SOU 2003:104
Järnväg för resenärer och gods
Till statsrådet Ulrica Messing
Genom regeringsbeslut den 31 maj 2001 bemyndigades dåvarande chefen för Näringsdepartementet, statsrådet Björn Rosengren, att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn.
Utredningen har benämnts Järnvägsutredningen.
Med stöd av bemyndigandet förordnades från och med den 14 augusti 2001 f.d. generaldirektören Jan Brandborn till särskild utredare.
Som sakkunnig förordnades från och med den 9 oktober 2001 hovrättspresident Anders Iacobæus.
Till experter förordnades från och med den 9 oktober 2001 avdelningsråd Stig-Arne Ankner, kansliråd Tom Andersson, direktör Sven Bårström, avdelningschef Lena Ericsson, ämnesråd Peter Fäldt, transportansvarig Lars Hallsten, direktör Dick Ivarsson, personalchef Ann-Charlotte Jakobsson, ämnesråd Kersti Karlsson, kansliråd Henrik Kjellin, VD Helena Leufstadius, utredare Annika Olsson, VD Peeter Puusepp, kansliråd Ulrika Rosenberg, rättssakkunnig Ulrika Sigerud, från och med den 22 januari 2002 direktör Stefan Back och från och med den 1 november 2002 VD Peder Wadman.
Den 3 december 2001 entledigades utredare Annika Olsson från uppdraget samt samma dag förordnades chefssamordnare Pär-Erik Westin. Den 11 februari 2002 entledigades personalchef Ann-Charlotte Jakobsson från uppdraget samt samma dag förordnades enhetschef Lotta Danin. Den 31 maj 2002 enledigades rättssakkunnig Ulrika Sigerud från uppdraget samt samma dag förordnades rättssakkunnig Maria Braun. Den 15 augusti 2002 entledigades VD Peeter Puusepp från uppdraget och förordnades samma dag som sekreterare i utredningen. Den 10 mars 2003 entledigades direktör Dick Ivarsson från uppdraget samt samma dag förordnades direktör Ove Andersson. Den 25 augusti 2003 entledigades rätts-
sakkunnig Maria Braun från uppdraget samt samma dag förordnades rättssakkunnig Anna Förander.
Den 15 oktober 2001 förordnades Lars Hellsvik som huvudsekreterare. Till sekreterare förordnades Lovisa Hansson från och med den 24 september 2001, Carl Silfverswärd och Åsa Tysklind från och med den 29 oktober 2001, Pia Bergdahl från och med den 1 oktober 2002 och Mattias Steen från och med den 7 januari 2003. Maria Lindström tjänstgjorde som bitr. sekreterare mellan 10 juni till och med den 12 juli 2002 och mellan 19 augusti till och med den 29 augusti 2002. Den 1 september 2003 entledigades sekreterare Åsa Tysklind från uppdraget.
I delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) lämnades förslag om hur EG-direktiven i det s.k. första järnvägspaketet skulle implementeras i svensk lag. Som ett led i detta arbete utarbetades också ett förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att slutföras under år 2004.
I detta betänkande lämnar jag förslag om hur järnvägens person- och godstrafik skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna kundernas intressen. Olika modeller för hur järnvägsföretag och andra skulle kunna organisera transport- och trafikflöden på järnvägen har utgjort ett viktigt inslag i de överväganden som gjorts. Vidare presenteras ett antal förslag till åtgärder som bedöms kunna bidra till att järnvägsmarknaden utvecklas.
Härmed överlämnar jag huvudbetänkandet Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104). I volym 1 återfinns mina överväganden och förslag. Volym 2 innehåller rapporter som tagits fram som underlag för mina överväganden.
Stockholm den 25 november 2003
Jan Brandborn /Lars Hellsvik Pia Bergdahl Lovisa Hansson Peeter Puusepp
Carl Silfverswärd
Mattias Steen
5
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 13
1 Inledning................................................................... 31
1.1 Uppdraget................................................................................. 31 1.1.1 Utredningsdirektiven ................................................... 31 1.1.2 Avrapportering ............................................................. 32
1.2 Tidigare reformer inom järnvägssektorn i Sverige och inom EU ................................................................................... 32 1.2.1 Den svenska järnvägsmodellen .................................... 32 1.2.2 Övriga länder inom EU................................................ 36 1.2.3 Iakttagelser med betydelse för arbetets inriktning..... 38
1.3 Arbetets utgångspunkter och inriktning................................ 40 1.3.1 Kundperspektivet ......................................................... 40 1.3.2 Medborgarperspektivet ................................................ 41 1.3.3 De transportpolitiska målen ........................................ 42 1.3.4 Ett allt öppnare system................................................. 42 1.3.5 Robusta ramvillkor ....................................................... 43 1.3.6 Utveckla och precisera olika roller .............................. 43
1.4 Avgränsningar och samverkan med andra utredningar ......... 44
2 Persontrafiken ........................................................... 45
2.1 Persontrafikens utveckling...................................................... 45 2.1.1 Från ångtåg till effektivt masstransportsystem .......... 45 2.1.2 Mobilitet och politik .................................................... 46 2.1.3 Resande då och nu ........................................................ 46
Innehåll SOU 2003:104
6
2.1.4 Varför blev det som det blev?.......................................53
2.2 Järnvägstrafikens roll på den framtida resemarknaden ..........55 2.2.1 Järnvägens styrkor och svagheter ................................55 2.2.2 Kopplingen till de transportpolitiska målen................56 2.2.3 Järnvägens kommersiella förutsättningar ....................59 2.2.4 Järnvägens framtida uppgifter ......................................70
2.3 Marknadstillträdet ....................................................................73 2.3.1 Marknadstillträdesmodell för persontrafiken .............74 2.3.2 Fyra alternativa konkurrensmodeller...........................82 2.3.3 En modifierad modell med utvecklad konkurrens......99 2.3.4 Långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram...104 2.3.5 Relationen mellan kommersiell och subventionerad trafik ..................................................108
2.4 Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning .....................114 2.4.1 Nuvarande reglering av tillträdet till persontrafikmarknaden...............................................115 2.4.2 Tillstånds- istället för monopolreglering...................118
2.5 Operatörsmarknaden .............................................................124 2.5.1 Den svenska operatörsmarknaden .............................124 2.5.2 Den europeiska operatörsmarknaden ........................126 2.5.3 Förväntad utveckling ..................................................128 2.5.4 Slutsatser......................................................................131
2.6 Fordonsförsörjningen ............................................................133 2.6.1 Utgångspunkter ..........................................................133 2.6.2 Dagens fordon och planerad anskaffning..................134 2.6.3 Svensk och internationell fordonsmarknad...............138 2.6.4 Finansieringslösningar ................................................140 2.6.5 Driftskompatibilitet....................................................141 2.6.6 Finansiella lösningar som försvårar utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden ............................144 2.6.7 Förslag till åtgärder .....................................................152
2.7 Service med resenären i fokus................................................158 2.7.1 Olika resenärer ställer olika krav................................160 2.7.2 Kollektivtrafikresenärerna och deras önskemål ........162 2.7.3 Järnvägsresenärers attityder och preferenser ............163 2.7.4 Resenärsservice och resenärernas inflytande idag.....166
Innehåll SOU 2003:104
7
2.7.5 Hela resan-perspektivet bör styra nödvändiga reformer....................................................................... 171 2.7.6 Lagstadgade resevillkor .............................................. 173 2.7.7 Särskilda krav på resenärsservice i linjebunden trafik ............................................................................ 179 2.7.8 Krav om resenärsservice reglerade i avtal .................. 185
2.8 Terminalerna .......................................................................... 185 2.8.1 Stationerna – en mötespunkt mellan olika intressenter.................................................................. 186 2.8.2 Utvecklingen av resecentra ........................................ 190 2.8.3 Vidare arbete fram till dags dato................................ 191 2.8.4 Överväganden och förslag.......................................... 193
3 Godstransporterna .................................................... 195
3.1 Godstransporternas utveckling............................................. 195 3.1.1 Två perspektiv............................................................. 195 3.1.2 Perspektiv 1 – järnvägen har hävdat sig väl ............... 195 3.1.3 Perspektiv 2 – järnvägen har inte förmått tillvarata sina möjligheter ........................................... 198 3.1.4 Förklaringar till hittillsvarande utveckling................ 200
3.2 Den spårburna godstrafikens framtida roll .......................... 203 3.2.1 Inledning ..................................................................... 203 3.2.2 Vad kan järnvägen åstadkomma om förutsättningarna ändras?........................................... 204 3.2.3 Kundernas önskemål .................................................. 206 3.2.4 Samhällets önskemål................................................... 209 3.2.5 Järnvägens komparativa styrka .................................. 209 3.2.6 Järnvägens transportuppgifter ................................... 210 3.2.7 Transportuppgift 1 – transporter för industrins behov ........................................................................... 211 3.2.8 Transportuppgift 2 – tidtabellslagda undervägstransporter.................................................. 213 3.2.9 Åtgärder för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll.................................... 215
3.3 Marknadstillträdet.................................................................. 222 3.3.1 Inledning ..................................................................... 222 3.3.2 Rätt på spåret – en helt öppen godstrafikmarknad... 222
Innehåll SOU 2003:104
8
3.3.3 Fortsatt agerande inom EU för marknadsöppning........................................................224
3.4 Operatörsmarknaden .............................................................225 3.4.1 Inledning......................................................................226 3.4.2 Dagens operatörer på den svenska godstransportmarknaden............................................226 3.4.3 Den europeiska operatörsmarknaden ........................229 3.4.4 Hur kan operatörsmarknaden utvecklas?..................234 3.4.5 Ändrad ägarstruktur för verksamheten inom Green Cargo ................................................................237
3.5 Fordonsförsörjning ................................................................239 3.5.1 Dagens marknad..........................................................239 3.5.2 Överväganden och förslag ..........................................243
3.6 Terminaler och terminalservice .............................................247 3.6.1 Kartläggning av terminaler .........................................247 3.6.2 Ägande, förvaltning och drift av terminaler ..............251 3.6.3 Den fortsatta inriktningen..........................................252
3.7 Olönsam godstrafik ...............................................................253 3.7.1 Driftstöd......................................................................253 3.7.2 Nya förutsättningar för driften av trafiken ...............254 3.7.3 Insatser i infrastrukturen............................................255 3.7.4 Villkor för att utnyttja infrastrukturen .....................255 3.7.5 Inlandsbanan ...............................................................256
4 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder..................................................................... 257
4.1 Skärpta krav på kapacitetstilldelningen och dess resultat ....258 4.1.1 Ökade krav på leveranssäkerhet .................................259 4.1.2 Skärpt konkurrens om infrastrukturkapaciteten ......261 4.1.3 Samarbete i trafiknätverk............................................262
4.2 Modeller för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektiv framkomlighet på infrastrukturen...........................263 4.2.1 Den administrativa beslutsmodellen..........................264 4.2.2 Den iterativa prissättningsmodellen ..........................269 4.2.3 Den mixade avgifts- och auktionsmodellen ..............272
Innehåll SOU 2003:104
9
5 Sektorsansvaret........................................................ 275
5.1 Inledning................................................................................. 275
5.2 Synpunkter på sektorsansvaret ............................................. 275
6 Planeringsfrågor ....................................................... 279
6.1 Inledning................................................................................. 279
6.2 Brister i dagens fysiska planering kontra annan offentlig planering ................................................................................. 280
6.3 Slutsats.................................................................................... 283
7 Järnvägens kompetensförsörjning ............................... 285
7.1 Inledning................................................................................. 285
7.2 Problemet ............................................................................... 286
7.3 Diskussion kring och slutsatser av konkreta frågeställningar ....................................................................... 287
7.4 Forskning och utveckling...................................................... 297
7.5 Förslag till åtgärder ................................................................ 299
8 Strukturåtgärder....................................................... 303
8.1 SJ:s bolagisering ..................................................................... 303
8.2 Tidigare utbrutna verksamheter............................................ 304
8.3 Swedcarrier ............................................................................. 306 8.3.1 Jernhusen..................................................................... 306 8.3.2 Euromaint ................................................................... 308 8.3.3 Relationen mellan Euromaint och Jernhusen är problematisk ............................................................... 309
8.4 Pågående strukturförändringar ............................................. 310 8.4.1 Swedcarriers koncernförhållande till Euromaint och Jernhusen ............................................................. 310 8.4.2 Möjligheter att uppnå konkurrens på marknaden för fordonsunderhåll .................................................. 311
Innehåll SOU 2003:104
10
8.5 2003 års rekonstruktion av SJ AB .........................................313 8.5.1 Nya förutsättningar för SJ AB ...................................315
9 Genomförande av utredningens förslag........................ 317
Särskilda yttranden ..........................................................................321
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..............................................................329
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2001:116) .......................................339
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:128) .......................................341
Bilaga 4 Förbättrat konsumentskydd för
kollektivtrafikresenärer.....................................................345
Bilaga 5 Statsstöd .............................................................................383
11
Förkortningar
SJ Affärsverket SJ t.o.m. år 2000 SJ AB Det statligt ägda persontrafikbolag som bildades i samband med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ ASJ Affärsverket Statens järnvägar. Den myndighet som återstår av SJ efter bolagiseringen av olika verksamhetsgrenar. SIKA Statens institut för kommunikationsanalys KTH Kungliga Tekniska Högskolan SLTF Svenska Lokaltrafikföreningen
13
Sammanfattning
Uppdraget
I detta betänkande lämnas förslag om hur person- och godstrafiken på järnväg ska kunna utvecklas. Förslagen har i enlighet med direktiven för utredningen utformats med utgångspunkt från konsumentintresset. Olika modeller för utvecklad konkurrens har därvid utgjort ett av de medel som jag har haft i uppgift att analysera i syfte att effektivisera och kundanpassa verksamheten.
Översynen av järnvägslagstiftningen, utredningens andra huvuduppgift, resulterade under maj 2002 i betänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Där gav jag bl.a. förslag till hur EG-direktiven i det så kallade första järnvägspaketet skulle införlivas i svensk rätt. Det innebar samtidigt att jag utformade förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att avslutas under våren 2004 och då omfatta den direkt kundrelaterade järnvägslagstiftningen i järnvägstrafiklagen samt förslag om hur den nya konventionen för internationell järnvägstrafik (COTIF) ska införlivas i den svenska lagstiftningen.
De nya villkor som gäller efter bolagiseringen av verksamheterna inom SJ år 2001 visade sig snart innebära problem för kärnverksamheterna inom järnvägen Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och andra järnvägsfastigheter. I enlighet med särskilt tilläggsdirektiv lämnade jag i november 2002 en särskild rapport med förslag till hur förvaltningen av fastigheter och terminaler inom Jernhusen AB skulle omvandlas för att bättre stödja järnvägens person- och godstrafik.
Utgångspunkter för överväganden och förslag
Järnvägstrafikens framtida roll på persontrafik- och godstransportmarknaden måste bedömas med utgångspunkt i de strukturella för-
Sammanfattning SOU 2003:104
14
ändringar som skett och framledes kan antas ske i samhället. De åtgärder som föreslås måste också ställas i relation till hur medborgarna genom sina representanter i riksdagen, regeringen och kommuner vill att samhället ska utvecklas. Min roll i detta sammanhang har varit att överväga hur nya förutsättningar för att bedriva person- och godstrafik på järnvägen kan bidra till att transportpolitiska och andra samhällsmål kan uppfyllas.
Som en grund för mina överväganden har jag låtit Järnvägsgruppen vid KTH illustrera hur järnvägens roll kan utvecklas i ett antal marknadsscenarier. Dessa speglar olika marknadstillträdesmodeller, utvecklingen på operatörsmarknaden samt antaganden om hur samhället respektive marknadsaktörerna utvecklar villkoren för hur trafiken kan utövas och resenärer och godskunder kan övertygas om att välja järnvägen. SIKA har i en annan studie bedömt förutsättningarna att bedriva kommersiell persontrafik på järnväg.
Persontrafiken (kap 2)
Persontrafikens utveckling (avsnitt 2.1)
Persontrafiken på järnväg hade, mätt i marknadsandelar, sin glansperiod före det andra världskriget. År 1930 svarade järnvägen och vägtransport med bil och buss vardera för lika stort inhemskt transportarbete. År 2002 var järnvägens andel endast sju procent. Dess andel i det långväga persontransportarbetet är nu omkring 15 procent medan andelen är ca fyra procent i det kortväga. Ökningen av resandet, från i genomsnitt 345 mil per år och person år 1950 till 1 435 mil år 2002, har väsentligen tillfallit vägtrafiken.
De nya villkor som 1988 års transportpolitiska beslut erbjöd har emellertid lett till en renässans för järnvägens persontrafik. Trafikhuvudmännens rätt att organisera den lokala och regionala järnvägstrafiken medförde en kraftfull utveckling av den lokala och regionala järnvägstrafiken. Tåget har fortsatt att ta marknadsandelar i denna trafik från bilen trots att det kollektiva resandet som helhet för närvarande minskar. Parallellt med denna utveckling har den interregionala trafiken ökat i än högre grad i takt med SJ:s satsning på snabbtåg, mer marknadsanpassad prissättning och andra åtgärder.
SOU 2003:104 Sammanfattning
15
Järnvägstrafikens roll på den framtida persontrafikmarknaden (avsnitt 2.2)
Underlaget för kommersiell persontrafik begränsas enligt SIKA:s studie i första hand till tre järnvägslinjer (Stockholm – Göteborg/ Malmö/Sundsvall). Det betyder inte att järnvägen skulle sakna betydelse på andra linjer och för andra ändamål än rent kommersiell trafikutövning. En av järnvägens komparativa fördelar ligger i de förkortade restider den kan ge upphov till. Denna fördel utnyttjas enligt min bedömning bäst genom att använda järnvägen som ett medel för regionförstoring. De höga samhällskostnaderna för att driva trafiken och att vidmakthålla eller utöka infrastrukturkapacitet kan som regel motiveras främst då järnvägens egenskap av masstransportmedel kan tillvaratas.
Mina slutsatser om järnvägens framtida roll på persontrafikmarknaden är därför
att den i första hand bör utnyttjas för resor i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner där järnvägens karaktär av masstransportmedel kan tillvaratas. Motiven för att utveckla järnvägstrafiken bör vara
att tillgodose behovet av effektiva, bekväma och konsumentanpassade resor av god kvalitet,
att minska trängsel och annan miljöbelastning, samt att knyta samman boende-, arbets- eller utbildningsmarknader eller kombinationer därav till funktionella regioner.
Marknadstillträdet (avsnitt 2.3)
På statens spåranläggningar regleras rätten att organisera och utföra trafik i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. På det övriga järnvägsnätet bestämmer infrastrukturförvaltaren vem som får trafikera spåren.
Den kanske viktigaste uppgiften under denna fas av utredningsarbetet har varit att bedöma effekterna av olika modeller för tillträde till järnvägens persontrafikmarknad. Jag har för det ändamålet övervägt för- och nackdelar med ett antal modeller som konsekvensbeskrivits av en för Järnvägsutredningen och KTH gemensam arbetsgrupp. Modellerna har omfattat allt från marknadsstyrd persontrafik till olika former av samhällsstyrt utbud. Bedöm-
Sammanfattning SOU 2003:104
16
ningarna har också omfattat den marknadstillträdesmodell som idag tillämpas på statens spåranläggningar.
Jag har funnit att ingen av modellerna förmår att ensam tillvarata samhällets önskemål som de uttryckts i de transportpolitiska målen. Därför har jag valt att föreslå en blandad modell där en ökad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud. Modellen innebär i korthet
att licensierade järnvägsföretag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande,
att Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll i första hand ska vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska beskriva och motivera det önskade utbudet i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram,
att kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen också kan välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag eller upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder, och
att upphandling av trafik bör göras när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken och trafikhuvudmännen.
Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning (avsnitt 2.4)
För att få bedriva linjebunden järnvägstrafik måste den som organiserar trafiken ha ett trafikeringstillstånd som föreslås utfärdas av Järnvägsstyrelsen. En trafikutövare som anser sig lida skada av att ny trafik etableras ska kunna påkalla s.k. skadlighetsprövning.
SOU 2003:104 Sammanfattning
17
Innebörden av det föreslagna regelsystemet är
att trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik,
att trafikeringstillstånd dock alltid ska ges om det leder till att en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås,
att den som bedriver kommersiell trafik dock inte kan påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik,
att trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor, hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges service m.m.,
att ytterligare villkor som kan behöva utfärdas för den linjebundna trafiken kan utfärdas även under tiden för tillståndet,
att tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt sätt avviker från villkoren för tillståndet, och
att beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen.
Operatörsmarknaden (avsnitt 2.5)
Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades redan 1988 för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare SJ AB råder fr.o.m. 1993 konkurrens i all upphandlad trafik. SJ AB innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Som framgått ovan anser jag att SJ AB:s monopol ska avskaffas.
Möjligheten för järnvägsföretag att konkurrera med SJ/SJ AB har medfört att såväl ett antal utländska som svenska operatörer har etablerats. Jag bedömer att vissa av dessa också har intresse av och finansiell förmåga att utöva kommersiell trafik.
Min slutsats är därför att några särskilda, strukturella åtgärder för nyetablering av järnvägsföretag inte behöver vidtas. Dock bör cabotage tillåtas för internationell trafik på samma villkor som på godssidan, dvs. under förutsättning att svenska järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer tillåts verka på samma villkor i de länder där de internationellt verkande företagen har sitt säte. SJ AB bör få ägarens, regeringens, tillåtelse att utöva trafik utanför Sverige.
Sammanfattning SOU 2003:104
18
Fordonsförsörjningen (avsnitt 2.6)
Fordonen ska enligt min uppfattning utgöra ett viktigt konkurrensmedel gentemot resenärerna och i de koncept som järnvägsföretagen erbjuder i samband med upphandling av trafik. Vissa åtgärder som vidtagits under de senaste åren riskerar att motverka dessa syften. Det gäller bl.a. fordonsanskaffningar som trafikhuvudmännen gör och som kan leda till långsiktiga bindningar till vissa fordon. Rikstrafiken hamnar i en liknande situation om man, i enlighet med regeringens ställningstaganden i samband med rekonstruktionen av SJ AB, ska bära betalningsansvar och restvärdesrisker för fordon som är tänkta att användas i upphandlad interregional trafik. SJ AB är dessutom genom de avtal som ingåtts mellan företaget och staten genom ASJ, affärsverket Statens järnvägar, uppbundna till fordon enligt de leasingavtal som SJ slöt under 90-talet. Vissa fordon som nu anskaffas på den svenska marknaden har dessutom en begränsad andrahandsmarknad eftersom de i regel inte kan användas på järnvägsnät utanför Sverige. Sammantaget leder ovanstående förhållanden till svårigheter att etablera en sund, kommersiellt verkande fordonsmarknad. På sikt riskerar utvecklingen att leda till att järnvägstrafiken tappar i attraktionskraft i förhållande till andra transportslag.
Mina ståndpunkter och ställningstaganden innebär att fordon, liksom andra insatsresurser, bör tillhandahållas under likvärdiga villkor till samtliga operatörer på en successivt utvecklad marknad för nya och gamla fordon,
att etablering av fordonsbolag med uppgift att tillhandahålla fordon och service i anslutning till förhyrning och nyttjande av fordonen bör uppmuntras,
att fordonen bör utgöra ett konkurrensmedel gentemot resenärerna och i järnvägsföretagens erbjudanden i samband med upphandling,
att finansiella bindningar till följd av eget fordonsinnehav inte bör få åberopas i samband med skadlighetsprövning,
att Rikstrafiken bör avlastas betalningsansvar för fordon som inte kommer till användning i upphandlad regional trafik. Rikstrafiken kan annars av finansiella skäl tvingas till ställningstaganden som leder till felaktiga avväganden i upphandlingen av trafik,
att SJ AB, i samband med att man ser över sin affärsplan, också tar ställning till vilka fordon som behövs för den fortsatta verksamheten. Övertaliga fordon förs över till ASJ,
SOU 2003:104 Sammanfattning
19
att SJ AB, för de fordon man behåller, betalar ersättning till ASJ på marknadsmässiga villkor,
att ASJ svarar för svenska statens betalningsförpliktelser för de järnvägsfordon som berörs av de leasingavtal som SJ ingick under 90-talet,
att ASJ hyr ut eller, när det är förenligt med finansierings- och andra villkor, säljer de fordon myndigheten förvaltar till järnvägsföretag eller andra auktoriserade verksamhetsutövare. Uthyrning eller försäljning ska ske till marknadsmässiga villkor, att stöd till lokal eller regional trafik i framtiden bör utgå som allmänt stöd i stället för som nyligen beslutats i form av riktade investerings- eller hyresbidrag,
att värdet av fordon ska redovisas till fullt marknadsmässigt värde oavsett om anskaffning subventionerats eller ej. Bidrag ska redovisas öppet så att korrekta överväganden om konkurrensförhållanden kan göras vid utfärdandet av trafikeringstillstånd.
Resenärsvillkor och resenärsservice (avsnitt 2.7)
Resenärernas synpunkter på kollektivresandet och den service som erbjuds i anslutning till det har studerats och övervägts i ett antal utredningar och forskningsprojekt. Senaste exempel är Kollektivtrafikkommittén i betänkandet Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). Riksrevisionsverket genomförde för ett par år sedan en studie, Svagt konsumentskydd för järnvägsresenärerna (RRV 2001:21) där man särskilt granskade hur myndigheterna tar till vara konsumenternas intressen på järnvägsområdet.
Jag har på ett flertal områden samverkat med Kollektivtrafikkommittén under mitt arbete. Det gäller främst överväganden om bättre resevillkor för resenärerna men också i framtagandet av fakta från forskningssidan.
Det är min uppfattning att resenärernas ställning behöver stärkas och servicen utvecklas i flera avseenden. Det bör ske i ett Hela resan-perspektiv. Oavsett om man åker med tåg eller annat färdmedel är det avgörande att man kan känna trygghet och lita på att den service som erbjuds också levereras med utlovad kvalitet. Punktligheten är därför ett grundläggande krav som aldrig får eftersättas. Men nästan lika viktigt är att man, när förseningar inträffar, ges information om hur man kan ta sig till resmålet via egna insatser eller med de alternativ som inblandade företag erbju-
Sammanfattning SOU 2003:104
20
der. Resenären ska också ha rätt till ersättning eller kompensation till följd av kvalitetsbrister eller skada som uppstår till följd av att den utlovade resan inte levereras i enlighet med vad som kan förväntas i samband med olika typer av resor. Ytterst syftar dessa villkor till att åstadkomma bättre kvalitet från trafikutövarnas sida.
Den utveckling av reseutbud och resenärsservice som jag förväntar mig ska växa fram som resultat av den föreslagna marknadstillträdesmodellen får inte motverkas av att resenären upplever sig möta en splittrad och svåröverskådlig marknad. Resenärerna måste därför garanteras tillgång till lättöverskådlig information om det reseutbud som erbjuds i den linjebundna trafiken. Biljetter måste också kunna anskaffas på ett enkelt sätt.
Mina förslag innebär att en trafikslagsövergripande resevillkorslag bör stiftas. Det lagförslag som tagits fram tillsammans med Kollektivtrafikkommittén bör ligga till grund för en sådan lagstiftning,
att lagen ska säkerställa att resenären ska kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits i tid. Vid störningar i trafiken måste passagerare ges god information i sådan tid att de kan anpassa sig efter den uppkomna situationen,
att resenären ska ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad han eller hon haft anledning att räkna med,
att resenären dessutom ska ha möjlighet till ersättning för den skada som uppstår för honom eller henne, t.ex. teaterbesök som inte kan genomföras,
att infrastrukturförvaltaren bör täcka kostnaderna för utbetalade ersättningar när denne vållat skadan. Formerna för regresskraven bör regleras i trafikeringsavtalet mellan infrastrukturförvaltarna och trafikorganisatörerna,
att det bör tillskapas en för hela landet samlad reseinformation för alla transportslag. Rikstrafiken bör ges rätt att utfärda föreskrifter om hur en sådan information ska åstadkommas, och
att järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer som bedriver linjebunden persontrafik ska kunna erbjuda biljettservice för hela resan.
SOU 2003:104 Sammanfattning
21
Terminaler och terminalservice (avsnitt 2.8)
I persontrafikterminalerna ska många intressenters önskemål tillgodoses, i första hand självklart resenärernas. För att göra det kollektiva resandet till ett både tillgängligt och attraktivt alternativ måste terminalerna och samarbetet kring dem utformas så att olika transportmedel och trafikutövare kan samverka.
Terminalerna har också en viktig funktion i den samhällsservice som erbjuds allt från pendlare till resenärer som mer sällan besöker orten, för många det första intrycket av orten ifråga.
Som resultat av de förslag som jag förde fram i rapporten Förvaltningen av järnvägens fastigheter (2002-11-27) har en omdaning av verksamheten inom Jernhusen inletts. Jag hyser goda förhoppningar om att stationsförvaltningen kommer att kunna fungera som en stödfunktion till trafiken. En stationskommitté har också på mitt initiativ bildats under Samtrafikens hägn. I den samlas trafikintressenterna, dvs. järnvägs- och andra transportföretag, trafikhuvudmän och Rikstrafiken för att formulera sina krav på stationernas utveckling till fungerande resecentrum. Även Banverket, Vägverket och kommunerna deltar i arbetet. Banverket bedriver sedan tidigare ett antal projekt för att utveckla stationerna och stationsmiljön.
Sammantaget ser jag positivt på den utveckling som nu pågår. Den bör dock kompletteras med åtgärder som säkerställer att resenärerna kan göra sin röst hörd och att deras synpunkter beaktas i berört utvecklingsarbete.
Mina synpunkter och förslag innebär att verksamheten inom Jernhusen AB fortsatt ska omvandlas till att fungera som stödfunktion till järnvägens persontrafik och de trafikmedel som den samverkar med,
att verksamheten inom Stationskommittén bör fördjupas i nu inledda former. Representanter för resenärerna bör erbjudas möjlighet att delta,
att Banverket som sammankallande tillsammans med Vägverket ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationernas och resecentras utveckling,
att resenärerna vid varje station ska ha möjlighet att enkelt lämna synpunkter till ansvariga för serviceutbudet vid stationerna, och
att resenärerna också direkt ska kunna kontakta Stationskommittén eller Banverket för att lämna synpunkter på stationerna och den service som erbjuds. Banverket bör i samarbete med andra
Sammanfattning SOU 2003:104
22
berörda myndigheter bereda de synpunkter som förs fram och årligen redogöra för vilka åtgärder som vidtagits.
Godstransporterna
Godstransporternas utveckling (avsnitt 3.1)
Utvecklingen av järnvägens godstransporter kan ses ur två perspektiv. Godstransportarbetet har allt sedan mitten av åttiotalet varierat mellan 18–19 miljarder tonkilometer med en toppnotering på 19,5 miljarder tonkilometer år 2000. Ungefär 25 procent av det långväga transportarbetet i Sverige sker med järnväg vilket är betydligt mer än genomsnittet inom EU. De långa avstånden inom Sverige liksom industri- och produktionsstrukturen förklarar en del av dessa skillnader. Effektiviteten hos de svenska godsjärnvägsföretagen ska för den skull inte förnekas.
Samtidigt måste det konstateras att järnvägen har misslyckats med att utveckla transporttjänster som gör den attraktiv på tillväxtmarknaden med högförädlat och högvärdigt gods.
Godstransporternas roll på den framtida transportmarknaden (avsnitt 3.2)
Banverket har i ett strategidokument för konkurrenskraftiga järnvägstransporter (Öppet spår, juni 2000) konstaterat att det är förhållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. Dit hör att man vill kunna vända sig till ett ansvarigt företag för hela transportkedjan. Pålitlighet, kapacitet och flexibilitet i tid och rum, konkurrenskraftiga priser, hög transportsäkerhet, punktlighet och möjlighet att följa godset under transporten är andra egenskaper.
Järnvägstransporternas komparativa styrka återfinns enligt min uppfattning framför allt i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på långa avstånd.
Ungefär 75 procent av järnvägens inrikes transportarbete avser råvaror och produkter som är relaterade till skog och malm. Det är enligt min uppfattning angeläget att dessa transporter behålls på järnvägen och inte överförs till vägen. Men det borde vara fullt genomförbart och också ligga i samhällets intresse att utveckla järnvägen till ett reellt alternativ till vägtrafiken i stråk där landsvägsflöden är så stora att de utgör ett trafiksäkerhets- och miljö-
SOU 2003:104 Sammanfattning
23
mässigt problem. Järnvägens godstransporter bör således främst inriktas på
• transporter för industrins behov,
• tidtabellslagda undervägstransporter.
För den fortsatta utvecklingen av dessa uppgifter är det önskvärt
att fortsatt satsning sker på att kunna utnyttja ökad axellast och utvidgad lastprofil i den inrikes trafiken för att kunna möta den ökade konkurrensen från landsvägstrafiken,
att villkoren för att ansluta industrier och terminaler till huvudspårnätet ses över,
att avgifterna ses över för utnyttjande av industrispår, terminalområden m.m. som brukar hänföras till det kapillära bannätet, och
att fortsatt uppmärksamhet bör ägnas järnvägens kostnadsansvar i förhållande till andra transportslag.
För utvecklingen av järnvägens roll som undervägstransportör och för utvecklingen av den internationella trafiken är det betydelsefullt
att tåglägen för internationell trafik vidareutvecklas, på sikt helst i konkurrens mellan olika korridorer,
att medelhastigheten därigenom kan höjas i framför allt den internationella trafiken,
att förenklade rutiner för gränspassage tillåts även för nyetablerade järnvägsföretag, och
att transittrafik från eller till de övriga nordiska länderna används för att skapa tillväxt i trafiken för mer frekventa förbindelser mellan orter inom Sverige eller till och från kontinenten. De initiativ som tagits av de nordiska järnvägsförvaltningarna bör understödjas i detta syfte.
Marknadstillträdet (avsnitt 3.3)
Otillräcklig marknadsöppning och förekomsten av legala eller faktiska monopol har vid många tillfällen anförts som argument för varför olika delar av näringslivet eller andra intressenter inte använder järnvägen. Bakom detta argument ryms bl.a. frågan om transportkunden har möjlighet att utöva kontroll över transporten i den utsträckning man anser nödvändig för att säkra leveransen av
Sammanfattning SOU 2003:104
24
godset. Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget är en del av denna problematik.
De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Rätt på spåret innebär att den svenska godstransportmarknaden på järnväg kommer att vara helt öppen när den nya järnvägslagen träder i kraft. Det gäller även industrier, speditörer m.fl. med auktorisation som själva kan organisera trafikflöden på järnvägens infrastruktur. Jag förväntar mig att näringslivet och transportnäringen utnyttjar de möjligheter som det nya regelverket öppnar. Det är önskvärt att forskning och logistikutbildning fångar in och förmedlar de nya möjligheter som marknadsöppningen medger.
De nya möjligheterna får dock en begränsad effekt för den internationella trafiken så länge som speditörer m.fl. inte kan verka på samma villkor i andra länder. Den svenska regeringen bör därför driva på utvecklingen inom EU så att samma regelverk kommer att gälla inom hela unionen.
Operatörsmarknaden (avsnitt 3.4)
Green Cargo AB har idag en dominerande ställning på järnvägstransportmarknaden i Sverige. I stort sett är det bara TGOJ Trafik AB och BK Tåg som kan betraktas som allsidiga järnvägsföretag vid sidan av Green Cargo. Det är enligt min uppfattning väsentligt att det utvecklas konkurrens mellan ett antal järnvägsföretag som ett inslag i att öka intresset för järnvägen. Jag ser här tre möjligheter:
• Staten inleder en dialog med finansiella intressenter och nyetablerade eller presumtiva svenska järnvägsföretag,
• staten åstadkommer, med de bolag som man äger, en struktur på marknaden som erbjuder alternativ och rimliga styrkeförhållanden mellan Green Cargo och andra järnvägsföretag,
• Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket övervakar att Green
Cargo inte utnyttjar sin dominerande ställning.
I praktiken kan alla dessa alternativ behöva tillgripas. Med hänsyn till att Green Cargo idag i sina transportupplägg har nära samarbete med det tyska DB AG är det inte minst väsentligt att nya svenska och utländska järnvägsföretag kan utveckla "joint ventures" som leder till sammanhållna transporter från punkter inom Sverige till olika punkter inom Europa.
SOU 2003:104 Sammanfattning
25
Efter att ha övervägt behovet av strukturella åtgärder har jag valt att föreslå
att TGOJ Trafik bör lyftas ut ur Green Cargo-koncernen, att staten tills vidare dock bör kvarstå som dominerande ägare till både Green Cargo och TGOJ Trafik, och
att TGOJ och Green Cargo förvaltas antingen direkt under regeringen eller under ett holdingbolag under regeringen. I båda fallen måste bolagens självständighet och konkurrens med varandra garanteras av regeringen.
Fordonsförsörjningen (avsnitt 3.5)
Godsvagnar finns tillgängliga på den europeiska marknaden. Det finns ett antal vagnuthyrare, t.ex. Nordwaggon och Transwaggon, som jag bedömer kan fylla en roll också mot nya järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer. Lok finns också i allt större utsträckning tillgängliga på den europeiska marknaden.
Green Cargo bör liksom SJ AB se över sin affärsplan och samtidigt överväga vilka fordon som behövs mot bakgrund av de förslag som jag lagt. Green Cargo bör liksom SJ AB slippa bära konsekvenserna av de leasingavtal som ingicks av SJ under 90-talet om det kan påvisas att de negativt påverkar företagets konkurrenskraft. Övertaliga fordon bör överföras till ASJ och hyras ut eller, då det är möjligt, säljas till trafikintressenter under marknadsmässiga villkor.
Terminaler och terminalservice (avsnitt 3.6)
För de tunga godstransporterna till och från industrin behövs ofta direkta spåranslutningar. För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Vissa av dessa bör också fungera som godstrafikcentral där frekventa interregionala eller internationella tåg kan sättas samman.
För att snabbt kunna svara upp mot marknadens efterfrågan är det angeläget att terminalanpassningar kan genomföras utan onödigt utdragen planering. Befintlig järnvägsmark kan här ha en viktig roll både för järnvägens egen del och för det intermodala samarbetet.
Sammanfattning SOU 2003:104
26
För ett utvidgat intermodalt transportsystem är det enligt min mening angeläget att fortsatt utreda hur speditörsterminaler och industriområden kan förses med spåranslutningar. Detta bör också beaktas i den fysiska planeringen. En avreglerad marknad innebär att fler företag än Green Cargo vill ha tillgång till terminalområden. Formerna för driften av terminalerna bör ses över i takt med att konkurrens uppstår.
Den fortsatta utvecklingen av järnvägs- och andra terminaler bör slås fast i ett transportslagsövergripande program. Godstransportdelegationens (N 2002:18) arbete bör ligga till grund för ett sådant inriktningsbeslut. Det är angeläget att frågan om terminalinfrastruktur kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplaneringen där noder och stråk som staten som infrastrukturförvaltare avser att satsa på tydligt anges.
Olönsam godstrafik (avsnitt 3.7)
I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Bakgrunden till uppdraget var framför allt neddragningar av Green Cargos verksamhet i Jämtlands län.
Med anledning av uppdraget har jag bl.a. kartlagt EG-rättens statsstödsregler för att utröna vilka möjligheter eller hinder dessa erbjuder.
Mina slutsatser och rekommendationer är att löpande driftstöd, t.ex. i form av upphandlad tidtabellsbunden trafik inte kan ges,
att kostnadsansvaret för godstrafik på järnväg och väg bör ses över för att säkerställa korrekta konkurrensförutsättningar för den småskaliga järnvägstrafiken. Jag noterar att Godstransportdelegationen har en förnyad översyn av kostnadsansvaret på sin agenda,
att en tidsbegränsad rabatt på banavgifter kan tillåtas för att öka användningen av uppenbart underutnyttjad infrastruktur eller för att stödja nyetablering av trafik,
att staten inom ramen för sitt infrastrukturansvar bör överväga om satsningar på mindre terminalåtgärder och ändrade villkor för anslutning till och utnyttjande av terminalerna kan underlätta småskalig trafik, och
SOU 2003:104 Sammanfattning
27
att berörda länsstyrelser bör överväga möjligheterna att använda regionalt stöd för etablering av speditionsföretag med affärsidé att utveckla järnvägstransporter. Beträffande de speciella förhållandena för Inlandsbanan och anslutande infrastruktur vill jag rekommendera
att medel till underhåll och investeringar i Inlandsbanan som idag prövas av Banverket istället prövas av Järnvägsstyrelsen för att undvika alla misstankar om partiskhet i beslutsfattandet, och
att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastrukturansvaret mellan Inlandsbanan och Banverket för anslutande tvärbanor, t.ex. Orsa – Furudal – Bollnäs, i syfte att underlätta dialogen mellan infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen om förutsättningarna att bedriva trafik.
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder (kap. 4)
I delbetänkandet Rätt på spåret rekommenderade jag att samhällsekonomisk effektivitet skulle användas som kriterium för fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet. Jag förordade redan då användning av ekonomiska styrmedel, på lång sikt system med budgivning, som den bästa lösningen att mäta olika sökandes betalningsvilja och erhålla en spegling av den samhällsekonomiska nyttan. På kort sikt måste dock administrativa kriterier tillämpas.
Under min fortsatta utredningstid har jag bl.a. låtit genomföra två studier om hur dessa grundläggande fördelningsprinciper ska kunna tillämpas. Banverket har också ambitiöst startat utveckling av den. s.k. tågplaneprocessen i enlighet med principerna i den nya järnvägslagen. Dialogen med Banverket har bl.a. rört hur sökandes önskemål ska kunna framföras och tas om hand i olika steg av kapacitetsfördelningsprocessen. Mina fortsatta överväganden och slutsatser från den fortsatta dialogen med Banverket och andra intressenter liksom de genomförda studierna är
att det är angeläget att poängtera att järnvägsföretag och andra sökande ska ha obehindrad rätt att formulera sina önskemål om kapacitet i inledningen av fördelningsprocessen,
att Banverket bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyckeltal som en grund för fördelning av tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet. Fortsatt utredning bör särskilt beakta hur kompletterande information som järnvägsföretagen rättmätigt
Sammanfattning SOU 2003:104
28
anser ska ligga till grund för prioritering i kapacitetsfördelningen ska beaktas i kombination med mer objektiva nyckeltal för restidseffekter, externaliteter m.m.,
att Banverket ges i uppdrag att utveckla kapacitetsfördelningsmodeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda priser eller med budgivning från de som söker kapacitet, och
att Banverket också utreder hur avgifter kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafikledningen.
I diskussionen om tillämpning av den föreslagna marknadstillträdesmodellen har frågan bl.a. väckts om hur konkurrens- och konsumentaspekter ska ställas mot varandra i kapacitetsfördelningsprocessen. Min uppfattning är
att järnvägsföretag eller andra trafikorganisatörer bör få samverka inför och i kapacitetsfördelningsprocessen för att säkerställa nätverk om detta kan anses gagna resenärers eller godskunders intressen, men
att Järnvägsstyrelsen ska granska att samarbetet inte utvecklas till konkurrenshämmande karteller. Järnvägsstyrelsen bör vid behov samråda med Konkurrensverket i sådana frågor.
Sektorsansvaret (kap. 5)
Banverket fick år 1997 ett formellt sektorsansvar inom järnvägen på liknande sätt som tidigare gällde för Vägverket. Banverket har till skillnad från Vägverket en direkt avtalsrelation till den som utnyttjar infrastrukturen. Avvägningar mellan satsningar i infrastrukturen eller på fordonen har också mycket tydliga effekter på hur kostnader för olika åtgärder fördelas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen. Sektorsansvaret måste därför kunna utövas med stor integritet såväl gentemot olika intressenter inom sektorn som internt inom verket.
Jag har trots propåer valt att avgränsa min utredning från överväganden om hur sektorsansvaret bör utövas. Skälet är bl.a. att jag, även om jag anser en sådan översyn önskvärd, hävdar att den måste göras samtidigt med motsvarande översyn för de övriga trafikverken och t.ex. omfatta frågan om hur den långsiktiga infrastrukturplaneringen ska utformas i ett intermodalt perspektiv.
SOU 2003:104 Sammanfattning
29
Planering (kap. 6)
Järnvägens framtida utveckling beror i hög grad på hur man kan lokalisera sin verksamhet. Det gäller för persontrafikens del för att göra trafiken tillgänglig för presumtiva resenärer. Detsamma gäller även godstrafiken och dess möjlighet att nå kunderna med direkta spår eller via terminaler som tillåter en effektiv intermodal samverkan.
Jag delar Kollektivtrafikkommitténs uppfattning om att kollektivtrafikens behov bör ges mer uppmärksamhet i den kommunala planeringen och genom en bättre samordning mellan olika planeringsprocesser som infrastrukturverken, länsstyrelser och kommuner ansvarar för eller deltar i. De trafikförsörjningsprogram som jag föreslagit att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken ska upprätta bör underlätta sådana strävanden.
Den kommersiella person- och godstrafikens behov måste emellertid också beaktas. Banverket bör därför inom ramen för sitt sektorsansvar utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i detta sammanhang.
Järnvägens kompetensförsörjning (kap.7)
I de integrerade järnvägssystemen skedde också utbildning och forskning inom eller i nära kontakt med den nationella järnvägsförvaltningen. I den splittrade värld som järnvägsverksamheten nu ska bedrivas är det väsentligt att säkerställa att nödvändig kompetens hålls vid liv och utvecklas. Jag har i detta syfte bl.a. samlat sektorns aktörer för att dryfta deras uppfattning om kompetensförsörjning och -utveckling.
Sammanfattningsvis innebär mina slutsatser att transportsektorns kärnkompetenser bör identifieras och bilda underlag till olika utbildningsprogram,
att staten för vissa strategiska yrkesgrupper, t.ex. tågförare, bör anvisa en mer långsiktigt hållbar lösning än dagens Kvalificerade Yrkesutbildningar,
att Järnvägsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst,
att staten undersöker möjligheterna att på ett tydligare sätt föra samman den i dag på många parter splittrade FoU-verksamheten
Sammanfattning SOU 2003:104
30
inom järnvägssektorn som ett led i framtagandet av en kompetensförsörjningsstrategi för den svenska järnvägssektorn.
Strukturåtgärder (kap. 8)
De förslag som jag sammanfattat under de tidigare avsnitten innebär i viss utsträckning en annan rollfördelning mellan sektorns aktörer. Jag förväntar mig successivt fler järnvägs- och andra företag som organiserar järnvägstrafik. Järnvägsstyrelsen får, som jag också tidigare påpekat, en viktig marknadskontrollerande roll.
Genomförande (kap. 9)
De förslag som jag lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformeringen av järnvägssektorn. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör Green Cargo-koncernen.
Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bedömer jag dock kunna ske först 2006. Jag är medveten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att flera trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart under 2007. Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Rikstrafiken upphandlar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknadstillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upphandlingsunderlag
SJ AB och andra järnvägsföretag som utför trafik under transportörsansvar på uppdrag av trafikhuvudman eller Rikstrafiken bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen.
31
1 Inledning
1.1 Uppdraget
1.1.1 Utredningsdirektiven
Järnvägsutredningens uppdrag återfinns i regeringens direktiv 2001:48, Utredning om järnvägssektorns organisation m.m. Uppdraget består dels i att överväga åtgärder som kan främja järnvägens effektivitet, dels i att göra en allmän översyn av den svenska järnvägslagstiftningen.
I den förra delen av uppdraget har ingått att analysera hur olika modeller för utvecklad konkurrens inom järnvägssektorn skulle kunna bidra till att trafiken bättre tjänade kunderna och samhällets intressen. Men även andra åtgärder som kan antas utveckla järnvägsmarknaden har omfattats av uppdraget.
Översynen av lagstiftningen innebar att i ett första steg lämna förslag till hur de järnvägsdirektiv som antogs inom EU år 2001 skulle implementeras i svensk järnvägslagstiftning. Strukturen för gällande lagstiftning måste då samtidigt ses över. Översynen av lagstiftningen avslutas år 2004 då bl.a. förslag till hur bestämmelserna i den nya konventionen för internationell trafik, COTIF, ska införlivas i svensk rätt. Fortsatt översyn av lagstiftningen omfattar också dagens järnvägstrafiklag.
SJ:s verksamhet överfördes år 2001 till ett antal bolag. Person- och godstrafiken överfördes till SJ AB resp. Green Cargo AB, båda förvaltade direkt under regeringen. Tidigare serviceverksamheter som fastighetsförvaltning och fordonsunderhåll överfördes till bolag inom Swedcarrierkoncernen. Det visade sig snart att de nya villkor som stödverksamheterna kom att drivas under innebar problem inte enbart för de järnvägsföretag som emanerade från gamla SJ utan också för trafikhuvudmän och andra intressenter. Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och järnvägsfastigheter i övrigt. I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 fick jag därför i
Inledning SOU 2003:104
32
uppdrag att skyndsamt se över förvaltningen av Jernhusens fastigheter och terminaler. Samtidigt ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder.
1.1.2 Avrapportering
Tidpunkterna för avrapportering har successivt reviderats med anledning av ändrade förutsättningar för mitt arbete (se direktiven 2001:16 och 2001:128). Förseningar i beredningen av mitt första betänkande har också medfört att den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen inte kan avslutas förrän nästa år.
Arbetet från tidigare delar av min utredning har rapporterats i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) samt i en särskild rapport om stations- och övrig fastighetsförvaltning, Förvaltningen av järnvägens fastigheter (2002-11-27). En skrivelse om registrering av fordon lämnades till regeringen i mars 2003.
1.2 Tidigare reformer inom järnvägssektorn i Sverige och inom EU
1.2.1 Den svenska järnvägsmodellen
Utvecklingen av den svenska järnvägsmodellen måste ses i perspektiv av de stora trafik- och transportpolitiska besluten under andra hälften av nittiotalet. Jag ska inte här gå in närmare på detaljerna i dessa. Huvuddragen i principutvecklingen kan sammanfattas i nedanstående sammanställning.
Inledning
33
Tabell 1.1. Riktlinjer fastlagda i efterkrigstidens fyra trafik- och transportpolitiska beslut
1963 1979 1988 1998 Tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga kostnader
Varje trafikgren ska bära sina egna kostnader
Samhällsekonomisk lönsamhet ska gälla vid investeringar i infrastruktur
Trafikgrenar och trafikföretag ska utbjuda sina tjänster i fri konkurrens på lika villkor
Tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta samhällsekonomiska kostnader
Det trafikgrensvisa kostnadsansvaret för väg och järnväg avskaffas
Vägskatter baseras på marginalkostnader
SJ avlastas kapitalkostnader för bannätet, höjd investeringsram
Utbyggnad av övergripande och långsiktig planering inom hela trafiksektorn
Tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning i hela landet till lägsta samhällsekonomiska kostnad
Målstyrning med hjälp av fem delmål avseende grundläggande behov, effektivt resursutnyttjande, trafiksäkerhet, miljö och hushållning med naturresurser samt regional balans
Valfrihet för konsumenten
Infrastrukturavgifter ska täcka de totala samhällsekonomiska kostnaderna för trafiken
Järnvägssatsning, uppdelning i affärsverket SJ och myndigheten Banverket samt investeringsprogram för nittiotalet
Samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet
Förbättrad målstyrning mot fem delmål avseende tillgänglighet, kvalitet, säkerhet, miljö och regional utveckling. Senare kompletterat med ett sjätte del- mål om jämställdhet
Valfrihet för konsumenten
Infrastrukturavgifterna ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnaderna och vara rättvisa(nde)
Samverkan mellan trafikslag, konkurrens mellan lösningar
Framväxten av den nuvarande svenska järnvägsmodellen har sin upprinnelse i det reformarbete som startade i mitten av 1980-talet. Ansatsen var då fortfarande att genom finansiella rekonstruktioner söka åstadkomma ett livskraftigt och kundorienterat statligt, vertikalt integrerat järnvägsföretag. Samtidigt växte insikten om att förutsättningen för att åstadkomma detta var att järnvägstrafiken i ökad utsträckning måste jämställas med vägtrafiken. Det avsåg såväl finansiellt och annat ansvar för infrastrukturen som villkor för att utnyttja den.
Inledning SOU 2003:104
34
År 1985 genomfördes en genomgripande finansiell rekonstruktionen av SJ. Innebörden var bl.a. att det bokförda värdet på all infrastruktur skrevs ned till noll. SJ skulle sedan endast behöva förränta en mindre del av de investeringar som gjordes i infrastrukturen. Det uppstod emellertid snart nya ekonomiska problem för SJ. Inom ramen för beredningen av åtgärder med anledning av SJ:s fortsatta finansiella kris, vilken i sin tur skedde inom ramen för beredningen av 1988 års transportpolitiska proposition, växte så fram den nya svenska järnvägsmodell som sedan i flera avseenden inspirerat utvecklingen inom de övriga nordiska länderna liksom och inom EU.
Ingredienserna i och syftena bakom den modell som introducerades 1988 kan sammanfattas i nedanstående punkter:
1. Järnvägsföretagen skulle liksom vägtrafikföretagen och, i princip, också de andra transportslagen belastas med avgifter som motsvarade den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden vid utnyttjandet av infrastrukturen. Järnvägsföretagen skulle också betala fordonsavgifter som ett bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Nivån för dessa sattes så att de skulle spegla järnvägstrafikens betalningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafiken. Därmed togs ett betydande steg mot förverkligande av 1979 års transportpolitiska beslut.
2. Utvecklingen av infrastrukturen skulle baseras på samhällsekonomiska bedömningar. Staten skulle samtidigt ta det huvudsakliga ansvaret för genomförandet av underhålls- och investeringsprogram. Utvecklingen av järnvägsinfrastrukturen kunde därmed införlivas i en samlad och koordinerad infrastrukturplanering som omfattade samtliga transportslag. Därmed lades den andra viktiga grundsten som vid sidan av kostnadsansvaret formar samhällets villkor för individer och företag i deras val mellan olika tranportalternativ.
3. Det tidigare slutna järnvägssystemet öppnades för inflytande från olika intressenter i samhället. Det avsåg såväl infrastrukturplaneringen som planeringen av olika delar av trafiken. På trafiksidan öppnades järnvägssystemet i första hand genom att trafikhuvudmännen fick rätt att organisera lokal och regional persontågstrafik inom länen. Man gavs också rätten att utföra den i egen regi eller med hjälp av upphandlad entrepre-
Inledning
35
nör. SJ förlorade alltså sitt monopol på länsjärnvägarna. Sedan 1993 har monopolet också upphört att gälla i statens upphandling av interregional trafik. Trafikhuvudmännen har successivt fått ökade möjligheter att komplettera den trafik som SJ utövar på det statliga stomnätet under skydd av legalt monopol. För detta krävs dock ett medgivande av regeringen.
Godstrafikmarknaden öppnades först på Malmbanan genom att Banverket där gavs rätten att besluta om trafikeringsrätten. Tillsammans med de rättigheter att bedriva internationell trafik som gavs i direktivet 91/440 EG gav det LKAB möjlighet att överta trafiken i egen regi både till Luleå och Narvik.
Sedan 1996 är den inrikes godstrafikmarknaden helt öppen för företag med säte i Sverige. Det kommer också, när mina förslag till ny järnvägslagstiftning träder i kraft, att gälla internationell trafik till och från Sverige, inkl. rätt till cabotage om svenska järnvägsföretag ges motsvarande rättighet i de länder där berörda järnvägsföretag har sitt säte. Ytterligare inslag i denna marknadsöppning är generell rätt för andra än järnvägsföretag att organisera godstrafik på järnväg och begära kapacitet på järnvägens infrastruktur förutsatt att de uppfyller vissa krav på auktorisation.
Riksdagen, regeringen, länsstyrelser och kommuner fick i 1988 års transportpolitiska beslut nya roller i investeringsplaneringen och i andra frågor av betydelse för järnvägens utveckling. Samtidigt inleddes en kraftfull satsning på järnvägens infrastruktur. Bakgrunden var en politisk medvetenhet om att ett ändrat kostnadsansvar måste förenas med en förnyad infrastruktur om den spårburna trafiken skulle ha en fortsatt konkurrenskraft och roll på transportmarknaden. Villkoret för de satsningar som skulle göras var emellertid att medborgare och andra intressenter direkt eller genom riksdagen, regeringen eller kommuner skulle ges en ökad insyn i och ett ökat inflytande över de grundläggande förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Realiserandet av och trovärdigheten i dessa ambitioner var ett av de viktigaste skälen att skilja av infrastrukturen från det vertikalt integrerade och slutna järnvägssystemet i dess skepnad av SJ.
