär styrning kommer till en del att vara avhängig fördelarna med flexibiliteten och kostnaderna för regleringsmissbruk.

När reglerna är detaljerade och styrsystemen förhindrar diskretionära beslut kan regleringsorganen göra mer trovärdiga utfästelser om att handla i enlighet med regleringspolitiken. En sådan följsamhet är av stor betydelse för nätverksbranscherna, eftersom dessa ofta utmärks av mycket stora och varaktiga investeringar. Regelföljsamhet kan bidra till att minska kostnaderna med reglering och därigenom sänka kapitalkostnaderna och begränsa problemen med strandsatta kostnader. Regelföljsamhet fås dock till priset av bristande flexibilitet.

11.2.3. Permanent kontra temporär reglering

Liberaliseringen av Europas nätverksindustrier sker successivt. Konkurrensen blir följaktligen med tiden allt mer betydelsefull i de flesta av industrierna. När marknaderna utvecklas blir konkurrensen också mer effektiv. Konkurrensen mellan företag i en industri kan därmed leda till lägre priser, bättre kvalitet på servicen och förbättrad produktivitet. När konkurrensen är mer etablerad inom en industri blir regleringarna mindre relevanta. Regleringar kan ju ses som ett surrogat för avsaknad av konkurrens. Behovet av sektors-

specifik reglering bör därför analyseras när konkurrensen vinner insteg i en bransch.

För att säkerställa att regleringarna minskar i betydelse när konkurrensen blir mer effektiv kan regleringssystemen innehålla bestämmelser om regleringarnas upphävande, s.k. solnedgångsklausuler. En sådan ordning kan i praktiken resultera i en mindre kraftfull (mjukare) regleringsstruktur för att förhindra att regleringen låser positionerna i en bransch.

11.2.4. Centraliserad kontra decentraliserad reglering (geografisk reglering)

Den lämpliga geografiska ramen för regleringar beror på i vilken utsträckning beslut av nationella eller regionala myndigheter inte beaktar viktiga externa effekter mellan olika jurisdiktioner (rättskipningsområden). Om de jurisdiktionella effekterna är betydande bör regleringen vara mer centraliserad.

Lokala tjänstemän kan emellertid ha mer detaljerade kunskaper om regleringsproblem eftersom de känner till förhållandena bättre. Regleringsmyndigheterna ställs också inför en starkare press att tävla med varandra när beslut fattas på lokal nivå. Om de lokala organen har att ta hänsyn till t.ex. de europeiska (eller nordiska) konsumenterna och aktieägarna som helhet kan detta förbättra regleringens kvalitet och minska risken för regleringsmissbruk. I praktiken kontrolleras emellertid de nationella och regionala organen mer eller mindre politiskt, och därför är det sannolikt att de lägger störst vikt att tillgodose dem som bor inom deras politiska jurisdiktion. Detta kan ge upphov till ohälsosam regleringskonkurrens, framför allt om det innebär att myndigheterna ger upp kontrollen över företagens verksamhet för att attrahera investeringar.

Decentraliserad reglering kan även leda alltför stor mångfald och till olika slags inkonsekvenser. Mångfalden kan t.ex. leda till att företagen söker upp den regleringsmyndighet som med störst sannolikhet kan förväntas stödja dem.

I praktiken är centraliserade och decentraliserade regleringsstrukturer både substitut och komplement. En sektorsreglering kommer därför vanligtvis att innehålla både centraliserade och decentraliserade myndigheter, och balansen mellan dem har en stor politisk betydelse. Alltför stark centralmakt kan medföra ett långsamt beslutsfattande på grund av att myndigheten har ofullständig

information. Om makten däremot är alltför decentraliserad kan det resultera i fragmentering, inkonsekvenser och ineffektiv resursallokering.

Det finns mycket som talar för en decentraliserad reglering om regleringsmyndigheterna är tillräckligt politiskt oberoende. Framför allt gäller detta reglering av företagens beteende. Motsatsen gäller vid förekomsten av viktiga externa effekter eller vid jurisdiktionella externa effekter. Sådana effekter, som bl.a. kan gälla konkurrens om investeringar, talar för en centraliserad styrning av t.ex. Europas marknadsstruktur.

I praktiken kommer det emellertid att uppstå en reglering på två nivåer. En central nivå som sätter upp ramarna och en lokal nivå som ägnar sig åt detaljer. Det är dock viktigt att de centrala myndigheterna inte tilldelas fler uppgifter än nödvändigt.

11.2.5. Mjuk kontra hård reglering

Kvalitativt kan en reglering vara mjuk eller hård. En mjuk reglering innebär att det finns få regler och få regleringsinstitutioner. I många fall innebär en mjuk reglering att man nöjer sig med att tilllämpa allmänna konkurrensregler.

En hård reglering innebär däremot att specifika regler och institutioner skapas för att reglera en nätverksbransch. En sådan reglering kan också innebära att reglerna är mycket detaljerade och att den verksamhet som ett dominerande företag bedriver ägnas en mycket noggrann granskning. Behovet av en hård reglering beror på de specifika förhållandena i branschen och på hur effektiva de allmänna konkurrensreglerna är i praktiken.

11.3. Regleringsmisslyckanden

Många företag som för tio år sedan var statsägda monopol är numera föremål för konkurrens (åtminstone till vissa delar) och i vissa fall delvis privatiserade. Under reformprocessen har marknader liberaliserats, företag rekonstruerats och nya metoder och institutioner för reglering skapats. För t.ex. Sverige har det senare inneburit en ny situation. Tidigare har den typen av institutioner varit relativt ovanliga.

Regleringsekonomi skulle vara en relativt enkel sak om reglerare vore allvetande, välvilliga (strävar efter att uppnå något samhälleligt mål) och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken finns det dock problem som uppstår på grund av asymmetrisk information, faran av regleringsövertagande (regulatory capture) och politisk trovärdighet. Det kan leda till att regleringar misslyckas (Armstrong m.fl. 1994).

11.3.1. Asymmetrisk information

2

Om ett företag inte har bättre information än regleraren när det gäller förhållandena i branschen, och om det inte föreligger några andra regleringsmisslyckanden, kan monopolproblemet lösas genom att företaget instrueras att bedriva verksamheten på en samhällsekonomiskt optimal nivå. I ett sådant fall kan den välvillige regleraren helt enkelt själv driva företaget. I verkligheten är emellertid företaget bättre informerat än regleraren. Problemet är då att utforma regleringar som motiverar företaget att använda sin överlägsna information för samhällsnyttan, hellre än för att öka sin egen monopolvinst.

Förhållandet att två parter i en relation har olika informationsmängd brukar benämnas asymmetrisk information. Det kan leda till att det uppstår ett antal problem, åtminstone för regleraren.

Ett företag är normalt bättre informerat än regleraren om kostnader och efterfrågeförhållanden i branschen. Exempelvis kan det vara så att ett nätföretag i elbranschen har bättre kunskaper än regleraren om vad det kostar att transportera el mellan två punkter.

På samma sätt gäller att ett företag normalt sett har bättre information om sina åtgärder eller ansträngningar för att t.ex. sänka kostnaderna. Problemet är att det är svårt att observera företagets ansträngningar för att minska kostnaderna och den följande risken att ledningen blivit mindre kostnadseffektiv.

Om regleraren inte exakt känner till kostnaderna blir marginalkostnadsprissättning problematisk, och om regleraren inte kan observera vilka åtgärder som företaget gör för att t.ex. sänka kostnaderna går det inte heller att ålägga företaget att vidta önskvärda åtgärder. I det senare fallet måste företaget få incitament att sänka kostnaderna.

2

Avsnittet bygger på Armstrong m.fl. (1994).

Även om det finns olika modeller som kan minska problemen med asymmetrisk information (som vi inte går in på närmare här) kan informationsbristen leda till brister i både regelverk och övervakning. En effekt kan bli att regleringarna försvagar företagens incitament att hålla ned kostnaderna, vilket kan leda till ökade priser. Kostnadskontrollen kan således bli för svag. En annan effekt är att prissättningen kan bli felaktig och att den samhällsekonomiska effektiviteten därmed påverkas negativt.

11.3.2. Regleringsrisk

En annan form av regleringsmisslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad (benämns fortsättningsvis enbart som investering i det här avsnittet). Detta brukar betecknas regleringsrisk (regulatory risk), vilket kan vara ett allvarligt problem för en effektiv och ändamålsenlig reglering (Armstrong m.fl. 1994).

Om ett företag gör en investering som är helt eller delvis irreversibel, kan detta utsätta företaget för problem som har sin grund i att regleraren kan agera (ex post) opportunistiskt. Ett sådant beteende kan få negativ inverkan på företagens incitament att investera.

Ett exempel som belyser problemen är att när väl företaget har genomfört en investering, så är det regleraren som sätter priset. Företaget inser emellertid att regleraren har incitament att sätta priset på samma nivå som marginalkostnaden, eftersom det ger det bästa samhällsekonomiska utfallet. I ett sådant fall kan företaget förvänta sig en förlust som är lika stor som investeringen eftersom den inte kan täcka kostnaderna. Om regleraren verkligen är oförmögen att motsätta sig en marginalkostnadsprissättning kommer investeringen inte att genomföras. Resultatet blir att det reglerade företagets investeringsnivå blir lägre än den samhällsekonomiskt optimala (Gönenc m.fl. 2001).

Exemplet ovan visar att om en reglerare saknar makt att i förväg binda sig till handlingsregler så kan det ge upphov till underinvesteringar jämfört med en politik med klara förutsägbara handlingsregler. Om regleraren kunde binda sig till ett särskilt pris före företagets investeringsbeslut så är det klart att priset skulle vara det lägsta som täcker företagets totala kostnader. Det skulle innebära genomsnittsprissättning, i stället för marginalkostnadsprissättning.

I själva verket innebär detta att regleraren förbinder sig att ge företaget en rimlig avkastning på investeringen. Om en sådan garanti gäller företagets samtliga investeringar kan den dock uppmuntra ineffektiva och onödiga projekt (Gönenc m.fl. 2001).

Det finns också flera andra källor till regleringsrisk. En sådan rör den framtida politiken avseende liberalisering i branschen. Om ett företag tror att reglerna för t.ex. tillträde kommer att göras mer förmånliga i framtiden – vilket kanske tvingar företaget att sätta priset lika med marginalkostnaden – kan resultatet återigen bli att företagets incitament att engagera sig i investeringar minskar. En ytterligare källa är risken för framtida förändringar i miljöpolitiken. En annan risk är möjligheten att ett reglerat företag blir föremål för någon form av strukturell omorganisation, t.ex. att en flaskhals separeras för att öka konkurrensen. Slutligen finns det en risk för att företaget blir (åter)nationaliserat på mindre förmånliga grunder någon gång i framtiden (Armstrong m.fl. 1994).

11.3.3. Regleringsövertagande (regulatory capture)

I standardmodeller av regleringar antas ofta att reglerare strävar efter att uppnå ett antal samhälleliga mål. I dessa modeller är det ingen skillnad mellan vad reglerare ska göra och vad de faktiskt gör.

Flera forskare har dock ifrågasatt om detta är ett realistiskt antagande och övervägt möjligheten av vad som brukar betecknas som regulatory capture (i fortsättningen används i stället begreppen regleringsövertagande eller övertagande). Innebörden är att regleraren agerar till förmån för starka intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytillträdande företags intressen.

3

Det har t.ex. hävdats att regleringsmyndigheter i USA (telekommunikation och flyg) innan avregleringarna genomfördes agerade för att förhindra tillträde, vilket resulterade i högre priser och mindre valmöjligheter än efter liberaliseringen (Armstrong m.fl. 1994).

Teorin bakom regleringsövertagande (eller för intressegrupper) fokuserar på vilka som är vinnare och förlorare i regleringsprocessen, åtföljande rent-seeking (privilegiejakt) och reglerarnas incitament att agera för eller mot olika grupper i samhället. Teorin ser

3

Det finns även andra former av övertagande, t.ex. byråkratiövertagande, dvs. när tjänstemän

får branschen att agera för att tillfredsställa sina egna mål, som naturligtvis inte behöver stå i samklang med huvudmannens mål (Bergman m.fl. 1999).

reglerarens mål som rent-seeking, analyserar reglerarnas beteende i termer av att maximera politiskt stöd och betonar intressegruppers (inklusive de reglerade företagen) roll i utformningen av regleringspolitiken. I en mer formell mening kan reglerare (och politiker) ses som att de maximerar sina chanser att bli återutnämnda (eller omvalda). De väger stödet olika för grupper som påverkas av regleringar för att återspegla deras relativa inflytande eller makt. Intressegrupper, å andra sidan, kommer att påverka reglerare (och regeringar) till den punkt där den marginella nyttan av regleringsförmånerna är desamma som marginalkostnaden för de påverkande aktiviteterna (Gönenc m.fl. 2001).

Den s.k. Chicagoskolan var tidigt kritisk mot antagandet att det var möjligt att bedriva en effektiv reglering. Stigler (1971) pekade på följande: ”The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources”.

Utgångspunkten var empiriska studier som visade att en reglerad bransch inte var mer effektiv än en oreglerad och att priserna inte var lägre (Foster 1992).

Teorin har mycket kortfattat tre huvudinslag. Det första knyter analysen till marknadsmisslyckanden. I en situation med ett naturligt monopol eller något annat konkurrensmisslyckande uppstår en monopolvinst som i en oreglerad värld tillhör monopolisten. Vid en reglering får initialt parlamentet och sedan, genom delegering, regleraren ett legalt monopol att besluta vad som ska göras med vinsten. Den reglerade branschen har därför ekonomiska incitament att försöka påverka lagstiftningens utformning så att den blir så förmånlig som möjligt för branschen. Därefter leder samma incitament till försök att påverka regleringsmyndighetens aktiviteter. De olika intressegrupperna konkurrerar med varandra för att påverka lagstiftare och reglerare till sin förmån. På alla nivåer uppstår en ”marknad” för reglering (Foster 1992).

Den andra delen kan ses som en prediktion över utfallet. Det är att regleraren regelmässigt kommer att bli övertagen av den reglerade branschen, eftersom den sistnämnda har mest att vinna eller förlora. En rationell bransch är beredd att spendera upp till hela monopolvinsterna för att åtminstone få behålla en del av dessa vinster, av vilka det ligger i lagstiftarnas (som har makten att anta regleringar) intresse att uppskatta så gott som möjligt för att kunna tillägna sig så mycket av dem som möjligt (Foster 1992).

Om det vore möjligt för lagstiftarna att leverera ett icke-diskretionärt system som i annat fall skulle säkra monopolistens fulla vinst, så kommer en majoritet av dessa att förhandla med monopolet och tillskansa sig en del av vinsten och monopolet lämnas därmed med en relativt normal vinst. Om lagstiftarna av tekniska skäl inte kan leverera ett sådant system får de mindre, eller det som motsvarar vad de kan leverera. Orsaken är att monopolet vill behålla tillräckligt mycket av monopolvinsten för att också kunna påverka regleraren (när den etablerats) att använda sina diskretionära befogenheter i monopolets intressen. Denne är också en inkomstmaximerare. Om han däremot inte får del av vinsten har han inga incitament att favorisera monopolet. Förutsatt att värdet av reglerarens och lagstiftarnas förmåner inte överstiger monopolvinsten, så är monopolets investering värd att göra. Förutsatt att koncernen gör åtminstone normala vinster är det fortfarande rationellt för monopolet att fortsätta att producera den produktion som det skulle producera om dess monopolvinster inte skattades bort (Foster 1992).

Den tredje delen tillför ytterligare en prediktion, nämligen den att utfallet, regleringsövertagande, är ekonomiskt effektivt. Oberoende av om regleraren eller lagstiftarna får del av vinsten eller inte, så blir den reglerade verksamhetens produktion och pris ungefär detsamma. Skillnaden ligger endast i hur inkomsterna fördelas mellan olika grupper (Foster 1992).

Denna teori bygger på en rad starka antaganden. Det första är att alla inblandade parter är inkomstmaximerare. Det andra är att de har rationella förväntningar. Vidare antas det att reglering inte är förknippad med några kostnader (Foster 1992). Utvecklingen i USA har dock medfört att den ursprungliga teorin starkt kommit att ifrågasättas, eftersom framför allt avregleringarna som inleddes under mitten av 1970-talet har pekat på att det knappast finns någon renodlad marknad för regleringar. I samtliga avreglerade branscher var nästan alla reglerade företag motståndare till avreglering. Trots att så mycket stod på spel, så visade sig deras lobbyism vara ineffektiv. Det finns även andra exempel som visar att teorin är ofullständig. I samband med regleringar har företag t.ex. ålagts sociala förpliktelser (Foster 1992).

Trots de ovan nämnda invändningarna är det oklart hur utfallet av regleringar blir och hur en reglerare agerar. Övertagande är en möjlighet. När priserna sätts måste regleraren väga konsumenternas önskemål om låga priser mot företagens önskemål om höga priser och vinster. I praktiken får reglerare ett relativt vagt mandat

och har en grad av diskretionära befogenheter att påverka politiken. Normalt anställs också branschspecifika reglerare för att de har (eller kommer att få) specialistkunskaper om branschen, och i ett sådana fall är det naturligt för parlamentet att delegera mycket beslutsbefogenheter till dem.

Förespråkare för förekomsten av övertagande gör gällande att reglerare kommer att använda samtliga diskretionära befogenheter som står till deras förfogande för att favorisera den grupp som kan utöva mest påtryckningar på deras beslutsfattande. I stället för renodlade mutor kan ett reglerat företag erbjuda (och gör också så) före detta reglerare förmånliga anställningar i företaget. Det är därför en fara att det uppstår implicita kontrakt mellan reglerare och företag som fastslår att en generös regim senare, när regleraren inte är offentligt anställd, kommer att belönas med generösa ersättningar. Ledningarna i det reglerade företaget tenderar vidare att regelmässigt möta regleraren och att vara en mer samstämmig och bättre organiserad lobbygrupp än konsumenter.

Alternativt kan regleraren också bli övertagen av någon annan påtryckningsgrupp. Konsumenter kan t.ex. bli lidande om regleraren agerar i producenternas eller någon annan grupps intressen (Armstrong m.fl. 1994).

Risken för regleringsövertagande är också större vid förekomsten av asymmetrisk information. Orsaken är att intressegrupper har makt eller större möjligheter att påverka regleringsprocessen vid asymmetrisk information. Exempelvis har en reglerare större diskretionära befogenheter (delegerade från parlament och regering) när det förekommer starka inslag av asymmetrisk information och reglering är mindre effektiv. Företag har också större möjligheter att förvanska information vid asymmetrier, och det blir därmed lättare att överta regleraren (Gönenc m.fl. 2001).

Regleringsövertagande kan dock vara möjligt även vid fullständig information under förutsättning att de organisations- eller transaktionskostnader som är förknippade med att förhindra utfallet är stora. Exempelvis beror en intressegrupps makt att påverka regleringsbeslut på dess insats och kostnaden för de påverkande aktiviteterna. Logiken från organisationslivets paradox implicerar följande för en given fråga: Ju mindre gruppen är, desto högre är insatsen per capita och ju högre insatsen är, desto högre är incitamenten att påverka regleringsprocessen (Gönenc m.fl. 2001).

Vanligtvis kan vissa intressegrupper få ett oproportionerligt stort inflytande över politiken. En välkänd slutsats från den s.k. public

choice-teorin är att när intressegrupper agerar så tillfaller varje vinst som kan säkerställas (t.ex. importskydd) medlemmarna av gruppen medan kostnaderna sprids på ett stort antal konsumenter eller skattebetalare. Kostnaden för varje individ kan vara så låg att ingen har incitament att delta i en kampanj mot den föreslagna åtgärden. Lobbyism är således en aktivitet med hög avkastning i vilken intressegrupper investerar hårt, mot vilken konsumenters och skattebetalares motstånd är svagt och där konsekvenserna blir att de som vinner på en reglering får en överdrivet stor vikt i utformandet av politiken, även om de inte lyckas överta regleraren. En regerings regleringar kan således bli ett medel genom vilket små intressegrupper ”övertar” politiker så att de förra påtvingar sin syn på resten av samhället genom regeringen (Robinson 1999).

11.3.4. Politisk ekonomi

Avsnittet om politisk ekonomi är nära relaterat till föregående avsnitt om regleringsövertagande. Det här avsnittet innehåller en översiktlig analys av hur några ekonomer tänkt om regleringar och om de maktintressen som vill ”överta” politiker eller ledande statstjänstemän och de reglerande myndigheterna. Stigler (1971) formulerade, som framgått tidigare av avsnitt 11.3, en ekonomisk teori för regleringar, vilken betonade intressegruppernas roll i hur de offentliga regleringarna ser ut. Reglering ses här som en politisk process där olika intressen försöker få till offentliga ingripanden för att fördela resurser till just deras intressen.

Dessa vinster som fördelas uppträder på grund av de marknadsmisslyckanden som finns i ekonomin, och fördelningen mellan olika grupper avgörs av deras respektive styrka.

Denna teori menar att olika grupper försöker få regulatorn att agera i deras intresse. Regleringar uppstår, enligt Peltzman (1976), när det finns en stor skillnad mellan fördelningen av resurser och fördelningen av politiskt inflytande.

Genom att politikerna också är egenintresserade nyttomaximerare är det möjligt för intressegrupperna att påverka utfallet av den politiska processen genom att erbjuda finansiellt stöd eller röster till politikerna. Enligt Stigler kan reglering eller inte reglering avgöra huruvida en viss grupp stödjer en viss politiker eller inte. Även om ett särintresse inte kan erbjuda direkta röster kan det erbjuda finansiella medel eller mänskliga resurser för att bedriva kampanjer.

Eftersom politikerna vill ha många röster kommer politikerna att välja den reglering som ger möjlighet att attrahera väljare. Särintressen kan dessutom påverka politiker genom att man erbjuder rena mutor eller lukrativa anställningar efter den politiska karriären. Ju mer nyttohöjande resurser ett särintresse kan erbjuda en politiker, desto större sannolikhet att denne ska reglera efter just detta särintresses intressen. Detta innebär att politikerna inte nödvändigtvis tar hänsyn till huruvida en viss reglering är optimal på aggregerad nivå när de väljer graden av reglering, utan huruvida den är positiv för ett visst särintresse.

För att särintressen ska kunna få inflytande över den reglering som beslutas av det politiska systemet krävs därmed att det kan mobilisera resurser att erbjuda det politiska systemet något i utbyte. Stigler menar att det finns två slags kostnader för en grupp när den ska mobilisera resurser – dels informationskostnader, dels organisationskostnader. Dessa kostnader innebär att en grupp med fler individer som regel förlorar mot en grupp med färre individer. Orsaken till detta är att det är svårare att mobilisera resurser för många små konsumenter jämfört med ett fåtal stora företag, eftersom möjligheterna att åka snålskjuts och kostnaderna för samordning är större. Enligt Stigler skulle därför producentintressena som regel väga tyngst i frågan om reglering.

Peltzman anser dock att Stiglers generalisering att regleringar konstrueras efter producenternas intressen är allt för långtgående. Han menar i stället att regleringar tenderar att vara ett resultat av olika särintressens intressen. Särintressenas kamp om regleringar skulle därmed inte vara ett spel där man får allt eller inget, utan regleringar skulle kunna vara påverkade av motstående särintressen. Politikerna försöker maximera sin totala nytta genom att fördela fördelar, i form av regleringar, mellan olika särintressen. Peltzman pekar dock själv på att denna analys inte säger något om fördelningens utseende.

Den främsta kritiken mot ovanstående teorier är, enligt Peltzman, att de inte kan förklara varför endast ett fåtal sektorer är hårt reglerade medan vissa av de tidigare reglerade sektorerna liberaliserats. Peltzman pekar ut två potentiella faktorer för liberaliseringar – dels förändringar i politiken, dels förändringar i branschernas ekonomi. Med politiska förändringar avses förskjutningar av makt mellan olika grupper. Två ekonomiska faktorer pekas ut av Peltzman:

  • för det första att de existerande regleringarna inte gör så stor skillnad
  • för det andra att de resurser som finns tillgängliga för omfördelning blir så små att det politiska värdet av regleringar blir litet.

Becker (1983) har pekat på att om den politiska makten bygger på fördelningen av resurser, så kommer den att vara känslig för dödviktsförluster som i sin tur minskar de resurser som kan fördelas. Det politiska systemet kommer därför att undvika regleringar som minskar resurserna.

Ovanstående teori om orsaken till regleringar kan kritiseras eftersom den inte tar hänsyn till hur det politiska system som beslutar om regleringarna ser ut. Dessutom har teorin om särintressen varit betydligt mer framgångsrik när det gäller att förklara hur regleringar uppstår än när det gäller att förklara hur de försvinner. För det tredje tas ingen hänsyn till hur väl regleringsprocessen fungerar, dvs. om de som praktiskt reglerar de facto följer de beslut som tagits i det politiska systemet.

Miljön kring de liberaliserade marknaderna

Det inte är bara intressegrupper utanför det politiska systemet som kan ha ett intresse av en viss typ av reglering; hänsyn måste även tas till det politiska systemets konstruktion och funktion. Detta avsnitt gör ett försök att identifiera olika grupper och deras respektive intressen av olika former av regleringar.

Nätverksindustrier skiljer sig åt gentemot övrig näringsverksamhet på följande sätt:

  • Anläggningarna är kapitalintensiva, varaktiga, långlivade och ej flyttbara. Det innebär att investeringar i nätverk omedelbart är en sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Kapitalet kan således inte användas för något annat ändamål. Men samtidigt ger dessa investeringar en kontinuerlig avkastning.
  • Om investeringarna är icke återvinningsbara (dvs. sunk cost) innebär detta att de är känsliga för utformningen av regelverken kring investeringarna. Politisk risk genom oförutsebar lagstiftning, t.ex. miljölagstiftning, är en synnerligen viktig faktor vid investeringsbesluten. Stor risk kräver en riskpremie för investeringsbeslut.
  • Nätverken är direkt kopplade till konsumenterna och ger potentiellt producenten stort inflytande över konsumenterna.

El- och telesektorerna är stora som andel av den totala förädlingen, men de är än större som andel av det totala kapitalet. Dessa sektorer utgör cirka 5 procent av näringslivets totala förädlingsvärde men cirka 10 procent av realkapitalet. I Storbritannien uppges el- och telesektorns andel av kapitalet vara mellan 18 och 30 procent (Newbery 1999). Att realkapitalet är högre i Storbritannien än i Sverige kan tyda på att en privatisering innebär en högre värdering av tillgångarna genom effektivare förvaltning eller genom möjlighet att skapa en högre monopolränta.

Den politiska ekonomin kring nätverkens omreglering är intressant av två skäl.

Det första skälet handlar om kapitalägarens intressen. Låt oss anta att värdet av det svenska infrastrukturkapitalet är 1 000 miljarder kronor. Låt oss också anta att det ger en real avkastning på 3 procent, vilket uppskattningsvis är detsamma som den långsiktiga realräntan. Om avkastningen sjunker till 2 procent (på grund av politiska insatser) så minskar kapitalstockens värde med 1/3, dvs. cirka 330 miljarder kronor. Det innebär att de som äger infrastrukturen har ett stort intresse av att påverka politiker eller reglerare för att hålla uppe avkastningen eller för att höja avkastningen på tillgångarna. Om anläggningarna är offentligt ägda finns det samtidigt ett stort intresse av att privatisera tillgångarna, eftersom en långsiktigt säker inkomstström som nätverksindustrierna ger är attraktiv för privata investerare.

Det andra skälet handlar om att kunden i nätverksindustrier har en särskild relation till leverantören. Kunden har ofta svårt att byta nät. Man är starkt beroende av elledningar, banvallar eller telefonnät. Kunden har dessutom relativt ofta höga transaktionskostnader vid byte av leverantör av infrastruktur. Det råder en påtaglig ojämbördighet i relationen mellan kunden och producenten i nätverksindustrierna. Detta är ett argument för starka regelverk i kundens intresse, men också för att man bygga in kundmål som t.ex. tillgänglighet i de offentliga monopolföretagens målfunktion.

Det finns två aktionsvägar enligt Hirschmans (1970) uppdelning – voice eller exit, dvs. att man antingen gör sin röst hörd eller byter leverantör. Den som är beroende av ett nät kan dock inte byta banvall, elnät, telefonkabel eller flygplats. Det innebär att kunden måste artikulera sitt intresse, dvs. påverka mer än på andra konsu-

mentområden (även om det finns ersättning till el i form av fossila bränslen eller till järnväg i form av bil, flyg eller buss). Det går dock att byta el- och teleleverantör om man är missnöjd med priset på annat än nätet. Kunden vänder sig då till konsumentnämnderna och klagar. Det har visat sig att kunderna klagar mer på el- och teletjänster än på t.ex. sin konsumtion av bilar, även om bilkostnaden för hushållen är flerdubbelt högre kostnad än för ström och telefoni. Detta beror på att kunden har färre valmöjligheter och svårare att byta leverantör när det gäller el och tele, och det finns därför ett starkt motsatsförhållande mellan konsumenter och producenter (uppgifterna kommer från ett seminarium om konsumentaspekter som utredningen anordnat, se kapitel 1).

Vilka aktörer finns?

Frågan är vilka särintressena är och hur de räntor som tillfaller de olika grupperna ser ut. Regelutredningen identifierar sju olika slags särintressen vad gäller de liberaliserade marknaderna och också delvis vilka skäl de har till att förespråka sådana marknader:

  • Privata aktörer som vill ta de resurser eller räntor som nätverksindustrier skapar i anspråk. Dessa aktörer är en drivkraft för liberaliseringar och privatiseringar.
  • Konkurrerande företag.
  • Anställda som har ett intresse av att höja lönen utöver vad som är en marknadsmässigt jämförbar lön för liknande arbetsuppgifter i andra mer konkurrensutsatta sektorer, som vill se en högre bemanning än i andra verksamheter eller som vill ha mjukare villkor kring anställningarna. De anställda har därmed skäl att förespråka en reglering.
  • Företagsledningar som har egna ekonomiska intressen i form av anställningsvillkor. Samtidigt kan företagsledarna vilja expandera företagen mer än vad som är företagsekonomiskt motiverat. Volym går då före produktivitet och lönsamhet. Företagsledningarna kan därmed ha skäl både att kräva ökad reglering och liberalisering.
  • Företrädarna för ägarna, dvs. politikerna, kan vilja utnyttja monopolföretagens överskott för att genomföra olika projekt som ökar väljarnas intresse att välja om politikerna. Huvudsakligen uttrycker dock politiker allmänintresset.
  • Små konsumentgrupper som vill ha så låga priser och så hög kvalitet som möjligt för dem själva.
  • Stora konsumentgrupper som vill ha så låga priser och så hög kvalitet som möjligt för dem själva. Eftersom denna grupp skiljer sig markant från de små konsumentgrupperna behöver inte de stora konsumenterna dela de små konsumentgruppernas intressen.

Dessa sju grupper har i olika grad intresse att använda företagens ränta vid sidan av allmänintresset eller vid sidan av vad som är ekonomiskt rationellt. Huvudsakligen bör dock konsumenternas intressen sammanfalla med det som är ekonomiskt rationellt.

Dessa företeelser kan finnas i alla nätverksområden, men kanske mer där det finns ett påtagligt överskott att fördela eller där monopolet är mer skyddat. För att motverka sådana tendenser kan staten t.ex. organisera sitt ägande med mycket större beaktande av att det finns särintressen. Det kan vidare behövas starka institutioner kring reglerarnas oberoende och framför allt transparens och rolltydlighet i miljön kring de reglerade företagen.

11.3.5. Direkta regleringskostnader

Utöver de regleringsmisslyckanden som beskrivits i tidigare avsnitt finns även direkta regleringskostnader, dvs. kostnader för reglering, övervakning och informationsinhämtning. I synnerhet vid kostnadsbaserad prisreglering kan dessa vara betydande, men även pristaksregleringar förutsätter betydande branschkännedom, vilket i sin tur kräver en relativt stor personalstyrka (Bergman 2002).

Finansieringen av dessa regleringskostnader kan vidare orsaka ytterligare kostnader. Om de finansieras via t.ex. skatter uppstår effektivitetsförluster.

Vad blir kostnaderna?

Direkta regleringskostnader är således kända men utgör endast en liten del av regleringars totala kostnader. En betydligt större del är sannolikt olika anpassningskostnader som faller på organisationer och individer och som går att beräkna. Det finns dessutom ”osynliga” kostnader som uppstår genom negativa effekter på t.ex. före-

tagsamhet och teknisk utveckling. De senare är i huvudsak okända (Robinson 1999).

I USA har det genomförts beräkningar av kostnaderna för federal reglering (Crews 2002, Crain och Hopkins 2001). Studierna pekar på att anpassningskostnaderna 2001 uppgick till drygt 830 miljarder USD och de direkta regleringskostnaderna till 21 miljarder USD (8,o respektive 0,2 procent av BNP). Studierna gällde dock totala regleringskostnader; avgränsas kostnaderna till ekonomiska regleringar uppgick anpassningskostnader och direkta regleringskostnader till ca 440 respektive 4 miljarder USD (4,4 respektive 0,04 procent av BNP). Några beräkningar av intäkterna av regleringar redovisades inte. Det bör dock påpekas att branscherna och begreppet ekonomiska regleringar är betydligt vidare än de som redovisas i detta betänkande.

I Sverige saknas beräkningar av de totala regleringskostnaderna. TeliaSonera har dock uppskattat att regleringskostnaderna på telekommarknaden uppgår till ca 500 miljoner kronor per år. Det inkluderar kostnader för Post- och telestyrelsen (PTS) samt kostnader för operatörer, domstolar, experthjälp, kalkylsystem och underlag till myndigheter.

Det är däremot möjligt att beräkna direkta regleringskostnader. De totala direkta regleringskostnaderna för staten (inklusive kommuner som utövar statlig tillsyn) uppgick till drygt 4 miljarder kronor 2000, vilket motsvarar drygt 0,2 procent av BNP (SOU 2002:14). I de branscher som är aktuella för utredningen uppgick kostnaderna till ca 500 miljoner kronor 2003. Det motsvarar ca 0,02 procent av BNP, dvs. ungefär hälften av USA:s kostnader (kostnaderna är dock inte direkt jämförbara, se ovan).

Variationerna mellan sektorerna är betydliga (tabell 11.1). Inom järnväg och tele förefaller relativt stora resurser (andel av förädlingsvärdet) läggas på reglering, medan det motsatta fallet föreligger inom el och post.

Tabell 11.1 Kostnader för reglering och tillsyn 2003 Miljoner kronor

Sektor

Myndighet Kostnad (mkr) Andel av förädlingsvärdet (%)

Elektronisk kommunikation

Post- och telestyrelsen (PTS)

200

1

0,5

Post PTS

18 0,1

Inrikesflyg Luftfartsinspektionen 180 - Järnväg Järnvägsinspektionen 28 0,7

(numera Järnvägsstyrelsen

2

)

El Nätmyndigheten 24

3

0,05

- Konkurrensverket 86 0,005

1

För 2003 finns inte uppgifter för telebranschen särredovisat. År 2002 uppgick kostna-

derna till drygt 70 miljoner kronor.

2

Myndigheten bildades den 1 juli 2004 och anslaget för 2005 uppgår till 42 miljoner

kronor.

3

Nätmynddighetens anslag förstärks med 25 miljoner kronor fr.o.m. 2005 (prop.

2004/05:1). Källor: Myndigheternas årsredovisningar och SCB.

Det finns även ett flertal andra myndigheter som bedriver tillsyn och/eller utfärdar regler inom utredningens områden, t.ex. Elsäkerhetsverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Svenska kraftnät, Finansinspektionen, Banverket och länsstyrelserna. Det finns dock inga uppgifter om hur mycket resurser dessa lägger ned på utredningens sex branscher.

4

11.4. Ramen för regleringar

5

Utformningen av ett regelverk eller en ram för regleringar väcker ett antal politisk ekonomiska frågor. Reglerare (inklusive politiska församlingar) har makten att generera och omfördela inkomster mellan olika intressegrupper, t.ex. genom att skapa eller bevara monopol och genom att bevara korssubventionen i tariffstrukturen. De kan därför ha incitament att använda denna makt för vinna eller behålla stöd från sina politiska uppdragsgivare.

Samtidigt har reglerade företag eller intressegrupper starka incitament att överta regleraren. Det finns också en risk för att reglerare kan använda sina diskretionära befogenheter för att snedvrida

4

De utövar även tillsyn inom andra områden och det finns ingen branschfördelning av

kostnaderna.

5

Avsnittet bygger på Gönenc m.fl. (2001).

incitamenten för investeringar, t.ex. genom att expropriera tillgångar. Sådana politisk ekonomiska överväganden pekar på att det är viktigt att utforma regelverken omsorgsfullt.

11.4.1. Hur kan man skapa en högre grad av oberoende?

En viktig uppgift vid den institutionella utformningen är att finna vägar att minska intressegruppernas inflytande över regleringsverksamheten. Många OECD-länder har försökt minska risken för regleringsövertagande genom att skapa institutioner med en större grad av oberoende från regeringarna.

Genom att reglerarnas status görs mindre beroende av politisk makt minskar risken för att privata lobbygrupper ska utnyttja sitt politiska inflytande för att påverka regleringsbeslut. Oberoende myndigheter har fått substantiellt inflytande över regleringarna, t.ex. vad gäller utformningen av tariffer och konsumentskydd. Regeringarna har däremot ofta behållit en mer policyskapande roll, t.ex. genom att definiera reglerna för tillträde till systemen, medan myndigheterna fått mandat att definiera och utfärda detaljerade regler.

Oberoende myndigheter kan försvaga kopplingen till politiker, men de eliminerar inte faran av att fångas av den reglerade branschen eller företaget. Exempelvis indikerar svängdörrsproblemet (the revolving-door phenomenon), där reglerare slutar och tar anställning i den verksamhet som de reglerat (eller tar plats i styrelser i företag som de privatiserat), att det i praktiken är svårt att etablera ett oberoende.

Trots att det i praktiken inte är möjligt att uppnå ett totalt oberoende finns det emellertid några önskvärda krav som bör vara uppfyllda:

  • Myndigheten bör ha ett rättsligt mandat (som också innefattar procedurer kring överklagande av beslut och vilka fall som får överklagas).
  • Myndigheten bör vara strukturellt separerad och självständig gentemot regeringen.
  • Ledningen bör skyddas från godtycklig avsättning (genom fasta mandatperioder).
  • Professionella standards och lämpliga ersättningsnivåer bör utformas.
  • Myndigheten bör ha en säker finansiering (avgifter är att föredra gentemot anslag).

Flertalet OECD-länder har valt någon form av oberoende regleringsfunktioner för att minimera risken för övertagande. Utformningen varierar emellertid mellan länderna. Huvudmönstren är följande:

  • ett flertal sektorsspecifika regleringsmyndigheter (som i USA, på federal nivå, och i flertalet europeiska länder)
  • en sektorsövergripande myndighet som ansvarar för alla reglerade sektorer (som i Australien, i många delstater i USA och i Nederländerna)
  • enbart tilltro till tillämpningen av konkurrenslagstiftningen

(som i Nya Zeeland).

Utformningen av sektorsspecifika myndigheter vilar på tron att mängden asymmetrisk information kan minskas. Separation av reglerare antas öka den totala mängden information som är tillgänglig och minskar därmed mängden privat information som varje reglerare kan använda (regleraren tvingas därmed utnyttja mer objektiv information). Därigenom minskas reglerarens handlingsfrihet att engagera sig i samhällsekonomiskt olönsamma aktiviteter. Sektorsspecifika myndigheter ger också utrymme för benchmarking av dessa, speciellt i nära relaterade sektorer som t.ex. gas och el, vilket kan minska mängden asymmetrisk information.

Det är även ett värde i pluralism hos reglerarna. Det skapar incitament för god kultur att reglerarna kan mäta sig mot varandra. Maktdelning i sig är också av värde. Ett ytterligare skäl för sektorsspecifika myndigheter är ökad effektivitet genom specialisering.

Sektorsspecifika myndigheter kan emellertid lättare bli övertagna av de sektorer som de reglerar. Regleringsmässiga inkonsistenser mellan sektorerna kan dessutom medföra snedvridningar i de reglerade företagens investeringar. Framför allt när aktiviteterna som är föremål för inkonsistenta regleringar har substitut (t.ex. väg, järnväg och flyg; el och gas; post, tele och tv/radio).

Det är sannolikt att sektorsövergripande myndigheter är mer kostnadseffektiva, exempelvis genom skalfördelar i informationsinsamlingen och lägre administrationskostnader. Sannolikheten för att de ska bli övertagna är också lägre på grund av högre transaktionskostnader för de involverade intressegrupperna.

En mer direkt väg att minska mängden asymmetrisk information är att göra regelverket och avregleringsprocessen mer transparent. Offentlig information om välfärdskonsekvenser av att göra avsteg från regleringarna kan motverka regleringsövertagande. Ökande ekonomisk forskning kring välfärdseffekterna av regleringar har ökat en sådan transparens och bidragit till att bygga koalitioner för olika regelreformer. En redovisning av internationella erfarenheter av reformer spelar en liknande informationsroll som illustrerar alternativkostnaden av status quo i länder som inte genomför reformer. Utformandet av effektiva institutioner för att minska regleringsövertagande kan även inkludera mekanismer för att producera internationellt jämförbar information om kostnader och intäkter av alternativa regleringsregimer.

Det kan vara värdefullt att bygga upp institutioner som enbart har till syfte att slå vakt om målen för mer marknadsorienterade reformer och som kan föreslå förändringar i lagar och förordningar som är onödigt restriktiva vad gäller konkurrensfrågor – framför allt mot bakgrund av att ett stort hinder mot att stärka konkurrensen i viktiga sektorer är begränsningar i form av lagar och regleringar som införts av parlament och regeringar.

11.4.2. Hur motverkar man regleringsrisk?

En regleringsmyndighet med alltför stora diskretionära befogenheter kan också öka vad som tidigare benämnts för regleringsrisken (se avsnitt 11.3). Det finns dock ett antal kontrollmekanismer mot denna risk:

  • regleringsmyndighetens beslut ska kunna överklagas i domstol
  • lagstadgade krav på regleringsmyndigheten som garanterar att företag kan finansiera sin reglerade verksamhet, vilket kan minska risken för att regleringar leder till konfiskation och undvika en möjlig källa till att investeringsbesluten snedvrids
  • ökade inslag av ex ante prisreglering, vilket kan minska det politiskt trycket att upphäva eller förändra regleringen i händelse av t.ex. oväntat hög avkastning
  • ökad öppenhet i regleringsmyndighetens beslut.

11.5. Hur är svenska myndigheter utformade?

I Sverige finns i huvudsak fem regleringsmyndigheter som är verksamma inom utredningens sex branscher. Dessa är Post- och telestyrelsen (PTS), Statens energimyndighet (genom Nätmyndigheten), Järnvägsstyrelsen (tidigare Järnvägsinspektionen t.o.m. 30 juni 2004), Luftfartsstyrelsen

6

(tidigare Luftfartsinspektionen

t.o.m. 2004) och Konkurrensverket

7

. Nedan redovisas ett antal indikatorer för hur dessa myndigheter är utformade.

11.5.1. Relativt svagt oberoende

Vi har tidigare (i avsnitt 11.4) pekat på att graden av oberoende kan påverka risken för regleringsövertagande. Med oberoende avses i detta sammanhang bl.a. graden av självständig myndighet, utnämningsmakt och utnämningsperiod samt finansieringen av myndigheten.

Organisationen av de fem svenska regleringsmyndigheter som är aktuella framgår av tabell 11.2.

I huvudsak är det endast PTS som helt kan sägas uppfylla de krav på oberoende som anges i tabellen. Den nya Luftfartsstyrelsen uppfyller också relativt hårda krav på oberoende (det tidigare organet, Luftfartsinspektionen, var dock inte en egen myndighet). Även Konkurrensverket och Järnvägsstyrelsen, som bildades den 1 juli 2004, uppfyller flertalet av kraven, dock inte kravet om avgiftsfinansiering (det kan här nämnas att det tidigare organet, Järnvägsinspektionen, inte var en självständig myndighet).

Nätmyndigheten är ingen egen myndighet och finansierar inte heller sin verksamhet med avgifter, vilket alltså är två relativt grundläggande krav för oberoende.

6

Luftfartsstyrelsen bildades den 1 januari 2005. Vi har därför relativt få uppgifter om denna

nya myndighet.

7

Det kan naturligtvis diskuteras om Konkurrensverket är en regleringsmyndighet. För att

förenkla framställningen använder vi dock detta begrepp.

Tabell 11.2 Grad av oberoende hos svenska regleringsmyndigheter

Organisation Egen

myndighet

Chef General-

direktör eller motsvarande utses av

Utnämnings period

Finansiering Rapporterar

till

Beslut kan överklagas

Nätmyndigheten

Nej, är en avdelning inom Energimyndigheten.

Överdirektör General-

direktören utser chefen för Nätmyndigheten.

Förordnas för en bestämd tid. Kan sitta i flera mandatperioder

Anslag (en nätövervakningsavgift tas ut som redovisas direkt mot inkomsttitel i statsbudgeten)

Regeringen Ja

PTS Ja General-

direktör

Regeringen Förordnas för

en bestämd tid. Kan sitta i flera mandatperioder.

Avgifter Regeringen Ja

Järnvägsstyrelsen (tidigare Järnvägsinspektionen)

Ja General-

direktör

Regeringen Förordnas för

en bestämd tid. Kan sitta i flera mandatperioder.

Anslag Regeringen Ja

Luftfartsstyrelsen (tidigare Luftfartsinspektionen)

Ja

Generaldirektör

Regeringen Förordnas för

en bestämd tid. Kan sitta i flera mandatperioder.

Avgifter som finansierar ca 60 % av verksamheten. 40 % täcks av Luftfartsverket.

Regeringen Ja

Konkurrensverket

Ja General-

direktör

Regeringen Förordnas för

en bestämd tid. Kan sitta i flera mandatperioder.

Anslag Regeringen Ja

Källor: Instruktion, årsredovisning och regleringsbrev för respektive myndighet.

Det kan diskuteras hur oberoende en myndighet under regeringen är. I detta fall ska statliga myndigheter sätta upp regler för och utöva tillsyn över andra statliga myndigheter och företag. Samtidigt styrs regleringsmyndigheterna av bl.a. förordningar och regleringsbrev som fastställs av regeringen. De är vidare rapporteringsskyldiga till regeringen som också har utnämningsmakten. I

utredningens fall sorterar dessutom samtliga aktuella myndigheter och företag under ett departement.

11.5.2. Små myndigheter

Flera av regleringsmyndigheterna är små, och faran för regleringsövertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter. Detta kan också förstärkas av att flera av dem egentligen inte är eller har varit myndigheter. Detta är ett problem som kan åskådliggöras med följande exempel.

Kaijser (1994) har pekat på att det svenska elsystemet med de stora kraftproducenterna, den utrustningstillverkande industrin samt den elintensiva industrin har utgjort ett mäktigt samverkande block som haft ett avgörande inflytande över systemets utveckling sedan början av 1900-talet. De personer och organisationer som har ett dominerande inflytande över systemet utvecklar, enligt Kaijser, gradvis en gemensam systemkultur, dvs. ett gemensamt synsätt på vad som är rationellt och önskvärt vad gäller systemets framtida utveckling. I ett litet land som Sverige blir en sådan systemkultur särskilt enhetlig. Det beror på att de ledande personerna inom ett system utgör en förhållandevis liten och väl sammansvetsad krets. De har en mycket likartad utbildningsbakgrund, ofta från samma skola, och deras karriär består ofta av en vandring mellan olika organisationer inom systemet.

ESV (2004) har nyligen i en rapport pekat på att administrationen för personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndigheter. Små finansiella och personella resurser bidrar också till sårbarhet och bristande flexibilitet.

11.5.3. Stora variationer mellan myndigheterna

Sverige har, i princip likt övriga Europa (exklusive Nederländerna), valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgår av tabell 11.3 varierar dock myndigheternas uppgifter avsevärt. Inom t.ex. flygmarknaden har Luftfartsstyrelsen inte några uppgifter som rör ekonomisk reglering, utan uppgifterna är koncentrerade till säkerhets- och tillståndsfrågor och i viss mån konkurrensfrågor (den tidigare Luftfartsinspektionen hanterade i princip bara säkerhets- och tillståndsfrågor). Andra myndigheter har mycket breda uppgifter. PTS

har exempelvis i stort sett uppgifter inom alla de områden som tabellen omfattar. Nätmyndigheten har också breda uppgifter, men arbetar inte med konkurrensfrågor och tvistelösningar. Den nya Järnvägsstyrelsen har också fått relativt breda uppgifter, men inte lika stark rätt till ingripanden som t.ex. PTS (den tidigare Järnvägsinspektionen hanterade i princip bara säkerhets- och tillståndsfrågor).

Tabell 11.3 Uppgifter för regleringsmyndigheter

Ekonomisk

reglering (priser, tillträde etc.)

Tillsyn Marknadsvårdande/-

konkurrens

Tvistelösning

Tillstånd/koncessio ner

Teknisk reglering (t.ex. kompatibilitet, säkerhet)

PTS Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nätmyndigheten Ja Ja Nej Ja Ja Ja Järnvägsstyrelsen (tidigare Järnvägsinspektionen)

Ja, övervakning

Ja Ja, efter samråd med Konkurrensverket. Missförhållanden ska anmälas till Konkurrensverket.

Ja Ja Ja

Luftfartsstyrelsen (tidigare Luftfartsinspektion)

Nej

Ja Ja, efter samråd med Konkurrensverket. Missförhållanden ska anmälas till Konkurrensverket.

Nej Ja Ja

Konkurrensverket Ja, i någon grad

Nej Ja

Nej Nej

Nej

Källor: Årsredovisningar och instruktioner.

11.5.4. Stora variationer mellan marknaderna

Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna. Vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade.

Järnvägsmarknaden är på flera sätt avvikande:

  • SJ AB har monopol på lönsamma linjer, men ingen myndighet har ansvar för den ekonomiska regleringen, utan ansvaret ingår i stället i Konkurrensverkets mer generella uppgifter för konkurrensfrågor. Verket kan dock inte reglera t.ex. priser. Samtidigt har SJ AB ett avkastningskrav på 13 procent av eget kapital, vilket är likvärdigt med företagets europeiska monopolkollegor.
  • Banverket äger infrastrukturen, tecknar trafikavtal och fastställer tågläge samt sätter banavgifter. Verket är inte föremål för

ekonomisk reglering, utan samma förutsättningar gäller som för SJ AB. Det bör dock betonas att graden av tillsyn ökat i och med tillkomsten av Järnvägsstyrelsen.

Luftfartsverket äger 19 flygplatser och tar ut avgifter för nyttjandet av dessa. Vissa av avgifterna är pristaksreglerade, andra inte. De avgifter som inte är reglerade är inte föremål för analys av någon regleringsmyndighet. Verket har dock ett avkastningskrav på 8 procent av det egna kapitalet.

När det gäller elmarknaden är det Svenska Kraftnät som äger stamnätet och tar ut stamnätstariffer. Verket ska i genomsnitt uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter avdrag för skattemotsvarighet, på 6 procent. Nätmyndigheten ska egentligen utöva tillsyn över Svenska Kraftnät. Någon analys av tarifferna har enligt uppgift från Nätmyndigheten hittills inte genomförts. Detsamma gäller de s.k. regionnäten (se kapitel 5).

Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav.

11.5.5. Stora förmögenhetsvärden hanteras

Som framgår av tabell 11.4 hanterar regleringsmyndigheterna i flera fall mycket stora förmögenhetsvärden.

Tabell 11.4 Kostnader för regleringsmyndigheterna och några ekonomiska mått på branschernas storlek

Regleringsmyndighet Kostnad

(mkr)

Bransch som regleras

Anläggningstillgångar i branschen (mkr)

Nettoomsättning i branschen (mkr)

PTS

200 Tele

88 895

80 252

PTS

18 Post

5 942

23 632

Nätmyndigheten

24 El

381 186

147 987

Järnvägsstyrelsen

2

28 Järnväg

12 484

12 456

Luftfartsstyrelsen

2

180 Lufttransport

20 655

22 331

Taxi

1 436

6 042

1

I många fall har det inte varit möjligt att särskilja totala anläggningstillgångar och

total omsättning från det som regleras, varför siffrorna är överdrivna. De ger dock en uppfattning om att det rör sig om stora värden.

2

Uppgifterna avser 2003 och de tidigare organen Järnvägsinspektionen och Luftfartsin-

spektionen. Källor: Myndigheternas årsredovisningar och ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

I flera fall är dessa myndigheter små. Det gäller framför allt Nätmyndigheten som är den minsta myndigheten men som hanterar de största förmögenhetsvärdena. Från och med 2005 förstärks emellertid Nätmyndighetens anslag med 25 miljoner kronor.

Det kan i detta sammanhang vara befogat att återkomma till begreppet regleringsrisk. Innebörden är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Ett sådant beteende kan påverka investeringar och förmögenhetsvärden.