Inledning SOU 2003:104
36
4. Det fanns redan 1988 en ambition att tydliggöra olika roller och samspelet mellan de som svarade för dem inom järnvägen eller de delar av transportsektorn och samhället i övrigt som i planering eller på annat sätt har beröring med järnvägen. Det tydligaste inslaget i detta var att Banverket bildades för att ansvara för förvaltningen av den statliga järnvägsinfrastrukturen och att som central förvaltningsmyndighet svara för den samhällsekonomiska utvärderingen av olika investerings- och underhållsprogram. Det transportpolitiska beslutet innebar också det första steget i utvecklingen av SJ till ett renodlat järnvägsföretag som skulle verka på marknadsmässiga villkor. Därför avskaffades skyldigheten att upprätthålla trafik på linjer som företaget inte bedömde vara kommersiellt bärkraftiga. Stationer, terminaler och andra gemensamma funktioner behölls länge kvar inom SJ eller SJ-koncernen. År 1999 överfördes flertalet av dem till Banverket. Stations- och övrig fastighetsförvaltning bröts dock ut först i samband med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ.
1.2.2 Övriga länder inom EU
Det finns trots EU-kommissionens ambitioner långt ifrån någon enhetlig järnvägsmodell inom EU. Inte oväntat uppvisar de norska och danska modellerna många likheter med den svenska Den holländska utvecklingen har många gemensamma drag med den inom Norden, speciellt beträffande hanteringen av kostnadsansvaret. I senare skeden av det holländska reformarbetet har infrastrukturförvaltningen också helt frigjorts från alla organisatoriska kopplingar till trafiken. Även Frankrike har via avskiljandet av det formella ansvaret av infrastrukturen till RFF (Réseau Ferré de France) sökt åstadkomma nya villkor beträffande kostnadsansvar och finansiering av järnvägens infrastruktur. SNCF (Société Nationale des Chemins de Fer Francais) har däremot ett fortsatt legalt monopol för all trafik förutom de delar av internationell godstrafik där EG-lagstiftningen framtvingat en marknadsöppning. Genom att svara för utförandet av banunderhåll, tågplaneprocess m.m. har man i praktiken i hög grad en betydande kontroll över infrastrukturförvaltningen. Den finska och franska modellen uppvisar i dessa avseenden många likheter.
Inledning
37
England var det land som efter Sverige genomförde en total åtskillnad mellan infrastruktur och trafik. Portugal och på senare tid även Spanien har följt efter. I andra länder som Tyskland, Österrike och Italien har den s.k. vertikala integrationen mellan infrastruktur och bana behållits i olika koncernsamband, låt vara med det minimum av åtskillnad som EG-rätten krävt ända sedan direktivet 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar vann laga kraft i medlemsländerna.
Ansatsen i dessa länder liksom i England har i första hand varit att försöka utveckla och effektivisera järnvägen genom organisatoriska och andra strukturella åtgärder, i England och Tyskland redan från början innefattande marknadsöppning inom såväl gods- som persontrafikområdet. Införandet av regleringsorgan för att hantera samspelet inom järnvägssystemet utgör andra gemensamma inslag.
Behovet av regleringsorgan förstärks naturligtvis när uppdelningen mellan trafik och infrastruktur är ofullständigt genomförd, något som också speglas i EG-rätten. Det är ännu oklart och ännu inte helt prövat inom EU om särskilda infrastruktur- och trafikföretag inom ramen för en gemensam koncerntillhörighet ska anses tillfyllest för att undgå den särskilda reglering som föreskrivs för organisatoriskt integrerade järnvägar. Innebörden av denna reglering är bl.a. att kapacitetsfördelning och infrastrukturavgifter måste hanteras i särskilda organ som med avseende på organisation och beslutsfattande är helt självständiga i förhållande till alla järnvägsföretag om infrastruktur och trafik drivs integrerat med något av järnvägsföretagen.
Det är endast i England som man kraftfullt och från grunden omstrukturerat hela marknaden. British Rail delades upp i ett antal företag för trafik, infrastrukturunderhåll, fordonsförsörjning, underhåll av fordon m.m. Man har på det viset försökt skapa konkurrens inte enbart i operatörsledet utan även på servicemarknaderna inom järnvägssystemet.
Infrastrukturen privatiserades och börsintroducerades under beteckningen Railtrack. Försöket att driva och utveckla järnvägens infrastruktur och samspelet med operatörssidan på kommersiell grund misslyckades dock. Verksamheten i Railtrack har nu överförts till Network Rail. I ägarkretsen till detta företag ingår bl.a. SRA, the Strategic Rail Authority. SRA kombinerar i sig sektorsansvar, strategisk infrastrukturplanering och upphandling av järnvägstrafik. Man svarar också med skattemedel för större delen av de nysatsningar som görs i det engelska järnvägsnätet. Vissa
Inledning SOU 2003:104
38
uppgifter, t ex utveckling av principer för hur olika järnvägsföretag ska få tid på spåren för att utföra trafiken, tangerar det som utförs inom the Office of the Rail Regulator. Misslyckandet med Railtrack ska dock icke dölja andra mer positiva inslag i den engelska modellen, t. ex. fordonsförsörjningen där de bolag som bildades också har vidgat sin verksamhet till delar av övriga EUländer.
Flera länder har försökt att så långt möjligt täcka järnvägsinfrastrukturens kostnader via de avgifter som betalas av järnvägsföretagen. I regel har dock som i Tyskland avkastningskraven successivt skrivits ner, en naturlig effekt av bl.a. de ojämlika villkor som fortfarande råder mellan järnvägstrafik och andra transportslag i dessa länder. Förhandlingen om avkastningskraven på den tyska järnvägen liknar i många stycken den som fördes mellan den svenska staten och SJ fram till reformen 1988.
1.2.3 Iakttagelser med betydelse för arbetets inriktning
Några av de iakttagelser som jag gjort i samband med att jag studerat och utvärderat den svenska järnvägspolitiken och de olika reformer som gjorts inom Norden och EU kan översiktligt sammanfattas enligt följande:
Persontrafiken
Den kommersiella trafiken bedrivs i regel under legalt eller faktiskt monopol. Det har skett en positiv utveckling av den långväga trafiken i samtliga länder där man satsat på nya snabbtågssystem. Det är däremot svårt att påvisa skillnader i trafikutbudet till följd av tillämpade järnvägsmodeller. Sämre grundläggande transportpolitiska förutsättningar kompenseras i flertalet länder av upphandlings- eller bidragformer som i slutänden ger likartade förutsättningar som i Sverige att bedriva trafiken. Demografiska och andra förutsättningar i kombination med betalningsvilja från samhället kan hävdas vara mer avgörande för persontrafikens marknadsandelar än den valda järnvägsmodellen. Marknadsöppningar på den regionala nivån, både vad gäller rätten att organisera och driva trafiken, kan emellertid anses ha haft stor betydelse för att utveckla och effektivisera den regionala järnvägstrafiken.
Inledning
39
Godstrafiken
Den svenska järnvägen kan uppvisa ett i stort sett oförändrat transportarbete under en lång följd av år. Marknadsandelen är, om än vikande, dessutom förhållandevis hög jämfört med flertalet länder inom EU. Förklaringen kan delvis härledas till geografiska förhållanden och näringslivsstruktur. Men uppmärksamhet på de transportpolitiska grundvillkoren och de anpassningar som successivt görs i dessa är också en viktig förklaring. Ett exempel är justeringar i banavgiftssystemet till följd av de nya villkoren för den tunga landsvägstrafiken under 90-talet. Avskiljandet av infrastrukturen från trafiken har också medfört att industriföretag m.fl. har kunnat föra en direkt dialog med infrastrukturförvaltaren. Det har i hög grad underlättat utvecklingen av nya transportsystem. Ett exempel är utvecklingen av nya lastbärare i kombination av åtgärder i infrastrukturen i det system för transport av papper som utvecklats för STORA-koncernen. Dessa erfarenheter var en anledning till att jag i delbetänkandet Rätt på spåret föreslog att industriföretag, speditörer m.fl. om man så ville skulle få en formell rätt att själva ansöka om kapacitet på bannätet för att själva organisera trafikflöden.
"Gemensamma funktioner" och servicemarknader
Det svenska reformarbetet har skett stegvis. Marknadsöppnandet har tidvis skett med otillräcklig omstrukturering av ägande m.m. av stöd- och insatsfunktioner. SJ hade t.ex. länge kvar ägande och kontroll över stationer och godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya operatörer. Trots de ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring av terminalinfrastruktur till Banverket återstår risk för diskriminering i den operativa hanteringen om konkurrenter dyker upp. Det gäller t.ex. den operativa driften av rangerbangårdar och godsterminaler. Den omstrukturering som gjordes vid bolagiseringen av verksamheten inom SJ år 2001 innebär också stor risk för att privata monopol utvecklas på underhålls- och andra servicemarknader. Erfarenheter från bl.a. Tyskland visar på betydelsen av att terminal- och stödfunktioner bryts ut från de ursprungliga, nationella järnvägsförvaltningarna. Den formella möjligheten att som ”nykomling” driva trafik i eller genom annat land blir närmast verkningslös om berörda funktioner tillåts ligga
Inledning SOU 2003:104
40
kvar inom de ursprungliga nationella trafikföretagen. Erfarenheterna visar att det inte räcker med att ställa krav på att de nationella järnvägsförvaltningarna ska vara tvungna att upplåta kringfunktioner med hänvisning till förvaltningarnas dominerande ställning.
1.3 Arbetets utgångspunkter och inriktning
Kund- och konsumentintresset skulle enligt direktiven utgöra utgångspunkt för min analys av möjliga utvecklingsvägar för järnvägens person- och godstrafik. De transportpolitiska målen har därmed bildat en självklar plattform för mitt arbete. I förlängningen av kundperspektivet ligger också det allmänna intresset hos medborgarna och samhället av en väl fungerande järnväg.
1.3.1 Kundperspektivet
Kundperspektivet kan ses som en alltför självklar utgångspunkt för att överhuvud taget behöva nämnas. Även om intrycket av järnvägen i många avseenden förbättrats under senare år är likväl bristande kundtillfredsställelse något som uppmärksammats i ett antal utredningar. Jag har blivit uppvaktad av olika intressenter i denna fråga. Under min utredningstid har man i pressen kunnat ta del av flera flagranta fall på hur resenärer bemötts, t.ex. när biljettförsäljning eller information mankerat. Frustrationen består inte enbart i det man drabbats av utan också i svårigheten av att få kompensation eller ”upprättelse” som resenär. En viktig utgångspunkt för min översyn av persontrafikområdet har varit att skapa en bättre rättslig grund för resenärernas rättigheter i förhoppningen att det också ska bidra till en bättre kvalitet i den resa som levereras.
På godssidan uttrycker kundens missnöje svårigheten att hitta konkurrerande järnvägsalternativ för utförandet av järnvägstransporten. I många fall har det lett till att man övergivit järnvägen eller hyser betänksamhet för att använda den. Mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret innebär som jag redan påmint om väsentligt nya möjligheter för godskunderna att själva eller via samarbetspartners söka nya vägar att utforma transport- och trafikflödet på järnvägen. Jag har ändock funnit det angeläget att överväga
Inledning
41
hur konkurrens mellan järnvägsföretagen skulle kunna utvecklas som ett led i att stärka kundernas ställning.
1.3.2 Medborgarperspektivet
Som medborgare är vi alla presumtiva kunder till järnvägs- eller andra delar av transportsystemet. Om vi väljer järnvägen för den resa eller transport som ska ske styrs i hög grad av hur vi upplever dess effektivitet och övriga kvaliteter. Järnvägen kan då lika lite som flyget ses isolerad från de övriga transportmedlen. "Tillgängligheten till" tåget betyder ofta lika mycket som "tillgängligheten med" tåget i det slutgiltiga valet av hur vi beter oss som resenär eller hur näringslivet väljer transportlösningar.
Som medborgare kan vi också ha ett intresse av att järnvägen utvecklas även om vi inte själva använder den. Det är självklart att vi hellre ser att nära och kära väljer trafiksäkra transporter. Behöver de ledsagning eller annan hjälp vill vi också att sådana tjänster ska kunna erbjudas på ett tillförlitligt sätt. Om vi upplever att järnvägen och järnvägstransporterna kan bidra till ett ekologiskt och från andra utgångspunkter mer hållbart transportsystem är vi också intresserade av att kunna vara med att utveckla förutsättningarna för hur systemet kan utvecklas. Jag har redan i avsnitt 1.2.1 pekat på hur järnvägreformen 1988 innebar ett viktigt steg i denna utveckling. Jag har sett det som en del av mitt arbete att överväga hur medborgarnas inflytande kan stärkas ytterligare i olika processer som styr hur järnvägssystemet kan utvecklas. Tågtrafikens roll i den regionala utvecklingen har därvid varit en viktig fråga för mig. Jag avser då två aspekter: Dels hur tåget kan användas för att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbetsmarknad, vård, undervisning m.m., dels hur tåget kan användas för att utveckla effektiva och uthålliga transporter inom våra storstäder och redan existerande regioner. Effektivitet och uthållighet innebär för mig i dessa sammanhang att både kvinnor och män ska kunna uppleva tåget som ett tillförlitligt, säkert och tryggt alternativ.
Inledning SOU 2003:104
42
1.3.3 De transportpolitiska målen
Det övergripande målet för svensk transportpolitik ska enligt prop. 1997/98:56 vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktig transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i samhället. Målet har i olika omgångar vidareutvecklats i de sex delmålen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling och jämställdhet. Nya verksamhetsförutsättningar och nya former för att bedriva järnvägstrafik måste motiveras med att järnvägen i ökad utsträckning kan bidra till att målen för transportsektorn uppfylls. Jag har i kap. 2 resp. 3 utvecklat min tolkning av detta för järnvägens person- resp. godstransporter. Det har självklart innefattat att överväga vilka typer av transportuppgifter som kan anses vara mest angelägna att utföra med järnvägen. Rätta prioriteringar blir allt viktigare med hänsyn till de knappa resurser som står till buds i statsbudgeten och olika kommunala budgetar. Det påverkar möjliga satsningar på infrastrukturen och kan, som Kollektivtrafikkommittén påpekat, till och med innebära att redan etablerad samhällsstödd verksamhet måste prövas på nytt.
1.3.4 Ett allt öppnare system
Den inriktning som jag redan deklarerat för mitt arbete innebär att jag utgått från den grundläggande förutsättningen om att järnvägen ska fortsätta att utvecklas mot ett i alla avseenden allt öppnare system. Samhällets roll som företrädare för medborgarperspektivet ska vara att utveckla förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik inom ramen för infrastrukturplanering, formulering av villkoren för att utnyttja den eller formulering av transportföretagens och transportkundernas rättigheter och skyldigheter. Marknadens aktörer bör däremot ges frihet att – och bör också förväntas att – utveckla trafiken så att de tillgodoser kundernas behov och samhällets intressen. Till marknadens aktörer hänför jag då även trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som i sina roller har att planera och organisera för den trafik som man anser bör tillförsäkras medborgarna för olika resändamål. Jag utvecklar i kap. 2 hur trafikförsörjningsprogram framtagna av dessa organ bör användas i samspelet på järnvägens persontrafikmarknad.
Inledning
43
1.3.5 Robusta ramvillkor
Med inriktningen av mitt arbete följer att jag övervägt hur regelverket bör utvecklas och vilka strukturella åtgärder som bör vidtas för att underlätta för aktörerna inom transport- och järnvägssystemet att fullgöra transportuppgifterna och leverera önskade tjänster. I det innefattar jag även åtgärder för att förbättra servicen före, under och efter resan, som behövs för att göra järnvägen mer attraktiv. Jag har bl.a. med hjälp av insatser från järnvägsgruppen vid KTH analyserat hur nya förutsättningar skulle kunna utveckla järnvägens person- och godstrafikprodukter. Med utgångspunkt från vilka transportuppgifter som kan anses mest betydelsefulla att utföra med järnväg har detta omvänt gett en indikation om vilka ramvillkor som är viktigast att utveckla.
Det framgår av direktiven till mig att jag ska analysera olika modeller för konkurrens. För godstrafikens del skedde detta redan i fjolårets betänkande. Mina insatser i detta avseende har i utformande av marknadstillträdesmodell därför koncentrerats till persontrafiken. Utgångspunkten har därvid varit att utforma ett regelsystem som ska kunna hantera dels att utbudet kommer att styras av såväl kommersiella som samhälleliga organ, dels att de finansiella förutsättningar för dessa aktörer kan komma att variera över tiden samt dels att värderingen av vilka insatser de samhälleliga organen ska ägna sig åt ska kunna ändras inom rimliga gränser över tiden utan att detta kullkastar det grundläggande regelsystemet.
1.3.6 Utveckla och precisera olika roller
I delbetänkandet Rätt på spåret påpekade jag den förskjutning av maktfördelning och inflytande som skett mellan Banverket och trafikutövarna i samband med bolagiseringen av SJ. Detta var, vid sidan av EG-rättens krav, ett för mig vägande skäl att föreslå inrättandet av en järnvägsstyrelse som bl.a. skulle ha till uppgift att vägleda parterna och lösa tvister som kan uppstå mellan dem. Som jag då påpekade kommer Järnvägsstyrelsen också att ha en viktig uppgift att övervaka villkoren för nya aktörer i förhållande till dominerande aktörer på den inhemska eller europeiska marknaden i samarbete med andra regleringsorgan i Sverige och inom EU. Järnvägsstyrelsen kommer med de förslag som jag nu lägger att få
Inledning SOU 2003:104
44
ytterligare uppgifter, bl.a. i reglerandet av marknadstillträdet inom persontrafiken.
Med de påpekanden som jag gjort beträffande medborgar- och konsumentperspektiven har det också varit väsentligt att överväga hur dessa kan manifesteras i organisatorisk skepnad. Nämnda perspektiv har också föranlett vissa överväganden om hur infrastrukturförvaltarrollen bör utövas.
Med hänsyn till den stora osäkerhet som präglar olika delar av järnvägsmarknaden såväl inom Sverige som inom EU har det också fallit sig naturligt att överväga om och hur statens roll som ägare av järnvägsföretag och olika kringmarknader bör utvecklas.
1.4 Avgränsningar och samverkan med andra utredningar
De förslag till utveckling av resevillkor och resegarantier som presenteras i betänkandet har tagits fram i nära och omfattande samarbete med Kollektivtrafikkommittén (N 2001:15).
Jag har också samverkat med Godstransportdelegationen (N 2001:18). Samarbetet har avsett kartläggning av terminaler och överväganden beträffande utveckling av terminallösningar som gör det möjligt att utnyttja järnvägen bättre inom transportsektorns tillväxtmarknader. Jag har med Godstransportdelegationen också väckt frågan om kostnadsansvaret i dess koppling till frågan om hur marknadsbaserade avgifter och trängselavgifter skulle kunna utnyttjas i planering och leverans av tåglägen.
Jag fick i tidigt stadium av mitt arbete propå om att min utredning borde utvidgas till att också omfatta utövandet av järnvägens sektorsansvar. Jag fann visserligen detta vara önskvärt. En sådan utredning bör dock omfatta samtliga transportslag och innefatta verksamheten inom samtliga trafikverk och SIKA. Skälet är bl.a. att en sådan utredning måste beröra hur den långsiktiga infrastruktur- och övriga planeringen bör ske i en mer utvecklad intermodal planering. Mina förslag i detta betänkande begränsas därför till marginella synpunkter inom detta område.
45
2 Persontrafiken
2.1 Persontrafikens utveckling
2.1.1 Från ångtåg till effektivt masstransportsystem
Att resa var mycket få förunnat ända fram till 1900-talets början. Även en kort tripp var obekväm, farlig och tidsödande. När järnvägen började byggas och nätet utvecklades blev det efterhand möjligt för allt fler att ta sig utanför sockengränsen. De enskilda individernas räckvidd, bekvämlighet och säkerhet under resa blev genom järnvägen helt annorlunda än under hästskjutsens tid.
Det finns många litterära och vetenskapliga beskrivningar av vilken betydelse järnvägen haft för såväl ekonomisk som social och kulturell utveckling. Många konstnärer har använt ångtåget som symbol för det moderna samhällets framväxt, men järnvägen kan givetvis inte fungera på historiska och kulturella meriter i dagens samhälle. Dagens resenärer kräver mycket mer än så.
Järnvägen kommer att ha sin givna plats även i framtidens transportsystem om man kan erbjuda resenärerna bra transportkvalitet till rimligt pris. Detta kommer att bli möjligt om järnvägen används där transportslagets främsta komparativa fördelar – hastighet, kapacitet och säkerhet – kommer mest till sin rätt. Järnvägens miljövänlighet är också en viktig fördel, men den spelar mindre roll för resenärens val av transportslag än de nyss nämnda egenskaperna.
Persontrafiken SOU 2003:104
46
2.1.2 Mobilitet och politik
Järnvägens förändrade roll som persontransportmedel kan förstås främst utifrån två förändringsförlopp:
• människors behov av ökad mobilitet i ett alltmer specialiserat och tjänstebaserat samhälle,
• transportpolitikens inriktning under efterkrigstiden.
Från att ha varit det enda riktigt effektiva förflyttningssättet till omkring 1930, då järnväg och vägtransport med bil och buss svarade för lika mycket inhemskt transportarbete vardera, har konventionell järnväg som transportslag idag sina konkurrensfördelar främst när det gäller att kunna tillgodose masstransportbehov över medellånga avstånd, dvs. dagliga resor mellan bostad och arbetsplats i storstadsområden. På alla andra persontransportmarknader finns det numera alternativa förflyttningsmöjligheter, vilket medfört att järnvägens roll, marknadsposition och utvecklingsförutsättningar idag är helt annorlunda än de var före 1930.
År 1950 reste genomsnittssvensken ungefär 345 mil per år, varav nästan 93 mil med tåg (27 %). Motsvarande tal för år 2002 var cirka 1 435 mil för det totala årliga resandet, varav ungefär 103 mil skedde med tåg (7 %).
1
Förskjutningen mellan transportslagen
under 1900-talets senare del har alltså varit minst sagt betydande, kanske lika dramatisk som under övergången från muskeldrivna transportslag till järnväg. Samtidigt har det totala resandet ökat utan att järnvägen kunnat få del av detta, all ökning har i princip tillfallit vägtrafiken.
2.1.3 Resande då och nu
Reskonsumtionen har sedan 1950 ökat snabbare än annan privat konsumtion. När befolkningens välstånd ökar används praktiskt taget regelmässigt en avsevärd del av individers och familjers marginella inkomsttillskott till resor (se figur 2.1). När familjens grundläggande behov är tillgodosedda vill man gärna ut och resa. Förutom att den förändrade lokaliserings- och bosättningsstrukturen i sig således har medverkat till att generera ett ökat dagligt
1
Reslängdsberäkningarna baseras på alla transportslag och hela rikets folkmängd. Utrikes
resor ingår inte i materialet. Om så vore skulle skillnaden mellan 1950 och 2002 med stor sannolikhet vara betydligt större.
SOU 2003:104 Persontrafiken
47
resande över allt större avstånd, så tycks det finnas ett närmast omättligt resbehov under fritid. Huvuddelen av dessa resor företas med bil, och kommer förmodligen att göras så även under överblickbar framtid.
Figur 2.1. Privat konsumtion och totalt inrikes transportarbete fördelat på transportslag 1950–2002
Källa: Banverket
Sett ur järnvägens synvinkel kan denna utveckling måhända synas ledsam, men det teknikskifte som ägt rum mot en alltmer ökad andel vägtrafik skulle knappast ha kunnat ge upphov till något radikalt annat förlopp än det skedda. Det skulle i så fall ha krävts kraftiga regleringar, ungefär på det sätt som skedde i Östeuropa under perioden 1950–1990, eller en mycket medveten och uthållig trafikpolitik med inriktning mot trafikslagssamverkan.
Järnvägsmonopolet hade naturligtvis också kunnat vidta fler åtgärder för att dra till sig trafikanter och hålla konkurrenterna stången under den nämnda perioden, men det är svårt att se att sådana skulle har förändrat balansförhållandet mellan trafikslagen i något väsentligt avseende. Vägtrafik, särskilt med personbil, har fördelar som järnvägstrafik aldrig haft och aldrig kommer att få. Dessutom har personbilen symboliska värden – valfrihet, status, livsstil m.m. – som inte direkt har med transportmöjligheterna att göra. Personbilens betydelse som industriprodukt är väsentlig.
Persontrafiken SOU 2003:104
48
Av figur 2.2 nedan framgår att det totala persontransportarbetet ökat stadigt från 1950 till 1990, utom i samband med oljekriserna vid mitten och slutet av sjuttiotalet. En nedgång i transportarbetet skedde också under nittiotalets första år, då konjunkturen var mycket dålig och BNP-utvecklingen den sämsta sedan andra världskriget. Under senare delen av åttiotalet hade dock transportarbetets tillväxt varit betydande.
Figur 2.2. Totalt inrikes persontransportarbete fördelat på transportslag 1950–2002
Källa: Banverket
Järnvägens transportarbete minskade emellertid oavbrutet mellan 1950 och 1970. Även under hela åttiotalet minskade järnvägen sin andel av persontrafikmarknaden. I början av nittiotalet svarade järnvägen (exkl. spårväg) för drygt fem procent av det totala persontransportarbetet.
Eftersom olika typer av transporter skiljer sig åt relativt mycket säger emellertid siffror på totalnivå inte så mycket. Det finns t.ex. små likheter i resandet med pendeltåg i storstadstrafik och resande med snabbtåg på långa sträckor. Resandeutvecklingen brukar därför beskrivas och presenteras uppdelat på kortväga transporter upp till och med 10 mil och på långväga transporter över 10 mil. År 1992 visade sig de långväga persontransporterna med järnväg uppgå till nästan 13 procent medan de kortväga transporterna motsvarade drygt två procent.
SOU 2003:104 Persontrafiken
49
Den nedåtgående utvecklingen i tågtrafiken var särskilt påtaglig för det långväga resandet, vars järnvägsandel fortsatte att minska in på nittiotalet. Mellan 1990 och 1992 minskade järnvägsresandet med 15 procent till följd av att resor belades med moms. Därefter har emellertid persontransportarbetet på järnväg ökat kraftigt. Rapporteringen om senare års dramatiska förändringar – sedan 1992 har persontransportarbetet med järnväg ökat med totalt drygt 50 procent – ska dock ses i ljuset av att det handlar om ökningar från relativt låga nivåer. Rensat från effekterna av momshöjningen blir ökningen heller inte lika stor.
Senare års ökning i tågtrafiken har emellertid lett till att järnvägsresandet (exkl. spårväg) idag motsvarar omkring sju procent av den totala inhemska resemarknaden. Det kortväga tågresandet har ökat till ca fyra procent och det långväga till ca 15 procent av det totala persontransportarbetet. Till stor del beror denna ökning på senare års utbyggnad av nya järnvägsspår och etablering av nya tågsystem. Huruvida resandeökningen kommer att fortsätta i samma takt är svårt att uttala sig om.
Figur 2.3. Persontransportarbete på järnväg 1992–2002 fördelat på kort- och långväga resor
Källa: Banverket
Även om persontrafik på järnväg fortfarande inte står för särskilt höga marknadsandelar är det trots allt det transportslag som ökar mest. Under de senaste tio åren har det totala persontransport-
Persontrafiken SOU 2003:104
50
arbetet ökat med åtta procent. Den största relativa ökningen uppvisar järnvägen, där transportarbetet har ökat från 6 miljarder personkilometer 1992 till 9,3 miljarder personkilometer 2002.
I de båda följande figurerna 2.4 och 2.5 visas utvecklingen av resandet under en lite längre tidsperiod.
Figur 2.4. Långväga resor totalt och fördelat på transportslag, 1970–2002
Källa: Banverket
SOU 2003:104 Persontrafiken
51
Figur 2.5. Kortväga resor totalt och fördelat på transportslag, 1970–2002
Källa: Banverket
Under perioden 1970–2002 har resandet således ökat totalt sett men de inbördes relationerna mellan trafikslagen har inte varierat i lika hög grad. I den långväga trafiken har järnvägen och långväga buss totalt sett över perioden tappat andelar medan flyget har ökat sina marknadsandelar. För järnvägens del synes förändringar i dess marknadsandelar mer bölja fram och tillbaka – över hela perioden är förändringen dock inte så stor. När det gäller den kortväga trafiken är järnvägens andel i det lite längre perspektivet visserligen större men inte så väsentligt mycket större. Däremot har det lokala
Persontrafiken SOU 2003:104
52
resandet med buss, tunnelbana och spårväg ökat medan människor idag i mindre utsträckning tar sig fram med cykel eller moped eller till fots än vad man gjorde 1970.
Resenärernas val av färdmedel är givetvis en följd av många olika förklaringsfaktorer. Åtminstone till viss del kan förklaringarna sökas i den hittillsvarande utvecklingen av trafiken. I figur 2.6 visas hur olika transportslag används med utgångspunkt från vilket syfte resenärerna har med sin resa.
Figur 2.6. Persontransportarbete fördelat på ärendetyp och transportmedel år 2000
Källa: Banverket
Inte oväntat är bilen det vanligaste sättet att ta sig fram, oberoende av vilket ärende resenärerna har. Av arbetsresorna gjordes närmare tre fjärdedelar med bil och av tjänsteresorna stod bilen för nästan 60 procent av resandet. Fördelat på ärendetyp har kollektivtrafiken och däribland järnvägen, sin största andel av transportarbetet bland de resor som görs på fritiden. Fritidsresandet, som ofta sker på långa avstånd, står också för den största delen av det totala resandet.
SOU 2003:104 Persontrafiken
53
2.1.4 Varför blev det som det blev?
Sammanfattningsvis kan konstateras att de investeringar i nya banor, nya fordon och nya tågtrafiksystem som skett under nittiotalet haft effekt. Järnvägen, som idag producerar fler personkilometer än någonsin, bör således genom fortsatt politisk vilja samt målmedvetna och uthålliga satsningar kunna återhämta och ta nya marknadsandelar allteftersom trafikförhållandena förbättras.
Det är i själva verket svårt att idag tänka sig att en modern storstad skulle kunna fungera någorlunda effektivt utan moderna tågsystem för det dagliga resandet mellan bostad och arbete. Tunnelbana eller spårväg krävs för att försörja närområdet inom 20–30 km med trafik, medan järnvägen behövs för att utsträcka arbetsmarknaden upp till kanske 100 km. En restid kring en timme enkel resa förefaller vara acceptabelt i Sverige.
I det inledande kapitlet har jag redogjort för de sammantaget fyra viktiga trafik- och transportpolitiska beslut som fattats under efterkrigstiden. Samtliga dessa har givetvis i hög grad kommit att avgöra utvecklingen inom persontrafiken. Från sextiotalets beslut om att trafikslagen ska bära sina egna kostnader och deras tjänster bjudas ut i fri konkurrens har därefter marginalkostnadsprissättning och ett samhällsekonomiskt effektivitets- och nyttoperspektiv gradvis introducerats i transportpolitiken. Omregleringen av järnvägen med start i åttiotalets beslut om att dela järnvägen i ett banverk och ett trafikföretag var vidare en viktig vändning även om också detta har kommit att ske i en stegvis process som ännu inte kan sägas vara avslutad. Nittiotalets politik med en ökad fokusering på en hållbar utveckling och ett bättre utnyttjande av de olika trafikslagens komparativa fördelar har fortsatt in på 2000-talet, även om dess effekter ännu inte till fullo kan skönjas.
Skulle persontransportarbetet idag ha varit sammansatt på ett annat sätt om trafikpolitiken under perioden 1950–1985 varit mer inriktad mot att stimulera samverkan mellan trafikslagen, särskilt väg- och järnvägstrafik, än att hantera järnvägens ständiga finansiella underskott? Hur skulle denna utveckling ha tett sig om man inte samtidigt uppmuntrat privatbilismen och byggt ut och förbättrat vägnätet? Vi får aldrig veta hur järnvägens situation skulle ha sett ut med en annan politik, men det finns skäl att tro att utvecklingen åtminstone i delar hade gått en annan väg. Såvida man inte å
Persontrafiken SOU 2003:104
54
andra sidan tror att människors individuella mobilitetsbehov är så starka att ingen politik egentligen biter på privatbilismen.
Om dagens idéer om trafikgrenssamverkan hade slagit rot tidigare, kanske 1963 års trafikpolitiska beslut om att varje trafikgren skulle bära sina egna kostnader inte hade fått det genomslag det fick. Beslutet var dessutom i kraft ända till 1979, då det trafikgrensvisa kostnadsansvaret i princip avskaffades. Den utredning som ledde fram till 1963 års beslut tillsattes redan år 1953, dvs. under efterkrigstidens avklingande regleringsekonomi. Utredningen, som engagerade en stor del av landets transportexpertis och pågick under nästan tio år, förberedde landet för mera marknadsekonomiska lösningar och påverkade i viss utsträckning det trafikpolitiska skeendet redan under utredningstiden.
Järnvägen uppfattades av ägarna i stort sett som en ekonomisk och politisk börda under sextio- och sjuttiotalen och detta fortsatte i stort sett ända fram till mitten av åttiotalet då man började förbereda de järnvägssatsningar som beslöts 1988. Under åttiotalet avlastades järnvägen kapitalkostnader och vissa andra finansiella insatser gjordes. Vägtrafiken och bilismen var dock, törs man nog påstå, under en fyrtioårsperiod ungefär samma symbol för framåtskridande och modernitet som järnvägen hade varit hundra år tidigare. I dagens postmoderna samhälle förefaller det finnas grogrund för en mer balanserad syn på hur de olika trafikslagens fördelar kan och bör utnyttjas.
Järnvägen har till följd av den skisserade utvecklingen i många avseenden, dock icke alla, varit på defensiven från 1950 till 1990. Det var först under åttiotalet som det ljusnade en del och insikten vann terräng att järnvägen hade en viktig roll att spela i den kommande trafikpolitiken. Den under nittiotalet höjda investeringsnivån i infrastrukturen och införande av nya, snabba tåg har varit avgörande för järnvägens förmåga att vända den neråtgående kurvan och förändra bilden från ett transportmedel på tillbakagång till ett som har utvecklingsmöjligheter.
SOU 2003:104 Persontrafiken
55
2.2 Järnvägstrafikens roll på den framtida resemarknaden
Persontrafik på järnväg bör i första hand utnyttjas för transporter i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner där järnvägens karaktär av masstransportmedel tillvaratas. Motiven för att utveckla järnvägstrafiken bör vara att
• tillgodose behovet av effektiva, bekväma och konsumentanpassade resor av god kvalitet för många människor på en gång,
• minska trängsel och annan miljöbelastning samt
• knyta samman boende-, arbets- eller utbildningsmarknader eller kombinationer därav till funktionella regioner.
2.2.1 Järnvägens styrkor och svagheter
En viktig del av järnvägens konkurrensfördelar ligger i dess kapacitetsstyrka och i dess bekvämlighet med möjlighet att erbjuda resenären tid för avkoppling eller arbete. Därtill är resande med tåg både ett miljövänligt och säkert alternativ till andra sätt att resa. Dess förmåga att samtidigt transportera många människor på ett snabbt och förhållandevis bekvämt sätt är en fördel, i synnerhet i tät storstadstrafik, men också i och mellan mer eller mindre befolkningstäta regioner med ett regelbundet resbehov. Senare års utveckling mot alltmer förtätade storstadsområden med stora miljöproblem i form av trängsel och utsläpp talar för att ett ökat resande med järnväg är till fördel för såväl resenärerna som samhället i övrigt.
Möjligheten att utnyttja järnvägens styrkor beror emellertid ofta på var och när transportbehovet finns. Tomma eller dåligt belagda tåg kan knappast anses bidra till en bättre miljö. Järnvägen är ett miljövänligt alternativ endast under förutsättning att den faktiskt tar hand om stora resandeflöden.
Till järnvägens nackdelar hör förutom dess höga kostnader även dess bundenhet till spåren som gör systemet jämförelsevis inflexibelt och känsligt för störningar. På linjer med bristande kapacitet har järnvägstrafiken svårt att snabbt anpassa tidtabeller och trafikupplägg i takt med eventuella förändringar i efterfrågan.
Persontrafiken SOU 2003:104
56
Många av järnvägens svagheter är möjliga att åtgärda
Det finns en rad faktorer förknippade med järnväg som av många anses tillhöra järnvägens svagheter. En närmare beskrivning av hur resenärer och andra upplever dessa finns i avsnitt 2.7. Dessa faktorer bör dock inte förväxlas med sådana för järnvägen grundläggande egenskaper som kan göra järnvägen lämplig för vissa men inte för andra transportuppgifter. Dessa faktorer gäller t.ex. bristande punktlighet som kan få långtgående effekter då tågresan ofta är en del i en mer sammansatt resa. En tågförsening kan således resultera i flera missade anslutningar med ytterligare förseningar som följd. Vidare har bristande informationssamordning mellan ett ökande antal aktörer såväl på organisatörs- som operatörssidan lett till att boknings- och försäljningssystem upplevs som krångliga och att det är svårt att få enkel information om var, när och hur det är bäst att åka. Detta har knappast bidragit till att öka järnvägens attraktionskraft ur ett resenärsperspektiv.
Sammantaget avgörs järnvägens användbarhet och attraktionskraft i det totala transportsystemet av i vilken mån dess styrkor kan utnyttjas och dess svagheter åtgärdas. Svagheter som bristande punktlighet och otydlig reseinformation är visserligen viktiga faktorer som drar ner järnvägens attraktionskraft men är samtidigt av den arten att de går att göra något åt. Järnvägens egenskaper som ett kapacitetsstarkt och yteffektivt men samtidigt förhållandevis dyrt och relativt inflexibelt transportmedel är däremot av en avgörande betydelse för vilken roll järnvägen bör tilldelas i det totala transportsystemet för att det ska bli så effektivt som möjligt.
2.2.2 Kopplingen till de transportpolitiska målen
Järnvägen är förknippad med höga kostnader, både när det gäller att bedriva trafiken och anlägga och underhålla infrastrukturen. I ett ansträngt finansiellt läge är det därför än viktigare att samhället satsar på den järnvägstrafik som verkligen kan tillföra transportsystemet mesta möjliga nytta för resenärerna, skattebetalarna och övriga berörda i samhället. Sådan trafik återfinns i första hand i och mellan storstadsområden och andra tättbebyggda områden där det finns stora mängder resenärer med frekventa resbehov.
Trafikuppgifter inom ramen för "syftet med resan är målet", t.ex. arbetspendling med lokaltrafik i storstäder liksom tjänsteresor och
SOU 2003:104 Persontrafiken
57
privatresor över längre avstånd, tillgodoser i första hand delmålet om en ökad tillgänglighet. Redan genom att lyfta över mer resande från väg till järnväg ökar såväl framkomligheten som tillgängligheten till resmålet för både de som reser med tåg som för de som fortsätter att åka bil och buss. Denna fördel är särskilt framträdande i storstäder och andra trafiktäta områden. Tågets förmåga att för dessa trafikändamål kunna transportera många människor samtidigt utan att behöva göra avkall på restiden och bekvämligheten, dessutom ofta med kortare restid, bidrar vidare till delmålet om en förbättrad miljö.
Det faktum att kvinnor i större utsträckning än män använder och är beroende av kollektiva färdmedel ger tåget en roll när det gäller att uppfylla jämställdhetsmålet i transportpolitiken. Också när det gäller att knyta samman flera orter som tillsammans utgör eller skulle kunna utgöra en gemensam boende-, arbets- och tillväxtregion
2
har tåget en viktig uppgift att fylla som kan bidra till
delmålet om en ökad regional utveckling.
Från andra håll framförs samtidigt uppfattningen att ökade satsningar på tåg och annan kollektivtrafik för att möta kvinnors behov riskerar att göra denna grupp ännu mer beroende av och hänvisad till kollektiva färdmedel, medan män i oförändrad eller ökad utsträckning fortsätter att åka bil. Därmed skulle dylika satsningar leda till att jämställdheten i trafiken, trots uppsatta mål, istället minskar. Utifrån detta resonemang skulle också en ökad användning av tågtrafik för regionförstoring kunna utvecklas till den kvinnofälla jämställdhetsmålet tvärtom syftar till att förhindra.
En jämförelse mellan buss och tåg
En jämförelse som jag låtit genomföra mellan ekonomin för tåg och buss på kortare sträckor med förhållandevis litet resandeunderlag visar att eltåg på bra banor är såväl mer företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt effektivt än bussen. Förklaringen står främst att finna i att tåget är snabbare än bussen givet att banan kan erbjuda tillfredsställande framkomlighet. Denna bättre effektivitet gäller dock under förutsättning att en minsta antagen tågenhet, i exemplet 100 platser, i genomsnitt är belagd till minst
2
Dvs. en region kring en gemensam utbildnings-, arbetsmarknad eller annan funktionell
marknad eller kombinationer därav som tillsammans kan bilda de för näringslivsutvecklingen så viktiga kluster av olika funktioner och aktörer.
Persontrafiken SOU 2003:104
58
40 procent. Då har dock inte hänsyn tagits till att bussen normalt sett är lättare att sätta in och ta ur trafik med relativt kort varsel och kan användas till andra ändamål under delar av dygnet. Det bör också noteras att den i praktiken längre restiden med buss beror på att bussen ofta används för att tillgodose andra marknader och går i en mindre rak linje med fler, och till start och resmål närmare, hållplatser. Det kan ge bussen en viss komfortfaktor som minskar tågets fördelar i icke direkta relationer.
Jämförelsen mellan buss och tåg i exemplet ovan visar att det är restidsförkortningen som tåget kan ge upphov till som är det främsta motivet för att välja järnväg framför buss. Med snabba tåg på framkomliga banor utan kapacitetsproblem kan därmed järnvägen redan med relativt små resandeströmmar ge ett viktigt bidrag till för samhället och medborgarna önskvärd regionförstoring i områden med utvecklingspotential. Det ändrar dock inte det faktum att det fortfarande krävs en viss volym på resandet för att kunna tillvara denna tågets komparativa fördel. De regioner jag har i åtanke ligger knappast i landets mer glesbefolkade områden. En annan viktig förutsättning för att kunna utnyttja järnvägen på detta sätt är också att det finns tillgänglig kapacitet. Det är enligt min mening inte självklart att utbyggnad av infrastruktur är det bästa eller samhällsekonomiskt mest effektiva sättet att åstadkomma regional utveckling eller regionförstoring.
Jämförelsen i den utförda analysen ovan visar också att järnvägens miljömässiga fördelar, åtminstone vad gäller dieseldrivna tåg, snarare förklaras av en "yt- eller kapacitetseffektivitet" än av att de skulle ge upphov till så mycket mindre miljökostnader än bussen. Även om tåg liksom vägtrafik gör ett jämförelsevis stort intrång i omgivande landskap och förorsakar ett förhållandevis kraftigt buller gör denna kapacitetsstyrka tåget till ett mer energieffektivt transportmedel än dess alternativ. Likaså torde tågets trafiksäkerhetsmässiga fördelar vara otvetydiga. Järnvägen har en dokumenterat låg olycksfrekvens jämfört med de flesta andra trafikslag.
Jag har inte på motsvarande sätt gjort någon mer systematisk jämförelse med bilen eller med flyget, båda lika starka konkurrenter till tåget men inom delvis olika marknadssegment. Men även gentemot dessa transportmedel har tåget sina fördelar i ett transportpolitiskt perspektiv. Inte i alla relationer och för alla typer av resor, men där resandeströmmarna är stora talar såväl miljöskäl liksom möjligheten till restidsförkortning för tåget. I synnerhet i tät trafik
SOU 2003:104 Persontrafiken
59
kan tåget sannolikt förkorta restiden avsevärt jämfört med bilen. Och på de riktigt långa resorna, där fjärrtåget huvudsakligen konkurrerar med flyget, har tåget fördel av att ofta finnas bekvämt tillgänglig i städernas mer centrala delar, närmare resstart och -mål, vilket givetvis också bidrar till att korta ner restiden.
Vilket transportslag som bäst tillgodoser resenärernas och samhällets efterfrågan är sammantaget en fråga om vilket transportmedel som bäst kan utföra en specifik trafikuppgift i en specifik relation med hänsyn tagen till omgivande förutsättningar (yt- och energieffektivitet, kostnadseffektivitet, prestationseffektivitet etc.). I storstadstrafik är t.ex. resor med buss mer yteffektiva än resor med bil, och med spårväg eller järnväg är yteffektiviteten än större. En busspassagerare använder bara en tiondels yta jämfört med en bilist och för en passagerare i spårbunden trafik är ytbehovet ännu mindre.
3
I slutändan avgörs emellertid frågan om tågets plats i transportsystemet av dess värde och attraktionskraft för resenärerna. Och i sin tur av i vilken mån organisatörs- och producentsidan, både aktiva och kommande trafikorganisatörer och -operatörer liksom deras underleverantörer, ser en möjlighet i att exploatera detta värde och de restidsvinster som tåget kan generera.
Mot denna bakgrund och med utgångspunkt från det resenärsperspektiv som ligger till grund för min utredning ligger det därför nära till hands att söka svaret på frågan om var – i vilka relationer och för vilka reseuppgifter – tåget bäst används i järnvägens kommersiella konkurrenskraft och i samspelet mellan producenter av tågresor och deras kunder.
2.2.3 Järnvägens kommersiella förutsättningar
SIKA:s lönsamhetsstudier
På uppdrag av och i samarbete med Järnvägsutredningen har SIKA kalkylerat och prognostiserat järnvägens företagsekonomiska lönsamhet som den ser ut idag (basår 1997) och fram till år 2010. De antaganden som använts i prognosen över hur trafikeringen på järnväg kan tänkas se ut 2010 har gjorts av Banverket år 2001 med underlag från SJ AB och trafikhuvudmännen. Analyserna om järnvägstrafikens lönsamhet bygger vidare på prognoser om resandets
3
Kollektivtrafik med människan i centrum, s 46 SOU 2001:106
Persontrafiken SOU 2003:104
60
utveckling. Dessa grundar sig i sin tur på olika antaganden om utvecklingen i samhället och i transportsektorn, t.ex. antaganden om demografi, tillväxt och transportpolitik. Det bör påpekas att alla sådana antaganden innehåller mer eller mindre osäkerhet.
Ett basalternativ och tre utredningsalternativ har beräknats med utgångspunkt främst i SJ AB:s s.k. egentrafik, dvs. den trafik och de linjer och stråk som idag betecknas som kommersiellt lönsamma. Men till underlaget har också lagts sådan trafik som, även om den idag drivs med samhällsstöd, till följd av ett stort resandeunderlag har förutsättningar för att vara kommersiellt lönsam. Bland de tio stråk som analyserats finns därför även trafik som bedrivs enligt avtal med trafikhuvudmän. Totalt sett är närmare 80 procent av trafiken på de tio stråken långväga resor, dvs. resor över tio mil. Beräkningarna är baserade på kostnadsuppgifter från SJ AB.
Syftet med analyserna är att kunna dra slutsatser om vilken trafik som skulle kunna bedrivas nu och i framtiden om kostnaderna helt avsågs täckas av biljettintäkter, dvs. på kommersiella villkor. SIKA:s resultat av analyserna refereras och kommenteras i det följande. För en närmare beskrivning av SIKA:s analysarbete och deras slutsatser se appendix 1, Lönsam persontrafik på järnväg. Analyser för Järnvägsutredningen.
Basalternativet i prognosen för 2010
Prognosen för 2010 använder år 1997 som basår och analyserar först lönsamheten i trafiken som den nu är utformad. Resultatet visar att alla stråk utom ett, nämligen Västra stambanan mellan Stockholm och Göteborg, är olönsamma idag. Med nu inplanerad utbyggnad av infrastrukturen men med i övrigt i stort sett oförändrade förutsättningar jämfört med idag kommer de flesta stråk fortfarande vara olönsamma år 2010.
I basalternativet i prognosen för 2010 antas resandet med järnväg mätt i personkilometer öka kraftigt med ca 40 procent från 1997, varav de långväga resorna ökar mest. Buss-, bil- och flygtrafiken ökar också enligt prognosen, men i en något långsammare takt. Den ökade efterfrågan i prognoserna är delvis en följd av antaganden om förändringar i omvärlden såsom ekonomisk och demografisk utveckling. Men den beror i hög grad även på antaganden om förändringar inom själva transportsektorn.
SOU 2003:104 Persontrafiken
61
Men även om prognosen visar på en kraftig ökning i resandet, visar en uppföljning av det verkliga resandet att prognoserna hittills har underskattat resandeutvecklingen med buss men framför allt resandet med järnväg. Enligt preliminär statistik för 2002 har nästan hela, eller 95 procent, av det prognostiserade järnvägsresandet för 2010 uppnåtts redan år 2002. I SIKA:s prognosarbete har hänsyn tagits till denna utveckling genom att till basalternativet lägga ytterligare ett alternativ med 10 procent mer långväga resande med järnväg.
Denna uppräkning är givetvis också en approximation vars storlek kan ifrågasättas. Å ena sidan skulle den kunna vara för liten mot bakgrund mot den kraftiga ökning som redan inträffat under prognosperiodens första år. Om så visar sig vara fallet och resandeutvecklingen således är underskattad skulle också lönsamheten i trafiken vara underskattad. Det faktum att den ökning i resandet som vi hittills sett troligen i stor utsträckning är ett resultat av de satsningar på utbyggnad av banor och andra standardhöjningar i trafiken som gjorts under dessa år skulle å andra sidan kunna betyda att denna ökning inte kommer att fortsätta i samma takt framöver. I så fall är en tioprocentig uppräkning istället en överskattning av resandeutvecklingen.
Vidare antas i prognosen att biljettpriser på buss och tåg och priser på bensin är realt oförändrade jämfört med 1997. Flygpriserna antas dock öka något. Kostnaderna för att driva järnvägstrafik utvecklas som en kombination av förändrade sträck- resp. tidsberoende kostnader och ökningen av efterfrågan. Den totala kostnaden per personkilometer minskar enligt prognosen med ca 15 procent från 1997 till 2010.
Förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik antas således förbättras påtagligt under perioden – resandet beräknas öka och kostnaderna per producerad enhet sjunka. Vidare antas en rejäl satsning på utbyggnad av ny infrastruktur äga rum. Trots detta visar modellresultaten på fortsatt dålig lönsamhet för de flesta stråk. Det sammanräknade nettot för de tio stråken är dock positivt. En viktig förklaring till detta är att persontransportarbetet på de tre lönsamma stråken står för merparten eller två tredjedelar av trafiken på de tio analyserade stråken. Detta motsvarar omkring hälften av det totala transportarbetet med järnväg i Sverige.
Nedanstående figur visar utfallet per stråk i basalternativet 2010 och med 10 procents mer långväga resor jämfört med 1997.
Persontrafiken SOU 2003:104
62
Figur 2.7. Beräknat netto per stråk 1997 och 2010, miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 % mer långväga resor 2010 (2010+).
Precis som för 1997 är det Västra stambanan som står för det bästa resultatet 2010 men även Södra stambanan och Ostkustbanan uppvisar positiva netton. Av trafiken på dessa tre stråk är mellan 90 och 97 procent långväga resor. Trafiken på de övriga stråken går fortfarande med förlust. Här är andelen kortväga resor större och på vissa stråk, Mälarbanan, Svealandsbanan, Blekinge kustbana och Kust-till-kustbanan, överväger de korta resorna.
Prognosen i basalternativet bygger som sagt på en framskrivning av nuvarande trafik med samma förutsättningar som idag. SIKA har emellertid, i tre olika utredningsalternativ, även analyserat hur trafiken skulle se ut om man ändrade på vissa av dessa förutsättningar. Således har prövats hur utbytta snabbtåg, ändrade biljettpriser och nedläggning av viss trafik på ett antal linjer påverkar kalkylen.
Effekter av lägre kostnader med nya snabbtåg
I detta alternativ har alla snabbtågen bytts ut. Kostnaderna för nya snabbtåg antas vara betydligt lägre än för den mix av gamla och nya tåg som förutsätts i basalternativet. En förutsättning för detta är
-200 -100 0 100 200 300 400 500
Kust till kustbanan Blekinge kustbana
Södra stam banan
Värm landsbanan Västra stam banan
Svealandsbanan
M älarbanan
D alabanan
O KB /Jäm tland VKB/N ordlänken
1997 2010 bas 2010+
SOU 2003:104 Persontrafiken
63
dock bl.a. att trafikeringen kan anpassas så att det nya tågmaterielet, med dess möjlighet till högre hastigheter och kortare omloppstider, kan utnyttjas fullt ut. Hinder för detta skulle t.ex. vara att kapaciteten i järnvägsnätet inte räcker till.
I figur 2.8 nedan visas att lönsamheten förbättras på samtliga stråk som trafikeras med snabbtåg. Antalet olönsamma stråk är dock fortfarande oförändrat. Enbart Västra och Södra stambanan samt Ostkustbanan är lönsamma. Nettot för övriga stråk som har betydligt mindre snabbtågstrafik påverkas också i positiv riktning men inte tillräckligt mycket för att ge ett positivt netto.
Figur 2.8. Beräknat netto per stråk med nya snabbtåg, miljoner kronor per år.
Effekter av höjda biljettpriser
I basalternativet antas som sagt biljettpriserna vara realt oförändrade jämfört med 1997. Utvecklingen enligt konsumentprisindex (KPI) visar emellertid att biljettpriserna i järnvägstrafiken i själva verket har ökat relativt mycket även realt sett under senare år. Mellan 1980 och 2002 har priset för en tågbiljett realt sett ökat med drygt 58 procent, att jämföra med en ökning på 31 procent för flyg och knappt 25 procent för bensin. Prishöjningarna i tågtrafiken har skett särskilt på de sträckor där infrastrukturen har förbättrats och en stor del av dessa höjningar har skett efter basåret 1997. För att pröva antagandet om realt oförändrade biljettpriser har i en
-200 -100 0 100 200 300 400 500
Kust till kustba na n Ble kinge kustba na
S ödra sta m ba na n
V ä rm la ndsba na n V ä stra sta m ba na n
S ve a la ndsba na n
M ä la rba na n
Da la ba na n
OKB/Jä m tla nd V KB/Nordlä nke n
2010 Basscenario 2010 Nya snabbtåg
Persontrafiken SOU 2003:104
64
känslighetsanalys biljettpriserna i den långväga trafiken därför höjts med 30 procent.
Hur stor effekten blir av en prishöjning beror givetvis på hur priskänsliga resenärerna är, något som det är svårt att uttala sig om. SIKA har därför i detta avseende analyserat två olika alternativ, ett med relativt prisokänsliga resenärer (priselasticitet=-0,3), dels ett med en betydligt högre känslighet (priselasticitet=-0,7). Den senare är det värde som noterats vid tidigare prishöjningar i samband med införandet av moms på inrikes resor 1991.
Resultatet av analysen visar att det långväga persontransportarbetet med järnväg skulle minska relativt kraftigt med högre biljettpriser. Som väntat minskar resandet mest i fallet med den högre priskänsligheten. Intäkterna blir därmed lägre men samtidigt minskar också kostnaderna. Det innebär att i båda fallen ökar lönsamheten med högre biljettpriser. De redan lönsamma stråken blir mer lönsamma och i fallet med mindre priskänsliga resenärer uppvisar även Västkustbanan och Dalabanan ett litet överskott.
Figur 2.9. Netto per stråk med 30 procents prishöjning på långväga resor. Olika priskänslighet, miljoner kronor per år.