Effekterna kan illustreras med ett exempel där man utgår från elbranschen och den s.k. nätnyttomodellen som har en realränta på 4,8 procent. Vid en sådan realränta kan det nominella avkastningskravet uppskattas till ca 7 procent. En ytterligare utgångspunkt kan vara ett företag som uppvisar en vinst på 10 miljoner kronor och som exempelvis har ett eget kapital på 100 miljoner och ett avkastningskrav på 10 procent. Om regleraren av någon anledning sänker avkastningskravet till 7 procent sjunker företagets vinst med 3 miljoner kronor, eller 30 procent. Detta bör påverka företagets värdering. Om regleraren går ytterligare ett steg och inför marginalkostnadsprissättning (för ett naturligt monopol) måste verksamheten sannolikt läggas ned. En förändrad reglering kan således påverka förmögenhetsvärdena.

11.5.6. Regleringen är inte renodlad

Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet. Alla har t.ex. normering, men också tillsyn av att de egna reglerna efterlevs. De ger också olika former av tillstånd och koncessioner, samtidigt som de sätter regelverket och följer upp detta. Myndigheterna förefaller således i hög grad ha kombinationer av uppgifter som kan påverka graden av regleringsövertagande och regleringsrisk som diskuterats tidigare i kapitlet. En ytterligare komplikation är att flera av myndigheterna också utför teknisk reglering, exempelvis i form av säkerhetsfrågor i kombination med t.ex. ekonomisk reglering.

11.5.7. Svenska myndigheter jämfört med utländska myndigheter

Det har inte varit möjligt att redovisa någon egentlig jämförelse mellan svenska och utländska regleringsmyndigheter. Det finns få redovisningar över hur myndigheter inom t.ex. EU är uppbyggda. Tabell 11.5 innehåller emellertid vissa uppgifter om teleområdet.

Tabell 11.5 Grad av oberoende hos regleringsmyndigheter inom telekommunikationsområdet i några länder

Land/myndighet Chef utses av Mandatperiod Finansiering Rapporterar till Beslut kan överklagas till

Danmark Ministern för forskning och informationsteknologi

Obegränsad Avgifter och

anslag

Ministeriet för forskning och informationsteknologi

Styrelse för klagomål och styrelse för konsumenter inom tele

Norge Regeringen Obegränsad Avgifter Ministeriet för transport och kommunikation

Styrelsen för överklaganden och rådgivning inom telekommunikation

Finland Presidenten Obegränsad Avgifter Ministeriet för transport och kommunikation

Domstol

Frankrike Presidenten 6 år

Anslag Årlig rapport till regeringen och den lagstiftande församlingen

Domstol

Tyskland Presidenten 5 år Avgifter och anslag

Den lagstiftande församlingen vartannat år

Domstol

Storbritannien Ministern för handel och industri

5 år

Avgifter Ministeriet för handel och industri

Kommissionen för monopol och fusioner

Nederländerna Ministern för

transport, offentliga arbeten och vatten

4 år

Avgifter Årlig rapport till ministeriet för transport, offentliga arbeten och vatten

Domstol

USA Presidenten (måste

godkännas av senaten)

5 år Avgifter och anslag

Den lagstiftande församlingen

Domstol

Sverige Regeringen

6 år

Avgifter Årlig rapport till Näringsdepartementet

Domstol

I majoriteten av länderna, bl.a. Sverige, kan regleringsmyndighetens beslut i ett enskilt fall överklagas och

ändras av domstol. I många länder där en domstol kan upphäva en regleringsmyndighets beslut kan myndigheten dock inte fatta ett nytt beslut i ärendet. Källa: Gönenc m.fl. (2001).

I tabell 11.5 ovan redovisas en genomgång av graden av oberoende hos regleringsmyndigheter inom telekommunikationsområdet i några OECD-länder. Så gott som samtliga myndigheter förefaller ha en hög grad av oberoende. En intressant iakttagelse är att mandatperioden för chefer i Danmark, Norge och Finland är obegränsad.

Det finns även uppgifter för regleringsmyndigheternas kostnader inom elområdet. Som framgår av tabell 11.6 är skillnaderna stora. Relateras kostnaderna till respektive lands BNP framgår att Sverige har en relativt låg andel; det är bara Norge, Finland och Frankrike som satsar mindre resurser på reglering och tillsyn. För 2005 förstärks dock Nätmyndighetens anslag med 25 miljoner kronor. Förstärkningen innebär att Sverige hamnar i mittskiktet bland EUländerna (under antagandet att inte andra länder också ökar resurserna).

Tabell 11.6 Storlek på regleringsmyndigheter för el inom EU (och Norge)

Land Antal anställda Årlig budget (miljoner euro)

Promille av BNP

Belgien 99 17 0,064 Danmark 25 2,5 0,013 Finland 16 1,25 0,009 Frankrike 96 12 0,008 Grekland 40 4,4 0,029 Irland 39 10 0,076 Italien 104 18,6 0,014 Luxemburg 2 0,3 0,013 Nederländerna 55 7 0,015 Norge 33 1,8 0,009 Portugal 53 6,4 0,049 Spanien 187 21 0,028 Storbritannien 302 57 0,036 Sverige 42 3 0,011 Tyskland - - - Österrike 60 8 0,036 Källa: Eurostat.

11.6. Hur är verksamheterna i Sverige reglerade?

Som framgår av tabell 11.7 finns det stora variationer mellan hur branscherna regleras, men också mellan vilka typer av regleringar som används.

Inom t.ex. järnvägssektorn regleras enbart nyttjandet av infrastruktur, och priset är en form av avgift som fastställs av regeringen. Även inom flygsektorn är nyttjandet av infrastrukturen reglerad. Här tillämpas emellertid en annan form av prisreglering än inom järnvägssektorn som innebär att endast delar av avgifterna är reglerade och endast får öka med högst nettoprisindex. Den kommersiella marktjänsten inom flyget är oreglerad.

Inom el och tele tillämpas fundamentalt olika principer och modeller. Regleringen inom el (nätdelen) är en form av intäktstaksreglering som är av ex post–karaktär och som riktar sig mot slutkund. Inom tele är det däremot en form av tillträdesprissättning som riktar sig mot innehavaren av infrastrukturen. Regleringen är kostnadsorienterad och av ex ante-karaktär.

Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav.

Tabell 11.7 Olika former av prisreglering i verksamheter

Verksamhet Typ av prisreglering Ex post/ex ante Sanktionsmöjligheter

Järnväg

Persontransporter på järnväg Ingen reglering Godstransporter på järnväg Ingen reglering Nyttjande av infrastrukturen (banavgifter)

Pristaksreglering. Regeringen fastställer avgifterna i en förordning. Avgifterna ska motsvara den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden.

Saknas regleringsmyndighet. Regeringen som ägare kan agera. I övrigt normal debitering.

El

Distribution av el (nätavgifter)

En form av intäktstaksreglering. Nättariffer ska vara utformade så att nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förut sättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.

Ex post. Den s.k. nätnyttomodellen nyttjas.

Ja

Transmission av el (stamnätstariff)

Samma som ovan. Ex post. Ingen tillsyn har skett. Ja

Försäljning och produktion av el

Ingen reglering

Tele

Samtrafik i fasta allmänna telefonnät och tillträde till accessnätet

De operatörer som utses till dominerande operatörer kan åläggas skyldigheten att ha kostnadsorienterad prissättning.

Ex ante. LRIC-metoden nyttjas

(Long Run Incremental Cost)

Ja

Terminering av samtal i mobila allmänna telefonnät

Samma som ovan. Samma som ovan.

Samma som ovan.

Post

Normalporto för övernattbefordran av brev

Pristaksreglering. Normalportot får inte höjas mer än den allmänna prisutvecklingen mätt som KPI. Dock vissa avrundningsmekanismer.

Ex post

Nej

Övrig postverksamhet Ingen reglering

Flyg

Trafikavgifter för att nyttja infrastrukturen

Delvis pristaksreglering. Trafikavgifterna, exklusive undervägsavgifter, luftfartsskyddsavgifter och bulleravgifter, får öka med högst nettoprisindex, mätt fr.o.m. 1993.

Saknas regleringsmyndighet. Regeringen som ägare kan agera. I övrigt normal debitering.

Kommersiella marktjänster Ingen reglering

11.7. Vad ska regleras?

8

Utredningens sex branscher har traditionellt sett varit mer eller mindre starkt reglerade. De flesta anser att marknaderna ska omfattas av regleringar men det råder olika synpunkter på hur intensivt marknaderna ska regleras. Ekonomer påtalar ofta att man ska vara restriktiv när det gäller offentliga ingrepp inom i varje fall teknikintensiva branscher som t.ex. telebranschen. Det kan nämligen vara svårt att förutse hur sådana branscher kommer att utvecklas och snabba marknadsingripanden kan riskera att hindra en effektiv resursallokering på sikt. Andra grupper, t.ex. regleringsmyndigheterna själva, förespråkar ofta en mer påtaglig reglering med snabba ingripanden för att begränsa företagens möjligheter att genom olika strategier snedvrida konkurrensen. En naturlig fråga som uppstår är därför hur branscher på lämpliga sätt ska regleras för att uppnå de mål som ställts upp av riksdag och regering.

Det finns inga entydiga svar på detta men resultaten från ekonomisk forskning kan ge en uppfattning om riktningen eller åtminstone tala om vad som är mindre lämpliga sätt att reglera olika marknader på. Viktiga frågor som bör besvaras, och som diskuteras i det följande, är:

  • Vilka avvägningar ska göras på kort och på lång sikt?
  • Vilka delar av marknaden ska regleras och på vilket sätt?
  • Bör det finnas sektorsspecifika regleringar eller tillgodoser generella konkurrensregler behovet? Bör det finnas inslag av båda?

11.7.1. Mål för regleringar

Utgångspunkten för val av reglering är de mål som riksdag och regering fastställer för marknaden. På de olika marknaderna finns normalt sett flera olika mål som ska uppfyllas. Dessa kan dock delvis komma i konflikt med varandra. Det kan också finnas en avvägning mellan kortsiktig (statisk) och långsiktig (dynamisk) effektivitet:

  • Hur kan man säkerställa ett effektivt nyttjande av existerande infrastruktur och tjänster (statisk effektivitet)?

8

Avsnittet bygger på Econ (2003).

  • Hur kan man säkerställa optimala incitament att investera i ny infrastruktur och tjänsteutveckling (dynamisk effektivitet)?

Det finns en tendens att politiker ofta favoriserar kortsiktig effektivitet framför långsiktig effektivitet. Beslutet kan dock inte fattas oavhängigt, eftersom låga priser i dag och generösa villkor för tillträde till konkurrenters infrastruktur kan ge minskade incitament till framtida investeringar (det behöver dock inte vara så). Kortsiktiga ingripanden i syfte att skapa konkurrens kan således påverka den långsiktiga effektiviteten.

Vidare tenderar kortsiktiga mål att hindra en effektiv konkurrens i infrastrukturen, ge rum för ineffektiva företag samt cementera marknadsstruktur och regleringsregim. Innovationstakten kan också påverkas negativt av en kortsiktig politik.

11.7.2. Regleringar av nätverksindustrier – speciella problem

Nätverksmarknader ställer speciella krav på regleringen som inte gäller på andra marknader. Nätverkseffekter i kombination med skalfördelar i produktionen leder till koncentrerade marknader med risk för att dominerande företag utövar marknadsmakt, inte minst när någon eller ett par av dem kontrollerar en flaskhals.

Även om konkurrenssnedvridande åtgärder från företagens sida saknas, tenderar förekomsten av nätverkseffekter att leda till koncentrerade marknader. Orsaken är att individer föredrar större nätverk framför mindre, eftersom det ger dem högre nytta. Förekomsten av nätverkseffekter leder således till en naturlig jämvikt där företagens marknadsandelar och vinster är ojämnt fördelade. Detta gäller speciellt om samma tjänst erbjuds genom olika och icke-kompatibla teknologier. I sådana fall bidrar tillkomsten av nya företag successivt allt mindre till förändringar i priser, kvantitet och vinster hos de dominerande företagen, liksom i konsumentöverskottet för konsumenterna.

Regleringar som syftar till att minska etableringshinder för att stimulera konkurrens från nya företag riskerar därmed att inte ha någon effekt. Det betyder däremot inte att konkurrens saknas. I detta fall kan det ses som att konkurrensen sker om marknaden (”winner takes it all”) snarare än inom marknaden. Konkurrensen om marknaden kan vara väl så hård även om det resulterar i koncentrerade marknader. Det kan därför vara meningslöst att tvinga

fram marknadsstrukturer där företagen har t.ex. lika stora marknadsandelar.

En effektiv resursallokering på nätverksmarknader kan i stället uppnås genom att uppmuntra till kompatibilitet och icke-propriära erbjudanden, eftersom detta bidrar till att nätverkseffekterna inte blir leverantörsavhängiga. Detta ökar konsumentöverskottet och den totala välfärden. Kompatibilitet ökar utrymmet för nya företag att etablera sig på marknaden och motverkar den naturliga jämvikten mot ojämnt fördelade marknadsandelar.

Marknader med nätverkseffekter tenderar att expandera mycket snabbare än andra marknader när den kritiska massan väl är nådd, vilket är en naturlig följd av nätverkseffekter. Tidiga åtgärder som syftar till att få igång marknader är således speciellt effektiva. Kombinationen av nätverkseffekter och snabb teknologisk utveckling medför å andra sidan att man bör vara särskilt försiktig med vilka ingrepp som görs på marknaden. Det är oftast mycket svårt att förutse framtidens teknik, och det är därför också vanskligt att veta hur marknaden skulle ha utvecklats utan ingrepp. I teknikintensiva branscher brukar dessutom omväxlingarna vara stora, där vissa produkter och företag ersätts av helt andra. Därför finns det mycket som talar för att ingrepp bör ske endast om effekterna av en konkurrensbegränsning med stor grad av säkerhet motverkas eller om det är lätt att förutse dess effekter.

11.8. Sektorsspecifika regleringar kontra generella konkurrensregler

11.8.1. Lagstiftningens karaktär

9

En liberalisering innebär i de flesta fall att en sektorsspecifik lagstiftning avskaffas, förändras eller införs, vilket med andra ord innebär att det regelverk som är specifikt för branschen förändras. Därutöver finns den allmänna konkurrenslagstiftningen.

Konkurrenslagstiftningens syfte är att begränsa uppkomsten av skadlig marknadsmakt och att motverka att den utövas på ett skadligt sätt. Dess huvuduppgift är i huvudsak att bevara konkurrens (inte skapa), t.ex. genom att förhindra förvärv som skulle begränsa konkurrensen. Lagen kan exempelvis inte användas för att skapa konkurrens genom att bryta upp existerande företag. Konkurrens-

9

Avsnittet bygger, där inget annat anges, på Bergman (2002).

lagen kan därför i vissa fall ses som ett komplement till den sektorsspecifika lagstiftningen, där den förstnämnda kan täppa igen kryphål i den senare.

I vissa speciella situationer kan konkurrenslagen användas för att ge konkurrenter tillträde till infrastruktur av flaskhalskaraktär och därmed direkt skapa konkurrens. Det gäller när dessa kan kategoriseras som s.k. oumbärliga resurser (essential facilities).

Mer typiskt är att konkurrenslagen kan användas för att stävja underprissättning och andra åtgärder som ett dominerande företag kan vidta för att begränsa eller eliminera konkurrensen. Indirekt kan detta bidra till att skapa konkurrens genom att utmanare ges bättre förutsättningar att verka på marknaden.

När det gäller missbruk av dominerande ställning verkar lagen ex post. Konkurrenslagen är också baserad på sanktioner. Av dessa skäl måste ärenden ofta avgöras i domstol, varför tillämpningen av lagen blir förhållandevis långsam. Särlagstiftning verkar däremot i större utsträckning ex ante och tillämpas på ett mer ”mekaniserat” sätt. Tillämpningen av särlagstiftningen kan därför bli snabbare.

En dominerande ställning kan växa fram av olika orsaker, exempelvis genom patent, tekniska framsteg, legala skäl eller av den orsaken att verksamheten är ett naturligt monopol. Konkurrenslagstiftningen baseras emellertid på en insikt att det finns ett växelspel mellan monopol och konkurrens. Man ingriper därför inte mot företag som erövrat en marknadsdominerande ställning, utan endast mot missbruk av en sådan (Ewertsson och Hultkrantz 2004).

11.8.2. Vad bör myndigheterna göra?

10

I många OECD-länder har det skett en omfattande liberalisering av marknader och det har byggts upp olika former av myndigheter för att informera och skydda konsumenter. Ländernas konkurrensmyndigheter spelar en viktig roll i reformprocessen. De har viktiga kunskaper för att identifiera och minska marknadsmakt, som opåverkad skulle minska intäkterna av liberaliseringarna. Det är speciellt viktigt eftersom företag som tidigare opererat som monopol (eller reglerats av myndigheter) kan finna det normalt eller attraktivt att fortsätta sin verksamhet som tidigare, före liberaliseringarna. Konkurrensmyndigheternas insatser är speciellt värdefulla vid frågor som rör den industriella strukturen och frågor som invol-

10

Avsnittet bygger på OECD (1999).

verar strandsatta

11

kostnader eller implementeringen av samhälls-

omfattande tjänster. De kan hjälpa till att säkerställa att metoderna för att återvinna strandsatta kostnader och garantera samhällsomfattande tjänster inte leder till onödiga konkurrenssnedvridningar.

I praktiken har liberaliseringar knappast bara bestått av ett borttagande av regler som lämnar ansvaret till marknadskrafterna att operera under en generell konkurrenslagstiftning. I många fall har lagstiftarna också ansett att konkurrensen måste vårdas med ny form av reglering som kan vara övergående eller permanent. Många nya eller existerande sektorsspecifika regleringsmyndigheter har fått i uppdrag att främja konkurrens och ibland fått i uppdrag att formulera eller tillgripa generella eller sektorsspecifika lagar eller regler. I ett begränsat antal länder har konkurrensmyndigheterna fått uppgifter som tidigare hanterats av departement (dvs. fått agera som ägare) eller som hanterats av sektorsspecifika eller generella reglerare. Ansvarsfördelningen kan dock komma att förändras i framtiden eftersom övergången till ökad konkurrens lång ifrån är klar.

Det är egentligen fyra uppgifter som kräver speciell uppmärksamhet vid liberalisering av marknader:

1. konkurrensskydd (t.ex. fusioner) 2. tillträdesreglering (t.ex. icke-diskriminerande tillträde till nätverk) 3. ekonomisk reglering (t.ex. kontroll av monopolprissättning) 4. teknisk reglering (t.ex. att sätta och följa upp standards som garanterar kompatibilitet och som behandlar områden som säkerhet och miljö).

I jämförelse med sektorsspecifika reglerare förefaller konkurrensmyndigheter i kraft av sin samlade kunskap, erfarenhet och den institutionella kulturen att vara bättre lämpade att hantera frågor som rör konkurrensskydd. Av samma skäl förefaller sektorsspecifika reglerare bättre lämpade än konkurrensmyndigheter att hantera ekonomisk reglering. Sådan reglering är till sin natur fortgående i stället för periodiskt återkommande och baseras i hög grad

11

Eftersom investeringar ofta är irreversibla, innebär det att tillgångarna kan bli strandsatta. Tillgångarna kan under förändrade omständigheter inte återbetala sina kostnader. I detta avseende kan nätverkstillgångarna betraktas som specifika för det nätverk de är byggda för (Bergman m.fl. 1999).

på sektorsspecifika kunskaper. Detta är dock inte lika uppenbart när det gäller tillträdesreglering.

Syftet med tillträdesreglering är både att främja och skydda konkurrens i vissa situationer när access till en del av ett vertikalt integrerat företags tillgångar är väsentlig för att få en tillfredsställande utveckling av konkurrensnivån. Å ena sidan är konkurrensmyndigheter bättre lämpade att hantera sådana frågor än sektorsspecifika myndigheter på grund av sina erfarenheter av företag som missbrukar sin dominerande ställning. Å andra sidan kräver tillträdesreglering tillgång till stora mängder av kostnadsdata för att kunna fastställa villkoren för tillträde och sedan kontinuerligt följa upp dessa för att försäkra sig om att villkoren uppfylls. Detta är uppgifter som ligger i linje med vad sektorsspecifika reglerare normalt gör.

Även om både konkurrensmyndigheter och sektorsspecifika myndigheter skulle kunna anlita expertis, så är erfarenheter och institutionella skillnader mellan dem så pass stora att de inte snabbt eller lätt går att ta bort. Det finns dessutom en stor risk att en förändring av den institutionella kulturen kan påverka möjligheterna att utföra kärnuppgifterna negativt. Det finns i huvudsak fem viktiga aspekter på erfarenhet och institutionell kultur: 1. Sektorsspecifika reglerare arbetar ofta med uppgifter som syftar till att minska effekterna av marknadsmakt, medan konkurrensmyndigheter främst fokuserar på att minska marknadsmakt. Detta tenderar att ge olika uppfattningar om hur marknadsmakt bäst hanteras. 2. Sektorsspecifika reglerare arbetar typiskt med att införa och följa upp olika regler för uppförande, medan konkurrensmyndigheter är mer inriktade mot strukturella lösningar (dock främst vid fusionsärenden och i mindre utsträckning vid missbruksärenden). 3. Sektorsspecifika reglerare arbetar ofta i ett ex ante-perspektiv, medan konkurrensmyndigheters perspektiv ofta är ex post (förutom vid företagskoncentrationer). 4. Sektorsspecifika reglerare ingriper normalt mer frekvent och behöver ett konstant flöde av information från de reglerade företagen, medan konkurrensmyndigheter mer förlitar sig på klagomål och endast inhämtar information när det är nödvändigt i samband med eventuella aktioner.

5. Sektorsspecifika reglerare har normalt anvisats fler mål än konkurrensmyndigheter, så de har sannolikt större erfarenheter av att hantera målkonflikter (det finns dock också nackdelar med att ha för många mål).

Viktiga synergieffekter kan dock falla bort om konkurrensmyndigheterna endast arbetar med konkurrensskydd och sektorsspecifika reglerare endast med ekonomisk reglering. Det existerar synergier mellan konkurrensskydd och ekonomisk reglering samt mellan dessa bägge funktioner och tillträdesreglering. Dessa synergier uppstår i huvudsak av att samma personal kan användas för ett antal problem som är nära relaterade till varandra och genom att man kombinerar olika policyinstrument i samma myndighet.

Det är också viktigt att analysera marknadssituationen. Om behovet av ekonomisk reglering och tillträdesreglering kan förväntas vara temporärt, och om huvuduppgiften är att införa konkurrens, kan det vara lämpligt att sådana uppgifter ges till konkurrensmyndigheter. Om däremot behovet av reglering bedöms som permanent är det rimligt att uppgifterna ges till en sektorsspecifik reglerare.

Samtidigt finns det en risk för att sektorsspecifika reglerare lättare faller offer för regleringsövertagande än sektorsövergripande myndigheter. Ett system med flera sektorsspecifika reglerare kan också vara mindre effektivt än ett med en sektorsövergripande reglerare. Det finns alltid ett behov för sektorsspecifika reglerare att definiera juridiska gränser mellan varandra och sådant skapar utgifter, förseningar och osäkerhet.

11.9. Konkurrens och förtroende

Från förtroendesynpunkt är det viktigt att konkurrensen fungerar tillfredsställande och att företagen på marknaden inte försöker sätta konkurrensen ur spel på ett otillåtet sätt. Förtroendekommissionen (SOU 2004:47) genomförde under 2003 en gallupundersökning där respondenterna bl.a. fick svara på frågor om konkurrens.

12

I undersökningen ansåg 48 procent att konkurrensen fungerar mindre bra och 16 procent att konkurrensen fungerar dåligt; 33

12

I SOU 2004:47 anges att undersökningen omfattade telefonintervjuer med 1 000 personer från 15 år och uppåt.

procent uppgav att de hade egna erfarenheter av att ha betalat ett för högt pris på en produkt för att företag kommit överens om att begränsa konkurrensen på marknaden.

När det gäller straffen för otillåtna karteller och andra överträdelser av konkurrensreglerna ansåg en klar majoritet, 58 procent, att sanktionerna i dagsläget är för låga. På frågan om huruvida statsmakterna har förmågan att effektivt kontrollera konkurrensen mellan företag ansåg endast 19 procent att så är fallet, medan 61 procent ansåg att staten inte har en effektiv övervakning av konkurrensen på den svenska marknaden.

Det kan således konstateras att det enligt undersökningen fanns en misstro mot statsmakternas möjligheter att upptäcka och beivra överträdelser av de konkurrensrättsliga reglerna. Dessutom ansåg en klar majoritet av respondenterna att sanktionerna vid en överträdelse är för lindriga och att konkurrensen på den svenska marknaden fungerar mindre bra eller dåligt.

Det finns två huvudproblem som, enligt Förtroendekommissionen, kan identifieras och som har anknytning till allmänhetens förtroende för delar av näringslivet. Det ena är marknader som har en stark ägarkoncentration, där dåligt fungerande konkurrens leder till högre priser och sämre produkter. Det andra är att företag på en marknad sinsemellan kommer överens om produktionsvolymer och/eller priser, vilket bl.a. leder till högre priser. Förekomst av dessa båda problem riskerar att skada förtroendet för en stor del av det svenska näringslivet.

Kommissionen berör även de liberaliserade marknader som denna utredning tar upp och konstaterar att det från förtroendesynpunkt är av stor vikt att konkurrensen långsiktigt fungerar på de områden som statsmakterna öppnar för konkurrens. I annat fall kan ett utbrett missnöje över liberalisering av tidigare skyddade områden riskera att skada förtroendet för delar av det svenska näringslivet.

11.10. Bedömningar och förslag

11.10.1. Bedömningar

Inledning

Det finns ett val mellan den s.k. Chicagoskolan, där man låter marknader klara sig utan tillsyn av reglerande institutioner, och en mer regleringsvänlig skola.

Ytterligheterna i detta sammanhang kan beskrivas som att den ena ytterligheten innebär att staten endast garanterar grundläggande äganderätt och rättssäkerhet, och den andra ytterligheten innebär att staten tagit på sig hela ansvaret för byggande och drift av infrastrukturer.

Regelutredningens första slutsats är att det alltid kommer att krävas starka institutioner kring marknader för infrastrukturtjänster. Vår andra slutsats är emellertid att det finns goda skäl för statsmakten att ta till sig Chicagoskolans invändningar mot möjligheten att effektivt reglera nätverksmarknader. Det gäller framför allt förutsättningarna för regleringsmyndigheterna.

De reglerande institutionerna har inte utvecklas i samma takt som marknaderna har avreglerats, och statens roll minskat. Erfarenheten från finansmarknaderna visar att betydelsen av kraftfulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader har underskattats. Liberaliseringen är ännu i sin linda, och hur väl den kommer att lyckas beror bl.a. på hur autonoma och kraftfulla institutioner som utvecklas. Om reglerarna stärks minskar möjligheterna för särintressen att påverka dessa. Särintressen är dock olika starka och effektiviteten på en marknad kan vara sårbar om särintressena inte balanserar varandra. Regler behövs också för att nå jämbördighet mellan köpare och säljare.

En viktig utgångspunkt för utredningen är att regleringsmyndigheter och regleringar successivt behöver förändras, exempelvis på grund av teknikutveckling och förändrade marknadsförhållanden. Regelverken måste anpassas när bransch- eller konkurrensförhållandena ändras och när brister upptäcks i regelverken.

En liberalisering innebär i många fall att en sektorsspecifik lagstiftning avskaffas, förändras eller införs. Det regelverk som är specifikt för branschen förändras således. Därtill finns den allmänna konkurrenslagstiftningen.

På marknader som öppnats för konkurrens och som har drag av naturliga monopol ställs lagstiftaren inför flera avväganden. Det

kan t.ex. gälla behovet av särregleringar eller huruvida de generella konkurrensrättsliga reglerna är tillräckliga. En särreglering kan t.ex. gälla tillträde eller prissättning. Det kan vidare fastställas regler för tvistelösning, om konflikter uppstår mellan operatör och infrastrukturhållare.

Liberaliseringen innebär att nätverksindustrierna utvecklas från monopol till kanske en oligopolmarknad (med ett litet antal säljföretag med stort ömsesidigt beroende) och senare möjligen till ren konkurrens (Bergman m.fl. 1999).

För nätverksindustrier kan dock, som tidigare framgått, denna process diskuteras (Bergman 2002). Förutsättningarna gäller under i huvudsak två förutsättningar:

  • Avregleringen måste leda till att det blir konkurrens om infrastrukturen. Annars blir utmanarna beroende av det etablerade företaget.
  • Det får inte finnas alltför starka nätverkseffekter på efterfrågesidan. Den typen av nätverkseffekter finns t.ex. på flygmarknaden och på marknaderna för hård- och mjukvara.

Oberoende av ovanstående behöver regelsystemet successivt anpassas. Man bör fråga sig om styrningen ska ske i form av regler eller mer i form av diskretionära beslut. En annan fråga är om det ska tillämpas sektorsspecifika regleringar eller generella konkurrensregler. Ett tredje fråga är om myndigheterna ska vara sektorsspecifika eller mer sektorsövergripande.

Utformningen av ett regelverk eller en ram för regleringar väcker, enligt utredningens bedömningar, ett antal politisk-ekonomiska frågor. Reglerare har makten att generera och omfördela inkomster mellan olika intressegrupper, t.ex. genom att skapa eller bevara monopol och att bevara korssubventionen i tariffstrukturen. De kan därför ha incitament att använda denna makt för vinna eller behålla stöd från sina politiska uppdragsgivare. Samtidigt har reglerade företag eller intressegrupper starka incitament att överta regleraren. Det finns också en risk för att reglerare kan använda sina diskretionära befogenheter så att incitamenten för investeringar snedvrids. Sådana politisk-ekonomiska överväganden pekar på att det är viktigt att utforma regelverken omsorgsfullt.

Enligt utredningens uppfattning är regleringarna i Sverige överlag relativt svaga. En orsak till detta kan vara den svaga traditionen för den här typen av regleringar, t.ex. i jämförelse med USA. En

annan orsak är myndigheternas organisation och de uppgifter man har tilldelats av riksdag och regering. Flera av regleringsmyndigheterna är små och myndigheternas uppgifter varierar avsevärt. Det förekommer också relativt stora variationer mellan hur de olika marknaderna regleras. Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet, utan uppgifterna varierar avsevärt.

Ytterligare en orsak till den relativt svaga regleringen kan vara de otydliga målen vilket bl.a. Statskontoret pekat på i en bilaga till utredningen. En ytterligare orsak kan vara de i allmänhet långdragna rättsprocesserna med tidsödande överklaganden.

Sektorsmyndigheter kontra generell konkurrenslagstiftning

En av Regelutredningens svåra frågor är om det behövs sektorsmyndigheter eller om det räcker med generell konkurrenslagstiftning som tillämpas av Konkurrensverket.

Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt med både sektorsmyndigheter och en generell konkurrensmyndighet.

Precis som Hultkrantz (2004) argumenterar i en bilaga till denna utredning bör konkurrenslagen och särlagstiftning ses som kompletterande instrument. Konkurrenslagens styrka ligger i dess generella tillämpbarhet, men detta innebär samtidigt att den inte är tillräckligt kraftfull när det gäller att komma till rätta med specifika konkurrensproblem av mer strukturell natur, som ofta är fallet i nätverksbranscher. Detta gäller särskilt på tre områden:

  • Envägstillträde. Det klassiska skälet för tillträdesreglering är att ett företag har tillgång till en ”oumbärlig infrastruktur” som alla företag i en bransch behöver tillgång till. Ett exempel är Telias kopparaccessnät. Andra exempel är det lokala distributionsnätet för el (reglerat), Banverkets spårnät (reglerat), Arlandabanans spår- och terminaler (begränsad reglering), fjärrvärmenäten (ej reglerat). Som dessa exempel antyder finns detta fenomen i de flesta nätverksbranscher.
  • Tvåvägstillträde. Konsumenterna har ofta ett starkt önskemål att olika nätverk ska kunna utnyttjas tillsammans, t.ex. en flygresa som kombinerar delsträckor med olika flygbolag. Men trots att operatörerna i sådana fall har en mer balanserad förhandlingssituation än när det gäller envägstillträde är det inte självklart att de självmant kommer att underlätta eller ens acceptera tvåvägstillträde (Armstrong 1998, Laffont m.fl.

1998a och b). Den teoretiska litteraturen visar att det tvärtom kan vara svårare att komma fram till en överenskommelse, ju starkare konsumenternas behov av samordning är (Economides och Flyer 1997, Katz och Shapiro 1985). Ett väl så viktigt skäl för reglering här är också att de kan komma överens om alltför höga priser, eller om att stänga ute små/nya aktörer.

  • Samhällsomfattande tjänster. Frågan om hur samhällsomfattande tjänster ska finansieras och ersättas fick till en början begränsad uppmärksamhet inom svensk telepolitik, eftersom den föreföll ha liten betydelse för traditionell telefoni. Men med nya tekniker som bredband, 3G, digital-tv osv., har frågan om vilka delar av landet som ska täckas, och hur kostnaderna för icke-kommersiellt motiverad produktion ska bäras, återkommit med stor kraft. Samtidigt är detta en stor fråga för möjligheterna att vidmakthålla konkurrens på marknaden som helhet (Hultkrantz 2004).

Utredningen vill till detta lägga ett helt annat och fjärde perspektiv. Om en enda myndighet, som t.ex. Konkurrensverket, hanterar all konkurrenslagstiftning och tillsyn över konkurrensen i alla nätverksamheter, liksom över konkurrensen i de helt privata delarna av näringslivet, innebär detta en stor risk för regleringsövertagande och maktkoncentration. Besluten i en sådan myndighet kommer att påverka vinsterna, och därmed värdet på balansräkningarna, för en stor del av det privata och statliga näringslivet.

Det finns därtill inte tillräcklig erfarenhet och tradition i Sverige för ekonomisk reglering. Man har inte alltid hunnit utforma t.ex. lämpliga metoder, myndighetsorganisationer och utvärderingsmetoder. Det är därför också en riskstrategi att lägga all tillämpning av konkurrenstillsynen i Konkurrensverket.

Utredningen vill emellertid betona att samspelet mellan sektorsregler och generell konkurrenslagstiftning kan förändras över tiden. Graden av konkurrens kan förväntas förändras över tiden och då även inslaget av olika typer av regleringar.

Myndigheters oberoende

Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en framgångsrik liberalisering. Med oberoende avses dock inte oberoende från politiska beslut, utan vi menar att oberoendet innebär att lagar och förordningar ska tillämpas på ett objektivt och opartiskt sätt. Myndigheten ska fullt ut ansvara för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Med oberoende avses således inte att, som i Riksbankens fall, delegera ansvaret för något verksamhetsområde till en enskild myndighet. Riksdag och regering ska även fortsättningsvis reglera verksamheten genom lagar och förordningar, i den meningen att det klargörs vilka beslut myndigheterna får fatta (däremot naturligtvis inte hur myndigheterna ska besluta i enskilda frågor).

Det finns emellertid en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestämmelser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibilitet. Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta en större flexibilitet, men denna metod kan också äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler.

Enligt vår bedömning får myndigheterna inte bli för diskretionära. Om diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassa sig till de särskilda svårigheterna i en viss situation. Den gör det dock svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställningstaganden som kan väntas, och därför ökar risken för att regleringen utnyttjas för andra syften än vad som är avsett. En sådan form av regleringsmisslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Det brukar betecknas som en regleringsrisk, och det kan vara ett allvarligt problem för en effektiv och ändamålsenlig reglering (Armstrong m.fl. 1994).

En regleringsmyndighet får dock inte heller bli för svag, för då finns det en uppenbar risk för att regleringen tas över av branschen. Innebörden är att regleraren agerar till förmån för starka intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytillträdande företags intressen.

Många OECD-länder har försökt minska risken för regleringsövertagande (från politiker) genom att bl.a. skapa institutioner som är ”oberoende” av ett mer direkt inflytande från regeringarna. Som vi visat i avsnitt 11.3 kan de flesta svenska regleringsmyndigheter också uppvisa ett sådant oberoende. Utredningen har noterat att oberoendet stärkts under senare tid genom bildandet av Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen.

Utredningen gör ingen värdering av svenska förhållanden och hur regleringarna fungerat i dessa avseenden. Vi kan dock bara konstatera att ett viktigt undantag från den form av oberoende som diskuterats ovan är den s.k. Nätmyndigheten som är en avdelning inom Statens energimyndighet. Nätmyndigheten har till uppgift att utöva tillsyn och granska nätavgifterna. Myndigheten är dock inte självständig.

Statskontoret har på regeringens uppdrag sett över verksamheten och kommit fram till att nättillsynen bör bli en egen myndighet. Internationellt sett hanteras också normalt tillsynen av självständiga myndigheter. Enligt vår uppfattning bör så vara fallet även i Sverige.

Ett annat krav på en sådan myndighet bör vara att den finansieras via avgifter som direkt disponeras av myndigheten. De närmare motiveringarna till dessa förslag lämnas i slutet av detta kapitel.

Myndighetschefernas oberoende

Myndigheters beslut och agerande kan påverka mycket stora förmögenhetsvärden och investeringar samt ett stort antal konsumenters välfärd.

Myndighetscheferna för regleringsmyndigheterna har i dag samma villkor som övriga generaldirektörer. De förordnas av regeringen på bestämd tid. Vid första gången sker detta i allmänhet för en tid av sex år. Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, då vanligtvis tre år. Det finns även möjligheter att förflytta en myndighetschef, t.ex. vid en omstrukturering av en myndighet, eller när personen inte anses lämplig för sin uppgift och det är väsentligt för myndighetens bästa. Enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning kan en generaldirektör (exklusive chefer för statliga affärsverk) inte sägas upp, men förflyttas inom den stipulerade anställningstiden.

Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att diskutera ett förstärkt anställningsskydd för vissa myndighetschefer för regleringsmyndigheter. Orsaken till detta är bl.a. att de myndigheter som är föremål för utredningens analys i många fall har ett betydande normgivande ansvar. Deras beslut berör miljontals konsumenter, stora förmögenhetsvärden och i vissa fall betydande framtida investeringar. De kan också ha ett trovärdighetsproblem eftersom det i flertalet av branscherna finns mycket stora och starka statliga intressen. I utredningens fall är det också så att de senare intressena och myndigheterna sorterar under samma departement.

En reglerare ska i teorin vare allvetande, välvillig och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken är en sådan form av reglerare mindre sannolik. En stark myndighetschef kan dock, som ovan framgått, påverka många olika intressen. För att underlätta ett effektivt beslutsfattande och framtida karriärvägar är det därför nödvändigt att anställningsskyddet förbättras. Ett sådant förstärkt anställningsskydd måste också kopplas till ett entydigt ansvarsutkrävande. Utgångspunkten är dock att det är regeringen som utnämner myndighetscheferna.

Vi lämnar i slutet av kapitlet ett förslag till ändring i lagen om offentlig anställning. Innebörden är att myndighetscheferna för PTS, Järnvägsstyrelsen, Konkurrensverket, Luftfartsstyrelsen och en eventuellt fristående nätmyndighet ska kunna anställas på en tjänst för en bestämd tid om tio år. De ska dock inte kunna omförordnas på tjänsten.

Den statliga regleringsstyrningen

Organisationen av de statliga regleringsmyndigheterna riskerar att leda fram till trovärdighetsproblem. De myndigheter som är föremål för utredningens analys ligger samliga under Näringsdepartementet. Samtidigt har departementet ägaransvar för ett antal dominerande aktörer inom utredningens område. Staten är således såväl regulator som ägare av företag som har ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. Hanteringen av regleringsmyndigheterna sker dessutom i en miljö som hanterar både sektorspolitik och konkurrensfrågor.

I ett kommande avsnitt om den statliga ägarstyrningen (kapitel 12) pekar vi på att den nuvarande organisationen innebär en

uppenbar risk för otydlighet och oklara roller. Vi diskuterar där hur den statliga ägarfunktionen i Regeringskansliet kan stärkas och renodlas, samt hållas mer åtskild från den reguljära linjeorganisationen.

På samma sätt bör regleringsmyndigheternas roll stärkas och renodlas. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom.

Man kan naturligtvis diskutera hur oberoende en myndighet under regeringen är. I detta fall ska statliga myndigheter sätta upp regler för och utöva tillsyn över andra statliga myndigheter och företag. Samtidigt styrs regleringsmyndigheterna av bl.a. förordningar och regleringsbrev som fastställs av regeringen. Myndigheterna är vidare rapporteringsskyldiga till regeringen som också har utnämningsmakten. I utredningens fall sorterar dessutom samtliga aktuella myndigheter och företag under ett och samma departement.

Ett tänkbart alternativ är att riksdagen blir huvudman för dessa myndigheter. Det anser vi dock vore mindre lämpligt, eftersom det är önskvärt med en stark regeringsmakt. Enligt vår bedömning bör de regleringsmyndigheter som är aktuella inom utredningens ram i stället placeras under Justitiedepartementet. Ett sådant förslag lämnas senare i detta kapitel.

Regleringsövertagande

De åtgärder som diskuterats ovan syftar till att försöka minska risken för regleringsövertagande genom att skapa institutioner som är oberoende av ett mer direkt inflytande från regeringen. En väl så viktig aspekt är dock att oberoende myndigheter inte eliminerar faran av att fångas upp av den reglerade industrin eller verksamheten. Exempelvis indikerar svängdörrsproblemet, där reglerare slutar och tar anställning i den verksamhet som de reglerat (eller tar plats i styrelser i företag som de privatiserat), att det i praktiken är svårt att etablera ett oberoende.

Vi har vid flera tillfällen pekat på att regleringsmyndigheter hanterar stora förmögenhetsvärden och att en förändrad reglering kan påverka dessa värden avsevärt. Ägare av infrastruktur har ett stort intresse av att påverka reglerare för att hålla uppe avkastningen eller för att höja avkastningen på tillgångarna.

Det kan i detta sammanhang finnas anledning att särskilt uppmärksamma de av tjänstemännens uppgifter som gäller avvägningar mellan regleringens kvalitet och risken för att regleringen tas över av branschen.

Den första avvägningen gäller balansen mellan hur precist regleringen tillämpas och möjligheten till övertagande. En reglering genom precisa regler kan i princip lätt övervakas. Det är dock sannolikt att precisa regler inte är flexibla och därmed inte kan täcka alla tänkbara fall. En kontrast är reglering genom allmänna regler, som kan lämna utrymme för en stor del av skönsmässigt beslutsfattande till tjänstemän och tillåta en större flexibilitet. Därmed skulle regleringen kunna anpassas till särdragen i en viss situation. Det är dock svårt och dyrbart att i förväg utvärdera skönsmässiga beslut, och därmed skulle utrymmet för godtycke öka. Balansen mellan regler och skönsmässighet beror således av fördelarna med flexibilitet och kostnaderna för godtycke.

Detta problem skulle inte behöva uppstå om det fanns tillräcklig transparens i regleringshandläggningen i kombination med ett lämpligt ansvarsförhållande, kopplat till ett ökat utrymme för tjänstemännen att göra egna bedömningar. Detta är ytterligare en avvägning, som i detta fall handlar om regleringsresurserna.

Även graden av specialisering i regleringsbeslut och utrymmet för kontrollåtgärder kan vägas mot varandra. När tjänstemän samlar viktig branschspecifik kunskap ökar deras förståelse för branschen, och därmed kan kvaliteten i deras beslut förbättras. Samtidigt ökar deras alternativa anställningsmöjligheter i den bransch de reglerar, och de kan därför ha ett egenintresse att tillmötesgå de företag som de reglerar för att tillförsäkra sig om lämpliga sysselsättningsmöjligheter i framtiden. Den här typen av fenomen kan elimineras genom klausuler i anställningskontrakten som begränsar framtida sysselsättningsmöjligheter, men det kräver i sin tur att tjänstemännen ges ekonomisk gottgörelse.

Det finns även frågor som rör myndigheternas design. En fråga är om de ska vara sektorsspecifika eller sektorsövergripande.

Utredningen lämnar inte några förslag på detta område. Vi menar emellertid att statsmakten särskilt måste uppmärksamma risken för s.k. regleringsövertagande.

Det behövs ökad transparens

Regleringsekonomi är komplicerad, och det kan i många fall vara svårt att bedöma beslut och de metoder som har använts. Transparensen förefaller vara låg och det gäller även intresset för regleringsekonomi.

Enligt utredningens bedömning behöver transparensen öka. Ökad transparens är också ytterligare ett sätt att stärka regleringsmyndigheterna och öka oberoendet, framför allt i den meningen att diskussioner om regleringsrisk och regleringsövertagande kan analyseras på ett mer oberoende sätt.

Det kan också finnas tendenser till att regleringar blir irreversibla. Myndigheterna söker ständigt nya uppgifter för att motivera sin verksamhet. För att säkerställa att regleringarna minskar i betydelse när konkurrensen blir mer effektiv kan regleringssystemen innehålla bestämmelser om regleringarnas upphävande, s.k. solnedgångsklausuler. Sådana finns inte i svensk lagstiftning. Däremot har det inte varit helt ovanligt, t.ex. inom teleområdet, att det angetts i propositioner att det för tillfället är motiverat med sektorsreglering, men att ambitionen är att en generell konkurrenslagstiftning ska vara styrande på sikt. Så har dock inte blivit fallet.

Ett sätt att påverka de ovan nämnda problemen är att utsätta regleringsmyndigheterna för systematiska och återkommande utvärderingar. Utredningen har inget konkret förslag på vilka som ska göra sådana utvärderingar eller hur de ska gå till. Det framstår dock som uppenbart att en efterhandskontroll bör utföras av en oberoende tredje part, i stället för av en institution som är nära knuten till myndigheten. I slutet av detta kapitel lämnas förslag till systematiska och återkommande utvärderingar, och det förs också en diskussion om hur detta kan organiseras.

Uppgifterna är oklara

Som tidigare framgått kan den ekonomiska regleringen variera mycket med vilka marknadsstrukturer som är förhärskande över faserna av en liberalisering. Det kan t.ex. bli aktuellt med att ersätta en sektorsspecifik reglering med den generella konkurrenslagstiftningen.

På sikt är detta naturligtvis den optimala utvecklingen. Vi kan dock knappast räkna med att det blir konkurrens om infrastrukturen inom alla områden.

Det går emellertid att ifrågasätta dagens regleringsmyndigheter och regleringar på flera områden:

  • Flera av regleringsmyndigheterna är små. Faran för regleringsövertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter.
  • Sverige har, i princip likt övriga Europa, valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgått av tidigare varierar dock myndigheternas uppgifter avsevärt.
  • Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna, där vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade (se nedan).
  • Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet.

Enligt Regelutredningens uppfattning bör regeringen tillsätta en kommitté som analyserar reglerings- och tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter i de sex branscher vi analyserar. Det kan gälla frågor som t.ex. vilka uppgifter en regleringsmyndighet egentligen ska arbeta med och om dagens breda uppgifter verkligen är lämpliga. Andra frågor kan gälla huruvida myndigheterna ska vara sektorsspecifika eller sektorsövergripande. Vi lägger ett förslag till en sådan utredning i slutet av kapitlet.

Tillsynen och analysen är låg inom vissa områden

Det finns även andra brister i regleringen och tillsynen. Vissa av utredningens marknader är inte föremål för tillsyn eller reglering trots förekomsten av monopolföretag. Det gäller t.ex. SJ AB, Banverket och delar av Luftfartsverket. Ett annat exempel är Svenska Kraftnät som inte hittills varit föremål för någon tillsyn av tarifferna (det bör betonas att statligt ägande också kan ses som en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav). Tre av fallen kan betraktas som naturliga monopol med viktiga flaskhalsar. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden, eftersom ett företag inte kan vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen.

Enligt utredningens bedömning bör prissättning och regler för tillträde analyseras i en årligt återkommande rapport. Konkurrensverket bör få i uppdrag att utföra sådana analyser av SJ AB, Banverket och Svenska Kraftnät.

Vi lämnar även förslag om att taxi bör bli föremål för en sådan analys. Förslagen redovisas närmare nedan i kapitlet.

11.10.2. Förslag

Nätmyndigheten bör bli en egen myndighet

Regelutredningens förslag

  • Nätmyndigheten bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet.

Tillsynen av elnäten hanteras i dag av Statens energimyndighet som är nätmyndighet enligt ellagen (1997:857) och myndigheten har de uppgifter som anges i denna lag. Den praktiska hanteringen sker inom myndighetens energimarknadsavdelning som svarar för myndighetens uppgift som nätmyndighet enligt ellagen. Avdelningen har en viss grad av självständighet.

13

Enligt Enerergimyndighetens instruktion (1997:868) ska chefen för den enhet som fullgör myndighetens uppgifter som nätmyndighet besluta om föreskrifter och ärenden enligt ellagen. Generaldirektören har utsett överdirektören att vara chef för nätavdelningen. Denne är samtidigt generaldirektörens ställföreträdare.

Vid Statens energimyndighet finns även ett insynsråd som ska ha insyn i den verksamhet som följer av att myndigheten är nätmyndighet. Rådet har till uppgift att bevaka konsumenternas intressen på elmarknaden. Rådet ska ges tillfälle att yttra sig i ärenden av större betydelse som rör nättariffer och elpriser samt i ärenden om föreskrifter som myndigheten utfärdar som nätmyndighet enligt ellagen. Ledamöterna och ordförande utses av regeringen för en bestämd tid.

13

Utredningen beskriver här hur det fungerat fram till och med 2004. Vi har fått information om att Statens energimyndighet (STEM) ska få en ny instruktion där den s.k. nätmyndigheten ombildas till en Energimarknadsinspektion inom STEM. Chefen för inspektionen anställs genom beslut av regeringen. Enligt utredningen är det emellertid nödvändigt att redovisa tidigare förhållanden för att senare i avsnittet ta ställning till eventuella förslag. Vi har dessutom inte fått någon information om motiven till förändringarna av STEM:s instruktion.

Internationellt sett hanteras normalt tillsynen av självständiga myndigheter. Det är också ett av de grundläggande kraven på oberoende som brukar ställas.

En annan grundläggande aspekt är att det hittills har varit generaldirektören som utsett chefen för nätavdelningen. I Sveriges fall är den sistnämnde även generaldirektörens ställföreträdare. Organisationer som utför den här typen av viktiga uppgifter brukar normalt ha en chef som utses av regeringen. I internationella sammanhang är det också det normala. Uppdelningen av beslutsbefogenheter mellan generaldirektören och chefen för nätmyndigheten riskerar vidare att leda till en otydlighet om vem som fattar beslut i vilka frågor. Att chefen för nätmyndigheten dessutom är generaldirektörens ställföreträdare kan inte underlätta otydligheterna.

Statskontoret har, som tidigare framgått, på regeringens uppdrag genomfört en översyn av verksamheten inom Statens energimyndighets ansvarsområde, med särskilt fokus på tillsynsuppgifter på energimarknaderna, och Statskontoret menar att tillsynsuppgifterna inte har haft en tillräckligt stark ställning inom Energimyndigheten och att tillsynen behöver stärkas, bl.a. genom att ge den en högre status. Beträffande det senare menar Statskontoret att statusen skulle öka om det inrättades en fristående tillsynsmyndighet på energimarknadsområdet. En sådan åtgärd skulle bl.a. ge en viktig signal till marknadsaktörerna att tillsynens roll, status och prioritet har ökat.

Att inrätta en fristående tillsynsmyndighet skulle lämpligen kunna ske genom att dagens energimyndighet delades i två separata myndigheter. Jämfört med att fortsatt driva verksamheten i sammanhållen myndighet har en delning dock både för- och nackdelar. Fördelarna är att den samhållna myndigheten har inneboende rollkonflikter och att lednings- och beslutsstrukturen är oklar. Nackdelarna är att det finns synergier mellan tillsynsverksamheten och övrig verksamhet samt att det kommer att leda till omstruktureringskostnader.

Statskontorets samlade bedömning är dock att övervägande skäl talar för att den nuvarande Statens energimyndighet delas. För att en delning ska vara meningsfull är det dock avgörande att statsmakterna är beredda att skjuta till de resurser som behövs för att uppnå den höjda ambitionsnivå som blir följden av Statskontorets förslag kring tillsynens sakinnehåll. Statskontoret uppskattar t.ex. att en förstärkning av tillsynen över energimarknaderna i sig kräver ett tillskott av resurser på cirka 5–10 miljoner kronor. Till detta

kommer behov av nya resurser för att bilda en ny myndighet på ca 10 miljoner kronor.

Statskontorets rapport berörs i budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1). Regeringen berör dock inte förslaget om att inrätta en fristående myndighet, utan man bedömer i stället att tillsynsverksamheten behöver förstärkas med 25 miljoner kronor. Orsakerna är Statskontorets slutsatser och de uppgifter som tillkommit vad gäller de gemensamma reglerna för den inre marknaden för el samt tillämpningen av förordningen om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel.