Det minskade resandet och de ökade biljettpriserna minskar således kostnaderna och ökar intäkterna och ger totalt sett ett positivt netto för samtliga stråk som omfattas av analysen. SIKA framhåller dock att dessa resultat måste tolkas med stor försiktighet, eftersom
-200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700
Ku s t till k u s tb an an Ble k in g e k u s tb an a
Sö d r a s tam b an an
V är m lan d s b an an V äs tr a s tam b an an
Sve alan d s b an an
M älar b an an
Dalab an an
OKB/Jäm tlan d V KB/No r d län k e n
Bas 2010
+ 30 % taxa
+ 30 % taxa, h ö g r e p r is k än s lig h e t
SOU 2003:104 Persontrafiken
65
det är svårt att veta hur stor priskänsligheten är i verkligheten. Resultatet av en prishöjning med de två olika priselasticiteter som prövats i detta fall ger dock en uppfattning om dess betydelse för trafikens lönsamhet. I båda fall förblir det totala nettot positivt.
4
Även om det inte går att utläsa några exakta resultat av denna känslighetsanalys menar SIKA att riktningen är säker och att ökade priser sannolikt skulle leda till en förbättring av lönsamheten för trafiken.
Effekter av minskad trafik på olönsamma linjer
I den tredje känslighetsanalysen har trafiken halverats på de stråk som beräknats vara olönsamma i basalternativet. I figuren nedan redovisas resultaten per stråk. Utöver de redan tidigare lönsamma stråken, blir nu även Västkustbanan/Nordlänken och Värmlandsbanan svagt positiva.
Figur 2.10. Netto per stråk med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.
Enligt SIKA är resultatet från denna känslighetsanalys den mest svårbedömda av de analyser som gjorts. Här anbefalls en mycket
4
Om priskänsligheten i själva verket skulle vara ännu högre, dvs. mellan –0,7 och –1,0 skulle
det i sin tur betyda att SJ AB redan idag hade funnit en från vinstmaximeringssynpunkt nära nog exakt nivå på sina biljettpriser. Det förefaller inte särskilt realistiskt.
-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400
Kus t till k u s tb anan Ble k in ge k u s tban a
Söd r a s tam b anan
V är m lan ds b anan V äs tr a s tam banan
Sve alan ds banan
M älar b anan
Dalab anan
OKB/Jäm tland V KB/No r d län k e n
Bas alte r n ativ 2010
Sänk t tu r täth e t 2010
Persontrafiken SOU 2003:104
66
försiktig tolkning eftersom det inte är självklart hur trafikanterna skulle bete sig om trafiken minskades eller försvann på vissa linjer. Å ena sidan kan trafikanterna tänkas sluta åka på linjer med för låg turtäthet vilket sannolikt också skulle minska åkandet på övriga linjer. Å andra sidan kan trafikanterna tänkas välja andra resvägar och börja åka mer på de lönsamma linjerna vilket i så fall ytterligare skulle förbättra deras resultat.
En ytterligare och lika trolig möjlighet är att åtminstone delar av den nedlagda tågtrafiken skulle ersättas med busstrafik eller andra färdmedel som bättre kan anpassas till de mindre och sannolikt svårförutsägbara resandeströmmar det här är frågan om. I de grundantaganden som SIKA gjort i prognosarbetet har dock konkurrerande trafikslags utbud antagits i stort sett oförändrat. Den möjlighet som innebär att konkurrenter tänks reagera på förändringar i järnvägsutbudet har därför inte kunnat analyseras.
Det faktum att de inbördes förhållandena vad gäller lönsamheten mellan respektive stråk inte påverkas, dvs. de redan olönsamma stråken är fortfarande olönsamma och de lönsamma blir bara än mer lönsamma, talar för att de lönsamma stråken inte skulle påverkas av neddragningar i de olönsamma stråken. SIKA uttalar dock sin tveksamhet inför prognosmodellens förmåga att rätt analysera resenärernas benägenhet till omflyttningar i järnvägsnätet till följd av den nedlagda trafiken. En viss omflyttning till andra resvägar är både möjlig och sannolik, men jämfört med vad analysen visar skulle troligen en större andel resenärer sluta åka tåg om turtätheten halverades.
En annan fråga gäller vilka kostnadseffekter som skulle uppstå av en sådan åtgärd. Den prognosmodell som SIKA har använt har inte tillfredsställande kunnat hantera det fallet att trafik helt tas bort. Istället har en halvering av antalet turer gjorts, jämnt fördelat över de olönsamma stråken. Det innebär att även om de rörliga kostnaderna för trafiken minskar så kvarstår större delen av de fasta kostnaderna vilket betyder att lönsamheten i själva verket inte skulle förbättras i så hög grad som analysresultatet visar.
I verkligheten torde en sådan neddragning inte göras jämnt över hela trafikutbudet utan med hänsyn till dygns- och säsongsmässiga variationer i resandeunderlaget. På linjer där trafiken helt skulle läggas ner bortfaller givetvis även de fasta kostnaderna. Därmed skulle modellen kunna sägas underskatta kostnadseffekterna av en sådan åtgärd.
SOU 2003:104 Persontrafiken
67
Nettoeffekterna av en neddragning av olönsam trafik är således osäker. Resultaten visar emellertid att de lönsamma stråken sannolikt inte skulle påverkas så dramatiskt och SIKA:s sammanvägda bedömning är att effekten av att lägga ner viss trafik på olönsamma banor inte är så stor att de tidigare lönsamma stråken skulle bli olönsamma. Troligen minskar vinsten på de lönsamma banorna men samtidigt förbättras också resultatet för de olönsamma stråken.
Mina slutsatser av studierna
SIKA:s analyser visar att det är svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet på många av stråken i dagens järnvägsnät, trots att analyserna utgår från kraftiga ökningar av resandet och att kostnaderna per producerad enhet sjunker. Samtidigt visar emellertid prognosresultatet på att en stor andel, ca två tredjedelar av trafiken på de tio stråken och omkring 50 procent av det totala persontransportarbetet på järnväg, har förutsättningar för att i framtiden kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet.
Tre stråk, Västra stambanan, Södra stambanan och Ostkustbanan visar på lönsamhet i samtliga framtidsanalyser. Den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras genom att biljettpriserna höjs, men det leder samtidigt till mindre resande. Kostnadssänkningar genom byten till mer kostnadseffektiva tåg förbättrar också lönsamheten. Slutsatsen om lägre kostnader för nya tåg bygger dock delvis på att det inte finns några kapacitetsrestriktioner i järnvägsnätet och att operatörerna fritt kan utnyttja de nya tågens högre hastigheter och kortare omloppstider. Detta är givetvis inte ett realistiskt antagande och innebär att kostnadsminskningar till följd av nya tåg kan vara något överskattat.
Varken med höjda priser eller billigare tåg blir dock flera stråk lönsamma. Det stabilt olönsamma resultatet på de olönsamma sträckorna tyder på att trafikutbudet på dessa stråk trots allt är, och har varit, alltför omfattande från företagsekonomisk synpunkt.
En stor andel av den trafik som har bedömts kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet är långväga resor som främst går på nyrustade banor. Av det långväga resandet består övervägande delen av privatresor medan en mindre del utgörs av tjänsteresor. Resten gäller lokal eller regional trafik.
Persontrafiken SOU 2003:104
68
Den övervägande delen av det förmodat kommersiellt lönsamma långväga resandet består således av fritidsresor som görs av relativt priskänsliga privatpersoner. Trots detta har på senare år biljettpriserna höjts och det saknas fortfarande i stor utsträckning reella lågprisalternativ för resenärerna i fjärrtrafiken. SIKA:s känslighetsanalyser visar inte oväntat att prishöjningar vid en högre priskänslighet riskera leda till att tappet av resenärer halverar lönsamheten jämfört med om höjningarna hade drabbat de sannolikt mindre priskänsliga affärsresenärerna.
Å andra sidan visar senare tids resandeutveckling på ett minskat affärsresande. Fortfarande ökar privatresorna men sedan juli i år har det totala resandet med SJ AB:s tåg minskat.
5
Sannolikt har
lågprisflyget tagit över en del av tågets resenärer. Samtidigt antyder utvecklingen mot ett ökat resande till lägre priser och med lågprisalternativ på en högre priskänslighet hos resenärerna. För tågets del innebär det att även affärsresenärerna är priskänsliga nog att hellre välja en resa med normalbiljett än med de dyrare affärsbiljetterna.
Frågan om nätverkseffekter och matarvärden är komplicerad och vilka effekter nedläggning av olönsam trafik leder till är högst osäkert. Beroende på hur de fasta kostnaderna påverkas och hur resenärerna kommer att bete sig, kan det både leda till minskad och ökad lönsamhet på enskilda stråk.
SIKA har i sin analys också visat på att en icke försumbar andel resenärer på de lönsamma stråken har gjort en del av sin resa på de olönsamma stråken. Det är vanligast på södra och västra stambanan men gäller inte överallt. Därmed skulle neddragningar av trafiken på de olönsamma stråken troligen leda till minskat resande åtminstone på vissa lönsamma stråk, givet att dessa resenärer skulle välja ett annat färdmedel. Huruvida resandet skulle minska så pass mycket att dessa stråk skulle bli kommersiellt helt ointressanta är dock tveksamt. Även om resultatet från SIKA:s känslighetsanalys av neddragningar i trafiken måste tolkas med försiktighet antyder det dock att nätverkseffekterna i den undersökta järnvägstrafiken inte nödvändigtvis är så stora eller givna som ofta har framhållits.
SIKA har inte med den prognosmodell som använts haft möjlighet att beräkna dynamiska effekter av intra- eller intermodal konkurrens. De linjer som studeras i modellen trafikeras av endast en operatör. Således antas i modellen konkurrenter inom järnvägs-
5
SJ AB delårsrapport 1 januari – 30 september 2003.
SOU 2003:104 Persontrafiken
69
sektorn eller konkurrenter från andra transportslag inte ändra sitt utbud, sina upplägg eller sina priser för att möta de förändringar inom järnvägstrafiken som här analyserats. Realismen i ett sådant antagande kan givetvis ifrågasättas. I verkligheten skulle sannolikt konkurrenterna på olika sätt ändra och anpassa sina trafikupplägg för att antingen ta upp konkurrensen eller genom samarbete försöka dra nytta av t.ex. järnvägstrafikens matarvärden.
Det är mycket svårt att säga hur sådana dynamiska effekter kan tänkas påverka järnvägssektorn, dess agerande och lönsamhet. Men det är enligt min mening inte givet att monopolmodellen är den enda möjliga för att kunna ta vara på positiva nätverkseffekter i systemet. Även konkurrerande operatörer i järnvägstrafiken har all anledning att söka dra nytta av matarvärdena från annan trafik, såväl inom järnvägssystemet som från andra trafikslag, i syfte att göra sin egen produkt mer konkurrenskraftig och attraktiv för kunderna.
En persontrafikmarknad med en friare etableringsrätt än idag skulle ge fler kommersiella aktörer möjlighet att etablera sig där marknaden så tillåter. Även om det som sagt torde vara närmast omöjligt att med någon närmare förutsägbarhet uttala sig om den framtida utvecklingen av en sådan kommersiell marknad, vill jag ändå göra ett försök att diskutera detta.
Givet att SIKA:s resultat beträffande var den lönsamma järnvägstrafiken finns står sig, är det i fjärrtrafiken som de kommersiella alternativen i första hand kan tänkas dyka upp. I denna trafik överväger privatresandet. Även om SJ AB åtminstone initialt främst synes ha riktat in sig på affärsresenärerna är det sannolikt i gruppen privatresenärer som möjligheterna till den framtida marknaden ligger. För nya operatörer som vill undvika att ta upp konkurrensen direkt med en redan etablerad och dominerande aktör, och för de som ser möjligheter att erbjuda ett "tågets lågprisalternativ", synes en given nisch finnas här.
De enligt SIKA:s studie olönsamma stråken innehåller mer lokala och regionala resor, varav en del redan idag subventioneras av trafikhuvudmännen. Trots att här finns ett relativt stort resandeunderlag har den regionala trafiken förmodligen sämre förutsättningar att kunna bli kommersiellt lönsam. En förklaring till detta skulle helt enkelt kunna vara att betalningsviljan på sådana sträckor är förhållandevis svag samtidigt som alternativen är fler. Icke desto mindre anser jag inte det uteslutet att det även här kan finnas marknadssegment som lämpar sig för kommersiell trafik och
Persontrafiken SOU 2003:104
70
affärsmöjligheter för nya, kommersiella operatörer att ta upp och pröva.
2.2.4 Järnvägens framtida uppgifter
Utformningen av järnvägens produkter under modern tid har varierat beroende på vilket trafikslag man identifierat som huvudkonkurrent. Exempelvis var introduktionen av X2000konceptet, med fokus på affärsresenärerna, mer ägnat att ta upp konkurrensen med flyget om dessa resenärer än att försöka möta privatresenärernas efterfrågan. Men i huvudsak har det varit en relativt homogen tjänst i form av resande på i stort sett samma vis som erbjudits alla. En viktig orsak till detta är järnvägens krav på stora resandevolymer som gör att många olika resandekategorier ofta måste kunna samsas och tas om hand i samma tåg. De intermodala konkurrensförhållandena har emellertid skiftat under åren, vilket har kommit att påverka järnvägens förutsättningar och konkurrenskraft gentemot andra transportslag.
Bilen har t.ex. i ökande grad blivit ett alternativ som föredras av många i takt med att bilsamhället har byggts ut även om de åtminstone tidvis relativt sett höga energipriserna har utgjort en motverkande kraft. Och även om bilåkandet alltjämt är en stark konkurrent till samtliga andra resealternativ kan mellan åren 2000 och 2002 skönjas en svag förskjutning från bil till kollektiva färdmedel. Inom den lokala och regionala trafiken är det uteslutande tåget som står för denna ökning. I början av nittiotalet ändrades vidare relativpriserna mellan flyget och järnvägen till järnvägens förmån och framför allt långväga tjänsteresor med tåg har med tiden kommit att bli en allvarlig konkurrent till inrikesflyget.
Avregleringen av den långväga busstrafiken i slutet av 90-talet ledde däremot till ett en kraftig expansion av busstrafikutbudet i kombination med sänkta priser, vilket gjorde bussen till en konkurrent till framför allt järnvägen. De prissänkningar som detta inledningsvis tvingade fram på vissa järnvägssträckor ledde i sin tur både till ett ökat järnvägsresande och en ökad konkurrenskraft för järnvägen både gentemot bil och buss.
Ungefär samtidigt öppnades tågtrafiken på den nybyggda Svealandsbanan vilket kraftigt ökade järnvägsresandet i Mälardalen. Detta följdes av ytterligare satsningar på utökad turtäthet och utbyggnad av flera nya banor på andra håll i landet. Sänkta ban-
SOU 2003:104 Persontrafiken
71
avgifter för järnvägen har därefter ytterligare spätt på järnvägens konkurrenskraft såväl gentemot andra kollektiva färdmedel som mot bilen.
6
Även om det totala persontransportarbetet liksom resandet med kollektivtrafik har ökat gradvis under senare decennier har järnvägens marknadsandelar i det totala transportsystemet emellertid legat på en relativt konstant nivå. Under 90-talet har dock järnvägsresandet ökat kraftigt jämfört med övriga transportslag.
7
Till att börja med var det de korta resorna som ökade mest men sedan 1998 har den största ökningen skett i den långväga trafiken, som till övervägande del består av privatresor.
8
Under förutsättning att järnvägsmarknaden framöver ges möjlighet att fortsätta utvecklas i en mer kundorienterad riktning med utrymme för mångfald och konkurrerande trafikkoncept är det min förhoppning att också nya trafikuppgifter kan komma att växa fram vid sidan av de mer traditionella.
Samhällets och resenärernas behov av kollektivtrafik kan tillgodoses genom en rad olika transportsätt. De trafikansvarigas trafikförsörjningsplaner ska läggas upp i ett trafikslagsövergripande perspektiv, med utnyttjande av det transportmedel som är bäst lämpat för den det specifika behovet och i den enskilda situationen. Endast om tåget går att fylla till en viss grad kan dess stora investerings- och driftskostnader täckas i en sådan utsträckning att investeringen går att försvara, både samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt. Det talar för att det samhälleliga åtagandet av kollektivtrafik med hjälp av tåg främst bör erbjudas inom och mellan storstadsregioner och befolkningstäta områden där det finns ett stort passagerarunderlag med ett omfattande och regelbundet resbehov.
Det riktigt stora och stabila resenärsunderlaget finns sannolikt endast i och mellan storstadsregionerna, i Mälardalen, Västra Götaland och Skåne samt en bit upp efter norrlandskusten. SIKA:s studie visar att endast i stort sett tre järnvägsstråk har förutsättningar att kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet. På dessa sträckor är det främst det långväga resandet som dominerar. Detta talar emellertid för att järnvägen i vissa relationer har en viktig roll att fylla som ett kommersiellt bärkraftigt transportmedel.
6
Marknadsanalys av godstransporter och persontrafiken för år 2001, (020226) och för år
2002, (030309), Jakob Wajsman, Banverket
7
Ibid
8
77% privatresor 23% tjänsteresor enl. SJ AB.
Persontrafiken SOU 2003:104
72
Det betyder emellertid inte att järnvägen inte skulle ha en roll att fylla på andra ställen och i andra sammanhang. En av järnvägens komparativa fördelar ligger i de förkortade restider den kan bidra med. Enligt min mening utnyttjas denna fördel bäst genom att använda järnvägen som ett medel för att åstadkomma en för samhället nyttig regionförstoring. Det gäller t.ex. för områden och regioner som genom att knytas samman med billiga och smidiga resmöjligheter får möjlighet att utvecklas till en fungerande gemensam region för boende, arbete och tillväxt.
Regionförstoring syftar till att tillgängliggöra för medborgarna i landets olika delar vissa grundläggande och samhällsbärande funktioner som boende, arbetsplatser, utbildning, vård och omsorg. Genom att på ett effektivt sätt knyta samman dessa funktioner eller marknader med effektiva transporter kan fler människor som bor, arbetar eller av andra skäl vistas i dess omgivning få tillgång till sådana funktioner eller marknader till gemensam nytta för regionens utveckling. Givet moderna tåg, att det går att snabbt och bekvämt ta sig till stationen samt att det finns kapacitet på spåren kan man inom sådana regioner resa både snabbt och bekvämt med järnvägen och på så sätt korta ner restiden avsevärt jämfört med många andra resealternativ.
Att nyttja järnvägen i detta syfte förutsätter emellertid i de allra flesta fall en offentlig finansiering av sannolikt icke försumbar storlek. Detta betonar i sin tur vikten av en noggrann avvägning av var, hur och för vilket ändamål sådana satsningar på järnvägstrafik är motiverade. Även med en relativt restriktiv hantering av denna möjlighet torde det redan finansiellt ansträngda läget hos kommuner och landsting såväl som staten innebära att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken endast marginellt kommer att kunna rymma utökningar av sådan trafik inom ramen för sin budget. Under överblickbar tid är snarast neddragningar att vänta.
Sammanfattningsvis menar jag att för att resor med järnväg ska vara ett effektivt och såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt lönsamt alternativ ur ett transportpolitiskt perspektiv krävs att många människor reser och att tågen går så fulla som möjligt. Järnvägen bör därför enligt min mening vara ett givet alternativ, och ibland huvudalternativet, för resor i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner.
Därtill bör järnvägen, främst på grund av sin restidsförkortande förmåga, kunna nyttjas i mer småskaliga sammanhang som syftar till att åstadkomma för samhället viktig regionförstoring. Genom
SOU 2003:104 Persontrafiken
73
att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbete, vård, undervisning m.m. kan nödvändiga, för samhället grundläggande förutsättningar tillgängliggöras en större krets av människor till nytta för regionens och samhällets utveckling och tillväxt.
Sådan regionutveckling med hjälp av järnväg får dock inte göras till järnvägens huvudfåra utan en avvägning måste ske av skälen för och lämpligheten av tåg i varje enskilt fall. Frågan om regionförstoring bör emellertid i första hand ses i ett regionalpolitiskt sammanhang. Kostnader som är förknippade med trafikförsörjning vid en regionförstoring kan således vara motiverade ur ett bredare perspektiv än enbart trafikekonomiska.
2.3 Marknadstillträdet
• Licensierade järnvägsföretag tillåts i konkurrens bedriva kommersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande.
• Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll ska i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud ska Rikstrafiken och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram.
• Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men
Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder.
• Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen.
Persontrafiken SOU 2003:104
74
2.3.1 Marknadstillträdesmodell för persontrafiken
Det är, i enlighet med utredningens direktiv, resenärernas perspektiv som är utgångspunkten för mina bedömningar och förslag om hur persontrafiken på järnväg bäst kan utvecklas i framtiden. Som underlag för denna bedömning har jag analyserat några olika marknadsmodeller. Dessa anger ramvillkoren och de närmare förutsättningar som aktörerna på marknaden (företag, konsumenter, och användare, myndigheter och organisationer) möter och som styr deras möjligheter att agera.
Järnvägsgruppen vid KTH har haft mitt uppdrag att prognostisera det framtida utbudet av persontrafik på järnväg. Resultatet av KTH:s prognosarbete presenteras närmare i appendix 2.
Som grund för KTH:s uppdrag har jag låtit utveckla fyra olika marknadsmodeller. Dessa ska ställas mot det referensalternativ som beskriver dagens situation på persontrafikmarknaden. Arbetet har skett i en arbetsgrupp bestående av företrädare för utredningens sekretariat och Järnvägsgruppen vid KTH samt experter från järnvägsutredningen med särskild sakkunskap om persontrafikfrågor. De analyser som gjorts och de diskussioner som förts i arbetsgruppen har mynnat ut i dels de fyra olika marknadsmodellerna, dels slutsatser om för- och nackdelar samt de effekter de olika modellerna kan tänkas få för resenärerna, operatörerna, organisatörerna respektive skattebetalarna och samhället.
Modellerna har alla ambitionen att ligga i linje med resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järnvägstransporter. De är valda i avsikt att illustrera tydliga skillnader mellan olika tänkbara järnvägssystem bl.a. i syfte att utmana uppfattningen om järnvägen som den ser ut idag jämfört med hur den skulle kunna se ut i morgon. Här täcks således hela skalan från marknadsinitiativ till myndighetsinitiativ. En bärande tanke i modellarbetet är att kunna åskådliggöra vilka effekter och konsekvenser olika sätt att organisera och styra järnvägssystemet har på utvecklingen av trafiken. Ytterst har valet av modeller styrts av ambitionen att ta fram ett underlag för att analysera relevanta och trovärdiga alternativ för hur järnvägen skulle kunna utvecklas i framtiden.
I avsnitt 2.3.4 presenteras de fyra modellerna. Varje modellpresentation följs av en kort genomgång av modellens för- och nackdelar. Eventuella jämförelser i dessa sammanhang görs i förhållande till dagens situation på järnvägsmarknaden (det s.k.
SOU 2003:104 Persontrafiken
75
referensalternativet). I det följande presenteras och diskuteras detta referensalternativ med dess för- och nackdelar.
Referensalternativet utgår från det reglerade monopolet före 1988 till en delvis avreglerad marknad idag. Idag har SJ AB legalt och faktiskt monopol på den interregionala persontrafiken på stomnätet som är kommersiellt lönsam. Genom att välja ut och avsäga sig möjligheten att trafikera vissa linjer är det i praktiken SJ som ensidigt avgör vilka linjer som är lönsamma och vilka som inte är det.
Det kommersiella trafikutbudet kompletteras med ett statligt/kommunalt initiativ där trafikhuvudmännen och Rikstrafiken upphandlar och subventionerar olönsam trafik. I denna del är det alltså trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som har ett monopol på att organisera trafik; i trafikhuvudmännens fall genom det legala innehavet av trafikeringsrätten till spåren, i Rikstrafikens fall i ett de facto-monopol genom att myndigheten får statliga anslag som är öronmärkta för upphandling av interregional olönsam trafik.
I entreprenadtrafiken deltar SJ AB med anbud som en bland flera operatörer i upphandlingar av kompletterande olönsam trafik på interregionala, regionala och lokala marknader. Genom att SJ AB anmäler viss trafik som olönsam har SJ AB i praktiken också ett stort inflytande på omfattningen av den trafik som samhället subventionerar. Det ger SJ AB ett försteg framför andra när det gäller att bedöma affärsmöjligheterna i trafiken. Därmed har de också bättre möjligheter att påverka entreprenadavtalen och avtalens påverkan på risk och lönsamhet i affären. Dagens situation hämmar sannolikt också utvecklingen av nya trafikeringslösningar.
Den dominerande ställning som SJ AB fortsatt har även i entreprenadtrafiken – till följd av bl.a. nätfördelar från monopoltrafiken och eventuella stordriftsfördelar, sin särskilda tillgång till fordon och faktiska kontroll över vissa gemensamma funktioner – förstärker risken för att anbudskonkurrensen inte alltid fungerar på lika villkor.
Persontrafiken SOU 2003:104
76
För- och nackdelar med dagens situation
+ Monopolet på den kommersiella trafiken ger möjlighet att
utnyttja nät- och stordriftsfördelar i produktionen.
+ Det offentligas trafikeringskostnader kan begränsas till det
som SJ AB inte kan bedriva lönsamt.
+ Med bra upphandlingar och utnyttjande av konkurrens kan
kostnader pressas och servicen höjas i entreprenadtrafiken till nytta för både finansiärer och konsumenter.
– Avsaknad av särskilda krav på SJ AB-trafikens innehåll och
utförande ger inga garantier för att eventuella monopolvinster och produktionsfördelar i den kommersiella trafiken kommer konsumenterna till godo.
– Konsumenternas möjlighet att påverka monopoltrafikens
innehåll och utförande är liten.
– Utbudet på entreprenadmarknaden bestäms i stor utsträckning av SJ AB och inte av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken som varit avsikten. SJ AB:s möjlighet att bestämma omfattningen på sin ensamrätt skapar låsningar när det gäller att sätta samman och upphandla lämpliga linjer/stråk samt släppa fram nya trafikkoncept. – Utan en ekonomisk och organisatorisk åtskillnad mellan den monopolskyddade och den konkurrensutsatta entreprenadtrafiken har SJ AB fritt kunnat använda sig av möjligheten att genom underbud snedvrida konkurrensen på entreprenadmarknaden. Därmed riskerar de konkurrensvinster att utebli som anbudsmodellen syftar till att uppnå. – Upprätthållandet av tillräcklig marknadskännedom och upp-
handlingskompetens nödvändiga för att kunna teckna bra entreprenadavtal till god service är båda förenade med höga kostnader.
– Genom trafikhuvudmännens och Rikstrafikens beställarfunktioner finns heller ingen garanti för att konsumenterna har något direkt inflytande på entreprenadtrafiken. Långa kontaktvägar mellan resenärer och operatörer, med beställarmyndigheten som mellanhand och omväg, gör det svårare och dyrare för resenärerna att påverka trafiken och dess innehåll.
SOU 2003:104 Persontrafiken
77
2.3.1.1 Monopol eller konkurrens?
Utifrån en rent teoretisk diskussion har järnvägsmarknaden traditionellt sett ansetts utgöra ett s.k. naturligt monopol. Sådana kännetecknas bl.a. av att kostnaderna är lägre om ett företag står för produktionen än om två eller flera företag producerar. Detta beror på att produktionen sker till fallande styckkostnader som ger skalfördelar (stordriftsfördelar) i verksamheten. Det innebär att normalt sett kan endast ett företag bli lönsamt eftersom det krävs mycket stora försäljningsvolymer och/eller -intäkter för att kunna täcka verksamhetens höga fasta kostnader och börja göra vinst. För att kunna utmana det naturliga monopolet behöver således konkurrenter investera i parallella verksamhetsanläggningar med minst lika höga kostnader, samtidigt som man ska dra till sig kunder genom priser och service som är minst lika konkurrenskraftiga som monopolets. I en sådan situation är det alltför lätt för monopolet att bli av med en konkurrent genom att tillfälligt sänka sina priser till så låga nivåer att utmanaren inte kan hänga med.
Fortfarande utifrån det teoretiska perspektivet utnyttjar det oreglerade monopolet denna konkurrensfördel till att vinstmaximera och hålla nere utbudet och uppe priserna på en sådan nivå att man endast säljer till ett fåtal kunder med hög betalningsvilja. Därmed kommer det totala utbudet att bli lägre än vad som skulle efterfrågas vid lägre priser. Vinstmaximering vid monopol och andra fall av ofullständig konkurrens leder således till högre priser och lägre kvantiteter än då konkurrensen fungerar. För att undvika negativa effekter av monopolprissättning brukar därför naturliga monopols möjlighet att agera fritt regleras. Det kan antingen ske indirekt genom offentligt ägande kombinerat med särskilda ägardirektiv eller direkt i form av exempelvis en prisreglering.
Ett annat motiv för monopolet och för att hålla samman järnvägstrafiken under en operatör har vidare varit tron på förekomsten av samordningsfördelar eller nätverkseffekter. Dessa nätverkseffekter kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att linjerna "befruktar varandra" och att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en annan, anslutande sträcka.
Att det finns nätverkseffekter inom de flesta former av infrastrukturell verksamhet såsom el, tele och transporter som flyg- och järnvägstrafik kan knappast ifrågasättas. I vilken mån dessa nätverkseffekter eller samordningsvinster genereras endast inom ett och samma företag, dvs. i ett monopol, eller om de också kan upp-
Persontrafiken SOU 2003:104
78
stå på en marknad med flera aktörer är däremot en annan fråga. Frågan om nätverkseffekter – hur stora dessa är, var de uppstår och varför- är en fråga som har diskuterats av många.
I t.ex. ESO-rapporten Lärobok för regelnissar (Ds 2002:21) har Mats Bergman närmare utvecklat detta. Nätverkseffekter uppstår då fler konsumenter använder samma nät och genom själva användandet av nätet ökar värdet för sig själva och andra kunder i nätet. När det gäller t.ex. flyg och järnväg bygger analysen på att då fler resenärer åker i nätet ökar antalet linjer och turtätheten på linjerna. Det förutsätter emellertid att de tillkommande biljettintäkterna kan täcka kostnaderna för att sätta in flera eller större tåg och eventuella behov av mer bankapacitet. Om resenärerna ökar utan att tågen, tågstorleken eller antalet avgångar ökar vid behov uppstår i stället trängsel. En ytterligare premiss i analysen är att det är dyrbart att dubbla nätverket eftersom det skulle kräva stora investeringar i anläggningar m.m.
Nätverkseffekter i järnvägsbranschen är något som, främst utifrån ett producentperspektiv, talar för storskalighet, dvs. stora nätverk. Möjligheten att tillgodogöra sig nätverkseffekter är däremot inte nödvändigtvis kopplad till att en och samma producent äger eller hanterar nätverket. Nätverkseffekterna uppstår nämligen i lika hög grad på efterfrågesidan. Kunderna antas hellre efterfråga tågresor från ett tågföretag som tillhandahåller resor som ingår i nätet och ansluter till andra resor, än från ett tågföretag som inte deltar i nätverket. Uppkomsten av nätverkseffekter och möjligheten att ta tillvara trafikens matarvärden beror således mycket på i vilken mån trafiken tjänar samma syften.
När det gäller frågan om järnvägstrafik är ett naturligt monopol, dvs. om verksamheten till följd av dess höga fasta kostnader bedrivs mer kostnadseffektivt i ett (stort) företag än i flera (mindre) företag kan följande konstateras.
Med delningen av statens järnvägar i ett trafikföretag och ett banverk 1988 lyftes en stor del av det som utgör järnvägens fasta kostnader ut ur trafikverksamheten. Därmed skulle den stora fasta kostnadsmassa som leder till att endast drift i stor skala leder till vinst vara borta. Separationen av infrastrukturen innebär också att det som blir kvar i järnvägstrafiken, nämligen själva driften av trafiken, inte utan vidare kan betraktas som ett naturligt monopol.
Frågan om förekomsten av stordrifts- och samordningsfördelar avgörs också till viss del hur uppdelningen av infrastruktur och trafikverksamhet är gjord och vad som ingår i vad. Den successiva
SOU 2003:104 Persontrafiken
79
renodlingen av verksamheten inom SJ, senare SJ AB, har gjort monopolföretaget mer likställt andra i detta avseende. Kvar kan dock finnas vissa fördelar i de kontrakt som slutits mellan SJ AB och olika tillhandahållare av service m.m.
Man kan därför ifrågasätta om den järnvägstrafik som bedrivs inom det legala monopolet fortfarande är förknippat med stordrifts- och samordningsfördelar och om det fortfarande finns anledning att behandla trafikverksamheten som ett naturligt monopol.
Även på marknader som kännetecknas av naturliga monopol och stordriftsfördelar kan det finnas orsak att öppna marknaden för konkurrens. Det gäller då de positiva effekterna av konkurrens är större än de negativa effekterna av högre produktionskostnad. Konkurrens ger exempelvis starkare incitament till kostnadskontroll, vilket kan medföra att de faktiska kostnaderna blir lägre med flera företag på marknaden. Konkurrensen kan också bidra till en snabbare teknisk och organisatorisk utveckling. Men det argument som jag finner starkast i sammanhanget är att konkurrens tvingar företagen att lyssna på sina kunder och ge dem vad de vill ha, om företagen ska kunna stanna kvar på marknaden.
Erfarenheterna från senare års järnvägstrafik ger inga belägg för att ett monopol på den förmodat kommersiella trafiken skulle vara den bästa lösningen varken för resenärernas eller för samhällets del. Man kan givetvis diskutera orsakerna till att trafiken, trots konkurrensskyddet, har kommit att visa sig alltmer olönsam. Otvetydigt är dock att såsom monopolet hittills har varit utformat och kommit att tillämpas har det inte varit särskilt lyckosamt, varken ur företagsekonomisk eller ur samhällsekonomisk synvinkel.
Att det formella monopolet inte har förmått leverera ett samhällsekonomiskt optimum i järnvägstrafiken, dvs. ett tillräckligt stort utbud till priser och servicenivåer som motsvarar efterfrågan på trafiken, kan till stor del hänföras till det faktum att det inte, utöver kravet på att göra vinst och ge finansiell avkastning till ägaren, i övrigt har ställts några särskilda krav på verksamheten.
Visserligen ger vinstkravet SJ AB goda motiv för att skapa en attraktiv järnvägstrafik för betalningsstarka resenärer på vissa trafiktäta linjer men det faktum att trafiken är skyddad från konkurrens från andra tågoperatörer försvagar även de betalningsstarka resenärernas ställning och inflytande och ger ingen garanti för att trafikmonopolets vinster kommer resenärerna till godo. För de resenärer som inte är nöjda med tågtrafiken återstår således att om
Persontrafiken SOU 2003:104
80
möjligt välja andra resealternativ, vilka för dessa resenärsgrupper företrädesvis torde vara flyg eller bil.
Den allvarligaste invändningen mot den valda linjen är dock att SJ AB inom ramen för sitt monopol helt saknar incitament till att tillgodose övriga resenärers behov och önskemål. Även om SJ AB på ett framgångsrikt sätt har lyckats ta upp konkurrensen om affärsresenärerna med flyget tar det inte om hand privatresenärerna som inte har flyget som ett alternativ.
Som konstaterats ovan finns ingen reglering av SJ AB:s möjlighet att tillämpa monopolprissättning och vinstmaximera utifrån sin monopolställning, med för samhället negativa effekter som följd. Därmed riskeras att såväl efterfrågan från resenärer med en lägre betalningsförmåga och andra mer breda resenärsgrupper liksom tågtrafiklösningar motiverade av mer transportpolitiska skäl trängs undan. Således kan inte heller målet om ett samhällekonomiskt effektivt trafikeringssystem sägas vara nått. Monopolet synes tvärtemot avsedda mål och syften ha utformats utifrån ett rent företagsekonomiskt perspektiv, utan hänsyn till de breda transportpolitiska intressena.
2.3.1.2 Monopolet inom entreprenadtrafiken
Vad kan man då säga om den monopolmodell som gäller inom entreprenadtrafiken? Som tidigare nämnts innehar här trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken en monopolställning som organisatör av trafiken. Som ansvariga myndigheter definierar och upphandlar dessa samhällsekonomiskt angelägen (men företagsekonomiskt olönsam) järnvägstrafik som SJ AB inte bedriver. Det betyder dock inte att myndigheternas trafikeringsansvar respektive SJ AB:s trafikeringsrätt är så strikt definierad och avgränsad att de två olika trafikeringstyperna inte kan komma att konkurrera med varandra.
Det finns exempel på att såväl SJ AB som trafikhuvudmän har beslutat att öppna trafik på parallella och delvis anslutande linjer på ett sätt som i praktiken riskerar ta över resandet på en redan befintlig linje. Ett av dessa exempel gäller nattrafiken på övre Norrland, dvs. trafik initierad av Rikstrafiken. SJ AB hävdade där sitt monopol beträffande dagresenärer och menade att den sittplatsvagn som hakats på nattåget skulle komma att minska SJ AB:s resenärsunderlag på sträckor som Göteborg och Hallsberg.
SOU 2003:104 Persontrafiken
81
Konkurrens mellan olika resealternativ är i normalfallet ett verkningsfullt medel för att hålla biljettpriserna nere, höja kvaliteten och öka resenärernas valmöjligheter. I dessa fall, i verksamheter som direkt eller indirekt bedrivs med hjälp av subventioner från skattebetalarna, kan det emellertid knappast anses ändamålsenligt eller förenligt med effektivitetstanken att låta två legala monopol försöka slå ut varandra. Risken för att resenären kommer i kläm eller helt glöms bort i denna kamp mellan monopolen är överhängande.
Organisatörsmonopolet ställer vidare stora krav på att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har och förmår upprätthålla beställarkompetens som både säkrar att konkurrens uppstår och utnyttjas effektivt i anbudsupphandlingarna och att den trafik som köps återspeglar resenärernas behov. Kravet på beställarkompetens omfattar även förmågan att effektivt förvalta entreprenadkontrakten och styra och följa upp entreprenörernas insatser.
Detta ställer stora krav på beställarens resurser och organisation och är ofta förknippat med höga kostnader som ytterligare belastar en ofta ansträngd budget. Att göra resenärsundersökningar och hålla sig ajour med vad resenärerna vill ha är dyrt och det finns ännu inte fungerande former för detta hos alla trafikansvariga myndigheter. De ofta höga administrationskostnaderna i samband med upphandling, förhandling och avtal tvingar mindre resursstarka myndigheter att söka begränsa kretsen av anbudsgivare vilket riskerar att minska konkurrensen vid upphandlingstillfället.
Den viktigaste invändningen mot dagens entreprenadmodell är dock att den lämnar resenärerna i stort sett helt utan inflytande på den trafik som tillskapas genom trafikansvariga myndigheters upphandling. Inte heller ger den något större utrymme för etablering av sådana nya, fiffiga men oprövade trafiklösningar som kan ge järnvägstrafiken den vitamininjektion som den så väl skulle behöva. Frågan om behovet av justeringar i detta syfte utvecklas ytterligare nedan.
2.3.1.3 Monopolet har spelat ut sin roll
Den modell som hittills gällt för järnvägstrafiken på personsidan är som framgår av sammanställningen och diskussionen ovan förknippad med klart fler och tyngre nackdelar än fördelar. Eftersom dagens modell inte tycks ge tillräckliga garantier för att ta tillvara
Persontrafiken SOU 2003:104
82
resenärernas och medborgarnas intressen, vare sig i monopoltrafiken eller i entreprenadtrafiken, förefaller det kommersiella operatörsmonopolet gradvis ha urholkats samtidigt som det kan finnas anledning att se över entreprenadmodellen och trafikhuvudmannamonopolet såsom det är utformat idag.
Enligt de slutsatser som SIKA drar i sin rapport synes SJ AB:s monopoltrafik dessutom ha bedrivits på banor med tveksam lönsamhet. Utnyttjandet av det legala monopolet i fjärrtrafiken liksom på berörda lokala linjer har således inte lyckats uppnå avsett ekonomiskt resultat. Därmed har företaget misslyckats med att dra avsedda nät- och storproduktionsfördelar som det legala monopolet medger. De underskott som verksamheten i SJ AB istället har genererat har skattebetalarna nu tvingats täcka.
Därmed kan inte heller avsikten med SJ AB:s kommersiella monopol sägas ha förverkligats, nämligen den att begränsa samhällets kostnader för fjärrtrafiken på järnväg. Redan genom avsaknaden av andra krav på monopolet än kravet att göra vinst har samhället också tonat ner vikten av att ta tillvara konsumenternas och järnvägssektorns intressen. Detta tydligt formulerade vinstkrav har däremot sannolikt haft betydelse för hur SJ AB har valt att agera både på monopolmarknaden och på entreprenadmarknaden.
Mot denna bakgrund kan enligt min uppfattning operatörsmonopolet i järnvägstrafiken sägas ha spelat ut sin roll. Jag anser också att dagens modell för organiseringen av och tillträdet till järnvägsmarknaden behöver förändras. I det fortsatta beskrivs och diskuteras istället några alternativa modeller som anger förutsättningarna för hur persontrafiken på järnväg skulle kunna utvecklas i framtiden.
2.3.2 Fyra alternativa konkurrensmodeller
Som underlag för den fortsatta analysen har Järnvägsutredningen utvecklat fyra olika marknadsmodeller. Alla modellerna bygger på direkt eller indirekt konkurrens (anbudskonkurrens) i operatörsledet kombinerat med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Men ambitionen att utsätta marknaden för konkurrens måste ses som ett medel och inte ett mål. Det centrala målet för mig är att hitta en modell för järnvägen som bäst tillgodoser resenärernas behov och önskemål, liksom samhällets
SOU 2003:104 Persontrafiken
83
intresse av en god och effektiv trafikförsörjning på järnvägsområdet.
På en fungerande konkurrensmarknad har resenärerna förutsättningar för att göra sin röst hörd och kunna utöva sitt inflytande över utbudet och utformningen av resetjänsterna. Om konkurrensen fungerar effektivt tvingas operatörerna dels utforma sitt trafikutbud efter resenärernas önskemål, dels hålla nere kostnader och priser på en sådan nivå att de kan hävda sig gentemot konkurrenterna. På så sätt skapas en garanti för att resenärerna och samhället får tjänster av hög och efterfrågad kvalitet till lägsta möjliga priser.
I samtliga modeller ligger därför som en första utgångspunkt ambitionen att de ska skapa förutsättningar för att möta och tillgodose resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järnvägstransporter och i övrigt ligga i linje med uppsatta mål för transportpolitiken. Enligt min mening uppnås det bäst genom att utnyttja konkurrensen som det effektivitets- och kvalitetshöjande medel det kan vara, givet de rätta förutsättningarna.
2.3.2.1 Fri konkurrens, kontrollerad konkurrens eller en mix därav?
Efter att ha konstaterat att den framtida järnvägsmarknaden bör utgå från resenärernas önskemål och att en kostnadseffektiv trafik till nytta för samhället bäst uppnås genom största möjliga konkurrens i operatörsledet infinner sig frågan om vilken form denna konkurrens bör ta. Här finns objektivt sett två olika huvudalternativ. Antingen talar vi om en fri, öppen konkurrens eller en reglerad, "kontrollerad" konkurrens.
En fri konkurrens, dvs. konkurrens på spåren och om slutkunderna, utgår från att marknadstillträdet är öppet och att det står var och en fritt att etablera sig och driva trafik på kommersiella villkor. Helt avreglerad, dvs. helt utan regler, kan dock marknaden inte vara. Bland annat kräver den begränsade infrastrukturen, liksom allmänna säkerhets- och miljöhänsyn samt tekniska aspekter på driftskompatibilitet, alltid vissa regler och restriktioner i samband med tillträdet till marknaden liksom för det fortsatta utförandet av trafiken.
En reglerad, kontrollerad konkurrens är i praktiken närmast att likna vid anbudskonkurrens, dvs. där konkurrensen utspelar sig vid
Persontrafiken SOU 2003:104
84
upphandlingstillfället men där någon annan, utöver operatören och hans kunder, i olika grad har inflytande på hur utbudet ska se ut. Detta brukar i järnvägssammanhang beskrivas som en konkurrens om spåren. Därutöver kan man givetvis tänka sig en mix av dessa båda alternativ.
Skillnaden mellan de båda alternativen kan sammanfattas enligt följande: Konkurrens PÅ spåren, dvs. konkurrens om slutkunder genom
• fri, öppen konkurrens,
• "begränsad" konkurrens i ett auktorisations- eller licensieringssystem.
Konkurrens OM spåren, dvs. anbudskonkurrens om
• en koncession
9
(i normalfallet en ensamrätt om linje/stråk/
geografiskt område),
• ett franchiseavtal,
10
• ett PPP-avtal.
11
Begreppen koncession och franchise förefaller dels vara något oprecisa för dessa sammanhang, dels till stor del sammanfalla. Med koncession menas i juridisk bemärkelse normalt en ensamrätt om något, medan begreppet franchise inte tycks ha någon absolut juridisk definition. Ofta, men inte alltid, innebär dock franchisen också en ensamrätt, men uttrycker till skillnad från koncessionsbegreppet snarare innebörden av en affärsidé och en närmare ansvarsfördelning mellan franchisegivare och franchisetagare.
9
Koncession ('avträda', 'avstå från', 'medge', 'tillåta'), tillstånd som lämnas av myndighet att
bedriva viss verksamhet eller näring. Tillståndet ges först efter närmare prövning om den planerade verksamheten är behövlig och ändamålsenlig, framför allt från samhällelig synpunkt. Krav på koncession uppställs främst inom fastighetsrätten i syfte att säkerställa miljöskyddskrav, ändamålsenligt utnyttjande av naturtillgångar och mineralfyndigheter samt hänsyn till andra fastighetsägares intressen. (Nationalencyklopedin).
10
Franchising: Licens att tillverka eller sälja en vara eller tjänst, varvid utrustning eller förnödenheter tillhandahålls eller tillverkas av franchisegivaren. Denne utarbetar ett komplett affärssystem som andra, s.k. franchisetagare, kan få möjlighet att använda mot att de betalar någon form av royalty. På detta sätt kan en företagare snabbare och lättare arbeta med en tjänsteverksamhet i stor skala. (Nationalencyklopedin).
11
Public Private Partnership (PPP): En offentlig service eller funktion som utformas över hela sin livscykel och tillhandahålls av företrädare för den privata sektorn, helt eller delvis finansierad med privata medel och där risker fördelas mellan den privata och offentliga sektorn. (Privatfinansiering genom partnerskap, Statskontoret 1998:12).
SOU 2003:104 Persontrafiken
85
Som antyds ovan förutsätter ingen av dessa former att tilldelningen sker i konkurrens utan det är snarare själva anbudstävlingen som utgör stommen i konkurrensmodellen.
Ur en generell synvinkel kan för- och nackdelarna med dessa båda alternativ sammanfattas enligt figuren nedan.
Fördelar Nackdelar Avreglerat – fri konkurrens om slutkunder
Utnyttjar skalfördelar i produktionen och ger mesta möjliga kostnadseffektivitet.
*
Möter marknadens efterfrågan och kan ge variationer i utbudet efter konsumenternas val och betalningsvilja.
Utbud endast på företagsekonomiskt lönsamma sträckor. Tar inte hänsyn till positiva externa effekter av etablering av järnvägstrafik.
Kontrollerad konkurrens – anbudsupphandling av avtalsbunden trafik
Kan förena ett samhällsekonomiskt optimalt utbud med kostnadseffektivitet.
Krävande lösning både för myndigheter och operatörer. Ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader. Behovet att begränsa antalet förhandlingsparter skapar koncentration på operatörssidan och ger risk för en obalans i maktförhållandena mellan myndigheter och operatörer. En utvecklad beställarkompetens krävs som motvikt till sådan s.k. regulatory capture.
* Givet att järnvägstrafik karaktäriseras av fallande styckkostnader och stordriftsfördelar kommer en fri konkurrensmarknad att leda till ett faktiskt (oreglerat) monopol. Om järnvägstrafik däremot lider av "stordriftsnackdelar" kommer avregleringen leda till att monopolet urholkas och en fungerande konkurrensmarknad på spåret utvecklas. Det senare under förutsättning att monopolet inte skyddas genom kvarvarande faktiska eller formella etableringshinder eller andra typer av konkurrensbegränsningar.
Hur operatörsstrukturen kan tänkas utvecklas på en fri och formellt sett helt öppen marknad avgörs helt av i vilken mån det finns reella etableringsmöjligheter eller om marknaden kännetecknas av olika former av faktiska etableringshinder eller andra typer av konkurrensbegränsningar. Nya aktörer på en sådan helt avreglerad järnvägsmarknad kommer dock, förutom höga etableringskostnader och restriktioner från det begränsade tillträdet till den gemensamma infrastrukturen, också tvingas hävda sig i konkurrensen från sedan tidigare starkt dominerande aktörer. Det är därför mycket troligt att en helt fri järnvägsmarknad, utan särskilda åtgärder för att komma tillrätta med de konkurrensbegränsande inslag som
Persontrafiken SOU 2003:104
86
kännetecknar marknaden idag, ganska snart skulle resultera i ett (nytt) faktiskt monopol eller en monopolliknande situation.
Det modellalternativ (A1) nedan som beskriver ett fritt marknadstillträde och en öppen konkurrens om spåren förutsätter därför en rad sådana regleringar och ingrepp som skapar förutsättningar för att persontrafikmarknaden ska utvecklas till effektiv konkurrensmarknad. En sådan marknad kännetecknas av "ett inte för begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter, samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbörliga fördelar". En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering av företag.
12
Till exempel skulle tillståndsvillkor som tar sikte på att begränsa dominerande operatörers eller andra järnvägsaktörers marknadsmakt vara ett sätt att öka förutsättningarna för järnvägsmarknaden att utvecklas i denna riktning. Genom att ställa särskilda krav på en dominerande aktör i förhållande till övriga aktörer på marknaden, minskar risken för små, nyetablerade företag med mindre finansiell uthållighet att bli utkonkurrerade, vilket i sin tur kan stimulera till ökad etablering.
I de fyra modellerna finns båda här beskrivna huvudformer av konkurrens representerade. Det första modellalternativet bygger helt på fri konkurrens på spåren, det andra är en kombination av konkurrens om och på spåren. De två sista alternativen utgår båda två från en kontrollerad konkurrens med anbudsupphandling om spåren.
2.3.2.2 Marknads- eller myndighetsinitiativ?
Ett vägval att ta ställning till i modellarbetet har varit huruvida trafikutbudet ska utformas efter marknadens eller samhällets, dvs. trafikansvariga myndigheters, initiativ. I ett system med marknadsinitiativ är verksamheten antingen helt avreglerad, dvs. det är fritt för vem som helst att starta trafik. Eller så är etableringen reglerad genom att trafikansvariga myndigheter ger privata och offentliga operatörer tillstånd för att bedriva trafik på kommersiella grunder. Tillståndet kan därtill vara baserat på en ensamrätt att bedriva trafik inom ett visst område eller på en viss sträcka. Denna ensamrätt ges normalt i områden där trafikunderlaget är svagt eller
12
prop. 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning.
SOU 2003:104 Persontrafiken
87
sviktande för att minska operatörens intäktsrisk men kan också förvärvas mot en viss ersättning.
I ett system med myndighetsinitiativ är det trafikansvariga myndigheter som har ansvar för att utforma trafikutbudet. Systemet är oftast förknippat med någon form av offentlig subvention. Det är således myndigheterna och inte operatörerna som avgör var, när och hur tågen ska gå – och hur mycket det ska kosta. Trafikeringen kan i sin tur utföras av privata eller offentligt ägda operatörer, reglerat av ett traditionellt trafikeringsavtal, genom ett franchiseavtal eller genom ett s.k. managementkontrakt (t.ex. Délégation de Service Public i Frankrike). I samtliga dessa senare former kan man introducera ett element av konkurrens genom att låta tilldelningen av avtal och kontrakt ske genom en anbudstävlan.
Kontrakten kan sedan i sin tur, liksom när det gäller tillståndsvillkoren, utformas på olika sätt i syfte att begränsa eller fördela affärsrisk mellan beställare och utförare. Ett bruttokontrakt ger t.ex. entreprenören full ersättning för hans kostnader och lägger affärsrisken på beställaren. Ett nettokontrakt förutsätter vanligtvis att operatören står affärsrisken men ger samtidigt beställaren mindre inflytande över trafiken och dess utförande. Genom att ge en entreprenör, eller koncessionsinnehavare, en ensamrätt kan affärsrisken och därmed kontraktskostnaden, hållas nere.
I de fyra modeller som presenteras nedan ligger den avgörande skillnaden i vem som har huvudinitiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet. De två första modellerna utgår från att marknaden har initiativet. De två senare illustrerar en situation där det är de trafikansvariga myndigheterna som har initiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet.
2.3.2.3 Utbudet bestäms av marknaden
Modell A1: Kommersiell trafik utan upphandling
Kommersiell trafik bedrivs i konkurrens på spåren mellan tågoperatörer. Marknadstillträdet är fritt och SJ AB:s ensamrätt är avvecklad. Alla "auktoriserade sökanden" (dvs. alla som uppfyller allmänna villkor om säkerhet etc.) får söka om tåglägen. Operatörerna har möjlighet att komplettera sitt utbud på marginalen genom att på eget initiativ hos ansvarig myndighet (Rikstrafiken och/eller trafikhuvudmännen) söka biljettbidrag (t.ex. x öre/platskm)
Persontrafiken SOU 2003:104
88
för trafik på specificerade olönsamma linjer/stråk/delar av nätet. Ingen ensamrätt ges för denna trafik men det finns heller inget hinder för operatörerna att korssubventionera mellan kommersiell trafik och bidragstrafik.
Det bör här noteras att korssubventionering är en från konkurrenssynpunkt negativ företeelse endast om denna används i syfte att tränga undan konkurrenter med sämre finansiella möjligheter. Om ett företag som är marknadsledande tillämpar så kallad underprissättning med hjälp av korssubventionering är det ett exempel på missbruk av en dominerande ställning, en företeelse som är förbjuden enligt konkurrenslagen. Att enbart vara stor på marknaden, eller att företag som inte är marknadsledande tillämpar korssubventionering, är således varken konkurrenshämmande eller förbjudet.
Bidraget ska utgå till alla som väljer att söka det, något som för övrigt är en förutsättning som såväl Sveriges som EG:s konkurrensregler vilar på. Att subventionera endast en aktör på en i övrigt konkurrensutsatt marknad skulle ge denna aktör en otillbörlig konkurrensfördel.
Sammanfattningsvis innebär biljettbidraget att en operatör som kör en kommersiellt lönsamt linje kan, med hjälp av bidraget, utöka sin verksamhet på marginalen genom att utsträcka trafiken geografiskt eller på speciella tider eller under vissa delar av dygnet. Det är däremot inte tänkt att kunna användas för att öppna trafik i en sådan omfattning att det närmast är att likna vid subventionerad entreprenadtrafik. Trafikutbudet, dvs. var och hur tågen ska gå i denna modell kommer därmed helt att avgöras av marknadens initiativ.
SOU 2003:104 Persontrafiken
89
För- och nackdelar
+ Utbudet bestäms huvudsakligen av resenärernas betalningsvilja
och de som reser får direktinflytande i trafiken.
+ Nya trafikprodukter får utrymme att växa fram och möjlig-
heter öppnas för att tillgodose flera målgrupper med särskilda önskemål (skräddarsydda tågprodukter).
+ Fri konkurrens ger möjlighet att utnyttja tågets konkurrens-
kraft som ett effektivt och bekvämt masstransportmedel genom att trafik i första hand kommer att bedrivas där det finns ett tillräckligt stort passagerarunderlag.
+ Konkurrens om den kommersiella trafiken minskar risken för
övervinster till företagen och ger större möjligheter att effektivitetsvinster kommer resenärerna tillgodo.
+ Konkurrensen begränsar samhällets kostnader för järnvägs-
trafik huvudsakligen till de som hör till infrastrukturen.
+ Statens extraordinära kostnader för SJ AB försvinner.
– Trafik uppstår endast eller i första hand på företagsekonomiskt lönsamma sträckor och sträckor som ansluter till dessa vilket gör att utbudet kan bli lägre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. – Befintlig infrastruktur riskerar att underutnyttjas i vissa
områden.
– Färre tågförbindelser i glesbygd ökar behovet av främst bil-
och busstrafik, vilka båda är förknippade med fler olyckor och sämre miljö.
– Ansvarig myndighet får svårigheter att formulera icke-
diskriminerande regler för utbetalning av biljettbidrag.
– Det finns risk för missbruk av möjligheten till finansiellt stöd och svårigheter att avgöra vilka linjer som faktiskt är företagsekonomiskt olönsamma. – Det finns en risk för att dominerande aktörer kan utnyttja
biljettbidraget för konkurrenssnedvridande korssubventionering.