Utredningen har, som tidigare framgått, fått information om att instruktionen för Statens energimyndighet ska förändras. Den s.k. Nätmyndigheten ombildas till en Energimarknadsinspektion och dess chef kommer att utses av regeringen. Inspektionen är dock fortfarande ingen självständig myndighet.

Vårt huvudargument finns därmed fortfarande kvar och det är att oberoendet behöver förstärkas och vi ser det som en självklarhet att reglerings- och tillsynsuppgifter utförs av en självständig myndighet. Utredningen har också noterat att de tidigare inspektionerna inom järnväg och luftfart numera blivit självständiga myndigheter. Utredningen delar vidare Statskontorets bedömning om att tillsynen inte haft en tillräckligt stark ställning och att en fristående tillsynsmyndighet skulle ge en viktig signal till marknadsaktörerna att tillsynens roll, status och prioritet har ökat. Enligt vår bedömning kan ett svagt oberoende knappast vara ägnat att ge starkt förtroende bland marknadens aktörer. Inom elområdet är det fråga om cirka 5 miljoner elkonsumenter och mycket stora förmögenhetsvärden.

Vi har även i kapitel 5 pekat på att de s.k. regionnäten inte varit föremål för granskning och att dessa nät har en betydligt högre avkastning än de lokala näten. Utfallet av den nuvarande regleringsformen kan således diskuteras.

Nätmyndigheten bör finansieras med avgifter

Regelutredningens förslag

  • Den nya myndigheten bör finansieras med avgifter. Regeringen bör överväga om en sådan finansieringsform också bör omfatta den nybildade Järnvägsstyrelsen.

Nätmyndighetens verksamhet ska i dag egentligen finansieras via avgifter. Enligt förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet ska nätinnehavare årligen betala nätövervakningsavgift till Elsäkerhetsverket. Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår till 600 kronor för högspänningsabonnemang och 3 kronor för lågspänningsabonnemang per kalenderår. Avgiftsinkomsterna redovisas mot inkomsttitel 2552 i statsbudgeten. Avgiften disponeras således inte av myndigheten.

Nätmyndighetens verksamhet finansieras i dag via Statens energimyndighets anslag för förvaltningskostnader. Det innebär en osäkerhet på två områden. Den första gäller regeringens nivå på anslaget. Den andra gäller hur Statens energimyndighet fördelar anslaget internt inom myndigheten.

Ett krav på en regleringsmyndighets oberoende som brukar framföras internationellt är att den ska finansieras via avgifter. Det skapar en större grad av oberoende genom att finansieringen är mer säkerställd. I dag uppfyller inte Nätmyndigheten detta grundläggande krav på oberoende.

Enligt utredningens bedömning bör den nya myndigheten finansieras med avgifter som direkt disponeras av myndigheten själv. För att ytterligare säkerställa oberoendet bör avgiftsnivån fastställas av riksdagen. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen även överväga en liknande ordning för Järnvägsstyrelsen.

Förstärk myndighetschefernas oberoende

Regelutredningens förslag

  • Myndighetschefer för statliga myndigheter som i huvudsak hanterar reglerings- och tillsynsfrågor bör få ett stärkt oberoende och ett förstärkt anställningsskydd. Vårt förslag gäller cheferna för PTS, Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet, Luftfartsstyrelsen och Konkurrensverket.

Den klassiska bilden av den svenske statstjänstemannen är klar och entydig. Han är oväldig, lojal mot statsmakterna och lagen och han står över politiken. Hans uppgifter liknar domarens, dvs. att tilllämpa lagar och förordningar på ett objektivt och opartiskt sätt (SOU 1997:57).

Förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen i den lilla, centralstyrda nationalstaten, var relativt enhetliga och rymde starka

sammanhållande element. Statens omvandling under 1900-talet har dock tunnat ut och försvagat det som förr var gemensamt och som togs för givet. Det krävs numera en viss ansträngning att hitta några gemensamma nämnare för statens alla tjänstemän (SOU 1997:57).

Dagens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en homogen och i alla avseenden enhetlig förvaltningsstruktur. Vissa grundläggande element måste emellertid vara gemensamma för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den offentliga förvaltningen är en del av demokratin och rättsstaten, och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata sektorn. Statstjänstemännens ställning och ansvar regleras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksamhet till att förverkliga de demokrativärden som lagts fast i regeringsformen (SOU 1997:57).

Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, men samtidigt är deras självständighet en del av den svenska förvaltningskulturen. De ansvarar fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Frånvaron av s.k. ministerstyre innebär samtidigt att regeringsmedlemmar undgår kritik för sådant som myndigheterna gjort efter eget bedömande (SOU 1997:57).

Förvaltningsmyndigheterna

Den svenska statsförvaltningens organisation avviker från de flesta andra länders genom förekomsten av statliga myndigheterna som är organisatoriskt fristående från Regeringskansliet. Myndigheterna fattar därmed beslut på eget ansvar. Flertalet av dem är underställda regeringen medan ett fåtal i stället lyder direkt under riksdagen. Styrningen av de myndigheter som är underställda regeringen sker i första hand genom förordningar med instruktioner för myndigheternas verksamhet och årliga regleringsbrev. Chefen för departementet på det område där myndigheten är verksam kan således endast i sin egenskap av ledamot i regeringen medverka till hur direktiven för myndigheternas verksamhet utformas.

Vid sidan av denna styrning är emellertid också informella kontakter mellan tjänstemän på departement och hos myndigheterna vanligt förekommande.

I frågor om rättstillämpning i enskilda fall inom ramen för stadgandet i 11 kap. 7 § regeringsformen, vars innehåll redovisas nedan, ska sådana kontakter dock ske med stor återhållsamhet (prop. 1986/87:99 s. 27).

De grundläggande reglerna för myndigheterna och deras verksamhet i den svenska statsförvaltningen återfinns i 11 kap. regeringsformen.

Av 11 kap. 6 § regeringsformen framgår att under regeringen lyder Justitiekanslern, Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna samt övriga statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt lag är myndighet under riksdagen. De myndigheter som är underställda riksdagen är Riksbanken, Justitieombudsmannen och Riksrevisionen, och motivet till att dessa myndigheter inte ska stå i ett lydnadsförhållande till regeringen är för de båda sistnämnda att de har till uppgift att kontrollera regeringens och dess myndigheters maktutövning. För Riksbankens del, som i flera avseenden intar en särställning bland myndigheterna, beror det på att finansmakten enligt regeringsformen odelat ligger på riksdagens bord.

Myndigheternas oberoende i rättsprövningen kommer till uttryck i 11 kap. 7 § regeringsformen. Av den framgår att myndighet, riksdag och kommunstyrelse inte får bestämma hur förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun, eller som gäller tillämpning av lag. Med begreppet myndighet menar man i detta sammanhang såväl förvaltningsmyndigheter som regeringen och domstolarna.

Regeringens möjligheter att styra myndigheterna är således begränsade vad avser myndighetsutövning i enskilda fall. Regeringen kan dock utfärda generella riktlinjer för myndigheternas handläggning av ärenden och kan i sådana ärenden som inte omfattas av 11 kap. 7 § regeringsformen ge anvisningar om hur ett enskilt ärende ska avgöras.

Avsikten har dock inte varit att myndigheterna ska vara mer självständiga än att regeringen i övrigt ska kunna styra myndigheterna så bestämt och i den omfattning som regeringen anser lämplig i varje särskild situation (prop. 1986/87 s. 25 ff.).

Utnämningsmakten har framhållits som ett av de viktigaste styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande för att styra den svenska statsförvaltningen.

Regeringen har också den yttersta beslutanderätten över vem som ska anställas i dessa myndigheter. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen ska tjänst vid förvaltningsmyndighet som är under-

ställd regeringen tillsättas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Vid ett tillsättningsförfarande får avseende dock endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Vidare ska de grundläggande bestämmelserna om statstjänstemännens rättsställning meddelas av riksdagen genom lag. Dessa bestämmelser finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I dessa lagar ges särskilda föreskrifter gällande de offentligt anställda som kompletterar de allmänna bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Anställning med fullmakt förekommer vid nyanställning numera främst inom domstolsväsendet.

I lagen om offentligt anställda finns bestämmelser bl.a. om bedömningsgrunder vid anställningen, förbud mot att åta sig vissa bisysslor, disciplinansvar och inskränkningar i rätten att genomföra stridsåtgärder. Det finns även särskilda föreskrifter som gäller arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Som huvudregel ska samma krav om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning och företrädesrätt vid återanställning som följer av enligt lagen om anställningsskydd gälla för dessa personer.

Om andra frågor än uppsägning eller avskedande har dock regeringen getts befogenhet att meddela avvikande föreskrifter. Det har skett i anställningsförordningen (1994:373) beträffande möjligheterna att, utöver vad som följer av lagen om anställningsskydd, anställa en person i verksledande eller jämförlig ställning för bestämd tid eller tills vidare, längst till en viss tidpunkt. Denna möjlighet till förordnande på bestämd tid används av regeringen i de allra flesta fallen vid tillsättning av myndighetschefer.

Enligt lagen om offentlig anställning får en chef för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen och som anställts för bestämd tid under förordnandetiden förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Anledning till förflyttning av organisatoriska skäl kan uppstå vid en omstrukturering som berör flera verk eller myndigheter. Har chefen visat sig vara mindre lämplig för sin tjänst kan en förflyttning ske med hänvisning till myndighetens bästa (prop. 1986/87:99 s. 68).

Enligt den chefspolicy som regeringen antagit bör man eftersträva en rörlighet bland myndighetschefer. Tidsbegränsade anställningar är ett instrument för att främja denna rörlighet och, som det

anges i policyn, vid behov avveckla myndighetschefer. Vid nyanställning bör därför enligt regeringen en myndighetschef utses för en period av sex år. Fortsatt anställning vid samma myndighet bör normalt begränsas till tre år. Målet är dock att en myndighetschef ska uppnå minst tolv års anställning, dvs. sammanlagd tid vid flera myndigheter (Justitiedepartementet 2000).

Domstolarna

Domstolarna har en särställning bland myndigheterna, genom det oberoende de garanteras enligt regeringsformen. Domstolarna står inte i något lydnadsförhållande till regeringen, utan bestämmelser om domstolarnas verksamhetsområde och huvuddragen av deras organisation ska enligt 11 kap. 4 § regeringsformen beslutas av riksdagen genom lag. För de högsta domstolarna, Högsta domstolen och Regeringsrätten, finns de grundläggande organisatoriska bestämmelserna redan i regeringsformen. I 11 kap. 2 § regeringsformen stadgas ett förbud mot inblandning från andra myndigheters och riksdagens sida i domstolarnas dömande och tillämpning av rättsregler i särskilt fall. Riksdag, regering eller annan myndighet får inte heller i efterhand sättas sig över domstolarnas avgöranden.

I en rättstat ska den dömande makten vara självständig i förhållande till den lagstiftande och den verkställande makten. Domstolarna ska kunna garantera den enskildes rättssäkerhet genom att vara oavhängiga och oberoende i sin rättstillämpning. För detta ändamål finns ett flertal internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till, vilka syftar till att garantera domstolarnas och domarnas självständighet. Den som kanske har varit av störst betydelse för svenskt vidkommande, och som numera utgör en del av den svenska rättsordningen, är artikel 6 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som ger envar , vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Ett sätt att garantera domarnas självständighet är det vedertagna kravet på att domare ska var oavsättliga. Enligt 11 kap. 5 § regeringsformen får ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om han eller hon har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten på grund av brott eller grovt åsidosättande av tjänsteåligganden. En

domare kan i annat fall endast tvingas att avgå från sin tjänst genom pensionering, på grund av ålder eller nedsatt arbetsförmåga. Frågor om avskedande och förtida avgångsskyldighet prövas av Statens ansvarsnämnd. En domare har emellertid rätt att få saken prövad också av domstol genom att väcka talan om det antingen vid Arbetsdomstolen eller vid tingsrätten, beroende på om domaren är fackligt ansluten och stöds av sin fackliga organisation.

En domare kan endast bli förflyttad till annan jämställd domartjänst, om förflyttningen är påkallad av organisatoriska skäl.

I lagen om fullmaktsanställning finns även en bestämmelse om domare skyldighet att utöva annan tjänst än sin egen, vilket kan vara aktuellt om det gäller en motsvarande eller högre befattning på den egna domstolen.

Överväganden och förslag

Förvaltningsmyndigheterna fullgör såväl förvaltning genom verkställande av riksdagens och regeringens beslut som rättskipande uppgifter. De intar i sin rättskipning många gånger samma funktion som en domstol, i det att de prövar rättsförhållandet mellan det allmänna och den enskilde. De krav som ställs på en rättsstat om en prövning av en oavhängig och oberoende domstol uppfylls genom att myndighetens beslut i dessa fall kan överklagas till en förvaltningsdomstol eller, i de fall besluten överklagas till regeringen som sista instans, överprövas inom ramen för rättsprövningsinstitutet.

Trots denna möjlighet till domstolsprövning är det av väsentlig betydelse att myndigheternas självständighet i rättskipningen inte kan ifrågasättas. Det grundlagsskydd mot obehörig inblandning av riksdag, regering eller annan myndighet som i dessa ärenden ges i regeringsformen utgör säkerligen i många fall en tillräcklig garanti för att myndigheternas prövning sker under rättsäkra former. Frågan är emellertid om det alltid är tillräckligt. Myndigheterna och deras personal står normalt i ett lydnadsförhållande till regeringen. Vidare är oftast myndighetschefen tillsatt på viss bestämd tid, normalt sex år, med möjlighet till förlängning i ytterligare tre år. För sin fortsatta chefskarriär inom staten är denne därmed beroende av regeringens syn på hans eller hennes kompetens och lämplighet för andra uppdrag.

De myndigheter som har det huvudsakliga ansvaret för de liberaliserade marknaderna – Nätmyndigheten, PTS, Järnvägsstyrelsen,

Luftfartsstyrelsen och Konkurrensverket – utövar en rättskipande funktion på marknader där starka statliga intressen kan förekomma och där betydande ekonomiska värden kan vara aktuella. Det kan därför sammantaget finnas anledning att överväga om inte dessa myndigheters självständighet bör stärkas ytterligare. Vi är medvetna om att vissa av myndigheterna har styrelser med fullt ansvar, men detta har i grund och botten inget samband med myndighetschefernas oberoende.

För domstolarnas vidkommande garanteras oberoendet och oavhängigheten i rättsskipningen bl.a. av domarnas anställningsförhållanden, där domarnas oavsättlighet är ett väsentligt inslag. Den ytterst ansvarige för de beslut en myndighet fattar är dess chef. Särskilda krav vad gäller anställningsförhållandena bör därför kunna ställas för att garantera myndighetschefens oberoende i rättstillämpningen, i vart fall för myndigheter som verkar inom områden där staten har betydande intressen.

Detta måste vägas mot behovet av att regeringen verksamt ska kunna styra rikets förvaltning. Det är viktigt att regeringen kan förändra myndigheternas organisation och göra personella förändringar i dess ledning för att de beslut som riksdag och regering fattar blir effektivt verkställda. Det förhållandet att myndigheterna främst är avsedda för förvaltning av de folkvaldas beslut talar därmed mot att införa någon form av oavsättlighet för myndighetscheferna.

Inom ramen för rådande ordning bör dock ytterligare garantier för myndighetschefernas oberoende, och därmed myndigheternas självständighet i rättstillämpningen, kunna uppnås genom att ambitionen om rörlighet bland myndighetscheferna i viss mån eftersätts. Det framstår som rimligt att en myndighetschef som verkar på ett område där starka intressekonflikter kan förväntas uppstå kan inrätta sig för att verka på den positionen under en förhållandevis lång tidsperiod. Förflyttning bör dock fortsatt kunna ske under anställningstiden, om det på objektiva grunder är motiverat av organisatoriska skäl eller med hänsyn till myndighetens bästa.

En viktig fråga blir vilken tid anställningen ska begränsas till. Det är oundvikligt att en tidsbegränsning leder till en beroendeställning i förhållande till det organ som beslutar. Särskilt gäller detta om det finns möjligheter till ett omförordnande. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet, men ett sådant system kan å andra sidan

leda till brist i kontinuitet i ledningen, rekryteringssvårigheter samt att bra chefer försvinner för tidigt.

En möjlighet till omförordnande skulle dock kunna underminera myndighetens motståndskraft mot påverkan utifrån. Det är därför viktigt att skapa en ordning som så långt som möjligt förhindrar detta. Den möjlighet som vi förordar är att förordnandeperioden inte kan förlängas, dvs. att myndighetschefen inte kan omförordnas. I stället bör förordnandetiden förlängas från nuvarande normala sex år till förslagsvis tio år.

Ett sådant förfarande eliminerar naturligtvis inte beroendeförhållandet helt. En generaldirektör kan t.ex. tänkas vilja ha andra framtida uppdrag, där regeringen också har ett avgörande inflytande för tillsättning. En förordnandetid på tio år bör dock kunna bidra till att beroendeförhållandet minskar.

Den inriktning vi förespråkar bör kompletteras med en analys av incitamenten för alternativa karriärer.

Som framgått av redovisningen ovan ska de grundläggande bestämmelserna om anställningsförhållandena hos förvaltningsmyndighet meddelas genom lag. I lagen om offentlig anställning finns de regler som rör förvaltningsmyndigheternas chefers anställningsförhållanden. Det här angivna förslaget om förstärkt anställningstrygghet för dessa personer bör därmed genomföras i den lagen. Vi har identifierat fem myndigheter vars chefer bör omfattas av en sådan reglering:

  • en fristående nätmyndighet
  • PTS
  • Järnvägsstyrelsen
  • Luftfartsstyrelsen.
  • Konkurrensverket

Det kan naturligtvis finnas andra statliga myndigheter med motsvarande behov, men något utrymme för närmare överväganden i den frågan görs inte i detta sammanhang.

Det förslag till förändringar av lagstiftningen som kan ges här bör därför utformas som en undantagsbestämmelse i förhållande till vad som allmänt gäller för myndighetschefer enligt gällande rätt. För cheferna på Nätmyndigheten, PTS, Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och Konkurrensverket bör därför ett nytt tredje stycke till 32 § lagen om offentlig anställning, ange att de ska anställas på denna tjänst för en bestämd tid om tio år.

Förstärk rolltydligheten

Regelutredningens förslag

  • PTS, Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet och Luftfartsstyrelsen bör placeras under Justitiedepartementet.

PTS, Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet och Luftfartsstyrelsen ligger i dag under Näringsdepartementet. Samtidigt har departementet ägaransvar för ett antal dominerande aktörer på utredningens marknader. Departementet hanterar dessutom sektorsfrågor och konkurrensfrågor.

Vi pekar i ett kommande kapitel om den statliga ägarstyrningen (kapitel 12) på att den nuvarande organisationen innebär en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller. Vi diskuterar där hur den statliga ägarfunktionen i Regeringskansliet kan stärkas och renodlas och hållas mer åtskild från den reguljära linjeorganisationen.

På samma sätt bör regleringsmyndigheternas roll renodlas och stärkas. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom. Ett tänkbart alternativ är att riksdagen blir huvudman för dessa myndigheter. Detta anser vi dock vore mindre lämpligt. Det är önskvärt med en stark regeringsmakt.

Enligt vår bedömning bör de regleringsmyndigheter som är aktuella inom utredningens ram placeras under Justitiedepartementet. Enligt utredningens uppfattning bör gränserna mellan staten som ägare och staten som reglerare poängteras tydligt.

Systematiska och återkommande utvärderingar

Regelutredningens förslag

  • Regleringsmyndigheterna bör bli föremål för systematiska och återkommande utvärderingar.

Kontroll, uppföljning och revision av verksamheter kan sägas ha två syften:

  • För det första ska den som kontrolleras kunna belönas respektive hållas ansvarig för sina prestationer.
  • För det andra kan man på detta sätt lära sig av sina historiska erfarenheter.

Resultatstyrning innebär att behovet av uppföljning är stort. Myndigheterna ges frihet inom givna ramar att bestämma hur man vill utföra det uppdrag man får. Men samtidigt måste regeringen säkerställa att utfallet blir vad som ursprungligen avsetts.

Den offentliga makten utövas genom ett antal olika instrument. Ett av dessa är kontrollmakten som ger riksdagen möjligheter till uppföljning, granskning och revision samt olika former av utvärdering. Kontrollmakten består av fem olika instrument:

  • konstitutionsutskottets granskning av regeringen
  • misstroendeförklaring mot statsråd
  • riksdagsledamöternas interpellationer och frågor till statsråden
  • Riksrevisionen
  • Justitieombudsmannen.

Regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet sker på olika sätt. Bland annat ålägger verksförordningen generaldirektören att säkerställa att aktiviteter och bokföring kontrolleras på vederbörligt sätt. Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag avkrävs myndigheterna också en årsredovisning. Denna ska bl.a. innehålla en uppföljning av vad som åstadkommits i förhållande till de uppdrag som formulerats i regleringsbrevet.

Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Av propositionen Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:22) framgår att utgifter och verksamheter som finansieras med skattemedel alltid måste hanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser bör fördelas mellan skilda ändamål med hjälp av olika instrument, måste därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. När riksdagen fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om de resultat som hittills uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda.

Det framgår vidare av propositionen att resultatinformationen behöver sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionen, Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan

tillhandahålla betydelsefulla underlag i detta sammanhang. Massmedierna och den politiska debatten kan också ge underlag till resultatanalysen. Oberoende av hur resultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör regeringen dock, enligt propositionen, presentera denna information för riksdagen vid lämpligt tillfälle.

Av propositionen framgår också att det är lämpligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.

Det framgår vidare att det i en del fall beslutas om mål för ett större politikområde och för en längre tidsperiod. Då är det lämpligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området. Det kan också i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas, t.ex. i en skrivelse till riksdagen.

Granskningar av t.ex. Riksdagens revisorer (2001) och Statskontoret (2002) pekar dock på att budgetlagens intentioner inte alltid uppfylls; det redovisas exempelvis endast ett fåtal utvärderingar i budgetpropositionerna.

Det finns i detta sammanhang också anledning att peka på några relativt nya myndigheter som helt eller delvis har uppgifter av granskande karaktär. Det gäller t.ex. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). Den senare myndigheten ansvarar under Näringsdepartementet bl.a. för att stödja och utföra forskning kring konsekvenser av regeringens arbetsmarknadspolitik. Området anses således vara så viktigt att det krävs en ny myndighetslösning. Ett annat exempel på detta är den nyinrättade Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) som bl.a. granskar Arbetsmarknadsverket (AMV) i dess uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. IAF är en av få myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över en annan statlig myndighet.

Det finns även andra exempel på särskilda myndighetskonstruktioner. Molander (2004) har, på uppdrag av Utrikesdepartement, utrett etablerandet av en självständig utvärderingsfunktion inom

utvecklingssamarbetet. Molander pekar i detta sammanhang på behovet av självständighet för ett sådant organ samt anger några krav som bör uppfyllas i sammanhanget:

  • Ett första krav är att de utvärderingsansvariga har professionell kompetens och erfarenhet nog för att kunna utföra sin uppgift. I annat fall finns en risk att informationen varken blir korrekt eller relevant.
  • Kravet på integritet är inte mindre viktigt. Utvärderarna ska vara beredda att presentera fakta och slutsatser utan att ta ovidkommande hänsyn. Detta krav handlar både om personliga egenskaper hos dem som fullgör uppgiften och om institutionella förutsättningar. Integriteten kan hotas om granskaren är otillbörligt mån om goda framtida relationer med de ansvariga för den granskade verksamheten. Sådana hänsyn kan uppkomma i både kommersiella och andra sammanhang.
  • Ett näraliggande problem gäller den eventuella förekomsten av jäv. Inom juridiken särskiljer man ett antal olika jävsformer. Den mest intressanta i detta sammanhang är att utvärderaren – eller någon närstående (vän, kollega) – på något sätt har varit involverad i analyser eller beslut inom den verksamhet som granskas. Sverige är ett litet land, och risken för kollegiala hänsyn är stor inom den förhållandevis begränsade grupp som arbetar professionellt med utvecklingssamarbete.
  • Centralt för utvärderingsarbetets kvalitet är tillgången på underlagsinformation. Detta krav gäller först och främst verksamhetsdata och finansiella data som rör den granskade verksamheten.
  • Den utvärderingsansvariga myndigheten ska också vara självständig i valet av metod, analys av resultat och slutsatser för det beslutsproblem som analysen behandlar. Det är inte mindre viktigt att utvärderingen kan publiceras i en form och vid en tidpunkt som utvärderarna själva väljer.

Självständigheten hos utvärderingsorganet i de olika dimensioner som preciserats ovan kan naturligtvis aldrig fullständigt garanteras. Men med lämpliga institutionella och andra förutsättningar kan man, enligt Molander, med hög sannolikhet anta att utvärderingsverksamheten kommer att bedrivas professionellt och med hög integritet.

Institutionellt måste utvärderingsorganet vara fristående från både regeringskansli och regleringsmyndigheter. Detta utesluter en inordning, även av rent formell natur, i dessa myndigheter. Alternativen är att verksamheten inordnas i en annan myndighet, att man skapar en egen myndighet eller att en annan juridisk person utanför staten får ansvar för verksamheten.

  • Professionellt säkras självständigheten bäst genom att utvärderingsorganet infogas i en institutionell miljö där professionell integritet på kunskaps- och analysområdet hålls högt. Ser man bara till denna dimension, är universitetsvärlden det naturliga valet.
  • Vad beträffar informationsunderlaget för utvärderingarna bör garantier för tillgång till data, personer etc. skapas genom inskrivning i författning. Detta bör då ske både generellt i förordning och i enskilda tillämpningar genom att man i samarbetsavtal och liknande dokument gör klart att full insyn ingår i förutsättningarna.
  • Finansiellt måste självständigheten säkras genom en kombination av åtgärder. Full självständighet kan uppnås genom en stiftelsekonstruktion med ett så pass stort kapital att avkastningen räcker för att i huvudsak finansiera verksamheten. Denna lösning är dock mindre lämplig. Huvudkällan för finansiering blir därmed budgetmedel. För att självständigheten inte ska ifrågasättas är det också nödvändigt att budgettilldelningen präglas av stabilitet över tiden, lämpligen genom knytning till någon yttre parameter.

Molander (2004) lämnar i sin rapport förslag om att utvärderingsorganet blir en självständig myndighet som knyts till universitetsmiljö.

Ett gemensamt drag för i stort sett samtliga myndigheter är att de i princip aldrig blir föremål för systematiska utvärderingar. De blir i och för sig förr eller senare föremål för t.ex. någon form av effektivitetsrevision från Riksrevisionen, men den är inte systematiskt återkommande. Den kan också avse någon specifik och avgränsad del av myndighetens uppgifter och därmed inte helheten. Olika former av organisationsöversyner förekommer också.

Enligt utredningens bedömning är det viktigt att de reglerings- och tillsynsmyndigheter som är föremål för vår bedömning blir föremål för systematiska och återkommande utvärderingar. Dessa

myndigheters beslut kan ha relativt stora effekter på konsumenternas ekonomi och de kan påverka mycket stora förmögenhetssvärden och investeringar. Deras roller är också i flera fall relativt oklara, liksom målen för liberaliseringarna. Det senare kan även innebära att målen för myndigheterna behöver förtydligas för att få en meningsfull utvärdering.

Utredningen har inget konkret förslag på vilka som ska göra sådana utvärderingar eller hur de ska gå till, men en tänkbar variant kan vara det förslag som redovisats av Molander ovan. Det framstår dock som uppenbart att en efterhandskontroll bör utföras av en oberoende tredje part – inte av en institution som är nära knuten till myndigheten. I t.ex. Tyskland granskas den tyska konkurrensmyndigheten, Bundeskartellamt, med jämna mellanrum av ett oberoende organ, Monopolkommission.

Översyn av regleringsmyndigheterna

Regelutredningens förslag

  • En kommitté bör få i uppdrag att se över reglerings- och tillsynsmyndigheterna i utredningens sex branscher.

Som framgått av detta kapitel är det i huvudsak endast PTS som kan sägas uppfylla de krav på oberoende som normalt brukar ställas på den här typen av myndigheter. Nätmyndigheten är däremot inte en egen myndighet och finansierar inte heller sin verksamhet med avgifter, vilket är två relativt grundläggande krav för oberoende.

Flera av regleringsmyndigheterna är små, och faran för regleringsövertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter.

ESV (2004) har vidare nyligen i en rapport pekat på att administrationen för personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndigheter. Små finansiella och personella resurser bidrar också till sårbarhet och bristande flexibilitet.

Sverige har, i princip likt övriga Europa, valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgått tidigare i kapitlet varierar dock myndigheternas uppgifter avsevärt.

Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna, där vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade.

Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet. Alla har t.ex. ansvar för normering men också tillsyn av

att de egna reglerna efterlevs. De ger också olika former av tillstånd/koncessioner, samtidigt som de sätter regelverket och följer upp detta arbete. Myndigheterna förefaller således i hög grad ha kombinationer av uppgifter som kan påverka graden av regleringsövertagande och regleringsrisk. En ytterligare komplikation är att flera av myndigheterna också utför teknisk reglering i form av t.ex. säkerhetsfrågor i kombination med t.ex. ekonomisk reglering.

Enligt Regelutredningens uppfattning bör regeringen tillsätta en kommitté för att analysera reglerings- och tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter i de sex branscher som utredningen analyserat. Detta kan gälla frågor som t.ex. vilka uppgifter en regleringsmyndighet egentligen ska arbeta med och om dagens breda uppgifter är lämpliga. Andra frågor kan vara om det ska vara sektorsspecifika eller sektorsövergripande myndigheter. Enligt utredningens uppfattning bör också regleringen av näraliggande substitut på t.ex. elmarknaden utredas. Det kan t.ex. gälla regleringen av naturgas och fjärrvärme. Sektorsmyndigheternas roll kontra generell konkurrenslagstiftning, dvs. Konkurrensverkets roll i detta sammanhang, bör också utredas.

Analysera SJ AB, Banverket och Svenska Kraftnät

Regelutredningens förslag

  • Konkurrensverket bör få ett årligt återkommande uppdrag att analysera SJ AB, Banverket och Svenska Kraftnät. Uppdraget bör gälla till dess att frågan om regleringsmyndigheternas roll och uppgifter är löst.

Som framgått ovan förekommer det relativt stora variationer mellan marknaderna. Vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade.

Järnvägsmarknaden är på flera sätt avvikande:

  • SJ AB har monopol på lönsamma linjer (som sannolikt kommer att konkurrensutsättas på sikt), men ingen myndighet har ansvar för ekonomisk reglering. Ansvaret ingår i Konkurrensverkets mer generella uppgifter för konkurrensfrågor. Verket kan dock inte reglera t.ex. priser. Samtidigt har SJ AB ett avkastningskrav på 13 procent av eget kapital, vilket är likvärdigt med företagets europeiska monopolkollegor.
  • Banverket äger infrastrukturen, tecknar trafikavtal och fastställer tågläge samt sätter banavgifter. Verket är inte föremål för ekonomisk reglering, utan samma förutsättningar gäller som för SJ AB. Banverket kommer dock att bli föremål för viss tillsyn av den nya Järnvägsstyrelsen, men vi vet i dag inte närmare hur den kommer att utformas.

Svenska Kraftnät äger stamnätet och tar ut stamnätstariffer. Verket ska i genomsnitt uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter avdrag för skattemotsvarighet, på 6 procent. Nätmyndigheten ska egentligen utöva tillsyn över Svenska Kraftnät. Någon analys av tarifferna har enligt uppgift dock hittills inte genomförts.

Verksamheterna som SJ AB, Banverket, Luftfartsverket och Svenska Kraftnät bedriver är således endast delvis föremål för prisreglering, trots att verksamheterna är monopol. Tre av fallen kan dessutom betraktas som naturliga monopol med viktiga flaskhalsar. Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav.

Problemen hänger samman med att dessa branscher karaktäriseras av att det finns viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att kunna konkurrera i nästföljande led. Ett exempel är att ett företag som vill bedriva järnvägstrafik måste ha tillgång till järnvägsnätet. Denna infrastruktur fungerar alltså som en flaskhals för hela marknaden, och ett företag kan inte vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen.

Enligt utredningens bedömning bör prissättning och regler för tillträde analyseras i en årligt återkommande rapport. Konkurrensverket bör få i uppdrag att utföra sådana analyser.

Analys av regler och konkurrens inom taximarknaden

Regelutredningens förslag

  • Konkurrensverket bör få ett årligt återkommande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar och analysera konkurrenssituationen i taxibranschen.

Taxibranschen är föremål för regleringar från bl.a. Vägverket, länsstyrelserna, Polisen, Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (SP) och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWE-DAC). De många myndigheterna gör det svårt att få en överblick

över hur effektiv själva regleringen är och också över regleringarnas ändamålsenlighet. Konkurrensverket har dessutom ett mer allmänt ansvar för att analysera hur konkurrensen fungerar i branschen. Taxi har dock berörts endast marginellt i verkets två senaste större analyser av konkurrensen i Sverige.

Åtminstone fem myndigheter är således involverade i reglerings- och tillsynsfrågor för taxibranschen, men enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt att få någon riktigt bra överblick över hur regleringen i sig och de enskilda regleringarna fungerar. Det är också svårt att skapa sig någon bra uppfattning om konkurrensen i branschen. Konkurrensverket bör därför få ett årligt återkommande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar och analysera konkurrenssituationen i taxibranschen.

12. Den statliga ägarstyrningen

Ett annat sätt att hantera de regleringsproblem som diskuterades i kapitel 11 är att låta produktionen bedrivas av affärsverk, myndigheter eller offentligt ägda företag. I Sverige har denna modell ofta tillämpats. Televerket, Vattenfall och SJ är exempel på affärsverk som bolagiserats, medan t.ex. Luftfartsverket alltjämt är affärsverk.

Offentligt ägda företag eller affärsverk kan vara föremål för samma explicita reglering som privata företag. I praktiken har dock regelverken normalt varit mindre detaljerade och mindre formaliserade. Det har förutsatts att ledningen för t.ex. de affärsdrivande verken följt sina huvudmäns intentioner, snarare än regelverkens bokstav. Om så inte varit fallet har regering och riksdag i princip haft rätt att styra verksamheten i betydande grad (Bergman 2002).

Vi har tidigare (i kapitel 1) diskuterat huvudmotiven för statliga ingrepp. Ett nyckelbegrepp i det sammanhanget är marknadsmisslyckande,

1

vilket innebär att marknaden och de enskilda individerna

inte alltid förmår att fördela resurserna på ett sådant sätt att det samhällsekonomiskt bästa resultatet uppnås. Marknadsmisslyckanden kan bero på följande:

  • monopol
  • externa effekter
  • asymmetrisk information.

Här diskuteras emellertid inte närmare de grundläggande motiven för statligt företagsägande. Utgångspunkten är i stället den nuvarande omfattningen och inriktningen av det statliga ägandet.

Staten ägde 2003 hel- eller delägda företag med en total omsättning på nära 300 miljarder kronor och med drygt 200 000 anställda. Staten är därmed Sveriges största företagsägare. Flertalet bolag är

1

Här diskuteras enbart resursallokeringsfrågor. Andra motiv för statliga ingrepp kan vara

stabilisering och fördelning.

helägda, men staten är också den största enskilda ägaren på Stockholmsbörsen; vid utgången av 2003 uppgick marknadsvärdet för de börsnoterade innehaven till 112 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 5 procent av det totala börsvärdet.

Den statliga företagsgruppen kan närmast betraktas som ett konglomerat av företag och koncerner av olika slag. Bolagen utgör inte någon homogen grupp utan har mycket varierande verksamheter. Det finns t.ex. stora skillnader vad gäller marknads- och konkurrensförhållanden. Dessa företag har vuxit fram under lång tid, under olika historiska perioden och med olika motiv.

Ett flertal av bolagen verkar på marknader där det statliga bolaget har en dominerande marknadsposition. I merparten av utredningens branscher har statliga bolag dessutom ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. De gäller särskilt den infrastruktur som fungerar som en flaskhals för hela marknaden. Ett annat företag kan i ett sådant fall inte vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen. I andra fall har statliga bolag någon form av legalt monopol.

De företag och verk som är verksamma inom utredningens branscher svarar för ca 67 procent av den statliga företagsgruppens omsättning.

Förvaltningen av bolagen sker huvudsakligen i en miljö som förutom rena ägarfrågor också hanterar sektorspolitik och regleringsfrågor. En ytterligare aspekt är att Näringsdepartementet har ansvaret för konkurrensfrågor, vilka ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga bolag. Förhållandena kan illustreras med följande figur.

Figur 12.1 Den statliga ägarrollen

Dessa förhållanden ställer enligt vår bedömning särskilda krav på styrning, målformuleringar och ägarförvaltning. Nedan diskuteras dessa frågor.

Inledningsvis i avsnitt 12.1 ges en översiktlig beskrivning av den statliga ägarstyrningen. I avsnitt 12.2 analyseras de trovärdighetsproblem som kan uppstå för statliga bolag och hur dessa påverkar förutsättningarna att styra och kontrollera företagen. Avsnitt 12.3 innehåller en analys av intressekonflikter och ägarförvaltningens organisation. I avsnitt 12.4 diskuteras huruvida ägarens uppdrag till bolagen är tillräckligt tydliga och där tas även frågor som bl.a. rör dokumentation och uppföljning upp. Avsnitt 12.5 innehåller en diskussion om huruvida det går att införa en konkurrensneutral ägarpolicy. Avslutningsvis i avsnitt 12.6 redovisas utredningens bedömningar och förslag.

12.1. Mål och ägarstyrning

2

Näringsdepartementets ägarenhet ansvarar för merparten av de statligt ägda företag som förvaltas av Regeringskansliet. Det finns även andra enheter inom departementet som förvaltar företag. Sammantaget förvaltar Näringsdepartementet 39 företag, 3 affärs-

2

Avsnittet baseras på Regeringskansliet (2004a) och (2004b).

Ägare

Reglerings- myndigheter

Sektors- politik

Kunder Företag

Konsument- reglering

verk samt 1 avvecklingsbolag. För ytterligare 14 företag ligger ansvaret för förvaltningen på andra departement. Dessa bolag förvaltas då av respektive departement medan näringsministern är ansvarig för samtliga bolag som förvaltas av Regeringskansliet i frågor som ställer krav på enhetlig ägarpolitik eller som gäller styrelsenomineringar. Regeringen har värdeskapande som övergripande mål. Företag med statligt ägande kan i princip delas in i två grupper:

  • företag som verkar med marknadsmässiga villkor och krav
  • företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria.

Den marknadsmässiga inriktningen på målen för de bägge grupperna skiljer sig åt.

Det övergripande målet för företag med marknadsmässiga krav är att de ska skapa värde genom effektiv förvaltning. Ägaren, dvs. staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning ba– serat på riskprofil. Enligt Regeringskansliets verksamhetsberättelse ska samtliga företag i denna grupp ha relevanta och tydligt kommuni– cerande finansiella mål som utgår från marknadsmässiga krav på lönsamhet. Därtill ska mål uttryckas för finansiell risk och utdelnings– politik. Under de senaste fem åren har regeringens förvaltning varit inriktad på en finansiell omvandling av företagen i syfte att maximera aktieägarvärdet.

Företag med särskilda samhällsintressen ska skapa värde genom att uppfylla de särskilda samhällsintressena och att utnyttja resurserna effektivt. Speciella mål sätts, där bl.a. kraven på avkastning kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som helt bedrivs på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen ska enligt Näringsdepartementet baseras bl.a. på kvalitativa parametrar som är härledda ur samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål samt effektivitets- och resultatkrav.

Regeringskansliet har i uppdrag att aktivt följa och förvalta statens tillgångar så att värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och – i de fall det är aktuellt – de särskilda samhällsintressena infrias. Staten har i huvudsak följande verktyg för att påverka företagen:

  • Effektiv kapitalstruktur. Generellt finns två problem inom den statliga bolagssfären – ineffektiv kapitalbalans och expansion utanför kärnverksamheten. Målet är att få en effektivare kapital– struktur.
  • Styrelse. Regeringens mål är att styrelserna ska ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Ledamöterna ska alltid se till bolagets bästa. Regeringen förväntar sig att ledamöterna har hög integritet och motsvarar de krav på omdöme som förväntas av företrädare för staten.
  • Bolagsledning. Verkställande direktören ska alltid verka för bolagets och ägarnas intressen. Styrelsen tillsätter och entledigar den verkställande direktören, vilken inte bör sitta i styrelsen. Regeringen väljer därför inte in nytillsatta verkställande direktörer i styrelsen.
  • Revisorer. Revisorernas uppdrag att oberoende granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt företagets årsredovisning är av central betydelse för staten som ägare.
  • Information och öppenhet. Att statligt ägda företag har en öppen och professionell informationsgivning är en demokratifråga eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket. Regeringen anser därför att dessa företag ska vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag.
  • Företagen som en del av samhället. Företagen ska beakta parametrar som etik, miljöansvar, globalt ansvar, jämställdhet, mångfald och friskare arbetsplatser.

12.2. Trovärdighetsproblem

Statliga aktiebolag är självständiga juridiska personer som lyder under aktiebolagslagen (ABL), till skillnad från statliga myndigheter och affärsverk. Lagen har utvecklats för företag som drivs med vinstsyfte. I ett aktiebolag finns en tydlig ansvarsfördelning mellan ägare och företagsledning samt regler för hur ansvar kan utkrävas.

De statliga aktiebolagen är, till skillnad från myndigheterna, självständiga juridiska personer som inte styrs genom regeringsbeslut eller direktiv från ett departement. Den formella styrningen av bolag kan endast utövas på bolagsstämman som fattar beslut om styrelse, ägardirektiv, bolagsordning och eventuella avtal mellan staten och bolaget. Statens representanter på bolagsstämman kan påverka inriktningen av bolagets verksamhet genom möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser om t.ex. bolagets mål. Bolagsordningen behöver dock inte alltid ändras, utan stämman kan besluta om kriterier, uppgift på marknaden etc. inom

den vida ram som bolagsordningen oftast ger. Beslut som tas av regering och riksdag rörande bolagens verksamhet är inte formellt bindande för statliga aktiebolag, utan besluten måste fastställas vid en bolagsstämma.

Staten kan därutöver sluta avtal med ett statligt bolag varigenom bolaget går med på att inskränka handlingsfriheten.

Utnämning av styrelseledamöter innebär inte styrning av bolaget i samma direkta mening som när man utfärdar formella styrdokument. Utnämningsfrågorna är ändå av mycket stor betydelse eftersom en kompetent och allsidigt sammansatt styrelse kan förväntas öka möjligheterna för bolaget att uppnå de resultat som ägaren vill få ut av bolaget. Ägarrepresentanter innebär vidare att ägarens insyn ökar, samtidigt som styrelsen också kan tillföras kunskap om ägarens förhållningssätt i viktiga frågor. Samtidigt uppstår frågan om ordförandens roll.

I en ESO-rapport

3

(Lindh och Meyerson 1998) pekas på att det

finns ett informationsproblem i både statliga och privata bolag som hänger samman med separationen av ägande och kontroll. Ägarnas kostnad för att övervaka, och därmed risken för bristande övervakning, kan leda till att företagsledningarna ges utrymme att välja egna mål som inte överensstämmer med ägarnas. Företagsledningarna kan t.ex. välja att ge sig själva belöning på bekostnad av ägarnas avkastning eller att investera i projekt med för låg avkastning för att bygga egna ”imperier”. De kan också välja att skydda sig själva och sin position på olika sätt.

Det finns emellertid mekanismer och s.k. disciplinerande verktyg som motverkar ett sådant beteende. För privata bolag är dessa mekanismer bl.a. följande:

  • förekomst av en ägarmarknad, dvs. existensen av s.k. take-overs
  • kontrollägarskiften
  • skuldsättning (långivarkontroll)
  • produktmarknadskonkurrens
  • konkurs
  • s.k. disciplinerande verktyg i form av incitamentskontrakt och styrelseövervakning
  • arbetsmarknaden för chefer i näringslivet (t.ex. hot om avsked eller alternativa karriärmöjligheter för chefer som tvingas lämna sina uppdrag).

3

Den fortsatta framställningen i avsnittet bygger på denna rapport.

För statliga företag är förutsättningarna i vissa fall annorlunda, vilket kan ge upphov till ett trovärdighetsproblem. Statliga företag lever under specifika institutionella förhållanden som kan försvåra företagens möjligheter att leva upp till kravet på ekonomisk effektivitet. Statliga bolag lever dessutom i en offentlig och politisk miljö, där styrning och uppföljning måste skötas genom flera ombud för ägaren. Ytterst är det medborgarna som är ägare, företrädda av riksdagen. Ansvaret för förvaltningen av bolagen åvilar emellertid regeringen som i sin tur delegerar ansvaret till departement, som slutligen delegerar den dagliga skötseln av företaget till en styrelse. Avståndet mellan ägaren och dem som i praktiken förvaltar bolagen är stort och svårt att överblicka.

Ägarna (riksdagen och ytterst medborgarna) kan ha svårigheter att skaffa sig information om förhållanden inom företagen och om företagsledningarnas agerande. De vet inte vilken information som politiker och tjänstemän har vid ett visst beslutstillfälle och kan därför inte alla gånger rätt bedöma de beslut som har fattats.

Förhållandet att ägarna (riksdagen) har svårt att bedöma ombudens (t.ex. styrelse och verkställande ledning) val av beslut skapar informationsproblem och därmed kostnader. Detta informationsproblem (det s.k. moral hazard-problemet) är förenat med övervakningskostnader, vilket i sin tur leder till produktivitets- och effektivitetsförluster. Sådana problem finns i och för sig också i privata företag, men över tiden övergår privata företagsägare till andra mer lönsamma investeringsprojekt, vilket i sin tur kan leda till kontrollägarskiften. Därmed riskerar företagsledarna avsked.

Politiker kan påverkas till kortsiktiga åtgärder. Målen för statliga bolag riskerar därmed att definieras över en tidsperiod i en politisk process med oklar utgång: Kommer beslut som tas av en regering och riksdag att förvaltas även av nästa regering och riksdag eller kommer besluten att rivas upp? Detta s.k. tidskonsistensproblem finns för alla statligt ägda bolag.

En tydlig skillnad mellan många statliga bolag och privata bolag är att privata företag har målet att aktieägarnas avkastning ska maximeras. Detta är ett enkelt och väl preciserat mål som inte ändras över tiden och som gäller alla ägare. Många statliga bolag har däremot inte enbart denna enkla målbild. Vissa av bolagen är t.ex. ålagda att utföra någon form av samhällsåtagande. Dessa bolag har till följd av detta komplexa målbilder med multipla mål och prestationer som är svåra att mäta. Vanliga traditionella lönsamhetsmål förekommer jämsides med sociala mål eller samhällsmål.

Multipla mål och svårmätbara prestationer ställer särskilda krav på styrning och uppföljning. Det gäller t.ex. att utveckla så tydliga målbeskrivningar som möjligt och att utforma mått som så nära som möjligt beskriver företagets prestationer kopplade till de olika målfunktionerna. En sammanvägning kan också bli nödvändig: Vilket mål ska väga tyngst när företagsledningarnas prestationer ska utvärderas?

Det kan vara besvärligt att utkräva ansvar av bolagets verkställande ledning i en situation med multipla mål som dessutom kan vara inbördes motstridiga. Det innebär vidare stora kontrollproblem att utkräva ansvar vid multipla mål, föränderliga preferenser hos politiker och stort avstånd mellan väljare och ansvarig ledning för statliga bolag.

Privata och statliga företag skiljer sig också åt när det gäller konkurser. I ett privat företag som går dåligt konfronteras den verkställande direktören inte bara med hot från fientligt uppköp och kontrollägarskiften utan också med konkurs, vilket i sin tur kan innebära hot om avsked. Statliga bolagsledningar konfronteras däremot sällan eller aldrig med hot om konkurs. Den statliga verksamheten har ofta en mjuk budgetrestriktion, vilket innebär att huvudmännen i politiskt känsliga situationer kan ändra spelreglerna eller förändra sina preferenser och mål för företaget. De kan t.ex. ge avkall på de avkastningskrav som tidigare formulerats för före– tagsledningens arbete.

Den mest avgörande skillnaden mellan ett statligt bolag och ett privat bolag ligger i det som kan sammanfattas som ett trovärdig– hetsproblem. Detta problem består av en kombination av problem med moral hazard, tidskonsistens, multipla mål och förekomsten av en mjuk budgetrestriktion, och det påverkar förutsättningarna att styra och kontrollera statliga företag. Den yttersta konse– kvensen av att en bolagsledning misslyckats eller misskött verk– samheten utgör inget enskilt hot. För de statliga bolagen finns inga tydliga mekanismer för att direkt följa upp och utvärdera de statliga bolagens prestation eller för att vidta sanktionerande åtgärder.

Trovärdighetsproblemet kan få till följd att bolagsledningen ser sig själv som oförmögen att till alla delar förverkliga ägarens krav på avkastning på satsat kapital och andra lönsamhetsmål. Detta kan fortplantas inom organisationen, vilket i sin tur riskerar att påverka produktivitetsutvecklingen negativt.

12.3. Intressekonflikter och ägarförvaltningens organisation

En annan form av trovärdighetsproblem ligger i att den statliga ägarförvaltningen organisatoriskt sett är en av många verksamheter inom Regeringskansliet. Detta förhållande innebär naturligtvis att det finns en risk för roll- och intressekonflikter. Inom ett och samma departement kan det t.ex. finnas motstridiga intressen mellan å ena sidan ägaransvar och å andra sidan sektorsansvar. Ett departement kan också ha ansvar för utformningen av viktiga spelregler samtidigt som det har ett ägaransvar. Vi har tidigare (i kapitel 11) diskuterat dessa frågor, och diskussionen sammanfattas i tabell 12.1.

Tabell 12.1 Tänkbara rollkonflikter

Företag/verk Sorterar under

Näringsdepartementet

Kontrollerar viktiga flaskhalsar

Regleras av myndighet under Närings-departementet

Näringsdepartementet har sektorsansvar för den marknad som företaget/verket agerar på

SJ AB

Ja

Nej

Ja

Ja

Vattenfall AB

Ja

Ja

Ja

Ja

Svenska Kraftnät

Ja Ja Ja Ja

SAS AB Ja (delägt) Nej

Ja

Ja

Luftfartsverket Ja Ja Ja Ja TeliaSonera AB Ja (delägt) Ja Ja Ja Posten AB Ja Ja Ja Ja

Genom åren har emellertid förvaltningen skett i olika former. Vissa av dessa former kan ha minskat roll- och intressekonflikterna.

En intressant förändring genomfördes 1990 när Förvaltningsaktiebolaget Fortia inrättades. Statens aktieinnehav i tio konkurrensutsatta företag som tidigare hade förvaltats av dåvarande Industridepartementet överfördes till bolaget. Inriktningen var att verka som investmentbolag och uppgiften var att förvalta aktier, värdepapper och annan lös egendom (prop. 1989/90:88).

Syftet var att skapa en mer ändamålsenlig form för förvaltandet av det statliga aktieinnehavet. Det statliga ägandet skulle aktiveras så att staten som ägare kunde agera på ett effektivt sätt. Vidare

måste ägaren ha möjlighet att mobilisera ekonomiska resurser i en sådan omfattning att affärsmöjligheter kunde tas tillvara i det enskilda företaget. Mot bakgrund av det sistnämnda syftet fick bolaget en möjlighet att ge ut konvertibla förlagslån, vilka maximalt fick minska statens direkta ägarandel i bolaget till 85 procent av aktiekapitalet.

Nivån på bolagets mottagna utdelningar motsvarade ca 1,5 procent av aktieportföljens marknadsvärde i samband med grundandet. Tillväxten i mottagna utdelningar från aktieinnehaven beräknades dock tillta och i början av 1990-talet ansåg man att den mottagna, liksom den vidareutdelade, utdelningsnivån borde vara i paritet med andra s.k. blandade publika investmentbolag. Den affärsmässighet som redan då präglade agerandet i den statliga industrisektorn skulle alltså även gälla för bolagets utdelningspolitik.

När det gällde den framtida placeringspolitiken och förmögenhetsförvaltningen av bolagets kapital var det dess styrelse och ledning som bar huvudansvaret. Det var där avvägningar mellan helägda, majoritetsägda samt minoritetsägda företag skulle ske. Vidare skulle styrelsen formulera en placeringspolitik som balanserade bolagets risktagande med den rörelserisk som aktieinnehav i underliggande bolag representerade.

I en proposition (prop. 1991/92:69) i slutet av 1991 föreslog den dåvarande borgerliga regeringen att den skulle få ett bemyndigande från riksdagen att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller i delar av dessa. Regeringen föreslog vidare att Förvaltningsaktiebolaget Fortia skulle avvecklas.

4

Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.

Motivet till avvecklingen var att beredningen av frågor rörande utförsäljning av statliga företag skulle ske inom Regeringskansliet och att det slutliga beslutet om utförsäljning borde fattas av regeringen. Fortia skulle därmed inte ha någon sådan uppgift att fylla i samband med genomförandet av den föreslagna ägarspridningen och borde därför avvecklas.

I budgetpropositionen för 1995/96 (prop. 1994/95:100) ansåg den nya socialdemokratiska regeringen att de ideologiskt motiverade utförsäljningarna av statligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen skulle upphöra. I propositionen föreslogs att regeringen skulle få ett fortsatt bemyndigande att hantera ägar-

4

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget att bilda ett nytt förvaltningsbolag avstyrkte

moderata samlingspartiet, folkpartiet liberalerna och centerpartiet bildandet av ett sådant med hänsyn att det skulle försvåra en utförsäljning av statens aktier till anställda och allmänhet.

frågor avseende statligt ägda företag. I bemyndigandet skulle bl.a. ingå att omstrukturera företag, teckna nyemission i företag eller sälja verksamheter som inte längre behövde vara i statens ägo.

I en rapport från Finansdepartementet 1995 (Ds 1995:6) föreslogs återigen att ett holdingbolag borde bildas. Förslaget var att regeringen borde överväga att inrätta en funktion i Regeringskansliet för samordning av frågor som rörde statens ägande. Denna funktion skulle bl.a. hantera frågor om bildande av bolag, utveckling och vidmakthållande av en ägarpolicy, uppföljning av styrningen av bolagen samt omstrukturering, avveckling och förvärv. För att åstadkomma en sådan mer rationell förvaltning av bolagen borde, enligt rapporten, möjligheterna att bilda ett eller flera holdingbolag övervägas. Därigenom kunde genom förvärv och försäljning av företag samt kapitalförvaltningen i övrigt underlättas för att åstadkomma en god avkastning på statens kapital. Vidare kunde hanteringen av utnämningsfrågor underlättas.

I regeringens proposition om aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141) berördes emellertid inte detta förslag. Där konstaterades dock att ett väsentligt medel för staten möjligheter att utöva en aktiv ägarroll försvann i och med att riksdagen 1991 beslutade att avveckla Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Det nämndes vidare att behovet av en mer aktiv ägarpolitik hade ökat under de senaste åren och utvidgats till en vidare krets av företag än dem som ingick i Fortia. Det berodde i sin tur bl.a. på de förändrade förutsättningarna för verksamheten i många av företagen. Någon genomgripande förändring av förvaltningen skedde dock inte, utan företagen låg som tidigare kvar under respektive departement.

Förvaltningen av de statliga bolagen omorganiserades 1999 (som en följd av en departementsombildning) och merparten av företagen samlades inom det nya Näringsdepartementet och hos ett statsråd. Inom departementet blev en särskild enhet, enheten för statligt ägande, ansvarigt för förvaltningen. Det innebar en betydligt starkare koncentration och möjligheter till en mer entydig förvaltning. Därefter har ytterligare bolag överlämnats från Finansdepartementet och Kulturdepartementet.

Från och med årsskiftet 2002/03 stärktes koncentrationen till Näringsdepartementet ytterligare, då näringsministern även fick ansvar för bolag som förvaltas av andra departement i frågor som ställer krav på enhetlig ägarpolitik eller gäller styrelsenomineringar.

12.4. Är ägarens uppdrag till bolagen tillräckligt tydliga?

12.4.1. Ägare med goda möjligheter att styra

En annan viktig skillnad mellan statliga och privata företag är statens roll som ägare. I en rapport till Förtroendekommission (SOU 2004:47) pekar Brandinger (2004) på att staten i flera hänseenden är en unik ägare, som när det gäller bolagsstyrning arbetar under mycket speciella förutsättningar:

  • Relationen till ”andelsägarna”, dvs. de svenska medborgarna, är unik. I motsats till situationen för flertalet institutionella ägare kan statens andelsägare inte flytta sitt ägande någon annanstans.

5

Staten kan därför lugnt lägga ett livstidsperspektiv på

sina andelsägares trohet. Det skapar förutsättningar för en långsiktighet i ägandet, och därmed också en kraft i ägarstyrningen, som andra institutioner bara kan drömma om.

  • Flertalet bolag i den statliga sfären är helägda, medan de finansiella institutionerna i övrigt arbetar med minoritetsposter, ofta nästan försumbara från ett maktperspektiv. Staten har därmed obegränsade möjligheter att kommunicera med sina bolag, t.ex. när det gäller krav på styrning och verksamhetsrapportering. Det finns inga andra ägare vilkas rätt kan trädas förnär.
  • Som alla andra aktieägare styr staten sina bolag via styrelser.

Kombinationen av de två ovannämnda faktorerna – obegränsad långsiktighet och helägande – ger emellertid staten unika förut– sättningar att hantera styrelsetillsättningar på ett optimalt sätt: Det finns inga maktblock att balansera, inga minoriteter att ta hänsyn till, inga ”old boys´ networks” – bara det som är bäst för bolaget och ägarna.

5

I allmänna val är det naturligtvis möjligt att påverka inriktningen på politiken. Det kan t.ex.

gälla om företagen ska privatiseras och ersättningarna delas ut till medborgarna.

12.4.2. Mål

6

Nedan är det endast ägarnas mål med respektive bolag som behandlas, inte de mål som en rad andra intressenter kan ha.

Bolag med multipla mål

Familjebolag och statliga bolag har, enligt Brandinger (2004), ofta samma struktur i sin målbild; den innehåller, utöver de ekonomiska mål som krävs för överlevnad och utveckling, också andra mål som kan vara lika viktiga för ägaren. Dessa multipla mål ligger på samma nivå och ingår alltså inte i en mål-medelhierarki.

I familjebolaget kan dessa mål handla om exempelvis följande:

  • att finnas kvar i bygden
  • att förverkliga en idé
  • att företaget ska stanna kvar i familjens ägo.

Den statlige ägaren förväntar sig, enligt Brandinger (2004), att bolaget ska uppnå ett antal politiska mål.

  • När det gäller företag med särskilda samhällsintressen är dessa mål de dominerande och ofta de enda; några ekonomiska mål finns sällan, utan de mål som ibland formuleras är ofta i stället restriktioner.
  • När det gäller bolag som arbetar på marknadsmässiga villkor finns oftast ett ekonomiskt mål; i flertalet fall är detta det enda som uttrycks explicit, trots att bolaget också ofta har politiska mål av samma dignitet.

Det senare är i de flesta fall ganska självklart, mot bakgrund av bolagens historiska uppgift (t.ex. Posten) men staten tycks inte alla gånger vilja erkänna den delen av målbilden.

6

Avsnittet bygger på Brandinger (2004).

Bolag med enbart ekonomiska mål

Brandinger (2004) menar att till bolag med enbart ekonomiska mål hör t.ex. alla börsbolag och kanske något enstaka statligt bolag.

Det intressanta är att också dessa bolag måste kunna arbeta med andra mål än de renodlat finansiella. Skillnaden mot den föregående kategorin av företag är att dessa mål ingår i en mål-medelhierarki:

  • Engagerade medarbetare är ett mål som ska nås, för att detta direkt påverkar andelen nöjda kunder.
  • Nöjda kunder är ett mål som ska nås, för att det direkt påverkar bolagets resultat.
  • Bra resultat är ett mål som ska nås, för att det direkt påverkar aktieägarvärdet.

Staten har större incitament än någon annan ägare att utveckla metoder för att styra med fler mål än de finansiella:

  • Staten står i särklass som ägare av mycket stora bolag med multipla, icke-finansiella mål.
  • Staten har därutöver samma anledning som alla andra bolag att utveckla målstyrning med hjälp av andra mål och mått än de rent finansiella.

12.4.3. Problemet

Brandinger

7

(2004) pekar på att en fundamental förutsättning för

att en bolagsstyrelse ska kunna göra en fullgod insats är att ägaren tydligt och fullständigt har talat om vad han vill att bolaget ska åstadkomma. I de flesta bolag inom den privata sektorn är det grundläggande kravet att öka värdet på det kapital som ägaren satt in. Till detta grundläggande krav kan dock fogas en rad ytterligare krav och restriktioner, t.ex. risktagande, verksamhetens art eller tillåtna risknivåer. I bolag med en kontrollägare har styrelsen i regel inga problem med att få preciserade anvisningar av detta slag.

Staten är i högsta grad en kontrollägare, eftersom staten i flertalet fall är ensam ägare till sina bolag. Det borde skapa förutsättningar för en handfast kommunikation beträffande vad staten vill ha gjort.

7

Den fortsatta framställningen i avsnittet bygger på Brandinger (2004).

Även om kommunikationsvägarna är mycket rakare än i t.ex. ett noterat bolag är själva budskapet ofta mer komplicerat. Det handlar, precis som i många bolag i den privata sektorn, om mer än bara en förmögenhetstillväxt.

Utöver de kompletterande krav och restriktioner som exempli– fierats ovan tillkommer i många andra fall andra mål av politisk art.

Detta är också naturligt. Många av de statliga bolagen har börjat sin levnad som affärsdrivande verk, som monopol eller som en kombination av myndighet och monopol, just därför att viktiga politiska mål varit knutna till verksamheten. Förändrade förutsättningar har dock lett till att staten har funnit att aktiebolagsformen är ett bättre alternativ.

I de flesta fall har de politiska målen inte försvunnit enbart för att staten bytt verksamhetsform till aktiebolag. Vid övergången till aktiebolagsform förefaller dock mycket av den politiskt betingade målbilden att ha gått förlorad. Bolagsordningarna ser ut som i de flesta aktiebolag – ganska vagt och brett formulerade för att tillåta anpassningar av verksamheten utan att man ska behöva gå till bolagsstämman. Det är dock inte konstigt att de politiska målen inte riktigt hängde med vid aktiebolagsbildningen. Tidigare förmedlades de i frekventa kontakter mellan respektive departement och verksledningarna. Där var (är) dessutom generaldirektören ofta också styrelsens ordförande, så kontakten mellan ägaren och den operativa ledningen var synnerligen rak och direkt.

Det finns emellertid ingen speciell aktiebolagslag för statliga företag. Nu måste i stället ägaren förse styrelserna med den nödvändiga informationen i preciserade och väl dokumenterade former, men så är det långt ifrån alltid nu. Man kan, enligt Brandinger (2004), tvärtom få intrycket att staten har drivits av ambitionen att de nya aktiebolagen ska bli så kommersiella som möjligt och t.o.m. eftersträvat att ge dem enbart företagsekonomiskt formulerade uppgifter – åtminstone på papperet.

De politiska målen dyker dock upp igen, men de är inte tydliga, strukturerade, prioriterade, målsatta och måttsatta, vilket de borde vara för att med framgång kunna hanteras av en bolagsstyrelse. Annars finns det en risk att det skapas effektivitets- och friktionsförluster. Detta gäller inte bara styrelsearbetet utan i ännu högre grad det operativa arbetet i företaget. Otydliga arbetsuppgifter blir inte väl utförda, i synnerhet inte om det saknas mål eller mått och någon av ägaren uttalad prioritering, t.ex. i förhållande till de ekonomiska målen.

Företag med marknadsmässiga krav har, som tidigare framgått, marknadsmässiga krav på resultat och avkastning. Men för att marknadsmässiga avkastningskrav ska vara ett rimligt mål borde dessa företag:

  • helst inte beredas fördelen av monopol på någon del av sin marknad
  • inte belastas med åligganden som oundvikligen medför förluster
  • inte ha uppdrag från ägaren som allvarligt försvårar en jämförelse med konkurrenterna i branschen om man utgår ifrån den angivna basen, dvs. marknadsmässiga avkastningskrav.

Det är, enligt Brandinger (2004), ingen större överraskning att man bland företagen i denna kategori finner företag som inte alls arbetar under dessa marknadsmässiga betingelser utan har med sig en hel del av sitt tidigare uppdrag i statens tjänst. Det behöver inte alls vara fel. Kanske är just den kombination av uppdrag, som det nya aktiebolaget fått, det från samhällssynpunkt absolut bästa sättet att få arbetet gjort. Bekymret är snarare att:

  • ägaren inte tillräckligt uttrycker hela uppdraget utan bara valda marknadsmässiga delar
  • de övriga delarna av ägarnas uppdrag (eller restriktioner) hanteras annorlunda.

Exempel på den sistnämnda punkten är följande:

  • Uppdragen kanske inte finns explicit angivna över huvud taget utan dyker upp så småningom – kanske i dialoger med berört departement, precis som förr i tiden.
  • Uppdragen finns som övergripande regeringsbeslut men utan uttalade mål och mått.
  • Det finns nästan aldrig angivet hur de marknadsmässiga målen och de övriga målen ska vägas samman för att ägaren ska bli maximalt nöjd.

Mycket har gjorts för att förbättra tydligheten under de senaste fem åren. Många artskilda verksamheter som tidigare bedrivits inom ett enda affärsverk eller ett aktiebolag har delats upp. Mycket

återstår dock att göra och tempot i denna renodling av verksamheterna borde öka.

SJ AB kan vara ett exempel för att belysa de nämnda problemen och vad de leder till. SJ har flera mycket marknadsmässiga krav på sig:

  • Man ska uppnå 13 procents avkastning på det egna kapitalet.
  • Man ska ha en skuldsättningsgrad på 1.
  • Man ska ha en räntetäckningsgrad på 2.

SJ AB har monopol på trafiken på vissa sträckor (egentrafik), men konkurrerar med andra tågoperatörer om att få trafikera övriga sträckor. Egentrafiken utgör dock den helt dominerande delen av verksamheten (ca 90 procent). Det kan också noteras att SJ AB under tiden som aktiebolag aldrig ens varit i närheten av ägarens marknadsmässiga krav.

SJ AB är ett relativt stort företag med ca 3 600 anställda. För dessa medarbetare är det viktigt att veta vad ägaren förväntar sig av bolaget samt att få dessa övergripande mål nedbrutna till den egna organisationsnivån, så att målen blir hanterbara och kan upplevas som reella och förpliktigande – vilket förutsätter att de övergripande målen dels finns, dels har acceptabel precision. SJ AB är inte representativt för de statliga bolagen när det gäller resultatutvecklingen; flera företag, t.ex. Vattenfall AB och TeliaSonera AB, uppvisar lönsamhet. Däremot finns det gott om paralleller på området ”blandade verksamheter”. Detta är också mycket vanligt inom den privata sektorn, men det som är unikt för statens affärsverksamhet är att en eller flera av dessa verksamheter ofta åtnjuter monopolställning.

Även bland företagen och verken med särskilda samhällsintressen finns gott om exempel på bolag och verk som kombinerar sina särskilda samhällsintressen med andra verksamheter som rimligen också har andra mål. Ett exempel är affärsverket Svenska Kraftnät som utöver sin huvuduppgift att driva stamnätet för kraftdistribution också fått möjlighet att delta i utbyggnaden av det nationella optofibernätet som vilken aktör som helst på marknaden.

12.4.4. Styrning mot vinst eller mot kostnadsminimering?

Brandinger (2004) anser att ett stort antal av de företag som har marknadsmässiga krav i själva verket har fått uppdrag av två helt olika typer:

  • En del av uppdraget går ut på att företaget ska göra vinst i vedertagen mening.
  • En annan del av uppdraget syftar egentligen endast till att upp– gifterna ska genomföras så kostnadseffektivt som möjligt.

Den första delen av uppdraget karaktäriseras av att målet är en angiven räntabilitet som ska kunna uttryckas med den vanliga formeln:

intäkter minus kostnader = räntabilitet kapital

Den andra delen av uppdraget utmärks av att bolaget i själva verket endast kan påverka en enda term i formeln, i regel kostnaderna.

Dessa skillnader i förutsättningar för olika delar av verksamheten återspeglas inte i målen för bolagen. Hela verksamheten slås i stället ihop som om den till alla delar skulle kunna vara vinstmaximerande.

12.4.5. Målstyrning med icke-finansiella mått

Brandinger (2004) pekar även på att de borde finnas starka incitament att hitta mått med vars hjälp man kan styra företagen med särskilda samhällsintressen och bedöma om de uträttar den avsedda samhällsnyttan, eftersom traditionella ekonomiska mått inte duger.

Brandingers samlade intryck är dock att de statliga företag som uppges hantera särskilda samhällsintressen endast i undantagsfall:

  • tydligt kan visa vilka dessa intressen är
  • har formulerat någorlunda preciserade långsiktiga mål för dessa intressen
  • har tillgång till uppföljningssystem och mått som gör det möjligt att följa hur verksamheten utvecklas; dagens uppföljningssystem domineras helt av traditionell finansiell rapportering.

Brandinger pekar på följande tänkbara förändringar

  • Utgå från de formuleringar som redan finns i de avtal med staten, vilka i de flesta fall är utgångspunkten för det särskilda samhällsintresset, och inled sedan en dialog med berört departement för att precisera dessa ofta onödigt vaga formuleringar.
  • Använd dessa preciseringar för att formulera tydliga och långsiktiga mål.
  • Kvantifiera målen.

Om ett företag över huvud taget ska höra hemma bland de företag som har särskilda samhällsintressen är det naturligt att dessa mål ska väga lika tungt som eller tyngre än de rent finansiella målen.

12.4.6. Måldeformering

Brandinger (2004) diskuterar också begreppet måldeformering. Med detta menas att mål som angetts av ägaren (mer eller mindre klart) drastiskt förändras när de når fram till verkställighet, dvs. som mål för vd:s och företagsledningens handlande.

Måldeformering uppstår när ägarens målfomuleringar är så otydliga att de ger utrymme för flera tolkningar eller när de innehåller mål som är omöjliga att förena.

Vägen från ägarens uttalande fram till vd och verkställighet innehåller ett antal stationer, så deformeringen kan ske gradvis och ansvaret för deformeringen kan därför vara svår att lokalisera.

Båda förutsättningarna föreligger i ett betydande antal fall inom den statliga bolagssfären (där rimligen riksdagen ska uppfattas som den tunga ägarföreträdaren). Riksdagsbeslut är av naturliga skäl övergripande till sin natur; den som vill hitta olika tolkningsmöjligheter har alltså oftast inte någon svår uppgift. I bland innehåller dessutom riksdagens uppdrag till statliga bolag mål som står i direkt konflikt med varandra, vilket kan vara resultatet av politiska kompromisser. Det gäller t.ex. Vattenfall, där det utan svårighet går att formulera ett halvt dussin olika och mer eller mindre motstridiga mål och samtidigt hävda att de bygger på riksdagens beslut.

Måldeformeringen i statliga företag går, enligt Brandinger, un– dantagslöst

  • från multipla och komplexa mål till ordentliga förenklingar
  • från mål med icke-finansiell innebörd till ren vinstmaximering.

Det senare fenomenet förstärks av aktiebolagsformen. Enligt aktiebolagslagen ska styrelsen utgå ifrån att bolagets mål är att öka ägarvärdet, om inte något annat uttryckligen sägs i bolagsordningen (eller något annat lika tydligt dokument). De många stationerna på vägen till vd (riksdagen, regeringen, Näringsdepartementet eller annat ”ägardepartement”, bolagsförvaltarna, styrelsen) erbjuder många tillfällen att förändra målbilden i den riktning som bäst passar makthavaren på just den stationen. Enklast är då att successivt eliminera otydligheterna och motsägelserna, för vem kan egentligen kritisera det? På så sätt återstår inget av detta när ägaruppdraget når styrelsen. Då blir det, enligt Brandinger, vinstmaximering som gäller.

För dem som sysslar med måldeformering är det också utmärkt att staten uttrycker sin ägarvilja i en rad olika dokument, utan särskilt mycket samordning.

12.4.7. Många olika dokument

Den kritik som framförts ovan av Brandinger (2004) liknar i vissa avseenden den som tidigare framförts av dåvarande Riksdagens revisorer (2003). Revisorernas granskning visar att staten fortfarande använder sig av flera olika dokument i ägarstyrningen. Övergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument, t.ex. i bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut och propositioner.

I rapporten konstaterar revisorerna att bolagsordningarna inte alltid anger det övergripande syftet med verksamheten. Vidare framgår det inte klart av bolagsordningarna om verksamheten syftar till vinst. Revisorerna anser att det ankommer på regeringen att se till att aktiebolagslagens regler i det avseendet följs.

Flera av bolagens verksamhetsmål och ekonomiska mål har preciserats sedan revisorernas förra granskning 1997. Fortfarande finns emellertid flera exempel på att målen eller kraven är opreciserade eller allmänt hållna. Att mer än en fjärdedel av bolagen i revisorernas enkät svarar att de ekonomiska målen framgår av andra dokument än ägardirektiv eller avtal anser revisorerna vara otillfredsställande.

Det bör, enligt revisorerna, vara en prioriterad uppgift för ägaren att se till att antalet styrdokument begränsas samt att verksamhets-

målen och de ekonomiska målen ses över, preciseras och formuleras i skriftliga dokument som är direkt riktade till respektive bolag.

12.4.8. Uppföljning

Brandinger (2004) pekar på att det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i ett bolag i statens portfölj. Som tidigare framgått har staten en hög ambitionsnivå, och det anges att statligt ägda företag ska ha en öppen och professionell informationsgivning. I exemplet SJ AB borde en sådan öppenhet åtminstone innebära att det i årsredovisningen går att utröna:

  • vilka mål ägaren har gett SJ AB för de båda huvudgrenarna av verksamheten (egentrafik och upphandlad trafik)
  • hur det gått i respektive verksamhetsgren.

Några sådana mål finns dock inte och resultaten särredovisas inte.

Riksdagens revisorers granskning visar även på fortsatta brister i regeringens uppföljning av bolagens verksamhet. De riktlinjer och krav som regeringen ställer på bolagen bör, enligt revisorerna, följas upp bättre av regeringen. Det gäller inom en rad olika områden, t.ex. styrelsernas arbete, utbytet med revisorerna i bolagen samt bolagsledningarnas löner och ersättningar. Revisorerna anser dess– utom att regeringens information till riksdagen om bolagens verksamhet och deras resultat behöver förbättras.

Granskningen har vidare visat att det fortfarande brister i uppföljningen av bolagens ekonomiska mål och verksamhetsmål. Regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen från bolagen får, enligt revisorerna, inte ersätta mer konkreta krav formulerade direkt till bolagen.

Den årliga redogörelsen för statliga företag som regeringen lämnar till riksdagen är ett mycket viktigt dokument för insyn och öppenhet i förvaltningen av bolagen. Respektive bolags mål och verksamhet samt måluppfyllelse och den finansiella situationen bör därför så långt möjligt också återfinnas i dokumentet. Dokumentet har utvecklats men de brister som uppmärksammats i revisorernas rapport bör, enligt revisorerna, snarast åtgärdas. Kvaliteten i redovisningen varierar stort, främst när det gäller utvärdering av och redovisning av måluppfyllelse för bolagens olika verksamheter. För att möjliggöra jämförelser måste redovisningen under respek-

tive bolag göras mer likartad. Rubriksättningen i dokumentet är t.ex. inte konsekvent, och utdelningskrav eller utdelningspolicy redovisas inte för alla bolag med marknadskrav.

Revisorerna anser därtill att det är viktigt att de bolag som berörs av EU:s s.k. transparensdirektiv utformar sin redovisning enligt direktivets regler. Det bör ankomma på regeringen att följa upp och bevaka att de statliga bolagen följer direktivet.

12.4.9. Brandingers slutsatser

Brandinger (2004) redovisar flera slutsatser av sin genomgång av statens uppdrag till bolagen. Här nedan följer en genomgång av dessa.

Styrelsen, den operativa ledningen och medarbetarna skulle kunna göra ett bättre arbete om de fick tydliga och mätbara mål för de delar av verksamheten som är helt olika. Allmänheten som dels ytterst äger dessa företag, dels är deras kunder, skulle därmed få en chans att bättre förstå under vilka förutsättningar bolagen arbetar.

Förtroendet för statlig affärsverksamhet skulle troligen gagnas av följande:

  • att de uttalade målsättningarna om öppenhet i informationen till medborgarna satte tydliga spår i det material som faktiskt står till medborgarnas förfogande
  • att de talrika fallen av blandade verksamheter (cost centers i kombination med profit centers) fick tydligt formulerade uppdrag för respektive uppdragsavsnitt och kvantifierade mål för respektive avsnitt, eftersom de omöjligen kan ha samma mål.

Vad gäller förändringar av finansiella mål pekar Brandinger på följande:

  • Skilj ut de delar som har lönsamhet som mål och mät deras prestation i räntabilitetsmått.
  • Peka ut de avsnitt som inte alls eller i begränsad omfattning kan påverka intäkter eller kapitalanvändning och ge dessa delar av verksamheterna ett cost center-uppdrag och mät dem med kostnadseffektivitet.

Vad gäller övriga mål föreslår Brandinger följande:

  • Formulera tydliga och mätbara mål och offentliggör dem.
  • Eftersom dessa mål oftast är lika viktiga som de finansiella ska de finnas med i utvärderingen av företagen.

12.5. Konkurrensaspekter

Statskontoret (2002) har genomfört en förstudie som syftar till att vidareutveckla den statliga ägarpolitiken. Där lyfter man fram förslag på hur regeringen kan arbeta för att uppnå en konkurrensneutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen.

Det finns, enligt Statskontoret, ett antal faktorer som gör att verksamhetsförutsättningarna för statliga företag skiljer sig från privata företag. Förutsättningarna kan skilja sig exempelvis genom att de statliga företagen:

  • har särskilda finansieringsvillkor och avkastningskrav för verk– samheten
  • har tillgång till billigare riskkapital med staten som upplånare
  • har tillgång till strategisk infrastruktur
  • bedriver monopolverksamhet vid sidan av konkurrensutsatt verksamhet
  • innehar en särskild marknadsställning till följd av att de tidigare har haft ett lagstadgat monopol
  • har till uppgift att uppfylla särskilda samhällsmål.

Regeringen delar, som tidigare framgått, in de statliga företagen i två kategorier – företag med marknadsmässiga krav och företag med särskilda samhällsintressen. De särskilda verksamhetsförutsättningar som möter statliga företag gäller i synnerhet för kategorin företag med särskilda samhällsintressen. Detta förhållande riskerar i sin tur att leda till att det uppstår olika typer av problem:

  • minskat effektiviseringstryck i företagen
  • målkonflikter och styrningsproblem i verksamheten
  • ojämlika konkurrensförhållanden på marknaden.

Genom att regeringen utarbetar och upprättar en konkurrensneutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen, förbättras, enligt Statskontoret, möjligheterna att man kommer till rätta med dessa problem.

I förstudien har man kartlagt flera områden som på olika sätt berör frågorna om statens ägarpolitik och företagen med särskilda samhällsintressen. Statskontoret har bl.a. studerat regeringens nuvarande ägarpolitik, bolagsordningar och andra styrdokument för sex företag med särskilda samhällsintressen, studier och rapporter från myndigheter samt gjort en översiktlig genomgång av forsk– ningslitteraturen. Statskontoret har också studerat på vilket sätt Europeiska kommissionens s.k. transparensdirektiv berör företag med särskilda samhällsintressen.

Med utgångspunkt i kartläggningen har Statskontoret kommit fram till följande slutsatser:

  • Regeringens ägarpolitik har utvecklats under senare år.
  • Offentliga aktörer riskerar att snedvrida konkurrensen.
  • En konkurrensneutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen gynnar ägaren samt skapar förutsättningar för tillväxt.

Vidare har Statskontoret identifierat ett antal förslag till hur det fortsatta arbetet bör bedrivas för att en konkurrensneutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen ska åstadkommas. Förslagen, som ska ses som kompletterande och som kan sägas utgöra delar i en samlad konkurrensneutralitetsstrategi, är följande:

  • Studera hur konkurrensneutralitetsperspektivet kan integreras i regeringens styrning av enskilda företag med särskilda samhällsintressen.
  • Analysera om avkastningskraven i företag med särskilda samhällsintressen påverkar konkurrensen och kostnadseffektiviteten.
  • Studera om och hur transparensdirektivet ska tillämpas på företag med särskilda samhällsintressen.

Statkontoret redovisar ytterligare förslag som lämpligen hanteras inom ramen för regeringens löpande förvaltning av de statliga företagen:

  • Studera hur en generell konkurrensneutralitetspolicy kan införas i regeringens övergripande ägarpolicy för statliga företag.
  • Studera hur konkurrensneutralitetsperspektivet kan integreras i regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen.
  • Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument.

12.6. Bedömningar och förslag

12.6.1. Bedömningar

Inledning

Liberaliseringarna innebär regelförändringar som beslutas av riksdag och regering. Det kan därför hävdas att det är statsmakterna som bär det yttersta ansvaret för att en liberalisering blir framgångsrik. I flera fall utmärks också marknadssituationen på liberaliserade marknader av att ett statligt företag har en mycket stark ställning på marknaden.

Konkurrensverket (1996) har pekat på att staten – i egenskap av såväl regulator som ägare av en dominerande aktör – har en samlad och unik möjlighet att verka för att marknaden utvecklas i riktning mot ökad konkurrens och ett effektivt resursutnyttjande. Till exempel finns det behov av särkrav för att skydda små och medelstora företag samt för att ge nytillträdande företag en rimlig chans att träda in på marknaden och konsolidera sin ställning. Enligt Konkurrensverket är det dessutom rimligt att staten som ägare ställer sådana krav på sina egna storföretag att de följer både andan och bokstaven i de regler som riksdagen beslutat, exempelvis vad gäller konkurrenslagstiftning.

En rad verksamheter är naturliga monopol och av det skälet statligt ägda. De kan också vara statligt ägda bolag för att staten vill uppnå andra mål än rent företagsekonomiska, t.ex. särskilda samhällsintressen. Utredningen anser att en effektivare ägarstyrning av statligt ägda verk och bolag verksamt kommer att bidra till ökad ekonomisk effektivitet.

Ökad konkurrens är dock inte det enda medlet att nå effektivare verksamhet inom utredningens områden. Om en liberalisering ska leda till att den ekonomiska effektiviteten höjs och till att samhällsmålen uppnås i högre grad bör ägarstyrningen stärkas. Nyckelfaktorer är en effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förutsätter i sin tur rolltydlighet och transparens för en effektivare utvärdering av företagen.

Enligt vår bedömning finns det inslag i det tidigare diskuterade trovärdighetsproblemet som bör tas på allvar. Det gäller bland annat hur ägandet organiseras och de oklara roller som den nuvarande organisationen för med sig. Trovärdighetsproblemet kan sannolikt inte elimineras fullt ut, men det bör vara möjligt att minska effekterna genom effektivare styrformer. Det innebär att staten som ägare bör skapa tydlighet och klarhet kring de långsiktiga spelreglerna för statliga bolag samt utveckla och tillämpa styrinstrument som kan minska trovärdighetsproblemet.

Det är också vår bedömning att de otydliga målformuleringar som redovisats tidigare i kapitlet är en viktig styrningsfråga. Riksdagens revisorers och Statskontorets analyser bör också kunna utgöra ett underlag för förbättringar.

Utredningen diskuterar i det följande några inslag som bör kunna förbättra styrningen av de statliga bolagen. Samtidigt vill vi poängtera att förvaltningen av ägandet förbättrats under senare år. Det gäller bland annat ökade resurser inom Regeringskansliet för bolagsfrågor, en förbättrad årlig redogörelse, en ökad koncentration av ägarutövandet samt en precisering av ekonomiska mål och verksamhetsmål. Det pågår vidare ett arbete med att utveckla bolagsordningarna för att förtydliga syftena med de olika verksamheterna.

Ägarfunktionen i Regeringskansliet

Det finns, enligt vår bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägarorganisation. Det finns i huvudsak tre starka invändningar mot den nuvarande organisationen:

  • En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering eller tillsyn ligger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtagligt de branscher som är föremål för utredningens analys.
  • En annan stark invändning är att departementet hanterar politikområden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Inom de områden som utredningen arbetar med har Näringsdepartementet bland annat ansvar för frågor som rör elektronisk kommunikation, energi, IT, konkurrens, närings– livsutveckling, postkommunikationer och kassaservice samt transporter och infrastruktur. Inom dessa områden är bland

annat Posten AB, SJ AB, Vattenfall AB, SAS AB och Telia Sonera AB verksamma.

  • En tredje invändning är att Näringsdepartementet även har an– svaret för konkurrensfrågorna, vilka ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag.

En annan form av invändning är att det inte finns något formellt krav på gemensam beredning av ägarenhetens ärenden.

Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det därför skapas en mer samlad ägarfunktion knuten till Regeringskansliet. Funktionen bör hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i Regeringskansliet för att minska risken för uppenbara roll- och intressekonflikter.

Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägarfunktionen. Till exempel kan man samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdrivande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, eller så kan man inrätta ett särskilt departement för den statliga ägarstyrningen.

Vi har emellertid i stället övervägt inrättandet av ett eller flera statliga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nackdel med en sådan lösning är dock kontrollfunktionen: Vem vaktar väktaren?

Alla modeller har sina för- och nackdelar, och utredningen kan inte ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. Senare i ka– pitlet lägger vi dock ett förslag om att ägarfunktionen i Regerings– kansliet bör förstärkas och renodlas.

Målen för de statliga bolagen

Enligt utredningens bedömning leder nuvarande organisation av ägandet till flera problem. Den dubbla måluppsättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte enkelt överföras till statligt ägd verksamhet.

Riksrevisionen (2004) har nyligen i en rapport pekat på att Vattenfalls uppdrag delvis är otydligt och att styrelsen och ägarförvaltningen inte har tagit initiativ till att precisera företagets

miljö- och energipolitiska uppdrag. Riksrevisionen anser också att den svenska staten, genom Riksrevisionen eller andra kontrollorgan, för närvarande inte har möjlighet till insyn och kontroll i Vattenfalls dotterbolag i Tyskland på grund minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning, trots att staten utövar ett bestämmande inflytande och indirekt kan uppfattas som garant för de investeringar som genomförts.

Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla offentlig verksamhet, t.ex. SJ som har avkastningsmål som under långa perioder aldrig uppnåtts. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning. Den nuvarande ekonomiska utvärderingen är inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. Samtidigt kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och politiska mål ska nås.

Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börsförtag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finansiella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börsnoterade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet; det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderingsmodeller.

Många av de statliga företagen/verken arbetar såväl inom legala och naturliga monopolområden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig resursallokering. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt utredningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden.

Statliga företag har ofta s.k. gummiparagrafer vad gäller syftet med företaget. Vi föreslår i stället tydliga och realistiska avkastningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kundnöjdhet, tillgänglighet eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finansiella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller också är de otydliga.

Om samhällsmålen för företagen klargörs och tydliggörs nås en högre grad av transparens. Ett exempel kan vara Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) – ett statligt företag med marknads-

mässiga krav som arbetar med finansiella mål vilka kompletteras med verksamhetsmål. Exempel på de senare målen är att bolaget ska uppnå bolånebranschens mest nöjda kunder och att man inom medarbetarområdet bli ett certifierat investor in people-företag. Dessa mål har uttryckts av styrelsen.

Vidare är det inte tillämpligt att använda sig av portföljteori vid förvaltning av statliga bolag. Företag som förvaltas som om de ingår i en portfölj förutsätter att huvudmannen inom överskådlig tid tänker sig att kunna sälja eller köpa företag från eller till portföljen. När huvudmannen i stället avser att behålla företagen under mycket lång tid, nästan med evig tidshorisont, är det inte fruktbart med en vanlig portföljteoriskt ansats. Det är rimligt att regeringen talar om en bolagsgrupp i stället för att tänka i termer av portföljer, och utredningen har noterat ansatser till förändringar i denna riktning. I slutet av detta kapitel lägger vi förslag som rör målutformningen och uppföljningen.

Insyn och utvärderingar

Det finns, som tidigare nämnts, ett stort allmänintresse av de statliga bolagens och verkens verksamhet. Allmänintresset motiveras av att bolagen och verken är samhällsägda och förvaltar en stor andel av statens realtillgångar. En stor del av verksamheterna bedrivs dessutom i monopol eller under monopolliknande former.

Det är därför viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen. Vi har dock tidigare pekat på att målen många gånger kan vara multipla, otydliga och ofullständiga. Det är oftast inte heller möjligt att analysera hur resultaten utvecklas i ett företags olika verksamhetsgrenar. Särskilt viktigt är det att kunna göra sådana analyser i ett statligt företag som både bedriver monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Transparensen kunde med andra ord vara betydligt högre.

Allmänheten, som ytterst äger de statliga företagen och som är deras kunder, skulle med en förbättrad insyn få en chans att bättre förstå under vilka förutsättningar bolagen arbetar. Detta skulle sanno– likt gagna förtroendet för den statliga affärsverksamheten.

Vi har tidigare redovisat att vi lägger ett antal förslag som bör kunna förstärka insynen. Förslagen gäller bland annat utformningen av målen, regeringens ägarpolicy och utvärderingssystemen.

Konkurrensfrågor

I regeringens senaste stora konkurrenspolitiska proposition (prop. 1999/2000:140) sägs att det grundläggande syftet med konkurrenspolitiken är att åstadkomma väl fungerande marknader. Inom ramen för denna uppgift har staten olika roller att spela:

  • En roll är att vårda de marknader som fungerar väl, och här är det främsta medlet en effektiv konkurrenslagstiftning. Andra viktiga medel är utformningen av statliga styrmedel och tillsynen.
  • En annan roll är att förbättra vissa marknader eller att bidra till att skapa nya marknader. Viktiga inslag här är att röja undan olika inträdeshinder och att bryta upp offentliga eller privata monopol genom av- eller omregleringar.
  • En tredje roll är att ge konsumenterna bättre möjligheter att både bidra till och nyttja fungerande marknader. Viktiga medel här är att bidra till att sänka transaktionskostnaderna genom att skapa spelregler för informationen om varorna och tjänsterna. Ett annat inslag är reglerna för offentlig upphandling.

Enligt utredningens bedömning har staten ytterligare en viktig och mer direkt roll som ägare av de bolag och verk som äger den infrastruktur som i sin tur ofta fungerar som en flaskhals för hela marknaden. Den dominerande ställningen har ofta uppkommit till följd av att bolagen och verken tidigare haft en formell ensamrätt att producera vissa varor och tjänster – eller fortfarande har en sådan rätt. En speciellt allvarlig situation ur konkurrenssynpunkt uppstår när ägare av infrastrukturen också arbetar som operatör på marknaden, dvs. bedriver både monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Ett sådant företag har ett ekonomiskt intresse av att begränsa konkurrerande företags möjligheter att utnyttja infrastrukturen eller åtminstone att utnyttja infrastrukturen på mer förmånliga villkor än konkurrenterna. Detta försvårar eller förhindrar att nya aktörer får fotfäste på marknaden.

I andra fall äger statliga bolag och verk enbart infrastrukturen och bedriver ingen annan verksamhet. Det kan i sådana fall tyckas som en självklarhet att denna infrastruktur ska tillhandahållas på rimliga och icke-diskriminerande villkor. I ytterligare andra fall har bolagen eller verken legala monopol som måste utnyttjas med försiktighet för att vårda konkurrensen.

Utredningen är medveten om att problemen till viss del hanteras genom särlagstiftning av branscherna, t.ex. genom lagen om elektronisk kommunikation och genom postlagen. Det kan dock behövas ytterligare regler som hanterar den speciella situation som vissa av de statliga bolagen befinner sig i.

En effektiv marknadsekonomi förutsätter att det finns tydliga regler som styr de olika aktörerna och därmed begränsar deras handlingsfrihet. I den konkurrenspolitiska propositionen pekas på att spelreglerna har följande tre uppgifter när det gäller att förbättra marknadsekonomins funktion:

  • minska transaktionskostnaderna i ekonomin
  • hindra olika slag av medvetna försök att begränsa konkurrensen
  • hantera övriga s.k. marknadsmisslyckanden.

Det finns ett antal generella krav som spelreglerna måste uppfylla för att vara effektiva ur ett konkurrensperspektiv; bland annat ska de vara accepterade, tydliga och förutsägbara.

Enligt utredningens bedömning kan syftena bakom den här typen av spelregler vara vägledande för hur vissa av de statliga bolagen bör agera på marknaden. Att ambitionsnivån bör vara hög framgår av regeringens konkurrenspolitiska proposition:

Så länge den tidigare monopolisten har en starkt dominerande ställning på marknaden kan den offentliga ägarkontrollen vara nödvändig för att hindra dominanten från att omintetgöra avsikten att skapa en marknad med konkurrens mellan ett flertal aktörer.

Det förefaller dock inte som om vissa av de statliga bolag som agerar inom utredningens sex branscher varit några förebilder för att förbättra konkurrensen; bolag som Telia och Posten har varit relativt frekvent representerade bland de ärenden som Konkurrensverket prövat. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera behovet av ytterligare regler för de statliga bolagen. Vi vill däremot att konkurrensfrågor får en större tyngd i regeringens ägarpolicy. Förslag om detta läggs senare i kapitlet.

Enligt utredningen bör också regeringen på ett mer stringent sätt än tidigare analysera liberaliseringsprocessen. Bakgrunden är naturligtvis de statliga bolagens dominans på flertalet av de marknader som liberaliserats. Analysen bör ske i en årlig rapport till riksdagen.

12.6.2. Förslag

Förstärk ägarfunktionen

Regelutredningens förslag

  • Förstärk ägarfunktionen i Regeringskansliet.

Inledning

Enligt vår bedömning finns det en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller även i den nya ägarorganisation som utvecklats under senare år. En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering eller tillsyn ligger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtagligt för de branscher som är föremål för utredningens analys. Exempel på detta är PTS och TeliaSonera AB, Posten AB, Luftfartsinspektionen, SAS AB, Statens energimyndighet och Vattenfall AB.

En annan stark invändning är att departementen hanterar politikområden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Inom de områden som utredningen arbetar med har Näringsdepartementet ansvar för frågor som rör elektronisk kommunikation, energi, IT, konkurrens, näringslivsutveckling, postkommuni– kationer och kassaservice samt transporter och infrastruktur. Inom dessa områden är Posten AB, SJ AB, Vattenfall AB, SAS AB och Telia Sonera AB verksamma.

En tredje invändning är att Näringsdepartementet även ansvarar för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag.

En annan form av invändning är att det inte finns något formellt krav på gemensam beredning av ägarenhetens ärenden.

Utgångspunkter

Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det därför skapas en mer samlad ägarfunktion som är knuten till Regeringskansliet. Funktionen bör dock hållas åtskild

från den reguljära linjeorganisationen i Regeringskansliet för att minska risken för uppenbara roll- och intressekonflikter.

Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägarfunktionen. Ett sätt att uppnå en tydligare rollfördelning kan vara att samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdrivande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen och verken arbetar inom. Ett annat sätt kan vara att inrätta ett särskilt departement för den statliga ägarstyrningen.

För att få underlag för en allsidig beredning av de frågor där samhällsmålen kan stå i konflikt med de ekonomiska målen samt för att kunna göra en avvägning av var statens resurser ska satsas är det viktigt att kostnaderna för olika krav på företagen och verken tydliggörs. Detta sker förmodligen bäst om ägarfrågorna organisatoriskt är åtskilda från de övriga fackdepartementala frågorna. De ekonomiska frågorna kommer då också att få en ökad tyngd i beredningen. Frågan blir därmed allsidigt belyst och leder till ökad transparens.

En invändning som kan diskuteras är om Regeringskansliet i första hand är organiserat och bemannat för att bereda den här typen av ärenden. Kansliets främsta funktion är att bereda ärenden som rör verksamheter som finansieras över statsbudgeten. Bolagen behandlas inte inom ramen för den årliga budgetprocessen. I Regeringskansliet är dessutom budgetprocessen till stora delar uppbyggd kring mål- och resultatstyrning av förvaltningsmyndigheterna. Detta leder till att bolagens verksamhet inte blir föremål för återkommande analys och prövning som andra verksamheter – åtminstone inte inom ramen för budgetprocessen.

Den finns även andra svagheter med att ha regeringen och dess kansli som ägarorgan. En svaghet med den nuvarande styrningsmodellen är att det ofta är den tjänsteman som ska kontrollera företagen som också är föredragande inför statsrådet. Ofta sitter samma person även i styrelsen för respektive bolag.

Holdingbolag

Utredningen har i stället övervägt inrättandet av ett eller flera statliga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. Ett holdingbolag är en typ av förvaltningsbolag vars verksamhet huvudsakligen består av att äga andra företag och av att utöva ett aktivt ägande i dessa. Fördelen med en sådan lösning är att den kan tydliggöra vem

som tillsätter styrelsen och vilket uppdrag styrelsen får av ägaren. Ett holdingbolag kännetecknas av följande karaktäristiska:

  • Ett holdingbolag har uteslutande finansiella förpliktelser mot sina ägare (i regel är det flera).
  • Dotterbolagen är helägda eller majoritetsägda.
  • Dessa dotterbolag utgör delar i en finansiell portfölj.
  • Holdingbolaget har som huvudidé att skapa aktieägarvärde genom att förädla bolagen i denna portfölj.
  • Framgångsrika ”exitar” är det tydligaste verktyget för att nå detta mål. I princip är dessa bolag alltså ständigt till salu.
  • Styrelserna i dotterbolagen tillsätts (i realiteten) oftast av vd i holdingbolaget och är ibland rena pappersstyrelser.

En sådan lösning ställer stora krav på tydliga och precisa direktiv från ägaren, exempelvis när det gäller synen på verksamhetens in– riktning, ekonomiska målsättningar och styrelsens kompetens. Re– lationen mellan holdingbolaget och dotterbolagen måste också fastställas, och holdingbolaget måste kunna ställa krav på ägaren vad gäller preciseringar av mål etc. Bolag som inte får sådana preciseringar bör inte heller ingå i en sådan koncern.

Processen mellan ägaren och ledningen för holdingbolaget måste således formaliseras och tydliggöras. Det innebär också att den måste dokumenteras tydligt. Det senare ligger i linje med den kritik som framförts av bland annat Riksdagens revisorer, och det ökar dessutom transparensen.

Samtidigt kan man diskutera vad detta statliga holdingbolag ska uträtta. Vi föreställer oss att bolaget ska fungera som en professionell förvaltare av statens ägaruppdrag, alltså uppdraget till varje enskilt bolag i koncernen.

Holdingbolaget bör inleda med att bearbeta den totala målbilden, som ofta består av:

  • multipla mål
  • mål som är otydligt uttryckta eller står i konflikt med varandra
  • politiska mål som de facto finns men ändå inte har kommit till uttryck.

Uppgiften är att i en dialog med ägarföreträdaren försöka precisera målen samt dokumentera dem på ett enhetligt sätt, lika för alla statliga bolag. Syftet är att dels skapa förutsättningar för en mycket bättre målstyrning än i dag, dels förhindra måldeformering.

Holdingbolaget har vidare som huvuduppgift att organisera no– mineringsarbetet för styrelserna till dotterbolagen. Detta är en så viktig del av uppdraget att det möjligen bör ingå i holdingbolagets bolagsordning.

I ett ”vanligt” holdingbolag gäller att vd och styrelsen har ett totalt ansvar för koncernens resultat gentemot ägarna, och därför måste holdingbolaget ha ett direkt inflytande över hur styrelser och ledning i dotterbolagen ska se ut.

Något motsvarande är dock svårt att tänka sig i det statliga holdingbolaget. Styrelserna i dotterbolagen måste ha ett mer direkt ansvar inför ägarna, inte inför vd i holdingbolaget. Det är bl.a. därför förmodligen angeläget att hitta någon annan funktion än den som normalt brukar betecknas som holdingbolag. Detta diskuteras närmare nedan.

Överväganden

Ett holdingbolag kan ge möjlighet till tidskonsistens. Denna möjlighet uppstår om oppositionen i riksdagen har ett inflytande i holdingbolagen och att det därmed finns möjlighet till en ägarlinje som kan hålla över flera mandatperioder. Detta skulle också minska konflikterna i riksdagen om den statliga verksamheten. Erfarenheten av samarbetet mellan den borgerliga regeringen och den socialdemokratiska oppositionen under bankkrisen var goda.

Nackdelen med att ge riksdagen direkt inflytande över förvaltningen av ägandet är att det minskar riksdagens kontrollfunktion. Samtidigt är det regeringen som är den verkställande makten. Svagheten med ett holdingbolag är att det till slut är den verkställande politiska makten som medborgaren måste kunna utkräva ansvar av, och då måste regeringsmakten också ha tillräckliga instrument för att utöva tillsynen av ägandet.

Andra frågor rör balansen mellan styrelse och ägare i styrningen av företaget. Ska ägaren sätta upp operativa mål som utvärderas, eller ska ägaren ge styrelsen i uppdrag att utforma olika policyer? Om ägaren ska sätta målen förutsätter det en mycket ingående kunskap om bolaget. Om å andra sidan en expertstyrelse ska förvalta och utforma mål i statliga bolag som har samhällsmål, får man ett samhällsuppdrag som ligger nära de folkvaldas utan att man utsätts för samma granskning. Det leder till en lägre grad av transparens och rolltydlighet.

I det ena fallet kan riksdagen och den slutlige huvudmannen komma för nära verksamheten. I det andra fallet, med ett slags styrelsemodell, kan å andra sidan folket och dess ägarrepresentanter komma för långt ifrån verksamheten. Som tidigare nämnts blir den svåra frågan: Vem vaktar väktaren?

Rolltydligheten kräver också förändringar i huvudmannens organisation. Samma politiska organ i form av Näringsdepartementet är nu huvudman för såväl verksamhetens innehåll, t.ex. transportpolitiken, som regleringen av densamma, och man utöver även ägandet av bolagen i sektorn.

Detta innebär att målkonflikter och intressekonflikter blir inbyggda i samma departement, även om det i flera fall är olika statsråd som är ansvariga för verksamheten.

Det kan också invändas att en konstruktion med holdingbolag innebär en stark maktkoncentration och en sammansättning av bolag som har en mycket splittrad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att det inrättas mer än ett holdingbolag. En möjlig indelning kan exempelvis vara företag som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria. Av regeringens verksamhetsberättelser för de statliga företagen framgår också att det utpräglade portföljtänkandet förefaller vara på väg att överges. År 1998 används begreppet företagsportfölj, medan benämningen 2003 är bolagsgruppen.

Det är naturligtvis möjligt att det inte går att separera de olika rollerna. Ett helt annorlunda alternativ är då att förstärka kopplingen mellan sektorspolitik och förvaltningen av de statliga bolagen.

Förslag

Utredningen kan inte ta ställning till något av de alternativ som diskuterats ovan. Vår uppfattning är emellertid att ägarfunktionen i Regeringskansliet bör förstärkas och renodlas.

Utveckla målen för de statliga bolagen

Regelutredningens förslag

  • Målen för de statliga bolagen bör göras mer synliga, tydliga och mätbara. Det bör ske en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamhet (eller verksamhet som bedrivs under monopolliknande former) och verksamhet som bedrivs under konkurrens.

Det är rimligt att staten i många fall ställer krav på marknadsmässig avkastning på sina företag och verk. Om man inte får en marknadsmässig avkastning kommer ett överutnyttjande av tillgången att ske till följd av att kapitalkostnaden, och därmed priset på produkten, blir för lågt. Priset på produkten kommer att bli mer rättvisande om en marknadsmässig förräntning krävs, och därmed ges konsumenterna starkare incitament till en avvägning mellan att använda just denna produkt eller andra produkter.

Som framgår av tabell 12.2 nedan arbetar dock flera av de statliga företagen och verken såväl inom legala och naturliga monopolområden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna finns dock inte, utan målen förefaller gälla företagens hela verksamhet. Exempel på detta är följande:

  • Verksamheten vid Vattenfall AB:s monopoldel, dvs. de regionala och lokala näten, har inget explicit mål.
  • TeliaSonera AB:s monopoldel, dvs. accessnätet, har inget explicit mål.
  • Luftfartsverkets olika monopolområden har inte åsatts några explicita mål.

Tabell 12.2 Regeringens finansiella mål och huvudsakliga verksamheter för några statliga företag och verk

Verksamhet Mon

opol

Restriktion Regeringens finansiella mål

Vattenfall AB (VAB)

Distribution av el

Ja

Produktion och försäljning av el Nej

Inom ramen för affärsmässighet ska VAB ägna särskild uppmärksamhet åt förnybar energi och ny produktionsteknik.

Ingen uppdelning av finansiella mål på monopol och konkurrensutsatt verksamhet. Det långsiktiga målet är att VAB ska avkasta 15 procent på synligt eget kapital och att räntetäckningsgraden ska vara 3,5-5 gånger. VAB:s verksamhetsmål är att vara nummer ett för kunden, miljön och ekonomin.

SJ AB

Egentrafik Ja Upphandlad trafik Nej

Ingen uppdelning av finansiella mål på monopol och konkurrensutsatt verksamhet. Avkastningen på eget kapital efter skatt ska uppgå till 13 procent över en konjunkturcykel. Långsiktigt ska soliditeten uppgå till 30 procent, skuldsättningsgraden till 1 och räntetäckningsgraden till 2.

Posten AB

Distribution av brev och paket Nej Krav att tillhandahålla en samhällsomfattande brev- och pakettjänst (avtal). Genom lag är Posten även ålagd att tillhandahålla en daglig och rikstäckande kassaservice.