Effekter för resenärer För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet än idag att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram, vilket kan bidra
Persontrafiken SOU 2003:104
90
till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. På de för tåget olönsamma linjerna kommer resenärerna istället att hänvisas till andra transportslag, som drivs på kommersiella villkor eller upphandlas inom ramen för de trafikansvariga myndigheternas mandat, alltefter de olika transportmedlens kommersiella förutsättningar.
Effekter för operatörer För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – omkring 50 procent av resandet med järnväg idag sker inom den kommersiellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Operatörerna får nu större kontroll över sin egen konkurrenskraft och affärsrisk, genom en anpassad mix mellan kostnader och intäkter, som ger möjlighet till en långsiktighet och bättre framförhållning i företagens affärsplaner. Utan entreprenadkontraktens begränsningar och restriktioner ökar möjligheterna att hitta nya lönsamma trafikkoncept.
I avsaknad av en subventionerad entreprenadmarknad, med ett visst konkurrensskydd för den avtalade perioden, försvinner dock möjligheten att begränsa eller helt eliminera affärsriskerna. Detta kommer sannolikt göra det svårare för de mindre trafikföretagen med sämre finansiell uthållighet.
Effekter för organisatörer och beställare I denna modell består beställarens roll i att definiera och ta ställning till den kompletterande tågtrafik som erhåller biljettbidrag. Även om det är operatörerna som kommer att ta initiativ till och ansöka om bidrag för viss trafik är det upp till ansvariga myndigheter att utforma regler och kriterier för hur och för vilken trafik detta bidrag ska utdelas. Kravet om att bidraget ska vara konkurrensneutralt utformat och tillämpat kan vara svårt att uppfylla och kräver sannolikt, åtminstone i ett inledningsskede, en noggrann uppföljning.
Effekter för skattebetalarna För skattebetalarna medför en tågtrafik enligt denna modell minskade trafikeringskostnader genom att mycken av den samhällsköpta trafiken inte längre kommer att gå med tåg utan med andra ofta billigare trafikslag. Skattebetalarnas kostnader för den fortsatta subventionen genom biljettbidraget är svår att bedöma, men de
SOU 2003:104 Persontrafiken
91
kommer sannolikt inte att vara lika stora som idag. Den totala effekten för skattebetalarna är också svår att bedöma och beror bl.a. på hur man väljer att fördela det uppkomna överskottet till följd av minskade kostnader för upphandling. Till skillnad från dagens modell, medger denna modell inte att trafikanter i en del av trafiksystemet subventionerar trafikanter i en annan del.
Det bör dock påpekas att bedömningen om skatteeffekter här och i de följande modellerna endast avser de direkta, mätbara effekterna. Vilka indirekta skatte- och kostnadseffekter denna och övriga modeller kan tänkas ge upphov till är en fråga som inte behandlas närmare här.
Modell A2: Kommersiell trafik med kompletteringsupphandling
Marknadstillträdet är fritt (SJ AB:s ensamrätt avvecklad) och flera operatörer konkurrerar på spåren om kommersiellt lönsam trafik. Samhällsnyttig men kommersiellt olönsam trafik anbudsupphandlas enligt entreprenadavtal på de linjer och delar av nätet som inte trafikeras av kommersiell trafik. Såväl netto- som bruttoavtal förekommer och graden av subvention i entreprenadtrafiken varierar. På vissa linjer och i vissa områden betalar entreprenörer för att få köra trafiken. Jämfört med dagens situation bestäms trafikutbudet i större utsträckning av marknaden även om det finns ett samhälleligt inflytande när det gäller att bestämma utbudet i den upphandlade entreprenadtrafiken.
Persontrafiken SOU 2003:104
92
För- och nackdelar
+ Modellen kan förena ett samhällsekonomiskt optimalt utbud
genom kompletterande entreprenadtrafik med en konkurrenspress på spåren i den trafik som är kommersiellt lönsam.
+ Modellen ger samhället möjlighet att styra det utbud som inte
kommer till stånd på kommersiella villkor.
+ Det öppna marknadstillträdet om den kommersiella trafiken
ger grogrund för fler företag som i sin tur kan delta i konkurrensen om entreprenadtrafiken.
+ Entreprenörer som mister ett entreprenadkontrakt kan eta-
blera sig i den kommersiella trafiken och vice versa för företag som har svårt att etablera sig eller hålla sig kvar i den kommersiella trafiken.
+ Statens extraordinära kostnader för SJ AB försvinner.
– Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser i entre-
prenadtrafiken är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader.
– De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på operatörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture"
13
kräver särskilt utvecklad be-
ställarkompetens som motvikt.
– Ansvariga instanser får svårigheter att definiera linjer och
sträckor med ensamrätt och särskilja subventionerad entreprenadtrafik från kommersiellt och fullt ut konkurrensutsatt trafik.
– Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de marknadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har möjlighet att göra.
Effekter för resenärer Även i denna modell ges resenärerna ett större direktinflytande över trafiken och dess innehåll än idag. Nya trafiklinjer kommer att
13
Regulatory capture beskriver den obalans som lätt uppstår mellan den som ska reglera, övervaka och styra en bransch och branschen själv. Detta till följd av att myndigheten ofta inte har samma information och kunskap om verksamheten och branschen som företagen själva har. (se även kap 11 Laffont och Tirole 1993)
SOU 2003:104 Persontrafiken
93
öppnas i den kommersiella trafiken och på vissa befintliga linjer, t.ex. Stockholm-Göteborg, kommer sannolikt att uppstå såväl en prispressande konkurrens som inbrytningar med nya trafikkoncept och nya snabbare tåg. Innovationer och nya idéer i den kommersiella trafiken kommer sannolikt att spilla över på trafikupplägg och kravspecifikationer i den samhällsköpta entreprenadtrafiken.
Effekter för operatörer För tågoperatörerna betyder den öppnade kommersiella marknaden en större marknad som dels kan stimulera till etablering av nya trafikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersiell överlevnad för de operatörer som inte vinner eller har förlorat ett entreprenadkontrakt. Kommersiella operatörer som trafikerar en linje eller ett stråk som ansluter till linjer som läggs ut på anbud har sannolikt ett försteg framför andra att vinna kontraktet, något som riskerar att snedvrida konkurrensen i entreprenadtrafiken. Detta är emellertid inte något nytt, utan denna risk diskuterades redan i referensalternativet.
Effekter för organisatörer och beställare För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större marknad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre förutsättningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenadtrafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Det ger också beställarsidan större möjligheter att skapa effektiva kontraktsformer och i större utsträckning fördela affärsrisken mellan beställare och operatör.
Effekter för skattebetalarna Vilka effekter modellen ger för skattebetalarna är osäkert. Till stor del liknar den dagens situation och skulle därmed inte tänkas ge upphov till särskilt stora kostnadsmässiga skillnader jämfört med idag. Genom en ökad konkurrens och fler operatörer som konkurrerar om den kommersiella trafiken kan dock även konkurrensen på entreprenadmarknaden tänkas förbättras. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostnader för entreprenadkontrakten eller att beställarna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för produktutvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad bero-
Persontrafiken SOU 2003:104
94
ende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar.
2.3.2.4 Utbudet bestäms av myndigheter
Modell B3: Upphandling och nationell samordning
Det totala trafikutbudet (interregionalt, regionalt, lokalt) över hela landet planeras centralt och upphandlas i konkurrens mellan tågoperatörerna. Graden av subvention i trafiken bestäms av anbuden, dvs. från noll till full kostnadstäckning. I vissa fall betalar operatören en premie för att få köra trafik. Både netto- och bruttoavtal förekommer således. Till grund för planering och närmare specifikation av den trafik som ska handlas upp läggs ett nationellt trafikförsörjningsprogram. Samordning av hela trafikutbudet sker genom en centralt placerad myndighet med ansvar för kollektivtrafik. Det är denna myndighet och berörda regionala myndigheter som har ansvaret för att upphandla trafiken som innehar trafikeringsrätten. Vem som ska köra, för hur lång tid och till vilken servicenivå avgörs således av myndigheterna och fastställs i entreprenadkontraktet.
SOU 2003:104 Persontrafiken
95
För- och nackdelar
+ Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud
genom att en myndighet bestämmer trafikeringen.
+ Modellen ger samhället och trafikansvariga myndigheter
möjlighet att fullt ut styra utbud och servicenivåer.
+ Genom den nationella samordningen kan samhället bättre och
mer flexibelt utnyttja trafikmöjligheterna över hela landet, oberoende av länsgränser eller andra administrativa gränser.
+ Modellen skapar en större och tryggare marknad för de
operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed bättre förutsättningar för en ökad konkurrens i framtiden.
– Modellen innebär en tung byråkrati. – Modellen förutsätter planering "uppifrån och ner", vilket inte är i linje med övrig planering i landet. – Det stora behov av beställarfunktioner- och kompetenser för upphandling och styrning av entreprenadtrafik som modellen förutsätter är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader, s.k. transaktionskostnader. – De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på operatörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture" kräver särskilt utvecklad be-
ställarkompetens som motvikt.
– Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations-
lusta" till följd av lokala monopol under kontraktsperioden.
– Modellen stänger ute operatörer med nya affärsidéer som inte ryms inom entreprenadkontrakten. – Avsaknad av en öppen marknad med ett konkurrenstryck om trafiken på spåret ger ofta höga produktionskostnader och kostnadsineffektivitet. – Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de marknadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har möjlighet att göra.
Persontrafiken SOU 2003:104
96
Effekter för resenärer
Resenärerna kan räkna med ett jämnt och mer stabilt utbud, även i den långväga tågtrafiken. Den samordnade planeringen tillåter även mer och fler sammanhängande regionala linjer över länsgränserna. Resenärerna kommer också att finna en större likhet i biljettpriser och taxestrukturer och med samma regler i övrigt för när, hur och var man får åka liksom vem som får nyttja olika rabatter och erbjudanden. Det är dock inte säkert att det blir mer tågtrafik, jämfört med idag. Linjer och sträckor som av kostnads- eller beläggningsskäl inte lämpar sig för tåg kommer istället att trafikeras med andra kollektivtrafikmedel. Med det "uppifrån och nerperspektiv" som råder i denna modell finns dock en risk för att planeringen blir så byråkratitung och översiktlig att den inte förmår ta om hand de lokala resbehoven.
Effekter för operatörer och transportörer För operatörerna erbjuds i denna modell en bättre framförhållning när det gäller att bedöma framtida affärsutsikter, åtminstone för vissa operatörer. De operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och vinna entreprenadkontrakt har en relativt stabil tillvaro framför sig, åtminstone under kontraktsperioden. För övriga operatörer är möjligheterna att överleva till nästa upphandlingstillfälle dock ofta små. Detta förhållande är dock inte nytt för operatörssidan jämfört med idag, med undantag för SJ AB.
Effekter för organisatörer och beställare För beställarsidan innebär denna modell en avsevärd byråkrati. Den centralt placerade myndigheten måste inneha egna resurser för att hålla sig ajour med marknadens behov i landets olika delar. Därutöver krävs ett lokalt och regionalt nätverk bland trafikansvariga myndigheter. Redan när det gäller att samordna de lokala och regionala behoven över hela landet och sammanställa i en nationell strategi ställs stora krav på tjänstemannaresurser. Och innan man lyckas nå enighet och allas behov har diskuterats ihop till en plan kan man förutse såväl en rad konfliktsituationer som andra förhandlingstekniska svårigheter. Till underlag för den trafik som ska handlas upp och för de entreprenadkontrakt som myndigheterna sedan har att förvalta krävs såväl både större marknadsundersökningar som mer daglig kontakt med resenärer och med trafikoperatörer.
SOU 2003:104 Persontrafiken
97
Effekter för skattebetalarna Ambitionen att samordna och tillhandahålla ett för hela landet bra trafikutbud med järnväg, utan inslag av kommersiell trafik, kommer att kräva en ökad skattefinansiering jämfört med idag. Det är därtill osäkert om vinsterna för det mer samordnade och bättre trafikutbudet som modellen avses leda till kan överstiga kostnaderna för den byråkrati och de transaktionskostnader som modellen också ger upphov till.
Modell B4: Upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt, upphandlat fjärrtågsnät
I en samrådsprocess mellan regionvisa trafikhuvudmän, s.k. regionhuvudmän, specificeras inför upphandling "funktionella" trafikhuvudmannaregioner av olika storlek lämpade för de olika rese- och transportbehov som kan finnas i landets olika delar. Regionernas storlek och gränser kan variera i tiden alltefter hur de regionala sambanden utvecklas. Regionhuvudmännen bestämmer därefter utbudet, subventionerar och upphandlar trafiken i anbudskonkurrens mellan olika operatörer. Det regionala trafikutbudet kompletteras med ett interregionalt tågnät under en gemensam fjärrtåghuvudman. Denna kan utgöras av regionhuvudmännen i förening eller av annan från operatörerna fristående organisation. Den interregionala tågtrafiken upphandlas av fjärrtågshuvudmannen i konkurrens mellan olika tågoperatörer.
Persontrafiken SOU 2003:104
98
För- och nackdelar
+ Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud
genom att regionhuvudmännen gemensamt bestämmer och genom offentliga medel finansierar trafikeringen.
+ Modellen ger samhället och regionhuvudmännen möjlighet att
fullt ut styra utbud och servicenivåer.
+ Mdellen kan bättre och mer flexibelt utnyttja trafikmöjlig-
heterna över länsgränser.
+ Modellen ger en större och tryggare marknad för tillväxt av de
operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed bättre förutsättningar för en ökad konkurrens i framtiden.
– Modellen ökar behovet av statlig finansiering för upphandling av trafik. – Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser för upp-
handling och styrning av entreprenadtrafiken är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader (s.k. transaktionskostnader).
– De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på operatörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture" ställer stora krav på särskilt
utvecklad beställarkompetens som motvikt.
– Resenärerna har inget direkt inflytande på trafiken och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de marknadsundersökningar som regionhuvudmännen har möjlighet att göra. – Lokala monopol (under kontraktsperioden) ger ofta höga produktionskostnader och kostnadsineffektivitet. – Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations-
lusta" och stänger ute operatörer med affärsidéer som inte ryms inom entreprenadkontrakten.
– Modellen ger ingen given kontakt med kundsidan.
Effekter för resenärer Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande än idag. Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och
SOU 2003:104 Persontrafiken
99
omfattande pendlingsbehov, utan att resenärerna behöver möta olika taxestrukturer eller övriga skillnader i resevillkoren.
Effekter för operatörer
Liksom i föregående modell blir tillvaron sannolikt både enklare och tryggare för de operatörer som lyckas ta sig in på marknaden medan för de som av olika skäl inte lyckas med det är möjligheterna till överlevnad klart små. Detta minskar nyetableringsviljan och riskerar att både på kort och lite längre sikt skapa en rad lokala monopol som minskar effektiviteten på marknaden och ytterligare begränsar förutsättningarna för en fungerande konkurrensmarknad i framtiden.
Effekter för organisatörer och beställare Med ett "nerifrån och upp-perspektiv" när det gäller att planera för och upphandla trafiken minskar sannolikt byråkratin något jämfört med B3-modellen. Samtidigt minskar emellertid också möjligheterna att skapa en mer sammanhållen strategi för järnvägssystemet, inklusive fördelningen av resurser och ansökning om spårkapacitet för persontrafikens behov.
Effekter för skattebetalarna Liksom i föregående modell kommer skattebetalarnas kostnader för järnvägstrafik att öka jämfört med idag.
2.3.3 En modifierad modell med utvecklad konkurrens
Som kan konstateras av diskussionen ovan finns det både för- och nackdelar med samtliga modeller. Det som framstår som de mest framträdande nackdelarna i var och en av modellerna är enligt min uppfattning följande:
I den första modellen (A1) skapas inte ett ur samhällets synvinkel ett till sin geografiska omfattning tillräckligt stort järnvägsutbud. Den andra modellen (A2) är, förutom det avskaffade monopolet i fjärrtrafiken, i stora delar att likna vid dagens situation och ger inga direkta svar på hur dagens problem med ett bristande resenärsinflytande i entreprenadtrafiken ska lösas. De två senare modellerna (B1 och B2) är istället förknippade med en avsevärd
Persontrafiken SOU 2003:104
100
byråkrati och höga skattekostnader och ger resenärerna ett ytterst litet direktinflytande över trafiken.
Erfarenheterna från England visar att den starkt reglerade modell utifrån ett strikt myndighetsperspektiv som de båda B-modellerna representerar ger dåliga förutsättningar för att trafiken ska kunna utvecklas på ett sätt som både gynnar resenärerna och ger utrymme för kostnadseffektivitet. Istället har kostnaderna för trafiken och notan för de engelska skattebetalarna gradvis stigit sedan avregleringen, utan att kvaliteten har ökat i motsvarande grad. Visserligen ligger en god del av orsaken till detta i en illa underhållen infrastruktur, vilket tvingat myndigheter och operatörer att i första hand använda resurserna till detta. Men det faktum att franchisekontrakten, trots att de är utformade som nettoavtal, ofta i detalj har kommit att reglera trafiken och dess utförande, ger operatörerna i praktiken mycket små möjligheter att påverka vare sig kostnader eller kvalitet.
Det ringa resenärsinflytandet i sådan myndighetsinitierad trafik ger också upphov till allvarliga invändningar. Visserligen har både resenärer och andra medborgare möjligheten att ventilera sina åsikter direkt till trafikhuvudmän och till politiker. I bästa fall är situationen reglerad i entreprenadkontraktet och går förhoppningsvis via trafikhuvudmannens ingripande att åtgärda omedelbart. Men att i övriga fall vara hänvisad till ett val som återkommer endast vart fjärde år för att kunna ge eftertryck åt sitt missnöje i en viss konkret resesituation kan inte betraktas som en seriös lösning på ett akut problem och riskerar snarare att spä på missnöjet hos en redan missnöjd och frustrerad resenär.
I mitt utredningsarbete är det resenärerna som står i fokus. Det framstår mot den bakgrunden som helt centralt att den av mig förordade modellen måste kunna garantera resenärerna inte bara ett rimligt utan också ett ökat direktinflytande över trafiken jämfört med idag. Ett väsentligt inslag i ett resenärsperspektiv är vidare att det på den framtida järnvägsmarknaden finns plats och utrymme för en mångfald och en möjlighet för resenärerna att välja mellan olika sätt att resa.
Behov av att ge utrymme för nya kreativa trafiklösningar till nytta för resenärerna tillsammans med en önskan att hålla nere samhällets kostnader leder mig till slutsatsen att det framtida järnvägssystemet i ökad utsträckning måste öppnas för mer kommersiella lösningar som lever på egna biljettintäkter. Om trafiken redan
SOU 2003:104 Persontrafiken
101
finns och uppfyller resenärernas behov varför ska då samhället organisera denna trafik?
Det är svårt att finna en modell som ensamt både förmår skapa de förutsättningar för järnvägstrafiken som jag har i mina mål och direktiv samtidigt som man undviker de problem och brister som modellen ger upphov till. Risken är stor att man slänger bort det som är bra i en modell, då man försöker göra sig av med det som är mindre bra. Samtidigt andas alla här beskrivna modeller en övertro på att det inom ramen för en och samma modell, uppbyggd kring i viss mån teoretiska utgångspunkter, går att lösa en rad praktiska problem av delvis olika karaktär i dagens järnvägstrafik. Det finns enligt min uppfattning inte något övertygande motiv för en sådan stelbent hållning, särskilt som jag anser att det dåligt skulle tjäna såväl resenärernas som samhällets och järnvägstrafikens syften.
Mot denna bakgrund väljer jag att istället förorda en modifierad, blandad modell där en ökad valfrihet och en mer utvecklad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud.
I modellen är det marknaden som avgör vilken trafik som är kommersiellt lönsam medan berörda myndigheter i första hand har ett planeringsansvar och i andra hand ett organisatörsansvar för att se till att samhället förses med ett ur samhällets synvinkel tillfredsställande trafikutbud. Till skillnad mot vad Kollektivtrafikkommittén föreslår anser jag alltså att varken trafikhuvudmännen eller övriga samhällsorgan bör ha något monopol på att organisera sådan trafik. Modellen, som således består av valda delar av samtliga fyra modeller, kan beskrivas enligt följande:
1. Licensierade järnvägsföretag tillåts i konkurrens bedriva kommersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet.
2. Det
ska
således inte råda något monopol vare sig i operatörs-
ledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock, för att värna en konkurrens på jämbördiga villkor mellan kommersiell och subventionerad trafik, regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. Se vidare avsnitt 2.3.5 om relationen mellan kommersiell och subventionerad trafik.
3. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens roll
ska
i första hand
vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud
ska
Rikstrafiken
Persontrafiken SOU 2003:104
102
och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Behovet av att utforma sådana program har för trafikhuvudmännens vidkommande tagits upp och föreslagits av Kollektivtrafikkommittén. Se närmare om innehållet i och motivet för trafikförsörjningsprogrammen i avsnitt 2.3.4.
4. Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av trafik eller genom andra stimulerande åtgärder.
5. Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen. Detta organisatörsansvar bör dock regleras och preciseras bättre jämfört med idag.
2.3.3.1 Effekter av den modifierade modellen
För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet än idag att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Lägre priser och flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram vilket kan bidra till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – omkring 50 procent av resandet med järnväg idag sker inom den kommersiellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Detta kan dels stimulera till etablering av nya trafikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersiell överlevnad för de operatörer som inte vinner, eller har förlorat ett entreprenadkontrakt.
För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större marknad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre förutsättningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenadtrafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostnader för entreprenadkontrakten för skattebetalarna eller att beställarna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för produkt-
SOU 2003:104 Persontrafiken
103
utvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad beroende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar.
Till skillnad från i dagens modell medger denna modell inte att trafikanter på kommersiellt lönsamma linjer subventionerar trafikanter på olönsamma sträckor. Det kan i sin tur innebära att om samhället finner det motiverat att upprätthålla sådan tågtrafik som visar sig vara kommersiellt olönsam ökar skattebetalarnas kostnad för denna trafik.
Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande än idag. Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och omfattande pendlingsbehov. Samtidigt innebär möjligheten att nyttja tågtrafik i för samhället nyttig regionförstoring i de allra flesta fall en samhällelig finansiering. Också detta innebär sannolikt att skattebetalarnas kostnader isolerade till järnvägstrafik ökar jämfört med idag. I detta fall förutsätts att det finns för skattebetalarna andra positiva effekter som är större än merkostnaderna för järnvägstrafiken.
Som nämnts är bedömningarna av effekterna för skattebetalarna dock avgränsade till de mer direkta mätbara effekterna och omfattar inte de eventuella indirekta effekter modellen kan ge upphov till. Ett ändrat utbud i tågtrafiken påverkar rimligen även utbudet från andra trafikslag. Ökad tågtrafik kan t.ex. ge upphov till minskad vägtrafik med positiva effekter på miljön som i sin tur kan medföra lägre kostnader för skattebetalarna.
För samhället i stort innebär den modifierade modellen bättre möjligheter att ta tillvara tåget och järnvägen med dess specifika egenskaper i det totala transportsystemet. Modellen tillåter ett nyttiggörande av järnvägens positiva egenskaper, dess säkerhet liksom dess förmåga att minska restider och belastningen på miljön. Detta tillsammans med att järnvägens kommersiella förutsättningar kan tas tillvara där de finns eller har möjlighet att uppstå leder sammantaget till ett effektivare resursutnyttjande och en totalt sett ökad effektivitet för hela samhället.
Persontrafiken SOU 2003:104
104
2.3.4 Långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram
Jag har noterat att Kollektivtrafikkommittén i sitt slutbetänkande har tagit upp behovet av en mer långsiktig och transparent planering vad gäller trafikhuvudmännens trafik och verksamhet. Kommittén pekar på att det idag i stort sett saknas en bindande fysisk planering på regional eller lokal nivå och att det saknas en fungerande samordning mellan den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och kollektivtrafiken.
Jag delar kommitténs bedömning att såväl den fysiska planeringen och planeringen av infrastruktur är viktiga instrument för att ta vara på såväl järnvägens krav som kraven från kollektivtrafiken i stort. Vidare behövs en bättre samverkan mellan samtliga berörda aktörer på nationell, regional och lokal nivå. För järnvägens del ställs tydliga krav på att trafikplaneringen kan ske parallellt och i samklang med såväl den fysiska planeringen som med infrastrukturplaneringen.
En långsiktig planering är emellertid inte i första hand ett myndighetsinternt intresse. Utöver det demokratiska samhällets krav på medborgerlig insyn i av samhället styrd och finansierad verksamhet menar jag att det också är en viktig fråga för tillväxten av en effektiv framtida järnvägsmarknad i resenärernas intresse.
Avgörande för att den framtida modell med en utvecklad konkurrens för järnvägstrafiken som jag föreslår ska kunna nå framgång är nämligen att kommersiella aktörer vill och kan etablera sig med nya trafikupplägg på marknaden. Förutsägbara spelregler som underlag för affärsbeslut, vilka ger möjlighet att värdera och hantera risker vid nyetablering eller andra former av kommersiella satsningar, är ett oavvisligt krav för att kunna locka fram kommersiella spelare i järnvägstrafiken. En förutsättning för att dessa aktörer ska vara intresserade och beredda att ta den affärsrisk en sådan satsning innebär är bl.a. att de har möjlighet att bilda sig en uppfattning inte bara om affärsmöjligheterna och potentiella kunders reaktion, utan också om hur andra organisatörer och operatörer av trafik kommer att agera.
En stor del av järnvägsmarknaden kommer även i framtiden att bestå av samhällsköpt entreprenadtrafik. En viktig, kanske avgörande, faktor i detta sammanhang är därför utan tvivel hur den samhällsköpta trafiken kan komma att gestalta sig i framtiden samt trafikhuvudmännens och Rikstrafikens önskemål och ambitioner likväl som deras konkreta avsikter vad gäller denna trafik.
SOU 2003:104 Persontrafiken
105
Jag föreslår mot denna bakgrund att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken åläggs en formell skyldighet att både utforma och offentliggöra långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets önskemål och ambitioner om kollektivtrafik för medborgarna. Utöver att öka transparensen i processen för kollektivtrafikens intressenter och medborgarna i övrigt förser ett sådant strategiskt programarbete berörda myndigheter med ett viktigt och nödvändigt underlag för framtida strategier på kollektivtrafikens område.
Mitt huvudsakliga syfte med att stadfästa ansvaret för att ta fram sådana trafikförsörjningsprogram är behovet att för aktörerna på marknaden förtydliga samhällets önskemål av kollektivtrafik, liksom dess mål, medel och motiv för satsningar i kollektivtrafiken. Jag menar att en sådan insyn och transparens är ett viktigt instrument för att öka planeringsförutsättningarna för såväl operatörerna som deras underleverantörer. En ökad kännedom om vad trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har för önskemål om framtida trafik ger såväl operatörer i den kommersiella trafiken som de operatörer som deltar på entreprenadmarknaden en stabilare grund för beslut om framtida satsningar.
Initiativet till nya trafikupplägg kan komma från olika håll. Programarbetet utgör en iterativ process som bör ske i kontakt med marknaden. Trafikförsörjningsprogrammen ska ses som samhällets, via de trafikansvariga myndigheterna, uttalanden om vilken trafik man önskar se och ska tolkas som en inbjudan till en dialog med privata operatörer om hur och på vilket sätt detta utbud kan åstadkommas; till vilka delar det finns kommersiella upplägg att förvänta sig och i vilka delar samhället behöver ta ett mer operativt ansvar för trafikens tillkomst. Alla upplägg kommer naturligen, liksom idag, inte att introduceras samtidigt och programmen får inte utformas eller hanteras på ett sätt som låser upp marknadens möjlighet att successivt utvecklas och förändras. Det måste, inom ramen för givna restriktioner för bankapacitet m.m. finnas en möjlighet liksom en flexibilitet och beredskap för att ändra, lägga till eller ta bort trafik allteftersom.
En ökad transparens i planeringsprocessen skulle vidare kunna ge resenärer och medborgare en reell möjlighet att på ett tidigt stadium vara med och påverka utbudet av kollektivtrafik. Att ge resenärer och allmänhet möjlighet att delta i utvecklingen av trafiken är naturligt med hänsyn till de stora samhällsinsatser som görs. Det kan också bidra till en ökad acceptans för kollektivtrafi-
Persontrafiken SOU 2003:104
106
ken hos allmänheten. I detta syfte menar jag att programmen bör ställas ut och remitteras för allmänhetens synpunkter. En sådan samrådsskyldighet bör för trafikhuvudmännens del införas i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen) och för Rikstrafikens del i förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion). Efter samråd ska ett slutgiltigt antaget programdokument föreligga.
Jag vill understryka att detta program- eller planeringsansvar inte är något väsentligt nytt jämfört med idag. De flesta trafikhuvudmän torde redan idag ha behov av att mer långsiktigt utforma strategier eller planer för sin verksamhet och för den trafik de ansvarar för att organisera. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar är så utformat att man svårligen kan tänkas klara sig därförutan. Inom ramen för sitt planerings- och organisatörsansvar har trafikhuvudmännen och Rikstrafiken således redan idag ett klart behov av att hålla kontakt med och anpassa sina upplägg efter vad som sker i den fysiska omgivningen och med den av samhället planerade infrastrukturen.
I förberedelserna av upphandlingar av samhällsköpt trafik måste vidare en bedömning göras av mer långsiktiga infrastrukturella och andra förutsättningar för att kunna bedriva den önskade trafiken. Även om de formella trafikförsörjningsplaner som trafikhuvudmännen nu tar fram och offentliggör är ettåriga har både trafikhuvudmännen och Rikstrafiken redan idag också behov av en mer långsiktig, om än informell, planering för att kunna fullgöra sitt ansvar.
Regleringen av en sådan skyldighet får därför inte ses som ännu en administrativ börda medförande onödig byråkrati. Det enda nya med mitt förslag är att sådana planer, i form av ett trafikförsörjningsprogram, nu måste dokumenteras och offentliggöras samt att trafikens intressenter ska ges tillfälle att yttra sig.
2.3.4.1 Innehållet i trafikförsörjningsprogrammen
Som ovan nämnts föreslår jag att trafikhuvudmännens och Rikstrafikens planeringsansvar ska regleras genom en skyldighet att upprätta långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Programmen bör klart och tydligt ange samhällets behov av kollektivtrafik och motiven för dessa i ett trafikslagsövergripande perspektiv relaterat till gällande transportpolitik. Av programmen bör bl.a.
SOU 2003:104 Persontrafiken
107
framgå vilka uppgifter trafiken avses fylla, dvs. vilka olika typer av resenärer och resenärsbehov trafiken syftar till att tillgodose, var och till vilken servicenivå.
Vidare bör programmen innehålla en bedömning av vilken trafik, dvs. vilka av de utpekade uppgifterna och resenärsbehoven, som har förutsättningar att bedrivas på kommersiella villkor och vilka som samhället på olika sätt tror sig behöva åta ett ansvar för. De särskilda insatser, t.ex. i form av subventioner, upphandling av trafik eller andra reglerande eller stimulerande åtgärder för att styra trafikutbudet i önskad riktning bör beskrivas och motiveras i förhållande till de transportpolitiska målen.
2.3.4.2 Utbudet enligt trafikförsörjningsprogrammen
Det utbud som beskrivs i de strategiska trafikförsörjningsprogrammen kan som ovan nämnts således bestå av: a) trafik som kan etableras på kommersiella villkor och b) trafik som inte kommer till stånd på kommersiella villkor eller trafik som man av särskilda skäl från samhällets sida vill garantera ett utbud av enligt de klargörande motiv som fastställts i trafikförsörjningsprogrammet.
Det senare kan t.ex. handla om en trafik till lägre biljettpriser, i en omfattning eller av en viss kvalitet som inte har förutsättningar att uppstå i den kommersiella trafiken. Liksom idag är det Rikstrafiken och trafikhuvudmännen som har organisatörsansvaret för att sådan trafik blir av. Trafik kan antingen anbudsupphandlas på entreprenad som omfattar ett helt trafikupplägg som subventioneras genom brutto- eller nettoavtal. Eller kan det åstadkommas genom att trafikansvariga myndigheter köper in enstaka platser på befintliga tåg av befintliga trafikoperatörer eller ersätter dessa för att vissa kategorier av resande ska kunna utnyttja länstrafikbiljett på ett tåg eller annat färdmedel.
Ett sätt att öppna för att annat än det redan beprövade ryms inom de strategiska trafikförsörjningsprogrammen är att bjuda in till någon form av idétävling, s.k. skönhetstävling, där trafikoperatörer och andra får tävla om att mot ersättning lämna förslag till nya kreativa trafikupplägg. Trafikuppläggen kan sedan – i den mån de inte kommer till stånd på kommersiella villkor – utgöra underlag för upphandling i samhällets regi. Det bör dock noteras att upphovsmännen till dessa idéer sannolikt här får en konkurrensfördel framför andra som skulle kunna diskvalificera dem från rätten att
Persontrafiken SOU 2003:104
108
delta i en anbudstävlan enligt upphandlingsbestämmelserna. Olika sätt att fånga upp kreativa idéer för att utforma den samhällsstyrda trafiken är enligt min mening viktigt för den framtida utvecklingen av trafiken. Jag menar därför att det är angeläget att de trafikansvariga myndigheterna finner bra former för hur ett sådant utvecklingsarbete kan bedrivas i framtiden.
Det är Rikstrafiken och de länstrafikansvariga i kommuner och landsting som var och en för sig slutligt avgör vad programmen ska innehålla. Programarbetet bör dock ske i samråd med de övriga trafikansvariga myndigheterna och trafikhuvudmännen bör vad gäller länsgränsöverskridande trafik åläggas en skyldighet att samverka med Rikstrafiken.
En avsikt med en sådan samordning av programarbetet är att ge utrymme för att kunna skapa så funktionella, effektiva och sammanhängande trafikområden som möjligt vilka ger utrymme för arbetspendling och övrigt pendlingsbehov utifrån olika intressegruppers behov. Detta sagt med utgångspunkt i att resenärernas och samhällets behov av transporter alltmer kommit att gestalta sig i form av "naturliga marknader". En trafikförsörjning som tar sin utgångspunkt från ett sådant perspektiv skulle enligt min uppfattning också ge bästa förutsättningar för regioners utveckling i ett alltmer regionförstorande perspektiv. Enligt min övertygelse bedrivs arbetet med programmen bäst i ett decentraliserat, underifrånperspektiv så nära resenärernas och marknadernas behov som möjligt.
2.3.5 Relationen mellan kommersiell och subventionerad trafik
Den förordade modellen innehåller dels rent kommersiell trafik som lever helt på egna intäkter, dels av samhället subventionerad trafik. På den framtida järnvägsmarknad som skissas i modellen ska ett direkt inflytande från resenärerna utövat genom deras betalningsvilja i så hög utsträckning som möjligt tillåtas avgöra trafikutbudet. En förutsättning för detta är att den kommersiella trafiken tillåts utvecklas och finna sina former. Samtidigt ska samhällsstödd trafik kunna bedrivas parallellt för att tillgodose ändamål som den kommersiella trafiken inte har förutsättningar att hantera.
SOU 2003:104 Persontrafiken
109
Relationerna mellan de två trafikformerna bör därför hanteras och regleras i särskilda former. I avsnitt 2.3.5.1 nedan diskuterar jag närmare hur gränser för Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organisera trafik skulle kunna förtydligas. För att åstadkomma stabilitet på marknaden föreslår jag vidare att det bör införas ett tillståndsförfarande med möjlighet till skadlighetsprövning. Till tillståndet ska kunna knytas särskilda villkor. Tillståndsförfarandet, som utvecklas närmare i avsnitt 2.4, bör kort se ut enligt följande:
1. Friheten att organisera linjebunden persontrafik på järnväg bör förenas med ett tillståndsförfarande omfattande den trafik varje licensierat järnvägsföretag eller auktoriserad sökande avser att driva.
2. Trafikeringstillstånd
ska
alltid lämnas såvida inte trafiken för-
orsakar väsentlig skada på redan befintlig trafik enligt vissa i förväg fastställda kriterier. I denna tillstånds- eller skadlighetsprövning åligger det befintliga aktörer, trafikhuvudmännen, Rikstrafiken, operatörer som redan bedriver trafik, eller har skaffat sig rätten att bedriva trafik, att visa att de lider väsentlig skada om den nya trafiken etableras. Denna skadlighetsprövning bör dock endast tillämpas under ett övergångsskede i avvaktan på att marknaden har funnit sina former.
3. I tillståndsprövningen kan i ett inledande skede hänsyn också behöva tas till imperfekta kringmarknader som ett inslag i en påkallad skadlighetsprövning. Också i takt med att bättre fungerande kringmarknader växer fram bör denna skadlighetsprövning successivt kunna slopas.
2.3.5.1 Avgränsning av Rikstrafikens och trafikhuvudmännens organisatörsansvar
Den föreslagna marknadstillträdesmodellen innebär att den kommersiella trafikens utbud bör tas tillvara för att tillgodose önskemålen i trafikförsörjningsprogrammen. Det innebär samtidigt att jag anser att trafikhuvudmännen, liksom Rikstrafiken enligt verkets instruktion, bör lägga stor vikt vid sin planeringsroll. Som konstaterats ovan är en tydligare reglering av Rikstrafikens respektive trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organisera trafik en förutsättning för att den samhällsstyrda trafiken och den kommersiella trafiken ska kunna bedrivas och utvecklas
Persontrafiken SOU 2003:104
110
parallellt. Mitt förslag till tillståndsreglering är dock inte beroende av att trafikhuvudmannalagen ändras på ovan angivet sätt. En markering av de trafikansvarigas planeringsroll vore, oaktat detta, önskvärd för att utveckla samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik i den riktning som jag pläderat för. I det följande lämnas en närmare beskrivning av det närmare innehållet i myndigheternas planerings- och organisatörsansvar samt ett förslag till tydligare avgränsning av ansvaret.
Planeringsrollen och trafikhuvudmannens uppdrag
Enligt 1 § i trafikhuvudmannalagen ska det i varje län, för att främja en tillfredställande trafikförsörjning, finnas länstrafikansvariga som ansvarar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter. Enligt 4 § är länstrafikansvariga antingen landstinget och kommunerna i länet gemensamt, eller enbart en kommun eller ett landsting i länet. De länstrafikansvarigas uppgifter ska dock handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen kan i sin tur antingen vara ett aktiebolag, kommunalförbund eller i vissa fall en kommun eller ett landsting. Trafikhuvudmannen kan också under vissa förutsättningar handha uppgiftsansvar för riksfärdtjänst och färdtjänst i länet.
De uppgifter som en trafikhuvudman ska svara för kan innefatta allt från planering, organisering och finansiering till utförande av lokal och regional linjebunden persontrafik. Jag bortser i detta sammanhang från uppgiftsansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst. Vilka uppgifter trafikhuvudmännen i praktiken ska utföra avgörs idag med ett undantag av de länstrafikansvarigas ambition och tolkning av sitt ansvar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter i syfte att främja en tillfredställande trafikförsörjning. Undantaget följer av 6 § i trafikhuvudmannalagen och rör skyldigheten att, efter samråd med de länstrafikansvariga i länet, årligen upprätta en trafikförsörjningsplan, som bl.a. ska ange omfattningen och grunderna för prissättningen av den lokala och regionala linjetrafiken. I praktiken innebär detta att trafikhuvudmannen redogör för det på ett till tre års sikt planerade trafikutbudet, inte sällan i form av tidtabeller. Redogörelsen omfattar också grunderna för taxesystemet.
SOU 2003:104 Persontrafiken
111
I övrigt är spelrummet stort. Det är t.ex. fullt möjligt för de länstrafikansvariga att nöja sig med att låta trafikhuvudmannen på frivillig grund samordna olika buss-, järnvägs- m.fl. företags utbud av kommersiella trafiktjänster i samt till och från länet. Vanligare är dock att de länstrafikansvarigas ambition är högre än så och inte sällan tar sig detta uttryck i att trafikhuvudmannen verkar i såväl en samhällsplanerande som en trafikinitierande roll. Med trafikinitierande avses här de olika möjligheter en trafikhuvudman har att få trafik utförd. Det kan hypotetiskt avse allt från samordning på frivillig grund av kommersiella aktörers trafik till upphandling av trafik i netto- eller bruttoavtal eller annan tillåten tilldelning av statsbidrag.
Trafikhuvudmännen verkar ofta i flera roller. Det är därför ofta svårt att urskilja trafikhuvudmännens strategiskt samhällsplanerande uppgifter i förhållande till den mer operativa trafikplaneringen. Detta kan t.ex. vara fallet när en trafikhuvudman själv tar ansvaret för organiserandet (bestämmer biljettpriser och tidtabeller) av all eller så gott som all regional och lokal trafik. Det korta tidsperspektivet i dagens trafikförsörjningsplan kan också bidra till denna otydlighet. Ju närmare trafikstart man kommer desto naturligare är det att i planen redogöra för tidtabeller och detaljerade taxesystem.
Trafikhuvudmannalagen anger ingen inbördes hierarki mellan de olika roller de länstrafikansvariga kan medge trafikhuvudmannen att spela. Reglerna medger helt enkelt stark organisatorisk och beslutsmässig integration av de olika roller en trafikhuvudman kan verka i. Rollotydligheten kan dock leda till att det kommersiella utbudets möjligheter att klara delar av trafikförsörjningen inte bedöms tillräckligt noggrant. En sådan bedömning bör enligt min mening göras helt fristående från överväganden om hur ”egna” resurser i form av t.ex. tåg bäst optimeras. En otillräckligt noggrann bedömning av det kommersiella utbudets möjligheter kan i sin tur leda till en transportpolitiskt onödig begränsning av resenärernas valfrihet mellan olika konkurrerande transportalternativ. Omvänt kan det också leda till att privatpersoner och företag inte ges möjlighet att på kommersiell grund erbjuda olika typer av persontrafikutbud. Slutligen kan det också få till följd att skattemedel i onödan används till transporter istället för t.ex. vård, skola och omsorg.
För att komma till rätta med de problem som ovan beskrivits anser jag att trafikhuvudmannalagen bör ändras i två avseenden.
Persontrafiken SOU 2003:104
112
Som redan framgått anser jag i likhet med Kollektivtrafikkommittén att trafikhuvudmännen bör åläggas skyldighet att upprätta strategiska trafikförsörjningsplaner, som kanske även bör fastställas av de länstrafikansvariga gemensamt. Därigenom skulle enligt min mening lagen på ett tydligare sätt än idag ange att trafikplaneringsrollen är grunden för de länstrafikansvarigas och därigenom indirekt också trafikhuvudmannens.
Trafikhuvudmannalagen är, som Kollektivtrafikkommittén påpekat, också bristfälligt anknuten till den statliga transportpolitikens målsättningar. Målen och formerna för verksamheten ses helt och hållet som något de länstrafikansvariga får bära ansvar för inför medborgarna i landstinget och kommunerna i länet. Samtidigt påverkar de trafikansvarigas och trafikhuvudmännens verksamhet i hög grad resenärer, kommersiella organisatörer och utförare av persontrafik och medborgare såväl i länets kommuner och landsting som i riket.
Jag delar därför Kollektivtrafikkommitténs bedömning att trafikhuvudmannalagen på ett tydligare sätt bör knytas till transportpolitiken. Det skulle möjliggöra effektivare uppföljning och utvärdering av hur den lokala och regionala persontrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitikens mål. I slutändan skulle därmed också de trafikansvarigas styrning av trafikhuvudmännen kunna anpassas tydligare också till transportpolitikens krav.
Planeringsrollen och Rikstrafikens uppdrag
I Rikstrafikens uppdrag ingår redan idag såväl planering som initiering av persontrafik. Enligt 1 § i Rikstrafikens instruktion ska myndigheten ”…verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås…”. Därutöver ska myndigheten enligt 2 § även ”…svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektivpersontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.”
För att kunna samordna och utveckla den interregionala persontrafiken måste Rikstrafiken ägna sig åt ett visst mått av strategiskt planerande, även om detta idag inte tar sig uttryck i något officiellt planeringsdokument. Planeringens utgångspunkt
SOU 2003:104 Persontrafiken
113
borde vara en skattning av samhällets behov av interregionala persontransporter. På basis av denna skattning bör sedan bedömas vilka önskemål på interregionalt trafikutbud som samhället har och därefter vilka förutsättningar som finns för att utbudet kan komma till stånd på kommersiell grundval eller initieras av trafikhuvudmän. Myndigheten bör också ta ställning till vilka typer av transporttjänster som kan tänkas bli resultatet av att en trafikhuvudman eller SJ AB svarar för att utbudet kommer till stånd och hur dessa tjänster stämmer överens med de interregionala resenärernas behov och efterfrågan. Är överensstämmelsen dålig och dessutom transportpolitiskt omotiverad har Rikstrafiken en skyldighet att vidta åtgärder.
Alla dessa bedömningar görs i praktiken efter samråd med SJ AB och trafikhuvudmännen. Görs bedömningarna av någon anledning i fel ordning är risken stor att det långsiktiga strategiska perspektivet på samhällets önskemål på interregional trafik trängs i bakgrunden. Om det blir så eller ej beror i hög grad på om aktörerna i sina diskussioner klarar av att frigöra sig från den operativa trafikplaneringens många, komplexa och trängande problem.
Enligt min mening finns en inte obetydlig risk att diskussionerna förs mer utifrån ett kortsiktigt operativt planeringsperspektiv än ett samhälleligt strategiskt planerande. Risken förstärks av att Rikstrafiken i sin trafikinitierande roll har begränsade möjligheter att i de interregionala resenärernas intresse åstadkomma alternativa trafikupplägg till SJ AB:s och trafikhuvudmännens. Rikstrafiken måste därför påverka dessa aktörers upplägg via frivillig samordning, eventuellt i kombination med delfinansiering i form av köp av plats för interregionala resenärer på kommersiella och regionala tåg. Denna typ av påverkan kräver dock mycket tid, som i värsta fall vinns genom undanträngande av det långsiktigt strategiska samhällsperspektivet.
I syfte att tydliggöra den strategiska samhällsplaneringsrollens vikt för att åstadkomma en effektiv interregional persontrafik anser jag att även Rikstrafiken bör åläggas en skyldighet att upprätta och fastställa strategiska trafikförsörjningsprogram. Rikstrafikens strategiska trafikförsörjningsplan ska självklart fylla samma syften som trafikhuvudmännens, men för den interregionala persontrafiken.
Persontrafiken SOU 2003:104
114
2.4 Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning
• Trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik.
• Trafikeringstillstånd ska dock alltid ges om det leder till att en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås.
• Den som bedriver kommersiell trafik får dock inte påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik.
• Trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor, hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges service m.m.
• Tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt sätt avviker från villkoren för tillståndet.
• Beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen.
Den av mig förordade modellen för tillträde till marknaden för persontransporter på järnväg bygger på att kommersiellt bedriven trafik och trafik som samhället initierar och subventionerar ska kunna existera sida vid sida och utvecklas på sina egna premisser. Detta är dock ingen ny idé utan tvärtom densamma som motiverar dagens trafikeringsrättsregleringar. Skillnaden ligger i att jag vill slopa monopolet i den kommersiella trafiken. Konkurrensen inom ramen för det kommersiella utbudet ska enligt min mening vara oreglerad. I syfte att skifta utgångspunkt för marknadstillträdesregleringarna förslår jag därför en regleringslösning i två steg.
Det första steget består som utvecklats närmare i avsnitt 2.3.5.1 av en tydligare fokusering av Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar för strategisk utveckling av persontrafiken. Det andra steget, som kanske endast behövs under en övergångsfas, består av en tillståndsreglering inom vars ram konkurrensytorna mellan kommersiellt grundat och av samhället initierat och subventionerat utbud regleras. Utgångspunkten för denna reglering bör enligt min mening vara konkurrens istället för ensamrätt till trafik.
SOU 2003:104 Persontrafiken
115
2.4.1 Nuvarande reglering av tillträdet till persontrafikmarknaden
Dagens regelverk återfinns i lag (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Lag om tilldelning av spårkapacitet reglerar förhållandena på andra spåranläggningar än statens spåranläggningar. Lagens regler om marknadstillträdet speglar kraven i direktiv 91/440/EEG. För persontrafikens del betyder det som huvudregel att infrastrukturförvaltaren bestämmer vilken typ av trafik som får nyttja anläggningarna. Sådan internationell persontrafik som anges i direktivet ska dock alltid ha rätt att trafikera anläggningarna.
Förordningen om statens spåranläggningar reglerar förhållandena på statens spåranläggningar. Reglerna om trafikeringsrätt för persontrafik (11–15 §§) syftar till att skydda det samhällsstyrda trafikutbudet från det kommersiellt grundade och vice versa.
Skyddet är uppbyggt kring två förutsättningar. Dels att tre aktörer, SJ AB, trafikhuvudmannen och den som fått trafikeringsrätt av Rikstrafiken i samband med tecknande av upphandlingsavtal med myndigheten, har en ensamrätt att bedriva viss typ av persontrafik på viss järnvägssträcka. Dels att det med utgångspunkt i begreppen interregional och lokal/regional respektive kommersiell och upphandlad trafik går att identifiera gränserna mellan dessa aktörers ansvar respektive ensamrättigheter att bedriva persontrafik på järnväg.
SJ AB har enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar rätt att bedriva trafik (trafikeringsrätt) på stomjärnvägarna. Det är här underförstått att SJ AB:s utbud av persontrafiktjänster med järnväg ska vara kommersiellt grundat. Regeringen har enligt andra stycket i 11 § möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller har upphandlats av Rikstrafiken.
Trafikhuvudmannen har enligt lagen (1997:734 ) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen) i uppgift att svara för lokal och regional kollektiv linjebunden persontrafik och detta ansvar är trafikslagsövergripande. Uppgiften, som kan innefatta såväl planering, genomförande och finansiering, är primärt knutet till länsindelningen, men kan efter medgivande av regeringen utsträckas till ett vidare geografiskt område om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Persontrafiken SOU 2003:104
116
Enligt 12 § i förordningen om statens spåranläggningar har trafikhuvudmannen trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik på stomjärnvägarna i länet. Med stomjärnvägar avses idag i praktiken huvuddelen av statens spåranläggningar. I stort sett är det endast terminal-, anslutnings-, industrispår m.m. som inte täcks in av detta begrepp.
Därutöver gäller att om det kan antas att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för resenärerna och detta inte leder till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av spåranläggningarna, kan regeringen besluta att trafikhuvudmannen får bedriva sådan (regional och lokal) persontrafik på stomjärnvägarna även i angränsande län. I andra stycket anges också att om förutsättningarna för att bedriva kommersiell persontrafik eller av staten upphandlad persontrafik inte väsentligen påverkas, kan regeringen besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar ifråga om persontrafik inom länen gemensamt ska ha trafikeringsrätt för denna trafik. Trafikhuvudmännen är också enligt 6 § i trafikhuvudmannalagen skyldiga att upprätta årliga trafikförsörjningsplaner, som anger omfattning, grunderna för prissättning m.m. för den regionala och lokala persontrafik de vill ha utförd.
Enligt 15 § i förordningen om statens spåranläggningar kan regeringen besluta att persontrafik som inte är regional eller lokal och för vilken det saknas förutsättningar för kommersiell drift ska upphandlas. Därutöver gäller också att när ett avtal om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör regeringen om trafiken ska upphandlas på nytt. Av förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion) framgår att myndigheten ska verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås. Myndigheten ska följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den interregionala persontrafiken samt svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.
2.4.1.1 Problem vid tillämpningen av gällande regelverk
Dagens trafikeringsrättsregleringar bygger på att ensamrätt till trafik är normaltillståndet. I de fall där SJ AB och trafikhuvudmännen,
SOU 2003:104 Persontrafiken
117
inom ramen för sina respektive uppdrag, vill organisera nya trafikupplägg kan detta i sin tur medföra att det uppstår konkurrens med redan etablerad trafik. I dessa fall krävs medgivande av regeringen som kan begränsa den planerade nya trafiken. Regeringen prövar i detta sammanhang nyttan med den nya trafiken i förhållande till skadan för den etablerade trafiken respektive för den aktör som driver denna.
Denna ordning medger lösningar som de facto innebär konkurrens om transportkunderna. Idag tillämpas alltså inte fiktionen om ensamrätt till trafik, i betydelsen total frånvaro av konkurrens om transportkunderna, fullt ut. Detta skapar dock oklarheter rörande hur konkurrensen mellan två eller flera tillåtna trafikupplägg ska regleras. Enligt dagens regelverk har ju alla trafikorganisatörer ensamrätt till sin trafik och nästan alla trafikprodukter utnyttjas av transportkunderna för snart sagt alla typer av persontransporter på järnväg. Regeringen har t.ex. enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt, om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller upphandlats av Rikstrafiken. Frågan är bara hur, inom ramen för gällande regelverk, denna begränsning utformas, om den inte enbart ska anses innebära att SJ AB:s trafik i dessa fall antingen inte får bedrivas vidare, eller får bedrivas på samma sätt som förr?
I kombination med att trafikhuvudmän utan medgivande från regeringen kan etablera ny lokal och regional persontrafik på järnväg inom det egna länet kan möjligheterna att hantera det ovan angivna problemet innebära att gränserna för SJ AB:s trafikeringsrätt delvis bestäms av trafikhuvudmännens ambitioner som trafikorganisatör.
Ett annat problem med dagens regleringar är att de på ett sannolikt inte avsett vis ger SJ AB en stark och potentiellt konkurrenssnedvridande ställning på upphandlingsmarknaden. SJ AB är idag det enda järnvägsföretag som har en egen i förordningen om statens spåranläggningar angiven trafikeringsrätt. Det innebär att SJ AB kan produktionssamordna trafik bedriven på grundval av den egna trafikeringsrätten med trafik företaget på grundval av upphandlingsavtal utför åt Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen. Synergieffekterna av en sådan produktionssamordning kan tas ut i form av lägre produktionskostnader för den upphandlade trafiken. Om SJ AB utnyttjar denna möjlighet kan företaget lämna synnerligen konkurrenskraftiga anbud i åtminstone vissa av
Persontrafiken SOU 2003:104
118
trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingar. Denna möjlighet riskerar att snedvrida konkurrensen på upphandlingsmarknaden.
2.4.2 Tillstånds- istället för monopolreglering
Konkurrensytorna mellan det kommersiellt grundade utbudet och det av trafikhuvudmännen och Rikstrafiken initierade och subventionerade utbudet ska regleras inom ramen för ett tillståndsförfarande. Jag har nöjt mig med att i detta betänkande skissera utformningen av tillståndsregleringens bestämmelser. Ett slutgiltigt förslag på hur bestämmelserna bör utformas och placeras in i järnvägslagstiftningen kommer att presenteras i betänkandet som redovisar resultatet av den andra fasen av översynen av järnvägslagstiftningen.
Jag bedömer att de konkurrensytor som behöver regleras i ett tillståndsförfarande inte nödvändigtvis behöver bli så stora. En orsak är att konkurrens mellan olika kommersiellt bedrivna trafikupplägg inte ska omfattas av regleringen. En annan är att den dialog mellan kommersiella aktörer och Rikstrafiken/trafikhuvudmännen som förutsätts komma till stånd i samband med arbetet med de strategiska trafikförsörjningsprogrammen sannolikt kommer att påverka trafikorganisatörernas planering av olika trafikupplägg.
Vissa inkörningsproblem kan dock inte uteslutas innan dialogen mellan samhällsorganen och de kommersiella trafikorganisatörerna flyter smidigt. För att hantera de eventuella problem som bristande dialog om järnvägstrafikens strategiska utveckling kan medföra är det enligt min mening motiverat att åtminstone övergångsvis reglera de konkurrensytor som kan uppkomma när Rikstrafiken, trafikhuvudmännen och järnvägsföretagen därefter och i egenskap av trafikorganisatörer planerar och etablerar sina respektive trafikutbud.
2.4.2.1 Förslag till tillståndsreglering
Nedan har jag skisserat ett förslag till utformning av bestämmelser för tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg. De i detta sammanhang viktigaste bestämmelserna reglerar rätten till skadlighetsprövning och återfinns i III § i förslaget. Förebilden för dessa
SOU 2003:104 Persontrafiken
119
bestämmelser är främst 16 och 17 §§ i 2 kap. Yrkestrafiklagen (1998:490).
Tillstånd för linjebunden persontrafik på järnväg
I § Järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i Sverige har, med den begränsning som anges i II §, rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät. Samma rätt har järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i en EES-stat eller Schweiz under förutsättning att motsvarande rätt medges svenskt järnvägsföretag eller verksamhetsutövare i den stat där järnvägsföretaget eller verksamhetsutövaren har sitt hemvist eller säte.
Internationell sammanslutning av minst två järnvägsföretag med säte i EES-stater eller Schweiz har rätt att bedriva genomgående trafik om trafiken sker mellan de EES-stater eller Schweiz där företagen har sitt säte. Om ett av företagen i sammanslutningen har säte i Sverige har sammanslutningen rätt att bedriva trafik mellan Sverige och annan EES-stat eller Schweiz där ett företag i sammanslutningen har sitt säte.
II § För att bedriva linjebunden persontrafik krävs ett trafikeringstillstånd. Sådant tillstånd krävs dock inte för sådan internationell trafik som avses i I § andra stycket.
Trafikeringstillstånd får förenas med villkor om det finns särskilda skäl. Sådana villkor får föreskrivas i samband med att tillstånd ges eller senare under tillståndstiden.
III § Trafikeringstillstånd ska ges om inte ett järnvägsföretag eller en annan verksamhetsutövare gör sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för att bedriva redan etablerad järnvägstrafik. Den som bedriver kommersiell trafik kan dock inte påkalla en sådan prövning gentemot annan kommersiell trafik.
Oavsett vad som sägs i första stycket får trafikeringstillstånd ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås.
Persontrafiken SOU 2003:104
120
IV § Trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Ett tillstånd får dock återkallas om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt har åsidosatt ett villkor enligt II §, andra stycket eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Trafikeringstillstånd får även återkallas om det inte används.
V § Frågor om trafikeringstillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
VI § Beslut i frågor om trafikeringstillstånd får överklagas hos regeringen. Beslut om återkallelse av trafikeringstillstånd överklagas dock hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
VII § Regeringen får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna rörande trafikeringstillstånd.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter rörande tillståndsförfarandet.
2.4.2.2 Förutsättningar för marknadstillträde
Reglerna i I och II §§ om rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät är i huvudsak utformade på liknande sätt som mitt förslag till regler mitt förslag beträffande marknadstillträdet för godstrafik på järnväg i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Skillnaden ligger i att ett särskilt tillstånd – trafikeringstillstånd – krävs för att få bedriva linjebunden persontrafik på järnväg. I samband med slutförandet av den andra fasen av översynen av järnvägslagstiftningen preciseras närmare vilka järnvägsnät som bör undantas från tillämpningsområdet för reglerna om persontrafikens marknadstillträde.
Trafikeringstillstånd är alltså ett krav för trafik som kan karaktäriseras som linjebunden persontrafik på järnväg. Det är möjligt att blanda många olika typer av trafik i ett och samma tåg. T.ex. kan ett nattåg innehålla både sov- och sittvagnar. Det är också, åtminstone
SOU 2003:104 Persontrafiken
121
hypotetiskt, möjligt att låta sovvagnar ingå i ett godståg. Sådan sovvagnstrafik ska enligt min mening vara fullt möjlig att bedriva om någon anser detta marknadsmässigt fördelaktigt. Går tåget ifråga tillräckligt regelbundet för att trafiken med sovvagnen ska kunna bedömas vara linjetrafik medför detta att tillstånd måste sökas för sovvagnstrafiken. Trafiken med godsvagnarna kräver dock inget tillstånd. En transportör kan också köpa in platser på olika chartertåg i syfte att tillhandahålla resenärer biljetter till stationer som dessa tåg angör. Sker detta i en sådan omfattning att transportören kan tillhandahålla biljetter till regelbundna avgångar mellan samma orter under en längre tidsperiod, ska denne också anses tillhandahålla linjebunden persontrafik. Att trafiken utförs med tåg som också innehåller charterresenärer vars biljetter sålts av transportörsansvariga charterarrangörer är sedan en annan sak, liksom det faktum att tågtrafiken kanske utförs av ett järnvägsföretag på uppdrag av en, flera eller alla av de inblandade transportörerna.
Trafikeringstillstånd ska kunna förenas med villkor om särskilda skäl föreligger. Tanken är att villkoren ska kunna användas som instrument för genomförande av transportpolitiskt angelägna samhällskrav på den linjebundna persontrafiken på järnväg. Som exempel kan nämnas krav i syfte att tillgodose funktionshindrades möjligheter att använda järnvägssystemet och krav på icke trafikslagsövergripande information som riktas specifikt mot järnvägsföretag.
2.4.2.3 Vem utfärdar tillstånd
Jag anser att Järnvägsstyrelsen bör utfärda trafikeringstillstånd för den linjebundna persontrafiken på järnväg. Järnvägsstyrelsen ska enligt mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret också utfärda licenser, auktorisationer och säkerhetsintyg. För att möjliggöra att alla nödvändiga tillstånd kan sökas på ett ställe har jag funnit det lämpligt att även i detta fall föreslå Järnvägsstyrelsen som tillståndsmyndighet.
2.4.2.4 Skadlighetsprövning
Kärnan i mitt förslag till tillståndsreglering är en rätt till skadlighetsprövning som organisatörer av redan etablerad linjebunden
Persontrafiken SOU 2003:104
122
persontrafik på järnväg under vissa förutsättningar kan välja att utnyttja. Prövningen avser skada som kan uppkomma för redan etablerad linjebunden persontrafik på järnväg om annan sådan persontrafik ges tillstånd att konkurrera.
Rätt att påkalla skadlighetsprövning har auktoriserade sökande och licensierade järnvägsföretag som bedriver redan befintlig linjebunden persontrafik på järnväg. Licensierat järnvägsföretag eller auktoriserad sökande som bedriver kommersiell linjebunden persontrafik på järnväg som inte är upphandlad eller subventionerad av Rikstrafiken eller trafikhuvudmannen har dock inte rätt att påkalla skadlighetsprövning gentemot annan sådan trafik.
Påkallas ingen skadlighetsprövning ska tillståndsmyndigheten utfärda trafikeringstillstånd utan någon prövning. Om skadlighetsprövning påkallas ska tillståndsmyndigheten pröva om och i vilken utsträckning ett medgivande av trafikeringstillstånd kan skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad persontrafik på järnväg. Prövningen är dock avgränsad till trafik som den eller de som påkallat skadlighetsprövningen bedriver. En konsekvens av att trafik ofta uppvisar nätverkseffekter är att många trafikorganisatörer kan ha ett intresse av att påkalla skadlighetsprövning. Beroende på nätverkseffekternas styrka och omfattning kan effekterna av nyetablering av trafik fortplanta sig ganska långt geografiskt sett. Jag har valt att avgränsa bedömningen av skada till linjebunden persontrafik på järnväg. Skada som uppstår på busstrafik som är integrerad med järnvägstrafik i ett trafiksystem ska alltså inte bedömas i skadlighetsprövningen. Skälet är att busstrafik är mer flexibel än järnvägstrafik och lättare att anpassa till nya förutsättningar.
Prövningen ska göras med utgångspunkt från att de som påkallat skadlighetsprövning kan göra det sannolikt att förutsättningarna för dem att bedriva redan etablerad trafik skadas i betydande mån. De som påkallat skadlighetsprövning måste med andra ord förete ett väl underbyggt underlag för prövningen. Underlaget ska visa hur förutsättningarna att fortsätta bedriva etablerad trafik skadas. Ett sådant krav kan vara tungt att bära för ett småföretag. Jag bedömer dock att branschorganisationerna kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Det är ju gränsytan mellan kommersiellt och av samhället initierat och subventionerat utbud som ska preciseras och denna fråga är enligt min mening av stort principiellt intresse för alla persontrafikorganisatörer.
SOU 2003:104 Persontrafiken
123
Skadan måste vara av viss storlek för att leda till att trafikeringstillstånd för ny trafik inte ska ges. Det räcker alltså inte med att skada för den etablerade trafiken konstateras. Den skadlighetspåkallande trafikorganisatören ska göra sannolikt att det är själva förutsättningarna för att fortsätta bedriva den redan etablerade trafiken som kommer att skadas i betydande mån. Minskad lönsamhet är alltså inte i sig en tillräcklig betingelse för att förhindra nyetablering.
Finns möjlighet att förebygga eller minska skadan på trafikens förutsättningar genom justeringar i utbudet ska dessa beaktas om sannolikhetskriteriet ska anses uppfyllt. Rekvisitet i betydande mån bör dock kunna anses uppfyllt om den redan etablerade trafiken måste läggas ned. Även om trafiken inte måste läggas ned kan väsentliga neddragningar av antal turer, planerade stopp osv. vara nödvändiga för att fortsättningsvis kunna bedriva trafiken lönsamt. Under förutsättning att dessa neddragningar innebär att viktiga resenärsgruppers nytta av trafiken minskar kraftigt och de därför kan förväntas välja andra resealternativ bör rekvisitet i betydande mån även i detta fall kunna anses uppfyllt.
Det andra stycket i III § hanterar situationen där det trafikupplägg ansökan om tillstånd avser kan bedömas tillgodose resenärernas behov på ett bättre sätt än den redan etablerade tågtrafiken kan. Tillståndsmyndigheten ska, även om förutsättningarna att bedriva redan befintlig trafik skadas i betydande mån, ändå ge trafikeringstillstånd för den nya trafiken, men bara under förutsättning att en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom kan uppnås. Om det nya trafikupplägget medför avsevärt bättre trafikförsörjning i förhållande till det redan etablerade är sannolikt också den samhälleliga nettonyttan större. Jag anser det därför naturligt att det nya uppläggets trafik i sådant fall ska ges trafikeringstillstånd oavsett skadan på det senare.
2.4.2.5 Giltighetstid och återkallelse
Utfärdat trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Tillståndshavaren ska bedriva sin trafik i enlighet med tillståndet. Smärre justeringar av trafiken ska dock vara tillåtna, men större avvikelser kräver ansökan om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten bör enligt min mening i föreskrifter förtydliga i vilka fall nytt tillstånd ska sökas. Trafikeringstillstånd får också återkallas om det inte används eller
Persontrafiken SOU 2003:104
124
om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt åsidosatt ett villkor förenat med tillståndet eller en föreskrift som meddelats med stöd av den av mig föreslagna järnvägslagen.
2.4.2.6 Överklagande
Tillståndsmyndighetens beslut om trafikeringstillstånd ska enligt min mening kunna överklagas till regeringen. Huvudskälet är att en prövning av skadlighet för redan befintlig trafik har starka transportpolitiska inslag. Återkallelse av trafikeringstillstånd bör dock prövas av allmän förvaltningsdomstol.
2.4.2.7 Undantag och föreskriftsrätt
Regeringen bör kunna föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna om trafikeringstillstånd. Skälet är att detta kan krävas för att uppfylla förpliktelserna i olika avtal staten slutit, t.ex. beträffande Arlandabanan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör också ha föreskriftsrätt rörande tillståndsförfarandet.
2.5 Operatörsmarknaden
• Marknaden bör öppnas helt för såväl inrikes som utrikes trafik.
• Konkurrensen mellan privata järnvägsföretag och SJ AB måste ske under likvärdiga villkor. SJ AB:s affärsplan och övriga villkor bör prövas på nytt.
2.5.1 Den svenska operatörsmarknaden
Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades redan 1988 för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare SJ AB råder fr.o.m. 1993 konkurrens i all upphandlad trafik. SJ AB innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Till denna SJ AB:s s.k. egentrafik hör bl.a. den långväga snabbtågstrafiken
SOU 2003:104 Persontrafiken
125
(X2000), t.ex. sträckorna Stockholm – Göteborg och Stockholm – Malmö, men också regionaltrafik i t.ex. Mälardalen.
SJ AB äger också den ena hälften (den andra hälften ägs av NSB) av Linx AB som bedriver trafik på sträckorna Stockholm – Oslo, Göteborg – Oslo samt Göteborg – Köpenhamn. Trafiken bedrivs på statens spåranläggningar med stöd av SJ AB:s trafikeringsrätt respektive NSB:s trafikeringsrätt i Norge.
Dessutom bedrivs kommersiell trafik på sträckan Stockholm C – Arlanda av A-train AB, under marknadsnamnet Arlanda Express, som med stöd av 11 § förordningen om statens spåranläggningar har egen trafikeringsrätt på sträckan.
Den s.k. Öresundstrafiken bedrivs av DSB och Skånetrafiken gemensamt på orter i södra Sverige till orter på Själland. DSB bedriver också i egen regi trafik mellan Köpenhamn och Ystad med vissa av- och påstigningsmöjligheter på mellanliggande orter.
I den upphandlade persontrafiken har Rikstrafiken idag gällande avtal med, förutom SJ AB, Svenska Tågkompaniet AB, BK Tåg AB samt Connex Tåg AB. I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken som bedrivs på statens spåranläggningar, med stöd av 12 § förordningen om statens spåranläggningar, har de olika trafikhuvudmän idag gällande avtal med samma ovan nämnda företag samt dessutom Citypendeln Sverige AB.
På den smalspåriga Roslagsbanan i Stockholm som, ägs av AB Storstockholms Lokaltrafik (SL), bedriver Roslagståg AB (till 60 procent ägt av DSB och till 40 procent av Tågkompaniet) trafiken på SL:s uppdrag. Tunnelbanetrafiken i Stockholm liksom viss annan spårtrafik bedrivs på SL:s uppdrag av Connex Transport AB.
År 2002 svarade SJ AB för ca 87 procent av transportarbetet i den långväga trafiken
14
. I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken finns flera järnvägsföretag även om SJ AB även här är dominerande.
14
Framtida järnvägstrafik. Prognoser för Banverkets framtidsplan och olika organisationsmodeller. Bo-Lennart Nelldal, KTH och Jakob Wajsman, BV. Järnvägsgruppen KTH, Stockholm 2003-07-05.
Persontrafiken SOU 2003:104
126
De järnvägsföretag som idag
15
är verksamma på statens spår-
anläggningar är följande:
Företag Anmärkning A-Train AB Ägs av NCC, Vattenfall, Alstom samt Mowlem* BK Tåg AB Helägt av Karlssongruppen AB Citypendeln Sverige AB Helägt av Keolis Connex Tåg AB Helägt av Veolia Environnement DSB Sverige AB Helägt av DSB LINX AB Till lika delar ägt av SJ AB och NSB SJ AB Helägt av staten Svenska Tågkompaniet AB Ägs av Jan Johansson, Björn Nyström, Sven Malmberg samt Aldano AB *Ägarna är överens med Macquarie Bank om att denna ska förvärva A-train. Affären är beroende av om A-Trains långivare och svenska staten godkänner denna.
I några begränsade fall lever SJ AB:s, trafikhuvudmännens och Rikstrafikens utbud parallellt sida vid sida. I några fall kan de t.o.m. erbjuda resenärerna en viss valfrihet.
2.5.2 Den europeiska operatörsmarknaden
Statligt ägda järnvägsföretag
I varje europeiskt land, undantaget Storbritannien, finns ett nationellt statligt ägt järnvägsföretag med ursprung i den tidigare nationella järnvägsförvaltningen. Några exempel på sådana företag är DSB (Danmark), NSB (Norge), DB AG (Tyskland), SNCF (Frankrike), SNCB (Belgien), RENFE (Spanien), SBB (Schweiz), Trenitalia (Italien) m.fl.
Dessa företag har undantagslöst en dominerande ställning på sina hemmamarknader, såväl i trafik man bedriver i egen regi som sådan trafik som är föremål för upphandling.
Flera av de statligt ägda järnvägsföretagen marknadsför en del av sitt utbud under andra namn. Några exempel på sådana varumärken är Metropolitan Express Train GmbH och CityNightLine CNL AG (del av DB AG) samt Euromed och AVE (del av RENFE).
15
Baserat i huvudsak på medlemskap i Branschföreningen Tågoperatörerna.
SOU 2003:104 Persontrafiken
127
Flera har också bildat dotterbolag eller andra enheter i syfte att kunna delta i anbudstävlingar i andra länder. Ett sådant exempel är DSB som har en enhet under benämningen DSB International.
Det finns också några transnationella samarbetsbolag för viss gränsöverskridande trafik. Några exempel är Eurostar (tillika ägt av Eurostar UK, SNCF och SNCB), Cisalpino AG (ägt av SBB och Trenitalia samt kantonerna Vaud, Valais, Basel, Fribourg, Jura och Neuchâtel) och Thalys (ägt av SNCB tillsammans med SNCF:s dotterbolag Grandes Lignes Internationales S.A.).
Andra järnvägsföretag på den europeiska marknaden
Det vanliga för privata järnvägsföretag är att delta i de upphandlingar som framför allt lokala och regionala trafikmyndigheter arrangerar. Några exempel på sådana företag är Arriva, Connex och Keolis som ser hela Europa som sin hemmamarknad. Dessutom finns i flera länder mindre lokalt ägda och verkande företag.
I östra Tyskland bedriver InterConnex kommersiell trafik som DB AG övergivit.
England är ett intressant undantag
I England är situationen annorlunda. Det engelska systemet för persontrafik baseras på ett partnerskap mellan det offentliga, som planerar och specificerar trafiken, och det privata som producerar den.
Myndigheten Strategic Rail Authority (SRA) ansvarar för planeringen av tågtrafiken och avtalen med järnvägsföretagen. Dessa är principiellt av två slag; sådana där järnvägsföretaget erhåller en ersättning för bedrivandet av trafiken och sådana där järnvägsföretaget istället erlägger en avgift för att bedriva trafiken.
Bland de järnvägsföretag som idag verkar på den engelska marknaden finns Virgin Trains, First, Great North Eastern Railways (GNER), South West Trains m.fl.
Persontrafiken SOU 2003:104
128
2.5.3 Förväntad utveckling
De statligt ägda företagen dominerar och fortsätter att dominera
Min bedömning är att de statligt ägda järnvägsföretag som idag totalt dominerar den europeiska järnvägsmarknaden kommer att fortsätta dominera under en överskådlig framtid. Detta gäller även i den upphandlade trafiken.
Skälet till de statligt ägda järnvägsföretagens dominans är att persontrafiken i EU-länderna är starkt reglerad (med undantag för Tyskland) och att etableringsmöjligheterna därför är begränsade.
Möjligheten att som privat entreprenör etablera sig är med få undantag, beroende på att man är framgångsrik i en anbudstävling anordnad av ansvariga myndigheter. Rätten att som privata järnvägsföretag bedriva gränsöverskridande trafik i ”international groupings” är av föga värde så länge den inte innefattar cabotage. Det förstärks av att de nationellt verkande järnvägsföretagen med stöd av sina monopol och undantagen från EU:s konkurrensregler utan hinder kan bedriva sådan trafik.
De statligt ägda järnvägsföretagens dominans medför att många trafikupplägg som samhället upphandlar inte blir intressanta för andra järnvägsföretag än det statliga. Därmed minskar i praktiken möjligheten att vid upphandling utnyttja konkurrensen mellan järnvägsföretagen för att åstadkomma bästa möjliga trafik.
Det utbud av tågtrafik som upphandlingar leder till bestäms vanligtvis av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken i Sverige och av motsvarande myndigheter i andra delar av Europa. Ett problem, sett ur nya privata järnvägsföretags perspektiv, är att upphandlingsavtalen ofta är för korta för att möjliggöra egna investeringar i fordon. Tillgången till fordon på andrahandsmarknaden är begränsad. Höga etableringströsklar begränsar därför ytterligare konkurrensen om entreprenadavtalen. Ett privat järnvägsföretag som deltar i en upphandling men går förlorande ur denna har ofta inte heller någon annan trafik eller verksamhet som kan kompensera för det förlorade kontraktet. För ett statligt dominerande järnvägsföretag får förlusten av ett sådant avtal ofta inte några större konsekvenser.
Detta är en förklaring till att de mer framgångsrika privata järnvägsföretagen är transnationellt verkande. De kan på så vis sprida affärsrisker över en större marknad där en förlorad affär inte nödvändigtvis äventyrar företaget som sådant.
SOU 2003:104 Persontrafiken
129
Den andel av den europeiska persontrafiken på järnväg som upphandlas på entreprenad och subventioneras av skattemedel har ökat på senare år. Det har lett till ökat tryck på omvandling och effektivitet. Den del av persontrafiken som idag upphandlas är dock begränsad om man jämför med den trafik som den dominerande statligt ägda aktören bedriver.
Den bristande konkurrensen ger enligt min bedömning skäl att misstänka att dagens tågtrafik i Europa är onödigt dyr för såväl resenärerna som samhället.
De statligt ägda järnvägsföretagen som idag verkar på den europeiska marknaden har med få undantag ett tidsbegränsat kontrakt med sin ägare staten som reglerar parternas rättigheter och skyldigheter. Detta sätter en viss press på företaget att utveckla sina produkter och tjänster. En påfallande utveckling har därför skett i många europeiska länder där nya tåg och nya trafikprodukter kommer till i strid ström.
Däremot går det att ifrågasätta om många av dessa satsningar är strikt företagsekonomiskt lönsamma. De förutsätter stora investeringar i fordon och annan teknik utan att intäkterna alltid ökar i motsvarande grad. Även en del av DB AG:s tidigare lönsamma långväga höghastighetståg går nu med förlust efter det att ett priskrig utbrutit på den tyska inrikes flygmarknaden.
Sammantaget är det min bedömning att de statligt ägda järnvägsföretagen under överskådlig tid kommer att fortsätta att dominera på den europeiska marknaden. Många av dessa kommer också att på olika sätt etablera sig i andra länder där marknaden öppnas. Detta innebär att tidigare samarbetspartners kan komma att konkurrera. Det kan i sin tur leda till att den gränsöverskridande persontrafikens organisation utvecklas i nya former med ökat inslag av konkurrens.
Framgången för privata järnvägsföretag vilar f.n. helt och hållet på framgång i upphandlingar. Det är därför troligt att de idag etablerade verksamma transnationella företag jag nämnt kommer att fortsätta att dominera i detta segment och att mindre och, kanske framför allt, medelstora företag med lokal förankring kommer att få svårare att etablera sig. De transnationella privata järnvägsföretagen kommer i sin tur att möta ökad konkurrens från de statligt ägda järnvägsföretagen i den upphandlade trafiken.
De järnvägsföretag som idag är verksamma i England kommer enligt min bedömning inte i någon större utsträckning försöka sig på att etablera sig på den övriga europeiska marknaden. Företagen
Persontrafiken SOU 2003:104
130
har mycket djupa rötter i England och kommer med all sannolikhet bedöma riskerna med engagemang utanför landet som för stora.
Den svenska marknaden
SJ AB:s ensamrätt medför som påpekats inga skyldigheter, varken när det gäller servicenivåer och trafikens innehåll eller priser. Det enda explicita kravet staten idag ställer på SJ AB är att bolaget ska gå med vinst.
SJ preciserade dock hösten år 2000 genom ett ensidigt åtagande vilken minsta omfattning den monopolskyddade trafiken skulle ha de närmaste åren. Åtagandet skulle gälla fr.o.m. januari 2002 fram till juni 2010. Man åtog sig också att varsla regeringen och relevanta myndigheter senast 36 månader före det man avsåg att göra inskränkningar i trafiken eller delvis överlämna den till staten för eventuell upphandling. SJ förbehöll sig rätten att vid beslut om radikalt förändrade förutsättningar för SJ:s trafikeringsrätt ompröva sitt åtagande med omedelbar verkan.
De undersökningar som jag låtit SIKA utföra å mina vägnar tyder, som framgått av avsnitt 2.2, på att endast ett fåtal linjer kan förväntas bli lönsamma i betydelsen att biljettintäkterna täcker trafikens kostnader.
Att konkurrens mellan olika järnvägsföretag är av godo visar sig kanske tydligast i de förändringar som Tågkompaniets etablering fr.o.m. januari år 2000 i sovvagnstrafiken från Norrland till Stockholm och Göteborg medförde. Bl.a. medförde avtalet med Tågkompaniet i jämförelse med det tidigare avtalet med SJ att statens kostnad för denna trafik minskade med ca 50 procent. Även för resenärerna medförde denna etablering att biljettpriserna, åtminstone initialt, sjönk. Kundundersökningar som Rikstrafiken låtit göra tyder också på att resenärerna var mer nöjda totalt sett med den produkt som Tågkompaniet erbjöd i jämförelse med den produkt SJ erbjöd.
De upphandlingar som hittills genomförts i Sverige har dock ingalunda varit befriade från problem. Styrningen av trafikentreprenörerna genom upphandlingar av trafik och genom trafikavtalen är ännu så länge föga utvecklad och uppföljningen i många fall bristande. Det riskerar enligt min mening att medföra att de upphandlande enheterna, oavsett om det är tal om trafikhuvudmän eller Rikstrafiken, i onödig utsträckning styrs av entreprenörerna.
SOU 2003:104 Persontrafiken
131
Med tanke på den dominerande ställning som SJ AB idag har, är det särskilt accentuerat om entreprenören i fråga är SJ AB.
Min bedömning är att den marknadstillträdesmodell jag utvecklat i avsnitten 2.3 och 2.4 kommer att få positiva effekter på operatörsmarknaden. Såväl SJ AB som andra järnvägsföretag får möjlighet att utveckla trafik efter egna idéer utan hinder av de ensamrätter som SJ AB och trafikhuvudmän idag har i att organisera trafikflödena inom ramen för sina respektive trafikeringsrätter.
Vad gäller de privata järnvägsföretag som idag finns etablerade på den svenska marknaden är det min bedömning att de transnationellt verkande Keolis och Connex kommer att fortsätta sina ansträngningar att etablera trafik.
De kommer sannolikt att få konkurrens från någon eller några statliga järnvägsföretag som etablerar sig i Sverige. Ett sådant exempel är DSB som ju i olika former redan idag finns närvarande på den svenska marknaden. DSB:s strategi har hitintills dock utgått från att man agerar på upphandlingsmarknaden snarare än som en rent kommersiellt verkande aktör.
Framgångsmöjligheterna för de svenskägda privata järnvägsföretagen, dvs. BK Tåg AB och Svenska Tågkompaniet AB, kommer med stor sannolikhet att avgöras av huruvida de kan engagera tillräckligt stort kapital för att konkurrera med de tidigare nämnda företagen. Det kan också tänkas att de ingår i partnerskap med någon internationell aktör – ungefär som Tågkompaniet är engagerad i Roslagståg AB.
Vilka företag som i övrigt kan tänkas vilja etablera sig på en öppen persontrafikmarknad i Sverige är idag omöjligt att säga. Det viktiga är dock att vilka dessa än blir så ska de ha möjlighet att kunna etablera sig på ickediskriminerande villkor. Det är i det sammanhanget än viktigare att poängtera betydelsen av de förslag som jag lämnar i avsnitt (2.6) om fordonsförsörjningen.
2.5.4 Slutsatser
Mot bakgrund av den etablering av nya järnvägsföretag som skett på den svenska och övriga europeiska marknader ser jag för närvarande inga skäl att föreslå några strukturella förändringar av det statligt ägda SJ AB. Företaget bör dock befrias från de speciella verksamhetsförutsättningar man har med sig från SJ. Det bör
Persontrafiken SOU 2003:104
132
förenas med att man av ägaren tillåts bedriva trafik även utanför landets gränser. SJ AB kan under överskådlig tid förväntas ha en dominerande ställning på den svenska kommersiella marknaden. Utländska och svenska företag bör samtidigt ha tillräcklig förmåga att utmana SJ AB med de möjligheter som de nya regler för marknadstillträdet som jag föreslagit.
Konkurrensen mellan SJ AB och övriga järnvägsföretag måste ske under likvärdiga villkor. Jag anser, vilket närmare utvecklas i avsnitt 2.6, att SJ AB när monopolet avskaffas bör se över sin affärsplan. Samtidigt bör man befrias från det historiska arv som företaget övertagit från SJ beträffande bindningar i fordonsinnehavet till följd av ingångna leasingavtal m.m.
För utvecklingen av den europeiska operatörsmarknaden bör regeringen inom EU verka för att de nationella järnvägsförvaltningarnas särställning avvecklas.
Marknaden bör öppnas helt för såväl inrikes som utrikes trafik. Den diskriminering som nya företag utsätts för i utformningen av internationell trafik bör genast åtgärdas genom att nyetablerade företag som samverkar i international groupings ges samma rätt till cabotage som de nationella järnvägsförvaltningarna åtnjuter med stöd av nationella monopol och undantag för samverkan i EU:s konkurrenslagstiftning.
SOU 2003:104 Persontrafiken
133
2.6 Fordonsförsörjningen
• Fordon bör betraktas som ett av järnvägsföretagens konkurrensmedel och finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.
• Genom etablering av särskilda fordonsbolag finns numera möjlighet att hyra fordon på korttidsbasis, exempel på detta finns i Danmark.
• Fordonstillverkningsmarknaden är stadd i snabb förändring vilket också driver på en standardisering av järnvägsmateriel.
• Senare års utvecklade finansiella lösningar, bl.a. av SJ ingångna leasar under 90-talet, fordonsbolaget Transitio samt det statliga investeringsbidraget till fordon i regional trafik, försvårar utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden.
• Vare sig trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken bör vara bundna till fordon.
• Fordon som SJ AB ej anser sig behöva bör ASJ ta fullt ansvar för.
• ASJ:s uthyrning av fordon bör ske på marknadsmässiga villkor.
2.6.1 Utgångspunkter
Fordon som används i persontrafiken bör enligt min mening betraktas som ett konkurrensmedel för att attrahera olika kategorier av resenärer. Detta oavsett om trafiken bedrivs fullt ut kommersiellt eller med samhällets stöd. De bör liksom andra insatsresurser som ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.
Jag anser därför att det är viktigt för persontrafikens utveckling att en öppen och normalt fungerande fordonsmarknad kan utvecklas. En sådan marknad hittar själv balansen mellan fördelningen av befintliga fordon (och hur de eventuellt måste anpassas till marknadens krav), investeringar i nya fordon och när skifte mellan gammalt och nytt måste göras.
Då någon egentlig fordonsmarknad inte funnits i Sverige har den debatt som ändå förts i frågan ofta koncentrats kring hur den befintliga – i huvudsak av staten ägda eller förvaltade – fordonsparken ska göras tillgänglig för andra järnvägsföretag än SJ AB. Mycket lite kraft har ägnats att diskutera hur en normalt fungerande fordonsmarknad ska komma till stånd. En sådan skulle
Persontrafiken SOU 2003:104
134
sannolikt gagna effektiviteten och på ett positivt sätt bidra till en utveckling av den svenska järnvägssektorn.
I utvecklingen av den svenska fordonsparken finns både vad gäller driftskompatibilitet och olika typer av finansiella instrument inslag som försvårar utvecklingen av en sund fordonsmarknad. Indirekt påverkar detta hur den av mig föreslagna marknadstillträdesmodellen kan tillämpas.
I förhållande till de stora infrastrukturinvesteringar som gjorts de senaste femton åren har förhållandevis små investeringar gjorts i nya järnvägsfordon. Orsakerna till detta är främst att hänföra till järnvägstrafikens dåliga lönsamhet och avsaknaden av en övergripande fordonsförsörjningsstrategi beroende på osäkerheten om framtida marknadsförutsättningar. Förklaringen är också att tidigare anskaffningar gjorts; stora serier som först nu börjar falla för åldersstrecket.
2.6.2 Dagens fordon och planerad anskaffning
Till SJ levererades under första hälften av 90-talet snabbtåg littera X2, som i huvudsak används i X2000-trafiken, liksom ett fåtal eldrivna regionaltåg littera X12 och X14. Likaså skedde ombyggnad av ett antal s.k. 80-talsvagnar under 90-talet, bl.a. för bättre anpassning till den av SJ initierade produkten InterRegio som dock aldrig förverkligades i den utsträckning som ursprungligen planerades.
Till de anskaffningar som gjorts under 90-talet och framåt ska läggas fordon som tidigare anskaffats. När det gäller lok som idag används i SJ AB:s trafik är de flesta s.k. Rc-lok införskaffade under 80-talet. De traditionella personvagnarna kan i huvudsak indelas i de s.k. 60-talsvagnarna samt de s.k. 80-talsvagnarna.
Trafikhuvudmännen gjorde under 90-talet investeringar i lokal- och regionaltåg littera X10/11/14. Vissa fordon som använts i trafikhuvudmannatrafiken har sitt ursprung i tidigare av SJ gjorda investeringar, t.ex. lokaltåg littera X1 och dieselmotorvagnar littera Y1. Delar av denna flotta har också i olika omgångar byggts om.
De flesta av de dieseldrivna Y2 som används i den s.k. Kustpilstrafiken ägs eller leasas av berörda trafikhuvudmän. Under senare hälften av 90-talet levererades det s.k. Öresundståget littera X31 som i huvudsak används i regionaltrafiken mellan södra Sverige och Själland. Större delen av dessa tåg ägs eller leasas av DSB, de övriga
SOU 2003:104 Persontrafiken
135
av Skånetrafiken eller SJ AB. En variant av detta tåg, X32, som används i den s.k. Kust-till-kusttrafiken mellan Göteborg och Kalmar/Karlskrona, är dock finansierad av Rikstrafiken.
Under de senaste åren har också levererats s.k. Reginatåg littera X50 (Regina) som till största delen används för av trafikhuvudmän initierad trafik. Flertalet av dessa tåg har finansierats genom AB Transitio (se vidare avsnitt 2.6.5).
Svenska Tågkompaniet AB anskaffade i samband med övertagandet av nattågstrafiken till och från Norrland fr.o.m. januari år 2000 ett fåtal äldre vagnar från bl.a. Tyskland. Under vintern 2002/03 köptes också ett fåtal begagnade ellok (littera El16) från NSB, den norska statsjärnvägen.
Även Connex Tåg AB gjorde, när man övertog nattågstrafiken från Tågkompaniet i juni år 2003, smärre investeringar i egna vagnar.
Stundtals har det rått brist på persontrafikfordon i Sverige, framför allt innan leveranserna av motorvagnar littera X31/32 och Regina inleddes. Det fanns inom SJ konkreta idéer i slutet av 90talet att försöka hitta såväl begagnade personvagnar som lok utanför Sverige för att snabbt kunna råda bot på detta. Av olika anledningar genomfördes aldrig dessa idéer.
Planerad anskaffning
Det föreligger med tanke på gjorda och planerade anskaffningar, åtminstone på kort sikt, numerärt sett ingen påtaglig brist på fordon i den av samhället upphandlade trafiken.
Trots detta, finns det en stor efterfrågan på nya persontrafikfordon från trafikhuvudmännens sida. Åtminstone att döma av de ansökningar om investerings- eller hyresbidrag för regionala persontrafikfordon som Banverket har mottagit med anledning av riksdagens beslut i enlighet med regeringens proposition Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20). Ansökningarna uppgår till 22 miljarder kronor vilket även inkluderar t.ex. tunnelbanevagnar och spårvagnar. Det ska jämföras med att den tillgängliga ramen för perioden 2004–2015 är fyra och en halv miljard kronor.
Min uppfattning är dock att denna massiva efterfrågan på nya fordon från trafikhuvudmännens sida inte i sin helhet speglar ett naturligt behov. Dock kan en del av trafikhuvudmännens efter-
Persontrafiken SOU 2003:104
136
frågan på fordon enligt min mening förklaras av att man anser sig behöva säkerställa kontroll över fordonsförsörjningen vad avser dispositionsrätten. Genom det beslutade bidraget betalas inte fordonen fullt ut av trafikhuvudmän eller järnvägsföretag vilket ger en falsk bild av det verkliga behovet. Många av de trafikuppgifter som de tänkta investeringarna förväntas klara skulle säkert kunna klaras med upprustade befintliga fordon – något som Banverkets föreskrifter för fordonsbidragen dock inte medger.
Det stora flertalet av befintliga persontrafikfordon i Sverige är idag låsta till ASJ som hyr ut dessa till SJ AB. Med gällande affärsplan förefaller också SJ AB ha behov av samtliga dessa fordon. Då inget annat järnvägsföretag idag tillåts agera på den marknad där SJ AB har monopol har ingen annan heller efterfrågat dessa fordon.
För att ekonomin i ett upphandlingsavtal ska vara rimlig och för att nya fordon ska kunna anskaffas måste avtalstiden vara lång, minst 10–15 år. Dessa förutsättningar finns idag inte då upphandlingsavtalen i allmänhet är väsentligt kortare. Därför måste restvärdesrisker i fordon överföras till nästkommande entreprenör eller tas direkt av den som upphandlar trafiken. Med dagens system tar trafikhuvudmännen genomgående också på sig sådana restvärdesrisker, antingen genom förvärv eller genom att de hyr fordon som sedan anvisas det aktuella järnvägsföretaget under upphandlingsavtalets löptid.
Det råder i många fall ingen större valfrihet för järnvägsföretagen att använda de fordon de själva skulle vilja i den trafik som bedrivs på någon huvudmans uppdrag, oavsett om huvudmannen är en trafikhuvudman eller Rikstrafiken.
I Danmark har DSB tagit i bruk 67 nya dubbeldäckade vagnar (inklusive manövervagnar) som hyrs på ett femårskontrakt med det engelska fordonsbolaget Porterbrook Leasing Company Ltd. Vagntypen används också av DB AG i Tyskland som har mer än 700 av dessa vagnar i drift. Vagnarna är inredda enligt DSB:s specifikationer och är målade i DSB:s färger. Utöver detta skiljer de sig endast på ett fåtal punkter från DB AG:s motsvarigheter. Porterbrook räknar därför med att när kontraktet med DSB löper ut kan dessa vagnar tämligen enkelt omsättas på den europeiska marknaden.
Utvecklingen i Danmark visar att det börjar växa fram en fordonsmarknad där fordonsbolag hyr ut fordon för betydligt kortare perioder än vad vi är vana vid. Förutsättningen är då att, liksom i
SOU 2003:104 Persontrafiken
137
exemplet ovan, fordonen är driftskompatibla och går att omsätta på den europeiska marknaden.
För SJ AB:s del kommer nyanskaffningar av fordon de närmaste åren inte behöva leda till överskott av fordon då skrotning av 60talsvagnar, vilka man äger själva, kommer att göras i motsvarande omfattning. Fram till juni 2005 planeras 43 tågsätt littera X40 att levereras. Beställningen av dessa tåg bygger så vitt jag förstår på antagandet att man även fortsättningsvis har en lagstadgad särställning på marknaden.
Även snabbtåget X2 kommer så småningom att behöva ersättas, liksom de återstående Rc-loken och 80-talsvagnarna, oavsett om det då är SJ AB eller något annat järnvägsföretag som ska köra snabbtågstrafik och annan kommersiell trafik.
Det går idag inte att säga vilken eventuell efterfrågan på fordon som kommer att uppstå om konkurrens skulle tillåtas i den kommersiella trafiken. Detta är enligt min uppfattning ytterligare ett motiv till att få till stånd en fungerande fordonsmarknad. Att anskaffa fordon med leasing kan då bli ett hållbart alternativ för järnvägsföretagen. De järnvägsföretag utöver SJ AB som bedriver persontrafik har idag bristande incitament att investera i nya fordon så länge de inte har tillgång till den kommersiella marknaden utan är beroende av trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingar.
I takt med att nya banor färdigställs, t.ex. Botniabanan, blir också frågan om det finns ett behov av tillskott till den svenska fordonsparken aktuell. Jag har erfarit att SJ AB arbetar med frågan men att detta ännu så länge inte lett till konkreta åtgärder.
Konsumentintresset
Min uppfattning är att resenärerna föredrar att åka direkt mellan start och målpunkten utan byten. Med den rådande trenden med motorvagnsfordon har detta försvårats och tågtrafiken i Sverige bygger idag nästan undantagslöst på byten.
Jag kan konstatera att bl.a. det danska s.k. IC3-konceptet bygger på att man på ett enkelt vis ska kunna koppla ihop respektive koppla isär olika delar av ett tåg. Filosofin är att resenärerna ska slippa byta tåg under resan från ett antal orter på Jylland till Köpenhamn eller vice versa.
Persontrafiken SOU 2003:104
138
Nya fordonskoncept som tillåter fler direkttåg i olika relationer är därför önskvärt sett ur ett konsumentperspektiv. Det är möjligt att sådana tåg i vissa fall skulle kunna innebära en viss marginell förlängning av restiden för vissa resenärer. Å andra sidan skulle många andra slippa besvärliga byten vilket, enligt genomförda studier (se vidare avsnitt 2.7) stärker järnvägens attraktivitet.
2.6.3 Svensk och internationell fordonsmarknad
Fordonstillverkningsindustrin har de senaste fem till tio åren kännetecknats av dramatiska förändringar. Förr fanns det flera tillverkare av järnvägsfordon i de flesta europeiska länder. Nu domineras marknaden av ett smärre antal globala aktörer. I Europa är dessa Bombardier, Alstom och Siemens. De har i rask takt köpt upp många av sina konkurrenter och idag finns endast några få mindre tillverkare, t.ex. Talgo och Ansaldo Breda.
Det finns mycket som talar för att den pågående konsolideringen bland fordonstillverkarna kommer att fortsätta. Nämnda tre tillverkare har konstruktions- och produktionsanläggningar inte bara i Europa utan också i andra delar av världen. Det är därför inte osannolikt att framtida leveranser även till europeiska fordonsägare kan komma att ske från t.ex. Kina som har en inhemsk fordonsindustri med potentiella exportambitioner.
För svensk del är det sannolikt att den inhemska järnvägsfordonsindustrin och den kompetens som är knuten till denna på sikt kan komma att minska i betydelse och delvis få en annan roll än den tidigare haft. En sådan roll kan vara att bli ett s.k. ”Center of Excellence”. En sådan kan ha en högt specialiserad utvecklings- och tillverkningsroll för komponenter eller enheter i ett järnvägsfordon. Jag har erfarit att Bombardier beslutat omvandla sin anläggning i Kalmar till ett sådant center. Denna skulle specialiseras till att utveckla och tillverka förarhytter till Bombardiers produktion av tåg i olika delar av världen.
På senare år har flera stora fordonsorder lagts till tillverkare som traditionellt inte haft någon ställning i Sverige och där såväl utvecklings- som konstruktionsarbetet och tillverkningen sker utanför Sverige.
Trenden är att tillverkarna tar större ansvar för att bedriva produktutveckling före eventuella beställningar. Marknadskompetensen hos tillverkarna som tidigare varit lågt utvecklad blir nu allt
SOU 2003:104 Persontrafiken
139
bättre även om det ännu bara är ett fåtal tillverkare som tydligt erbjuder flera länkar i en värdeskapande kedja bestående av leverans av nyckelfärdiga fordon, komplett med nödvändiga myndighetsgodkännanden och finansieringslösningar.
En tydlig utvecklingstrend är också att tillverkare försöker få kontroll över den s.k. eftermarknaden, dvs. underhåll och reservdelsförsörjning.
Järnvägsföretagen håller också på att lära sig att undvika alltför detaljerade specifikationer i sina beställningar av fordon då sådana riskerar att resultera i dyrbara särkrav.
Detta betyder att det nu sker en relativt snabb standardisering av järnvägsmateriel som å ena sidan drivs av tillverkarna, som har ett internt påkallat behov av produktstandardisering i syfte att öka lönsamheten, och å andra sidan av fordonsfinansiärer. Det är ganska givet att detta sker i enlighet med den standard som utvecklas på basis av EG-rätten och efterfrågan på de marknader där avsättningen av tillverkarnas produkter är som störst. Genom ny teknik och större serier kan fordon idag tillverkas billigare än tidigare. Moderna fordon med hög standard har därför ett lågt pris i jämförelse med äldre fordon när skillnaden i standard beaktas.
Motorn i denna rörelse är framför allt den tyska marknaden som är den största öppna järnvägsmarknaden i Europa. Den svenska marknaden är i jämförelse med den tyska liten. Jag ställer mig tveksam till om ens den nordiska marknaden är tillräckligt stor för att utgöra en egen marknad som fordonstillverkare och fordonsfinansiärer på längre sikt finner det värt att satsa på med specialanpassade lösningar.
Det förefaller rimligare att tro att såväl svenska som nordiska järnvägsföretag och andra fordonsägare har anledning att redan idag förbereda sig på fordon och annan järnvägsmateriel i enlighet med standarden på den europeiska marknaden.
Det är sannolikt att dessa redan idag är billigare än materiel byggd enligt svensk standard och att detta i framtiden förstärks ytterligare. Det finns dock på kort och medellång sikt ett behov av anpassningar av fordon till den svenska (nordiska) infrastrukturen (rälsprofil, elsystem, signalsystem, plattformshöjd etc.) och klimatologiska förhållanden. Hur omfattande sådana förändringar behöver vara beror på vilka fordon som avses och hur dessa från början är anpassade till detta.
En strategisk framtidsfråga är att standardiseringssträvandena tar hänsyn till de klimatologiska förhållanden som råder i Norden. De
Persontrafiken SOU 2003:104
140
nordiska järnvägsförvaltningarna arbetade tidigare tillsammans mycket aktivt för att dessa speciella frågor skulle uppmärksammas i det europeiska standardiseringsarbetet. Det är väsentligt att detta samarbete drivs vidare av de nordiska regeringarna (se vidare avsnitt 2.6.4).
2.6.4 Finansieringslösningar
Det finns ett antal olika typer av finansieringslösningar och finansieringsinstitut som används vid fordonsförvärv. En lösning är att banker och andra finansinstitut lånar ut pengar till järnvägsföretag för inköp av viss utrustning eller köper utrustningen i fråga för att sedan hyra ut den till järnvägsföretaget. Karaktäristiskt för denna typ av fordonsfinansiärer är att de inte har teknisk kunskap om den utrustning som lånet eller leasingen avser.
Den andra typen av fordonsfinansiärer är sådana som utöver sin ekonomiska och finansiella kompetens också har teknisk kompetens om den utrustning som lånet eller leasingen avser. I nedanstående har jag koncentrerat mitt resonemang kring den senare typen av fordonsfinansiärer.
Dessa fordonsfinansiärer kan dessutom delas upp i sådana som erbjuder:
• finansiell leasing
• operationell leasing och/eller korttidsuthyrning
Finansiell leasing omfattar normalt en längre tid och leasingavgifterna är i nivå med objektets marknadsvärde vilket får till följd att äganderätten till fordonet i regel övergår till leasetagaren efter leaseperioden. En normal genomsnittlig finansieringstid ligger kring femton år, vilket är hälften av den förväntade ekonomiska livslängden om ca 30 år.
Ett järnvägsföretag som saknar alternativanvändning för ett fordon eller som inte kan sälja det eller överlåta ett leasingavtal på någon annan har ett starkt incitament att välja operationell leasing.
Om den av mig föreslagna marknadstillträdesmodellen genomförs kan man dock tänka sig att kommersiellt agerande järnvägsföretag med lämpliga avvägningar dels äger sina fordon eller finansierar fordonen genom finansiell leasing och dels hyr in sådana på basis av operationell leasing eller annan korttidshyra.
SOU 2003:104 Persontrafiken
141
Det är troligt att den traditionella lösningen där järnvägsföretagen äger sina fordon eller finansierar fordonen genom finansiell leasing kommer att minska i betydelse. Detta lägger enligt min uppfattning en grund för särskilda fordonsbolag som äger fordon som i sin tur hyrs ut på kortare eller längre tid till järnvägsföretagen. Det finns redan idag specialiserade och kommersiellt agerande fordonsbolag på den europeiska marknaden, framför allt sprungna ur de engelska s.k. ROSCO (Rolling Stock Companies).
På grund av bristande strukturella förutsättningar på den svenska marknaden är de inte aktiva här. Man behöver dock, som framgått tidigare, inte gå längre än till Danmark för att konstatera att de strukturella förutsättningarna är sådana att fordonsbolag har börjat spela en roll i den danska fordonsförsörjningen.
Fordonsfinansiärer är primärt intresserade av att minimera sina risker och samtidigt få högsta möjliga avkastning på det kapital som investeras i fordon. Ett sätt för fordonsfinansiärer att säkerställa minimal risk och hög avkastning är att i sitt kunderbjudande koncentrera sig på ett fåtal fordonstyper som går att använda i så många länder som möjligt. Man rekommenderar sedan sina kunder (järnvägsföretagen) att använda sig av dessa fordon. Lockbetet ligger i lägre kostnader och bättre finansieringsvillkor för dessa än för andra fordon. Detta innebär i sin tur att fordonsfinansiärerna som tidigare nämnts driver på utvecklingen mot en ökad standardisering.
2.6.5 Driftskompatibilitet
Karaktäristiskt för den europeiska järnvägssektorn är att dess teknik präglas av nationella särlösningar som försvårar uppkomsten av en europeisk marknad för järnvägsfordon. Den bristande driftskompatibiliteten gör att de tåg som idag används i Europa är dyra såväl i finansiering, drift, som underhåll. Likaså försvårar det utformningen av nya tåg och i värsta fall kan man inte alltid tillgodogöra sig nyttan av de infrastrukturinvesteringar som görs. För varje ny generation sjunker relativkostnaderna för fordonen, men järnvägsföretagens dåliga ekonomi försvårar väsentligt generationsskiften som bättre kunde spegla förändringar på marknaden och förbättra järnvägens konkurrensförmåga gentemot andra trafikslag.
På lång sikt bör teknisk normering, avreglering och förändringar i tillverkarledet m.m. kunna leda till mer enhetlig utformning av
Persontrafiken SOU 2003:104
142
järnvägsfordon och lägre kostnader för dessa i förhållande till dagens situation. Det är dock svårt att göra en bra bedömning av när detta kan tänkas slå igenom. Kringliggande faktorer som ökad marknadsöppning inom framför allt persontrafiken kan skynda på en standardiseringsprocess.
Några nya avgörande tekniska förutsättningar för järnvägsfordon och infrastruktur är enligt min bedömning inte att vänta de närmaste tio till femton åren. Däremot är det naturligt att en evolution mot mer lönsam teknik, bättre driftskompatibilitet och bättre tekniska prestanda hos järnvägssystemet kommer att ske. Branschens lönsamhetsproblem leder i sin tur till problem med finansiering vilket får till följd att gamla fordon med gammal teknik samtidigt kommer att leva kvar.
Tidigare fordonsanskaffning inom SJ byggde på att fordonen skulle få en alternativ användning i Sverige genom att man successivt flyttade äldre fordon från linjer med stor efterfrågan till mindre trafikerade linjer. Idag är situationen annorlunda. Det är inte givet att ett järnvägsfordon kan användas under hela sin tekniska livslängd och det är inte givet att ett järnvägsfordon därmed finner en alternativ användning i Sverige. Det gäller därför att sprida risken för fordonen så långt som möjligt. Detta leder till att järnvägsfordon inte längre kan byggas så att de bara kan tjäna en nationell marknad. Fordon måste utvecklas för den europeiska marknaden och följa den formella- och/eller praxisstandard som används i övriga Europa.
Ett under kort- och medellång sikt återstående problem är dock som redan nämnts att man nästan undantagslöst måste göra vissa anpassningar till olika länders infrastruktur och andra relevanta förhållanden.
Många tekniska problem inom järnvägssystemet kan klaras genom åtgärder antingen i infrastrukturen eller på fordonen. Kraven på att infrastrukturförvaltarna levererar god kvalitet och enhetlig standard på den infrastruktur man tillhandahåller kommer att öka och det blir med all sannolikhet ett allt större tryck på att problem av olika ska klaras genom infrastrukturella åtgärder. Viljan från järnvägsföretagens sida att själva ta på sig kostnader kommer sannolikt att minska.
I det s.k. andra järnvägspaketet som rådet antog den 28 mars 2003, finns förslag om att bilda en europeisk järnvägsmyndighet för driftskompatibilitet och säkerhet liksom uppdatering av driftskompatibilitetsdirektiven 96/48/EG och 2001/16/EG.
SOU 2003:104 Persontrafiken
143
Min bedömning är att dessa förslag kommer att få stor betydelse för att grundlägga en bättre fungerande europeisk fordonsförsörjningsmarknad som fullt ut verkar på marknadsmässiga villkor. Det vore dock irrationellt att ta fullt funktionsdugliga fordon ur drift bara därför att de inte uppfyller de krav som stadgas i nämnda direktiv. Då järnvägsfordon har lång teknisk livslängd kommer det därför att ta lång tid innan driftskompatibilitetsdirektiven är fullt ut genomförda.
Jag anser dock att det viktiga är den signal som arbetet med framtagandet av dessa direktiv redan idag ger – nämligen att undvika inköp av fordon och byggande av infrastruktur som väsentligen avviker från som såväl direktiven som den standard som av marknadsskäl nu håller på att utvecklas på den europeiska fordonsmarknaden.
Samspelet mellan infrastrukturen och svenska snabbtåg
Förutsättningen för den svenska snabbtågssatsningen fram till början av 90-talet var jämförelsevis små infrastrukturinvesteringar i kombination med desto större satsningar på relativt komplicerade tåg utrustade med korglutning och, framför allt, med s.k. mjuka boggier med radialstyrning. Bara på begränsade sträckor har infrastrukturinvesteringar skett som tillåter tåg med s.k. stela eller halvstela boggier med mindre grad av radialstyrning att utnyttja sin hastighetspotential.
Mina undersökningar tyder på att den teknik vilken vi baserat det svenska snabbtågssystemet på sikt kan komma att ersättas av stela eller halvstela boggier med mindre grad av radialstyrning. Det är också sannolikt att järnvägsföretagen kommer att ställa krav på att framföra tåg utan korglutning eller mjuka boggier i högre hastigheter. Det kommer att ställa krav på anpassning av den svenska infrastrukturen till nya fordonstekniska förutsättningar om komfortnivån för resenärerna ska kunna behållas. Väsentligt ökade krav på spårunderhåll kan också uppstå om inte hastighetsrestriktioner, med påföljande restidsförlängningar, för eventuella efterträdare till X2-tågen ska bli aktuella. Differentierade banavgifter bör i så fall användas för att ge rätta signaler i avvägningen mellan fordons- och infrastrukturåtgärder.
Slutsatsen blir ändå att det kan bli kostsamt för järnvägsföretag eller andra organisatörer av järnvägstrafiken att i framtiden upp-
Persontrafiken SOU 2003:104
144
rätthålla snabbtågstrafik med den strategi som en gång valdes i Sverige. Inte för att tekniken som sådan saknas, men därför att någon vidareutveckling av den idag inte är aktuell från fordonstillverkarnas sida då efterfrågan på marknaden totalt sett är försumbar.
2.6.6 Finansiella lösningar som försvårar utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden
SJ:s leasar; konsekvenser
Det är svårt att avveckla de leasingavtal som SJ under början och mitten av 90-talet ingick i bl.a. syfte att finansiera nya fordon. Vid bolagiseringen kom därför samtliga rättigheter och skyldigheter under leasingavtalen att kvarstå hos ASJ, som i sin tur hyr ut utrustningen till SJ AB genom att ”spegla över” de ingångna avtalen. Detta bedömdes då vara den mest fördelaktiga lösningen.
De flesta av de tidigast ingångna leasingkontrakten var av finansiell natur där SJ efter försäljning av rullande materiel och fartyg till svenska och utländska motparter återhyrde dessa. När en sådan lease förfaller skulle SJ, för vilket ansvaret nu ligger på ASJ, betala ett i leasingavtalet fastställt belopp. För att finansiera åtagandet mot investeraren gjorde SJ placeringar i nollkupongobligationer. Nollkupongobligationerna redovisas som en tillgång, vilken motsvaras av en lika stor skuldavsättning. ASJ:s totala leasingåtaganden är således finansierat för att möta åtagandet mot investeraren. Leasingåtagandet räknas upp med ett belopp som motsvaras av tillväxten i nollkupongobligationerna.
Samtidigt som leasingavtalen går ut, ska ASJ till långivaren betala de lån som finansierade fordonsanskaffningen. Samma belopp ska SJ AB betala till ASJ vilket SJ AB i princip har finansierat genom avskrivningar.