Ett avkastningsmål om 10 procent på nettoresultatet i förhållande till genomsnittligt bokfört eget kapital, givet en lägsta soliditet på minst 25 procent, samt mål om att soliditeten ska uppgå till minst 25 procent.

TeliaSonera AB

Ägare och leverantör av tjänster från kopparaccessnäten

Ja

Leverantör av bl.a. mobiltelefoni, fast telefoni och datakommunikation.

Nej

Ej angivet i regeringens verksamhetsberättelse

Svenska Kraftnät

Nät (överföring på stamnätet och systemansvar)

Ja

Telekom- och optoverksamhet Nej

Ingen uppdelning av finansiella mål på monopol och konkurrensutsatt verksamhet. Målet är att uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital på 6 procent. Skuldsättningsgraden ska högst uppgå till 55 procent.

Luftfartsverket

Tillhandahållande av infrastruktur

Ja Transportpolitiska mål om bland annat tillgänglighet, säkerhet, regional utveckling och miljö.

Kommersiella marktjänster Ja

Ingen uppdelning av finansiella mål på olika verksamheter. Det långsiktiga avkastningsmålet är en räntabilitet på eget kapital på 8 procent. Långsiktigt ska soliditeten uppgå till 25 procent.

Styrningen bör, enligt utredningen, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden. Ägaren bör aktivt medverka till att avkastningen från verksamheter som bedrivs inom monopolområden eller under monopolliknande förhållanden inte är mer än skälig utan snarare avspeglar samhällsekonomiska mål, vilket i sig kan innebära att avkastningskraven kan vara både högre och lägre än marknadsavkastning, samt att medel från sådana verksamheter inte används för att subventionera företagens och verkens konkurrensutsatta verksam– heter. Om den konkurrensutsatta verksamheten bedrivs under läg– re lönsamhetskrav än privatägd verksamhet innebär detta en stor risk för dålig lönsamhet inom branschen som helhet, samt för en ineffektiv marknad (se t.ex. Ds 1990:36).

Det kan uppstå en konkurrens på ojämlika villkor om avkastningskraven för konkurrensutsatt verksamhet är desamma som för monopolområden. Orsaken till detta är att en konkurrensutsatt verksamhet bör ha ett högre avkastningskrav med hänsyn till risksituationen. För de delar av ett statligt företag eller verk som verkar inom ett monopolområde eller under monopolliknande former bör avkastningskravet avvägas så att det ger en skälig avkastning med hänsyn till de realttillgångar som man förvaltar. Det kan exempelvis anknyta till den prisreglering som riksdag eller regering (eller regleringsmyndighet) i förekommande fall beslutat om. Ett sådant avkastningskrav bör kompletteras med mål för effektivitets- och produktivitetsutvecklingen, eftersom en minskad effektivitet och produktivitet kan tas ut genom ökade priser.

Samtidigt är en sådan lösning avhängig hur en reglering utformas. Om en reglering är en form av NPI-X-reglering kan kravet på effektivitet och produktivitet tyckas onödigt. Med NPI-X avses att ett pristak sätts och sedan får detta höjas i takt med prisindex (NPI) minus en effektiviseringsfaktor (X). Effektiviseringar utöver kravet tillfaller företaget (under begränsad tid). Regleringen ger därmed företaget incitament att bedriva verksamheten effektivt.

En förutsättning för ett sådant resonemang är att verksamheten kan delas in i resultatområden. Ett rimligt krav kan vara att verksamheter som bedrivs inom monopolområden eller under mono– polliknande former särredovisas och utgör egna resultatenheter.

Detta kan också stimulera till en offentlig granskning av företagens och verkens verksamheter. Om massmedia ska kunna granska dessa verksamheter underlättas detta av att verksamheterna är inde-

lade i resultatområden. Det finns också ett stort allmänintresse av de statliga företagens och verkens verksamhet. Allmänintresset mo– tiveras av att företagen och verken är samhällsägda och förvaltar en stor andel av statens realtillgångar. De svarar dessutom för infrastrukturell verksamhet av central betydelse, och en stor del av verksamheterna bedrivs i monopol eller under monopolliknande former.

Utredningen delar således Brandingers syn (2004) på att målen ska göras synliga, tydliga och mätbara. Det bör också ske en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamhet respektive mål för verksamhet som bedrivs under konkurrens.

Utveckla målen för företag med särskilda samhällsintressen

Regelutredningens förslag

  • Målen för särskilda samhällsintressen bör utvecklas. Detta gäller även uppföljningen av verksamheten.

Vissa statliga företag och verk har också att ta andra hänsyn än strikt affärsmässiga. Det innebär emellertid inte att kravet på marknadsmässig avkastning helt behöver frångås. Social eller re– gionalpolitiska hänsyn kan beaktas på andra sätt, exempelvis genom att staten upphandlar tjänsterna. Härigenom blir också kostnaderna synliga, vilket skapar bättre förutsättningar för hur resurserna ska användas. Om sådan verksamhet ändå behålls bör motiven bakom ägandet preciseras och översättas till mer precisa och mätbara målformuleringar.

Ett bra exempel på detta är ett statligt företag som drivs med marknadsmässiga krav, nämligen Sveriges Bostadsfinansieringsak– tiebolag (SBAB). Enligt regeringens verksamhetsberättelse är SBAB ett bankoberoende bolånebolag som på ett effektivt och lönsamt sätt ska bidra till konkurrens och mångfald på bolånemarknaden.

Enligt utredningens bedömning är målen för särskilda samhällsintressen alltför outvecklade. Vi delar Brandingers (2004) syn på att de behöver utvecklas i följande riktning:

  • Utgå från de formuleringar som redan finns i de avtal med staten, som i de flesta fall är utgångspunkten för det särskilda samhällsintresset, och inled en dialog med berört departement för att precisera dessa ofta onödigt vaga formuleringar.
  • Använd dessa preciseringar för att formulera tydliga och långsiktiga mål.
  • Kvantifiera målen.

En sådan analys kan leda fram till att avkastningskraven sänks. Detta måste dock kombineras med att särskilda krav ställs på företaget respektive verket.

Om ett företag över huvud taget ska höra hemma i kategorin med särskilda samhällsintressen är det naturligt att dessa mål ska väga lika tungt som, eller tyngre än, de rent finansiella målen.

Enligt utredningens uppfattning behöver också uppföljnings- eller utvärderingssystemen förbättras betydligt. Dagens uppföljningssys– tem domineras helt av en traditionell finansiell rapportering, vilket inte är tillräckligt.

Sammanställ regeringens ägarpolicy

Regelutredningens förslag

  • Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument.

Regeringens ägarpolicy för de statliga företagen kommer bland annat till uttryck i den årliga verksamhetsberättelsen samt i olika separata dokument och faktablad. Statskontoret (2002) har dock pekat på att saknas ett enskilt dokument som utgör en fullständig sammanställning kring alla de policyfrågor, riktlinjer etc. som regeringen uttryckt och som berör de statliga företagen. Utformningen av sådana krav kan enligt Statskontoret ha stor betydelse för konkurrensen.

Riksdagens revisorer (2003) har visat att staten fortfarande använder sig av flera olika dokument i ägarstyrningen. Övergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument – bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, pro– positioner m.m. Granskningen visade att det inte fanns någon en– hetlig syn inom Regeringskansliet på vilka dokument som borde användas i styrningen av de statliga bolagen. För bolag som ska gå med vinst borde, enligt revisorerna, avkastningskrav alltid formuleras och en utdelningspolicy anges.

Revisorerna pekade på att regeringen i sina riktlinjer för den externa rapporteringen i och för sig nu anger att bolagen ska lämna en redogörelse över såväl beslutade finansiella mål som samhällsmål

samt hur de uppfyllts, vilket borde ge regeringen möjlighet att få en sammanställning över alla de beslut och dokument i vilka bolagen bedömer att ägaren ställt krav på verksamheten. Regeringen har därefter, enligt revisorerna, möjlighet att begränsa antalet styrdokument samt formulera mer precisa och klara mål och krav på bolagens verksamhet. Regeringen borde vidare se till att alla statliga bolag har en aktuell och genomarbetad bolagsordning där syftet med verksamheten tydligt anges och av vilken det också framgår om verksamheten syftar till något annat än att gå med vinst.

Utredningen instämmer i revisorernas analys, och vi menar att de redovisade förhållandena riskerar att skapa otydligheter för såväl de statliga företagen själva som marknadens övriga aktörer. I syfte att öka transparensen i ägarutövandet bör regeringen därför sammanställa ett fullständigt och sammanhängande ägarpolicydokument. Vi menar också att regeringen bör gå ett steg ytterligare och precisera och analysera uppställda avkastningskrav utifrån de förhållanden som råder på marknaden. De uppställda avkastningskraven bör analyseras utifrån marknadens faktiska avkastning.

Inför en generell konkurrensneutralitetspolicy

Regelutredningens förslag

  • En generell konkurrensneutralitetspolicy bör införas i regeringens övergripande ägarpolicy för statliga företag och affärsdrivande verk.

På fem av utredningens sex marknader är staten en dominerande aktör genom helägda eller delvis ägda företag. Flera av dessa företag kan betraktas som naturliga monopol, och staten har därmed kontroll över strategiska flaskhalsar som är avgörande för konkurrensen.

Någon uttalad policy för hur dessa flaskhalsar ska hanteras finns inte. Regeringen redogör dock för sin policy för de statliga företagen i vissa frågor av principiell karaktär, till exempel frågor som rör miljö- och etikhänsyn, jämställdhet och mångfald. På samma sätt bör regeringen överväga att också införa en övergripande policy för konkurrensneutralitet. Genom en sådan övergripande policy ger regeringen en tydlig signal till såväl de egna företagen som andra aktörer om att man tar konkurrensfrågorna på allvar.

Redovisa liberaliseringsprocessen

Regelutredningens förslag

  • Regeringen bör varje år redovisa liberaliseringsprocessen till riksdagen i en skrivelse.

Regeringen ger varje år ut en rapport om ekonomiska reformer på produkt- och kapitalmarknaderna. Denna nationella rapport är ett led i uppföljningen av de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik inom EU. I rapporten beskrivs utvecklingen på produkt- och kapitalmarknaderna, återstående hinder identifieras och vidtagna eller planerade åtgärder lyfts fram. En särskild ansträngning görs för att följa upp de landspecifika rekommendationerna till Sverige.

Vissa av utredningens sex branscher berörs i rapporten, vilket även gäller det regelverk som påverkar marknaderna. Redovisningen och analysen är dock relativt översiktlig och den kan därför knappast ligga till grund för en bedömning av hur effektiva liberaliseringarna har varit. Det är inte heller det primära syftet med rapporten.

Enligt utredningens uppfattning bör regeringen varje år i en särskild skrivelse till riksdagen redovisa hur liberaliseringsprocessen framskrider. Regeringen har ett särskilt ansvar för detta, eftersom marknaderna i flertalet fall domineras av företag som är hel- eller delägda av staten. En sådan skrivelse kan bland annat innehålla frågor som rör konkurrensläget och det regelverk som styr marknaderna.

13. Konsumentskydd

Det har för både el- och telemarknaden påtalats att det vid den genomförda liberaliseringen av dessa marknader inte i tillräcklig mån uppmärksammades vilka konsekvenser dessa förändringar får för hushållskunderna. Med anledning härav redovisas i detta kapitel hur regelverket gestaltar sig från en konsumenträttslig utgångspunkt.

Avsnitt 13.1 innehåller inledningsvis en redovisning för de inslag i el- och telelagstiftningen som kan vara av betydelse för att avgöra konsumenternas ställning på dessa marknader. I avsnitt 13.2 görs en mer översiktlig genomgång för hur det rättsliga konsumentskyddet utvecklats och dess huvudsakliga innehåll. Efter en redogörelse för det konsumentskydd som gäller på el- och telemarknaderna och de brister i nuvarande ordning som uppmärksammats, övervägs avslutningsvis i avsnitt 13.3 om och i vilka avseenden konsumentskyddet behöver stärkas. I den delen läggs också konkreta förslag på förändringar som berör både ellagen och lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) i syfte att ge konsumenterna en starkare ställning i förhållande till el- och telebolag.

Det kan inledningsvis finnas anledning att uppmärksamma att begreppet konsument i detta kapitel används med den innebörd som det har i den marknadsrättsliga lagstiftningen, dvs. en fysisk person som förvärvar eller på annat sätt tillägnar sig en vara, tjänst eller annan nyttighet huvudsakligen för enskilt ändamål.

Redovisningen i detta kapitel är alltså begränsad till el- och telemarknaderna. Detta främst därför att det på dessa marknader tillhandahålls tjänster som ur ett konsumenträttsligt perspektiv är av särskild vikt. Det utesluter dock inte att motsvarande genomgång kan behöva ske också för de övriga marknaderna.

13.1. Gällande rätt

Liberaliseringen av el- och telemarknaderna har inneburit genomgripande lagreformer, där nya lagar och förordningar tillkommit som anger spelreglerna för respektive marknad. Den metod för normgivningen som använts är att samla de övergripande bestämmelserna i en lag, ramlag, med bemyndigande till regering eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om den mer detaljerade regleringen på respektive marknad. Regeringen har i stor utsträckning utnyttjat dessa bemyndiganden till att överlåta åt sektorsmyndigheten att meddela föreskrifter efter de riktlinjer som anges i huvudlagstiftningen.

På dessa marknader finns också en ambition att inom EU skapa en fungerande inre marknad. Det har av EU för detta syfte inte ansetts tillräckligt att åtgärder vidtas på nationell nivå för att uppnå detta syfte, utan det har funnits ett behov av reglering på gemenskapsnivå. EU har därför utfärdat direktiv och förordningar om gemensamma regler för att få till stånd en liberalisering av dessa marknader, som motverkar diskriminering och skapar likartade förutsättningar i hela unionen. För elmarknaden finns det s.k. elmarknadsdirektivet (2003/54/EG) och förordningen om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande handel (2003/1228/EG). För telemarknaden, som behandlas gemensamt med annan elektronisk kommunikation, finns ramdirektivet om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/21/EG), samt fyra särdirektiv:

  • auktorisationsdirektivet (2002/20/EG)
  • tillträdesdirektivet (2002/19/EG)
  • direktivet om samhällsomfattande tjänster (2002/22/EG)
  • direktivet om integritet och kommunikation (2002/58/EG).

Enligt EG-fördraget åligger det medlemsstaterna att införliva EUdirektiven på nationell nivå. Föreligger det någon konflikt mellan nationell lagstiftning och EU:s författningar är det de sistnämnda som har företräde.

I regeringen pågår för närvarande ett lagstiftningsarbete med att anpassa ellagstiftningen till det nya elmarknadsdirektivet. Vad gäller direktiven som omfattar telemarknaden och övrig marknader för elektronisk kommunikation, har dessa legat till grund för utformningen av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL).

13.1.1. Elmarknaden

Regelverket

Den nu gällande ellagen trädde i kraft år 1998. Den innebar i sig ingen betydande förändring av rättsläget, eftersom de ändringar som genomfördes till följd av liberaliseringen av elmarknaden redan hade skett genom ändringar år 1996 i dåvarande ellagen och elhandelslagen. Bestämmelserna i dessa båda lagar fördes därför över till den nya ellagen i ett ur materiell synvinkel i huvudsak oförändrat skick.

Regelverket för elmarknaden finns, förutom i ellagen (1997:857) vilken redovisas närmare nedan, i ett flertal andra lagar och förordningar. I lagen (2003:436) om effektreserv, som är tidsbegränsad till år 2008, föreskrivs ett ansvar för den systemansvariga myndigheten att se till att en effektreserv om 2 000 megawatt finns tillgänglig, vilket ska ske genom att myndigheten ingår avtal med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande och med elanvändare om en rätt att begränsa deras elförbrukning.

Lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ger besked om när en elektrisk anläggning ska sättas under särskild förvaltning. En sådan förvaltning kan bero på att en nätkoncessionshavare inte uppfyllt sina skyldigheter enligt ellagen eller på att en elektrisk anläggning använts utan att erforderlig nätkoncession utfärdats. Vad gäller de av regeringen utfärdade förordningarna för elmarknaden finns i elförordningen (1994:1250) främst bestämmelser om ansvarsuppdelningen mellan nätmyndigheten och regeringen samt bestämmelser om handläggningen av ärenden enligt ellagen. Därutöver finns förordningar om vissa avgifter på elområdet (1995:1296), om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (1999:716), om redovisning av nätverksamhet (1995: 1145), om systemansvaret för el (1994:1806) och om elektriska starkströmsanläggningar (1957:601).

I ellagen finns de övergripande bestämmelserna för hur elmarknaden ska vara utformad. Utgångspunkten för lagens struktur är att åstadkomma en reglerad avgränsning mellan å ena sidan överföring av el (nätverksamhet), å andra sidan produktion och försäljning av el. Reformen 1996 innebar att produktionen och försäljningen av el konkurrensutsattes, medan nätverksamheten, i egenskap av ett

naturligt monopol, fortsatt förutsatte koncession och andra mer detaljerade regleringar.

Nätverksamhet

I 1 kap. 4 § ellagen anges att med begreppet nätverksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningar, ställverk och transformatorstationer, anslutning av elektrisk verksamhet, mätning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet.

Vidare anges att med anslutning av elektriska anläggningar avses också återkoppling av en befintlig anläggning och höjning av avtalad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt.

För att bedriva nätverksamhet krävs nätkoncession, enligt 2 kap. 1 § ellagen. Beslut om nätkoncession kan avse en ledning med en i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Förutsättningarna för att få nätkoncession finns angivna i lagens 2 kap. 6–10 §§. Där anges att den berörda anläggningen ska vara lämplig från allmän synpunkt. Detta krav syftar i första hand till att hindra samhällsekonomiskt onödiga anläggningar, t.ex. att nya ledningar byggs där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet redan finns. Ett annat skäl till att inte bevilja koncession på denna grund kan för ett område vara att ledningsnätet är felaktigt uppbyggt från överföringsteknisk synpunkt eller att den avsedda spänningsnivån är olämplig med hänsyn till befintliga ledningar (prop. 1996/97:136 s. 123).

Ett krav om lämplighet från allmän synpunkt ställs också på den som avser att bedriva nätverksamheten. Faktorer av betydelse i detta sammanhang är bland annat sökandens kompetens, tidigare erfarenhet av nätverksamhet och utformningen av den organisation som ska bedriva nätverksamheten. Vidare får en nätkoncession för linje inte strida mot innehållet i detaljplan eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser från de kommunala planerna får dock ske, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Nätkoncessionen måste dessutom vara förenlig med bestämmelserna om såväl de allmänna som de särskilda hänsynsreglerna enligt 2–4 kap. miljöbalken samt med gällande miljökvalitetsnormer

enligt 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § samma balk. I en ansökan om nätkoncession ska därför en miljökonsekvensbeskrivning ingå.

För nätkoncession för en utlandsförbindelse ställs som särskilt krav att en sådan endast får beviljas den som innehar nätkoncession för stamnätet eller större del därav. Detta är ett krav som i praktiken innebär att endast stamnätsinnehavaren Affärsverket svenska kraftnät kan få koncession för utlandsförbindelse. Detta krav gäller dock inte när ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet.

Av de följande paragraferna i 2 kap. ellagen framgår att ett beslut om nätkoncession ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och den enskildes rätt, samt de villkor som behövs av säkerhetsskäl eller för att värna människors hälsa och miljön mot skador eller olägenheter.

Som huvudregel gäller ett beslut om nätkoncession för ledning i 40 år och för område i 25 år. Därefter kan koncessionen förlängas med samma tid efter förnyad prövning om lämplighet m.m. Under koncessionstiden kan innehavaren inte frånträda koncessionen. Efter regeringens eller nätmyndighetens tillstånd kan dock en koncession överlåtas till någon annan lämplig innehavare.

En koncessionshavare för ledning är skyldig att hålla ledningen i bruk under koncessionstiden. Ledningen kan tillfälligt tas ur bruk utan särskilt tillstånd, men denna tid får sammanlagt vara längst tre år. För att ta ledningen ur bruk under längre tidsperiod krävs tillstånd från behörig myndighet. Koncessionen kan under vissa förutsättningar återkallas helt eller delvis på grund av att staten löst in de ledningar som omfattas av nätkoncessionen, enligt lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar, eller om den aktuella ledningen eller det aktuella ledningsnätet inte längre behövs.

Leverans av el

Under några år efter elmarknadsreformens genomförande fanns i ellagen särskilda regler i fråga om leveranskoncession. Dessa regler infördes för att skapa stabilitet och för att skydda mindre kunder och den småskaliga elproduktionen vid övergången till en öppen elmarknad. Den som innehade en sådan koncession var skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom

området som inte önskade byta elleverantör. Elpriset och villkoren för överföring av el stod i dessa fall under myndighets övervakning.

Genom att införa en möjlighet till schabloniserad beräkning av elförbrukningen, varvid det tidigare kravet på att elanvändaren skulle bekosta en elmätare som registrerade elförbrukningen per timme inte längre behövde upprätthållas, kunde denna reglering tas bort år 1999. Någon fortsatt prisreglering ansågs då inte nödvändig. Den ökade konkurrensen på marknaden skulle, enligt regeringens bedömning, vara en tillräcklig garanti för att ingen leverantör kan ta ut oskäliga priser av konsumenterna. (prop. 1998/99:137 s. 33).

Elleverantörens huvudsakliga åligganden i förhållande till elanvändaren och skyldigheter i övrigt finns angivna i 8 kap. 4–9 § §. Inledningsvis bör dock redovisas den i detta sammanhang betydelsefulla uppdelningen mellan systemansvar och balansansvar.

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska Kraftnät) har systemansvaret för el, enligt förordningen om därom. Därmed menas enligt 8 kap. 1 § ellagen att Svenska Kraftnät har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert, så att balansen mellan hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Systemansvaret är alltså det tekniska ansvaret för att en balans upprätthålls mellan produktion och konsumtion av el i landet. För att kunna fullgöra denna uppgift har Svenska Kraftnät fått befogenhet att beordra kraftproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Svenska Kraftnät kan också beordra en nätkoncessionshavare att begränsa eller avbryta överföringen av el till elanvändare.

Enligt lagen om effektreserv ska Svenska Kraftnät tillse att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig, genom att ingå avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning.

Balansansvar är detsamma som det ekonomiska ansvaret för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut i en viss uttagspunkt. Med uttagspunkt avses den punkt där en elanvändare enligt avtal med nätkoncessionshavare tar ut el för förbrukning. Ansvaret för att det finns någon som innehar balansansvar låg under de första åren efter elmarknadsreformens genomförande på elanvändaren, men kom genom de ändringar av ellagen som trädde i kraft år 1999 att överföras till elleverantören. Den som vill leverera

el måste alltså först åta sig balansansvar eller genom avtal se till att någon annan tar detta ansvar för leveranserna.

Svenska Kraftnät har i sin egenskap av systemansvarig rätt att få kompensation från de balansansvariga för den ersättning man utger till elproducenter för beordrade förändringar av produktionen. Det ekonomiska ansvar som således uppkommer för den balansansvarige gentemot Svenska Kraftnät regleras i efterhand på grundval av de beräkningar och mätresultat som nätinnehavaren har rapporterat in. En förutsättning för att bli balansansvarig är därför att man i avtal med Svenska Kraftnät har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut från de uttagspunkter som omfattas av åtagandet.

Elleverantören är som huvudregel skyldig att leverera el till en elanvändare. Detta gäller till dess att leveransskyldigheten upphört, vilket kan bero på att användaren slutar att ta ut el i uttagspunkten, att annan leverantör tar över leveransen eller att överföringen får avbrytas på grund av att användaren har försummat sina skyldigheter gentemot elleverantören. Elanvändarens skyldigheter ska i sistnämnda hänseende anges i avtalet med elleverantören.

För konsumenter, dvs. personer till vilka el överförs för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, finns särskilda skyddsbestämmelser i 11 kap.3–4 §§ellagen. Leverans av el till en konsument kan, enligt vad som där anges, endast avbrytas om konsumentens försummelse att uppfylla sina skyldigheter utgör ett väsentligt avtalsbrott. Består konsumentens avtalsbrott i att han eller hon har försummat att betala för överföringen, ställs som ytterligare krav att konsumenten dessförinnan har fått en skriftlig uppmaning att betala och att ett meddelande om den uteblivna betalningen har skickats till socialnämnden. Sker därefter betalning, är fordran tvistig eller har socialnämnden åtagit sig betalningsansvaret kan den uteblivna betalningen inte åberopas till stöd för att avbryta överföringen.

När bestämmelserna om leveranskoncession skulle avskaffas fanns ett behov av att reglera hur elanvändare som saknar elleverantör skulle hanteras. Motivet till en särskild reglering i dessa fall var inte att tillförsäkra elanvändaren el, utan ansågs vara nödvändigt för att få elanvändaren att göra rätt för sig (prop. 1998/99:137 s. 52). Detta eftersom elanvändaren alltid har möjlighet att ta ut el i sin uttagspunkt. Den ekonomiska differensen mellan inmatning och uttag skulle emellertid inte märkas om så skedde av en avtalslös elanvändare, utan i stället skulle den komma att ingå i den differens

som finns på elnäten i form av nätförluster. Sådan elanvändning skulle därmed kunna ekonomiskt belasta Svenska Kraftnät, och i slutänden övriga kunder på nätet genom högre nätavgifter.

Den lösning som valdes för att komma till rätta med detta problem var att nätkoncessionshavaren enligt 8 kap. 8 § ellagen ålades en skyldighet att anvisa en elleverantör för de elanvändare som saknar leverantör.

Det förhållandet att koncessionshavaren anvisar en viss elleverantör innebär emellertid inte att det därigenom uppstår ett avtalsförhållande mellan leverantören och användaren. Den anvisade leverantören ska underrätta användaren om de villkor som han avser att tillämpa och om den dag han avser att påbörja leveransen. Användaren är emellertid inte tvungen att godta dessa villkor utan kan förhandla om ändrade villkor eller teckna avtal med en annan elleverantör. Saknar användaren vid den angivna påbörjandedagen annat avtal, ska användaren, om han eller hon tar ut el, anses ha godtagit de föreslagna villkoren för leveransen. I förarbetena till lagen uttalas också att nätägaren, i samband med denna anvisning, bör upplysa om att elanvändaren kan byta elleverantör i enlighet med de regler om leverantörsbyte som gäller på marknaden (prop. 1998/99:137 s. 32). Detta uttalande har dock inte konkretiserats i någon reglerad upplysningsskyldighet.

Nätkoncessionshavarens skyldighet att anvisa en elleverantör för de användare som saknar leverantör innebär i sin tur att denne måste ha kontrakterat en elleverantör som åtar sig att leverera el till dessa kunder. Detta förutsågs dock inte innebära något problem för koncessionshavaren, bland annat med hänsyn till att denna leveransskyldighet inte kommer att underkastas någon prisreglering. Dessutom innebär det att leverantören får förtur till ett kundkollektiv av hushållskunder.

Några krav på hur koncessionshavaren gör sitt val av anvisad elleverantör ställs inte i ellagen. Det finns alltså inga hinder mot att detta val sker på annat än objektiva och marknadsorienterade grunder.

Vill elanvändaren byta elleverantör får bytet enligt 3 kap. 6 § effektueras endast på den första dagen i en kalendermånad. Eftersom den nya elleverantören senast en månad före bytet ska ha underrättat nätkoncessionshavaren om övertagandet av leveransen, kan det innebära att uppsägningstiden från det tidigare leverantörsavtalet som mest kan bli närmare två månader. Påbörjande av leverans i samband med flyttning till en ny kund i uttagspunkten, i en

helt ny uttagspunkt eller i en uttagspunkt efter återkoppling är däremot inte knutet till en viss dag.

Förhållandet mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet

För att få till stånd en fungerande elmarknad med konkurrens mellan producenter och leverantörer av el är det av central betydelse hur tillgången till nätet ordnas. Enligt 3 kap.6–10 §§ellagen är den som innehar nätkoncession skyldig dels att ansluta en elektrisk anläggning till ledningen eller ledningsnätet, dels att överföra el för annans räkning, dels att mäta och beräkna överförd el. Om det finns särskilda skäl är nätkoncessionshavaren emellertid inte skyldig att ansluta en anläggning till sin ledning eller sitt ledningsnät. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att anslutningen innebär att linjens kapacitet överskrids.

Vad gäller skyldigheterna att ansluta elektrisk anläggning och att överföra el, ska det ske på ”skäliga villkor”. Den skälighetsbedömning som måste göras blir därmed av stor vikt för om konkurrensen mellan producenter och mellan leverantörer kan ske på jämförbara villkor.

Ett av de villkor som ska vara skäliga är priset för dessa tjänster. För att bedöma vad som är ett skäligt pris ges i 4 kap. ellagen mer detaljerade bestämmelser om nättariffernas utformning. Där anges att nättarifferna ska bestämmas så att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och dennes sätt att bedriva sådan verksamhet. Tarifferna ska dessutom vara utformade på sakliga grunder. Med det menas att tarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Vad som ska förhindras är bland annat att nätkoncessionshavaren inte försöker få täckning för andra kostnader än de som uppstår i nätverksamheten. Vidare stadgas att nättariffer för överföring av el ska vara utformade så att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet. Man ska således endast behöva avtala med en nätägare för att sedan kunna välja vilken elleverantör som helst inom landet. Nättariffens storlek får inte, förutom i fråga om en engångsavgift för anslutning, vara beroende av var på ledningen eller var inom området anslutningen sker.

Skyldigheten att mäta och beräkna överförd el får i fråga om hushållskunder och andra kunder med låg förbrukning (säkrings-

abonnemang om högst 200 ampere och en effekt om högst 135 kilowatt vid lågspänning) baseras på en schablonberäkning. Av 16 § förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el framgår att mätresultat i uttags- och inmatningspunkt för en elanvändare eller elproducent ska gälla överförd el under högst ett år. Mätningen ska utföras av nätkoncessionshavaren. Det har dock uppmärksammats, bland annat av Konsumentverket, att alla nätföretag inte följer bestämmelserna om årsvisa avläsningar, varför konsumenter har kunnat få krav från sin elleverantör som motsvarar avvikelsen mellan den schablonmässigt beräknade förbrukningen och den faktiska förbrukningen under den senaste treårsperioden, dvs. den för konsumentfordringar gällande preskriptionsfristen.

För att få till stånd en uppdelning mellan å ena sidan den monopoliserade och prisreglerade nätverksamheten och å andra sidan den konkurrensutsatta produktionen och leveransen av el anges i 3 kap. 1 § ellagen att en juridisk person inte får bedriva verksamhet inom båda dessa områden. Avsikten med denna bestämmelse är att förhindra att nätverksamheten påverkas av förhållandena på de konkurrensutsatta delarna av elmarknaden samt förhindra att den inte bedrivs rationellt och effektivt. Mer konkret avser denna reglering att hindra att korssubventionering mellan nätverksamhet och annan verksamhet kommer till stånd (prop. 1993/94:162 s. 104).

Med juridisk person avses organisation med rättskapacitet. Däremot får sådana verksamheter bedrivas tillsammans med annan verksamhet inom samma juridiska person. Sker detta såvitt avser nätverksamhet och annan verksamhet ska dock nätverksamheten redovisas särskilt, vilket är en förutsättning för att en bedömning av nättariffernas skälighet ska kunna göras. Denna reglering hindrar emellertid inte att bolag inom samma koncern bedriver såväl nätverksamhet som produktion och leverans av el.

Vidare görs i bestämmelsen av rationella skäl undantag för de fall produktionen uteslutande är avsedd att täcka nätförluster eller sker i mobila kraftverksaggregat som är avsedda för tillfälligt bruk vid elavbrott.

Redovisningen av nätverksamheten är underkastad en särskild reglering vars huvuddrag återfinns i ellagen, och de närmare bestämmelserna, som går utöver de krav som gäller enligt årsredovisningsförordningen (1995:1554), finns i förordningen om redovisning av nätverksamhet. För denna redovisning ställs bland annat krav på granskning av revisor med särskild kompetens.

Tillsyn

För att upprätthålla efterlevnaden av ellagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av den, får tillsynsmyndigheten enligt 12 kap. ellagen ta del av de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten får även meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av utfärdade föreskrifter och de villkor som anges i koncessionsbeslutet. Såväl en begäran om upplysningar och handlingar som ett föreläggande i visst fall kan förenas med vite.

Dessa bestämmelser gäller emellertid inte fullt ut i förhållande till dem som agerar på den konkurrensutsatta elhandeln, och inte alls i avtalsförhållandet mellan elleverantör och slutkund. Elleverantörernas fullgörande av sina skyldigheter enligt 8 kap. är därför uttryckligen undantagna från tillsynen. Avsikten är att brister i dessa avseenden ska hanteras på sedvanlig civilrättslig väg – i sista hand genom prövning av allmän domstol (prop. 1998/99:137 s. 55).

Bristande efterlevnad av vissa bestämmelser i ellagen rörande nätverksamheten kan även föranleda straffansvar enligt 13 kap. 1 §.

Myndighetsorganisation

Beslut enligt ellagen om nätkoncession fattas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. Rör frågan en utlandsförbindelse är det dock endast regeringen som kan besluta i ärendet.

Statens energimyndighet är av regeringen genom elförordningen utsedd att vara nätmyndighet. I samma förordning återfinns regeringens bemyndiganden till nätmyndigheten om beslutanderätt i ärenden om nätkoncession. Dessa bestämmelser anger att nätmyndigheten fattar beslut i flertalet ärenden, dock med vissa begränsningar. Förutom för ärenden om utlandsförbindelse gäller sådan begränsning för tvistiga ärenden som rör ledningar med spänning över 145 kilovolt, för beviljande av nätkoncession i ärenden som även rör fråga om tillstånd till expropriation samt för vissa ärenden som berör mark som förvaltas av Uppsala eller Lunds universitet, där nätmyndigheten och universitet inte är ense. I dessa fall är det alltså regeringen som fattar beslut.

Nätmyndigheten har ett flertal andra uppgifter enligt ellagstiftningen. Den ska som första instans avgöra tvistiga frågor hänförliga

till nätkoncessionen, till exempel villkoren för anslutning av elektrisk anläggning till ledningen eller ledningsnätet, kostnader för mätning och beräkning av överförd el samt ersättning till elproducent för inmatning av el. Slutligen har nätmyndigheten, enligt regeringens bemyndigande i elförordningen, till uppgift att utfärda föreskrifter med stöd av bestämmelserna i ellagen.

Tillsynen över efterlevanden av ellagen är uppdelad på tre olika myndigheter:

  • Elsäkerhetsverket utövar tillsyn över lagens bestämmelser om elsäkerhet.
  • Svenska Kraftnät över driftsäkerheten hos det nationella elsystemet.
  • Statens energimyndighet (Nätmyndigheten) är tillsynsmyndighet i övrigt på ellagens område.

Som ovan angetts omfattar dock tillsynen inte de delar av elmarknaden som inte är föremål för en offentligrättslig reglering, till exempel elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. ellagen eller avtalsförhållandet i övrigt mellan leverantörer och kunder.

Statens energimyndighet är alltså nätmyndighet och har som sådan föreskriftsrätt, tvistlösningsfunktion och tillsynsuppgifter enligt ellagen. Energimyndigheten har emellertid ett betydligt vidare uppdrag på elmarknaden. Den är enligt dess instruktioner central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi. Myndighetens uppgifter inbegriper att verka för rationell tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi, samordning av arbetet med omställning av energisystemet, främjande av forskning m.m. samt att bevaka energimarknadens och energisystemets utveckling och att bedriva informationsverksamhet.

EG:s elmarknadsdirektiv

Direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för el (2003/54/EG, det s.k. elmarknadsdirektivet) utfärdades den 26 juni 2003, och medlemsländerna skulle i huvudsak ha införlivat detta senast den 1 juli 2004. Genom detta direktiv upphävdes det tidigare direktivet om elmarknaden.

I elmarknadsdirektivets ingress anges syftena och målen med direktivet. Utgångspunkten är att erfarenheterna av det tidigare

direktivet för elmarknaden visar på de fördelar som den inre marknaden för el kan innebära när det gäller ökad effektivitet, prissänkningar, högre kvalitet på tjänsterna och ökad konkurrenskraft. Samtidigt framhålls att det finns stora brister på marknaden, vilket anses kräva mer konkreta bestämmelser om likvärdiga förutsättningar för elproduktion, för att minska riskerna för dominerande marknadsställning och underprissättning. Andra ändamål med direktivet är att på en inre marknad för el säkerställa att små och utsatta kunder skyddas och att information om energikällor för elproduktion tillhandahålls.

Nättillträde

För att skapa konkurrens anförs att nättillträde måste garanteras utan diskriminering, på ett sätt som medger insyn och till rimliga priser. Nättillträde ska därför ske på basis av tariffer som publiceras innan de träder i kraft. Enligt direktivets artikel 23.2 ska detta ske genom att tillsynsmyndigheten i förväg fastställer antingen villkoren, bl.a. tarifferna, för anslutning och tillträde till nätet, eller de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. I denna bestämmelse anges vidare att dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i nätet kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätets funktion.

En annan bestämmelse, som syftar till att skapa likabehandling mellan företag i fråga om nättillgången, är att verksamheten hos vertikalt integrerade företag ska drivas av juridiskt åtskilda enheter. Enligt artikel 15 gäller därför vissa minimikrav för vertikalt integrerade företag som bedriver nätverksamhet och verksamhet inom produktion eller leverans av el. Dessa krav innefattar bland annat följande:

  • Samma personer inte får ingå i ledningen för de olika enheterna.
  • Lämpliga åtgärder vidtas för att garantera att ledningen för den enhet som bedriver nätverksamhet kan agera självständigt och att den har faktisk beslutanderätt när det gäller de tillgångar som behövs för att trygga drift, underhåll och utbyggnad av nätet.
  • En övervakningsplan upprättas där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande åtgärder.

Undantag från dessa krav får dock göras för företag som har färre än 100 000 anslutna kunder eller som levererar till små, enskilda system. I direktivet ställs dessutom krav på särredovisning hos vertikalt integrerade företag av överförings- och distributionsverksamhet.

En tredje åtgärd som identifieras och regleras genom direktivet för att säkerställa ett effektivt marknadstillträde är att det på marknaden ska finns icke-diskriminerande och kostnadseffektiva balanseringsmekanismer. I detta sammanhang uttalas i ingressen (punkten 17) att när likviditetsnivån på elmarknaden är tillräckligt hög, bör detta uppnås genom att man inför sådana öppna och tydliga marknadsbaserade mekanismer för försörjning och inköp av el som krävs för att uppfylla kraven på balansering. Så länge likviditetsnivån inte är tillräckligt hög bör de nationella tillsynsmyndigheterna arbeta aktivt för att balanseringstarifferna ska vara ickediskriminerande och kostnadseffektiva. Samtidigt bör lämpliga incitament tillhandahållas för att balansera produktion och förbrukning av el och för att inte äventyra systemet.

I enlighet med detta resonemang ställs i artikel 11.6–7 krav på ett objektivt, öppet och icke-diskriminerande förfarande vid anskaffande av energi, för att täcka nätförluster eller för reservkapacitet samt för de regler som antas beträffande balanseringen av elsystemet och de avgifter som tas ut för obalanser i energitillförseln.

Skydd för svaga och utsatta kundgrupper

Enligt artikel 3.3 ska hushållskunder och, när medlemsstaterna anser det lämpligt, små företag, ha rätt till elleveranser av en bestämd kvalitet till lätt och tydligt jämförbara och rimliga priser av ett slag som medger insyn. Med hushållskunder avses kunder som köper el för sin egen hushållsförbrukning och inte för kommersiell verksamhet eller yrkesverksamhet. Små företag definieras som företag som har färre än 50 anställda och en årlig omsättning eller balansomslutning som inte överstiger 10 miljoner euro. För att kunna garantera leveranser får medlemsstaterna utse en sistahandsleverantör.

Vidare anges i denna bestämmelse att inget i direktivet ska hindra medlemsstaterna från att stärka hushållskonsumenternas och de små och stora förbrukarnas ställning på marknaden, genom

att främja möjligheterna till frivillig samgång mellan företrädare för dessa konsumentkategorier.

I artikel 3.5 anges att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare – särskilt utsatta kunder – bland annat genom åtgärder för att hjälpa dem att undvika avstängning av leverans. Dessutom får åtgärder vidtas för att skydda konsumenter i avlägsna områden. Skyddsåtgärderna ska garantera en hög konsumentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. Vidare ska medlemsstaterna se till att leverantörsbyten är praktiskt genomförbara.

När det gäller elleverantörens avtal med en hushållskund ställs vissa specifika krav på dess innehåll (bilaga A till direktivet). Av avtalet ska följande framgå:

  • leverantörens namn och adress
  • de tjänster som tillhandahålls, tjänstekvalitet och tidpunkt för den ursprungliga inkopplingen
  • eventuella underhållstjänster som tillhandahålls
  • på vilket sätt aktuell information om tariffer och underhållskostnader kan erhållas
  • avtalets löptid och hur avtalet och tjänsterna förlängs eller sägs upp samt eventuell rätt till frånträde
  • villkoren för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet
  • hur tvistlösningsförfarande med anledning av kundens klagomål inleds.

Dessa villkor ska vara skäliga och kända på förhand för kunden. Information om dem bör i vart fall ges innan ett avtal ingås eller bekräftas. Elleverantören ska dessutom i god tid underrätta om förestående ändringar av avtalsvillkoren, och i samband med detta underrätta om möjligheten att frånträda avtalet. Vidare ska det finnas klar och tydlig information om priser, tariffer och standardvillkor för tillgång till och utnyttjande av eltjänster. Elleverantören ska även erbjuda ett brett val av betalningssätt.

Alla skillnader i villkor och bestämmelser ska motsvara leverantörens kostnader för de olika betalningssystemen. Kunderna ska kunna byta leverantör utan kostnad, och de ska ha tillgång till klara och lättförståeliga, okomplicerade och billiga förfaranden för

behandling av klagomål. Slutligen ska kunderna ges information om sin rätt till elleveranser.

I direktivet ställs också krav på att elleverantörerna i samband med fakturor och i reklam riktad till slutkunder anger dels varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga bränslesammansättning som företaget använt under det gångna året, dels i vart fall hänvisar till befintliga referenskällor, t.ex. webbsidor, där information finns tillgänglig om den miljöpåverkan företagets framställning av el har, åtminstone i form av utsläpp av koldioxid och radioaktivt utsläpp. Medlemsstaterna ska se till att den information som leverantörerna tillhandahåller i detta avseende är tillförlitlig.

Vad avser tillsynsverksamheten anges bland annat såvitt avser klagomål mot villkoren för anslutning och tillträde till näten, att beslut ska fattas inom två månader från det att klagomålet inkom till tillsynsmyndigheten. Denna tidsfrist kan dock under vissa närmare angivna förutsättningar förlängas.

Den svenska ellagstiftningen och elmarknadsdirektivet

El- och gasmarknadsutredningen (N 2003:04) har som en del av sitt uppdrag haft att lämna förslag till den lagstiftning som behövs för att genomföra elmarknadsdirektivet i svensk rätt. De förslag som utredningen redovisat i betänkandet El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) ligger till underlag för den remiss som regeringen överlämnat till lagrådet enligt beslut den 14 oktober 2004 om genomförande av EG:s elmarknadsdirektiv. I huvudsakliga delar anses svensk lagstiftning svara mot de krav som ställs upp i direktivet, men i vissa avseenden föreslås ändringar i ellagen.

Den anpassning till elmarknadsdirektivet som enligt lagrådsremissen är behövlig att vidta genom ändringar av ellagen innebär i huvudsak följande.

  • I ett företag som bedriver nätverksamhet och vars samlade elnät har mer 100 000 uttagspunkter får inte en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare inneha någon av dessa funktioner i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma ska gälla om företaget ingår i en koncern vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter (ny 3 kap. 1 a §).
  • Nätmyndighetens beslut i en tvist om nätkoncessionshavarens skyldighet att ansluta en elektrisk anläggning till ledningen ska fattas inom två månader från det att ansökan inkom till myndigheten. Om myndigheten behöver ytterligare tid ska tidsfristen kunna förlängas med två månader eller, om sökanden medger det, med den ytterligare tid som kan behövas. Beslutet ska gälla omedelbart, dvs. utan hinder av att det kan överklagas (ändringar av 3 kap. 6 och 7 §§).
  • Nätkoncessionshavaren ska anskaffa el avsedd för att täcka nätförluster på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Koncessionshavaren ska dessutom upprätta en övervakningsplan i vilken det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende mot övriga aktörer på marknaden samt årligen upprätta en rapport över de åtgärder som vidtagits enligt planen (ny 3 kap. 16 och 17 §§). Det krav som ställs på anskaffande av el för nätförluster innebär att företaget måste vända sig till marknaden vid inköp och att ingen diskriminerande åtskillnad får ske, t.ex. till förmån för närstående företag, samt att avtal ska ingås utifrån rationella överväganden beträffande pris och övriga villkor.
  • Kriterierna för utformningen av nättariffer förtydligas i lagtexten (ändring av 4 kap. 1 §). Att nättariffer ska vara utformade på sakliga grunder ändras till att de ska vara objektiva och icke-diskriminerande, detta dock utan någon avsedd ändring i sak. Vad gäller utformningen av nättariffer för överföring av el anges att antalet anslutningspunkter, punkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överförd el särskilt ska beaktas. I fråga om utformningen av nättariff för anslutning ska anslutningspunkternas geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten särskilt beaktas. Dessa kriterier ska ligga till grund för beräkningen av nättariffen, men enligt motiven till förslaget ska de inte utgöra en uttömmande redovisning av alla de förutsättningar som kan beaktas i det sammanhanget. Alla faktorer som är relevanta för det aktuella nätföretaget, och andra relevanta faktorer som företaget inte kan påverka, ska ligga till underlag för utformningen av nättarifferna.
  • Svenska Kraftnät får, i egenskap av systemmyndighet, inte ingå något balansavtal utan föregående prövning av nätmyndigheten om avtalets villkor är objektiva och icke-diskriminerande.

Svenska Kraftnät ska offentliggöra villkoren i balansavtalen och på begäran lämna skriftliga upplysningar om dem (ny 8 kap. 4 a och 4 b §§).

  • Elleverantören ska på eller i samband med fakturor avseende försäljning av el och i reklam som vänder sig till elanvändare upplysa om de energikällor som använts vid framställningen av el (ny 8 kap. 12 och 13 §§). Detta är en skyldighet som i stort ordagrant har fått samma lydelse som den har i elmarknadsdirektivet. Nätmyndigheten ska utöva tillsyn över att elleverantörerna fullgör denna skyldighet (ändring av 12 kap. 1 §).

Vad gäller skyddet för ”utsatta” kunder och då särskilt de villkor som enligt elmarknadsdirektivet ska anges i avtalet mellan elleverantör och en konsument (hushållskund) konstaterar regeringen i lagrådsremissen att ellagstiftningen saknar bestämmelser om villkoren i elhandels- och nätföretagens avtal med konsumenter och att avtalens utformning inte heller regleras av någon annan konsumentlagstiftning. Regeringen anför emellertid att konsumentskydd i form av klara och begripliga avtalsvillkor faller inom ramen för Konsumentverkets och Energimyndighetens verksamheter. Eftersom de standardavtal som elbranschen tillämpar gentemot konsumenter har utarbetats av elbranschen tillsammans med Konsumentverket bör denna ordning enligt regeringen vara tillräcklig för att tillförsäkra att avtalsvillkoren är klara och begripliga.

När det gäller de krav på information till konsumenterna som direktivet ställer, bör dessa enligt regeringen kunna uppfyllas genom att nät- och elhandelsbolagen publicerar den avsedda informationen, t.ex. på en webbsida eller liknande. Enligt regeringen är det därför tillräckligt att Konsumentverket, inom ramen för sitt arbete med elbranschens standardvillkor, övervakar att elbranschens aktörer uppfyller de krav som enligt direktivet ska ställas på den information som elleverantörerna ska tillhandahålla. Skulle inte detta kunna säkerställas genom frivilliga överenskommelser är dock regeringen enligt remissen beredd att återkomma till riksdagen i denna fråga.

Ett par av förslagen till förändringar av ellagen i syfte att införliva elmarknadsdirektivet kan behöva en närmare redogörelse.

Beträffande förhandsreglering av nättarifferna har regeringen valt att i lagrådsremissen nyttja den möjlighet till undantag som ges att inte behöva fastställa eller godkänna tariffer och övriga villkor för

anslutning och överföring på förhand, utan endast de metoder som ska tillämpas vid utformningen av bland annat tarifferna.

Som skäl till detta ställningstagande anförs i remissen att den övergripande frågan om en förhands- eller efterhandstillsyn för svenskt vidkommande har såväl fördelar som nackdelar. Å ena sidan kan en sådan metod skapa en ökad förutsägbarhet för nätföretagen och deras kunder. Å andra sidan leder detta initialt till en mycket kraftig ökning av tillsynsmyndighetens arbetsbörda, med hänsyn till det stora antal nätföretag som finns i Sverige. Därutöver är det enligt regeringen högst tveksamt om det är praktiskt möjligt att byta tillsynsmodell redan nu, i samband med att elmarknadsdirektivet ska införlivas i svensk rätt.

Den mest lämpliga lösningen är därför, enligt regeringen, att använda den modell med i förhand angivna metoder för hur bland annat överföringstarifferna ska utformas, vilken kan kombineras med den gällande svenska efterhandstillsynen.

Lagrådet har emellertid funnit att den av regeringen förordade modellen för hur tillsynsverksamheten ska bedrivas inte står i överensstämmelse med elmarknadsdirektivet (utdrag ur protokoll vid Lagrådets sammanträde 2004-12-09).

Slutligen kan noteras att regeringen i den del som gäller åtskillnaden mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet valt att nyttja möjligheten att undanta företag med färre än 100 000 anslutna kunder från kravet att personer i ledande ställning inom företag som bedriver nätverksamhet inte får inneha sådan position i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. I remissen konstateras i motiven för detta bland annat att det i Sverige endast finns tre koncerner som når upp till den angivna gränsen kunder och som därmed kommer att omfattas av denna reglering. Vidare att det i första hand är i de mindre företagen som det förekommer gemensamma ledningsfunktioner.

Efter ett resonemang om betydelsen av att förhindra korssubventionering vägt mot att kostnaderna för ett skärpt åtskillnadskrav kan medföra att mångfalden av elleverantörer påverkas negativt, stannar regeringen sammanfattningsvis vid att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på åtskillnad för de allra minsta företagen. Eftersom det, enligt regeringen, inte finns underlag för att fastställa någon annan gräns än den i direktivet angivna gränsen på 100 000 kunder bör undantagsbestämmelsen nyttjas fullt ut.

Regeringen konstaterar dock avslutningsvis att risken för korssubvention väcker stark oro och att El- och gasmarknadsutredningen kommer att redovisa ytterligare underlag i denna fråga i sitt slutbetänkande. Regeringen noterar i det sammanhanget också att det i ellagstiftningen saknas uttryckligt förbud mot att nätbolag subventionerar annan verksamhet.

13.1.2. Telemarknaden

Regelverket

Den successiva liberalisering av telemarknaden som skedde under 1980-talet kom, som har beskrivits på annat ställe, att resultera i 1993 års telelag. Denna telelag skulle tillförsäkra staten verksamma instrument för att vissa grundläggande behov av telekommunikation skulle kunna tillgodoses överallt och inte bara där det är lönsamt. Ett annat skäl till regleringen var att aktörerna på marknaden behövde klara spelregler. Slutligen var en reglering nödvändig med hänsyn till Televerkets dominerande ställning på marknaden.

Vid den översyn av telelagen som skedde år 1996 konstaterade regeringen att det, med hänsyn till att det fanns en dominerande aktör på marknaden, fortsatt fanns ett behov av en särskild sektorsreglering, men att ambitionen var att generella regleringar, såsom konkurrens- och marknadsföringslagstiftningen, ska komma att bli styrande även på telemarknaden.

Nyligen genomfördes en större reform av denna lagstiftning då regleringen av all överföring av elektronisk kommunikation och infrastrukturen för överföringen, med undantag av för vissa radio- och TV-frågor samlades i en lag, lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL).

Som angetts ovan bygger lagen i väsentliga delar på ett antal EGrättsliga direktiv. Skälet till denna lagreform var den utveckling som skett på området för elektronisk kommunikation, vilken inneburit att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikationer och tjänster sammansmält så att de numera inte är begränsade till att bära eller överföra den tjänst de ursprungligen var avsedda för (prop. 2002/03:110 s. 105).

Även i detta sammanhang togs behovet av en sektorspecifik lagstiftning upp. Regeringen konstaterade i denna del att det på flera av de delmarknader som omfattas av begreppet elektronisk kom-

munikation alltjämnt finns ett klart behov av sektorsspecifik reglering som, till skillnad mot vad som företrädesvis gäller enligt den generella konkurrens- och marknadsföringslagstiftningen, medger en möjlighet att på förhand ställa upp skyldigheter eller handlingsregler. Detta behövdes såväl för att komma tillrätta med konkurrenssituationen på marknader där effektiv konkurrens inte råder, som för att bibehålla den sköra konkurrens som vunnits på vissa marknader genom telelagstiftningen. Detta behov måste enligt regeringen även ses i ljuset av förhållandena i hela Sverige; att det existerar en fungerande marknad i storstadsområdena behöver inte innebära att marknaden i övriga delar av landet är sådan att den sektorsspecifika regleringen kan överges.