Vid finansiell leasing behandlas i Sverige de leasade objekten som leasetagarens egendom. Detta innebär att leasingobjekten redovisas som tillgångar i leasetagarens balansräkning och att leasetagaren även gör avskrivningar etc.
Efter 1996 kompletterades leasingportföljen med ett antal leaseholdtransaktioner. En sådan leasehold är en nyttjanderättstransaktion där SJ har överlåtit nyttjanderätten till sin utrustning till en trust, bildad av en utländsk investerare. Denna hyr därefter tillbaka nyttjanderätten till SJ (numera ASJ). Motparten har betalat hyra
SOU 2003:104 Persontrafiken
145
för hela avtalsperioden i förskott medan SJ/ASJ betalar hyran löpande. Betalningsåtagandena för nyttjanderättsavtalen under leasetiden och vid leaseholdtidens utgång har helt finansierats med nollkupongobligationer på sätt som beskrivits ovan. Samma fordon kan vara föremål för såväl finansiell leasing som leasehold.
De ingångna leasingavtalen löper med varierande tidsperioder upp till 20 år. Leasingavtalen begränsar avsevärt ASJ:s handlingsfrihet för utrustningen under löptiden. Fordonen måste, oavsett om de är attraktiva eller inte på den svenska marknaden, hållas i ett fullgott skick. Man har dock möjlighet att efter godkännande av finansiärerna underuthyra utrustningen till i första hand andra järnvägsföretag. I leasingavtalen finns också möjlighet att substituera utrustning i leasen mot annan likvärdig utrustning för att undvika förtida lösen.
Det är inte möjligt att flytta över ansvaret för leasingtransaktionerna på SJ AB, eftersom staten står som garant för förpliktelserna enligt avtalen. Att bolaget är statligt ägt räcker inte i förhållande till långivarna då statens ansvar för ett statligt ägt aktiebolag formellt är begränsat till aktiekapitalet. Teoretiskt finns det möjlighet för ASJ att i förtid säga upp avtalen, men detta är förenat med så höga kostnader och möjliga ekonomiska risker att det får anses vara orealistiskt. En annan faktor är tidsaspekten. Nödvändiga förhandlingar skulle troligen ta flera år.
I underuthyrningsavtalen är bolagets rättigheter och skyldigheter desamma som ASJ har i den överordnade leasingdokumentationen. Detta innebär att löpande räntekostnader för finansiering av de leasade fordonen belastar SJ AB. För leaseholdfinansieringarna betalar SJ AB de kapitalkostnader ASJ har som finansieringskostnad för de fordon som finns på SJ AB.
Min uppfattning är att det sätt på vilka konsekvenserna av de av SJ ingångna leasingavtalen har överförts till SJ AB hanteras kommer att ha stor betydelse för hur den svenska fordonsmarknaden kan utvecklas.
Problemet för SJ AB är främst bindningen till de fordon man ärvt från SJ. Samtidigt kan de ge SJ AB gynnsamma finansiella villkor, eftersom de finansiella kostnader som debiteras av ASJ bygger på statliga garantier. För närvarande görs en korrigering av räntan för att korrigera för detta. För andra företag, speciellt sådana som inte är järnvägsföretag, innebär det omvänt svårigheter att utnyttja de fordon som SJ AB inte längre behöver i sin verksamhet.
Persontrafiken SOU 2003:104
146
Fordonsbolaget Transitio
Ett antal trafikhuvudmän äger genom sina länstrafikföretag, AB Storstockholms Lokaltrafik, Tåg i Bergslagen AB (inklusive Dalatrafik AB samt Länstrafiken i Örebro AB), Värmlandstrafik AB, Västmanlands Lokaltrafik AB, X-Trafik AB samt Upplands Lokaltrafik AB, gemensamt fordonsbolaget AB Transitio. De landsting som tillika är ägare av ovanstående länstrafikföretag har i sin tur undertecknat solidarisk borgensförbindelse för Transitios åtaganden. Andra trafikhuvudmän har valt att anskaffa fordon utan att ansluta sig till Transitio. Samtliga trafikhuvudmän kan dock om de så önskar bli aktieägare i Transitio.
Transitio beskriver själva sin roll som ett samverkansorgan vars uppgift är att anskaffa spårfordon för främst regional järnvägstrafik åt trafikhuvudmännen. Syftet är att genom denna samordnade anskaffning minimera kostnaderna för fordonsförsörjningen. Transitio har också en mäklarroll när det gäller omfördelningar av fordon mellan användare för att nå ett effektivt fordonsutnyttjande. Genom att ägarna är trafikhuvudmän som samtidigt är bolagets kunder kommer både de allmänna och speciella fördelarna respektive trafikhuvudman till del.
Aktieägarna i Transitio tecknar solidarisk borgen gentemot finansiärer av rullande materiel vilket innebär att räntekostnaderna kan hållas nere. Endast aktieägare kan hyra tåg från Transitio. I fordonshyran ingår bl.a. kapitalkostnad, kostnader för tungt underhåll och kostnad för periodisk upprustning vart fjärde år. En betydande kostnad i samband med uthyrning är att hantera restvärdesrisken för hyresobjektet. I Transitios upplägg hanteras restvärdesrisken av den som närmast kan påverka restvärdet, dvs. respektive trafikhuvudman.
Mellan aktieägarnas ägare, landstingen, finns regressavtal som innebär att det landsting som krävs på betalning i sin tur kan föra kravet vidare till det landsting som ställt ut borgen för de tåg som kravet avser. Respektive trafikhuvudman är själv ansvarig för de fordon denne beställer och bär således restvärdesrisken för dessa. Detta innebär att järnvägsföretagen inte behöver ta den risk det innebär att anskaffa fordon om man inte vinner nästa upphandling.
Den risk trafikhuvudmannen tar är att fordonet inte längre behövs i den egna trafiken och att det då inte heller finns avsättning på marknaden för fordonet. Utöver det borgensåtagande som respektive ägarlandsting ingått för Transitios åtaganden har
SOU 2003:104 Persontrafiken
147
Transitios delägare endast tillskjutit kapital för köp av aktier i bolaget. Köpesumman har ingen koppling till antalet beställda tåg. Borgensåtagandet innebär att ägarlandstingen genom sina trafikhuvudmän bär den fulla restvärdesrisken under fordonets livslängd som om de själva anskaffat och finansierat fordonen. Lösningen innebär dock enligt Transitio en minskad restvärdesrisk till följd av lägre anskaffningskostnader, standardiserade fordon och ökade möjligheter till alternativa användningar inom ägarkretsen.
Transitio har i sig ingen s.k. rating. I praktiken används som bedömningsgrund den rating som Stockholms läns landsting har. Denna rating är f.n. AA/negative. Ratingen möjliggör lägre hyreskostnader än vad motsvarande kommersiellt agerande fordonsfinansiärer kan erbjuda. Normalt ges hög rating (som mest AAArating eller motsvarande i andra värderingssystem) endast till sådana organisationer som ytterst garanteras av skattebetalarna.
I syfte att sänka nivån på fordonshyrorna ytterligare, uppskattningsvis sex till åtta procent, har Transitio ingått två amerikanska leasar av samma slag som tidigare ingåtts av SJ med de konsekvenser som nu är uppenbara. Detta kan innebära ett riskmoment för Transitios aktieägare. Jag saknar dock tillräcklig insyn i Transitios åtaganden för att kategoriskt peka på detta som en faktisk risk.
Transitioupplägget ger sådana fördelar för trafikhuvudmännen att det minskar utrymmet för kommersiellt verkande fordonsbolag på den svenska marknaden. Kommersiellt agerande företag har normalt lägre rating varigenom deras kapitalförsörjning också betingar ett högre pris. Detta utgör idag ett hinder för kommersiellt verkande fordonsbolag på den svenska marknaden.
Såvitt jag kan förstå finns det en risk att nämnda landstingsgarantier kan ha beröring med statsstödsreglerna. Man skulle kunna hävda att Transitio AB och deras ägare kan betraktas som vilken som helst reguljär aktör på en öppen marknad för fordonsuthyrning och att denna marknad är gränsöverskridande i ett EUperspektiv. Landstingens förhållande till trafikhuvudmännen och Transitio föranleder enligt min uppfattning överväganden enligt de principer för garantigivning som EU-kommissionen satt på pränt i ett särskilt meddelande
16
. I korthet säger detta meddelande att en offentlig garanti är oproblematisk från statsstödssynpunkt om den avser en garantitagare som har sund finansiell ställning, om garantin
16
COMMISSION NOTICE on the application of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to State aid in the form of guarantees.
Persontrafiken SOU 2003:104
148
är begränsad till maximalt 80 procent av ett kreditbelopp och om en marknadsmässig avgift för garantin tas ut som täcker både administrationskostnader och den aktuella risken. Uppfylls inte dessa villkor är det i princip en garanti som utgör statsstöd och då gäller kravet på anmälan till EU-kommissionen i enlighet med fördragets artikel 88.3.
I Transitios affärsidé ingår att man så långt som möjligt köper standardfordon. Bakgrunden till bildandet av Transitio står i huvudsak att finna i den påbörjade avregleringen av järnvägssektorn där SJ:s tidigare roll som upphandlare av järnvägsfordon upphört utan att ersättas av en annan organisation stark nog att överta denna roll. Efter hand har Transitio även upphandlat andra fordonstyper bl.a. pendeltåg till Storstockholms Lokaltrafik från Alstom samt ramavtal för olika fordonstyper från flera olika leverantörer. Transitios fordonspark består även av ca 90 tunnelbane- och 80 pendeltågsvagnar.
Inledningsvis fanns leveranskontrakt för ett antal Reginatåg genom upphandlingar gjorda av några av de ursprungliga delägarna, Västmanlands Lokaltrafik och X-Trafik. Leverans av Reginatåg har sedan skett till ett flertal trafikhuvudmän där ett av syftena varit att påbörja en standardisering av den svenska fordonsparken. De tåg man valt är dock icke driftskompatibla på stora delar av den europeiska marknaden. På kort sikt medför detta ingen ökad restvärdesrisk då det finns en mängd tekniska omständigheter som med få undantag idag begränsar marknaden för svenska tåg utanför landets gränser.
Att bryta detta mönster är dock av stor vikt liksom att inte fortsätta anskaffandet av fordon som inte är driftskompatibla på den europeiska marknaden. Det finns ett stort behov av samarbete mellan olika aktörer på fordonsmarknaden i syfte att få till stånd en driftskompatibilitet. Denna får dock inte begränsas till den svenska marknaden utan ambitionen bör vara att lyfta blicken över nationsgränsen i denna fråga.
Idag finns ingen utvecklad europeisk standard för fordon. Genom den standard som utvecklas på basis av EG-rätten och den standardisering som framför allt drivs av transnationellt verkande fordonsfinansiärer sker nu en relativt snabb standardisering av järnvägsmateriel i Europa (se även avsnitt 2.6.3). Då Reginatågen har en bredare vagnkorg än vad lastprofilen normalt tillåter i de flesta länder utanför Sverige innebär detta en potentiell risk.
SOU 2003:104 Persontrafiken
149
Det statliga fordonsbidraget
Riksdagen har som tidigare nämnts beslutat att bidrag ska kunna utbetalas för investeringar i eller hyra av fordon för regional persontrafik. Den nya bidragsformen motiverades i regeringens proposition med att de senaste årens erfarenheter hade visat att anskaffningen av fordon inte hade skett i samma takt som moderniseringen av järnvägssystemet. Denna eftersläpning medför enligt propositionen en avsevärd samhällsekonomisk förlust. Regeringen föreslog därför att statligt bidrag skulle kunna ges till investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik.
Det är endast trafikhuvudmän som kan komma i åtnjutande av bidraget. Som huvudregel gäller att bidraget ska utgöra 50 procent, i undantagsfall 75 procent, av investerings- eller hyreskostnaden. Hyresbidrag kan ges till de trafikhuvudmän som har tecknat avtal på minst sju år.
Bidraget kan även betalas ut för vissa miljöförbättrande åtgärder. Någon möjlighet att ge bidrag till andra ombyggnader än för miljöförbättrande åtgärder i fråga om emission och buller finns inte. En trafikhuvudman kan alltså inte få bidrag för att modernisera äldre, men tekniskt fullgod, materiel.
Banverket meddelar föreskrifter för och betalar ut bidraget. I Banverkets framtidsplan finns förslag till fördelning av bidrag innebärande att bidrag kan betalas ut för hyra om hyresavtal har tecknats för minst sju år. Banverket har vidare i sitt förslag antagit att respektive trafikhuvudman fortsätter att hyra efter den första sjuårsperioden.
Det belopp som finns att utbetala för anskaffning av regionalfordon uppgår enligt propositionen till totalt 4,5 miljarder kronor att utbetalas under tiden 2004 till 2015, i genomsnitt 375 miljoner kronor/år. Av de ansökningar som har kommit in till Banverket kan konstateras att behovet av, eller åtminstone viljan, hos trafikhuvudmännen att investera i fordon är så stort att det genomsnittliga bidraget kommer att vara långt under 50 procent.
Det beslutade stödet för anskaffning av fordon för regional persontrafik har inneburit att vissa trafikhuvudmän skjuter på att förnya eller utöka sin fordonsflotta till dess att de kan komma i åtnjutande av stödet år 2004.
Jag anser att fordonssubventioner inte är det bästa sättet att åstadkomma ett effektivt transportsystem då det får allvarliga snedvridande effekter på marknaden. Det finns andra sätt för sam-
Persontrafiken SOU 2003:104
150
hället att ge stöd till persontrafik på järnväg vilka på ett mer generellt och konkurrensneutralt sätt skulle gynna de olika intressenterna.
Min uppfattning är att det vore mer ändamålsenligt att grunda ett stöd på mängden transport- och trafikarbete. En sådan fördelningsgrund skulle också medge större flexibilitet att fördela stöd utifrån de olika förutsättningar som gäller i olika delar av landet. Systemet med att samhället ger stöd till persontrafik som inte kan drivas kommersiellt är allmänt accepterat och tillämpas inte bara i Sverige, utan även i andra delar av Europa.
Kostnaden för den kapacitet som ett modernt tåg erbjuder är betydligt lägre än för de äldre fordonen, speciellt om man beaktar skillnaden i standard och kvalitet. Värdet på äldre fordon kommer därmed att sjunka. Marknadsvärdet för de fordon som ingår i ASJ:s leasingavtal har redan idag ett marknadsvärde som av allt att döma understiger det avtalade restvärdet. När den allmänna prisnivån på järnvägsfordon sänks kommer marknaden för de leasade fordonen att minska och deras värde att bli ännu lägre. Effekten förstärks naturligtvis av subventionerna till de nya fordonen. Det leder till ytterligare nedskrivningsbehov. Effekten blir också felaktiga avvägningar mellan nyanskaffning och reinvesteringar i äldre fordon.
Det nya anslaget för bidrag till anskaffning eller hyra av nya fordon för regionaltrafik riskerar alltså enligt min mening att ytterligare snedvrida konkurrensen i förhållande till befintliga fordon eller fordonsanskaffning på rent kommersiella villkor. Det slår delvis tillbaka mot staten, eftersom staten har betalningsansvar för de fordon som ASJ leasar och vilkas värde således kommer att minska. Vidare leder systemet till inlåsningseffekter och försvårar uppkomsten av en fungerande marknad för fordonsförsörjning.
Konsekvenser på en öppen järnvägsmarknad
Fordonskostnaden utgör en betydelsefull post i järnvägsföretagens kalkyler (ca 20–30 procent). För att konkurrens ska kunna utvecklas under neutrala och icke-diskriminerande former mellan olika kommersiella järnvägsföretag respektive mellan dessa och av trafikhuvudmän organiserad trafik krävs att fordonen tillhandahålls under marknadsmässiga villkor. Om så inte är fallet måste hänsyn tas till detta i utfärdandet av trafikeringstillstånd.
SOU 2003:104 Persontrafiken
151
Finansiella konsekvenser
I samverkan med främst ASJ har jag övervägt finansiella konsekvenser för SJ AB och ASJ av de finansiella lösningar som jag diskuterat och delvis kritiserat ovan. Var de uppstår beror i hög grad på hur ansvaret fördelas mellan ASJ och SJ AB. Jag återkommer till detta i följande avsnitt. Det ligger i sakens natur att resultatet av den gjorda analysen måste bedömas med stor försiktighet. Liknande effekter som här illustreras kan uppstå för andra järnvägsföretag som finansierar sina fordon på marknadsmässiga villkor.
Effekterna kan delas upp i tre kategorier:
1. Värdepåverkande effekter som uppstår till följd av att nya fordon införs på marknaden.
2. Den ytterligare effekten till följd av låga finansiella kostnader till följd av stats- eller landstingsgarantier.
3. Effekten av att bidrag ges till del av anskaffningen eller hyran.
Fall 1: Nya fordon som anskaffas för att kunna konkurrera med SJ AB:s affärskoncept X2000 eller motsvarande verksamhetssegment har ett betydligt lägre inköpspris och också lägre underhållskostnader. Dessutom har de högre prestanda än befintliga tåg. Om aktörer med nya fordon använder sig av de lägre kostnaderna för att sänka biljettpriserna och konkurrera med SJ AB uppstår ett behov av att skriva ned de idag bokförda värdena. Skulle en sådan effekt uppstå momentant och beröra samtliga verksamhetsgrenar där SJ AB:s X2-fordon används kunde nedskrivningsbehovet bli så stort som 850 miljoner kronor. I verkligheten uppstår naturligtvis inte denna situation fullt ut och det verkliga behovet till följd av eventuell tidigareläggning av nyanskaffningar torde snarast vara några tiotals miljoner.
Ovanstående effekt kan naturligtvis uppstå till följd av att SJ AB utsätts för konkurrens från järnvägsföretag med nya fordon på den öppna marknad som jag tidigare föreslagit. Med hänsyn till det höga avskrivningsbehov som bedömts föreligga för tågsätt som berörs av effekterna av en priskonkurrens kan det finnas anledning att fråga sig hur SJ AB:s nuvarande fordonsvärden fastställts. Regeringen pekade själv i propositionen Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (prop. 2002/03:86) på de eventuella
Persontrafiken SOU 2003:104
152
ytterligare nedskrivningsbehov som skulle kunna föranledas av en öppen järnvägsmarknad. Värderingen måste emellertid också bedömas i perspektiv av den intermodala konkurrens som SJ AB skulle kunna utsättas för från exempelvis lågprisflyg, jämför den tidigare påtalade utvecklingen i Tyskland.
Det bör påtalas att SJ AB:s lokdragna tåg (Intercity- eller motsvarande produkt) vid motsvarande effekt som exemplifierats ovan kan bedömas vara bokförda under förväntad, resterande intjäningsförmåga. Denna har vid bedömningen i genomsnitt då endast satts till fem år. Det maximala uppskrivningsutrymmet har beräknats till högst 500 miljoner kronor. SJ AB torde med andra ord inte enbart ha konkurrensnackdelar om man utsätts för marknadsmässig konkurrens eller effekter av andra aktörers, med hjälp av subventioner, tidigarelagda investeringar.
Fall 2: Transitio AB kan liksom staten förväntas kunna erhålla en ränta som är minst två procentenheter lägre än ett företag med SJ AB:s kreditvärdighet. Effekterna av detta skulle med liknande resonemang som ovan som isolerad effekt minska X2-tågsättens och loktågens sammanlagda värde med ca tio respektive tre miljoner kronor per tågsätt. Skulle hela fordonsflottan beröras skulle effekten röra sig om 450 respektive 400 miljoner kronor. Den verkliga effekten måste återigen antas vara betydligt lägre.
Fall 3: Om fordonsbidrag utgår med 50 procent av investeringsbeloppet eller hyran motsvarar det en effektiv ränta på ca två procentenheter med ytterligare effekt på befintlig fordonsparks värde.
2.6.7 Förslag till åtgärder
Trafikhuvudmännen och Rikstrafiken bör ej vara bundna till fordon
Det har framgått tidigare att en av utgångspunkterna för mitt arbete på detta område har baserat sig på uppfattningen att, utöver det som räknas till infrastrukturen, de insatsresurser ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet bör finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.
SOU 2003:104 Persontrafiken
153
Med denna förutsättning och med uppfattningen att såväl trafikhuvudmännens som Rikstrafikens roller bör förtydligas samt med anledning att den marknadsmodell jag utvecklat i avsnitten 2.3 och 2.4, anser jag att det är olyckligt att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken också skulle ha ansvar för att tillhandahålla järnvägsfordon. Det finns flera anledningar till detta.
Om trafiken bedrivs med samhällsstöd och någon kommersiell aktör visar att den kan bedrivas kommersiellt bör trafikhuvudmannen eller Rikstrafiken avveckla sitt engagemang. Skulle fordonen vara bundna till trafikhuvudmannen eller Rikstrafiken finns en uppenbar risk att de i en skadlighetsprövning skulle kunna hävda att de lider ”väsentlig skada” då de inte har avsättning för sina fordon. Jag anser att detta inte får utgöra något bärande skäl för att neka tillstånd.
Så länge man på något sätt tagit på sig ett långsiktigt ekonomiskt ansvar för fordon kan man också komma att frestas använda dessa eller ovillkorligen anvisa dem till det trafikföretag man anlitar för att utföra trafiken. Det medför på sikt att järnvägstrafikens konkurrenskraft försämras.
Jag har redan tidigare konstaterat att de trafikhuvudmän som är delägare i Transitio och genom bolaget hyr fordon har tagit på sig risker. Genom den konstruktion man valt vid organiserandet av Transitios verksamhet blir förvisso den löpande hyreskostnaden för de fordon Transitio hyr ut till sina delägare låg, men å andra sidan är delägarna i princip uppknutna till de aktuella fordonen och därmed Transitio under fordonens livslängd.
Detta skapar låsningar på marknaden då det inte finns några incitament för en sådan trafikhuvudman att släppa in kommersiellt driven trafik (med kommersiellt tillhandahållna fordon) som alternativ till den trafik man organiserar själv. Det finns heller inga incitament eller praktiska möjligheter att, om det med tiden skulle visa sig vara mer ändamålsenligt, byta trafikslag under den tid man är bunden till fordonen.
Riksdagen har den 6 juni 2003 beslutat att Rikstrafiken i enlighet med regeringens proposition 2002/03:86 ska ta över de ekonomiska risker som är förknippade med de av ASJ:s fordon som Rikstrafiken genom avtal med SJ AB kunnat förmedla till upphandlade trafikutövare. Detta riskerar enligt min mening att påverka Rikstrafikens beteende så att man att upphandlar järnvägstrafik där annat trafikslag vore bättre. En annan risk är att man kommer att anvisa fordon som man har ekonomiskt ansvar för och utesluta
Persontrafiken SOU 2003:104
154
möjligheten för trafikutövaren att själv välja vilka fordon som ska användas.
Slutsatsen är således att jag anser att vare sig trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken bör fungera som fordonsägare eller ha något särskilt betalningsansvar för järnvägsfordon. Anledningen till detta är att dessa i sitt arbete ska kunna göra såväl intramodala som intermodala överväganden utan bindningar till fordon.
På grundval av detta föreslår jag att riksdagens beslut rörande Rikstrafikens ansvar för vissa järnvägsfordon rivs upp och att ansvaret istället fullt ut förs till ASJ för att därigenom tydliggöra statens kostnader för föreslagna förändringar.
SJ AB
Som framgått tidigare kom samtliga rättigheter och skyldigheter som SJ i olika leasingaffärer under 90-talet tog på sig i samband med SJ:s bolagisering att kvarstå hos ASJ. Villkoren överförs till SJ AB genom avtal med ASJ.
Leasingavtalen skapar idag sådana låsningar på fordonsmarknaden att kommersiella fordonsbolag inte får något fotfäste på den samtidigt som de också påverkar SJ AB:s framtida valfrihet negativt. Det sätt på vilka de av SJ ingångna leasingavtalen avvecklas kommer därför att ha stor betydelse för inte bara fordonsmarknadens utan hela järnvägsmarknadens framtid.
En viktig fråga är därför enligt min mening huruvida staten även fortsättningsvis ska ålägga SJ AB att hyra fordon från ASJ under det återstående leasingåtagandet.
Jag föreslår att SJ AB ser över gällande affärsplan. Man bör därvid också slutgiltigt från ägarens sida ta ställning till vilka fordon man anser vara användbara i den verksamhet som ska bedrivas. För dessa bör SJ AB framgent bära hela det ekonomiska ansvaret.
Relationen mellan SJ AB och ASJ bör utformas på helt marknadsmässiga villkor. ASJ bör alltså bära det ekonomiska ansvaret gentemot finansiärer och andra intressenter och bära de finansiella risker som låsningarna i de ingångna leasingavtalen medför. De finansiella kostnader som ASJ betalar uppjusteras med f.n. 0,75 procent vid ASJ:s debitering mot SJ AB. Vore så inte fallet skulle SJ AB med fog kunna beskyllas för att åtnjuta statsstöd. ASJ:s kostnader betingas ju av att man, liksom tidigare SJ, är en del av staten. Med hänvisning till SJ AB:s ekonomiska ställning kan det
SOU 2003:104 Persontrafiken
155
ifrågasättas om den nuvarande uppjusteringen är tillräcklig. Statens – och Transitios – kreditvärdighet kan som tidigare nämnts betyda ca två procentenheters lägre ränta än vad SJ AB:s kan erhålla på egen hand.
Den samlade effekten av mitt förslag innebär att SJ AB tillåts konkurrera på marknaden på samma villkor som sina konkurrenter. De beskyllningar om statligt stöd som skulle kunna riktas mot SJ AB elimineras. Samtidigt slipper företaget bära de kostnader som kan förknippas med att man måste behålla och underhålla fordon som inte längre är kommersiellt gångbara.
De kostnader som uppstår med anledning av mitt förslag bör enligt min uppfattning göras fullt synliga och inte döljas genom konstruktioner som döljer dem genom anslagsflöden via Rikstrafiken och nya finansiella rekonstruktioner riktade mot SJ AB. Jag föreslår därför att de fordon som SJ AB efter översyn av gällande affärsplan inte kan eller vill använda i den egna verksamheten ska överföras till ASJ för uthyrning eller försäljning. Det bör gälla alla fordon, dvs. även sådana som inte berörs av relationen ASJ – SJ AB.
Hanteringen av de fordon som kommer att förvaltas av ASJ
Jag är medveten om att mina förslag vad gäller såväl Rikstrafikens som SJ AB:s ansvar för vissa fordon kommer att påverka ASJ:s ekonomiska ställning. Å andra sidan anser jag att den nuvarande lösningen med en utspridning av de av ASJ påtagna riskerna på Rikstrafiken och SJ AB onödigtvis påverkar deras respektive verksamheter på ett negativt sätt och är till nackdel för järnvägens konkurrenskraft gentemot andra trafikslag. Av den anledningen anser jag att det vore betydligt mer ändamålsenligt att istället koncentrera riskerna på den part som ändå gentemot leasegivare och finansiärer bär den av staten via ASJ påtagna risken.
Mitt förslag är att samtliga dessa fordon även fortsättningsvis förvaltas av ASJ som bör tillvarata leasegivarnas intressen under leasingens löptid samt administrera svenska statens garantiförbindelser. ASJ bör vidta de åtgärder som behövs för att hålla fordonen i trafik. Fordonen bör, så långt leasingavtalen tillåter det, hyras ut till järnvägsföretag eller andra intressenter inom persontrafikmarknaden.
När leasarna löpt ut bör staten avträda rollen att hyra ut fordon. ASJ ska alltså inte tillåtas att investera i nya fordon utan bara fun-
Persontrafiken SOU 2003:104
156
gera som ett avvecklingsbolag för de existerande fordonen. Undantag från detta ska dock kunna göras efter prövning av regeringen.
Jag har i mitt arbete erfarit att möjligheterna att vidareuthyra eller vidta andra åtgärder med de fordon som idag förvaltas av ASJ är begränsade och förutsätter att leasegivarna ger sitt medgivande till detta. Jag har erfarit att ASJ för närvarande undersöker vilka frihetsgrader de har.
Det är troligt att hyresintäkterna över tiden inte kommer att täcka kostnaderna för de ingångna åtagandena då många av de aktuella fordonen redan idag är ganska gamla. Detta innebär att det är högst sannolikt att staten får räkna med att så småningom anslå skattemedel till ASJ för att täcka dess kostnader.
Det är emellertid omöjligt att med ledning av de fakta som idag föreligger ha en uppfattning om hur stor den risken är och hur mycket medel det kan komma att handla om.
De statliga fordonsbidragen
Jag föreslår att i framtiden andra stöd än fordonsbidrag används för att stimulera utvecklingen av den lokala och regionala trafiken. Investerings-/hyresbidragen ger som jag tidigare påpekat felaktiga incitament för sektorns aktörer och speglar inte ett naturligt behov av nya fordon.
Ett nytt beslut om stödåtgärder kan mycket väl inrymma ett särskilt investeringsbidrag till fordon som används i slutna system, t.ex. tunnelbanevagnar som i princip saknar alternativanvändning.
Med ett generellt bidrag skulle tågtrafikupplägg mer naturligt komma att motiveras på samhällsekonomiska grunder. Samtidigt skulle fordonsanskaffningen kunna ske på marknadsmässiga villkor. Fordonsinvesteringar som avviker från enligt EG-rätten eller av marknaden utvecklad standard görs då på egen risk.
Mitt förslag är alltså inte att hindra anskaffning av fordon som p.g.a. bristande driftskompatibilitet är svåra att omsätta på en vidare europeisk fordonsmarknad. Risken ska dock bäras av de intressenter som anskaffar fordonen. Innehav av icke driftskompatibla fordon bör inte heller, annat än övergångsvis, tillåtas påverka de överväganden som sker i eventuella skadlighetsprövningar.
För att undvika snedvridande marknadseffekter måste krav ställas på att fordon som subventionerats med investeringsbidrag eller
SOU 2003:104 Persontrafiken
157
annat stöd tillgångsredovisas till korrekta marknadsmässiga värden i fordonsinnehavarens balansräkning. Bidrag som utbetalas redan vid investeringstillfället bör därför också kapitalredovisas så att de årliga kostnaderna kan redovisas korrekt och transparent. Det bör ankomma på Järnvägsstyrelsen att eventuell uthyrning av fordon som anskaffats med hjälp av investerings- eller hyresbidrag prissätts på korrekt marknadsmässig nivå. De eventuella kostnadsfördelar som fordonsbidrag kan innebära för en trafikhuvudman måste beaktas till en kommersiell aktörs fördel i eventuell skadlighetsprövning.
Persontrafiken SOU 2003:104
158
2.7 Service med resenären i fokus
• För att ge resenärerna ett fullgott skydd och för att säkra att grundläggande krav i samband med resan tillgodoses föreslår jag att en transportslagsövergripande lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare, en s.k. resevillkorslag, stiftas.
• Resevillkorslagen syftar till att förse resenärer med ett grundskydd för att själv kunna agera och välja den resa som bäst passar den enskilda resenärens syften.
• Resenärer ska förses med god och tillräcklig information och handlingsberedskap för att själv kunna förebygga att oönskade situationer uppkommer.
• Grundtanken med den nya lagen vilar på idén att skapa handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst.
• Utöver vad som i övrigt följer av den föreslagna resevillkorslagen ska det vara möjligt att för järnvägens del till trafikeringstillståndet knyta särskilda villkor om resenärsservice. Villkoren kan vara generella eller specifika och det ska vara möjligt för Järnvägsstyrelsen att i enskilda fall bevilja undantag från ett visst villkor.
• Det bör tillskapas en för hela landet samlad reseinformation för alla transportslag. Rikstrafiken bör ges rätt att utfärda föreskrifter om hur en sådan nationell transportslagsövergripande reseinformation ska åstadkommas.
• Trafikorganisatörer som tillhandahåller transporter i linjebunden persontrafik inom Sverige ska erbjuda biljettservice som gör det möjligt att kunna tillhandahålla biljetter för resenärens hela resa från start till mål, under förutsättning att dessa resor finns med i reseinformationen.
• Eventuella ytterligare krav på resenärsservice kan formuleras i samband med upphandling och i övrigt regleras i kontrakt med den utvalda transportören.
• Kraven på samordning av information etc., varken inom ramen för den obligatoriska reseinformationen eller i övrigt, bör inte onödigtvis inkräkta på företagens möjligheter att profilera och enskilt marknadsföra den egna verksamheten.
Kraven på järnvägstrafikens innehåll och service kan formuleras på olika sätt och från olika håll. Mest konkret gäller det vilka krav som
SOU 2003:104 Persontrafiken
159
användarna av järnväg är beredda att betala för vid ett givet utbud definierat till pris och kvalitet. Men krav ställs också från samhället i övrigt på sådan trafikservice som inte skulle komma till stånd om ingen annan beställde den. Likaså formulerar samhället, genom lagstiftare och ansvariga myndigheter, allmänna krav på trafiken och dess utförande så att systemet ska fungera så smidigt som möjligt. Hit hör allmänna krav om säkerhet, miljökrav, krav på anpassning för funktionshindrade etc.
Resenärernas krav på trafikservicen kan delas in i olika kategorier.
• Krav på kännedom om trafiken; marknadsföring och information om alternativen så att man över huvud taget ska kunna planera in en resa med tåg.
• Krav på omfattning och tillgänglighet; att det överhuvudtaget går trafik på tider och platser där man vill åka till priser man kan och vill betala.
• Krav på användbarheten i trafiken; att den är samordnad i tid och rum (trafikutbud, tidtabeller) med anslutande och annan trafik, att det finns tillräcklig information så att man kan planera sin resa, att den är anpassad till eventuella funktionshinder eller att man kan få hjälp med sina specifika behov.
• Krav på innehållet i trafiken; komfort och service under och i anslutning till resan (före och efter).
• Krav på säkerhet och tillförlitlighet; om något händer (förseningar, skada, olyckor) ska man veta om och att man kan få upprättelse och om möjligt hållas skadelös samt vad man behöva göra i detta sammanhang.
Utöver resenärernas direkta krav på trafikservicen kommer som nämnts externa krav från samhället, dvs. från de som inte reser eller kan resa med tåg men som ändå påverkas, t.ex. i egenskap av granne till järnvägen, kund i det övriga transportsystemet eller som skattebetalare och finansiär. Detta är krav som måste uppfyllas för att produktionssystemet ska fungera säkert i förhållande till omgivningen och med hänsyn till omgivande miljö, kapacitetsmässigt och effektivt, dvs. utan onödiga kostnader, vare sig faktiska eller samhälleliga. Exempel på sådana krav ryms under bl.a. följande kategorier.
Persontrafiken SOU 2003:104
160
• Tekniska krav på trafiksystemet (infrastruktur, fordon),
– driftskompatibilitet, – teknisk kompetens.
• Ekonomiska krav på trafikutövarna,
– finansiell kapacitet/förmåga (stabilitet, uthållighet).
2.7.1 Olika resenärer ställer olika krav
Resenärernas krav på trafiken varierar beroende på resans syfte och karaktär. Detta visas bl.a. i en studie från Gruppen för kollektivtrafik vid KTH. Studien refereras närmare i avsnitt 2.7.3 nedan. I det fortsatta, som utgör en inledning till detta resonemang, utgår diskussionen från den indelning och kategorisering av resetyper och järnvägsmarknadens olika produkter som görs i studien.
Kraven mellan olika trafikuppgifter, dvs. typer av resor och resändamål som riktar sig mot olika resenärsgrupper, skiljer sig åt både vad gäller innehåll och nivå. En tydlig skiljelinje går här emellan linjebunden trafik omfattande vad som kan anses falla under begreppen "arbetsresor" och "privatresor" respektive beställningstrafik bestående av olika trafikkoncept som kan sammanfattas under begrepp som "lyxresor", "upplevelseresor" och "charterresor". De olika begreppen för olika restyper och marknadssegment som används här diskuteras närmare nedan.
För arbetsresor som tjänsteresor och pendlingsresor ställs höga krav på ett turtätt trafikutbud på vardagar och i högtrafik som tillåter resa över dagen och ger tillräcklig tid över för att uträtta sitt arbete eller sitt ärende utan att inkräkta på den fria delen av dagen mer än nödvändigt. Sådana resor måste kunna företas såväl lokalt som regionalt och, för tjänsteresor, interregionalt inom landet. I vissa fall kan det vara lämpligt att sådana resor utförs av järnväg, t.ex. i regioner med många människor som bor samlat och som kan transporteras eller på egen hand enkelt ta sig till stationen. Sådan trafik behöver emellertid, oberoende av om den utförs av järnväg, av annat transportslag eller genom en kombination av dessa, i möjligaste mån vara samordnad vad gäller avgångar, ankomster och bytespunkter.
För tjänsteresorna är resenärerna beredda att betala ett relativt högt pris för den snabbhet och komfort de kräver. Men även pendlarna ställer krav på snabba och bekväma resor, ju oftare man reser desto högre blir dessa krav, samtidigt som man inte är beredd
SOU 2003:104 Persontrafiken
161
att lägga mer pengar än vad man upplever att alternativet, dvs. bilen, kostar.
Samordningen av resan från dörr till dörr, från arbetsplats till arbetsplats, är viktig för i synnerhet arbetsresorna. Tjänsteresenärer som bara reser då och då, och med olika resmål, har särskilt behov av att inför varje resa få hjälp och information med detta för att kunna ta ställning till om resan är möjlig att göra utan alltför många byten eller väntetider. Pendlarna behöver givetvis också samordnade resor och bra information om dessa möjligheter, men är beredda att göra mer av det jobbet på egen hand eftersom de normalt sett inte behöver planera för mer än en typ av resa i taget.
För privatresor, till vilken kategori räknas både normal- och budgetresor för privata ändamål och sådana beställningsresor som företas på fritiden, varierar resenärernas krav i takt med syftet med resan. Privatresor med tåg görs oftast i syfte att på snabbast, billigast och enklast möjliga sätt ta sig till ett visst resmål på sin fritid; för att besöka släkt och vänner eller för att se eller uträtta något på en viss plats. Priset är här av stor betydelse. Privatresenärerna, och i synnerhet budgetresenärerna, är därför beredda att göra avkall på viss komfort och bekvämlighet eller välja ett långsammare tåg eller en längre färdväg för att hålla nere kostnaden. En viktig förutsättning för att kunna hålla låga priser i tågtrafiken är att tåget går fullt. Kravet på stora resenärsvolymer är därför en avgörande förutsättning för särskilt privatresandet med tåg.
Men även om budgetresenären sannolikt är beredd att lägga ner en hel del tid och kraft på att själv sy ihop den billigaste resan genom att shoppa runt och köpa biljetter från olika tågoperatörer och andra transportföretag är kravet på samordning och tidtabellsanpassning minst lika högt för den normala privatresenären som för arbetsresenärerna.
Inom kategorin beställningsresor, dvs. sådan trafik som inte är linjebunden, ryms stora variationer vad gäller resenärstyper och resenärskrav. Som nämnts ovan kan det handla om privata resor som företas på fritiden. Men det kan också vara arbetsrelaterade resor inom tjänsten som betalas av arbetsgivaren. Dessa resor är dock mycket begränsade till sin storlek, ca en procent av marknaden, varför jag inte närmare går in på dessa.
Persontrafiken SOU 2003:104
162
2.7.2 Kollektivtrafikresenärerna och deras önskemål
I sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67) ger Kollektivtrafikkommittén en översikt över hur kollektivtrafikresenärernas önskemål och behov ser ut. Översikten gäller kollektivtrafik utan distinktioner mellan olika färdmedel och är, likt resten av Kollektivtrafikkommitténs betänkande, avgränsad till regional och lokal trafik.
En viktig iakttagelse från översikten, utöver det att kraven varierar med resans syfte, är att resenärerna heller inte utgör någon enhetlig grupp. Önskemål och behov är i hög grad beroende på ålder, kön, familjesituation, inkomst, biltillgång, funktionshinder m.m. Det beror också på var i landet de bor, vilken standard de har i utgångsläget och på ändamålet med resan. Prioriteringen av faktorer är även olika för dem som redan åker kollektivt respektive de som åker bil.
Resenärerna använder vidare kollektivtrafiken i mycket varierande utsträckning. Det är nästan lika stor andel som dagligen reser kollektivt som de som aldrig gör det, 14 respektive 15 procent. De allra flesta, 71 procent, reser bara då och då.
Kollektivtrafikkommittén refererar till resultat från den branschgemensamma kvalitets- och attitydundersökningen Kollektivtrafikbarometern från år 2002
1
. Enligt denna är det ungdomar i åldern 15–19 år som använder kollektivtrafiken mest medan män mellan 20–59 år tillhör den grupp som åker minst kollektivtrafik. Kvinnor i samma åldersgrupp reser något oftare medan äldre över 60 år åker i nästan lika liten utsträckning som männen. Kollektivtrafikbarometern ger också besked om hur resenärerna värderar olika faktorer i samband med resan. Till sådant man värderar mest hör trygghet, rent och snyggt i fordonen, lätt att köpa biljetter och kort samt nära till hållplatser och stationer. Till det man är mest missnöjd med hör information vid förseningar och stopp, lyhördhet för synpunkter, anpassning av avgångstider till behov och prisvärdhet jämfört med bil. Sammanfattningsvis säger resultatet från barometern att en kollektivtrafik som uppfattas som enkel, pålitlig, lyhörd och snabb är den trafik som resenärerna skulle vara mest nöjda med. Baserat på sin genomgång av erfarenheterna om resenärernas behov och önskemål föreslår Kollektivtrafikkommittén bl.a. följande strategier för att öka resandet med kollektivtrafik.
1
Allt fler svenskar väljer att resa med kollektivtrafiken, SLTF 2003-02-28
SOU 2003:104 Persontrafiken
163
• Prioritera dagens resenärer. Bland annat bör satsningar göras för att öka kollektivtrafikens kvalitet för att ungdomar, som idag utgör en stor resandegrupp, ska fortsätta åka när de börjar arbeta och bildar familj.
• Gör kollektivtrafiken enklare. Bland åtgärder som gör det enklare att åka kollektivt nämns "styva" tidtabeller och täta avgångar, bättre trafikinformation, ökad anpassning för funktionshindrade samt samordning av tidtabeller vid byten.
• Öka framkomligheten t.ex. genom ökad prioritering av kollektivtrafik i stadstrafiken och i synnerhet i rusningstrafik.
• Satsa på stråk där det finns ett stort resandeunderlag. Det finner man främst i större städer men också i vissa landsbygdsregioner.
• Öka tryggheten t.ex. genom olika fysiska anpassningar i stationsmiljöer, på tillfartsvägar eller genom bättre bemanning på stationer och ombord i fordonet.
2.7.3 Järnvägsresenärers attityder och preferenser
På mitt uppdrag har Gruppen för kollektivtrafik vid KTH
2
sam-
manställt och analyserat resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer. Rapporten återfinns i appendix 3. I sin rapport går gruppen igenom och refererar ett stort antal studier och marknadsundersökningar som gjorts kring detta ämne. Studien är till skillnad från det som refererats ovan gjord utifrån ett järnvägsperspektiv och illustrerar särskilt järnvägsresenärernas syn på trafiken. Det bör påpekas att flertalet refererade studier är av s.k. stated preference-karaktär som mer avslöjar vad människor säger att de ska göra i en viss situation än vad de faktiskt gör.
Enligt författarna visar resultaten från ett antal intervjuundersökningar med tågresenärer att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är, utan inbördes rangordning, korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga priser. Dessutom framhåller resenärernas svar kravet på att tågtrafiken ska vara tillgänglig, såväl fysiskt som tidtabells- och planeringsmässigt. Avståndet till närmaste tågstation får t.ex. inte vara för långt och tågen måste gå dit man vill, när man
2
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer. Underlag för
Järnvägsutredningen. Karl Kottenhoff, Katrin Dziekan, Anna-Lena Lindström Olsson, Gruppen för kollektivtrafik, KTH, 2003
Persontrafiken SOU 2003:104
164
vill. Men frågan om tillgänglighet handlar också om god och tillräcklig information både för att kunna planera och genomföra resan.
Rapporten visar emellertid samtidigt på att resenärerna gör sina resval i förhållande till alternativen enligt principen "pest eller kolera". I valet mellan en längre resväg med längre restid eller ett byte som kan förkorta restiden väljer de flesta det första alternativet. På motsvarande sätt skulle de flesta hellre göra en omväg än att stå och vänta vid hållplatsen även om omvägen förlänger restiden mer än vad väntetiden gör. Och även om låga biljettpriser är viktigt är det oftast viktigare att komma fram i utsatt tid. Vidare verkar resenärerna fästa större vikt vid att stationerna har hög standard och att det är lätt att orientera sig där än hur standarden i själva tåget ser ut. En slutsats av detta är att varken flera högkvalitativt utrustade snabbtåg i högre hastigheter eller lägre biljettpriser är ett i alla lägen givet medel för att öka järnvägens attraktionskraft.
Vad resenärerna vill ha och deras upplevelse av kvalitet är på många sätt lika – oberoende av vem man är, vart man reser och i vilket syfte. Men rapporten visar också att på viktiga punkter skiljer sig resenärernas preferenser åt beroende på vilken typ av resenär man är och till vilken resandekategori man hör. Tjänsteresenärer prioriterar inte oväntat korta restider och hög turtäthet samt bra komfort och service framför lägre biljettpriser.
En studie över betalningsviljan för resstandard och resenärsservice på snabbtåget X2000 mellan Stockholm och Malmö visar att människor mest värderar att tåget går när man vill åka, går snabbt utan stopp och byten och kommer fram som utlovat. Betalningsviljan för detta är särskilt tydlig när det gäller affärsresenärer. Därefter uppskattar resenärerna tågets bekvämlighet och först i tredje hand ställer man krav på och är villig att betala för olika typer av service ombord. Även avseende dessa faktorer skiljer sig betalningsviljan mellan tjänste- och privatresenärer men skillnaden är inte längre lika stor.
Men också pendlare, med en normalt sett lägre betalningsvilja än många andra grupper, visar sig ha oväntat höga värderingar av komfort. Till skillnad från t.ex. långväga fritidsresenärer vill arbetspendlarna välja färdsätt som både har lågt pris och hög komfort. En tolkning av detta skulle kunna utgå från det s.k. "free ridersyndromet", dvs. att resenärerna svarar i förvissningen om att de inte kommer att behöva betala för den ökade komforten.
SOU 2003:104 Persontrafiken
165
En viktig iakttagelse beträffande begreppet kvalitet är att kundkvalitet hänger samman med kundens förväntningar. Från kundens synvinkel gäller det att få den produkt, med den kvalitet, man förväntat sig. Denna förväntade kvalitet behöver inte sammanfalla med den tekniska standard som producenten planerat. En standardökning behöver därför inte uppfattas som en kvalitetsökning om den inte motsvarar förväntningarna. Ett tåg som marknadsförs som snabbtåg men som på grund av stopp och förseningar visar sig gå långsammare än vad som utlovats upplevs således som en kvalitetsförsämring i förhållande till den tidigare produkten.
Ett tydligt sådant exempel gäller Svealandsbanan som när den öppnades innebar en betydlig standardökning i förhållande till de resor som tidigare erbjudits. Detta ledde till att många fler valde tåget. Överfulla tåg och en rad förseningar ledde samtidigt till fler missnöjda kunder. Exemplet visar att för att järnvägen ska framstå som ett attraktivt alternativ krävs också, utöver standardförbättringar från ett mer producentorienterat synsätt, att man minskar eller arbetar bort kvalitetsbrister från konsumentsynpunkt. Dessa båda åtgärder behöver inte nödvändigtvis vara detsamma.
Om allt annat är lika – priser, restider, hållplatser etc. – föredrar långväga resenärer tåget framför buss. Däremot är äldre människor liksom kvinnor relativt positiva till buss. Män åker hellre bil, men om de ska åka kollektivt väljer de helst tåg av typen X2000 eller flyg. När det gäller det lokala resandet med kollektivtrafik är preferenserna i princip lika fördelade mellan buss och tåg.
Författarna finner vidare att resenärernas val av färdsätt och färdmedel inte enbart baseras på hur servicen ser ut eller hur själva trafiken är utformad. Betydelse har också sociala normer och vad folk i ens omgivning tycker om ett visst trafikslag eller ett visst sätt att färdas. Däremot visar sig attityden till miljöfrågor ha begränsad betydelse för hur man väljer att resa.
I rapporten pekar författarna på ett antal åtgärder för att göra tågtrafiken mer attraktiv. Här redovisas några av dessa.
• Kollektivtrafiken och tågtrafiken behöver marknadsföras bättre och i mer positiva termer. Information om resan behövs i syfte att hjälpa människor att planera sina resor. Men information kan också vara strategisk och utformas i syfte att påverka till att åka tåg.
• Prova-på-kampanjer kan stimulera människor som inte åker i någon större utsträckning till att testa tåget. Men det är också
Persontrafiken SOU 2003:104
166
viktigt att särskilt rikta kampanjer mot människor i åldersgruppen 20–30 år, en ålder då många slutar att åka kollektivt och med tåg.
• Trafik bör utformas och bedrivas med löfte till resenärerna om en viss baskvalitet. Denna baskvalitet ska inte vara densamma överallt eller ens den högsta tänkbara, men den kvalitet som utlovats måste hållas. En resegaranti bör finnas som ger ersättning som minst täcker den uppkomna skadan eller den upplevda olägenheten då trafiken inte når upp till utlovad kvalitet.
2.7.4 Resenärsservice och resenärernas inflytande idag
Gruppen för kollektivtrafik vid KTH har i den ovan nämnda studien också gjort en litteraturgenomgång över sådana studier och forskning som särskilt behandlar kundnöjdheten och vad resenärererna tycker om den service de får. Vad gäller resultatet från de studier om svenska förhållanden som redovisas i kartläggningen kan bl.a. följande nämnas.
Folk är i allmänhet dåligt informerade om vilka alternativ som finns när det gäller att resa med tåg. En jämförelse mellan Stockholm och Dresden visar att medan Dresdenbefolkningen hade en bra uppfattning om hur man kunde åka tåg till de flesta tyska resmål kände stockholmarna i stort sett endast till tågresemöjligheterna till Göteborg.
En annan studie visar att resenärerna är dåligt informerade om genomförda förbättringar och komforthöjande åtgärder i tågen. Resenärer på de nya Reginatågen i Bergslagen som tillfrågades om vilka bekvämlighetsfaktorer på tåget man kände till, t.ex. om sittplatsens utformning, förekomsten av kaffevagn etc., svarade ofta fel eller var osäkra på vilken bekvämlighet eller service som erbjöds. Detta kan tolkas som att informationen inte givits eller nått fram. Men en annan förklaring kan också vara att de bekvämlighetsåtgärder man satsat på i detta tåg inte är viktig för resenärerna på denna typ av resa.
Vidare uttrycker resenärerna i flera studier ofta sitt missnöje med tågens bristande punktlighet. Det man framför allt vänder sig mot är det faktum att man inte upplever sig ha kontroll över sin resa. En studie visar särskilt på att resenärerna är beredda att betala mer för i synnerhet bättre punktlighet. Huruvida detta beskriver den verkliga betalningsviljan är dock osäkert, eftersom det som
SOU 2003:104 Persontrafiken
167
tidigare nämnts rör sig om en s.k. stated preference-undersökning som snarare undersöker vad folk säger att de ska göra än vad de faktiskt gör.
Även om tåg i allmänheten brukar framhållas som ett mer bekvämt alternativ finns det studier över lokaltrafiken som visar på motsatsen. Resenärerna finner visserligen bussen som ett långsammare alternativ än tåget men samtidigt tycker man att bussen både är bekvämare, tryggare och mer tillgänglig än tåg. Det bör dock noteras att jämförelsen här enbart gäller mellan lokalbussar respektive tunnelbana och pendeltåg.
Riksrevisionsverket (RRV) har vidare i rapporten Svagt konsumentskydd för tågresenär – myndigheterna saknar konsumentperspektiv (RRV 2001:21) granskat konsumentskyddet för tågresenärer utifrån frågeställningen Hur tar myndigheterna tillvara konsumenternas intressen på järnvägsområdet?
3
Till grund för granskningen
har RRV kartlagt resenärernas synpunkter på trafik och service och utifrån denna listat vanligt förekommande problem. Det visar sig inte oväntat att många typiska problem är förknippade med att tåg inte går i tid eller kan förväntas vara framme i tid. Men också bristande eller direkt felaktig trafikantinformation upplevs som ett stort problem i dessa sammanhang. Andra vanliga problem gällde brister i stationsmiljö, trängsel och dålig komfort samt obekväma tågtider.
Men trafikanterna framhöll också den oklara ansvarsfördelningen mellan järnvägens aktörer som en vanlig källa till problem. Man vet helt enkelt inte till vem man ska vända sig eller så uppfattar man sig som chanslös när det gäller att få rätt i en tvist. RRV:s granskning visar också att konsumentskyddet för järnvägsresenärer är svagt och att myndighetsansvaret för konsumenternas problem är splittrat. Den allmänna osäkerhet om hur ansvaret är avgränsat och vem som ansvarar för vad leder till att vissa frågor helt enkelt faller mellan stolarna. Även branschens ansvar är många gånger oklart eller åtminstone svårt att förstå för resenärerna. Så om resenärerna ska kunna framföra sina krav med bättre effekt i framtiden bör åtminstone dessa förhållanden åtgärdas. Sammantaget finner RRV att det finns starka skäl för att ge tågresenärerna ett bättre konsumenträttsligt skydd än vad de har idag.
I RRV:s rapport diskuteras svårigheterna med att via myndigheters påverkan och ingripanden ge konsumenterna något reellt
3
Granskningen avser Allmänna reklamationsnämnden, Banverket, Järnvägsinspektionen,
Konsumentverket, Rikstrafiken och Tågtrafikledningen.
Persontrafiken SOU 2003:104
168
inflytande över tågtrafiken. RRV pekar bl.a. på att ingen myndighet har något preciserat ansvar för att systematiskt samla in, kartlägga eller analysera konsumentproblemen på järnvägsområdet. Myndigheterna saknar således bra underlag för att formulera ett sådant konsumentperspektiv och arbeta i enlighet därmed för att uppfylla de transport- och konsumentpolitiska målen. Även detta är sådant som bör åtgärdas inför framtiden.
Vidare har Rikstrafiken i sin årliga lägesrapportering, det s.k. kundnöjdhetsindexet
4
, identifierat en rad brister i den interregionala
kollektivtrafikförsörjningen. Utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv har man nu och sedan tidigare år uppmärksammat brister i anslutning till för trafiken viktiga funktioner. Tydliga brister vad gäller järnvägstrafik, som ännu inte hunnit åtgärdas eller som på annat sätt funnit en lösning, finns enligt rapporten främst i samband med information och punktlighet (tillförlitlighet, rättidighet). I viss mån visar genomgången även på brister i samordning mellan trafikslag. Det gäller särskilt i den fysiska planeringen av bytespunkter och stationsanläggningar.
Informationsbristerna har därutöver behandlats av Kollektivtrafikkommittén. I sitt delbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2001:106) redovisar man en vision för kollektivtrafiken år 2020. Bl.a. innebär denna att informations- och biljettsystem ska vara samordnade och utformade så att resenärerna känner igen sig oavsett var i landet de befinner sig eller vilket trafikslag de än använder. Vidare ska informationen om resenärens hela resa vara lätt att få, liksom alternativa färdvägar, färdmedel, tider, kvalitet och service utifrån önskemål. Enligt visionen ska också finnas ett gemensamt telefonnummer för information om kollektivtrafik och ett integrerat informationssystem för information till alla om all kollektivtrafik i landet.
Utifrån denna vision redovisar kommittén under rubriken "Information från dörr till dörr" hur ett transportslagsövergripande informationssystem för allmänheten bör vara uppbyggt och samordnat. Dess beståndsdelar består av följande.
• adressbaserade informationssystem
• resekortsstandard
• gemensamt telefonnummer
• biljettautomater
4
Brister i interregional kollektivtrafikförsörjning. Lägesrapport 2002. 030402.
SOU 2003:104 Persontrafiken
169
• betalningssystem
• bokningssystem
• fysiska kontaktpersoner vid bytespunkter
I sitt slutbetänkande tar Kollektivtrafikkommittén återigen upp frågan om behovet av förbättrad resenärsinformation inom kollektivtrafiken. Kommittén menar här att ett integrerat informationssystem ska kunna ge information om hela resan dörr till dörr, inte bara hållplats till hållplats. Informationen ska kunna fås i realtid via telefon eller digitala media samt på stationer och terminaler.
Vidare bör en samlad information om all kollektivtrafik, såväl lokal som nationell kunna tillhandahållas. För att åstadkomma ett sådant system föreslår kommittén att ett nationellt och transportslagsövergripande informationssystem utvecklas. Rikstrafiken och trafikverken pekas här ut som centrala aktörer för att se till att detta kommer till stånd. Vidare menar kommittén att ett sådant system ingår i den nationella transportinfrastrukturen och därför bör delfinansieras av statliga medel.
Slutligen har frågan om brister i tillgänglighet för funktionshindrade särskilt uppmärksammats och utvecklats av projektet Hela resan
5
. Även om tillgänglighet
6
i många stycken är en generell fråga
visar projektet att för funktionshindrade resenärsgrupper finns problemen särskilt knutna till områden som information, biljett- och bokningsmöjligheter, personlig service och bemötande, samordning mellan olika transportslag och operatörer samt i den fysiska miljön.
Mina slutsatser om resenärernas situation
Resenärerna synes mest värdera en kollektivtrafik som är pålitlig, enkel och orienterbar med tillgång till god information och där det finns någon som lyssnar att vända sig till med frågor och problem. Detta är en slutsats som jag drar utifrån det som redovisats ovan
5
Hela resan – en nödvändighet för att nå målet om tillgänglig kollektivtrafik. Slutrapport för
projektet Hela resan 2003-03-01.
6
Tillgänglighetsbegreppet har av Rikstrafiken definierats på två olika sätt. Dels tillgänglighet
till transportsystemet, där funktionshindrades tillgänglighet är en central del. Dels tillgänglighet med transportsystemet som närmast kan översättas med transportsystemets användbarhet i allmänhet och som ett led i samhällets och regionens utveckling i synnerhet.
Persontrafiken SOU 2003:104
170
samt från de direkta synpunkter som jag därutöver tagit del av under utredningens gång.
Mitt intryck är samtidigt att många resenärer förefaller uppleva trafiken som komplicerad att använda och att det ofta är svårt att orientera sig i utbud, priser och alternativ. Därtill verkar en orsak till att en del inte åker tåg på de längre avstånden vara att man inte närmare känner till möjligheterna.
Många av problemen och bristerna idagens järnvägstrafik sett från resenärernas håll förefaller hänga samman med ett bristande konsumentperspektiv både från trafikoperatörernas och från trafikhuvudmännens och Rikstrafikens håll. Ett problem som ofta återkommer är att resenärerna upplever att det finns en bristande lyhördhet för synpunkter och anpassningar utifrån resenärernas behov från dem som organiserar eller bedriver trafiken.
Att resenärer uppfattar att det inte finns någon att vända sig till är allvarligt. En viktig iakttagelse i detta sammanhang är nämligen att resenärernas missnöje oftast bottnar i svikna förväntningar om resan och dess innehåll. Att gå miste om en viss utlovad service och kvalitet är ofta värre än att tågresan inte når upp till de allra högsta servicenivåerna. För transportörernas del är det därför viktigt att i en dialog med resenären fånga upp problemen vid källan och, i den mån det är möjligt, åtgärda dessa så snart som möjligt. På så sätt kan operatörer och trafikansvariga öka sin goodwill och förbättra såväl kollektivtrafikens som järnvägens ibland något skamfilade rykte.
Beträffande de marknadsvårdande insatserna och dialogen med resenärerna konstaterar jag emellertid att både trafikansvariga myndigheter och operatörer har anledning att se över sina rutiner och sin organisation. Kollektivtrafikkommittén redovisar bl.a. att knappt hälften av trafikhuvudmännen mäter den kundupplevda kvaliteten ombord. De resenärsundersökningar som trafikhuvudmännen genomför är oftast av mer tillfällig karaktär, endast en trafikhuvudman genomför mer regelbundet resenärsundersökningar.
KTH:s kartläggning av kundnöjdhetsstudier visar också att förvånansvärt få oberoende studier hittills har publicerats på detta område. Utöver kollektivtrafikbarometern, som redogör för förhållanden inom den lokala och regionala trafiken, och på senare år Rikstrafikens kundnöjdhetsindex, finns inga mer heltäckande kvalitetsstudier publicerade över vad tågresenärerna anser om den service de får.
SOU 2003:104 Persontrafiken
171
Utan en tillräcklig kännedom om vad kunderna vill ha och hur de upplever resesituationen är det svårt att anpassa både trafikprodukter och den kringservice och övriga arrangemang som är nödvändiga för att hela resan ska fungera bra. Det missnöje från resenärerna som trots allt förekommer, eller orsaken till att man inte reser alls, bottnar ofta i att delar av resan inte fungerar snarare än att hela resan har gått fel.
Frågan om hur man fångar upp och tar om hand resenärernas synpunkter är enligt min mening väsentlig för såväl kollektivtrafikens som järnvägens framtida utveckling i ett resenärs- och marknadsperspektiv. Goda forum för att upprätthålla en sådan dialog där kunderna blir mötta med lyhördhet och respekt under mottot "hellre fria än fälla" är ett viktigt medel för att skapa och upprätthålla varje serviceföretags anseende och goodwill. Det är så man inte bara behåller sina nuvarande kunder utan också skaffar sig nya.
2.7.5 Hela resan-perspektivet bör styra nödvändiga reformer
Enligt min mening bör kundvården och servicen i anslutning till järnvägstransporter i fortsättningen formas utifrån resenärernas önskemål i ett "hela resan-perspektiv". En resetjänst består i detta perspektiv inte bara av den tid under vilken resenären sitter på tåget utan behovet av service i olika former uppstår långt före avgång och slutar heller inte i och med att resenären kliver av tåget. I vissa fall, särskilt då något gått fel, kan detta servicebehov finnas kvar långt efter det att resenären har kommit fram till resmålet.
Kraven på resenärsservice bör utformas på ett sådant sätt att vissa grundläggande, gemensamma krav som resenärer kan ha i samband med resan garanteras. Sådana krav bör i första hand rikta sig till den transportör som ansvarar för den aktuella transporten. Men även andra som bedriver den kringservice nödvändig för att järnvägstransporten ska kunna framställas skulle kunna bli föremål för sådana krav. Som jag tidigare varit inne på anser jag, mot bakgrund av vad som framkommit i min utredning, att resenärernas ställning i järnvägstrafiken måste stärkas betydligt i förhållande till idag.
Jag har emellertid också konstaterat att i framtiden måste även kommersiell trafik och nya trafiklösningar ges en plats i järnvägssystemet. Genom sin direkta betalningsvilja för sådan trafik får resenärerna en möjlighet att vara med och påverka trafikens
Persontrafiken SOU 2003:104
172
utformning och den service som erbjuds. En ökad styrning från samhällets sida av kraven på resenärsservice måste därför utformas på ett sådant sätt att kraven kan tillgodoses samtidigt som utrymmet för operatörerna att konkurrera om olika reskoncept med olika serviceinnehåll inte begränsas i onödan.
På den framtida öppna järnvägsmarknaden kommer resenärsservice att erbjudas i olika grad med olika utförande och användas som det konkurrensmedel det naturligen är. För att dessa erbjudanden kommer att vara olika talar som jag tidigare redovisat att resenärernas önskemål om service ofta skiljer sig åt. För att tillfredsställa den heterogena skaran av tågresenärer måste alltså få finnas olika former och nivåer av service; vissa resenärer vill ha en högre service och är beredda att betala för den, andra väljer hellre en lägre grad av service mot en billigare biljett.
Det grundstöd och den samhälleliga styrning av resenärsvillkor och -service som jag har valt att föreslå motiveras huvudsakligen av följande två skäl.
För det första måste resenärernas rättsliga ställning i trafiken skyddas och förstärkas jämfört med idag. För det andra måste resenärerna garanteras sådan grundläggande service som gör att järnvägssystemet uppfattas som ett från resenärssynpunkt sammanhängande system som är enkelt att använda, oberoende av vem som kör var. Att komma tillrätta med dagens brister i dessa avseenden är enligt min mening avgörande för att järnvägen i framtiden ska framstå som ett attraktivt och konkurrenskraftigt alternativ till andra transportslag. De grundläggande resenärsvillkoren behöver inte stå i strid med intresset att det utvecklas en rad olika serviceerbjudanden som möter järnvägsresenärernas olika önskemål. Utöver de krav om grundläggande service som jag anser behöver ställas kommer plats finnas för att transportörerna på olika sätt ska kunna variera sina erbjudanden.
Det grundstöd för resenärerna som jag föreslår är ett åtgärdspaket uppbyggt kring styrmedel i tre olika nivåer.
1. Styrmedlet på den första nivån består av ett lagstadgat resenärsskydd som reglerar transportörens ansvar gentemot resenären samt de rättigheter och skyldigheter som resenären har i samband med en resa. Syftet med en sådan lag är att stärka resenärernas ställning. (transportslagsövergripande)
2. På den andra nivån utgörs styrningen av villkor föreskrivna i samband med trafikeringstillstånd för linjebunden trafik inom
SOU 2003:104 Persontrafiken
173
Sverige. Sådana tillståndsvillkor kan vara generella och gälla för alla järnvägsföretag eller utformas specifikt för viss järnvägstrafik där särskilda skäl finns. Tillståndsmyndigheten ska också efter särskild prövning ha möjlighet att bevilja särskilt undantag från de generella tillståndsvillkoren (järnvägsspecifik)
Därtill föreslår jag att Rikstrafiken ges rätten att utfärda transportslagsövergripande föreskrifter om en preciserad informationsplikt och biljett- och bokningsservice för alla transportörer (transportslagsövergripande)
3. Styrmedlen på den tredje nivån består av möjligheten att formulera särskilda avtalsvillkor knutna till upphandlad avtalsstyrd järnvägstrafik (järnvägsspecifik)
I det följande redogörs kort för förslaget om en lagreglering av resenärernas rättigheter och transportörernas ansvar, lagförslagets bakgrund och motiv liksom för de övriga delarna som ingår i det grundstöd för resenärerna som jag föreslår.
2.7.6 Lagstadgade resevillkor
Jag föreslår att en lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare, en s.k. resevillkorslag, införs. Lagen är transportslagsövergripande och innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare. I lagen preciseras det inbördes förhållandet mellan de olika transportörerna liksom deras ansvar gentemot resenärerna, i lagen benämnda passagerare.
Lagen bygger på tre grundprinciper för hur ansvar ska fördelas samt hur skyldigheter och rättigheter ska se ut i förhållandet mellan transportörer och passagerare. I det följande presenteras kort lagens innehåll och dess grundprinciper. Lagförslaget med dess bakgrund och motiv återges i sin helhet i bilaga 4.
Grundprincip 1
En transportör som säljer en resa får ta ansvar för den oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den. Transportörens skyldigheter enligt lagen ska gälla både för den som i eget namn sålt transporten, den s.k. avtalande transportören, och den som utför hela eller delar av transporten, den faktiska trans-
Persontrafiken SOU 2003:104
174
portören. Den som har sålt en biljett är således avtalande transportör. Den avtalande transportören har ansvar för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne genomför. Ett krav mot den ena får dock verkan även mot den andre. Det saknar således betydelse till vem passageraren väljer att vända sig för att framför anspråk eller reklamera en transport. Normalt sett torde denne alltid kunna vända sig till den som har sålt biljetten.
Att en transportör ställs som ansvarig och är skyldig att betala ut ersättning innebär dock inte att denne slutligt ska bära kostnaderna för sådant som denne inte har orsakat. Genom lagens regressrätt kan transportörer inbördes eller med andra reglera vem som slutgiltigt ska täcka kostnaderna för utbetalade ersättningar. I relationen mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör formerna för hantering av och regresskrav regleras i trafikeringsavtalen.
Grundprincip 2
En passagerare ska kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits vid en viss tidpunkt. Vid störningar i trafiken måste passagerarna få god information i sådan tid att de kan anpassa sig efter den uppkomna situationen. Lagen föreskriver att transportörer ska ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster. För varje resa som sålts i förväg ska resenären ges information om avgångs- och ankomsttid, pris samt vem som ska utföra transporten eller del av den om detta är annan än den avtalande transportören.
Grundtanken med den nya lagen, nämligen att skapa ett bättre resenärsskydd, vilar på idén att skapa handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst. Detta förutsätter dels att resenärerna förses med en god och tillförlitlig information om transportutbudet och dess villkor. Dels att resenärerna i tillräckligt god tid får information om störningar och ändringar i detta utbud så att de har möjlighet planera om eller på annat sätt anpassa sig.
Informationen till passagerarna är således central och gränserna för transportörens ansvar och åtaganden gentemot passagerarna
SOU 2003:104 Persontrafiken
175
vilar i huvudsak på vad transportören har informerat om och hur. Detta får också betydelse vid bedömningen av rätten till ersättning och ersättningsbeloppens storlek vilket utvecklas närmare i den tredje grundprincipen.
Grundprincip 3
Passagerarna ska ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad passageraren haft anledning att räkna med. Denna rätt till ersättning är av olika slag. Dels har passageraren rätt till ersättning eller kompensation för störningar, förseningar och andra kvalitetbrister i samband med en resa, dels har passageraren rätt till ersättning eller kompensation för den skada som kan uppstå för passageraren till följd av att resan är försenad.
Det första fallet kan sägas reglera transportörens ansvar för en resas kvalitet. Passageraren har rätt att resa gratis, eller få biljettpengarna tillbaka, om resan inte uppfyller den kvalitet som passageraren rimligen haft att förvänta sig.
Det andra fallet reglerar passagerarens rätt till ersättning för följdskador av en försening eller störning. En passagerare ska få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i. Ersättningen som ska vara skälig utgår dock enbart om passageraren lidit någon ekonomisk förlust, t.ex. i form av löneavdrag.
I båda fallen beror ersättningen vid försening på de åtgärder transportören har vidtagit för att undanröja skadan för passageraren. Om en resa försenas eller annan störning förekommer är transportören skyldig att omgående informera passagerarna och vidta åtgärder för att minska skadans konsekvenser. Om transportören t.ex. tillhandahåller ersättningsbuss, taxi eller annat färdmedel som inom rimlig tid och på ett tillfredsställande sätt tar passageraren till resmålet kan ersättningsbelopp till följd av försening minska eller inte behöva utbetalas alls.
Vilken kvalitet som passageraren har att förvänta sig och vad som är en rimlig försening i dessa sammanhang avgörs av faktorer som t.ex. resans pris och den information som transportören givit. Tillämpningen av ersättningsreglerna kan således komma att variera mellan olika transportörer och mellan olika transportslag. En transportör som framställer sin tjänst som en högkvalitetstjänst får t.ex. räkna med att ta ett större ansvar än andra.
Persontrafiken SOU 2003:104
176
Även här får således informationen till passagerarna en avgörande betydelse. Visserligen finns en grundnivå som en passagerare alltid har rätt att förvänta sig. Men i vilken utsträckning en passagerare kan förvänta sig service utöver detta avgörs av vilken information passageraren har givits av transportören.
Bakgrund och motiv till den föreslagna resevillkorslagen
Det lagförslag som jag presenterat ovan togs fram i samarbete med Kollektivtrafikkommittén av en gemensam arbetsgrupp. Kommittén bifogade arbetsgruppens rapport, Ett lagförslag till förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer, dock utan att i detalj ta ställning till innehållet. I en kommentar till lagförslaget framförde kommittén emellertid att, till skillnad från vad som anges i lagförslaget, följdskador inte bör var ersättningsgilla.
Jag ansluter mig dock helt till det lagförslag som lämnats i arbetsgruppens rapport. Till skillnad från Kollektivtrafikkommittén anser jag att den bör införas i sin helhet, utan några begränsningar i transportörens ansvar att ersätta följdskada.
Jag anser att resevillkorslagen ligger väl i linje med vad som ålagts mig i direktiven och att en sådan lag skulle förbättra resenärernas ställning väsentligt. Idag regleras deras situation vid förseningar och andra störningar huvudsakligen av allmänna kontraktsrättsliga principer. Genom att en ny lag införs blir det lättare för resenärerna att bedöma sina rättigheter och göra dem gällande. Dessutom innebär resevillkorslagen andra förbättringar för passagerarna. Informationen till dem kommer att bli bättre. Detta gäller både generellt och i de fall då en störning förekommer. Vidare förbättras resenärernas ställning och möjlighet att söka sin rätt i och med att situationen då en transport utförs av flera transportörer regleras.
Jag vill här särskilt understryka att jag stödjer att lagen omfattar alla transportslag. På detta sätt kan resenärerna få ett fullgott skydd även vid kombinerade transporter. Detta är särskilt viktigt eftersom denna typ av transporter kan antas bli vanligare och vanligare. Det är viktigt att en sådan utveckling – som enligt min mening är önskvärd – har lagstöd.
En annan sak som jag fäst vikt vid är att resevillkorslagen när det gäller kompensation för försening och andra störningar bygger på vad resenären haft anledning att förvänta sig. Detta innebär att
SOU 2003:104 Persontrafiken
177
transportörens marknadsföring får stor betydelse. Detsamma gäller annan information som transportören lämnat. Detta ger utrymme för transportörerna att differentiera sina tjänster, dock inte på ett sådant sätt att en transportör kan erbjuda transporttjänster helt utan ansvar. Utgångspunkten i uttrycket "vad resenären haft anledning att förvänta sig" innebär nämligen att en viss kvalitet när det gäller tidshållning och annat får anses vara kärnegenskaper hos transporten. Konstruktionen ger däremot flexibilitet åt transportörerna och en frihet till dessa att själv avgöra i vilken utsträckning deras tjänster ska anses vara högkvalitativa eller enbart bastjänster.
Samtidigt ställer resevillkorslagen vissa väsentliga krav på resenärerna. Dessa måste ha de tidsramar för sitt resande som är rimligt i förhållande till det ressätt som valts och med hänsyn till hur viktig resan är. Om det är av stor betydelse för resenären att komma fram vid en viss tidpunkt, måste denne ha särskilt stora marginaler för sitt resande. Hur stora marginalerna bör vara får avgöras med hänsyn till vilket färdsätt som valts, och hur viktigt det är för passageraren att vara på en viss plats vid en viss tid. Vid resor inom ett lokaltrafikområde innebär detta att ersättning i princip enbart bör utgå för ersättningsresor, eftersom resenären bör ha sådana marginaler att han eller hon kan ta sig till destinationen med ett annat (men dyrare) transportmedel, exempelvis taxi.
Att resenärernas situation på detta sätt förbättras genom en särskild lag bör inte innebära slutet på den utveckling av frivilliga s.k. resegarantier som förekommit under senare år. Tvärtom innebär dessa ett effektivt sätt att, inom ramen för de regler som här föreslås, enkelt och snabbt lösa de flesta problem. Den servicenivå transportörerna erbjuder kan dessutom tjäna som ett viktigt konkurrensmedel. Detta gäller både i det att kunderna väljer en viss transportör för att denne erbjuder en hög servicenivå, och genom att transportören får goodwill genom att behandla resenärerna generöst i händelse av en försening eller annan störning.
Som redan framgått delar jag emellertid inte de ställningstaganden som framförs i Kollektivtrafikkommitténs betänkande att s.k. följdskador inte ska vara ersättningsgilla. En rätt till sådan ersättning föreligger redan idag varför detta förslag snarare är en inskränkning av dagens rätt. Att införa en sådan begränsning skulle uppenbart strida mot inriktningen i mitt uppdrag såsom det framgår av direktiven.
Persontrafiken SOU 2003:104
178
Enligt min mening saknas dessutom bärande skäl för att införa denna begränsning i resenärernas rätt. Från branschen har framhållits att en sådan rätt till ersättning vid följdskador skulle få stora finansiella konsekvenser för en verksamhet med redan ansträngd ekonomi. Även om en sådan risk sannolikt föreligger – i synnerhet om inga särskilda åtgärder görs för att förebygga att skada uppstår – försvagas argumentet av att frågan om sådan ersättning bara kan uppkomma i särskilda fall. För att denna rätt ska uppstå gäller att en person drabbats av en faktisk förlust, som att personen missat en konsert eller annat evenemang som bara sker vid ett visst tillfälle. I de allra flesta fall innebär en tidsförlust inte mer än att de resande förlorar tid. I dessa fall kommer det inte att finnas någon rätt till ersättning.
Till detta kommer att ersättning i princip främst kan komma ifråga vid långväga transporter. När det gäller lokaltrafik kan det i princip bara bli fråga om ersättning för kompensationsresor. Skälet till detta är som tidigare anförts att den som reser med lokaltrafik bör ha sådana tidsmarginaler att han eller hon kan ta sig till sin destination med annat färdmedel. Om någon exempelvis ska till en konsert och väljer att åka med kollektivtrafik, bör denna person starta sin resa i så god tid att personen kan ta taxi istället om det uppkommer en störning i lokaltrafiken och ändå komma fram i rätt tid.
En annan viktig fråga där olika uppfattningar framkommit under utredningens arbete är om möjligheten till ersättning för skada vid försening bör vara begränsad. Det har framförts att en obegränsad ersättningsskyldighet skulle kunna bli mycket kostsam för transportörerna. Samtidigt kan konstateras att en sådan rätt kan antas föreligga redan idag och att de ersättningar som hittills betalats ut är begränsade.
Enligt min uppfattning är det risken för minskade incitament att förebygga att förseningar uppkommer som är huvudargumentet för att inte begränsa denna ersättningsskyldighet. Jag menar att det fortfarande finns mycket att göra för transportörerna för att ytterligare minska riskerna för att förseningar och andra störningar ska ge ekonomiska konsekvenser för enskilda resenärer. Införandet av ett takbelopp skulle istället riskera att mer fokusera på den ekonomiska ersättningen än på att faktiskt kompensera för och avhjälpa konsekvenserna av den uppkomna skadan. Mot denna bakgrund anser jag att det inte finns skäl att införa några begränsningar av
SOU 2003:104 Persontrafiken
179
skadeståndsansvaret vid försening, och detta gäller särskilt långväga persontransporter.
De ståndpunkter beträffande behovet av ett lagstadgat resenärsskydd som jag framfört här gäller såväl lokaltrafik på järnväg som annan järnvägstrafik. Kollektivtrafikkommitténs åsikter gäller främst den del av tågtrafiken som sker som lokaltrafik. Om det i den fortsatta beredningen av denna fråga skulle övervägas att införa begränsningar av transportörernas skadeståndsansvar, anser jag att särskilda regler bör införas i järnvägslagstiftningen för långväga järnvägstransporter.
De långväga järnvägstransporterna intar en mellanställning mellan lokaltrafiken och mer högkvalitativa transporttjänster, som flyget. Även om jag förordat transportslagsövergripande regler vill jag ändå framföra att den långväga järnvägen bör bära samma ansvar som exempelvis flyget. Om en begränsning övervägs bör det i detta fall beaktas att motsvarande begränsning inom flyget är ca 50 000 kronor. Det kan nämnas att man i Finland nyligen infört regler om ersättning för försening vid tågtransporter och att gränsen där satts till 5 000 euro.
2.7.7 Särskilda krav på resenärsservice i linjebunden trafik
Utöver vad som i lagen stipuleras att gälla för persontransporter med järnväg föreslår jag att vissa krav på resenärsservice regleras särskilt i de trafikeringstillstånd som utfärdas för den linjebundna trafiken. Även dessa krav ska ses i ljuset av de principer som ligger till grund för resevillkorslagen.
Kraven kan formuleras lika för alla innehavare av trafikeringstillstånd men kan också tillåtas variera efter vilken typ av trafik det är fråga om. Beroende på den aktuella konkurrenssituationen liksom inbördes styrkeförhållanden mellan aktörerna och andra villkor på den berörda marknaden kan Järnvägsstyrelsen, som är den myndighet vilken utfärdar tillstånden, även tänkas vilja anpassa tillståndsvillkoren. Till exempel kan behovet att stimulera framväxten av lågprisalternativ eller då trafiken inte bedöms utgöra en del av eller påverka den övriga linjebundna trafiken motivera att en tillståndspliktig transport beviljas undantag från ett visst krav.
Utöver möjligheten att till trafikeringstillstånd för järnvägstrafik knyta generella eller specifika villkor menar jag att det finns anledning att på två områden ställa särskilda krav om resenärsservice
Persontrafiken SOU 2003:104
180
som bör gälla för alla transportslag. Det gäller dels krav på en preciserad informationsplikt för att åstadkomma en samlad nationell resinformation, dels krav på biljettservice som gör det möjligt att köpa biljett för hela resan.
2.7.7.1 En preciserad informationsplikt
Som redan framgått anser jag att information om hela resan, såväl information i förväg om tider, resvägar, bytespunkter och service ombord som information om vad som händer under resan, är av avgörande betydelse för järnvägens attraktionskraft. En god, lättillgänglig och heltäckande information om vilka resmöjligheter som finns i syfte att resenärerna ska kunna planera för och garantera att hela resan är genomförbar är viktig för att människor ska uppfatta tåget som ett både möjligt och bra alternativ. Därtill behövs tydlig information om hur resenärerna beter sig efter att resan är slut om man har synpunkter eller klagomål att framföra. Sådan information bör kunna samlas och lämnas på en gång, på ett och samma ställe. Tågoperatörer och andra aktörer har här all anledning att samordna sig om att informera de resenärer som trafikerar resesystemet, oberoende av vem som faktiskt fraktar vem på vilka sträckor.
I vissa fall kan tågoperatörer emellertid vilja erbjuda mer nischade resealternativ med resvägar och restider som inte givet behöver eller avses vara en del i det allmänna utbudet av tågtrafik. Det gäller i synnerhet i den kommersiella trafiken och kanske särskilt i den trafik som kan tänkas etableras till följd av det fria marknadstillträde som jag har föreslagit. För operatörer av sådan trafik är det kanske inte helt självklart att informera om sitt utbud tillsammans med all annan trafik, med risk för att själva särarten i erbjudandet drunknar i det övriga. Som jag tidigare föreslagit bör i det framtida järnvägssystemet även finnas plats för nya former av trafik som bedrivs på kommersiell grund. Det är därför viktigt att dess möjligheter att växa fram inte hämmas av illa genomtänkta krav och regleringar.
Jag anser dock, oaktat detta, att ett obligatoriskt krav på en samordnad resenärsinformation tillgänglig för alla resenärer bör ställas på alla järnvägsoperatörer som väljer att tillhandahålla ett utbud av persontransporter inom ramen för den linjebundna persontrafiken i Sverige. Sådan reseinformation måste däremot av ovan nämnda skäl skiljas från marknadsföring, dvs. sådant som gäller vars och ens
SOU 2003:104 Persontrafiken
181
behov att profilera sig och sina produkter mot särskilt utpekade målgrupper och mot kunderna i allmänhet. Av detta följer att den informationssamordning som samhället och statsmakterna ställer krav på inte bör omfatta mer än det som anses nödvändigt för att resenären själv ska kunna ta ställning till reseutbudet och dess olika alternativ och villkor.
Av den föreslagna resevillkorslagen, vars innehåll och motiv presenterats ovan, följer att alla transportörer ska informera om sina transporttjänster. Bestämmelsen är allmänt hållen och preciserar inte närmare vad denna information ska innehålla eller på vilket sätt den ska presenteras och tillhandahållas.
Informationen till resenärerna är emellertid en viktig komponent för det ökade resenärsinflytande och det resenärsskydd som jag vill tillskapa med grund i resevillkorslagen. Som jag tidigare varit inne på är god och tillförlitlig information till resenärerna en central förutsättning i detta sammanhang. Om denna t.ex. inte utformas på ett överskådligt sätt som är tillgängligt för alla kan många resenärers möjlighet att utöva sin rätt äventyras.
Flera av de krav jag här formulerar för järnvägen bör också gälla för andra transportslag. Jag föreslår därför att Rikstrafiken ges en transportslagsövergripande rätt att föreskriva vilken information som ska ges för att säkerställa att resenären ges information för hela resan. Jag föreslår vidare att Rikstrafiken får i ansvar att svara för att denna information samlas in och sammanställs samt ansvaret för att förvalta denna information i ett nationellt reseinformationssystem. Rikstrafiken har således förvaltningsansvaret för detta informationssystem. Själva arbetet med att samla in, sammanställa, ajourhålla och tillhandahålla informationen bör Rikstrafiken däremot upphandla på marknaden.
Systemet ska kunna ge företagsneutral information om möjligheterna att resa med tåg och andra transportmedel i linjebunden trafik över hela landet. Rikstrafiken ska också ange de närmare villkoren för vad reseinformationen ska bestå av samt hur den ska presenteras och göras tillgänglig. I Rikstrafikens ansvar för den nationella reseinformationen ingår även att följa upp och utöva tillsyn över att de trafikorganisatörer som omfattas av denna informationsplikt följer de angivna villkoren.
I föreskrifterna bör det förtydligas hur informationen ska utformas och presenteras. Informationen bör vara offentlig och lätt tillgänglig för alla, såväl faktiska som potentiella resenärer. Den bör vidare bl.a. innehålla avgångs-, ankomst- och bytestider samt priser
Persontrafiken SOU 2003:104
182
och andra villkor knutna till en viss transport enligt en viss resväg. I den mån transportören väljer att garantera framkomligheten för hela resan, t.ex. i form av tidpassning vid byten ska det framgå av reseinformationen.
Utöver tidtabellsinformation inklusive dess status (garanterade byten inkl. bytesservice etc.) bör även preciseras krav på information till funktionshindrade och andra upplysningar. Utöver information om vem som är transportör bör t.ex. tydligt framgå vart och till vem man ska vända sig för upplysning eller frågor då problem uppstår; vilken service som tillhandahålls på ett visst färdmedel eller på en viss linje; var, hur och av vem man kan köpa biljetter; om det är möjligt respektive nödvändigt att boka plats och i så fall med vilken framförhållning.
Jag föreslår således att Rikstrafikens föreskriftsrätt ska vara transportslagsövergripande. Då ett sådant förslag faller utanför mitt uppdrag redovisar jag inte något lagförslag som reglerar denna föreskriftsrätt. Jag föreslår istället att denna fråga utreds närmare av regeringen.
Det bör noteras att även om föreskriftsrätten avser en preciserad informationsplikt, finns inget krav att samordna sina tidtabeller eller att tillhandahålla sådan tidpassning att resenärens hela resa är garanterad. Det bör vara upp till den aktuella trafikorganisatören att själv besluta om i vilken mån detta ska erbjudas. Som jag redan tidigare varit inne på torde de flesta operatörer, kanske i synnerhet kommersiella sådana, ändå ha ett starkt intresse av att söka samordna sina turer med annan trafik så att man i möjligaste utsträckning kan dra till sig så många resenärer som möjligt. Sådan samordning i syfte att tillgodogöra sig matarvärden från varandras trafik bör uppmuntras i den utsträckning den ökar konsumentnyttan och inte, i strid med konkurrenslagen, begränsar konkurrensen på marknaden.
För resenärens del tillgodoses kravet om att få en resa som är garanterad hela vägen inkl. tidpassning vid byten, genom möjligheten att själv välja den resväg där, enligt reseinformationen, denna service finns. En förutsättning är att denna information finns tydligt angiven i reseinformationen och utsatt i tidtabellen för respektive tur. För det fall resan trots allt inte skulle visa sig fungera som utlovat har resenären rätt till ersättning och kompensation i enlighet med vad som gäller enligt den föreslagna resevillkorslagen.
SOU 2003:104 Persontrafiken
183
2.7.7.2 Biljett- och bokningsservice
Alldeles oberoende av hur mycket information, valmöjligheter och handlingsberedskap resenärerna förses med kommer tillgängligheten till tågresan begränsas och krångligheten kvarstå om det inte på ett enkelt sätt går att få tag på den biljett som är en förutsättning för att kunna resa.
Möjligheten att på ett och samma ställe enkelt köpa biljetter till den tågresa man ämnar företa, oberoende av med vem man ska åka eller på vilken eller vilka sträckor är enligt min uppfattning viktigt för att järnvägen ska kunna upprätthålla sin konkurrenskraft i förhållande till andra resealternativ. Detta gäller redan nu men kommer att bli alltmer tydligt i framtiden i ljuset av ett alltmer ökande antal operatörer på järnvägsmarknaden.
En biljett som visar att det råder ett avtalsförhållande mellan resenären och transportören är vidare en bra möjlighet för en resenär att kunna hävda sina lagenliga rättigheter enligt den föreslagna resevillkorslagen. Och möjligheten att framföra eventuella ersättningsanspråk innan man startat resan till följd av förseningar eller störningar på ett tåg gäller endast under förutsättning att resenären kan visa att han eller hon tänkt åka med just det tåget.
Jag föreslår därför att Rikstrafiken, på samma sätt som jag föreslagit i föregående avsnitt angående informationsplikt, ska bemyndigas att meddela transportslagsövergripande föreskrifter om att den som bedriver linjebunden persontrafik ska erbjuda biljettservice som gör det möjligt att kunna tillhandahålla biljetter för resenärens hela resa. Resenären ska alltså kunna köpa en biljett för hela resan även om den utförs av flera trafikorganisatörer. Detta ska dock endast gälla under förutsättning att en sådan sammanhängande resa är utlovad och garanterad i reseinformationen. I biljettservicen ska också där så är relevant ingå möjligheten att boka plats på ett färdmedel.
Biljett- och bokningssystem bör i största möjliga utsträckning samordnas genom frivilliga överenskommelser. I den mån samhället ställer krav på gemensamma försäljningskanaler liksom eventuella krav på enhetstaxor i anslutning till upphandlad trafik får detta inte stå i strid med konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete.
Kanalerna för att erbjuda biljettservice har med tiden blivit allt fler. Utöver att sälja biljetter i den egna biljettluckan eller hos andra på stationen, ombord på tåget eller bussen eller hos en resebyrå,
Persontrafiken SOU 2003:104
184
torde t.ex. försäljning över Internet vara en möjlighet som kommer att utnyttjas alltmer av allt fler i framtiden. Kravet på en gentemot resenärerna heltäckande biljettservice bör därför inte specificeras till ett särskilt försäljningssystem eller till någon ensam försäljningskanal. Så länge som resenären tillhandahålls sådan företagsneutral biljettservice som medger denne att på ett och samma ställe kunna köpa och där så är möjligt boka hela resan såsom den utlovats i den allmänna reseinformationen är det upp till transportören att själv välja sätt och system för att åstadkomma denna service. Ett exempel på ett system som är uppbyggt med denna ambition är det s.k. Tågplussystemet som drivs av Samtrafiken i Sverige AB (Samtrafiken)
18
.
Det är från konkurrenssynpunkt viktigt att samtliga järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer har tillgång på lika villkor till de biljettsystem och andra gemensamma funktioner som behövs för att tillhandahålla biljettservice för hela resan. Detsamma gäller resebyråer och andra som fungerar som säljkanaler. Vidare ställs krav på att det avräkningssystem som kan behövas för att fördela kostnader och intäkter mellan transportörerna kan utformas på ett konkurrensneutralt sätt. Former för inflytande och finansiellt ansvar över dessa och eventuella andra gemensamma funktioner för att tillgodose kraven måste, för att kunna garantera konkurrensneutraliteten på marknaden, kunna styras och kontrolleras av samhället. Jag föreslår mot denna bakgrund att Rikstrafiken får i uppdrag att initiera utvecklingen av kommunicerande och kompatibla biljett- och bokningssystem. Samtrafiken är med sitt kunnande och sin erfarenhet en viktig samarbetspartner i detta arbete. I Rikstrafikens ansvar ska också ingå att formulera principer för prissättning och övriga villkor för att kunna använda systemet eller funktionerna. Rikstrafiken bör också ha möjlighet att, som delvis redan nu sker, bidra med finansieringen till grundläggande utvecklingsbehov. Kostnaderna bör i övrigt fördelas på anslutna företag. Det blir alltså i slutänden de kunder som utnyttjar servicen som får betala för den.
18
Ägt av SJ AB, Tågkompaniet, BK Tåg, Connex, Arlanda Express, Destination Gotland och samtliga länstrafikföretag.
SOU 2003:104 Persontrafiken
185
2.7.8 Krav om resenärsservice reglerade i avtal
Utöver de här beskrivna obligatoriska kraven har Rikstrafiken och trafikhuvudmännen möjlighet att ställa särskilda krav anpassade till den trafik som myndigheterna upphandlar. Kraven bör ligga i linje med de intentioner och önskemål på trafiken som beskrivits i de långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogrammen. Kraven bör formuleras i samband med upphandling och regleras i entreprenadkontrakt med den utvalde transportören.
Avsikten med denna typ av krav och styrningen av den av samhället upphandlade trafiken är de ska kunna anpassas utifrån det enskilda fallet. Sådana krav kan både variera och ändras från tid till annan, beroende dels på den transportpolitiska inriktningen, dels på hur trafiken och marknaden utvecklas.
2.8 Terminalerna
• För att göra det kollektiva resandet till ett både tillgängligt och attraktivt alternativ måste terminalerna och samarbetet kring dem utformas så att olika transportmedel och trafikutövare kan samverka.
• Arbetet i Stationskommittén, en beställarfunktion för trafikorganisatörer, bör fördjupas. Representanter för resenärerna bör erbjudas möjlighet att delta.
• Banverket bör som sammankallande tillsammans med
Vägverket ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationers och resecentras utveckling. Berörda kommuner, fastighetsägare, övriga berörda myndigheter samt företrädare för resenärer bör inbjudas att delta i arbetet.
• Resenärerna bör beredas möjlighet att på ett enkelt sätt kontakta berörda parter och framföra synpunkter på stationernas skötsel, serviceutbud och utveckling.
Bakgrund
I den rapport jag lämnade till regeringen den 27 november 2002 med anledning av det tilläggsdirektiv (Dir 2002:128) regeringen beslutade om den 26 september 2002, föreslog jag dels vissa kon-
Persontrafiken SOU 2003:104
186
kreta åtgärder och dels förde jag en diskussion kring stationens funktion sett med resenärens ögon.
Den senare utmynnade i vissa överväganden och ett förslag till ansats för mitt fortsatta arbete i frågan vilket jag redovisar nedan.
De konkreta åtgärder jag föreslog framgår av rapporten
19
som
återfinns som appendix 4 i bilagedelen.
2.8.1 Stationerna – en mötespunkt mellan olika intressenter
Persontrafikterminaler eller stationer har stor betydelse som mötespunkt mellan olika intressenter. De fungerar som portaler till kollektivtrafiken och de orter de betjänar.
Det är enligt min mening väsentligt att resenärerna ges ett inflytande över hur innehåll och kvalitet i stationshållningen utformas. I detta sammanhang ska de funktionshindrades behov särskilt beaktas.
Trafikutövarna, vare sig det är fråga om järnvägsföretag, trafikhuvudmän, busstrafikföretag eller andra, agerar i de flesta fall som ombud för sina resenärer i dessa frågor. De har ett intresse av att kunna påverka serviceutbudet så att deras produkter blir attraktiva. Dessutom har de behov av utrymmen och funktioner som behövs för driften av deras verksamhet.
Kommunerna behöver på motsvarande sätt ha ett stort inflytande över stationen sett ur sitt perspektiv att värna ortens intressen.
Stationerna sedda ur resenärens synvinkel
För att en station ska fungera bra ur resenärens synvinkel måste tillgängligheten till stationen vara god. Det innebär att lokaliseringen är viktig samt att kopplingen mellan olika färdmedel fungerar väl.
Väderskyddade väntutrymmen och gångvägar, god orienterbarhet och relevant information är minimikrav som resenären ställer, men det är ofta inte tillräckligt. Det är framför allt viktigt att någon klart och tydligt pekas ut som ansvarig för de funktioner och den service som tillhandahålls på stationen.
19
Förvaltningen av järnvägens fastigheter
SOU 2003:104 Persontrafiken
187
Det är lätt hänt att ett trafikföretag släpper ansvaret när väl resenärerna har stigit av, eller inte är beredda att ta det, innan resenärerna klivit ombord på tåget eller annat färdmedel. I en sådan situation finns det stor risk att stationen blir en dålig skarv snarare än en bra koppling. Det krävs ett ansvar för att stationen ska fungera som en attraktiv länk i en resekedja. Detta ansvar måste vara tydligt utpekat så att resenären i händelse av problem vet vem han kan vända sig till för att få problemet löst.
Resenären måste således stå i centrum när man diskuterar stationen och dess funktioner. Olika slags service till resenären behövs för att få till den goda kopplingen, men den måste ges på resenärens villkor. För att inte minska effektiviteten i stationens främsta uppgift går det inte att bygga om en station till varuhus där resenären måste kryssa fram mellan olika stånd för att kunna nå sitt färdmedel.
Ovanstående generella bild av hur en station bör vara utformad bekräftas av en doktorsavhandling framlagd av Cristina Prather Persson, 1998
20
vars huvudslutsats är att bilden är både klar och
likartad i alla resenärsgrupper. Det betyder att alla tågresenärer har samma generella preferenser rörande stationer. Konventionellt serviceutbud på stationerna får högre värderingar än okonventionella serviceelement. Så är t.ex. biljettförsäljning och toaletter betydligt viktigare än faxapparater och livsmedelsbutiker.
Resenärerna har enligt avhandlingen en tydlig bild om stationerna. De ska vara centralt belägna, erbjuda konventionell service av hög kvalitet och vara öppna för alla. Utan attraktiva stationer kan efterfrågan på tågtrafik minska.
Alla informationselement bedöms av resenärerna vara mycket viktiga. Resenärerna anser att det är mycket viktigare att det finns en traditionell manuell biljettförsäljning, än att det finns biljettautomater.
Service och information på stationer
I min rapport till regeringen konstaterade jag bl.a. att det är nödvändigt att formulera ett mer tydligt uppdrag till Jernhusen som innefattar behovet att beakta ett antal samhällsuppgifter. Jern-
20
Prather Persson, Cristina: The railway station and the interregional traveller. Bulletin 157, (Doctoral Thesis 1015) 1998, Lunds Tekniska Högskola
Persontrafiken SOU 2003:104
188
husens roll ska entydigt vara en stödfunktion till den persontrafik som nyttjar stationerna.
I utbudet av resenärsservice ska enligt min mening beaktas:
• Samhällets krav såsom tillgänglighetskrav – t.ex. möjlighet att enkelt att nå stationen och tågen, handikappanpassning, säkerhetskrav, lokaliseringskrav, koppling till andra transportslag – busshållplatser, parkeringar, taxi uppställning, m.m.
• Allmänna komfortkrav som funktioner för väntan, information, biljettköp, toaletter, överblickbarhet dvs. klarhet i transportvägar, personlig service, m.m.
• Kommersiell service som kiosker, butiker, caféer – utgående från de behov som resenärerna har.
Banverket och Vägverket bör i sina sektorsfunktioner tillsammans med Rikstrafiken ges i uppdrag att genom kontinuerliga kundundersökningar och genom att stimulera forskning på området, skaffa alla aktörer en god bild av vilka egentliga behov resenärerna har vad beträffar stationernas funktion och de tjänster som utbjuds där.
Ett flertal av de tjänster som trafikföretag och trafikorganisatörer erbjuder på terminalerna är av sådant slag att bara de själva kan avgöra utbudet utifrån den efterfrågan som finns. Det finns emellertid andra tjänster som måste anses ligga inom ramen för det basutbud som måste finnas på varje terminal oavsett dess storlek. Dit hör grundläggande tidtabellsinformation, störningsinformation och annan relevant information som behövs för att kunna genomföra resan.
Enligt min uppfattning är skyltning och annan information som dels talar om stationens namn, dels hänvisar till olika funktioner m.m. alldeles nödvändig för orienterbarheten och tillgängligheten i den aktuella terminalen. Den är också viktig ur ett säkerhetsperspektiv. Denna basala information ansvarar numera Banverket för. Underhåll och skötsel av den tekniska utrustningen är särskilt viktig så att den i alla lägen fungerar oklanderligt.
Av historiska skäl är detta ett eftersatt område där mycket behöver göras. Ofta är informationen otillfredsställande. Högtalarutropen är för få, akustik och ljudstyrka är dåligt anpassade. Informationens innehåll är ofta frustrerande inte minst genom att tågs aviserade ankomst/avgångstider ofta flyttas fram i 15-minuterssteg
SOU 2003:104 Persontrafiken
189
vid timslånga förseningar istället för att man från början annonserar en ny korrekt ankomst/avgångstid.
Vad gäller de delar av trafikantinformationen som Banverket ansvarar för behöver stora reinvesteringar göras i tekniska anläggningar av olika slag då dessa i alltför många fall är gamla och inte fungerar. Blädderverk klibbar, högtalare är tysta eller ljudet otydligt, monitorer fungerar inte. Banverket har också påbörjat ett program med bl.a. ny typ av enhetlig skyltning och nya kundmonitorer.
Möjligheterna att visa meningsfull textinformation är enligt min mening idag alltför tekniskt begränsade. Framför allt trafikstörningar ställer mycket stora krav på trafikantinformationen. Att trafikstörningar förekommer är i viss mån accepterat av kunden, men det är oacceptabelt att inte få veta vad som händer, varför det händer och framför allt vad som planeras hända.
Idag är det ofta så att informationen fungerar bäst där och när den inte behövs, det vill säga på stora stationer när trafiken i stort sett går enligt tidtabell. Vid stora störningar räcker inte kapaciteten till och informationen blir lidande, både vad gäller kvalitet och mängd.
I samband med Banverkets arbete med att ta fram ett åtgärdsprogram med anledning av de stora störningar som uppstod i persontrafiken i framför allt Bergslagen och Stockholmsområdet mellan jul- och trettondagshelgen årsskiftet 2001/2002, konstaterade Branschföreningen Tågoperatörerna att det finns kvalitets- och ambitionsskillnader i järnvägsföretagens arbete med kundinformation. Det gäller deras faktiska närvaro på stationer, direkta information till kunderna och deras förmåga att visa empati med kundernas situation.
Det har också förekommit att ombordpersonal och lokförare som väntat på försenade tåg inte har vetat så mycket mer om situationen än kunderna själva. Informationen till den åkande personalen är ibland dålig. Avlösande personal har i vissa fall inte vetat mera än väntande resenärer och av den anledningen inte kunnat lämna besked till kunderna under pågående förseningar. Detta innebär att informationen inte sällan är sämst i de lägen då den behöver vara som bäst.
Persontrafiken SOU 2003:104
190
2.8.2 Utvecklingen av resecentra
Av olika anledningar var ingen part beredd att i tillräckligt stor utsträckning ta ansvar för vare sig stationer eller bussterminaler under 70- och 80-talen. Stationernas underhåll eftersattes och de blev allt mer otrygga och oattraktiva för resenärerna.
SJ formulerade i början på 80-talet programkrav för upprustning av stationerna där en bärande punkt var ett nära samarbete med kommunerna. Dessa ”nya” stationer valde man att kalla resecentra.
I 1988 års trafikpolitiska beslut ingick att järnvägsstationerna skulle omvandlas till trafikcentra. Det var därför först efter delningen av SJ och skapandet av fastighetsdivisionen inom SJ som förutsättningar skapades för att realisera planerna. Målet med arbetet var att göra det enkelt att välja kollektiva färdmedel och enkelt att kombinera tåg och buss. Detta skulle alla vinna på, SJ skulle få fler tågresenärer, trafikhuvudmännen skulle få fler resenärer i sin kollektivtrafik och kommunen skulle stärka sin attraktivitet.
En viktig del av strategin var att så långt möjligt samlokalisera tåg och buss i en gemensam anläggning. En annan del var att tydliggöra olika resenärsservicenivåer i förhållande till stationens storlek och antalet resenärer. En tredje viktig fråga var att ta tillvara försummade arkitektoniska värden i stationerna så att den dels skulle bli attraktiv för resenärerna och dels åter bli ortens stolthet.
Det fattades under 80-talet ett antal viktiga beslut, dels inom SJ och dels externa beslut, som starkt bidrog till upprustningen av stationerna i resecentrumprogrammet verkligen blev av. De kanske viktigaste var följande:
Övergripande beslut Konsekvensbeslut 1988-års trafikpolitiska beslut vilken bl.a. innebar ett mer uttalat ansvar för kommunerna att medverka till det som i prop. 1987/88:50 kallades för trafikcentrum.
Beslutet att skapa en fastighetsdivision inom SJ. Nytt biljettsystem innebar ändå krav på ombyggnad av biljettkontoren.
En mer affärsmässig syn från SJ:s sida att inte betrakta stationerna som ett kostnadsställe utan som en potentiell intäktskälla.
Beslut från SJ att prioritera upprustning av stationer. SJ:s närmanden till kommunerna.
SOU 2003:104 Persontrafiken
191
Upprustningen av stationerna som sedermera påbörjades kan indelas i tre nivåer:
1. Stationsupprustning (ytskiktsrenovering m.m.)
2. Stationsutveckling (ombyggnader med bussterminal, parkering m.m.)
3. Stationsexploatering (helt nya funktioner genom tillkommande byggnader m.m.)
De flesta av de påbörjade projekten övergick från stationsupprustningsskedet till stationsutvecklingsskedet. Strax över 100 stationer upprustades i enlighet med någon av dessa nivåer. De stationer som hade störst betydelse för resenärernas upplevda kvalitet i resan prioriterades liksom de stationer som trafikerades med det då nya snabbtåget X2000.
Ytterligare en viktig faktor var att syftet med SJ:s fastighetsdivision uttalat var att betjäna persontrafikdivisionen med de stationsanläggningar den specificerade. Först i andra hand skulle fastighetsdivisionen göra egna fastighetsaffärer som kanske innebar en stationsexploatering.
Att vidmakthålla kvaliteten på resecentrumen samt klargöra ansvarsfördelningen mellan olika parter är enligt min uppfattning en viktig fråga för framtiden. Detta accentueras av de mindre genomtänkta åtgärderna som vidtogs i samband med SJ:s bolagisering och för vilka jag redogjort i min ovan nämnda rapport samt lämnat vissa åtgärdsförslag.
2.8.3 Vidare arbete fram till dags dato
Sedan jag lämnade min rapport till regeringen i slutet av november 2002 har arbete påbörjats inom Näringsdepartementet i syfte att bereda mina förslag. Regeringen har börjat göra förändringar i ledningen av Swedcarrier och Jernhusen. Åtgärderna syftar bl.a. till att betona att Jernhusen i första hand har ett transportpolitiskt betingat uppdrag.
Jernhusens dotterbolag SRAB
21
, vars uppgift var att samla ihop
trafikföretagens, trafikhuvudmännens m.fl. önskemål om stationshållningen och förmedla dessa till Jernhusen, har börjat avvecklas
21
Svenska Reseterminaler AB.
Persontrafiken SOU 2003:104
192
och dess arbetsuppgifter successivt överförts till den nybildade stationskommittén.
Stationskommittén
Ägarna av Samtrafiken i Sverige AB (Samtrafiken) bildade vid årsskiftet 2002/03, i syfte att formalisera samarbetet dem emellan i dessa frågor, en stationskommitté. Ett kansli bildades under våren 2003 placerat hos Samtrafiken. Syftet med Stationskommittén är att upprätta en samlad beställarroll för stationshållningsfrågor.
Uppdraget är att undersöka förutsättningarna för Samtrafiken att bli den juridiska avtalspart som samlat för de primära aktörernas räkning beställer stationshållningstjänster. Samtrafiken får därmed en utökad uppgift jämfört med tidigare.
Kommittén konstaterar att stationerna ligger i skärningspunkten mellan många intressen. En särskilt samverkansgrupp har bildats i syfte att säkerställa att deras synpunkter kan tas tillvara. I denna deltar Banverket, Vägverket, Rikstrafiken, Jernhusen, Svenska Taxiförbundet samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Inte minst kommunerna är viktiga intressenter i detta arbete. Deras intressen företräds på varje ort av respektive kommun. På riksnivå sker samråd istället med Svenska Kommunförbundet.
Likaså är Svenska Taxiförbundet en intressent och samverkanspart i Stationskommitténs arbete liksom Jernhusen i sin roll som enskilt största förvaltare av stationsbyggnader i landet.
Stationskommittén arbetar under hösten 2003 med att inventera behoven av service på stationerna utifrån dagens situation. Varje trafikföretag ges möjlighet att redovisa sina bedömda behov, oavsett vilka äldre anläggningar som finns på platsen.
Med hjälp av denna inventering kommer sedan förslag till en samlad beställning av stationstjänster att upprättas. I detta arbete kommer inte minst de övriga intressenterna att spela en viktig roll. Arbetet inriktas på att det ska vara klart till den 1 januari 2004.
En viktig fråga är fördelningen av kostnaderna för stationshållningen. I avtalen ska klargöras vilka fysiska prestationer som ska utföras och av vem, och vilka serviceinsatser som ska göras och i avtalet regleras också hur kostnaderna ska fördelas på de inblandade parterna. Samverkansgruppen har påbörjat diskussioner om en långsiktig plan för investeringar i stationerna. Parterna upplever det
SOU 2003:104 Persontrafiken
193
som värdefullt att gemensamt kunna diskutera frågor kring prioriteringar och investeringsåtaganden
2.8.4 Överväganden och förslag
Som det framgår i min rapport föreslog jag i denna bl.a. vissa principer för hur transportsektorns tillgång till stationer ska säkras. I det sammanhanget är det enligt min mening glädjande att de primära aktörerna nu gått samman för att arbeta vidare med framför allt praktiska frågor i detta sammanhang.
Genom initiativet med Stationskommittén kommer den tidigare splittrade efterfrågesidan vad gäller stationstjänster m.m. att kunna visa upp en mycket tydligare bild av vilka tjänster trafikföretag, trafikhuvudmän m.fl. egentligen efterfrågar å sina kunders vägnar. Detta är bra. Det ska noteras att jag i mina samtal med nämnda intressenter erfarit att skälet till att Jernhusen en gång bildade dotterbolaget SRAB helt enkelt var att man inte hade en samlad motpart att diskutera frågorna med. I min rapport till regeringen konstaterade jag att de primära aktörerna inte hade något förtroende för SRAB och att det förefaller mer naturligt att de som faktiskt efterfrågar vissa tjänster sluter sig samman och efterfrågar detta gemensamt.
En fråga som emellertid fortfarande inte fått ett konkret svar är vem eller vilka som faktiskt ska leverera de tjänster som efterfrågas. Genom initiativet med Stationskommittén anser jag dock att det nu finns förutsättningar att föra denna fråga vidare på ett tillfredsställande sätt. Jag tar för givet att det vidare arbetet resulterar i att dessa tjänster upphandlas på ett konkurrensneutralt vis av externa leverantörer. Det finns enligt min mening ingen anledning att erinra något emot att Stationskommittén specificerar vilka sådana tjänster som ska upphandlas.
Ytterligare en fråga som det finns anledning att uppmärksamma är det faktum att Stationskommittén samlar de idag aktuella trafikföretagen och trafikhuvudmännen. Frågan är då om det ska föreligga ett tvång för nytillkomna aktörer att ansluta sig till Stationskommittén eller om de ska ges möjlighet att själva etablera ett förhållande till stationsförvaltaren? Jag konstaterar att Stationskommittén idag på frivillighetens grund samlar de aktuella trafikföretagen och trafikhuvudmännen. Det finns enligt min mening ingen anledning att frångå denna princip. Jag förordar därmed till-
Persontrafiken SOU 2003:104
194
kommande aktörers möjlighet att själva etablera ett förhållande till den aktuella stationsförvaltaren. Järnvägsstyrelsen har i detta en övervakande roll.
En slutsats jag drog i min rapport var att för att stationerna och terminalerna ska utvecklas till väl fungerande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt och uthålligt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genomförande och drift av stationen.
Också samhällets mer allmänna intressen av stationers och resecentrums utveckling måste tas tillvara.
Det är i detta sammanhang positivt att Stationskommittén knutit till sig den tidigare nämnda Samverkansgruppen bestående av bl.a. Banverket, Vägverket, Rikstrafiken samt kommunerna. Formellt är detta dock bara ett organ som på frivillighetens väg kan ge synpunkter i dessa frågor. Jag föreslår därför att Banverket (som sammankallande) och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationers och resecentras utveckling och att i detta inkludera också berörda kommuner, fastighetsägare samt övriga berörda myndigheter och intressenter.
I praktiken betyder detta att den koordineringsroll som SJ hade i utvecklingen av resecentra skulle övertas av Banverket och Vägverket med Banverket som sammankallande.