Motiven till en särreglering för telemarknaden har också kommit till uttryck i lagens portalparagraf. Av den framgår att enskilda och myndigheter ska ha tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Detta ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser.

En närmare redogörelse för regleringen av telemarknaden enligt EkomL kommer här endast att ske såvitt avser de bestämmelser som direkt avser slutanvändarens förhållanden.

Slutanvändarens ställning

Att vissa teletjänster betecknas som samhällsomfattande tjänster medför att dessa tjänster ska finnas tillgängliga för alla. Samhällsomfattande tjänster är enligt lagens 5 kap. 1 § följande tjänster:

  • anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet med funktionell tillgång till Internet samt tillgång till telefonitjänster till en fast anslutningspunkt
  • fullständig abonnentförteckning
  • komplett nummerupplysningstjänst
  • tillhandahållande av telefonautomater
  • särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder.

Dessa tjänster ska tillhandahållas till överkomliga priser. Om de kostnader som marknaden erbjuder för dessa tjänster framstår som

oskäligt betungande ska de i stället tillhandahållas genom upphandling av staten. Stadgandet om överkomliga priser har inte medfört föreskrifter om en prisreglering, utan det har i stället överlåtits åt rättstillämpningen att bestämma begreppets närmare innebörd (prop. 2002/03:110 s. 214 f.).

Om dessa tjänster inte kan erbjudas till alla på marknaden till rimliga priser ska detta alltså ske av en operatör som efter upphandling anses lämplig att göra det. Den som på detta sätt kommer att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster åläggs enligt 5 kap. 2–6 §§ vissa skyldigheter och kan dessutom åläggas ytterligare skyldigheter av PTS. Operatören kan exempelvis bli skyldig att inom viss tid nå särskilda prestandamål för sina tjänster. De ska också på begäran av en abonnent kostnadsfritt kunna spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer och erhållen information för abonnentförteckningar och upplysningstjänster ska behandlas på ett icke-diskriminerande sätt. Operatören får dessutom åläggas skyldighet att kostnadsfritt avbryta en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast anslutningspunkt, om fordran gentemot abonnenten överstiger ett visst belopp som abonnenten uppgett i förväg, samt tillåta att konsumenter får dela upp betalningen för anslutning över en längre tidsperiod.

I 5 kap. 7–11 §§ finns vissa allmänna och generellt tillämpliga åligganden för dem som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster. Dessa gäller alltså utan föregående myndighetsbeslut. De där angivna skyldigheterna för operatörer av dessa tjänster inbegriper bland annat att avgiftsfritt tillhandahålla abonnenter en specificerad telefonräkning. Vidare ska operatören se till att abonnenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av tjänsteleverantör, och får inte ta ut en högre betalning för detta än vad som motsvarar driftskostnaden för överlämnandet.

För avtalsförhållandet mellan abonnenten och operatören ges vidare tvingande bestämmelser i 5 kap. 15–19 §§. Härav framgår att avtalet ska innehålla uppgifter om:

  • leverantörens namn och adress
  • de tjänster som tillhandahålls och den kvalitetsnivå som erbjuds
  • leveranstiden
  • de underhållstjänster som erbjuds
  • detaljerade priser och taxor och hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhållas
  • avtalets löptid
  • villkoren för förlängning och upphörande av tjänsten och avtalet samt villkoren för ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet
  • hur ett tvistlösningsförfarande för konsumenter utanför domstol inleds
  • de krav som ställs på avtalet är alltså i stort sett desamma som ska gälla för avtal mellan elleverantör och slutanvändare enligt elmarknadsdirektivet. Noterbart är att det här, till skillnad mot vad som föreslås i den ovan redovisade lagrådsremissen om ändringar i ellagen, ansågs behövligt med lagstiftning.

I fråga om kraven på avtalet för telefonitjänster uttalade regeringen att alla åtgärder som införs för att garantera öppenhet när det gäller priser, taxor och villkor kommer att öka konsumenternas möjligheter att optimera sina val och därmed att till fullo dra nytta av den konkurrens som finns eller kommer att åstadkommas av den nya lagstiftningen (prop. 2002/03:110 s. 234). I detta sammanhang fann regeringen, med hänvisning till att små företag kunde hamna i en underlägsen ställning, också anledning att låta dessa krav gälla i förhållande till alla slutanvändare och inte enbart konsumenter.

Vill operatören ändra avtalet måste abonnenten underrättas om ändringen minst en månad innan den träder i kraft. Vill abonnenten inte godkänna ändringen har han eller hon rätt att kostnadsfritt säga upp avtalet. I informationen om den föreslagna ändringen av avtalet ska en upplysning om rätten att säga upp avtalet ingå.

Operatören är skyldig att hålla information om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillgång till och användningen av telefonitjänsten allmänt tillgänglig. PTS kan också förplikta operatören att offentliggöra jämförbar, adekvat och aktuell information om tjänsternas kvalitet för slutanvändarna.

Tillsyn och sanktioner

PTS är tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation och ska därmed kontrollera efterlevnaden av bland annat operatörernas skyldigheter enligt lagens 5 kap. För att kunna fullgöra denna och annan kontroll enligt lagen har PTS rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs. PTS kan också utfärda förelägganden, vilka kan förenas med vite, om att få tillgång till de upplysningar

och handlingar som behövs för kontrollen. Har PTS funnit skäl att misstänka att lagen eller de villkor och föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen inte efterföljs ska den som bedriver verksamheten underrättas om detta och ges tillfälle att yttra sig. Leder denna underrättelse inte till någon rättelse får PTS meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en rättelse ska komma till stånd. I sista hand får PTS, om överträdelsen inte är av mindre betydelse, återkalla ett tillstånd, ändra tillståndsvillkor eller besluta att den som åsidosatt en skyldighet helt eller delvis ska upphöra med verksamheten.

13.2. Rättsliga regleringar om konsumentskydd

Bakgrund

I marknadsekonomier bygger avtalsrätten på huvudprinciperna att var och en har en rätt att ingå avtal och den påföljande skyldigheten att infria det ingångna avtalet. I svensk rätt har dessa allmänna avtalsrättsliga principer kodifierats i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen). I den lagen finns bestämmelser om avtals ingående med utgångspunkten att ett anbud om avtal och accept av sådant anbud är bindande för den som lämnat anbudet eller svaret. Denna grundläggande avtalsfrihet är emellertid försedd med ett flertal undantag. Redan i avtalslagen finns bestämmelser om rättshandlingars ogiltighet, varav ett par förhindrar avtal eller avtalsvillkor som under vissa förutsättningar ingåtts i strid mot tro och heder (33 §) eller som anses vara oskäliga (36 §), varvid särskilt anges att en konsuments underlägsna ställning ska beaktas.

Vad gäller friheten att ingå avtal kan det föreligga såväl en lagstadgad skyldighet att ingå ett avtal (kontraheringstvång) som ett förbud mot att ingå avtal med visst innehåll eller under vissa omständigheter (kontraheringsförbud). Ett kontraheringstvång föreligger normalt i situationer där den som tillhandahåller en vara, tjänst eller annan nyttighet har monopol på verksamheten, eller gör detta med särskilt tillstånd av myndighet (koncession), eller där det är motiverat av sociala skyddshänsyn, vilket förekommer i den hyresrättsliga och arbetsrättsliga lagstiftningen. Ett kontraheringsförbud kan stadgas för de fall det föreligger ett allmänt intresse av att ett visst avtal inte ska ingås. Överträdelse av förbudet kan

medföra någon form av offentligrättslig sanktion, som straff, avgift eller vite, eller medföra civilrättslig ogiltighet.

Insikten om att alla inte kan anses ha samma förmåga att tillgodose sina egna intressen har alltsedan 1900-talets början lett till att en utveckling skett mot regleringar till skydd för en svagare part i ett avtalsförhållande. Detta motiveras av att avtalsfriheten anses kunna bli förfelad i situationer där det föreligger ett ojämnlikt kunskaps- och informationsförhållande mellan avtalsparterna. Detta har bland annat resulterat i lagstiftning till skydd för konsumenter i avtalsförhållanden med näringsidkare.

De avgörande stegen mot ett mer utvecklat rättsligt konsumentskydd togs i Sverige under 1960- och 1970-talen. Vad som särskilt föranledde denna utveckling var det allt mer omfattande bruket av standardavtal i konsumentförhållanden. Det medförde, förutom att dessa avtal ofta är svåra att tillgodogöra sig, att konsumenterna hade små – om ens några möjligheter – att påverka avtalets innehåll. Därmed begränsades konsumentens valmöjligheter till att endast stå mellan att godta näringsidkarens villkor för avtalet eller att helt avstå från avtalet.

Andra förhållanden som anses skapa en obalans i avtalsförhållanden mellan näringsidkare och konsumenter, och som också började uppmärksammas vid denna tid, är näringsidkarens möjligheter att genom marknadsföring och säljmetoder utöva en betydande påverkan på konsumenterna i deras val.

För att skapa en bättre jämvikt i avtalsförhållandet mellan näringsidkare och konsumenter infördes under denna tidsperiod flera lagar om bland annat konsumentköp, otillbörlig marknadsföring och avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Sedermera tillkom lagar om konsumentkrediter, konsumentförsäkringar och konsumenttjänster.

Under senare år har konsumentskyddet på nytt kommit i fokus och resulterat såväl i reformeringar av befintliga lagar som införande av nya lagar. Det är inte oviktigt för denna utveckling att dessa frågor har fått en allt större tyngd i EU:s arbete med den gemensamma marknaden. I detta arbete har konkurrensrätten länge varit den huvudsakliga metoden för att få till stånd en väl fungerande marknad som tillgodoser konsumenternas intressen. Konsumentskyddet ansågs därför tidigare företrädesvis vara en nationell angelägenhet. Under senare år har emellertid konsumentfrågorna kommit att betecknas som ett viktigt inslag i en fungerande marknad, vilket har resulterat i en stor mängd EG-rättslig lagstiftning.

Inte minst har de av EU initierade liberaliseringarna av vissa marknader för allmännyttiga eller samhällsomfattande tjänster ökat behovet av gemensamma regler om konsumentskydd.

För att skydda konsumenterna har sedan mitten av 1990-talet ett antal lagar införts i Sverige, som gällt paketresor, distansavtal och hemförsäljningsavtal, e-handel, finansiell rådgivning, prisinformation, tidsdelat boende och produktsäkerhet. Dessa lagar har varit ett direkt resultat av eller fått en utformning baserad på EG-rättslig lagstiftning.

Den relativt omfattande lagstiftning om konsumentskydd som numera finns kan delas upp i två huvudsakliga kategorier;

  • Den ena innehåller tvingande regler kring det civilrättsliga förhållandet mellan konsument och näringsidkare.
  • Den andra gäller offentligrättsliga regleringar av vilka varor eller tjänster näringsidkaren får marknadsföra och hur denna försäljning får ske till konsumenter.

Lagarna om konsumentköp (1990:932) och konsumenttjänster (1985:716) har en rent civilrättslig innebörd och de innehåller tvingande regler om vad som i vissa avseenden ska gälla för ett avtal mellan en näringsidkare och en konsument, när varan, tjänsten eller krediten är avsedd att nyttjas av konsumenten huvudsakligen för enskilt ändamål. Det kan till exempel handla om vad som gäller vid fel på varan eller tjänsten, vid dröjsmål med leverans eller utförande samt rättsverkningarna av ett kontraktsbrott. Villkor i ett avtal som strider mot dessa bestämmelser är utan verkan mot konsumenten. Att dessa bestämmelser på så sätt har civilrättslig verkan innebär också att det vid tvist mellan näringsidkaren och konsumenten i sista hand är allmän domstol som får pröva den.

För att underlätta för konsumenterna att kunna göra sin rätt gällande enligt denna lagstiftning, och dessutom slippa ett kostsamt domstolsförfarande, har Allmänna reklamationsnämnden (ARN) inrättats som en alternativ tvistlösningsinstans. ARN är en statlig nämnd som kostnadsfritt prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare genom ett förenklat förfarande. Nämndens beslut är inte bindande för parterna utan utgör enbart en rekommendation om hur tvisten bör lösas. Nämndens beslut följs trots denna frivillighet i drygt 70 procent av de avgjorda fallen.

Andra lagar, såsom lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) och lagen (2000:274) om kon-

sumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal (distansavtalslagen), innehåller bestämmelser som kan medföra att avtalet eller villkor i avtalet är civilrättligt ogiltiga och sådana som är offentligrättsligt sanktionerade. Slutligen finns det lagar, t.ex. marknadsföringslagen (1995:450) och prisinformationslagen (2004:347), som helt saknar bestämmelser med direkt civilrättslig verkan och vars efterlevnad således är beroende av att överträdelser av bestämmelserna är sanktionerade.

Ett någorlunda enhetligt sanktionsförfarande har kommit till stånd för att upprätthålla efterlevnaden av de bestämmelser i dessa lagar som har offentligrättslig inverkan. Detta förfarande baseras på den reglering som finns i marknadsföringslagen, till vilken flera av lagarna direkt hänvisar. Tillsynen över efterlevnaden av konsumentskyddet i dessa delar handhas normalt av Konsumentombudsmannen eller av Konsumentverket. För att fullgöra denna uppgift, och för att förhindra fortsatt missbruk, kan dessa myndigheter utfärda förelägganden, vilka kan förenas med vite. För att förhindra ett fortsatt missbruk i fall av större vikt kan även talan väckas om förbud mot sådana åtgärder, vilket som huvudregel sker vid Marknadsdomstolen. Beslutar domstolen om ett sådant förbud, ska detta förenas med vite. Vitet kan sedan dömas ut om den lagstridiga åtgärden vidtas på nytt. En sådan förbudstalan kan initieras av Konsumentombudsmannen, av en berörd näringsidkare eller av en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare.

Vid sidan av vad som normalt hänförs till konsumentskyddslagstiftningen finns det även annan lagstiftning som innehåller bestämmelser vilka syftar till att skydda svaga grupper. Det finns till exempel en särskild forumregel för konsumenttvister i mål om mindre värde i 10 kap. 8 a § rättegångsbalken, vilken anger att talan ska väckas vid tingsrätten på den ort där konsumenten har sin hemvist. Detta är ett undantag från huvudregeln om att talan ska väckas vid den domstol där svaranden i målet har sin hemvist.

För att konsumentfordringar ska kunna avvecklas inom rimlig tid gäller enligt 2 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130) en treårig preskriptionstid för dessa fordringar, i stället för den normala tioårsfristen. Att preskriptionstiden är tre år innebär att näringsidkaren inte kan kräva ut sin fordran efter det att denna frist gått till ända. Preskriptionstiden börjar löpa från fordrans tillkomst eller från det senare datum då preskriptionsavbrott har skett. Ett sådant avbrott kan bland annat ske genom att gäldenären får ett

skriftligt krav eller att borgenären väcker talan mot gäldenären om fordringen.

Det kan finnas särskilda preskriptionsbestämmelser även i annan lagstiftning som gäller i stället för eller kompletterar dem i preskriptionslagen. Som ett exempel kan nämnas att en hyresvärd som vill framställa fordringsanspråk mot en hyresgäst enligt 12 kap. 61 § jordabalken måste väcka talan om detta inom två år från det att hyresgästen lämnade lägenheten.

En annan bestämmelse i hyreslagstiftningen, motiverad av sociala hänsyn, är den möjlighet enligt 12 kap. 21 § jordabalken som ges en hyresgäst, som anser att han eller hon har en förfallen fordran på hyresvärden, att deponera motsvarande belopp av hyran hos länsstyrelsen. Genom detta förfarande behöver hyresgästen inte riskera att hyresrätten förklaras förverkad på grund av bristande betalning. Denna depositionsåtgärd får till följd att hyresvärden måste agera för att få tvisten löst. Han har då tre månader på sig att antingen träffa en överenskommelse med hyresgästen om att få lyfta beloppet eller väcka talan mot hyresgästen. I annat fall ska hyresgästen återfå det deponerade beloppet.

Att hyresgästen återfår pengarna innebär emellertid inte att hyresvärden har förlorat sin rätt till hyresbeloppet. Han kan, inom preskriptionstiden, väcka talan mot hyresgästen om betalning av hyran. Fördelarna för hyresgästen är att denne kan disponera det tvistiga beloppet till dess att det står klart om hyresvärden har rätt till hela hyran och att hyresrätten genom detta förfarande inte kan bli förverkad. Ett missbruk av möjligheten att kunna deponera viss del av hyran kan dock i sig vara skäl för att förverka hyresrätten.

Konsumentskyddet på el- och telemarknaderna

Flera av de lagar som hanterar konsumentskyddsfrågor har ett sådant tillämpningsområde att de inte gäller för el- och telemarknaderna. De är i stället begränsade till försäljning av en viss typ av produkter, eller till att gälla ett avtal om köp eller hyra av en vara eller ett anlitande av näringsidkare för utförande av tjänst på lösa saker eller fast egendom. Varken distribution av el eller förmedling av telemeddelanden omfattas av dessa begrepp.

Det finns dock några lagar som är generellt tillämpliga även på avtal om ”nyttigheter” eller ”produkter” som en näringsidkare tillhandahåller en konsument, vilket inbegriper avtal om telefoni-

tjänster och elleveranser. Det gäller marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen och den nya prisinformationslagen, som trädde i kraft i oktober 2004. Därtill finns generalklausulen om oskäliga avtalsvillkor i 36 § avtalslagen.

De ovan redovisade bestämmelserna om forum i konsumenttvister enligt rättegångsbalken och preskriptionstiden för konsumentfordringar enligt preskriptionslagen gäller också de på avtal om tjänster på dessa marknader.

Distansavtalslagen omfattar bland annat avtal som innebär att en näringsidkare utför tjänster åt en konsument. Tjänstebegreppet enligt denna lag är, till skillnad från konsumenttjänstlagen, inte begränsat till att gälla arbete på lösa saker eller fast egendom. Även den bör därför kunna tillämpas på avtal om elleveranser och telefonitjänster.

Genom marknadsföringslagen kan otillbörlig marknadsföring motverkas. Den lagen förbjuder till exempel att näringsidkaren använder sig av vilseledande reklam. Nämnas kan också att den. föreskriver att näringsidkaren vid marknadsföring ska lämna sådan information som är av särskild betydelse för konsumenter.

Enligt avtalsvillkorslagen kan Marknadsdomstolen förbjuda en näringsidkare att använda avtalsvillkor som med hänsyn till pris och andra omständigheter är oskäliga mot konsumenten. Är avtalsvillkoren oklara ska de som huvudregel tolkas till konsumentens förmån vid en tvist.

Enligt prisinformationslagen, som kompletterar näringsidkarens informationsskyldighet enligt marknadsföringslagen, ska näringsidkaren lämna prisinformation vid marknadsföring av bestämda produkter. Den ska förutom priset för produkten, för varor även innefatta ett jämförpris. En skyldighet att ange jämförpris kan även föreskrivas andra produkter än varor. Vidare ska prisinformationen enligt lagens bestämmelser vara korrekt och tydlig. Om det kan tillkomma avgifter och andra kostnader ska detta anges särskilt.

Genom den nya prisinformationslagen vidgades alltså tillämpningsområdet till att även gälla elleveranser och telefonitjänster. Eftersom denna lag är subsidiär i förhållande till andra bestämmelser om prisinformation, har den informationsskyldighet om priset för telefonitjänster som följer av EkomL fortsatt giltighet. Genom prisinformationslagen kan operatörerna emellertid också åläggas att informera om jämförpriser.

Vid yttranden över Prisinformationsutredningens förslag till ny lag framfördes av vissa remissinstanser, bland annat Konkurrens-

verket, Marknadsdomstolen och Energimyndigheten, stor tveksamhet mot att införa jämförpriser på vissa marknader, varav särskilt noterades elmarknaden (prop. 2003/04:38 s. 15 ff.). Sådana jämförpriser ansågs bland annat kunna få en konkurrenshämmande effekt.

Föreskrifter om hur jämförpriser ska anges meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av propositionen till lagen framgår att regeringen tog intryck av den kritik som remissinstanserna hade framfört om riskerna med jämförpriser på vissa marknader. Det uttalas därför att eventuella konsekvenser för konkurrensen ska beaktas vid utformningen av föreskrifter om prisinformation och vid analysen av behovet av jämförpriser för andra produkter än varor. Föreskrifter med sådant innehåll ska därför införas efter samråd med Konkurrensverket.

På området för telefonitjänster måste, enligt vad regeringen anför i propositionen, föreskrifter om jämförelsepris dessutom föregås av en närmare undersökning av hur tjänsterna eller kombinationer av dessa ska definieras och i vilken utsträckning särskilda beräkningsgrunder ska tas fram. På elområdet hänvisas till det initiativ som tagits av Konsumentverket och branschorganisationen Svensk Energi i syfte att ta fram jämförpris på el.

Distansavtalslagen innehåller bestämmelser som ska skydda konsumenter vid avtal som ingås på distans, vanligen per telefon eller via Internet, eller vid hembesök. Vid marknadsföring som syftar till distansavtal föreligger enligt lagen en skyldighet för näringsidkaren att ge viss närmare angiven information om den vara eller tjänst som saluförs samt villkoren för försäljningsavtalet. När avtalet väl ingåtts ska näringsidkaren i skriftlig form informera konsumenten om vissa väsentliga delar i avtalsförhållandet, bland annat om ångerrätten och om villkoren för uppsägning av avtalet. Även vid ett hemförsäljningsavtal ska konsumenten underrättas om sin ångerrätt, vilken består i att han eller hon har rätt att frånträda ett distans- eller hemförsäljningsavtal genom att sända eller lämna näringsidkaren ett meddelande om detta inom 14 dagar från det att varan levererades eller tjänsteavtalet ingicks.

Under vissa förutsättningar gäller dock inte ångerrätten. Så är bland annat fallet om avtalet gäller en tjänst och fullgörandet har påbörjats med konsumentens samtycke under ångerfristen.

Regeringen har nyligen överlämnat ett förslag till riksdagen om en ny distans- och hemförsäljningslag (prop. 2004/05:13). Den viktigaste materiella förändring som detta förslag är att finansiella

tjänster i fortsättningen ska omfattas av bestämmelserna om distansavtal. Förslaget saknar däremot betydelse för de marknader som är aktuella här.

När det gäller konsumenternas möjligheter att få en tvist om elleveranser och telefonitjänster prövade hos Allmänna reklamationsnämnden finns en begränsning av betydelse i nämndens instruktioner. Nämnden får nämligen inte pröva elleveranser, i den mån tvisten gäller förbrukningen av elektrisk ström eller skäligheten av debiterade nätavgifter. Den får inte heller pröva tvister om telefonsamtal, i den mån tvisten avser förbrukning av samtalstid, nyttjande av samtalspott och dylikt. Därutöver ställs krav på att tvisten i fråga om elleveranser måste röra ett belopp som överstiger 2 000 kronor och för telefonitjänster ett belopp som överstiger 1 000 kronor.

Konsumentskydd i särlagstiftningen

Det närmare förhållandet på elmarknaden mellan Svenska Kraftnät, nätkoncessionshavare, balansansvarig, elleverantör och elanvändare är avsett att regleras i avtal. För konsumenter, vilka i lagen definieras som fysiska personer till vilka el överförs eller levereras huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, ges, som ovan nämnts, vissa för elmarknaden särskilda skyddsregler i 11 kap. ellagen. Dessa bestämmelser kan inte avtalas bort, utan de är tvingande. Vid sidan av att det ges ett skydd mot att överföringen av el på nätkoncessionshavarens eller elleverantörens initiativ inte avbryts förrän närmare i lagen angivna förutsättningar föreligger, anges även att koncessionshavaren ska underrätta konsumenten i god tid före det att ett längre avbrott i överföringen kommer att ske.

Vidare ger dessa regler konsumenterna en rätt till skadestånd av nätkoncessionshavaren vid avbrott i elöverföringen. Att denna skyldighet endast berör koncessionshavaren beror på att elleverantören i praktiken inte kan orsaka ett elavbrott. Skyldighet för koncessionshavaren att utge skadestånd vid avbrott i elöverföringen kan uppkomma om det aktuella avbrottet inte har varit befogat av elsäkerhetsskäl eller för att upprätthålla en god drift- och leveranssäkerhet. Skadestånd behöver inte heller utges om avbrottet har berott på ett hinder som står utanför koncessionshavarens kontroll, som han inte skäligen kunnat räkna med och vars

följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Denna reglering, som finns i 11 kap. 10 § ellagen, innebär att nätkoncessionshavaren har vad som betecknas som ett skadeståndsrättsligt kontrollansvar vid avbrott i elöverföringen. Konsumenten kommer därmed endast att behöva stå kostnaden för den skada han eller hon orsakats på grund av elavbrottet, om detta avbrott har berott på omständigheter helt utanför nätkoncessionshavarens kontroll. Som exempel på sådana omständigheter anges i förarbetena som exempel extrema väderleksförhållanden och andra exceptionella händelser. Vid andra orsaker till avbrottet – exempelvis blötsnö – beror ansvarsplaceringen på sådana förhållanden som om nätkoncessionshavaren följt tillsynsmyndighetens råd och föreskrifter samt om det är fråga om ett förutsebart problem och därmed inom dennes kontrollsfär (prop. 1996/97:136 s. 191 ff.). Nätkoncessionshavaren ska alltså, för att undgå skadeståndsansvar, ha vidtagit de åtgärder som är rimliga för att förebygga att förutsebara händelser inte leder till ett avbrott i elöverföringen.

Kontrollansvar är en av tre huvudsakliga former för hur skadeståndsansvaret kan placeras. Det kan istället vara så att någon är ålagd ett strikt ansvar, vilket föranleder skadeståndsskyldighet oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet. Nivån under detta strikta ansvar är kontrollansvaret, vars innebörd kortfattat beskrivits ovan. Slutligen kan för skadeståndsansvar krävas att någon har varit oaktsam och vållat skadan, s.k. culpaansvar.

Av de överväganden som redovisats i fråga om vilken ansvarsform som skall gälla för nätkoncessionshavaren vid avbrott i elöverföringen till konsument, framgår att regeringen ansåg att skälen för ett strikt ansvar inte vägde tillräckligt tungt för att anse det nödvändigt att föreskriva ett sådant ansvar. Däremot ansåg regeringen att det, i likhet med vad som normalt gäller inom övrig konsumenträtt, är rimligt att nätkoncessionshavaren inte endast svarar för hinder orsakade av eget vållande, utan också om avbrotten är hänförliga till företagets kontrollsfär. Ett skäl för valet av denna ansvarsnivå anges vara att förlusten därmed sprids på så många som möjligt, istället för att den enskilde individen får stå hela förlusten själv (prop. 1997/97:136 s. 100 f.).

En grundläggande förutsättning för att nätkoncessionshavaren ska undgå skadeståndsansvar är att avbrottet har berott på omständigheter som utgjort ett hinder för överföringen av el. Denna överföring behöver dock enligt förarbetena inte ha varit absolut omöjlig att genomföra. Föreligger extraordinärt betung-

ande omständigheter som rent faktiskt motsvarar ett hinder kan koncessionshavaren slippa ansvaret för de skador som uppkommer (prop. 1996/97:136 s. 191–192).

En aktuell fråga är om avbrott föranlett av att efterfrågan på el överstiger tillgänglig elproduktion innebär att konsumenten är berättigad till något skadestånd. Med hänsyn till att något egentligt hinder, eller någon extraordinärt betungande omständighet, för överföringen inte kan anses vara fallet i den situationen, bör nätkoncessionshavaren i princip kunna anses ha ett skadeståndsansvar mot konsumenten, om detta förhållande skulle inträffa. Som framgått ovan har dock avsikten varit att Svenska Kraftnät som systemmyndighet har ansvaret för att tillse att en effektreserv finns tillgänglig via avtal med producenter och elanvändare.

De skador konsumenten kan få ersatta omfattar ersättning för direkta utgifter och inkomstbortfall samt annan förlust på grund av avbrottet. Av allmän skadeståndsrätt följer därutöver att skadan för att vara ersättningsgill måste stå i ett s.k. adekvat orsakssamband med avbrottet.

Det kan ofta finnas en osäkerhet kring vad som kan ersättas efter ett elavbrott. Många nätföretag har dock infört en möjlighet att erhålla en schablonersättning. Reglerna för detta varierar mellan företagen, men lär ofta bestå av att man får en bestämd ersättning om avbrottet varat mer än 24 timmar. Ersättning betalas emellertid inte heller i dessa fall vid sådana exceptionella händelser, som utesluter skadeståndsskyldighet enligt bestämmelserna i ellagen.

Vid sidan av dessa ersättningsregler saknas således för elmarknaden någon mer utvecklad konsumentskyddsrättslig lagstiftning. Regeringen har hittills inte funnit tillräcklig anledning att införa tvingande bestämmelser om den närmare utformningen av ett avtal om elleveranser eller villkoren i övrigt i ett konsumentavtal med en elleverantör eller ett nätföretag. Senast denna fråga berördes var i samband med den ovan angivna lagrådsremissen om elmarknadsdirektivet.

Till skillnad mot denna hittillsvarande ambition på elområdet innehåller lagen om elektronisk kommunikation däremot särskilda krav om avtalens utformning. Vidare är förhållandet mellan operatör och slutanvändare mer utförligt reglerat för telefonitjänster, jämfört med vad som gäller på elmarknaden. En annan skillnad är att tillsynsmyndigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation har tillsynsansvar över operatörernas skyldigheter gentemot slutanvändarna och att dessa skyldigheter är offentligrättsligt sank-

tionerade, medan slutanvändaren enligt ellagen i allt väsentligt är hänvisad till att göra sin rätt gällande på egen hand, vilket, om det inte kan ske i förhandlingar med leverantören eller nätägaren, får ske i domstol.

På elmarknaden har Statens energimyndighet, Konsumentverket och elföretagen genom branschorganisationen Svensk Energi inrättat Konsumenternas Elrådgivningsbyrå. Denna byrå erbjuder kostnadsfri rådgivning till privatpersoner om de lagar och regler som gäller på elmarknaden.

Konsumenternas ställning på el- och telemarknaderna

Konsumentverket har genomfört studier av de konsekvenser som liberaliseringen av el- och telemarknaden medfört för konsumenterna, vilka presenterats i ett par regeringsrapporter (Konsumentverket och Konkurrensverket (2002) respektive Konsumentverket, Konkurrensverket och PTS (2003)). På elmarknaden har också Statens energimyndighet redovisat vissa brister i hur marknaden fungerar ur ett konsumentperspektiv och lagt fram förslag till åtgärder (Konsumenten - i centrum eller i kläm?, elmarknadsrapport 2003:02). Även inom ramen för de statliga utredningar som skett av ellagstiftningen sedan liberaliseringen av denna marknad har frågor om konsumentskyddet tagits upp.

Allmänt uttalas i dessa sammanhang att konsumenternas ställning särskilt på elmarknaden är svag. Som ovan redovisats saknas i stor utsträckning ett reglerat konsumentskydd i den omfattning som gäller t.ex. vid köp av en vara eller vid ett avtal om en tjänst. Det konsumentskydd som finns i ellagen är dessutom begränsat till att i stort sett endast gälla sådant som kan föranleda avstängning av el och ersättning vid avbrott av elöverföringen.

Redan den Konsumentpolitiska kommittén 2000 föreslog i sitt slutbetänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000: 29), med anledning av det förhållandevis svaga skydd som konsumenterna har på dessa marknader, att en översyn skulle ske av konsumenttjänstlagen i syfte att bredda dess tillämpningsområde. Detta har emellertid hittills inte medfört någon lagstiftningsåtgärd. Enligt Konsumentverket försvårar det förhållande att grundläggande konsumentskyddande lagstiftning, såsom konsumenttjänst-

lagen, inte är tillämplig verkets förhandlingsposition med branschen om skäliga avtalsvillkor.

De specifika problem som har redovisats för konsumenterna på dessa marknader kan delas in i tre huvudområden:

  • problem relaterade till avtalets ingående
  • problem relaterade till kundhanteringen
  • problem relaterade till konsumentens möjligt att få till stånd en tvistprövning.

Vad gäller avtalets ingående är ett genomgående tema i de redovisningar som skett svårigheten för konsumenterna att göra prisjämförelser mellan olika leverantörer eller operatörer. Detta beror på att priserna inte anges på ett enhetligt sätt. På elmarknaden föreligger inte heller någon skyldighet för elleverantörerna att offentliggöra sina priser. Vid sidan av prisinformationen har Statens energimyndighet uppmärksammat att det i elbranschen förkommer vad myndigheten betecknar som osunda försäljningsmetoder. Det förhållandet att det inte finns några formkrav eller andra krav på avtalets utformning, innebär att avtal om elleverans kan ingås per telefon eller via Internet. Detta har medfört att det förekommit att konsumenter mot sin egentliga vilja har överraskats av att ett elhandelsbolag ansett att de ingått bindande avtal om elleveranser. Motsvarande problem bör, i vart fall tidigare, också ha förekommit beträffande telefonitjänster. De krav som numera ställs på avtalens utformning bör dock få till effekt att rent muntliga avtal svårligen kan upprätthållas.

En annan omständighet som verkar till konsumenternas nackdel på elmarknaden är att den som inte aktivt väljer elleverantör är utlämnad till nätbolagets skönmässiga bedömning av vilket företag som ska få leverera el till honom eller henne. Nätbolagen anvisar ofta en leverantör som ingår i samma koncern. Detta har inneburit att dessa kunder kan knytas upp på avtal med oförmånliga villkor, jämfört med vad som i övrigt erbjuds på marknaden.

Slutligen har i denna del uppmärksammats problem vid byte av elleverantör. Det har exempelvis skett förseningar av bytet och efterföljande brister och felaktigheter i elräkningarna från den nya elleverantören. På marknaden för telefonitjänster uppstår motsvarande problem med byte av operatör särskilt ifråga om mobiltelefonitjänster, där aktörerna försöker uppnå inlåsningseffekter

genom att till exempel sälja mobiltelefoner med abonnemang knutna till en viss operatör.

I fråga om kundhantering i det löpande avtalsförhållandet verkar problemen på elmarknaden i första hand kunna hänföras till felaktiga elräkningar samt till brister i dess utformning och beräkningsunderlag. Som ovan redovisats har den schablonbaserade beräkningen av elförbrukningen medfört att konsumenter, när väl avläsning sker, kan få stora efterkrav. Detta beror, enligt Statens energimyndighet, inte enbart på att avläsning inte sker i tid utan också på att elbolagen inte ställer ut avläsningsfakturan i tid. Vidare tillämpar elbolagen olika metoder för periodiseringen av den beräknade förbrukningen, vilket kan få konsekvenser för konsumenten efter leverantörsbyten. Rena felaktigheter i elräkningarna beror förmodligen, vilket Statens energimyndighet också påtalat, i första hand på att det saknas ett nationellt system med unika anläggningsnummer, vilket försvårar kommunikationen mellan det nätbolag som utför avläsningen och elleverantören. Därmed finns det en förväxlingsrisk.

Enligt Konsumentverket har det visat sig att elbolagen inte alltid har beredskap eller kompetens för den klagomålshantering som dessa brister kan ge upphov till. Motsvarande brister i fråga om kundhanteringen finns enligt Konsumentverket på telemarknaden.

Vad slutligen gäller tvistprövningen är det enligt Konsumentverket angeläget att konsumenter, särskilt på nya marknader, kan få tvister prövade på ett enkelt och snabbt sätt. Det förhållandet att Allmänna reklamationsnämnden inte prövar vissa ärenden som kan hänföras till elleveranser, och att konsumenter av olika skäl inte gärna inleder en domstolsprocess, gör att konsumenterna i praktiken kan vara beskurna möjligheten att få sin sak prövad av en oberoende instans.

Vissa av dessa brister har på elmarknaden föranlett bestämmelser i de allmänna avtalsvillkor som utarbetats av branschorganisationen Svensk Energi efter överenskommelse med Konsumentverket (se El 2004 K och Nät 2004 K).

13.3. Överväganden och förslag om konsumentskydd

13.3.1. Vissa utgångspunkter

Regelutredningens förslag

  • På marknader som tillhandahåller allmännyttiga tjänster bör särskilt höga krav kunna ställas på det rättsliga skyddet för konsumenterna. Ambitionen bör därför vara en gemensam hög skyddsnivå för konsumenterna på el- och telemarknaden.

Av särskild betydelse ur ett konsumentperspektiv är att de reformerade marknaderna rör allmännyttiga tjänster. Tillgång till el och telefon har ansetts vara så grundläggande att det är kostnader som var och en ska kunna garanteras genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. Det är således nyttigheter som man inte kan förväntas avstå ifrån. Utgångspunkten måste därför anses vara att konsumenten inte kan välja att helt avstå från att ingå avtal med en näringsidkare om dessa nyttigheter, till skillnad mot flertalet andra varor och tjänster. Konsumenternas underlägsna ställning är därför än mer uttalad på dessa marknader än vad som annars är fallet, och behovet av ett starkt konsumentskydd får därmed anses vara än större på dessa marknader än vad som anses erforderligt när det rör köp av en annan vara eller anlitande av en näringsidkare för utförande av en annan tjänst.

När det gäller marknaderna för el- och teletjänster kan mot denna bakgrund inga avgörande skillnader anses föreligga dem emellan, som motiverar att det reglerade konsumentskyddet på den ena marknaden är mer utvecklat eller starkare än vad som är fallet på den andra. Som framgått av redovisningen ovan har konsumentskyddet trots det fått en mer framträdande position i lagen om elektronisk kommunikation än i ellagen. Ambitionen bör i vart fall vara att konsumenterna på båda dessa marknader ska ha ett så pass fullgott rättsligt skydd att deras underlägsna ställning inte ska kunna utnyttjas otillbörligt. Det förefaller i dessa fall inte vara lämpligt att avseende tjänster och nyttigheter av sådan betydelse för den enskildes dagliga liv att i någon nämnvärd utsträckning förlita sig på övriga aktörers goda vilja att beakta konsumentintressen och därför avstå från att lagstifta. Det reglerade konsumentskyddet kan därför behöva stärkas på båda dessa marknader, men särskilt i ellagen.

13.3.2. Elbolagens skyldigheter

Regelutredningens förslag

  • De krav på avtalens utformning och den information som ska föreligga vid avtalsslutet vid konsumentavtal om telefonitjänster bör ställas även vid avtal om elleveranser.
  • På elmarknaden bör krävas att elleverantörer och nätbolag, i likhet med vad som gäller för teleoperatörer, håller information om priser och andra villkor allmänt tillgängliga. Elbolagens skyldigheter i dessa hänseenden bör anges i ellagen och vara underkastade Nätmyndighetens tillsyn.
  • Nätbolagens skyldigheter att läsa av elmätare vid schabloniserad beräkning av elförbrukningen bör tydliggöras.
  • Krav bör ställas på att nätbolagens val av anvisningsleverantör görs på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt.

Det har i olika sammanhang påvisats att det finns brister i elhandelsbolagens service och information om priser och dylikt till elkunderna. Förslag har förts fram, bland annat av Elkonkurrensutredningen (SOU 2002:7, bil. 2, s. 166 ff.), om att därför återinföra ett koncessionsförfarande för dessa bolag, för att på så vis kunna utestänga de bolag som inte upprätthåller en erforderlig servicenivå. Vad gäller prisinformation har dock en förändring redan kommit till stånd genom den nya prisinformationslagen.

Att i detta skede införa ett koncessionsförfarande på elmarknaden kan, förutom att det kräver en större reform av ellagen, få vissa svåröverskådliga konsekvenser. På en marknad som inrättat sig efter en fri etableringsrätt skulle det innebära ändrade förutsättningar i rådande rättsförhållanden. En konsekvens av ett sådant system måste vara att koncessionen eller tillståndet kan återkallas vid bristande efterlevnad av lagens bestämmelser eller av de villkor som i övrigt gäller för tillståndet. En fråga blir därmed hur man hanterar de som är kunder hos, eller av annan anledning står i ett avtalsförhållande med, ett bolag som blir av med sin koncession att bedriva elhandel.

En annan fråga är vilka krav som är försvarliga att ställa på en näringsidkare som redan är etablerad på en marknad, om dessa krav ska kunna medföra att näringsidkaren förlorar sin rätt att verka på marknaden. Ett sådant förfarande kan dessutom antas medföra

betydande processkostnader, såväl när det gäller tvister om de närmare villkoren för koncessionen som eventuella tvister om återkallande av tillstånd att verka på marknaden.

Förstärkt tillsyn på elmarknaden

Det kan därför finnas anledning att överväga alternativ till ett koncessionsförfarande. Som ovan redovisats är det normala förfarandet i konsumentskyddslagstiftningen att de krav som ställs på näringsidkaren i dessa hänseenden är underkastade myndighetstillsyn och att bristande efterlevnad är sanktionerat, företrädesvis i form av förelägganden eller förbud förenade med vite. Fortsatt efterlevnad av lagens bestämmelser uppnås därmed genom att det föreligger ett potentiellt hot om utdömande av vite, om näringsidkaren inte uppfyller sina skyldigheter. Några mer påtagliga brister med detta system tycks inte förekomma. Det har också den fördelen att det är ett redan etablerat sanktionssystem med en väl utvecklad rättspraxis, varför några mer beaktansvärda tillämpningsproblem inte ska behöva uppstå.

Att använda sig av ett sådant förfarande inom ellagstiftningen förutsätter att elbolagens skyldigheter gentemot konsumenterna preciseras och blir föremål för tillsyn av en tillsynsmyndighet.

Konsumentavtalens utformning och information om avtalsvillkoren

Vad avser de krav som kan anses eftersträvansvärda att ställa på en näringsidkare i detta hänseende, framstår det som väsentligt att kunna försäkra sig om att konsumenten är väl medveten om de villkor som gäller för det avtal som en elleverantör och en nätkoncessionshavare erbjuder. De krav på avtalets utformning och den information som ska föreligga vid avtalets ingående enligt elmarknadsdirektivet får anses vara så grundläggande att de, oberoende av om frivilliga åtgärder från branschens sida kan komma till stånd, bör införas i svensk lagstiftning. Detta bör bland annat innebära att elleverantören inte kan undgå att upprätta skriftliga avtal med en konsument samt att konsumenten får information om hur klagomål initieras.

De krav som ställs på ett avtal enligt elmarknadsdirektivet får som exempel till följd att det redan vid avtalstidpunkten ska anges

vilka villkor som kommer att gälla för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet, däribland skadeståndsgrundande avbrott i elöverföringen. Vidare ska information ges om hur ett tvistlösningsförfarande inleds. En konsekvens av denna reglering bör därmed bli att konsumenterna på ett bättre sätt ska kunna få godtagbara villkor och ta tillvara sina intressen vid skadeståndsgrundande elavbrott, särskilt om också det ovan redovisade förslaget till en statlig rådgivningsbyrå genomförs.

De i elmarknadsdirektivet angivna kraven bör kompletteras med att kunden, före avtalets ingående, av elleverantören tillställs tydlig och korrekt information om elmarknaden och de olika roller dess aktörer intar.

För att förbättra konsumenternas möjligheter att informera sig om villkoren på elmarknaden bör elleverantörer och nätbolag också, i likhet med vad som gäller för teleoperatörer och med vad som är avsett att gälla för elframställningens miljöpåverkan, åläggas en skyldighet att hålla information om gällande priser och allmänna villkor allmänt tillgängliga.

Dessa förslag förutsätter att elleverantörens skyldigheter enligt 8 kap. ellagen preciseras och kompletteras samt att Nätmyndighetens tillsynsansvar enligt 12 kap. vidgas till att också omfatta elleverantörens skyldigheter i dessa avseenden.

Höjda krav på nätbolag när det gäller avläsning av elmätare och val av anvisningsleverantörer

På elmarknaden har det uppstått ett par problem till följd av hur regleringen av avtalsförhållandet är utformad, vilka det särskilt från ett konsumentperspektiv är viktigt att försöka åtgärda. Det första problemet är att nätbolagen vid schabloniserad beräkning av elförbrukningen inte alltid läser av elmätaren inom den avsedda tidsintervallen, eller inte använder sig av tillräckligt säkra rutiner för rapportering av mätresultaten, vilket kan få till följd att konsumenten drabbas av stora efterkrav. Det andra problemet är att de konsumenter som inte aktivt väljer elleverantör, eller vars tidigare elleverantör av någon orsak inte kan fullgöra sina åtaganden, kan bli anvisad en elleverantör av nätkoncessionshavaren, utan att någon hänsyn behöver tas till de villkor som denne leverantör erbjuder.

Det förstnämnda problemet bör delvis kunna åtgärdas genom att Nätmyndigheten tar ett tillsynsansvar över nätbolagens skyldighet

att inom rätt tid läsa av elmätare och ge de därav berörda personerna och bolagen tydlig och korrekt information om mätresultatet och om vilken anläggning som avläsningen avser. Denna verksamhet bör på motsvarande sätt som angetts ovan beträffande andra skyldigheter vara offentligrättsligt sanktionerad. Stadgandet om nätkoncessionshavarens övergripande ansvar för när avläsning av mätare för kunder med schablonmässig beräkning av elförbrukningen ska ske bör av dessa skäl föras över från elförordningen till ellagen. Tillsammans med det förslag som redovisas nedan om förkortad preskriptionsfrist bör på detta sätt relativt goda garantier ges för att nätbolagen i fortsättningen ska vidta nödvändiga åtgärder för att fullgöra sin avläsningsskyldighet. Situationen blir förmodligen än bättre om El- och gasmarknadsutredningens förslag om ett nationellt anläggningsregister för elmätare införs.

För att komma tillrätta med problemet gällande anvisningsleverantörer bör ellagen innehålla samma krav som föreslås i lagrådsremissen om elmarknadsdirektivet om anskaffande av ersättningsel för nätförluster, dvs. att nätkoncessionshavaren kontrakterar sådan leverantör på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Därmed ska inte längre anvisningen av viss leverantör kunna ske enbart utifrån att detta bolag ingår i samma koncern som nätkoncessionshavaren.

13.3.3. Konsumenternas tillgång till information och tvistlösning

Regelutredningens förslag

  • På el- och telemarknaderna bör konsumenterna få bättre tillgång till oberoende rådgivning om marknadernas funktion och de rättigheter och skyldigheter som konsumenter och övriga aktörer har. Man bör också få bättre tillgång till ett tvistlösningsförfarande vid klagomål mot ett elbolag eller en teleoperatör. En gemensam statlig rådgivningsbyrå för el- och telemarknaderna bör därför inrättas, dit konsumenterna ska kunna vända sig med sina frågor och klagomål.
  • Rådgivningsbyrån bör vara helt statsfinansierad och tillföras tillräckligt med resurser och kompetens för att både kunna ersätta Allmänna reklamationsnämndens funktion när det gäller att ge råd om hur en tvist mellan konsumenter och telebolag eller elbolag ska lösas, och att bistå med tvistlösning även under förutsättningar som för närvarande innebär att ARN saknar kompetens att pröva frågan.

Som Konsumentverket har konstaterat är det viktigt att det finns goda möjligheter för konsumenterna att på ett enkelt och billigt sätt få sina klagomål prövade av ett oberoende organ, inte minst för en nyligen liberaliserad marknad, med de stora förändringar som detta normalt innebär för slutanvändarna. Möjligheterna att få framföra sin sak har inte minst stor inverkan på allmänhetens förtroende för de genomförda förändringarna. De brister som påvisats i fråga om möjligheterna att föra talan mot elbolag och teleoperatörer bör därför tas på stort allvar.

Det bör alltså skapas bättre möjligheter för konsumenter att få sin sak prövad av ett oberoende organ, utan att för den skull behöva väcka talan vid domstol. Som framgått av redovisningen ovan ställs också i elmarknadsdirektivet krav på att ett sådant förfarande ska finnas tillgängligt för konsumenterna. Motsvarande krav finns även i de direktiv som utfärdats för marknaderna för elektronisk kommunikation. Den begränsning som gäller för Allmänna reklamationsnämnden i tvister om elleveranser, och den avsaknad av andra organ som kostnadsfritt kan bistå konsumenter i dessa ärenden med ett tvistlösningsförfarande, har emellertid medfört att många konsumenter saknar reell möjlighet att få sin sak prövad,

annat än genom ett betydligt mer kostsamt förfarande i allmän domstol.

Gemensam statlig rådgivningsbyrå för el- och telemarknaderna

För elmarknaden har redan inrättats en rådgivningsbyrå för konsumenterna. Motsvarande behov av oberoende rådgivning finns även på telemarknaden, enligt Konsumentverket. Det ligger naturligtvis ett värde i att branschen tar ansvaret för att tillse att konsumenterna för tillgång till information, såsom har skett genom Konsumenternas Elrådgivningsbyrå.

Det finns emellertid ett antal skäl till att i stället låta staten ta det övergripande ansvaret för att upprätthålla denna form av samhällsupplysning. Det mest näraliggande motivet är naturligtvis att verksamhetens oberoende garanteras på ett tydligare sätt om det allmänna står för dess kostnader. Att staten tar hela ansvaret får dessutom anses vara en förutsättning för att denna byrå ska kunna ägna sig åt tvistlösning. Här finns vidare förutsättningar att skapa en gemensam byrå för både el- och telemarknaden, vilka båda sedan liberaliseringarna genomfördes av dessa marknader har präglats av brister utifrån ett konsumentperspektiv. Det finns också tydliga samordningsvinster med att inrätta ett organ i stället för två separata.

Detta bör sammantaget ge ett tillräckligt underlag för att låta en sådan byrå vara ett specialiserat tvistlösningsorgan på frivillig basis, som både kan ersätta Allmänna reklamationsnämnden och ges en än vidare kompetens som omfattar alla de ärenden som faller inom ellagens och lagen om elektronisk kommunikations tillämpningsområde. Bäst lämpad att stå för uppbyggnaden och organisationen av en gemensam byrå för dessa marknader torde därför staten genom Konsumentverket vara.

Regelutredningen föreslår därför att det inrättas en statlig rådgivningsbyrå för el- och telemarknaderna. Byrån bör ha behörighet att hantera klagomål från konsumenter och föreslå hur tvister föranledda av dessa klagomål ska lösas. Denna byrå bör administrativt ingå i Konsumentverkets organisation. Byråns uppgifter, särskilt hur den ska handlägga konsumenters klagomål, bör dock anges genom föreskrifter i en förordning på ett likartat sätt som skett för Allmänna reklamationsnämnden.

13.3.4. Andra åtgärder för att stärka konsumenternas ställning

Regelutredningens förslag

  • En konsument på el- och telemarknaderna bör kunna deponera ett tvistigt belopp hos länsstyrelsen, så att el- eller telebolaget aktivt måste medverka till att få till stånd en lösning på tvisten.
  • Det bör införas en särskild preskriptionsfrist för konsumentfordringar på elmarknaden.

Deposition av tvistig fordran

Ett sätt att skapa bättre förutsättningar för konsumenter på el- och telemarknaderna att få respons på sina klagomål är att för dem införa en möjlighet till deposition hos länsstyrelsen, motsvarande den som gäller i ett hyresförhållande enligt 12 kap. 21 § jordabalken. Det skulle innebära att bolagen inte kan undgå att ta konsumentens klagomål om felaktigheter i debiteringar på allvar. En annan konsekvens blir att konsumenten inte behöver riskera en avstängning av elen eller telefonen när han eller hon anser sig ha blivit felaktigt fakturerad med för stora belopp.

Om denna möjlighet infördes, skulle konsumenten vid en tvist om storleken på elbolagets fordran kunna deponera den del av fakturabeloppet som är tvistigt hos länsstyrelsen. Samma rättsverkningar av depositionen bör gälla som i ett hyresförhållande, dvs. att el- eller telebolaget antingen måste kunna visa en skriftlig överenskommelse med konsumenten eller väcka talan mot konsumenten vid domstol, för att kunna tillgodogöra sig det deponerade beloppet. Vidare bör i detta fall likaledes gälla att elen eller telefonen inte kan stängas av, trots att bolaget vid en domstolsprövning skulle få rätt till det deponerade beloppet, annat än om konsumenten gör sig skyldig till rent missbruk av detta förfarande.

Preskription vid schabloniserad beräkning av elförbrukningen

Slutligen bör det förhållandet att elräkningarna under en längre tid baseras på en schabloniserad beräkning, vilket har visat sig kunna resultera i stora och svårförutsebara efterkrav på konsumenten,

kunna motivera tidsmässiga begränsningar av elbolagens möjligheter att framställa sådana krav.

Den treåriga preskriptionsfristen för konsumentfordringar enligt preskriptionslagen har på detta område visat sig vara otillräcklig för att motverka de ogynnsamma effekter för hushållsekonomin som kan uppstå i dessa situationer. Det borde emellertid inte vara nödvändigt att i detta syfte generellt införa en förkortad preskriptionsfrist för fordringar som gäller leverans av el. Regleringsbehovet gäller endast för de fall avläsning inte sker inom rätt tid och avläsningsfakturan inte går ut kort tid därefter. Det bör därför vara tillräckligt att i ellagen föreskriva att elleverantören gentemot konsumenter inte får framställa krav gällande betalning för faktisk förbrukning av el som överstiger den preliminärt debiterade förbrukningen senare än sex månader efter det att avläsning ska ha skett.

Om elleverantören saknat möjlighet att inom denna tid ställa ut en avräkningsfaktura på grund av att nätbolaget inte i rätt tid har läst av konsumentens elmätare, bör leverantören i stället kunna vända sig mot nätbolaget för att få ersatt den uteblivna betalningen. En reglering med detta innehåll kan därmed även förväntas få till effekt att nätbolaget vidtar ytterligare åtgärder för att fullgöra sin avläsningsskyldighet. Konsumenten ska naturligtvis fortsatt vara berättigad till återbetalning av, i förhållande till den faktiska förbrukningen, för stora inbetalningar.

14. Erfarenheter från liberaliseringsprocessen

Detta kapitel redovisar ett antal övergripande erfarenheter som Regelutredningen dragit utifrån utvecklingen av de marknader som vi har behandlat. Vi har i denna redovisning på inget sätt ambitionen att vara heltäckande utan presenterar de erfarenheter som vi anser vara av betydelse.

För att ge en bakgrund till de erfarenheter som redovisas inleds kapitlet i avsnitt 14.1 med en beskrivning av utvecklingen på de liberaliserade marknaderna (för en mer ingående beskrivning av utvecklingen på respektive marknad hänvisas till kapitel 5–10). Därefter följer en presentation av de erfarenheter som kan dras utifrån utvecklingen på de liberaliserade marknaderna (avsnitt 14.2).

14.1. Utvecklingen efter liberaliseringarna

I detta avsnitt summeras Regelutredningens beskrivning av utvecklingen efter liberaliseringen på de studerade marknaderna; en längre redovisning finns i respektive branschkapitel.

Tabell 14.1 Sammanfattning av utvecklingen efter liberaliseringen enligt Regelutredningen Prisutvecklingen

Post Taxi Järnväg Flyg El Tele Priser relativt den allmänna prisutvecklingen

Ökat Ökat Ökat Ökat Ökat Minskat

Producerad volym Minskat ?

Ökat Minskat Oförändrad Ökat

Lönsamhet Oförändrat Ökat Oförändrat Minskat ? Oförändrat Sysselsättning Minskat Ökat Minskat Minskat Minskat Minskat Inkomster relativt näringslivet

Minskat Minskat Minskat Minskat Oförändrade Ökat

Produktivitet

Ökat

?

Ökat Ökat ?

Ökat

Koncentrationsgrad Minskat Minskat Minskat Minskat Minskat Minskat Tillgänglighet ? Ökat Ökat ? ? Ökat

14.1.1. Priser

SCB tar främst fram statistik över prisutvecklingen för konsumenterna, dvs. för privatpersoner, medan prisutvecklingen för företag, organisationer och den offentliga sektorn

1

inte redovisas i samma

utsträckning. Regelutredningen har därför haft tillgång till bättre statistik över prisutvecklingen för konsumenterna än över prisutvecklingen för företagen.

Konsumentpriser

I figur 14.1 nedan redovisas prisutvecklingen jämfört med konsumentprisindex (KPI) för åren 1980–2004. För att skapa jämförbarhet över tiden och mellan branscher har effekten av skatter exkluderats. Om priserna i en bransch exklusive skatt hade ökat i samma takt som de genomsnittliga priserna exklusive skatt hade index varit 100. Av de undersökta branscherna är det, sett till hela den undersökta perioden, endast telebranschen som haft en lägre prisökningstakt än totala nettoprisindex (NPI, dvs. KPI exklusive skatter och subventioner). Konsumenternas elpris minskade jämfört med NPI under 1980- och 1990-talen men ökade betydligt snabbare under perioden 2000 till 2003. Järnvägs-, flyg-, post- och taxibranschen har haft en snabbare prisutveckling än NPI, sett till hela perioden. För de tre senare branscherna ökade konsumentpriserna jämfört med KPI först från och med början av 1990-talet.

Det är viktigt att påpeka att KPI mäter en varierande andel av den totala konsumtionen av en vara. Hur stor del av respektive marknads totala prisutveckling som mäts av KPI varierar från marknad till marknad.

1

Hädanefter refereras företag, organisationer och den offentliga sektorn som företag.

Figur 14.1 Prisutvecklingen relativt KPI, exklusive skatt 1980-2004 Index 1980=100

* januari–oktober Källor: SCB samt egna beräkningar.

Andra prismått

Eftersom KPI endast mäter prisutvecklingen för en del av marknaden och inte hela marknaden, måste KPI kompletteras med andra prismått för att man ska kunna bedöma den totala prisutvecklingen. Det har dock inte funnits någon tillgänglig officiell statistik över företagens prisutveckling varför vi nedan redovisar undersökningar som skiljer sig i metod och kvalitet.

2

Enligt Landstingsförbundet har det genomsnittliga priset per sjukresa med taxi ökat med cirka 30 procent mellan 1993 och 2003. Post- och telestyrelsen (PTS) anser att prisnivån på försorterade brevsändningar minskat med omkring 30 procent mellan början av 1990-talet och början av 2000-talet. Enligt SCB:s mätningar av listpriserna på affärsbiljetter i inrikesflyget ökade dessa med 18 procent mellan 1996 och 2003. Elpriserna för industrin ökade enligt energimyndigheten med 37 procent mellan 1996 och 2004. LKAB.s kostnader för järnvägstransporter sjönk med 46 procent mellan 1991 och 2000.

2

För en mer utförlig analys, se respektive branschkapitel.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04*

El+nät

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

Tabell 14.2 Utvecklingen av vissa företagspriser

Perioden efter liberaliseringen, procent

Utvecklingen av NPI under motsvarande period

El*

+ 37

+ 4

Flyg**

+ 18

+ 4

Brev***

- 30

+ 10

Järnväg**** - 46 + 9 Taxi****** + 30 + 6 * Elpriset för industrin enligt Energimyndigheten 1996–2004. ** PTS bedömning av prisnivån på sändningar i början av 2000-talet, i förhållande till början av 1990-talet. *** SCB:s undersökning av affärspriserna 1996–2003. **** LKAB.s kostnader för järnvägstransporter 1991-2000. ***** Kostnaderna per sjukresa för landstingen 1993–2003. Källor: Energimyndigheten, Landstingsförbundet, PTS, SCB samt egna beräkningar.

14.1.2. Producerad volym

I figur 14.2 visas hur produktionen, enligt nationalräkenskaperna (NR), har utvecklats i de olika sektorerna 1980–2003 jämfört med det totala näringslivet. Det är endast i telesektorn som det relativa förädlingsvärdet har ökat efter liberaliseringen.

Figur 14.2 Branschernas förädlingsvärde som andel av det totala näringslivet 1980-2003 Procent

Källor: Konjunkturinstitutets (KI) bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

El

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

14.1.3. Produktivitet

Produktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produceras utan att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när hänsyn tas till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där man försökt att mäta totalproduktiviteten.

Arbetsproduktiviteten enligt NR

Nedan redovisas arbetsproduktivitetens nivå, som den mäts i NR, och utvecklingen jämfört med genomsnittet i näringslivet. Som kan ses i figur 14.3 nedan skiljer sig nivån på arbetsproduktiviteten kraftigt mellan de studerade sektorerna. I elsektorn producerades 2001 ett värde per arbetad timme som var cirka tre gånger högre än genomsnittet i näringslivet, medan värdet per arbetad timme i taxi- respektive järnvägssektorn samma år endast var omkring halva genomsnittet av näringslivets nivå.

Även utvecklingen av arbetsproduktiviteten jämfört med näringslivet skiljer sig mellan sektorerna. I elsektorn ökade arbetsproduktiviteten kraftigt från början av 1980-talet till mitten av 1980talet; därefter minskade arbetsproduktiviteten kontinuerligt fram till mitten av 1990-talet. I flygsektorn var arbetsproduktiviteten relativt stabil jämfört med näringslivet fram till början av 1990talet, men därefter har den minskat kraftigt. I telesektorn har arbetsproduktiviteten jämfört med näringslivet ökat kraftigt över den undersökta perioden, medan ökningen varit mindre i järnvägssektorn. Postsektorn har haft en relativt stabil arbetsproduktivitet jämfört med näringslivet, medan den i taxisektorn har minskat sedan mitten av 1980-talet.

Figur 14.3 Arbetsproduktivitet, mätt som förädlingsvärde per arbetad timme, jämfört med näringslivet 1980–2002 Procent

Källor: SCB samt egna beräkningar.

Andra studier

Som redovisats i kapitel 4 finns vissa problem med mätningar av produktiviteten i NR på den nivå som krävs för de undersökta marknaderna. Vi redovisar därför andra studier av produktiviteten.

Enligt Falkenhall och Kolmodin (2004) har Postens arbetsproduktivitet i brevproduktionen ökat med cirka 30 procent mellan 1993 och 2000. Enligt statistik från Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) ökade antalet producerade tågkilometrar per anställd kraftigt i järnvägssektorn under 1990-talet. Även för flyget har ökningen av produktiviteten, mätt som antalet betalda tonkilometrar per anställd, varit betydande.

Veiderpass (2004a och b) har i två studier undersökt produktiviteten i elnätverksamheten före och efter liberaliseringen. Studierna visar att det finns uttalade skillnader i produktiviteten före och efter liberaliseringen. Perioden 1970–1995 minskade totalproduktiviteten med i genomsnitt 16,9 procent, medan tiden efter elmarknadsreformen uppvisar en produktivitetsökning motsvarande 19 procent. Sett som genomsnittlig förändring per år är siffrorna för de två perioderna -0,8 procent respektive +4,6 procent under perioden efter liberaliseringen. Energimyndigheten (2004b) uppskattar

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

El Flyg Järnväg Post Taxi Tele

den kortsiktiga (1–2 år) effektiviseringspotentialen hos nätföretagen till 21 procent för branschen som helhet, om de mindre effektiva företagen rationaliserar sin verksamhet.

Tabell 14.3 Genomsnittlig ökning av produktiviteten efter liberaliseringen Procent

Efter liberaliseringen

Elnät* + 19 Järnväg** + 86 Flyg*** + 35 Post**** + 30 * Totalproduktiviteten i nätverksamheten 1995- 2001 ** Tågkilometer per anställd 1990–1999. *** Betalda tonkilometrar per sysselsatt 1993–2003. **** Antalet brev per sysselsatt inom Postens brevproduktion 1993–2000. Källor: Post – Falkenhall och Kolmodin (2004), flyg – SAS årsredovisningar, elnät – Veiderpass (2004a, 2004b) och järnväg – SIKA.

14.1.4. De sysselsattas inkomster

Regelutredningen har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna – dels lönen per arbetad timme (från NR), dels den årliga arbetsinkomsten (från LOUISE).

3

I LOUISE kan ingen

hänsyn tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger ändå att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. Regelutredningen kommer därför att lägga störst vikt på serien från LOUISE, men för de flesta branscher ändå redovisa båda serierna.

LOUISE

I figur 14.4 nedan visas de genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna som andel av motsvarande inkomster för näringslivet för åren 1986 till 2002. Det finns, enligt LOUISE, stora skillnader i nivån på arbetsinkomsterna. I tele- och flygsektorn är inkomsterna cirka 50 procent högre än genomsnittet, medan de i post- och taxisektorn är cirka 75 procent av genomsnittet. Skillnaderna i nivåer kan främst

3

De SNI-koder som använts för att ta fram statistiken skiljer sig som beskrivits i kapitel 4

sig delvis åt.

förklaras av skillnader i sammansättning när det gäller andelen arbetare respektive tjänstemän.

Telesektorn är den enda sektor av de undersökta branscherna där de relativa arbetsinkomsterna har ökat efter liberaliseringen. I taxi-, järnvägs- och postsektorn finns däremot en tydligt negativ trend efter liberaliseringen, även om de relativa arbetsinkomsterna ökade mellan 2000 och 2002 i taxisektorn. Det finns däremot inget tydligt mönster i utvecklingen för de sysselsatta i el-, eller flygsektorn. Att de genomsnittliga årliga relativa arbetsinkomsterna har minskat innebär inte nödvändigtvis att lönen per timme har minskat.

Figur 14.4 Genomsnittliga årliga arbetsinkomster jämfört med näringslivet 1987–2002 Procent

Källor: Institutet för tillväxtpolitiska studiers (ITPS) bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Nationalräkenskaperna

I NR mäts lönen inklusive sociala ersättningar per timme (figur 14.5). Det finns betydande skillnader i utvecklingen och nivån på inkomsterna i NR och LOUISE. De sysselsatta i lufttransportsektorn har, enligt NR, ökat lönerna efter liberaliseringen, och detta till en mycket hög nivå. Även de sysselsatta i telesektorn har ökat sina relativa årliga arbetsinkomster. Övriga branscher ligger på samma eller en lägre relativ nivå 2001 än 1980.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

El

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

Figur 14.5 Lön per arbetad timme jämfört med näringslivet 1980–2001 Procent

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

14.1.5. Sysselsättning

I samtliga de undersökta sektorerna, förutom taxi, var andelen av det totala antalet sysselsatta i näringslivet lägre 2002 än 1986. I tele-, el- och postsektorn startade sysselsättningsminskningen i början av 1990-talet. Den kraftiga nedgången av antalet sysselsatta i järnvägssektorn i slutet av 1980-talet beror på att de sysselsatta fördes över till en annan SNI-kod vid Banverkets bildande; det rör sig alltså om en förändring i den statistiska metoden. Detsamma gäller för postsektorn, där delar av nedgången i sysselsättning beror på att Postgirot och Poståkeriet har bytt SNI-kod.

0 50 100 150 200 250 300

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

El

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

Figur 14.6 Sysselsatta som andel av totala näringslivet 1986–2002 Procent

Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

14.1.6. Vinster

Regelutredningen har haft tillgång till två mått på vinster – dels från företagsstatistiken, dels driftsöverskottet från NR.

Företagsstatistiken

Enligt Företagsstatistiken har vinsterna varit högst i el- och telesektorn och lägst i post- och järnvägssektorn. Regelutredningen har haft tillgång till data för perioden 1990–2002, och en uppdelning av perioden visar att vinsterna efter 1996 minskat i elsektorn. I telesektorn har däremot vinsterna ökat kraftigt.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

El Flyg Järnväg Post Taxi Tele

Tabell 14.4 Genomsnitt av rörelseresultat som andel av omsättning, 1990–2002 (startår i parantes) Procent

1990–2002 1990–1996 1997–2002

El (1992) 15,6 19,1 13,5 Flyg 1,1 1,0 1,1 Järnväg (1997) 0,5 Post (1995) -2,4 Tele (1993) 9,4 6,4 11,3 Näringslivet 4,4 4,1 4,8 Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar.

Driftsöverskott

Driftsöverskottet i NR är ett bristfälligt mått på vinster, eftersom det innefattar betydligt mer än företagsekonomiska vinster och dessutom förutsätter att kapitalintensiteten i sektorn är stabil. I järnvägssektorn har driftsöverskottet ökat över tiden, medan det har varit relativt stabilt i taxi-, post- och flygsektorn. Driftsöverskottet i telesektorn har stigit från mitten av 1980-talet. I elsektorn minskade driftsöverskotten jämfört med i näringslivet från början av 1990-talet fram till 2000; 2001 steg däremot driftsöverskottet kraftigt.

Figur 14.7 Driftsöverskott som andel av totala näringslivet 1980-2002 Procent

Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik.

-2 -1

0 1 2 3 4 5 6 7 8

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

El

Flyg

Järnväg

Post

Taxi

Tele

14.1.7. Nyföretagande och marknadskoncentration

Regelutredningen har tagit fram uppgifter om utvecklingen av antalet företag på respektive marknad via SCB:s företagsdatabas. Det är dock viktigt att påpeka att vi inte undersöker utvecklingen av antalet företag i angränsande branscher, vilken också kan ha påverkats. Som visas i tabell 14.5 har antalet företag, enligt denna källa, ökat i alla sektorer förutom i flygsektorn.

Tabell 14.5 Antal företag inom respektive sektor 1987 och 2002 samt förändringen i procent

1987 2002 Procentuell förändring El 238 338 + 42 Flyg 129 127 - 2 Järnväg 10 26 + 160 Post 4 163 + 3 975 Tele 22 293 + 1 232 Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik.

Under 1990-talet startade många utdelningsföretag för post, men endast CityMail har utvecklats till en betydande konkurrent till Posten. Inom taxisektorn har många nya företag startats genom att liberaliseringen innebar ett fritt tillträde till en tidigare reglerad sektor. Inom telesektorn har det uppstått en rad nya aktörer, framför allt Tele2 och Vodafone, som tagit betydande marknadsandelar inom fast telefoni, mobiltelefoni och Internet. Även inom järnvägsektorn har det tillkommit företag, men flera av dessa har lämnat marknaden.

En indikator på graden av konkurrens på en marknad är fördelningen av marknadsandelar. Som visas i tabellen nedan har det dominerande företaget inom de undersökta branscherna, förutom när det gäller telefoni, en betydligt högre marknadsandel än det näst största företaget. Förutom på flygmarknaden har dock marknadsandelen för det största företaget minskat mellan mitten av 1990-talet och början av 2000-talet, men det är viktigt att påpeka att ett flertal flygbolag gått in på marknaden efter 2001. De tre största företagens marknadsandelar är fortfarande mycket höga på de undersökta marknaderna.

Tabell 14.6 Marknadsandel för de tre största företagen i mitten av 1990-talet Procent

Elproducenter*

(1996)

Flyg** (1995)

Mobiltelefoni***

(1995)

Fast telefoni****

(1994)

Brev*****

(1996)

Företag 1 52 65 85 98 98 Företag 2 18 13 10 2

a

2

Företag 3

8

13

5

< 1

Summa 78 81 100 ~100

* Produktionskapacitet. ** Antal passagerare. *** Samtliga mobilabonnemang. ***** Totala trafikintäkter. ****** Befordrade brevförsändelser.

a

Finns ej särredovisat.

Källor: Banverket, Konkurrensverket och PTS.

Tabell 14.7 Marknadsandel för de tre största företagen det senast tillgängliga året Procent

Elproducenter

(2002)

Flyg (2001)

Mobil (2003)

Fast tele (2003)

Brev (2003)

Persontrafik (2003), järnväg

Godstrafik

(2003), järnväg

Företag 1

49

74 44 54 93 77

Företag 2

20

13 37 46 7

9

Företag 3

17

10 15

< 1 4

Summa 86 97 96 76 ~100 90 94

* Produktionskapacitet. ** Antal passagerare. *** Samtliga mobilabonnemang. ***** Totala trafikintäkter. ****** Befordrade brevförsändelser. ******* Banavgifter.

a

Finns ej särredovisat.

Källor: Banverket, Konkurrensverket och PTS.

Ett vanligt mått för att mäta koncentrationsgraden på marknaden är olika varianter av Herfindahl–Hirschmanindex (HHI). HHI motsvarar summan av företagens kvadrerade marknadsandelar, och index varierar mellan 0 och 10 000. Ju högre indexvärde, desto större marknadskoncentration. Ett indexvärde på 10 000 motsvarar en monopolmarknad, och ett värde över 1 800 indikerar att marknaden är koncentrerad. HHI-indexet har minskat för de branscher som det varit möjligt att få fram statistik för mellan 1993 och 2003.

Tabell 14.8 HHI-index för flyg, tele samt post och bud.

1993 1998 2003

Flyg

5 930

4 570

3 710

Post och bud

8 560

7 360

7 710

Tele

9 710

5 600

3 910

Källa: SCB.

14.2. Erfarenheter

I detta avsnitt presenteras de viktigaste erfarenheterna som enligt Regelutredningen kan dras från de undersökta marknaderna.

14.2.1. Ha inte orimliga förväntningar på resultatet

Regelutredningen anser att de undersökta marknaderna ännu inte nått sin slutgiltiga form men att de genomförda reformerna bidragit till en positiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsregleringen. Utfallet av liberaliseringen skiljer sig dock åt mellan de undersökta marknaderna, och på alla marknaderna finns olika typer av problem som återstår att lösas.

Baumols kostnadssjuka

En liberalisering innebär att reglerna förändras så att fler beslut ska tas av marknaden. Vilken effekt detta får beror på en mängd faktorer, och effekten av en liberalisering är därmed svår att förutsäga i förväg. Exempelvis ökar, vilket beskrivits i kapitel 2, kostnaderna för att producera vissa varor trendmässigt mer än genomsnittet eftersom produktiviteten skiljer sig åt – Baumols s.k. kostnadssjuka. Vilken prisutveckling man kan förvänta sig på olika marknader varierar därmed beroende på vilken som är den långsiktigt förväntade produktivitetsutvecklingen. Av de branscher som vi har studerat är det framför allt i tele- och elsektorn som det finns stora möjligheter till hög produktivitetsutveckling, eftersom det finns få arbetsintensiva led som inte går att rationalisera. Taxisektorn är däremot ett exempel på en bransch där utrymmet för produktivitetshöjande effektiviseringar är litet. Post, järnväg och flyg intar en mellanställning mellan dessa båda ytterligheter.

Marknaderna före liberaliseringen

Effekterna av en liberalisering påverkas naturligtvis av hur marknaden fungerande före liberaliseringen. Även om marknaden var ett monopol före liberaliseringen är det inte givet att priserna sjunker efter liberaliseringen, eftersom monopol inte endast behöver vara inriktade på vinst utan även kan ha andra mål. Monopol som är mer inriktade på att skapa samhällelig välfärd än vinst sätter exempelvis priset närmare marginalkostnaden och tar ut lägre monopolvinster.

Regelutredningen anser att det är oklart hur Televerket, SJ, Vattenfallsverket och Postverket i många fall prioriterade mellan vinst och välfärd före liberaliseringen. Den styrande principen var den s.k. självkostnadsprincipen, dvs. att kundkollektivet skulle betala de totala kostnaderna, inklusive en viss vinst.

Produkt- och arbetsmarknaden samverkar, på så sätt att en reglering av produktmarknaden som ger upphov till monopolvinster påverkar arbetsmarknaden, genom att de sysselsatta har möjlighet att få del av dessa vinster. Denna monopolpremie kan tas ut av de sysselsatta i högre löner eller minskad arbetsbelastning. Om de sysselsatta i en sektor får del av eventuella monopolvinster har de motiv att motsätta sig en liberalisering som hotar dessa vinster. Ju större monopolpremie i löner och sysselsättning, desto större är vanligtvis motståndet från de sysselsatta mot en liberalisering.

Jean och Nicoletti (2002) har undersökt i vilken utsträckning löneskillnader kunde förklaras av regleringar på olika marknader i vissa OECD-länder under mitten av 1990-talet. I sin studie tog de hänsyn till egenskaper hos företagen och de anställda, t.ex. utbildningsnivå och tekniska karaktäriska.

Enligt dem var lönepremien för de anställda i Sverige under mitten av 1990-talet relativt liten i ett internationellt perspektiv, i de sektorer som denna utredning behandlar. Att jämföra mellan länder är dock alltid bekymmersamt, bland annat på grund av de stora skillnaderna i regleringssystem.

Tabell 14.9 Lönepremie 1996 mätt som löneskillnad gentemot respektive lands genomsnitt när hänsyn tagits till de anställdas och företagens egenskaper Procent

Österrike Belgien Danmark Frankrike Italien Storbritannien USA Sverige

El och gas 17 25 1 2 18 21 28 7 Landtransport -6 -8 -14 -10 15 -9 3 -8 Lufttransport 15 14 18 18 32 22 11 14 Post och kommunikationer

2 9 8 8 6 10 14 0

Källa: Jean och Nicoletti (2002)

Regelutredningen anser att den lönepremie som de svenska löntagarna tagit ut har varit väsentligt mindre än i exempelvis USA i flera av de undersökta sektorerna, eftersom lönebildningen har varit mer centraliserad. Om lönepremien var lägre i Sverige så fanns det därmed mindre potential att pressa priserna genom liberalisering.

Det är dock troligt att det fanns en sysselsättningspremie i affärsverken. Storleken på denna sysselsättningspremie är svår att bedöma, men för Posten, Vattenfall, Telia och SJ torde den ha varit relativt stor, sett till att produktionen numera är densamma med betydligt mindre personal, även om hänsyn tas till att man lejt ut verksamhet (s.k. outsourcing) samt teknisk utveckling.

Det finns inga marknader där konkurrensen fungerar perfekt, och de flesta marknader i Sverige har betydande problem med bristande konkurrens. Konkurrensverket (2002) har sammanfattat utvecklingen av konkurrensen under 1990-talet, och man menar att konkurrensen på den svenska marknaden har förbättrats sedan början av 1990-talet till följd av bland annat den ökade internationaliseringen, EU-medlemskapet, den nya konkurrenslagen och de liberaliseringar som gjorts. Konkurrensverket anser dock att det finns betydande konkurrensproblem kvar, vilket indikeras av Sveriges relativt höga prisnivå. Verket menar att ungefär hälften av de högre prisnivåerna jämfört med OECD härrör från bristande konkurrens i Sverige, och att det framför allt är den starka företagskoncentrationen som skapar konkurrensproblemen.

På många marknader finns dessutom en inneboende tendens mot ökad marknadskoncentration på grund av stordriftsfördelar. En ökad marknadskoncentration innebär en ökad risk för att företag ska få marknadsmakt. Detta innebär i sin tur att det finns en risk för att

ett flertal marknader går emot minskad – inte ökad konkurrens – över tiden.

14.2.2. En liberalisering medför såväl kostnader som intäkter

Som visats tidigare i denna utredning har samhällsekonomiska intäkter skapats i och med att de studerade marknaderna liberaliserades. En liberalisering skapar dock inte endast intäkter utan också kostnader, och dessa båda poster måste ställas emot varandra för att man ska kunna utvärdera liberaliseringen. Regelutredningen vill särskilt påpeka ökade transaktionskostnader till följd av separation av tidigare integrerad verksamhet.

4

Det finns, vilket tidigare beskrivits i kapitel 3, ett antal modeller för att hantera naturliga monopol. Dessa har nyttjats i varierande utsträckning i samband med de liberaliseringar som genomförts i Sverige och i andra länder under de senaste årtiondena. Sverige var tidigt ute med separation av naturliga monopol från operatörsdelen i och med separationen av SJ och Banverket. Samma princip användes när Svensk Kraftnät bildades i och med att stomnätet skildes ut från Vattenfall.

Vattenfalls lokala och regionala nät behölls dock i Vattenfallkoncernen. Telia har delvis privatiserats och därefter fusionerats med finska Sonera utan att det fasta accessnätet separerats från operatörsdelen, och Posten har kvar de delar som kan betecknas som naturliga monopol.

Såsom beskrivits i kapitel 3 fattar företag beslut om att integrera verksamhet eller att köpa tjänsten på marknaden utifrån de kostnader respektive intäkter beslutet får. Trots att det är teoretiskt sett mest effektivt med integrerade företag kan effektiviteten i praktiken öka vid en separation, om det integrerade företaget skapade ineffektiviteter till följd av sin monopolmakt.

Om ett beslut tas från det politiska systemet om att separera en verksamhet måste det finnas starka bevis på att det är ett samhällsekonomiskt lönsamt sätt att organisera produktionen. Det måste därför ske en avvägning mellan två aspekter – dels de intäkter

4

Med transaktionskostnader menas kostnaderna för att olika företag i produktionskedjan

samt andra företag och konsumenter ska mötas, utbyta information och komma överens om hur handeln ska ske. Transaktionskostnader omfattar också kostnader för att handeln ska kunna genomföras, t.ex. kontraktsskrivande och fakturering. På en marknad har såväl köpare som säljare transaktionskostnader. För en längre genomgång se kapitel 3.

i form av ökad konkurrens som uppstår, dels de kostnader i form av ökade transaktionskostnader som uppstår.

Det är viktigt att påpeka att transaktionskostnaderna inte är konstanta över tiden. Exempelvis har den tekniska utvecklingen inneburit att det blivit enklare att genomföra många transaktioner och att konsumenternas möjlighet att jämföra priser har ökat.

14.2.3. En liberalisering påverkar fler delar av ekonomin än endast den som direkt påverkas av regelförändringen

Ett övergripande syfte med liberaliseringar är att öppna marknader för nya idéer, nya människor och nya företag. På många av de liberaliserade marknaderna har det trätt in nya företag som ibland också kommit med nya idéer. Detta gäller exempelvis godstrafik, postbefordran och mobiltelefoni. Liberaliseringen av marknader har även öppnat möjligheterna för företagande och innovationer i sektorer som är angränsande till de liberaliserade.

Forskning och utveckling

Teknikutveckling är kostsam och den medför dessutom stora finansiella risker. Ett monopol skapar ett säkert överskott genom möjligheten att ta ut monopolvinster, och tidigare användes monopolöverskott delvis till en samriskfinansiering med näringslivet. Affärsverken delade alltså risken i utvecklingen av ny teknik med företagen. Detta finansierades givetvis i slutändan av kunderna.

Regelutredningen konstaterar att de statliga monopolen tidigare gav en bas för flera viktiga utvecklingsblock. Exempelvis gav Televerket en grund för ledande industrier inom telefoni och data. Sveriges industriella utvecklingsblock präglades av nära samverkan mellan statliga monopol och tillverkare av utrustning.

Genom liberaliseringen av marknaderna, och genom att de f.d. affärsverken numera är vinstmaximerande företag, har dock förutsättningarna för samriskfinansieringen upphört. En liberalisering innebär att företagen i allt högre utsträckning styr efter kort, inte lång, sikt. Detta innebär i sin tur att tidshorisonten i produktionen förkortas. Det har dessutom skett en förskjutning av den tekniska utvecklingen mellan olika företag på marknaderna.

Miljödepartementet har finansierat en bilaga från konsultföretaget Intersecta AB till Regelutredningen om effekterna av liberaliseringen på teknikutvecklingen inom energisektorn. Denna studie studerar en mycket begränsad del av ekonomin genom att endast studera investeringarna i miljövänlig energiproduktion, och studien hade två arbetshypoteser:

  • Liberaliseringen har förändrat investeringsbeteendet när det gäller

FoU-strategi och tidshorisonten på teknikinvesteringar.

  • Liberaliseringen är den viktigaste förklaringsfaktorn till de identifierade förändringarna.

När det gäller den första hypotesen finner Intersecta att liberaliseringen har förändrat investeringsbeteendet när det gäller FoUstrategi och tidshorisonten på teknikinvesteringar, och när det gäller den andra hypotesen visar fallstudien att liberaliseringen endast är en av flera faktorer som påverkar innovationer och teknikutveckling med miljöfokus inom sektorn. Intersecta redovisar fyra faktorer som förändrats:

  • regelförändringar
  • nya typer av investeringsbehov och investeringsstrategier,
  • förändrad branschstruktur och ökad internationalisering
  • förändrad företagskultur.

Arbetsmarknaden

Som visats i Nordström-Skans bilaga till utredningen leder, enligt teorin, en liberalisering av produktmarknaderna till lägre jämviktsarbetslöshet. Detta sker genom att löneelasticiteten ökar och därigenom minskar de sysselsattas lönekrav.

Det är svårt att empiriskt visa att så blivit fallet i Sverige, men Regelutredningen tar fasta på de positiva effekter en omreglering av produktmarknaden, enligt teorin, får på arbetsmarknaden.

Mot bakgrund av de ekonomiska problemen under 1970- till 1990-talet var det naturligt att regeringarna fokuserade på insatser som ökade produktiviteten och sänkte arbets- och kapitalkostnaderna; ett syfte med att liberalisera marknader är att använda en ökad konkurrens på produktmarknaderna för att öka produktiviteten och minska antalet sektorer i ekonomin som enkelt kan vältra över kostnader på kunderna.

14.2.4. Det behövs tydliga mål för liberaliserade marknader

Medborgarna måste kunna utvärdera om politikens mål och de verktyg som används leder fram till önskade resultat. Statskontoret (2004) har på Regelutredningens uppdrag utvärderat liberaliseringen utifrån ett medborgarperspektiv och huruvida instrumenten varit ändamålsenliga för att uppnå målen. Statskontoret sammanfattar sina iakttagelser i följande punkter:

  • Målen är otydliga och ibland motstridiga.
  • Fördelningsmålen kan nås med rätt styrmedel.
  • Mål och styrmedel brister ibland i överensstämmelse.
  • Målen har en begränsad betydelse för hur marknaderna utvecklats.

Målen är formulerade på ett övergripande plan, vilket, enligt Statskontoret, försvårar såväl själva styrningen av verksamheten som uppföljning och utvärdering. Är målen otydliga är risken dessutom uppenbar att de tolkas olika av aktörerna, vilket bidrar till sämre måluppfyllelse. Statskontoret anser att detta gäller marknaderna för el, järnväg, flyg och post.

Statskontoret anser vidare att otydliga mål gör det svårt att uttala sig om huruvida målen har uppnåtts. Statskontoret menar att motiven för liberaliseringarna är mer fokuserade än sektorsmålen. När man uttalar sig om effekterna av liberaliseringen och huruvida målen nåtts är det viktigt att redovisa vilka mål man jämför med. Det saknas t.ex. mål för att motverka negativa externa effekter (på t.ex. miljön) i motiven för liberaliseringen. Det kan innebära att miljömål som ingår i sektorsmålet inte nås, även om målen för liberaliseringen uppnås.

Statskontoret anser dessutom att målen i många fall är motstridiga. Detta gäller särskilt för sektorsmålen, där målen i stor utsträckning lätt kommer i konflikt med varandra. Är målen motstridiga görs – medvetet eller omedvetet – prioriteringar mellan dessa, menar Statskontoret. Utan närmare vägledning om vad som väger tyngst riskerar arbetet för att uppfylla målen att bli ganska godtyckligt. Otydliga mål innebär därför, enligt Statskontoret, att beslutande organ lämnar ifrån sig möjligheten att tydligt styra en verksamhet.

Om målet om fungerande marknader överordnas andra mål innebär en liberalisering av marknader att eventuella regional- och fördelningspolitiska mål inte uppfylls. Fördelen med en liberalisering är att denna leder till att man öppnar nationella

nätverk för utländska aktörer, men om dessa aktörer inte finner det lönsamt att nyttja nätverkseffekter i hela Sverige, kommer Sverige att utvecklas mot regioner som är mindre sammankopplade inom nationen än i dag. Spänningar mellan centrum och periferi ökar då sannolikt. Marknadernas utveckling kan därmed leda till att Europas nationalstater försvagas.

Vi bedömer även att medborgaren har betydande svårigheter att utvärdera den förda politiken och huruvida de medel som faktiskt används leder till de uppställda målen.

I sin rapport pekar Statskontoret på att den förda politiken idealt ska återspegla väljarnas önskemål och ambitioner. Detta förutsätter en väl fungerande kedja av beslut – från väljare via riksdag och regering till förvaltningen, i förekommande fall också till privata producenter som producerar tjänster för den offentliga sektorns räkning. I alla dessa led kan problem uppträda. Man kan se relationerna mellan ovanstående grupper som ett förhållande mellan uppdragsgivare och uppdragstagare (principaler och agenter).

14.2.5. En liberalisering minskar inte nödvändigtvis regleringsbehovet

Som regel uppstår inte konkurrens utan någon form av reglering av marknaden. Detta gäller särskilt om någon del av marknaden är ett naturligt monopol.

Som vi tidigare har beskrivit i kapitel 1 är det vilseledande att använda termen avreglering, eftersom en liberalisering av regelsystemet inte nödvändigtvis behöver innebära att antalet regler minskar. En marknad som öppnas för konkurrens kan mycket väl få ett mer omfattande regelverk än vad som tidigare var fallet.

Genomgående har, som framgår av tidigare kapitel, staten när man har liberaliserat marknader underskattat behovet av regler och av reglerande institutioner för att få väl fungerande marknader. Erfarenheten från finansmarknaderna visar på betydelsen av kraftfulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader.

Staten måste dock vara observant på risken för regleringsövertagande av politiker, ledande statstjänstemän och de reglerande myndigheterna från olika intressen. Det är därför en grannlaga uppgift att få till stånd en effektiv och oväldig reglering av dessa nätverksmarknader.

Behovet av regler

Som framgått av kapitel 11 finns det stora variationer när det gäller hur, och i vilken utsträckning, branscherna regleras. I flera sektorer driver det dominerande företaget/verket konkurrensutsatt verksamhet i kombination med monopolverksamhet. Den senare verksamheten är i flera fall inte reglerad.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att liberaliseringar förbereds noga. Det är också viktigt att man drar lärdomar av tidigare liberaliseringar. Om det ska vara möjligt att begränsa det befintliga monopolets marknadsmakt bör det finnas ett effektivt regelverk. De stora skillnaderna mellan marknaderna väcker frågan om huruvida erfarenheterna från liberaliseringarna tagits till vara fullt ut.

Det är inte möjligt att förutse alla eventualiteter. Regelverken bör därför ha en inbyggd flexibilitet genom att lagstiftningen görs generell och regleringsmyndigheterna ges en stark ställning.

Det måste beaktas att villkoren på marknader förändras över tiden. Ett regelverk kan bli allt sämre anpassat till marknadens förutsättningar och leda till allt större ineffektivitet. Regelsystemen behöver därför successivt anpassas, t.ex. när det gäller huruvida styrningen ska ske i form av regler eller mer i form av diskretionära beslut. En annan fråga är huruvida det ska tillämpas sektorsspecifika regleringar eller mer generella konkurrensregler. Ett tredje fråga är huruvida myndigheterna ska vara sektorsspecifika eller mer sektorsövergripande.

Liberaliseringen innebär att marknader utvecklas i tre faser – från monopol till oligopol (med få antal säljföretag med stort ömsesidigt beroende) och senare möjligen till ren konkurrens. Behovet av ekonomisk reglering varierar mycket, beroende på vilka marknadsstrukturer som är förhärskande över de tre faserna av en liberalisering (Bergman m.fl. 1999). För nätverksindustrier kan dock, som tidigare framgått av kapitel 11, denna process diskuteras. Ovanstående gäller under i huvudsak två förutsättningar:

  • För det första måste liberaliseringen leda till att det blir konkurrens om infrastrukturen. Annars blir utmanarna beroende av det etablerade företaget.
  • För det andra får det inte finnas allt för starka nätverkseffekter på efterfrågesidan. Den typen av nätverkseffekter finns t.ex. på flygmarknaden och på marknaderna för hård- och mjukvara.

Det är rent allmänt viktigt att säkerställa att regleringarna minskar när konkurrensen blir mer effektiv. Ambitionen bör vara att en generell konkurrenslagstiftning i möjligaste mån bör vara mer styrande på sikt.

Behovet av regleringsmyndigheter

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att analysera vilken roll regleringsmyndigheterna ska ha i samband med en liberalisering. Alltför svaga myndigheter kan fördröja de positiva effekterna av en liberalisering. Utredningen har tidigare, i kapitel 11, redovisat att vår uppfattning är att regleringarna i Sverige överlag är relativt svaga. Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en framgångsrik liberalisering.

Det finns en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestämmelser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibilitet.

Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta större flexibilitet, men denna metod kan äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler.

Enligt vår bedömning får myndigheterna inte bli för diskretionära. Om diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassas till de särskilda svårigheterna i en viss situation, men den gör det samtidigt svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställningstaganden som kan väntas. Därför ökar risken för att regleringen utnyttjas för andra syften än vad som var avsett. En sådan form av regleringsmisslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en engångsinvestering som måste göras för att få tillträde till en marknad. Detta brukar betecknas som en regleringsrisk, vilket kan vara ett allvarligt problem (Armstrong m.fl. 1994).

En regleringsmyndighet får dock inte heller bli för svag, för då finns det en uppenbar risk att regleringen tas över av branschen. Innebörden av detta är att regleraren agerar till förmån för starka

intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytillträdande företags intressen.

Många OECD-länder har försökt minska risken för regleringsövertagande genom att skapa institutioner som är oberoende av ett mer direkt inflytande från regeringarna. Som vi visat i avsnitt 11.3 uppvisar de flesta svenska regleringsmyndigheter ett sådant oberoende. Utredningen har dock visat att t.ex. Nätmyndigheten, som är en avdelning inom Statens energimyndighet, inte uppfyller dessa krav. Vi har därför föreslagit att Nätmyndigheten ska ombildas till en egen myndighet.

Det är också viktigt att en myndighet har ett verkningsfullt regelsystem för att kunna uppnå sina mål. När det gäller prisutvecklingen inom teleområdet finns det mycket som talar att de förändrade reglerna fick effekt. Det var dock först genom en skärpning av telelagen 1997 som PTS fick möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor för fast telefoni.

14.2.6. Det statliga ägandet kan inte ignoreras

Staten äger de största företagen i de sektorer som är föremål för denna utredning. Det innebär att staten i sin reglering av de undersökta marknaderna i första hand påverkar sina egna företag men givetvis också konkurrenters verksamhet.

Vi har i kapitel 12 diskuterat huvudmotiven för statliga ingrepp. Ett nyckelbegrepp här är marknadsmisslyckande; det är förekomsten av marknadsmisslyckanden som motiverar en produktion med en vidare målfunktion och att denna bibehålls i statlig ägo.

Under liberaliseringen har styrningen av och målen för de statliga företagen blivit alltmer marknadsliknande. Att endast ha avkastningskrav på en statlig verksamhet innebär att ägandet i huvudsak ses som en portföljtillgång.

Vi diskuterar emellertid inte, som framgått av kapitel 12, närmare de grundläggande motiven för det statliga ägandet. Utgångspunkten är den nuvarande omfattningen och inriktningen av det statliga ägandet.

Avkastningskrav

Dagens avkastningskrav är i många fall inte tillräckligt transparenta. Om monopoldelen subventionerar konkurrensdelen är det ett hinder för konkurrens, t.ex. vad gäller marknadsinträde.

För att inte snedvrida konkurrensen bör konkurrensutsatt verksamhet ha ett marknadsmässigt avkastningskrav. Monopolverksamheten bör ha ett annorlunda avkastningskrav, eftersom syftet med verksamheten inte är en portföljinvestering utan att verksamheten ska tillgodose att en nödvändig tjänst produceras.

Det är inte bara nivån på avkastningskravet som är viktig utan också dess tillämpning. Avkastningskraven får inte vara ett uttryck för en mjuk budgetrestriktion, dvs. att kraven inte tillämpas när verksamheten går med förlust och att verksamheten då kan påräkna ytterligare medel från ägaren. De mjuka avkastningskraven utgör i sig en konkurrensbegränsning. En sådan mjuk budgetrestriktion föregrips dessutom av konkurrenterna och förhindrar ett inträde på marknaden.

Ytterligare ett problem är om ägaren tillåter att företagen finansierar verksamheten över balansräkningen, dvs. realiserar tillgångar. Det uppstår osunda villkor på marknaden om staten av tillgänglighetsmotiv önskar en högre produktionsvolym än vad kunderna är beredda att betala och vad staten är villig att anslå över statsbudgeten. Det kan förvisso vara fullt motiverat för riksdagen att önska en hög volym på exempelvis postbefordran eller tågverksamheten, men det är inte en transparent och konkurrensneutral politik när verksamhet finansieras över balansräkningen, dvs. när den minskar kapitalet.

Ägarpolitik

Det är enligt Regelutredningen viktigt att staten uttrycker vad man vill med det statliga ägandet. Staten som ägare hade kunnat välja olika strategier på de marknader där statliga företag är verksamma.

En strategi hade kunnat vara att kombinera marknadsmässiga avkastningskrav med en hård budgetrestriktion och att verksamheten inte fick finansieras via balansräkningarna. Detta hade kunnat minska konkurrenssnedvridningen på många marknader.

En annan väg hade varit att tillämpa en form av mer expansiv strategi för att behålla ägandet i Sverige och undvika utländska

uppköp (sannolikt från stora statligt ägda utländska bolag). En sådan ägarstrategi verkar tillämpas för TeliaSonera AB och för Vattenfall AB, där ambitionerna är att företagen ska bli nationella champions – dvs. ledande aktörer i norra Europa inom respektive sektor.

Ett alternativ med låga kostnader är att bygga nätverkssystem med företag i andra länder utifrån en nordisk bas. Vissa av de statligt ägda företagen har dock för svaga balansräkningar för att kunna delta som jämbördiga parter om industriell logik talar för sådana allianser. De är snarare att betrakta som uppköpskandidater.

14.2.7. Underskatta inte behovet av konsumentstöd

Stigler (1971) pekade på följande:

The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources.

Eftersom alla regelförändringar har fördelningseffekter kommer olika aktörer att ha ett intresse av att påverka regleringsprocessen. Ju större värden som påverkas, desto mer aktiva kommer olika särintressen att vara. Som visats i kapitel 11 är det dock som regel svårare för konsumentintressen än för producentintressen att mobilisera.

Om vissa kunder har ofullständig information och saknar drivkrafter att skaffa mer information, eller om vinsterna av ett byte är små, kan företagen utnyttja detta för att prisdiskriminera just denna grupp. Kunderna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad att söka information kan för breda kundgrupper överstiga prisskillnaden av att byta leverantör.

Det finns stordriftsfördelar också på köparsidan när det gäller att samla in information, och det är inte uppenbart att ett optimalt informationsinhämtande enklast sker på en marknad med många säljare och köpare. Marknader som har skapats genom politiska regleringar kan leda till fler företag än vad som är ur denna synvinkel optimalt, och därför uppstår t.ex. Internetsidor som informerar om bästa pris och liknande. Men det kan finnas ett friåkarproblem som innebär att dessa informationskällor inte kan finansiera sin verksamhet med avgifter för tjänsterna. Därmed finns det argument för offentligt subventionerade informationskällor om priserna på marknaderna.

På så gott som samtliga marknader får stora kunder förmånligare avtal än små köpare. Det vore därför rationellt för konsumenterna att bilda inköpsföreningar.

Här finns en principiell frågeställningen om huruvida staten ska beakta att vissa kundgrupper hamnat i ett starkt ojämbördigt förhållande till producenten. Regelutredningen menar att just detta är en av statens uppgifter i marknadsekonomin.

14.2.8. En tidigare marknadsöppning får konsekvenser

Det finns både för- och nackdelar med att öppna marknader för konkurrens tidigare än andra länder. Det är en fördel om den konkurrens som företagen i Sverige utsätts för leder till ökad produktivitet. Men det är en nackdel om det asymmetriska marknadsöppnandet innebär att svenska producenter missgynnas gentemot andra länders producenter.

Det finns decennier av god erfarenhet när det gäller utländska företag på marknadsmässiga villkor i Sverige och svenska företag på marknadsmässiga villkor utomlands. Men blir situationen densamma om utländska statliga monopolföretag dominerar svensk produktion inom nätverkssektorerna eller vice versa?

Statliga företag som inte följer marknadsmässiga spelregler på konkurrensutsatta marknader eller inte är föremål för transparent utvärdering behöver inte vara det önskvärda eller legitima ur respektive lands synvinkel. Om företag inte arbetar på marknadsmässiga villkor kan det låsa strukturer och begränsa utrymmet för ny teknik, för privata aktörer eller för nya organisatoriska lösningar.

14.2.9. Svårigheten att utvärdera

Det största problemet för Regelutredningen har varit bristen på information om utvecklingen på de liberaliserade marknaderna. På de marknader som vi undersökt har det visat sig mycket svårt att beskriva en rad av de grundläggande fakta som hade behövts för att göra en kvalitativ utvärdering av reformerna. Exempelvis har det på många marknader inte varit möjligt att visa prisutvecklingen för den huvuddel av marknaden där företag är kunder.

Regelutredningen anser att utvärderingar av gjorda reformer är ett väldigt viktigt instrument – dels för beslutsfattarna för att lära av tidigare reformer, dels för medborgarna för att kunna utvärdera beslutsfattarna. Om det inte är möjligt att göra kvalitativa utvärderingar av gjorda reformer finns det en risk att möjligheterna att lära av tidigare reformer och att utvärdera beslutsfattarna minskar.

Regelutredningen anser att det vid framtida liberaliseringar måste anslås medel för utvärderingar som tar sin start innan regelförändringen träder i kraft. Därigenom ökas möjligheterna till kontrafaktisk analys.

15. Författningskommentar

15.1. Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)

3 kap.

10 §

I paragrafens första stycke anges att det är nätkoncessionshavarens skyldighet att utföra mätning av överförd el och dess fördelning över tiden.

I andra stycket finns bestämmelserna om schablonberäkning. Genom den föreslagna ändringen anges att nätkoncessionshavarens skyldighet att utföra mätning för slutlig schablonberäkning ska ske med högst ett års mellanrum. En motsvarande bestämmelse har sedan tidigare funnits i 16 § förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el. Genom att i lagen ange den längsta tidsgräns som gäller för mätningsintervallen och samtidigt införa en särskild preskriptionsbestämmelse i 11 kap. 13 § som rör avstämningsfakturorna, är avsett att konsumenterna i fortsättningen inte ska drabbas av så stora efterkrav p.g.a. att den faktiska förbrukningen överstigit vad den preliminärt beräknades till som kunnat ske innan denna ändring. Nätmyndigheten ska utöva tillsyn över att nätkoncessionshavaren fullgör denna avläsningsskyldighet och kan, vid bristande efterföljsamhet, förelägga koncessionshavaren att vid vite vita dessa åtgärder inom rätt tid.

8 kap.

8 §

I paragrafen finns bestämmelserna om s.k. anvisningsleverantör för de elanvändare som saknar kontrakterad elleverantör.

Genom en ny mening i första stycket anges som kriterier vid nätkoncessionshavarens förfarande vid val av elleverantör att anvisa elanvändarna, att det ska ske på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterande sätt. Genom kravet på öppenhet måste nätkoncessionshavaren vända sig till marknaden vid kontraktering av anvisningsleverantör. Att det ska ske på ett icke-diskriminerande sätt innebär att avgivna anbud måste bedömas på samma sätt och att någon diskriminerande åtskillnad till förmån för närstående eller annat företag inte får ske. Kravet på marknadsorientering innebär att nätföretaget måste undersöka de ekonomiska villkor som kan erhållas på marknaden och ingå avtal från rationella överväganden om pris och övriga villkor.

I andra stycket har lagts till en mening som anger att en anvisningsleverantör i förhållande till konsument har att iaktta de krav om information inför avtalsslutet och utformningen av avtalet enligt den samtidigt med denna ändring införda 11 kap. 1 a §.

12 §

Paragrafen är ny.

Genom denna paragraf ges nätkoncessionshavare och elleverantörer samma skyldighet som den som tillhandahåller allmänt tillgänglig telefonitjänst har enligt 5 kap. 17 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation att hålla information om priser, taxor och andra villkor allmänt tillgängliga. De närmare reglerna om hur denna information ska vara utformad och hållas tillgänglig meddelas enligt andra stycket av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

11 kap.

1 a §

Paragrafen är ny.

I första stycket anges de krav som ställs på information och avtalets utformning i samband med att avtal om eltjänster träffas med en konsument. Som framgår av 1 § definieras konsument i detta sammanhang som fysisk person som ingår avtal om elleveranser huvudsakligen för annat ändamål än näringsverksamhet. Vad gäller de i punkterna 1–7 angivna kraven överensstämmer de i allt väsentligt med motsvarande krav enligt 5 kap. 15 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, som också har sin bakgrund i EGrättslig lagstiftning. I första stycket anges att dessa krav ska gälla i tillämpliga delar. Härmed avses att det inte mot nätkoncessionshavare och ellverantör kan ställas krav på samma innehåll i avtalet. Det är särskilt de krav som anges i punkterna 2–4 som i första hand rör de tjänster en nätkoncessionshavare erbjuder och därmed normalt bör sakna betydelse vid avtal mellan elleverantör och konsument.

Av andra stycket framgår att konsumenten skriftligen ska ha tagit del av informationen före det att avtalet ingås. Någon möjlighet att göra undantag från bestämmelsen finns inte. Detta innebär bl.a. att försäljning av elleveranser per telefon inte längre kan leda fram till ett omedelbart muntligt avtalsslut. I detta stycke anges också att konsumenten inför avtalets ingående av nätkoncessionshavaren ska tillställas en av Konsumentverket framtagen redogörelse för elmarknadens funktion. Detta syftar till att tillse att konsumenten i vart fall ska ha erhållit grundläggande information om hur marknaden är reglerad och de roller som aktörerna på marknaden spelar inför det att han eller hon ingår ett avtal om eltjänster.

Enligt tredje stycket har konsumenten, om elleverantören vill ändra avtalsvillkoren, rätt till skriftlig information om det en månad innan ändringarna är avsedda att träda i kraft. Om konsumenten inte accepterar de föreslagna ändringarna av avtalsvillkoren har han eller hon rätt att utan någon påföljd säga upp avtalet.

Denna bestämmelse ska enligt den föreslagna ändringen av 12 kap. 1 § vara underställd Nätmyndighetens tillsyn. Följer en nätkoncessionshavare eller en elleverantör i sin verksamhet inte dessa krav på avtalsförhållandet med en konsument, bör, Nätmyndigheten enligt den föreslagna ändringen av 12 kap. 3 § kunna

förbjuda elbolaget vid vite att ingå avtal med konsumenter, utan att iaktta dessa krav.

3 §

Av denna paragrafs första stycke framgår att överföringen av el till konsument får avbrytas om konsumenten försummat sina skyldigheter och försummelsen utgjort ett väsentligt avtalsbrott. Huvudsakligen i förtydligande syfte har i detta stycke lagts till att deposition av tvistigt belopp enligt samma kapitels 14 § inte kan föranleda att överföringen avbryts.

13 §

Paragrafen är ny.

I första stycket stadgas att elleverantören i förhållande till konsument som betalat enligt preliminär schablonberäkning inte får framställa krav om ytterligare betalning för den överförda elen senare än sex månader efter det att mätning för slutlig schablonberäkning skulle ha skett Enligt 3 kap. 10 § ska sådan mätning ske med högst ett års mellanrum. Har den faktiska förbrukningen överstigit den preliminärt beräknade kan krav om betalning för resterande överföring därmed tidigast avse överföring som skett för ett och ett halvt år sedan. Detta är en speciell preskriptionsregel, gällande endast under de här angivna förhållandena, som kompletterar de allmänna preskriptionsbestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130).

Av andra stycket framgår att den speciella preskriptionsfristen inte börjar löpa förrän förhållanden hänförliga till konsumenten som medför hinder mot mätning är undanröjda.

14 §

Paragrafen är ny.

Enligt första stycket ges konsumenten en möjlighet att hos länsstyrelsen deponera vad som är föremål för tvist med en nätkonces– sionshavare eller en elleverantör. Motiven till att införa denna möj– lighet ges i avsnitt 13.2.4. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt vad som gäller i hyresförhållanden enligt 12 kap. 21 § jordabalken

och viss ledning i rättstillämpningen bör därför kunna hämtas i praxis och förarbeten rörande den bestämmelsen. En motsvarande bestämmelse föreslås samtidigt bli införd i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, 5 kap. 20 §.

I andra stycket finns bestämmelserna om hur konsumenten ska förfara för att få utnyttja möjligheten till deposition.

15 §

Paragrafen är ny.

I den ges vissa bestämmelser om förfarandet hos länsstyrelsen vid deposition och de krav som ställs för att konsumentens motpart ska få lyfta det deponerade beloppet. Enligt första stycket ska länsstyrelsen underrätta den som framställt krav om betalning, dvs. konsumentens motpart, genom brev om depositionen. Motparten, som är nätkoncessionshavare eller elleverantör, ska enligt andra stycket, för att få lyfta det deponerade beloppet, hos länsstyrelsen inom tre månader från den i samma stycke närmare angivna tidpunkten ha träffat en överenskommelse om det med konsumenten. Motparten kan också väcka talan om rätt till det deponerade beloppet. I sådant fall får ingen av parterna lyfta beloppet förrän tvisten är slutligt avgjord. Även i denna del är för insikt i hur bestämmelserna ska förstås avsett att ledning ska kunna hämtas i rättspraxis och förarbeten rörande motsvarande bestämmelse i hyreslagen, 12 kap. 22 §.

12 kap.

1 §

I denna paragraf ges de övergripande bestämmelserna om tillsynen över efterlevnaden av ellagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Genom ändringen i tredje stycket utökas det område som omfattas av tillsynen till att också gälla elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. samt de särskilda bestämmelserna om överföring och leverans av el till konsumenter enligt 11 kap., dock i sistnämnda avseende med undantag för de bestämmelser i 11 kap. 8–12 §§ som gäller skadestånd vid avbruten överföring av el, vilka får anses ha rent civilrättslig innebörd. Motiven till den utökade tillsynen ges i

avsnitt 13.2.2. Tillsynen kommer därmed även att omfatta de krav på avtalet som anges i den föreslagna 11 kap. 1 a §.

3 §

I denna paragraf, som reglerar formerna för hur tillsynen ska utövas, görs för det första en ändring som innebär att tillsynsmyndigheten även ska kunna meddela de förbud som behövs för att trygga efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som utfärdats med stöd av den. Avsikten är, som anges i avsnitt 13.2.2, att tillsynsmyndigheten ska kunna vara mer aktiv i sin verksamhet. Beslut om förbud bör t.ex. kunna användas mot en nätkoncessionshavare eller elleverantör som inte lever upp till de krav på avtalets utformning som anges i den föreslagna 11 kap 1 a §.

I övrigt sker en ändring för att tydliggöra hur tillsynsmyndigheten ska agera. Det är att ett föreläggande eller förbud av rättsäkerhetsskäl ska föregås av att det berörda företaget ges möjlighet att yttra sig i frågan. Med hänsyn till att de här framlagda förslagen förutsätter en utökad tillsynsverksamhet, kan det finnas anledning att låta detta krav uttryckligen framgå av lagtexten.

13 kap.

5 §

I paragrafen finns bestämmelserna om överklagande av de beslut som fattas enligt lagen. Då möjligheten att deponera tvistigt belopp hos länsstyrelsen införs, görs en följdändring i paragrafen som in– nebär att länsstyrelsens beslut i dessa frågor kan överklagas till all– män förvaltningsdomstol.

15.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:349) om elektroniska kommunikationer

5 kap.

19 §

I paragrafen anges under vilka förutsättningar tillhandahållande av telefonitjänst får avbrytas.

Genom ett nytt fjärde stycke föreskrivs i förtydligande syfte att vad en konsument har deponerat hos länsstyrelsen enligt 5 kap. 20 § inte får läggas till grund för sådant avbrott.

20 §

Paragrafen är ny.

En konsument ges enligt denna paragraf möjlighet att deponera tvistig fordran hos länsstyrelsen. En i allt väsentligt likalydande regel införs i 11 kap. 14 § ellagen (1997:857). Som anges i specialmotiveringen till den bestämmelsen bör viss ledning i hur dessa bestämmelser ska tillämpas hämtas från rättspraxis och förarbeten rö– rande den sedan tidigare gällande möjligheten till deposition i hy– resförhållanden enligt 12 kap. 21 § jordabalken.

2 §

Paragrafen som är ny motsvarar 12 kap. 22 § jordabalken. Se också den ovan motiverade 11 kap. 15 § ellagen.

15.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

32 §

I paragrafen ges bestämmelser om de regler rörande uppsägning, avskedande, turordning och företrädesrätt vid återanställning som ska gälla för arbetstagare med offentlig anställning i verksledande eller därmed jämförbar ställning.

I ett nytt tredje stycke införs en regel om att chefen för Post- och telestyrelsen, Nätmyndigheten, vilket är avsedd att bli en själv-

ständig myndighet, Järnvägsstyrelsen, Konkurrensverket och Luftfartsstyrelsen endast kan anställas för en tid om tio år och att denna tid inte kan förlängas. Motiven för denna ändring finns redovisade i avsnitt 11.10.2.

Referenser

Agell, J (2000), ”On the determinants of labour market institutions: Rent-sharing vs. social insurance”, Working Paper Series No 2000:16, Department of Economics Uppsala University.

Aghion, P, N Bloom, R Blundell, R Griffith och P Howitt (2003), ”Competition and Innovation: An Inverted U Relationship”, Working Paper 02/04, Institute for Fiscal Studies.

Ahn, S (2002), ”Competition, Innovation and Productivity Growth: A Review of Theory and Evidence”, Economics Department Working Paper 317, OECD.

Alexandersson, G och S Hultén (2003), ”Orimligt låga bud vid upphandlingar”, Ekonomisk Debatt, årg. 31, nr 7, s. 5–16.

Alexandersson, G, G Ehrling, S Hultén och L Nordenlöw (2000), ”Spåren efter avregleringen”, KFB-rapport 2000:25.

Amundsen, Eirik S, och L Bergman, (2004), ”Hur bör elhandeln organiseras?”, Elforsk rapport 2004:10.

Analysys Consulting, DotEcon, Hogan & Hartson (2004), Study on Conditions and Options in Introducing Secondary Trading of Radio Spectrum in the European Community – Final report for the European Commission.

Andersson, P (2001), Deregulation and Internet: new challanges to postal services in Sweden, Linköping Studies in Arts and Science.

Andersson, P (2004), ”Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag”, Konkurrrensverket.

Andersson-Skog, L (1997), ”The making of national telephone networks in Sweden. The state and the emergence of national regulatory patterns 1880-1920”, i Magnusson, L och J Ottosson (red.), Evolutionary Economics and Path Dependency.

Armstrong, M (1998), “Network Interconnection in Telecommunications”, Economic Journal, vol. 108, nr 448.

Armstrong, M, S Covan och J Vickers (1994), Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience, The MIT Press.

ATA, ”Annual Passenger Prices (Yield)”, http://www.airlines.org/econ/d.aspx?nid=1041 (2004-06-30).

Banverket (2002), Sektorsprogram.

Banverket (2004), Årsredovisning 2003.

Baumol W, J Panzar och R Willig (1982), Contestable Markets and the Theory of Industry Structure, Harcourt Brace Jovanovich.

Becker, G (1983), “A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence”, The Quarterly Journal of Economics, nummer 3, s.371-400.

Bekken, J-T (2003), ”Taxi Regulation in Europe – Final Report”, IRU.

Berg, A (1999), Staten som kapitalist: marknadsanpassningen av de affärsdrivande verken 1976-1994, Acta Universitatis Upsaliensis.

Bergendahl-Gerhom, M och L Hultkrantz (1996), ”Nästa steg i telepolitiken”, ESO-rapport, Fritzes.

Bergman, L (1999), EG:s naturgasmarknadsdirektiv – En ekonomisk analys av olika alternativ för Sverige, Bilaga 3, SOU 1999:115.

Bergman, L (2000), Mot en europeisk elmarknad?, SNS Förlag.

Bergman, L, C Doyle, J Guai, L Hultkrantz, D Neven, L H Röller och L Waverman (1999), Europas nätverksindustrier, Telekommunikationer, Avregleringen i Europa, SNS Förlag.

Bergman, M (1996), ”Avregleringen av inrikesflyget”, Konkurrensverkets rapportserie 1996:1.

Bergman, M (2001),”En utmanares uppgång och fall – åtta år med en avreglerad inrikes flygmarknad”, Ekonomisk Debatt, årg. 29, nr 1, s. 41–53.

Bergman, M (2002), ”Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering”, ESO-rapport, Fritzes.

Bergman, M (2004), ”Competition in Services or Infrastructure-Based Competition”, PTS.

Bernard, S, R Cohen, M Robinson, B Roy, J Toledano, J Waller och S Xenakis (2002), ”Delivery Cost Heterogeneity and Vulnerability to Entry” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Postal and Delivery Services – Delivering on Competition, Kluwer Academic Publishers.

Björkdahl, J och E Bohlin (2003), ”3G Network Investments in Sweden”, PTS.

Bladh, M (1999), ”Posten, staten och informationssamhället”, KFB-Rapport 1999:10, Kommunikationsforskningsberedningen.

Blanchard, O och F Giavazzi (2002), ”Macroeconomic effects of regulation and deregulation in goods and labor markets”, NBER Working Papers, nummer 8120, NBER.

Booz Allen Hamilton (2003), Appraisal of Taxi Fare Structure Issues, Research Paper RP22, Independent Pricing and Regulatory Tribunal of New South Wales.

Borenstein, S (1992), ”The Evolution of U.S. Airline Competition”, Journal of Economic Perspectives, vol. 6, s. 45–73.

Borenstein, S och N.L Rose (1994), ”Competition and Price Dispersion in the U.S. Airline Industry”, Journal of Political Economy, vol. 102, s. 653–683.

Braeutigam, R (1993), ”Consequenses of Regulatory Reform in the American Railroad Industry”, Southern Economic Journal, nummer 3, s.468-480.

Brandinger, R. (2004), ”Bolagsstyrning i statliga företag”, bilaga 8 till SOU 2004:47, Fritzes.

Brandt, B (1998), ”Taxi i Västerbotten efter avregleringen – En beskrivning av taxis verksamhet”, TRUM-rapoort.

Braunerhjelm, P, M Ganslandt, S Nyberg, J Stennek och N Wahl (2002), Gränslös konkurrens – Sverige i ett integrerat Europa, SNS förlag.

Burdett, K och S Fölster (1994), ”Analyzing the effects of taxicab deregulation: A new empirical approach”, IUI Working Papers nr.410.

CAA (1998), The Single European Aviation Market: The First Five Years, CAP 685, London.

Cabral, L (2000), Introduction to Industrial Organization, MIT Press.

Calmfors, L och M Persson (1999), ”Tillväxt och ekonomisk politik – en översikt” i Tillväxt och ekonomisk politik, (red.) Calmfors och Persson, Studentlitteratur.

Campbell, J, A Kalevi Dieke och A Niederprum (2004), ”Main Developments in the European Postal Sector”, Study for the European Commission DG Internal Market, wik-Consult.

Card, D (1986), ”The Impact of Deregulation on the Employment and Wages of Airline Mechanics”, Industrial and Labour Relations Review, vol. 39, s. 527–538.

Card, D (1989), ”Deregulation and Labor Earnings in the Airline Industry”, Industrial Relations Section Working Paper, nr. 247, Princeton University.

Card, D (1998), ”Deregulation and Labor Earnings in the Airline Industry”, i Peoples, J (red), Regulatory Reform and Labor Markets, Kluwer Academic Publishing.

Carleheden, S-Å (1999), ”Telemonopolens strategier. En studie av telekommunikationsmonopolens strategiska beteende vid liberalisering av teleoperatörsbranschen”, Lund Studies in Economics and management, Lunds universitet.

Carlton, D och J Perloff (1990), Modern Industrial Organization, Addison-Wesley.

Caves, D, L Christensen och M Tretheway (1987), An Assessment of the Efficiency Effects of the US Airline Deregulation via an International Comparison, i Baily, E (red), Public Regulation: New Perspectives on Institutions and Policies, MIT Press

CEPR (2004), Railway deregulation: A European efficiency comparison, DiscussionPaper series No. 4319.

CityMail (2004a), Remissyttrande till Post- och kassaserviceutredningen från CityMail Sweden angående Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag, PM till Post- och kassaserviceutredningen.

CityMail (2004b), Remissyttrande till Post- och kassaserviceutredningen från CityMail Sweden angående Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering, PM till Post- och kassaserviceutredningen .

Coase, R (1937), ”The Nature of the Firm”, Economica, s.386–405.

Cohen, R och E Chu (1997) “A Measure of Scale Economies for Postal Systems”, i M Crew och P Kleindorfer (red.), Managing Change in the Postal and Delivery Industries, Kluwer Academic Publishers.

Cohen, R, E Chu, W Ferguson och S Xenakis (1997) “A Cross

Sectional Comparison and Analysis of Productivity for 21 National Postal Administrators”, i M Crew och P Kleindorfer (red.), Managing Change in the Postal and Delivery Industries, Kluwer Academic Publishers

Cohen, R, M Robinson, R Sheehy, J Waller och S Xenakis (2004), ”An Empirical Analysis of the Graveyard Spiral” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competitive Transformation of the Postal and Delivery Sector, Kluwer Academic Publishers.

Cohn, M (2003) ”Från konkurrens till samverkan inom den brittiska järnvägen”, SJ AB.

Commission of the European Communities (2004), Commercial slot allocation mechanism in the context of a further revision of Council Regulation (EEC) 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Commission Staff Working Document.

Crain, W M och T D Hopkins (2001), ”The Impacts of Regulatory Costs on Small Firms”, Report prepared for Small Business Administration, Office of Advocacy.

Crew, M och P Kleindorfer (1998), ”Efficent Entry, Monopoly, and the Universal Service Obligation in Postal Service”, Journal of Regulatory Economics, Volym 14, s.103–125.

Crew, M och P Kleindorfer (2004), ”Access and the USO for Letters and Parcels” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competitive Transformation of the Postal and Delivery Sector, Kluwer Academic Publishers.

Crews, C W (2002), ”Ten Thousand Commandments, An Annual Snapshot of The Federal Regulatory State”, Cato Institute.

Dobbs, I och P Richards (1991), ”Asessing the Welfare Effects of Entry into Letter Delivery” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competition and Innovation in Postal Services, Kluwer Academic Publishers.

Dodgson, J, J M Rodriguez, J P van der Veer, S Gibson, J Hernandez, och B Veronese (2004), ”Economics of Postal Services: Final report”, Study for the European Commission DG Internal Market, NERA Economic Consulting.

Doganis, R (1991), Flying Off Course: The Economics of International Airlines, Routeledge, London.

Ds 1987:8, Avreglering av taxi m.m..

Ds 1990:36, Statens dolda kapital, Aktivt ägande: exemplet Vattenfall.

Ds 1991:44, Postens konkurrensförutsättningar.

Ds 1991:77, SJ, Televerket och Posten – bättre som bolag?.

Ds 1993:63, En öppen järnvägsmarknad i Sverige.

Ds 1995:6, ELMA, Åtgärder för att stärka resultatstyrningen.

Ds 2000:56, Effektivare tvistlösning på teleområdet.

Ds 2003:7, Förtjänst och skicklighet – om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer.

Ds 2003:32, Uppdelning av Luftfartsverket.

DTI (2004), Energy Trends and Quartely Energy Prices – September 2004, DTI-report.

ECON (2001), Posten i en ny tid, ECON-rapport 33.

ECON (2002), Handelsmarginaler och förutsättningar i elhandel, Rapport 84/02.

ECON (2003), Konkurrensen på telemarknaden.

ECON (2004), Samhällsekonomiska effekter av elmarknadens avreglering, rapport på uppdrag av Vattenfall.

Economides, N och F Flyer (1997), ”Compatibility and Market Structure for Network Goods”, Discussion Paper EC-98-02, Stern Graduate School of Business.

EEIG (2002), Consumers’ Opinions about Services of General Interest, Eurobarometer 58

Energimyndigheten (2002a), Månadsvis avläsning av elmätare, ER 2002:12.

Energimyndigheten (2002b), Elkrisen i Kalifornien – orsaker, åtgärder och konsekvenser, ET 2002:6.

Energimyndigheten (2003), Elmarknaden 2003, ET 2003:10.

Energimyndigheten (2004a), Torrår. Utvecklingen på elmarknaden – några iakttagelser från åren 2002 och 2003, ER 2004:7.

Energimyndigheten (2004b), Elnätsföretagens kostnadseffektivitet och produktivitetsutveckling – jämförelse av nätföretagens distribution av el år 2002 samt utvecklingen 2000–2002, ER 2004:10.

Energimyndigheten (2004c), Utveckling av nätavgifter, ER 2004:11.

Energimyndigheten (2004d), Prisområden som flaskhalshantering – En studie av konsekvenserna för företagen, ER 2004:19.

Energimyndigheten (2004e), Energiindikatorer, opublicerat material.

Energimyndigheten (2004f), Styrning av el till prioriterade användare vid bristsituationer, ER 2004:31.

ESV (2004), Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter, ESV 2004:1.

EU (2002a), ”Structural reforms in labour and product markets and macroeconomic performance in the EU”, Kapitel 2 i The EU economy: 2002 review. EU.

EU (2002b), Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Directive (97/98/EC Directive).

EU (2003), Energy and Transport in figures, Statistical pocketbook 2003.

Europeiska kommissionen, (1999), The European Airline Industry: From Single Market to World Wide Challanges, http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/com_1999_18 2en.pdf (2004-08-12).

Europeiska kommissionen, (2001), Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden, Vitbok.

Eurostat (2003), Telecommunications in Europe.

Evans, J och R Green (2003), ”Why Did British Electricity Prices Fall after 1998?”, CMI Working Paper 26.

Ewertsson, L och L Hultkrantz (2004), Informationssamhällets institutioner, SNS Förlag.

Falkenhall, B och A Kolmodin (2004), ”Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden – Underlag och överväganden för Post- och kassaserviceutredningen”, ITPS-rapport till Post- och kassaserviceutredningen.

Foster C D (1992), Privatization, Public Ownership and The Regulation of Natural Monoply, Blackwell.

Frankena, M och P Pautler (1986), ”Taxicab reulation: An economic analysis”, Research in Law and Economics, Volym 9, s.129–165.

Freibel, G, M Ivaldi och C Vibes (2004), ”Railway (de)regulation: A European Efficency Perspective”, CEPR discussion papers No. 4319.

Frontier Economics (2002), The impact of liberalisation on efficency: a survey, Postcomm report.

Fölster, S (1992), ”Taxesänkning, var god dröj! Effekter av taxinäringens avreglering.”, Ekonomisk Debatt, Nummer 3, s.200-209.

GAO (1990), Airline Competition – Industry Operating and Marketing Practices Limit Market Entry, Report to Congressional Requesters.

Green Cargo AB, Årsredovisningar, olika år.

Gönenc, R och G Nicoletti (2000), ”Regulation, Market Structure and Performance in Air Passenger Transportation”, Economics Department Working Paper No. 254, OECD.

Gönenc, R, M Maher och G Nicoletti (2001), ”The implementation and The Effects of Regulatory Reform: Past Experience and Current Issues”, OECD Economic Studies No. 32.

Haldi, J och W Olson (2004), ”An Evaluation of USPS Worksharing: Postal Revenues and Cost from Workshared Activities” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competitive Transformation of the Postal and Delivery Sector, Kluwer Academic Publishers.

Hirsch, B och D Macpherson (2000), ”Earnings, Rents and Competition in the Airline Labor Market”, Journal of Labor Economics, vol. 18, nr. 1, s. 125–155.

Hirschman, AO (1970), Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Harvard University Press.

Hjalmarsson, L (1993a), ”Reglering och marknadsresultat på svensk elmarknad” Memorandum No 192.

Hjalmarsson, L (1993b), ”From Club-Regulation to Market Competition in the Scandinavian Electricity Supply Industry” Memorandum No 193.

Hjalmarsson, L och A Veiderpass (1992a), ”Efficency and Ownership in Swedish Electricity Retail Distribution”, Journal of Productivity Analysis, 3(1–2), 7–24.

Hjalmarsson, L och A Veiderpass (1992b), ”Productivity in Swedish Electricity Retail Distribution”, Scandinavian Journal of Economics, 94(S), 193–105.

HUI (2001), Skinnar SAS sina inrikeskunder?, Stockholm.

Hultén, M, G Alexandersson och L Nordenlöw (1999), ”De avreglerade marknaderna för långväga kollektiva persontransporter i Sverige och järnvägens rullande materiel”, Underlagsrapport nr 17 till SIKA:s rapport 1999:6.

Hultén, S (2003), ”FoU inom järnvägssektorn före och under järnvägens avreglering”, Handelshögskolan i Stockholm.

Hultkrantz, L (2002), ”Telecommunications Liberalisation in Sweden: Is Intermediate Regulation Viable?”, Swedish Economic Policy, vol. 9, nr 2.

Hultkrantz, L (2004), Telereformerna i backspegeln, bilaga till Regelutredningen.

Häckner, J och S Nyberg (1992), ”Deregulation taxi services: a word of caution”, IUI Working Papers nr.353.

IBM (2004), Rail Liberalisation Index 2004 – Comparison of the Market Opening in the Rail Markets of the Member States of the European Union, Switzerland and Norway.

Intersecta AB (2004), Att avreglera infrastrukturella system: effekter på teknikutveckling och investeringsbeteende med exempel från energisektorn, bilaga till Regelutredningen.

IVA (2004), För en långsiktig positiv teknikutveckling.

Jean S och G Nicoletti (2002). ”Product market regulation and wage premia in Europé and North America: an empirical investigation”, OECD Economics Department Working Papers 318, OECD Economics Department.

Jeding, C (2001), Co-ordination, Co-operation and Competition – The Creation of Common Institutions for Telecommunications,

doktorsavhandling, Ekonomisk-historiska institutionen, Uppsala universitet.

Jeding, C (2004), ”Varför ska man reglera telemarknaden?”, PTS, Promemoria.

Johansson, M (1996), ”Posten och stora tekniska system” i J Nissen (red.), Posten och informationssamhället – en förstudie, Kommunikationsforskningsberedningen.

Johansson, P, A Marell och K Westin (2000), ”Taxi i världen – En jämförelse av taxis villkor och verksamhet i olika länder”, TRUM Rapport 2000:03.

Joskow, P.L (2000); “Why do We Need Electricity Retailers? Or Can You Get it Cheaper Wholesale?”, Discussion Paper January 13, Center for Energy and Enviromental Policy Research, MIT.

Justitiedepartementet (2000), Regeringens chefspolicy – kvalitet i den statliga chefsförsörjningen.

Justitieutskottets betänkande 2003/04:JuU14, Processrättsliga frågor.

Järnvägsgruppen KTH (2003a), Framtida järnvägstrafik – Prognoser för Banverkets framtidsplan och olika organisationsmodeller 2003.

Järnvägsgruppen KTH (2003b), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2003.

Kaijser, A (1994), I fädrens spår – den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar, Carlssons Bokförlag.

Karlsson, M (1998), The liberalisation of telecommunications in Sweden, avhandling från Högskolan i Linköping, Institutionen för teknisk och social förändring.

Katz, M och C Shapiro (1985), ”Network Externalities, Competition and Compatibility”, American Economic Review, vol 75, nr 3.

Kommittédirektiv 2004:8, Inrättandet av en ny luftfartsmyndighet.

Kommittédirektiv 2004:128, Ökad effektivitet på konkurrensområdet m.m.

Kommunikationsdepartementet (1997), Remissammanställning – Kommunikationsdepartementets promemoria: (Ds 1997:58) Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, K97/3495/1.

Konkurrensverket (1996), Remissvar över departementspromemorian ”Moderna telekommunikationer åt alla” (Ds 1996:38), K96/2437/1.

Konkurrensverket (1998), Avreglerade marknader i Sverige – en uppföljning, rapport 1998:3.

Konkurrensverket (1999), Ärende: Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning – flygmarknaden (EuroBonus), Beslut 1999-11-12, Dnr. 902/1998, Konkurrensverket.

Konkurrensverket (2001), Start- och landningstider inom flyget, Konkurrensverkets rapportserie 2001:7.

Konkurrensverket (2002), Konkurrensen i Sverige 2002, Konkurrensverkets rapportserie 2002:4.

Konkurrensverket (2003), Smakar det så kostar det – en utredning med fokus på flygbonusprogram, Konkurrensverkets rapportserie 2003:1.

Konkurrensverket (2004), Monopolmarknader i förändring, Konkurrensverkets rapportserie 2004:3.

Konsumentverket och Konkurrensverket (2002), Konsekvenser för konsumenter av nyligen konkurrensutsatta marknader – Elmarknaden.

Konsumentverket, Konkurrensverket och PTS (2003), Konsekvenser för konsumenter av nyligen konkurrensutsatta marknader – Telemarknaden, 2003:22.

Krantz, L-G (1991), ”Avregleringen av taxi i Sverige – Geografiska variationer i resultaten av kommunernas upphandling av taxitransporter”, Choros 1991:1, Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet.

Kylén, B (2004), ”Innebörden av ”priser grundade på kostnaderna” i svensk postverksamhet”. Utlåtande på uppdrag av Posten.

Laffont, J-J och J Tirole (2000), Competition in Telecommunications, MIT Press.

Laffont, J-J, P Rey och J Tirole (1998a), ”Network Competition: I. Overview and Nondiscriminatory Pricing”, Rand Journal of Economics, vol. 29, nr 1.

Laffont, J-J, P Rey och J Tirole (1998b), ”Network Competition: II. Price Discrimination”, Rand Journal of Economics, vol. 29, nr 1.

Laitila, T, A Marell och K Westin (1995), ”Taxitrafikens egenskaper och taxikundernas uppfattning fyra år efter avregleringen”, KFB-rapport.

Lind, H och A Wigren (1993a), Ordning på taximarknaden – var god dröj!, SNS Förlag.

Lind, H och A Wigren (1993b), ”Varför blev ”avregleringen” av taxi bara en halv framgång?”, Ekonomisk Debatt, årgång 21, nr 6, s.519–528.

Lind, H och J Sonnegård (1992), ”Effekter av konkurrens på den lokala taximarknaden; En empirisk studie”, PM Nationalekonomiska institutionen. Stockholms universitet.

Lind, H, J Persson, J Sonnegård och A Wigren (1996), ”Deregulation of the taxi-cab market in Sweden: Competition, prices and supply after five years”, PM Nationalekonomiska institutionen. Stockholms universitet.

Lindberg, G (2003), ”Det transportpolitiska kostnadsansvaret – en kartläggning av pågående arbete och principer m.m. rörande kostnadsansvaret”, Rapport till Godstransportdelegationen.

Lindh, S och E Meyerson (1998), ”Staten och bolagskapitalet, Om aktiv styrning av statliga bolag”, Rapport till ESO, Ds 1998:64.

Littlechild, S (2000), ”Why We Need Electricity Retailers: A Reply to Joskow on Wholesale Spot Price Pass-Through”, DAE Working Paper 2000/21, University of Cambridge.

Littlechild, S (2002), ”Competition in Retail Electricity Supply”, DAE Working Paper 2002/27, University of Cambridge.

LKAB, Årsredovisning 2000.

London Economics (2003), Study of the Consequences of Further Liberalisation of the Postal Market in Norway, Rapport till det norska transport- och kommunikationsdepartementet.

Luftfartsverket (1994), Inrikesflygets avreglering, rapport 1994:2, Norrköping.

Luftfartsverket (2001), Inrikesflygets marknadsförutsättningar – åtgärder för att förbättra konkurrensen, rapport 2001:6.

Luftfartsverket (2004a), Flygets utveckling 2003. En sektorsredovisning.

Luftfartsverket (2004b), Insikt 2004:3.

Luftfartsverket (2004c), Destinationsutbud tredje och fjärde kvartalet 2004.

Megginson, W och J Netter (2001), ”From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”. Journal of Economic Literature. Vol. XXXIX, s. 321–389.

Molander, P (2004), ”Ett fristående utvecklingsorgan för utvecklingssamarbetet”.

Monti, Mario (2002), ”The single energy market: the relationship between competion policy and regulation”, tal den 7 mars.

Morrisson, S och C Winston (1997), ”The Fare Skies: Air Transportation and Middle Americirka”, The Brookings Review, vol.15, nr 4, s. 42–45.

National Audit Office (2002), Pipes and Wires, Report by the Controller and Auditor.

NERA (1998), Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII.

NERA (2004), Study to assess the effects of different slot allocation schemes, January 2004.

Nerep, E (2004), ”Implementeringen av EU:s postdirektiv 97/67/EG och 2002/39/EG i svensk rätt”, Rapport till PTS.

Newbery, D M. (1999), Privatization, Restructuring and Regulation of Network utilities, MIT Press.

Nicoletti, G och S Scarpetta (2003), ”Regulation, Productivity and Growth: OECD Evidence”, Economics Department Working Papers, Nummer 347, OECD.

Nordel (2002) Nordisk systemutviklingsplan.

Nordel (2003) Årsberetning.

Nordel (2004a) Nordisk Regelsamling.

Nordel (2004b), Regler för håntering av flaskhalser – Vurdering av tilgjengelighet på kapasitet og muligheter for ökt mothandel, Rapport.

Nordic Competition Authorities (2002), Competitive Airlines: towards a more vigorous competition policy in relation to the air travel market, 2002:1.

Nordic Competition Authorities (2003), A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent comptetition policy in the Nordic market for electric power, 2003:1.

Nordic Competition Authorities (2004), Telecompetition, Towards a single Nordic market for telecommunication services?, 2004:1.

Nordström-Skans, O (2004), ”Produktmarknadskonkurrens och jämviktsarbetslöshet”, bilaga till Regelutredningen.

Nutek (1996), Avregleringen av taximarknaden – En analys av regionala effekter, rapport 1996:67, Nutek.

Nutek (1997), Inrikesflyget efter avregleringen. En analys av regionala effekter, rapport 1997:24, Stockholm.

OECD (1997), The OECD Report on Regulatory Reform.

OECD (1999a), Promoting Competition in Postal Services, Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs.

OECD (1999b), Relationship between regulators and competition authorities.

OECD (2001), Structural Separation in Regulated Industries, Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs.

OECD (2003a), Communications Outlook.

OECD (2003b), ”Competition issues in road transport”, OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol. 4, Nummer 4.

Ofcom (2004), Strategic Review of Telecommunications – Phase 1 consultation document, Ofcom-report.

Office of Fair Trading (2003a), The regulation of licensed taxi and PHV services in the UK, Report OFT676.

Office of Fair Trading (2003b), ”Impact of taxi market regulation – an international comparision”, Annex J till rapporten The regulation of licensed taxi and PHV services in the UK.

Panzar, J (1991), ”Is Postal Service a Natural Monopoly” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competition and Innovation in Postal Services, Kluwer Academic Publishers.

Pelli, A och M Puu (2001), ”Upphandling av taxis tjänster – En studie av upphandling av sjukresor i Västerbottens län”, TRUMrapport 2001:02.

Peltzman, S (1976), “Towards a More General Theory of Regulation”, Journal of Law and Economics, s.211-240.

Pilat, D (1996), ”Competition, Productivity and Efficency”, OECD Economic Studies, Nummer 27.

Pollitt, M och A Smith (2001), ”The restructuring and Privatisation of British Rail: Was it really that bad?”, Cambridge Working Papers in Economics.

Postcomm (2001), An assessment of the costs and benefits of Consignia’s current Universal Service Provision, Postcomm Discussion Document.

Postcomm (2004), Promoting Effective Competition in UK Postal Services Through Downstream Access, Postcomm Report.

Posten (2004a), Postens synpunkter på postlagen, PM till Post- och kassaserviceutredningen.

Posten (2004b), PM gällande artiklarna 12 och 14 i Postdirektivet (direktiv 97/67/EG i dess lydelse enligt direktiv 2002/39/EG), Rapport från Posten.

Posten (2004c), Kommentarer till förslag, PM till Regelutredningen.

PTS (1998), Postal infrastruktur – Postnummer, adressändringar, eftersändning och postboxhantering, PTS-rapport.

PTS (2002a), Uppföljning och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster, PTS-rapport.

PTS (2002b), Svensk telemarknad 2002, PTS-rapport.

PTS (2003a), I backspegeln. Erfarenheter av tio år med telelagen, PTS-rapport.

PTS (2003b), Svensk telemarknad 2003, PTS-rapport.

PTS (2003c), Så efterfrågar vi elektronisk kommunikation – en individundersökning, PTS-rapport.

PTS (2003d), Framväxten av nya mobila marknader – en överblick, PTS-rapport.

PTS (2003e), Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering, PTSrapport.

PTS (2003f), Den samhällsomfattande posttjänsten – Postens brev- och logistikverksamhet 2000/01, PTS-rapport.

PTS (2003g), Service och konkurrens 2003, PTS-rapport.

PTS (2004a), Service och konkurrens 2004, PTS-rapport.

PTS (2004b), Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys, PTS-rapport.

PTS (2004c), Framväxten av marknaden för mobila innehållstjänster, PTS-rapport.

Regeringens proposition (1986/87:99), Om ledning av den statliga förvaltningen.

Regeringens proposition (1987/88:50), Trafikpolitiken inför 90talet.

Regeringens proposition (1989/90:88), Vissa näringspolitiska frågor.

Regeringens proposition (1990/91:30), Vissa befogenheter för ett nytt statligt förvaltningsbolag.

Regeringens proposition (1990/91:87), Om näringspolitisk för tillväxt.

Regeringens proposition (1991/92:49), Om vissa frågor vid överföringen av verksamheten vid statens vattenfallsverk till aktiebolagsform.

Regeringens proposition (1991/92:69), Privatisering av statligt ägda företag, m.m..

Regeringens proposition (1991/92:100), 1992 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition (1991/92:133), En elmarknad i konkurrens.

Regeringens proposition (1992/93:132), Om vissa frågor inom Kommunikationsdepartementets område.

Regeringens proposition (1993/94:162), Handel med el i konkurrens.

Regeringens proposition (1994/95:84), Vissa ändringar i ellagen.

Regeringens proposition (1994/95:100), Förslag till statsbudget för budgetåret 1995/96.

Regeringens proposition (1994/95:222), Ny ellagstiftning.

Regeringens proposition (1995/96:22), Lag om statsbudgeten.

Regeringens proposition (1995/96:141), Aktiv förvaltning av statens företagsägande.

Regeringens proposition (1995/96:218), Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m..

Regeringens proposition (1996/97:85), Frågor om mätning m.m. på elmarknaden.

Regeringens proposition (1996/97:136), Ny ellag.

Regeringens proposition (1997/98:56), Transportpolitik för en hållbar utveckling.

Regeringens proposition (1997/98:130), Ändringar i konkurrenslagen (1993:20) m.m.

Regeringens proposition (1997/98:159), Genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m..

Regeringens proposition (1998/99:95), Postal infrastruktur.

Regeringens proposition (1998/99:137), Införande av schablonberäkning på elmarknaden, m.m..

Regeringens proposition (1999/2000:140), Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald.

Regeringens proposition (2000/01:135), Handlingsplan för konsumentpolitiken.

Regeringens proposition (2001/02:56), Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn.

Regeringens proposition (2002/03:85), Vissa elmarknadsfrågor.

Regeringens proposition (2002/03:86), Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB.

Regeringens proposition (2002/03:110), Lag om elektronisk kommunikation, m.m.

Regeringens proposition (2003/04:1), Budgetpropositionen för 2004.

Regeringens proposition (2003/04:38), En ny prisinformationslag m.m.

Regeringens proposition (2003/04:123), Järnvägslag.

Regeringens proposition (2003/04:127), Ett stärkt GreenCargo för hållbara transportlösningar.

Regeringens proposition (2004/05:1), Budgetpropositionen för 2005.

Regeringens proposition (2004/05:13), Distans- och hemförsäljningslag m.m.

Regeringens remiss (2004), Till lagrådet enligt beslut den 14 oktober 2004 om genomförande av EG:s elmarknadsdirektiv.

Regeringens skrivelse (1999/2000:106), Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan.

Regeringskansliet (2003), Statens ägarpolitik.

Regeringskansliet (2004a), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2003.

Regeringskansliet (2004b), Mål för ägarpolitiken.

Riksdagens revisorer (2001), Sänkta socialavgifter – har det någon effekt?, Rapport 2000/01:8.

Riksdagens revisorer (2003), Riksdagens revisorers förslag angående staten som bolagsägare, Förslag till riksdagen 2002/03:RR16.

Riksrevisionen (2004), Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning, RiR 2004:18.

Rikstrafiken, Årsredovisning 2003.

Robinson, C (1999), ”After the Regulatory Review”, i Beesley, M.E. (red.), Regulating Utilities: A new Era, The Institute of Economic Affairs.

Samferdelsedepartementet (2004), Konkurranse på postmarkedet, Rapport fra interdepartemental arbeidsgrupper, Norska Samferdelsedepartementet.

SAS (2004), Delårsrapport januari–augusti 2004.

SAS, Flygplatsavgifter, PM till Regelutredningen, 2004-09-14.

SAS, årsredovisningar 2001–2003.

SCB (2004), Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003, SCB.

SCB, SM-serie EN 17, olika årgångar.

SCB, SM-serie EN 11, olika årgångar.

Shires, J, M Preston, C Nash och M Wardman (1994) ”Rail privatization: The economic theory”, Working Paper 419, University of Leeds.

SIKA (2002a), Kostnader i persontrafik, rapport 2002:14.

SIKA (2002b), Transporter och kommunikationer, Årsbok 2003.

SIKA (2003), Lönsam persontrafik på järnväg – Analyser för Järnvägsutredningen, rapport 2003:7.

SIKA (2004a), Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål, rapport 2004:3.

SIKA (2004b), Internaliseringsgrader för att belysa konkurrensneutralitet mellan transportslagen, PM 2004:4, Stockholm.

SIKA (2004c), Fakta om informations- och kommunikationsteknik i Sverige 2004, SIKA

SJ AB, Årsredovisningar 2001–2003.

SOU 1978:11, Kapitalmarknaden i svensk ekonomi, Huvudbetänkande från 1968-års kapitalmarknadsutredning, Allmänna förlaget.

SOU 1990:27, Post och Tele – Affärsverk med regionalt och socialt ansvar, Betänkande från Post- och Teleutredningen, Fritzes.

SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget, delbetänkande från Konkurrenskommittén, Allmänna förlaget.

SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen, Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Fritzes.

SOU 1993:9, Postlag, betänkande från Postlagsutredningen, Allmänna förlaget.

SOU 1993:68, Elkonkurrens med nätmonopol, delbetänkande från Ellagstiftningsutredningen, Allmänna förlaget.

SOU 1995:14, Ny elmarknad, delbetänkande från Energikommissionen, Fritzes.

SOU 1995:108, Ny ellag, slutbetänkande från Ellagstiftningsutredningen, Fritzes.

SOU 1996:49, Regler för handel med el, betänkande från Utredningen om regler för organiserad handel med el m.m., Fritzes.

SOU 1996:104, Konsumentskydd på elmarknaden, betänkande från Utredningen om konsumentskydd vid leverans av el, Fritzes.

SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, En samlad förvaltningspolitik för staten, Betänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen, Fritzes.

SOU 1999:44, Öppen elmarknad, delbetänkande från Leveranskoncessionsutredningen, Fakta Info Direkt.

SOU 1999:60, Kundvänligare taxi, betänkande från 1998 års Taxiutredning, Fakta Info Direkt.

SOU 1999:87, Vagnbolag för järnvägen, betänkande från Utredningen om fordonsförsörjningen inom järnvägsområdet, Fakta Info Direkt.

SOU 2000:29, Starka konsumenter i en gränslös värld, slutbetänkande från Konsumentpolitiska kommittén 2000, Fritzes.

SOU 2000:90, Elnätsföretag – regler och tillsyn, betänkande från Elnätsutredningen, Fritzes.

SOU 2000:99, Domarutnämningar och domstolsledning – Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll, betänkande av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare, Fritzes.

SOU 2001:73, Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer, slutbetänkande från Elnätsutredningen, Fritzes.

SOU 2002:7, Konkurrens på elmarknaden, betänkande från Elkonkurrensutredningen, Fritzes.

SOU 2002:14, Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, delbetänkande från Tillsynsutredningen, Fritzes.

SOU 2002:48, Rätt på spåret, delbetänkande från Järnvägsutredningen, Fritzes.

SOU 2002:54, En ny prisinformationslag, betänkande av Prisinformationsutredningen, Fritzes.

SOU 2002:60, Lag om elektronisk kommunikation, delbetänkande av e-utredningen, Fritzes.

SOU 2003:22, Framtida finansiell tillsyn, betänkande från Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser, Fritzes.

SOU 2003:67, Kollektivtrafik med människan i centrum, betänkande från Kollektivtrafikkommittén, Fritzes.

SOU 2003:104, Järnväg för resenärer och gods, huvudbetänkande från Järnvägsutredningen, Fritzes.

SOU 2003:113, El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering, delbetänkande av El- och gasmarknadsutredningen, Fritzes.

SOU 2004:47, Näringslivet och förtroendet, betänkande från Förtroendekommissionen, Fritzes.

SOU 2004:102 Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen, betänkande av Utredningen om taxinäringen, Fritzes.

SOU 2004:129, El- och naturgasmarknader – Energimarknader i utveckling, slutbetänkande från El- och gasmarknadsutredningen, Fritzes.

SPK (1987), Taxi och flyg – Effekter av regleringar, SPKs utredningsserie 1987:4

SPK (1989), Prissättning på monopolmarknader – En studie av postverket och televerket, SPKs bokserie 1989:3.

SPK (1992), Taxi efter avregleringen – En studie av konkurrensförhållanden, SPKs bokserie 1992:1.

Statskontoret (2002), Samhällsintresset och konkurrensen, rapport 2002:24.

Statskontoret (2003), Effektivare tillsyn över energimarknaderna, rapport 2003:27.

Statskontoret (2004), Avreglering av sex marknader – Mål, medel och resultat, rapport 2004:28.

Stigler, G (1971), ”The Theory of Economic Regulation”, Bell Journal of Economics and Management, våren 1971.

Stiglitz, J E (2000), Economics of the public sector. W. W. Norton.

Sturluson, J (2004), ”Consumer Search and Switching Costs in Electricity Retailing”, i Topics in the Industrial Organization of Electricity Markets, Doktorsavhandling, Handelshögskolan i Stockholm.

Suppanz, H, M Wise och M Kiley (2004), ”Product market Competition and Economic Performance in the United States”, Economics Department Working Paper 21, OECD.

Swahn, J (1990), “Ingen skyldighet ordna taxi”, Kommunaktuellt, nummer 11, s.29.

Svensk Energi (2001), Elmarknadens utveckling och struktur 2000 – Fem år med avreglerad elmarknad.

Svensk Energi (2004), Elåret 2003.

Svenska Kraftnät (2002), Effektförsörjningen på den öppna elmarknaden.

Svenska Lokaltrafikföreningen, Branschstatistik, olika år.

Svenska Taxiförbundet (1991), Taxi, augusti 1991, Rapport från Svenska taxiförbundet.

Svenska Taxiförbundet (2004), Branschläget 2003–2004, rapport från Svenska taxiförbundet.

Svenskt kvalitetsindex (2004), Telekombranschen 2004 enligt svenskt kvalitetsindex, pressinformation 2004-11-01.

Teal, R och M Berglund (1987), “The impacts of taxicab deregulation in the USA”, Journal of Transport Economics and Policy, s.37– 56.

Toner, J (1996), “English experience of deregulation of the taxi industry”, Transport Reviews, Vol. 16, nummer 1, s. 79–94.

UIC Infrastructure Commission (2002), InfraCost – The cost of Railway Infrastructure, Final report, June 2002.

Wahl, N (2004), ”Rättsutlåtande rörande implementeringen av delar av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG”. PM på uppdrag av Posten.

van der Lijn, N och A Meijer (2004), ”Is Mandatory Access in the Postal Sector the Ket to Sucess?” i M Crew och P Kleindorfer (red.), Competitive Transformation of the Postal and Delivery Sector, Kluwer Academic Publishers.

Vattenfall, Årsredovisning, olika år.

Veiderpass, A (1993), ”Swedish Retail Electricity Distribution a Non-Parametric Approach to Efficency and Productivity Change”,

Ekonomiska studier, Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet.

Veiderpass, A (2004a). Avreglerad elförsörjning. Ökad konkurrens och ökad effektivitet? Rapport 1, Projektrapport, Dnr 105/1999, Konkurrensverket, Projektansvarig: Ann Veiderpass, Göteborgs universitet.

Veiderpass, A (2004b). Avreglerad elförsörjning. Ökad konkurrens och ökad effektivitet? Rapport 2, Projektrapport, Dnr 105/1999, Konkurrensverket, Projektansvarig: Ann Veiderpass, Göteborgs universitet.

Wieweg, L (2004), ”Konkurrens inom långväga persontrafik på järnväg”, Rapport Banverket.

Winston, C (1998), “U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, nummer 3, s. 89–110.

Wolak, F (2003), ”Diagnosing the California Electricity Crisis”, The Electricity Journal, volume 16, nummer 7, s.11-37.

Wolfram, Catherine D, (1999), Measuring Duopoly Power in the British Electricity Spot Market, American Economic Review, 89, s. 805–826.

ÅF-Energi & Miljö AB och TelgeKraft AB, (2004), Utredning av råkraftsmarknaden, Slutrapport, på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

Öhrlings Price Waterhouse Cooper, (2004a), Förändringar i ägarstrukturen på den svenska elmarknaden, rapport utförd på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

Öhrlings Price Waterhouse Cooper, (2004b), Ersättning till styrelse och vd som indikation på korssubventionering mellan nätföretag och elhandelsföretag, rapport utförd på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen.

Kommittédirektiv

Utvärdering av vissa regelreformerade marknader

Dir. 2003:151

Beslut vid regeringssammanträde den 11 december 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall, utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreformeringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, utvärdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin. Utredaren skall även, utifrån de genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att ytterligare förbättra marknadernas funktion.

Bakgrund

Regelreformeringen i Sverige påbörjades redan under 1970- och 80talen, men tog först fart under 1990-talet då el-, flyg-, post-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppnades för konkurrens. Tyngdpunkten har legat på att öppna marknader för konkurrens för att på så sätt uppnå ökad effektivitet, mångfald och produktkvalitet. Internationaliseringen och behovet av ökad konkurrens som ett medel för att främja tillväxt och konsumentnytta har inneburit att allt fler marknader öppnats för fler aktörer. Regelreformeringarna har dock sällan inneburit att antalet regler har minskat utan nya regler har införts för att främja en sund konkurrens, t.ex. regler för att alla aktörer skall få utnyttja infrastrukturen på området på lika villkor.

Strävandena att öppna fler marknader för konkurrens är en viktig del i EU:s arbete med att förverkliga den inre marknaden och att skapa ett mer konkurrenskraftigt Europa. Bland medlemsländerna i EU har Sverige under de senaste tio åren legat i täten när det gäller att öppna marknader för konkurrens. Konkurrenssituationen för

de svenska marknaderna kan i sin tur påverkas av i vilken grad de andra länderna har öppnat sina marknader för konkurrens. Öppna marknader främjar handeln över gränserna och skapar därmed förutsättningar för nya affärsmöjligheter och fler arbetstillfällen.

Förändrade spelregler har samtidigt givit upphov till att förhållandet och samspelet mellan offentlig och privat verksamhet har förändrats, bl.a. i fråga om tekniskt framåtskridande samt forskning och utveckling. Normalt sett är det offentliga en fortsatt stark aktör på de regelreformerade marknaderna. Innovationskraften förändras när sektorerna omregleras. Detta ställer nya krav på statens roll i dessa sammanhang. Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) bedriver för närvarande ett projekt som bl.a. innefattar analyser av teknikutveckling, företagsutveckling och statlig styrning. Projektet syftar till att dra lärdomar av hur innovationskraften har förändrats i omreglerade sektorer och om hur Sverige kan behålla en fortsatt stark teknikindustri och säkra en fortsatt god tillväxt.

Resultatet av de regelreformeringar som genomförs bör kontinuerligt följas upp och utvärderas bl.a. för att se om förväntade effekter uppnåtts och för att möjliggöra förbättringar. Järnvägsutredningen har t.ex. haft regeringens uppdrag att göra en översyn av sektorns organisation och lagstiftning där en viktig del varit att analysera effekterna av en fortsatt utveckling av konkurrensen i sektorn. Myndigheter, intresseorganisationer, fackliga organisationer, forskare m.fl. har successivt analyserat effekterna av regelreformeringarna, bl.a. inom elmarknaden, inrikesflyget och järnvägstrafiken. Studierna visar på både positiva och negativa effekter. De har även visat att regelreformeringar kan behöva genomföras på särskilda sätt för att effekterna skall komma konsumenterna till del och för att utveckling i alla delar av landet skall främjas.

Regeringen arbetar fortlöpande med att fånga upp effekterna av genomförda regelreformeringar och med att skapa lämpliga instrument för att vårda marknader som öppnats för konkurrens. Denna utredning skall vara en del av detta arbete.

Uppdraget

Utredaren skall utifrån de regelreformeringar som gjorts inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna göra en samlad analys av de långsiktiga effekterna för konsumenterna, när-

ingslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin i olika delar av Sverige. Utvärderingen skall bl.a. belysa konkurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgarservice. Utredaren bör genomföra uppdraget huvudsakligen genom en analys av redan gjorda utvärderingar samt genom att belysa frågeställningar i övrigt som kan ha betydelse för uppdraget.

Utredaren skall även föreslå åtgärder som kan öka de positiva effekterna av genomförda regelreformeringar. En ökad konkurrens har bl.a. inneburit ändrade förutsättningar för samverkan mellan offentlig och privat sektor. Utredaren skall analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridadande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Förslagens olika förväntade effekter skall också redovisas.

Förslagen skall beakta EU:s regelverk samt den pågående utvecklingen inom EU för berörda sektorer. Möjligheterna att utnyttja effekterna av internationaliseringen och EU:s inre marknad skall beaktas.

Uppdraget avser marknaderna tele, el, post, inrikesflyg, taxi och järnvägstrafik.

Utredaren skall i sitt arbete och inför framtagandet av eventuella förslag på postområdet samråda med Post- och kassaserviceutredningen (N2003:09).

Utredaren skall, vad gäller redovisning av eventuella förslags konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd.

Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) skall hjälpa utredaren i dennes arbete.

Utredaren skall informera berörda myndigheter och andra aktörer om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2004.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om utvärdering av vissa regelreformerade marknader (N 2004:02)

Dir. 2004:134

Beslut vid regeringssammanträde den

Förlängt utredningsuppdrag

Med stöd av regeringens bemyndigande den 11 december 2003 tillkallade chefen för Näringsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreformeringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, utvärdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin (dir. 2003:151). Utredaren skall även, utifrån de genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att ytterligare förbättra marknadernas funktion. Utredningen skall enligt nu gällande direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2004.

Utredningstiden förlängs. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 17 januari 2005.

(Näringsdepartementet)