För att ta tillvarata resenärernas synpunkter på stationernas tillstånd och funktion föreslår jag att vid varje enskild station inrättas ett system där resenärerna på ett enkelt sätt löpande kan komma i kontakt med ansvariga för att delge sina synpunkter. Ett sådant system kan omfatta en enkel brevlåda, ett särskilt telefonnummer eller särskilda webbplatser. Resenärerna ska också lätt kunna erhålla information om hur man kan kontakta Stationskommittén eller Banverket. Banverket ska i samverkan med andra berörda myndigheter systematisera de synpunkter som förs fram och bör årligen också redogöra för vilka åtgärder som vidtagits. Representanter för resenärerna bör också beredas möjlighet att delta i Stationskommitténs arbete.
Alla utvecklingsprojekt bör av samma anledning bli föremål för en samrådsprocess där resenärer och allmänhet ges möjlighet att framföra sina synpunkter.
Godstransporterna SOU 2003:104
204
att förädlingsgraden för industriprodukter och andra varor fortsatt kommer att höjas,
att konsumtionen av högförädlade konsumtionsvaror kan antas fortsätta att öka,
att tjänsteproduktionens andel av BNP ökar, att den svenska basindustrins produktionsvolym däremot kan förväntas förbli konstant,
att befolkningskoncentrationen i landet fortsätter, att medelsändningsstorleken fortsätter att minska, att prisnivån på godstransporter kommer att sjunka.
Med dessa antaganden som grund måste såväl transportnäringen som staten och andra ansvariga samhällsinstanser fråga sig vilka åtgärder som krävs om järnvägen ska kunna behålla eller öka sin roll då det är önskvärt för att kunna realisera de transportpolitiska målen.
I de överväganden och ställningstaganden som då blir aktuella måste järnvägen betraktas ur ett transportpolitiskt helhetsperspektiv där det som är önskvärt balanseras mot det som är praktiskt, marknadsmässigt och finansiellt genomförbart.
Några av de områden som jag har ansett mest betydelsefulla i dessa avseenden utvecklas i avsnitt 3.2.9.
3.2.2 Vad kan järnvägen åstadkomma om förutsättningarna ändras?
Jag har som ett led i mitt arbete uppdragit åt KTH att prognostisera transportutvecklingen inom järnvägen och övriga transportmedel med utgångspunkt från ett antal marknadsscenarier.
Dessa har som utgångspunkt antaganden om hur förutsättningarna för marknadstillträdet utvecklas och aktörskretsen som en följd av detta. Antaganden om övriga förutsättningar framgår av KTH:s rapport Framtida järnvägstrafik vilken återfinns som appendix 2 i bilagedelen till betänkandet. I rapporten framförs ett antal idéer vilka om de genomfördes kan ge en förbättrad konkurrenssituation för järnvägen.
Min bedömning är att vissa av dessa bör studeras närmare för att klargöra om insatserna står i rimlig proportion till nyttan.
SOU 2003:104 Godstransporterna
205
Tre alternativa utvecklingsscenarier
I samverkan med mig har KTH formulerat tre alternativa utvecklingsscenarier som främst skiljer sig åt genom antalet aktörer och därmed graden av konkurrens. KTH:s prognoser utgår från ett basalternativ som syftar till att beskriva utvecklingen om inga strukturella förändringar äger rum.
I det s.k. Koncentrationsalternativet köps Green Cargo av ett internationellt bolag som i praktiken får monopol på större delen av utrikestransporterna. Inrikestrafiken koncentreras samtidigt som ytterligare industrispår läggs ner. Förbättringarna i utrikestrafiken bidrar till att järnvägens marknadsandel ökar från 23 till 26 procent år 2010.
Mångfaldsalternativet präglas av att flera nationella järnvägsföretag finns som kan erbjuda reell konkurrens i utrikestrafiken. Antalet industrispår förutsätts vara konstant samtidigt som konkurrensen leder till kvalitetsförbättringar och prissänkningar. Detta leder till att järnvägens marknadsandel ökar till 28 procent år 2010.
I alternativet Regional satsning tillkommer jämfört med Mångfaldsalternativet ett större antal regionala järnvägsföretag. Detta alternativ utgår från att staten tillför någon form av ekonomisk stimulans till järnvägen samt att industrispåren byggs ut med offentliga medel. I detta alternativ skulle järnvägens marknadsandel öka till 31 procent år 2010.
KTH:s slutsatser
De generella slutsatser KTH drar utifrån prognosarbetet och som framgår i deras rapport är följande:
I samtliga prognosalternativ noterar KTH betydelsen av korta transporttider till kontinenten. Det förefaller också svårt för lastbilarna och i viss mån sjöfarten att möta en förändrad konkurrenssituation som kortare transporttider med järnväg skulle innebära. Slutsatsen KTH drar är att om man har som ambition att öka järnvägens marknadsandel för utrikestrafiken är det viktigt att skapa möjligheter för järnvägen att få acceptabla tåglägen, att undvika utdragna tullprocedurer vid gränspassager m.m.
KTH menar också att en fortsatt avreglering troligtvis kan bidra till att skapa möjligheter för järnvägen att öka medelhastigheten genom att ett järnvägsföretag kan ta kontrollen över hela trans-
Godstransporterna SOU 2003:104
206
portkedjan från start- till målpunkt. Det finns redan idag exempel på framgångsrika gränsöverskridande trafikupplägg med i sammanhanget hög medelhastighet och punktlighet.
Ytterligare en möjlighet som KTH pekar på men som inte behandlas i prognosalternativen är att ersätta järnvägens utrikestransporter med järnväg till/från hamn för vidare transport med sjöfart.
För inrikestransporter menar KTH att det är det priset som har störst betydelse för utfallet i prognoserna. Möjligheten till priskonkurrens är det som skulle kunna öka järnvägens marknadsandel inrikes, men även en utvidgning och förbättring av trafikeringen har stor betydelse.
KTH pekar på några alternativa former för att öka järnvägens marknadsandel inrikes. Dock är det tveksamt huruvida åtgärderna kraftfullt skulle kunna förbättra konkurrenssituationen för järnvägen. Man pekar också på att samtliga alternativ är förenade med kostnader varför man bör relatera effekterna av åtgärderna till kostnaden.
För att attrahera det högvärdiga godset till järnvägen finns det enligt KTH ett par möjliga val att göra. Antingen accepterar man järnvägens roll som enbart undervägstransportör för vilket krävs relativt små åtgärder för att få en bra effekt. Vill man däremot att järnvägen ska ha en mer kvalificerad logistikroll krävs större kompetens hos aktörerna.
Ska järnvägen öka sin marknadsandel för det högförädlade godset krävs enligt KTH ett stort antal åtgärder där nyttan måste ställas mot kostnaderna för att åstadkomma detta.
Mina åtgärder grundat på KTH:s slutsatser
De av mig föreslagna transportuppgifterna för järnvägen liksom de åtgärder som krävs för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll som framgår av avsnitten 3.2.6–3.2.8 har jag delvis baserat på de slutsatser jag dragit av KTH:s rapport.
3.2.3 Kundernas önskemål
Det finns, utöver det jag nämnt tidigare, flera anledningar till varför järnvägen inte förmått ta marknadsandelar i transporter av hög-
SOU 2003:104 Godstransporterna
207
förädlat gods. En sådan anledning är att många kunder inte är nöjda med den service och de tjänster som järnvägsföretagen erbjuder. Som framgått tidigare har järnvägen dock alltid haft en stark ställning i vissa marknadssegment och då speciellt för det mer lågförädlade godset.
Industri- och varustrukturen förändras dock och järnvägsföretagen har i många fall inte anpassat sig och sina kunderbjudanden till de nya förutsättningarna. Bildandet av Green Cargo i samband med SJ:s bolagisering var dock ett försök att anpassa det statligt ägda järnvägsföretaget till de nya förutsättningarna.
I takt med att de andra transportslagen utvecklat sina produkter har det blivit allt mer uppenbart att järnvägen sällan är det enda alternativet eller har en tillräckligt unik produkt att sälja. I de flesta fall är väg- eller sjötransporter fullgoda alternativ till en järnvägstransport.
Vad värre är att marknaden i allt färre fall är beredd att betala ett pris för järnvägstransporten som täcker järnvägsföretagets kostnader för att producera den. Järnvägsföretagens lönsamhet är i de flesta fall negativa.
IKEA:s beslut att lägga ner verksamheten inom IKEA Rail AB fr.o.m. den 15 januari 2004 är det senaste exemplet på att det til syvende og sidst är kostnaden för transporten som avgör transportmedelsvalet. Miljö och andra imageskapande motiv för valet av transportmedel spelar i praktiken en liten roll för företagens agerande.
Situationen har utvecklats till ett dilemma. Transportköparna är priskänsliga och i många fall missnöjda och järnvägens marknadsandel minskar samtidigt som politiker och allmänhet önskar det motsatta. Deras önskan kommer dock inte att förverkligas med annat än att kvaliteten i de tjänster järnvägsföretagen erbjuder transportköparna förbättras och upplevs som mer prisvärda än dagens.
I Banverkets förslag till strategi för konkurrenskraftiga järnvägstransporter ”Öppet spår”, juni 2000 konstateras att det genom ett stort antal marknadsundersökningar är förhållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. De viktigaste av dessa är följande:
• Ett ansvarigt företag för hela transportkedjan,
• fullständig pålitlighet,
• tillräcklig kapacitet,
• flexibilitet i tid och rum,
Godstransporterna SOU 2003:104
208
• förutsägbara ankomsttider,
• möjlighet att följa godset under transport,
• konkurrenskraftiga och stabila priser,
• tillräcklig frekvens,
• mycket hög transportsäkerhet,
• inga godsskador.
Godstransportdelegationen (GTD) refererar i sitt slutbetänkande Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61) till en studie gjord av INREGIA i början av år 2000 där bl.a. de hinder som företag anger för att använda mer tåg i sina transporter sammanfattas i följande faktorer:
• Kvaliteten på transporten kan inte upprätthållas,
• det saknas lämplig anslutning,
• SJ som företag är inte förtroendeskapande,
• den gränsöverskridande trafiken fungerar inte,
• övrigt.
Bakom begreppet övrigt döljer sig en rad ”mjuka” faktorer centrerade kring ett bristande förtroende för järnvägsföretaget (dåvarande SJ Gods) och en upplevelse av bristande flexibilitet, t.ex. beträffande förmågan att följa upp och lösa problem kontinuerligt under transporten. Det föreföll enligt INREGIA också som att många företag fortfarande associerar järnvägstransport med tidigare bedriven direkt vagnslasttrafik via industrispår eller mindre terminaler och sannolikt även med de kvalitetsnivåer som då kunde uppnås.
Det finns dock enligt INREGIA exempel där överföring till järnvägstransport varit möjlig och där framgångsfaktorerna kan sammanfattas med:
• Järnvägen hade samma eller lägre kostnad som lastbilen,
• järnvägen kunde erbjuda samma kvalitet på transporten som lastbilen,
• järnvägen kunde erbjuda en fungerande helhetslösning,
• att transportera gods på järnväg ger företagen en tydligare miljöprofil.
Vid bolagiseringen av SJ överfördes godsrörelsen till Green Cargo som i verksamheten prioriterat kvalitetskontroll, lönsamhet och tillväxt. En nyligen av Green Cargo genomförd kundenkät visar på
SOU 2003:104 Godstransporterna
209
förbättringar inom nästan samtliga mätområden. Dessvärre finns det ingen fristående undersökning som kan bekräfta denna bild.
3.2.4 Samhällets önskemål
Samhällets önskemål kommer framför allt till uttryck i det övergripande transportpolitiska målet som preciseras i delmål och etappmål. Successivt har samhället dragit tillbaka sina tidigare mycket tydliga och preciserade krav på järnvägen.
Detta kommer till uttryck i att de transportpolitiska målen idag är kompletterade med ett antal principer som bl.a. uttrycker att marknaden avgör vilket trafikslag eller kombination av trafikslag som väljs för en given transportuppgift.
De trafikpolitiska säkerhets- och miljömålen spelade en central roll i det trafikpolitiska beslutet 1988, likaså i beslutet 1998. I beslutet från 1979 hängdes inte politiken lika tydligt upp på några få målsättningar, men trafiksäkerhet och miljöaspekter behandlades inom ramen för vägpolitiken.
I den transport- och trafikpolitiska debatten har under de senaste decennierna en överföring av godstransporter från väg till järnväg ofta framförts som ett sätt att hantera både säkerhets- och miljöproblem, men några riktigt effektiva åtgärder för att åstadkomma detta har inte identifierats eller genomförts.
De politiska besluten har tvärtom i praktiken inneburit att vägtrafikens konkurrenskraft har förbättrats.
Sett ur ett industri- eller näringspolitiskt perspektiv föreligger det knappast något egenvärde i att transporter sker med det ena eller andra transportslaget. Enligt min mening är det dock sannolikt lättare att uppnå en positiv måluppfyllelse av de transportpolitiska målen om järnvägens roll på transportmarknaden kunde stärkas. Särskilt olyckligt vore det om de tunga transporter som idag går på järnväg skulle överflyttas till vägen.
3.2.5 Järnvägens komparativa styrka
För att kunna definiera en uppgift för järnvägen i logistiksystemen måste man utgå från kundernas behov. Det finns enligt min uppfattning ingenting som säger att järnvägen inte skulle passa till de
Godstransporterna SOU 2003:104
210
flesta slag av gods förutsatt att vissa grundläggande kriterier som tillvaratar järnvägens komparativa styrka är uppfyllda.
Min uppfattning, som grundas dels på den faktiska utvecklingen i Europa och dels på järnvägens position på den amerikanska transportmarknaden, är att järnvägens komparativa styrka framför allt återfinns i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på längre avstånd.
Min uppfattning är att det är denna komparativa styrka som järnvägen i än större utsträckning än idag bör sträva efter att tillvarata. Med all sannolikhet är det den tidsmässiga stabiliteten är det som ytterst möjliggör de investeringar som krävs för att initiera ett logistikupplägg där järnvägen har en roll att spela.
3.2.6 Järnvägens transportuppgifter
Utifrån ovanstående definition av järnvägens komparativa styrka har jag framför allt identifierat två transportuppgifter för järnvägen.
Den första av dem knyter till stora delar an till en tänkt industriell process – ”från gruva till reservdel” – där industrin utifrån det logistiska flödet som syftar till att vidareförädla råvaran till färdig produkt efterfrågar transporttjänster som för järnvägen innebär att man blir en del av detta interna logistikflöde. I många fall går det att utforma transporttjänsten i nära samverkan med kunden. Enkelt kan man uttrycka det som att i detta fall finns det ett (logistik) problem som fordrar en lösning (järnvägstransport).
Den andra uppgiften utgår från ett omvänt perspektiv; det finns en lösning (järnvägstransport) som fordrar ett (logistik) problem. Dvs., i detta fall marknadsför järnvägsföretaget, eller i förekommande fall en speditör eller dylikt, en mer eller mindre standardiserad transportlösning som transportköparen kan välja att köpa eller inte. Denna uppgift är inte helt olik den som den linjebundna persontrafiken har – man marknadsför tidtabellsbundna resor från station till station.
Jag har valt att i nedanstående beskrivningar av dessa uppgifter att benämna dessa som:
1. Transporter för industrins behov,
2. Tidtabellslagda undervägstransporter.
En framtida utveckling av godstransporter måste, som jag tidigare sagt, ses ur ett transportpolitiskt helhetsperspektiv. Då mitt upp-
SOU 2003:104 Godstransporterna
211
drag endast rört järnvägen vore det enligt min mening önskvärt att den problematik som jag här berör fördomsfritt kunde ventileras mer grundligt av de branschkunniga för att utröna vilken eller vilka roller järnvägen kan spela på transportmarknaden. Det naturliga forat för en sådan diskussion är enligt min uppfattning Godstransportdelegationen. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt denna att fortsätta diskussionen som också är av avgörande betydelse för hur den framtida terminalinfrastrukturen ska utvecklas i ett intermodalt perspektiv.
3.2.7 Transportuppgift 1 – transporter för industrins behov
Järnvägens huvudsakliga existensberättigande ligger i tunga transporter i regel över längre avstånd. Dessa transporter emanerar nästan undantagslöst från de logistikflöden som olika industrier genererar. Viktigare är att dessa transportflöden ofta är både jämna och stora. I de fall som järnvägen nyttjas för dessa transporter kan det ofta ske utan omlastning, då de i påtagligt många fall utnyttjar industrispår och andra kapillära spårsystem för att komma från dörr till dörr.
Dessa transporter kan liknas med att järnvägen är en del av industrins löpande band där en förädlingskedja löper från råvara via olika slag av förädling till distribution av färdig produkt.
I de fall volymerna från en enskild avsändare av gods till en enskild mottagare av gods når upp till så stora volymer att de fyller ett helt tåg kan de produceras i dedicerade s.k. systemtågsupplägg.
Om volymerna från en enskild avsändare av gods till en enskild mottagare av gods inte är större än att dessa fyller åtminstone en vagn klassas detta produktionsmässigt som s.k. vagnslasttrafik. Vagnslasttrafiken bygger på att enskilda vagnar eller vagngrupper under väg rangeras in i eller på annat sätt omfördelas mellan olika tåg för att nå sin slutdestination.
Transporter av råvaror och halvfabrikat är av stor betydelse för det nuvarande vagnslastsystemet i Sverige. För Green Cargos del utgör vagnslasttrafiken själva ryggraden i verksamheten då den svarar för ungefär hälften av transportarbetet och ca 70 procent av omsättningen.
Allt pekar också på att den svenska basindustrin under överskådlig tid kommer att fortsätta att spela en viktig roll för den svenska ekonomin – den allt viktigare tjänstproduktionen till trots.
Godstransporterna SOU 2003:104
212
Det är således nödvändigt att järnvägens fördelar även i framtiden tas väl tillvara för att kunna erbjuda svensk exportindustri ett säkert, miljövänligt och prismässigt konkurrenskraftigt transportalternativ.
Ungefär 75 procent av järnvägens inrikes transportarbete avser produkter som är relaterade till skog och malm. Huvuddelen av den produktion som baseras på dessa råvaror sker i norra delen av landet. Förädling av råvaror och halvfabrikat till färdiga produkter förutsätter också omfattande transporter av insatsvaror mellan olika industrier såväl inom som utom landet. En betydande del av transportarbetet sker mellan olika anläggningar, t.ex. för vidareförädling till stål eller pappersprodukter.
Dessutom sker en betydande export av mer eller mindre förädlade produkter med järnväg till kontinenten. Sjöfarten är ofta en konkurrent till järnvägen men kan i vissa fall också utvecklas till en viktig samarbetspartner genom att järnväg kan användas för forsling till och från hamn.
Enligt de beräkningar som gjorts i KTH-rapporten kommer den svenska basindustrins produktionsvolym att vara förhållandevis konstant under de kommande åren. Järnvägens transportarbete kan således knappast öka i någon väsentlig utsträckning ens om man lyckas behålla det man redan har – såvida inte någon helt ny marknad öppnar sig. Däremot finns det förutsättningar att bibehålla transportarbetet på ungefär den absolutnivå som gäller idag. Skulle järnvägen däremot börja förlora volymer inom sina traditionellt starka segment blir konsekvenserna allvarliga.
Därför menar jag att det är av yttersta vikt att järnvägen förmår fortsätta vara en framgångsrik leverantör av transporttjänster till svensk basindustri, dels vid sidan av sjöfarten och dels i kombination med sjöfart.
Särskilt viktigt är det att också export med järnväg kan ske så effektivt som möjligt och på flera alternativa sätt, dvs. tvärs igenom landet från norr till söder och till de hamnar som har tillräcklig trafik för att skapa underlag för lönsam järnvägstrafik. Man kan, som jag ser det, för närvarande inte helt inrikta sig på det ena eller andra.
SOU 2003:104 Godstransporterna
213
3.2.8 Transportuppgift 2 – tidtabellslagda undervägstransporter
1988 års trafikpolitiska beslut innehöll visserligen en satsning på kombitrafik, dvs. transport av lösa lastbärare i samverkan mellan järnväg och vägtrafik, men redan efter några år upphörde det finansiella utvecklingsstödet för detta ändamål till SJ. De prov med lättkombi som SJ gjorde under senare delen av 90-talet visade sig fungera praktiskt men rann ut i sanden då det inte gick att få lönsamhet i trafiken. Varken siffermaterial eller praktiska erfarenheter tyder således på att järnvägen skulle ha lyckats samverka i någon större utsträckning med vägtransportföretag.
Enligt min mening ligger det emellertid i samhällets intresse att utveckla järnvägen till ett reellt alternativ till vägtrafiken i stråk där landsvägsflödena är så stora att de utgör ett trafiksäkerhets- och miljömässigt problem. Sådana flöden finns främst mellan Väst- och Mellansverige samt mellan Syd- och Mellansverige, i viss mån även mellan Nordsverige och Mellan/ Sydsverige. Det finns också flöden mellan Sverige och kontinenten som i större utsträckning skulle kunna gå på järnväg. För att förverkliga detta krävs sannolikt en tydlig satsning på radikalt förkortade transporttider jämfört med idag – speciellt i den gränsöverskridande trafiken.
Järnvägens kunder är primärt intresserade av att just deras transporter ska gå direkt från dörr-till-dörr. Även om detta ofta är möjligt, framför allt i industrins interna flöden, finns det ändå stora godsflöden som är för små för att möjliggöra detta. Järnvägens traditionella produktionsapparat är dock primärt uppbyggd att klara basindustrins transportbehov. Om man dessutom betänker att medelsändningsstorlekarna fortsätter att minska samtidigt som varuvärdena ökar får man en förklaring till varför järnvägen hittills varit föga framgångsrik på den del av transportmarknaden som växer snabbast, dvs. den för transporter av högförädlat gods.
Jag kan föreställa mig att nya aktörer utan bindningar till de traditionella nätverken skulle kunna utveckla produkter svarande mot denna transportuppgift. En sådan produkt skulle kunna organiseras som ett tidtabellsbundet tågsystem mellan olika terminalpunkter, precis som persontrafiken på järnväg som anlöper stationer där resenärer kan kliva av och på. I ett sådant flöde delar kunderna på samma transportresurs nämligen ett tåg. Det är upp till organisatören av detta system att marknadsföra och sälja plats i tågen.
Godstransporterna SOU 2003:104
214
En mycket viktig del i ett sådant koncept är att de terminaler som ingår i detta måste vara öppna inte bara för flera järnvägsföretag utan också möjliggöra effektiva omlastningar till och från andra transportslag. Jag utvecklar detta i avsnitt 3.6. I de fall kunderna inte vill eller kan lämna eller hämta godset själva kan detta organiseras av fristående företag i samverkan med såväl terminalägare som de järnvägsföretag och andra transportföretag som utför undervägstransporterna.
Det är ju inte heller givet att det är just järnvägsföretag som ska såväl organisera som utföra denna typ av trafik. Det kan mycket väl vara så att ett logistikföretag organiserar transporten och man sedan i sin tur köper produktionen av den från ett eller flera järnvägsföretag, eventuellt också landsvägsföretag, som behövs för att säkerställa transportkedjan.
Det betyder i sin tur att järnvägsföretag och logistikföretag kan inta olika roller i olika situationer. Ett järnvägsföretag kan vara allt från huvudleverantör i förhållande till slutkunden till underleverantör till ett annat järnvägsföretag eller logistikföretag.
Detta skulle påtagligt bryta mot dagens förhärskande syn i järnvägsbranschen där åtminstone de stora nationella järnvägsföretagen har svårt att föreställa sig i en roll som underleverantörer till någon annan. Ett synsätt som förefaller mig obegriplig med tanke på hur många andra branscher fungerar.
Under årens lopp har landets dominerande järnvägsföretag, tidigare SJ Gods och numera Green Cargo AB, haft olika strategier för sitt uppträdande på transportmarknaden. Ibland har man valt att i större utsträckning arbeta via speditörer och andra transportorganisatörer. Detta var särskilt vanligt så länge gods från olika avsändare samlastades i en och samma godsvagn. Under andra perioder har man valt att huvudsakligen försöka arbeta med en egen marknads- och säljorganisation. Skälen till att man valt den ena eller andra marknadsstrategin har varierat.
Det finns ingen anledning för mig att försöka värdera vilken eller vilka marknadsstrategier som varit mest framgångsrik, men det finns heller ingen anledning att betrakta ett transportföretag som främst är underleverantör till en transportorganisatör som ett ”underlägset” företag. Den överordnade målsättningen från transportpolitisk synpunkt är, som jag uppfattar det hela, att järnvägens marknadsandel minst kan bibehållas, helst ökas. Om det kan ske genom att järnvägsföretagen skapar allianser med speditörer och
SOU 2003:104 Godstransporterna
215
organisatörer av transporterkedjor i vilka olika transportslag ingår, desto bättre.
Jag är medveten om att det både kan vara marknadsmässigt knepigt och ekonomiskt mindre fördelaktigt att både vara säljare och leverantör av transporttjänster direkt till en transportköpare och fungera som underleverantör av t.ex. tågdragning via en speditör. Måhända finns det ändå möjligheter att återuppväcka tanken att något järnvägsföretag, eller annat transportföretag, skulle kunna specialisera sig inom det senare fältet och erbjuda sina tjänster till olika transportsäljande företag, som då kunde få möjligheter att organisera transporter på ett transportmedelsmässigt ”neutralt” sätt.
Att driva tågtrafik är en verksamhet som i sig kräver en hög grad av specialistkunskaper och det är inte självklart att det i ett sådant företag alltid ska bygga upp logistisk kompetens.
3.2.9 Åtgärder för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll
Allmänt
Samhällets insatser för godstransport på järnväg bör enligt min mening inriktas mot att tillhandahålla en infrastruktur av den kvalitet och framkomlighet som krävs för att järnvägen ska vara konkurrenskraftig mot främst landvägstransporter.
Oavsett järnvägens framtida roll kommer det, för att den ska kunna behålla och öka marknadsandelarna såväl inrikes som i transporter till och från andra delar av Europa, att krävas medvetna satsningar i infrastruktur, inklusive kapillära system som, bangårdar, terminaler, industrispår m.m.
Sådana åtgärder i infrastrukturen som motiveras utifrån ett persontrafikperspektiv är enligt min mening ofta till nytta även för möjligheterna att utveckla järnvägens godstransporttjänster, framför allt vad avser tidtabellsbundna undervägstransporter.
Axellast och lastprofil
Banverkets satsning på att höja det högsta tillåtna axeltrycket till 25 ton över den större delen av järnvägsnätet är sannolikt en riktig
Godstransporterna SOU 2003:104
216
satsning, och jag tycker mig finna stöd för detta i de beräkningar som gjorts i KTH-rapportens olika alternativ.
Full nytta av det höjda axeltrycket kan dock dras först när motsvarande uppgradering genomförts på kontinenten, men inrikestransporterna (inklusive utrikestransporter till svenska hamnar) bör i varje fall bli mer ekonomiskt bärkraftiga genom denna åtgärd.
Den svenska lastprofilen (s.k. A-profil) är betydligt större än de som används i större delen av övriga Europa. Det pågår ett långsiktigt arbete från Banverkets sida att på delar av det svenska bannätet ytterligare utvidga lastprofilen till s.k. C-profil. Denna är framför allt intressant för den nationella godstrafiken, särskilt systemtrafik och godstrafik på järnväg som har sitt ursprung eller slutmål i vissa hamnar.
Ett återstående problem är att den tillåtna tågvikten per meter är lägre i Sverige än i många andra länder.
Högre medelhastighet
Om genomsnittshastigheten för godstransport på järnväg till länder söder om oss kan höjas till 70 km/h skulle järnvägen få en konkurrensfördel som gynnar alla parter. Det är härvid inte en fråga om att höja de maximala hastigheterna, utan om att få bort onödiga stopp och slumpmässiga fördröjningar. Detta framgår tydligt av rapporten från KTH. I vissa relationer skulle även de landsvägstransportföretag som väljer järnvägen för att förflytta lastbärare eller hela ekipage över längre avstånd vinna tid.
De åtgärder som vidtas på svensk botten för att höja medelhastigheten för en järnvägstransport från Sverige till Sydeuropa slår inte igenom på den totala transporttiden i någon större utsträckning, men med hög inhemsk genomsnittshastighet bör det bli något lättare att argumentera för att man även i andra länder på allvar måste arbeta för att nå målet 70 km/h som genomsnittshastighet mellan en järnvägstransports start- och målpunkt. Målet kan verka närmast utopiskt idag när genomsnittshastigheten inom Europa för internationella godståg enligt EU
4
endast är 18 km/h,
men det finns inga väsentliga tekniska hinder att nå målet.
4
Europeiska Kommissionens vitbok Den gemensamma transportpolitiken fram till år 2010:
Vägval inför framtiden (ISBN 92-894-0347-0)
SOU 2003:104 Godstransporterna
217
De hinder som finns är i hög grad av administrativ karaktär, t.ex. prioriteringen av tåglägen för godstrafiken vid fördelningen av kapacitet.
Utveckla förutsättningarna för matningstrafik – villkor för anläggning och utnyttjande av terminalanläggningar m.m.
Framför allt för transportuppgiften ”Transporter för industrins behov” förefaller det viktigt att Banverket utvecklar en tydlig strategi för hur kapillära spårsystem ska anslutas till statens spåranläggningar. I detta är det viktigt att det tydliggörs vilket ansvar staten respektive kommunerna har för de kapillära spårsystemen.
Under senare år har många industrispår och terminaler stängts. Anslutningsväxlar har också tagits bort. Orsakerna är som tidigare sagts att industriverksamhet lagts ned eller att järnvägstransporterna inte kunnat hävda sig i konkurrens med landsvägstransporterna. Anledningen kan också vara att transporterna ifråga inte är intressanta sett utifrån Green Cargos:s affärskoncept. När behov av nyanläggning eller återöppnande av spår aktualiseras är det ofta förenat med betydande kostnader.
När Banverket övertog industrispår och terminalområden från SJ var skälet bl.a. att skapa i jämförelse med vägtrafiken mer rättvisa avgränsningar av infrastrukturansvaret. Med Banverkets vidgade ansvar kan numera anläggning av olika typer av s.k. kapillära spåranläggningar ske efter sedvanlig samhällsekonomisk prövning. Finansieringen och den ekonomiska risken har alltså flyttats från trafikintressenterna till staten. I detta avseende har alltså situationen förbättrats sedan 1999 då de nya villkoren infördes.
Många terminalområden och industrispår förvaltas emellertid av kommuner eller privata företag. För dessa innebär nuvarande villkor att de ska täcka Banverkets kostnader för anslutning till de statliga spåranläggningarna. Dessa kan vara mycket höga om anslutningen ska göras till dubbelspåriga delar av stomjärnvägsnätet där persontrafik med höga hastigheter bedrivs. Kostnaderna speglar långtifrån den nytta som anläggningen innebär för kommunen eller den private spårägaren. Jag vill därför föreslå att regeringen ger Banverket i uppdrag att i samverkan med Godstransportdelegationen se över villkoren för anslutning av spår till de statliga spåranläggningarna. En sådan analys bör skilja på två situationer, dels den då en kommun är spår- eller terminalägare, dels den när
Godstransporterna SOU 2003:104
218
industrier, järnvägsföretag eller andra trafikintressenter vill ansluta ett järnvägsspår till de statliga spåranläggningarna. I det förra fallet rör situationen samverkan mellan två infratrukturförvaltande nivåer i samhället vilket, om man jämför med vägsidan, åtminstone inte föranleder några extra kostnader för den som utnyttjar de anläggningar som är allmän väg.
I det senare fallet är situationen mer jämförbar med privata vägar och terminalområden där kostnaderna på ett eller annat sätt måste täckas av infrastrukturförvaltarna via de som utnyttjar infrastrukturen – eller genom att de belastar industriell eller annan verksamhet i anslutning till anläggningen. Banverkets analys bör ta fasta på att nya villkor ska ge järnvägstransporterna villkor som är jämbördiga med i första hand vägtransporterna. Banverkets och Godstransportdelegationens utredning bör också omfatta överväganden om det finns skäl att i ökad utsträckning överföra privata eller kommunala spår till de statliga spåranläggningarna.
Kommuner eller privata spårägare kan visserligen redan idag genom 5§ i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar hemställa om sådan överföring, vilken sedan Banverket tar ställning till. Inventeringen bör därför göras med utgångspunkt från om ytterligare införlivande i statens spåranläggningar skulle kunna vara ett sätt att marknadsföra järnvägen som ett alternativ då kommun eller privata intressenter valt bort det på grund av nu gällande villkor.
Som alternativ till ökat direkt statligt ansvar bör bidrag till privata spår- och terminalanläggningar utredas. Motivet för ett sådant system skulle kunna vara att aktörer med en lokal förankring, givet andra villkor än vad som gäller idag, har bättre förutsättningar att bedöma vilka kapillära spåranläggningar som kan vara till nytta för olika intressenter. Man har också med en lokal förankring ha större incitament att utveckla och marknadsföra terminalanläggningen (se även avsnitt 3.6). Bidrag bör omfatta såväl kostnader till anläggning och drift, det senare för att åstadkomma nyttjandevillkor som är jämställda med villkoren på statens spåranläggningar.
Det har också i olika sammanhang framförts idéer om att man skulle kunna införa ett bidrag till kortväga transporter av matarkaraktär för att stimulera framväxt av s.k. matarbanor. Jag är långt ifrån övertygad om att detta är rätt väg att gå. Att laborera med direkta transportbidrag strider enligt min uppfattning mot EU:s statsstödsregler (se även avsnitt 3.7).
SOU 2003:104 Godstransporterna
219
Banverkets översyn bör också omfatta vad järnvägsföretag eller andra auktoriserade sökande som vill andra terminaler m.m. ska betala för nyttjandet. Idag tas en avgift som enligt förordningen på statens spåranläggningar ska motsvara ca 30 procent av drift- och underhållskostnaderna. Avgiften är i Banverkets tillämpning helt kostnadsbaserad.
Jag anser att verket i översynen bör utveckla ett avgifts- eller förhandlingssystem där användarna i stället får betala för den tjänst och den nytta som denna representerar för användaren. Tjänsterna kan då vara allt från uppställning, tågsammansättning, rangering eller tågdragning på industrispår. Det bör i sammanhanget observeras att även det kapillära bannätet omfattas av den kommande järnvägslagens regler om marginalkostnadsprissättning.
Bättre beredskap för anpassning av infrastrukturen efter marknadens behov.
Den nya järnvägslagstiftningen kommer, som en spegling av kraven i EG-rätten, att ställa skärpta krav på infrastrukturförvaltarna att tillsammans med användarna göra kapacitetsanalyser och kapacitetsförstärkningsplaner då efterfrågan på tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Det förutsätts att sådana åtgärder ska genomföras utan dröjsmål om de är ”ekonomiskt och finansiellt hållbara”.
När Banverket bildades föreslogs att en del av Banverkets anslag skulle hållas tillgängligt för mer snabbt uppkomna behov till följd av ny efterfrågan från framför allt godstransportmarknaden. Regeringen anslöt sig också till ett sådant synsätt. Jag nödgas samtidigt konstatera att dessa önskemål hittills inte kunnat tillgodoses.
Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret bedömt att de krav som ställs i den nya lagstiftningen torde kunna sägas vara tillgodosedda i den typ av rullande planering som bedrivs i Sverige. Jag ser ändå anledning att föreslå en tydligare åtskillnad vid planering och finansiering av Banverkets mer kortsiktigt marknadsbetingade investeringar i förhållande till de mer långsiktiga och för olika samhällsändamål strategiska investeringarna. Banverket bör därför ges en särskild finansiell ram för mer kundnära anpassningar i infrastrukturen vilken i så stor utsträckning som möjligt bör hållas intakt oberoende av övriga statsbudgetpolitiska överväganden.
Godstransporterna SOU 2003:104
220
Tåglägen för internationell trafik
För att skapa förutsättningar för ökad medelhastighet i den internationella trafiken är det nödvändigt att regeringen och Banverket i internationella sammanhang verkar för ytterligare utveckling av fungerande nordsydliga järnvägskorridorer för godstransport, helst en västlig och en östlig.
På kontinenten är godsflödena i nordsydlig riktning av betydligt mindre omfattning än de östvästliga, varför det finns en påtaglig risk att ett splittrat nordiskt uppträdande kan leda till att sådana konkurrerande behov kommer mycket högre upp på listan i länder på den europeiska kontinenten.
Banverket bör enligt min mening ta initiativ till utveckling av en skandinavisk eller nordisk strategi och handlingsplan för att påskynda utvecklingen av det transeuropeiska järnvägsnätet för godstransport i nordsydlig riktning. På lång sikt handlar det om att etablera ett fysiskt nät huvudsakligen avsett för godstransporter, medan det på kort och medellång sikt måste bli fråga om att få fram tåglägen som i praktiken leder till en påtaglig höjning av medelhastigheten.
Från järnvägsföretagens synpunkt är det väsentligt att konkurrerande stråk växer fram. Det samarbete som etablerats mellan de nationella infrastrukturförvaltarna inom ramen för RNE, Rail Net Europe, är visserligen väsentligt för att administrera fram fungerande tåglägen. Risken är dock uppenbar att järnvägsföretagen kommer att sakna priskonkurrerande alternativ under olika huvudmannaskap.
De s.k. One-Stop-Shops som bildats för att fungera som kundmottagare tillåts bara fungera som förmedlingsorgan för de nationella infrastrukturförvaltarna. Sverige bör inom EU ta initiativ till att dessa eller liknande organ tillåts fungera som fristående marknadsförare och säljande organ av tåglägen, kapacitet på terminaler etc.
Ett järnvägsföretag borde alltså (jämför en transportköpares relation till en speditör) kunna vända sig till fristående, konkurrerande, ”kapacitetsförsäljare” med arbetsfält över hela den europeiska marknaden och sluta avtal med denne för alla de infrastruktur- och andra tjänster som behövs för att genomföra ett transport- och trafikupplägg. Infrastrukturförvaltarna bör i detta sammanhang inta en underleverantörsroll.
SOU 2003:104 Godstransporterna
221
En sådan omdaning kan också påskynda utvecklingen av ökad driftskompatibilitet vad infrastrukturen anbelangar.
Förenklad gränspassage
Ytterligare en förutsättning är att gränspassageformaliteterna nedbringas till ett minimum. Ett samfällt skandinaviskt eller nordiskt agerande i internationella fora skulle förmodligen stärka saken och möjligtvis påskynda utvecklingen. För de ursprungliga nationella järnvägsförvaltningarna tillämpas förenklade rutiner vid gränspassage. Nya järnvägsföretag åtnjuter inte samma förtroende hos tullmyndigheterna och diskrimineras därför i detta avseende.
Den nordiska godstransportmarknaden
De nordiska infrastrukturförvaltningarna tog vintern 2000 ett gemensamt initiativ för att driva på integrationen mellan Europas nationella järnvägar. Ett första steg var inrättandet av ett projekt kallat ”En fri nordisk järnvägsmarknad för godstrafik”. Arbetet omfattar bl.a. att i dialog med de nordiska järnvägsinspektionerna åstadkomma ett gemensamt godkännande av rullande materiel, utvecklande av en nordisk infrastrukturplan med utpekade gemensamma projekt och nordiska tidtabelläggningsrutiner. Det program som infrastrukturförvaltarna tagit fram är angeläget för den fortsatta marknadsutvecklingen inom Norden och för trafiken mellan länderna till och från Centraleuropa. Ökad trafik mellan länderna, inklusive transittrafik ger ett bättre underlag för den samlade internationella nordiska trafiken. En gemensam utveckling kan också göra den nordiska rösten bättre hörd i europasamarbetet.
Många av de förslag som infrastrukturförvaltarna väcker kräver uppbackning av de nordiska regeringarna för att kunna genomföras. Jag rekommenderar att den svenska regeringen aktivt ger Banverket det stöd som behövs i detta arbete.
Prioritet i kapacitetstilldelning och leverans av framkomlighet
Under diskussioner i samband med utredningen och i andra sammanhang har jag erfarit att de regler som styr den dagliga tågtrafikledningen i alltför många fall inte tycks följas. Det är framför
Godstransporterna SOU 2003:104
222
allt den regel som säger att ett tåg i rätt tid alltid har företräde framför ett tåg som är försenat, som inte respekteras i tillräcklig utsträckning.
De järnvägsföretag som bedriver godstrafik menar att de alltför ofta får stå tillbaka för försenade persontåg. Detta kan ibland leda till mycket stora omedelbara ekonomiska konsekvenser och dessutom leder det till att godstransportföretaget oförskyllt får problem gentemot sina kunder och att järnvägen som transportmedel hamnar i vanrykte.
Jag anser att detta är allvarligt och menar att Banverket tillsammans med järnvägsföretagen måste utarbeta prioriteringsregler som kan accepteras av alla inblandade parter. Självfallet är jag medveten om problemets komplexitet, men det kan inte lämnas olöst.
3.3 Marknadstillträdet
3.3.1 Inledning
Otillräcklig marknadsöppning och förekomsten av legala eller faktiska monopol har vid många tillfällen anförts som argument för varför olika delar av näringslivet eller andra intressenter inte använder järnvägen i större utsträckning än vad man gör. Bakom det anförda argumentet ryms bl.a. frågan om hur transportkunden har möjlighet att utöva den kontroll över transporten som man anser nödvändig för att säkra leveransen av godset. Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget är en del av denna problematik.
3.3.2 Rätt på spåret – en helt öppen godstrafikmarknad
Det självständiga Banverket innebar, som jag redan inledningsvis konstaterat, en förbättrad ställning för kunderna. Man fick genom det nya systemet möjlighet att planera transport- och trafikupplägg direkt med Banverket när de var förenade med önskemål om insatser i infrastrukturen. Detta förstärktes då den statliga terminalinfrastrukturen år 1999 till största delen fördes över till Banverket. Genom den avreglering av godstrafiken som skedde 1996 hade man dessutom redan fått möjlighet att anlita andra järnvägsföretag än SJ Gods.
SOU 2003:104 Godstransporterna
223
När den nya järnvägslagen träder i kraft kommer den svenska godstransportmarknaden på järnväg att vara helt öppen. Alla intressenter som är licensierade järnvägsföretag eller som har auktorisation från den blivande Järnvägsstyrelsen kommer att ha rätt att organisera godstrafikflöden på det svenska järnvägsnätet och ansöka om kapacitet på infrastrukturen. Bland intressenter som inte är järnvägsföretag men innehar auktorisation kan återfinnas speditörer, rederier, landsvägsåkerier, industrier m.fl. I lagen kommer att finnas reciprocitetsförbehåll för utländska järnvägsföretag eller andra auktoriserade sökanden. Innebörden är att om dessa ska få verka i Sverige ska också motsvarande rättighet ges till svenska företag i det land som företagen i fråga har sitt säte. Företag som verkligen vill skaffa sig rätt att utöva verksamhet i Sverige kan genom ett dotterföretag lätt skaffa sig säte i Sverige och därmed få full frihet att fungera på den svenska järnvägsmarknaden.
Med den nya lagstiftningen, som bygger på mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret, ökar transportkundernas inflytande i systemet. Företag kan organisera trafikflödena direkt i egen regi genom att ingå avtal om framkomlighet med Banverket eller de andra infrastrukturförvaltarna på ett sätt som stämmer med deras totala logistikupplägg. Andra godstransportkunder kan i samverkan med varandra eller i samverkan med speditörer åstadkomma ett tillstånd som närmar transportkunden till infrastrukturförvaltaren och ett direkt deltagande i kapacitetstilldelningsprocessen. LKAB:s omhändertagande av malmtransporterna i egen regi är ett exempel på de stora transportkundernas möjlighet att agera i detta sammanhang. SSAB och andra stora företag med systemtågsupplägg skulle kunna ändra sitt förhållande till olika aktörer inom järnvägssektorn på liknande sätt.
IKEA:s järnvägstransporter utgör ett exempel på ett transport- och trafikflöde som utifrån ett företags behov utvecklats i samarbete med andra intressenter. Även om IKEA kommer att lägga ned den egna järnvägsverksamheten har jag förstått att det finns goda förhoppningar om att trafiken som sådan ska kunna fortsätta i annans regi. Dock utan garantier om att dagens godsvolymer kommer att förbli intakta.
Jag har noterat att även andra upplägg växer fram där nya intressenter är verksamma under de nya premisser som en öppen järnvägsmarknad ger. Det gäller t.ex. det engagemang som åkerisidan genom det lokalt förankrade Härjelast AB har visat i rekonstruktionen av Inlandsgods AB:s verksamhet. Göteborgs hamns insatser
Godstransporterna SOU 2003:104
224
för att öka användningen av tåget och delta i utvecklingen av hamnpendlar utgör ett annat exempel.
Ytterligare ett exempel på en mycket intressant utveckling är den som f.n. sker i Norge där CargoNet fr.o.m. den 1 januari 2004 helt och hållet kommer att upphöra med traditionell vagnslasttrafik och bara erbjuda systemtåg och det man kallar ”containerekspresstog”. CargoNet äger SJ Gods tidigare dotterbolag Rail Combi AB som bedriver kombitrafik i Sverige.
Vad som är beklagligt är att många av de företag som hittills etablerat sig på marknaden visat dålig uthållighet. Det kan finnas olika skäl för detta, svag kapitalbas och svag lönsamhet i transportuppdragen är några av dessa.
Jag hyser trots detta stora förväntningar om att marknadens aktörer utnyttjar de nya möjligheter som den nya lagstiftningen kommer att erbjuda. De nya möjligheterna behöver inte nödvändigtvis leda till stora förändringar i den synliga rollfördelningen mellan transportkund, transportör och järnvägsföretag så länge de senare visar att man tar till vara transportkundernas intressen – oavsett om dessa företräds i direkt relation med järnvägsföretaget eller sköts via speditör eller annat ombud. Värdet med den nya spelplanen och de nya spelreglerna ligger enligt min uppfattning i att slutkundens styrkeförhållande i relation till järnvägsföretagen förändras i en kundorienterande riktning.
Som jag utvecklar i kapitel 7 om järnvägens kompetensförsörjning är det önskvärt att det i forskning och logistikutbildning m.m. på högskolenivå vävs in de nya möjligheter att använda järnvägen som de nya marknadsförutsättningarna erbjuder.
3.3.3 Fortsatt agerande inom EU för marknadsöppning
Det är enligt min uppfattning angeläget att regeringen agerar kraftfullt för att godstransportmarknaden på järnväg ska öppnas fullt ut inom EU. Den svenska öppenheten måste förenas med liknande krav på de övriga medlemsstaterna. Även om den ökade mångfalden innebär att nya effektiva alternativ kan komma att erbjudas näringslivet är det inte näringspolitiskt acceptabelt att Sverige utnyttjas för expansion av järnvägsföretag som åtnjuter legalt eller faktiskt monopolskydd på sin hemmamarknad. På sikt kan de vinster som mångfalden ger annars riskera att leda till risk för att näringslivet kommer att sakna kraftfulla, fristående alterna-
SOU 2003:104 Godstransporterna
225
tiv för utförandet av sina transporter. Jag återkommer till denna problematik i avsnittet 3.4 om operatörsmarknaden.
IKEA tvingades med det regelverk som nu gäller i Sverige att utföra sin verksamhet i ett särskilt företag som också har licens som järnvägsföretag. Man fick därmed en ställning som medgav att man kunde fungera självständigt även i andra EU-länder trots att man inte självt är järnvägsföretag i betydelsen innehavare av lok och vagnar. Den nya lagstiftningen i Sverige eliminerar inte detta behov så länge som man inte kan utnyttja ställningen som auktoriserad sökande utanför Sverige. EG-rätten innebär i nuvarande skepnad inget tvång för medlemsstaterna att införa rätt för andra än järnvägsföretag att ansöka om infrastrukturkapacitet.
Sagda konstaterande innebär att speditörer eller andra auktoriserade sökanden får en begränsad möjlighet att organisera internationella trafikflöden. Med hänvisning till de slutsatser som jag dragit i avsnitt 3.2 angående betydelsen av industrins och tranportorganisatörernas insatser för att effektivisera de internationella järnvägstransporterna, anser jag det vara synnerligen betydelsefullt att Sverige fortsatt driver frågan om marknadsöppnandet inom EU att gälla alla typer av auktoriserad sökanden. Jag vill här peka på de gemensamma insatser som genomfördes av Banverket och dåvarande Industriförbundet och SJ för att introducera auktoriserad sökande vid sidan av rena järnvägsföretag. Den förväntade effekten i form av en vidgad marknad för järnvägstransporterna ansågs vara till godo för alla parter: för näringslivet genom ett ökat utbud på transportmarknaden, för Banverket i form av en ökad efterfrågan på infrastrukturen och för järnvägsföretagen som presumtiva leverantörer på en marknad som efterfrågade fler tjänster av järnvägens åkerifunktion.
3.4 Operatörsmarknaden
• TGOJ Trafik AB bör lyftas ut ur Green Cargo koncernen.
• Staten bör dock tills vidare kvarstå som dominerande ägare till både Green Cargo och TGOJ Trafik AB.
• TGOJ Trafik AB och Green Cargo bör förvaltas antingen direkt under regeringen eller under ett holdingbolag under regeringen. I båda fallen måste bolagens självständighet och konkurrens med varandra garanteras av regeringen.
Godstransporterna SOU 2003:104
226
3.4.1 Inledning
Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget anförs, som jag konstaterade i avsnitt 3.3.1, av kunder jag talat med som en förklaring till varför man inte använder sig av järnvägen. I många fall är anlitandet av järnvägen förenat med betydande investeringar hos transportkunden. Fungerar inte järnvägsföretaget och järnvägstransporten riskerar därför vissa kunder också en betydande kapitalförlust. Att byta transportslag kan därför inte göras lättvindigt, utan föregås av omfattande analyser vilka kräver ett långsiktigt tänkande.
Av naturliga skäl har Green Cargo en dominerande ställning på den svenska järnvägstransportmarknaden. Visserligen har ett antal nya järnvägsföretag vuxit fram på den svenska järnvägstransportmarknaden under senare år, men ingen av dessa kan storleksmässigt och beträffande geografiskt verksamhetsfält annat än undantagsvis fungera som alternativ till Green Cargo.
I vissa fall utgör de alternativ för att utföra regionala godstransporter, i andra fall fungerar de som matarlinjer till Green Cargo:s trafiksystem. Ett av de idag fåtal realistiskt tänkbara alternativen för mer omfattande transportuppdrag, TGOJ Trafik AB, är dessutom dotterbolag till Green Cargo.
I den rådande situationen anmäler sig automatiskt frågan om operatörsmarknaden kan antas utvecklas av egen kraft eller om strukturella åtgärder behöver vidtas för att skynda på utvecklingen. Det senare ska naturligtvis i så fall motiveras med att det utgör en väsentlig förutsättning för utveckling och tillväxt av godstransporterna på järnväg.
3.4.2 Dagens operatörer på den svenska godstransportmarknaden
Ett antal mindre godsjärnvägsföretag bildades under 90-talet efter det att andra järnvägsföretag än SJ 1990 fick möjlighet att bedriva trafik på matarbanor och 1996 fick vissa möjligheter att bedriva trafik på stomnätet. Nedanstående tabell visar tidpunkten för dessa bolags bildande.
SOU 2003:104 Godstransporterna
227
1991 Österlentåg, Sydtåg samt Dalatåg 1993 Wasatrafik samt Malmtrafik i Kiruna AB (helägt dotterbolag till LKAB) 1994 Shortline Väst, Tågåkeriet i Bergslagen, Woxna Express, BK Tåg (i sin roll som godsjärnvägsföretag) samt BSX/Urnet 1995 Skövde-Karlsborgs Järnväg 1997 BSM Järnväg samt Inlandsgods 1998 Orsatåg 2000 Svenska Tågkompaniet AB 2001 Green Cargo AB, Rail Combi AB samt Railion Danmark a/s 2002 IKEA Rail AB samt Bantåg i Dalarna AB
De första åren uppträdde dessa små bolag som underentreprenörer till SJ, det var först i och med BSM:s övertagande av ett transportuppdrag för Neste gas räkning att köra gasol mellan Sundsvall och Borlänge fr.o.m. den 1 januari 1997 som något godsjärnvägsföretag fått ett uppdrag i direkt konkurrens till SJ.
Ovanstående bolag har sedan dess rönt varierande framgång, flera av dem har sedermera gått i konkurs eller fusionerats med andra. De järnvägsföretag som idag
5
är verksamma på marknaden
för godstrafik i Sverige är enligt följande tabell:
5
Baserat i huvudsak på medlemskap i Branschföreningen Tågoperatörerna
Godstransporterna SOU 2003:104
228
Företag Anmärkning Bantåg i Dalarna AB Kör enbart för Banverkets räkning BK Tåg AB Green Cargo AB F.d. SJ Gods IKEA Rail AB Anlitar TGOJ Trafik AB att utföra trafiken. IKEA:s styrelse har dock under hösten 2003 beslutat att per den 15 januari 2004 lägga ner IKEA Rail AB Inlandsgods AB Gick sommaren 2003 i konkurs. Konkursboet köpt av Härjelast AB vilken driver verksamheten vidare
Malmtrafik i Kiruna AB (MTAB) Helägt dotterbolag till LKAB Malmö - Limhamns Järnväg AB Ägs av Cementa vilken i sin tur äger järnvägsfastigheten på sträckan. Verksamheten är begränsad till ett eget industrispår. Rail Combi AB Helägt dotterbolag till CargoNet AS som i sin tur ägs till 55 procent av NSB BA och 45 procent av Green Cargo AB Raillion Danmark a/s Ingår i Stinneskoncernen vilken ägs av DB AG. Samverkar med Green Cargo AB. Skånetåg AB Kör bl.a. salt åt Vägverket Skövde Karlsborgs Järnväg AB Har nyligen lagt ner verksamheten då Banverket slutat underhålla banan mellan Skövde och Karlsborg. Svenska Tågkompaniet AB Hyr enbart ut lok till TGOJ Trafik AB. TGOJ Trafik AB Helägt dotterbolag till Green Cargo AB. Tågåkeriet i Bergslagen AB (TÅGAB) Fungerar i huvudsak som matare till Green Cargo.
Av ovan nämnda företag bedriver BK Tåg, Inlandsgods och TÅGAB i ringa omfattning direkt konkurrerande verksamhet i förhållande till Green Cargo i form av systemtransporter och viss kombitrafik. I stort sett inga nya transporter har tillförts järnvägen genom dessa företag. MTAB bedriver i egen regi systemtransporter av järnmalm från egna gruvor mellan Kiruna och Narvik respektive Luleå vilket tidigare sköttes i samverkan mellan SJ och NSB. IKEA
SOU 2003:104 Godstransporterna
229
Rail anlitar TGOJ Trafik AB som entreprenör för sin trafik mellan Älmhult och Duisburg i Tyskland (se dock tabellen ovan). TGOJ Trafik AB har en relativt självständig roll inom Green Cargo koncernen och bedriver såväl konkurrerande som kompletterande trafik i förhållande till moderbolaget.
Övriga aktörer bedriver kompletterande verksamhet till Green Cargo, transporter för Banverkets räkning eller är vilande.
Den senast tillkomna aktören är Svenska Tågkompaniet som dock idagsläget enbart fungerar som uthyrare av ellinjelok.
Andra järnvägsföretag än Green Cargo, Rail Combi och MTAB har idag en mycket blygsam roll på den svenska marknaden.
Genom att insamlade uppgifter om enskilda företags transporter inte är offentliga är Banverket, som numera redovisar denna statistik, förhindrade att redovisa marknadsandelar för respektive företag.
En uppskattning som järnvägsföretagen själva gjort visar att Green Cargo och TGOJ Trafik AB tillsammans står för något under 80 procent, MTAB för något under 20 procent och övriga tillsammans för ca två procent av transportarbetet.
3.4.3 Den europeiska operatörsmarknaden
Statligt ägda järnvägsföretag
I varje europeiskt land, undantaget Danmark, Holland samt Storbritannien, finns ett nationellt statligt ägt godsjärnvägsföretag med ursprung i den tidigare nationella järnvägsförvaltningen.
Ett av dessa statligt ägda järnvägsföretag är DB AG i Tyskland vilken är det enskilt största godsjärnvägsföretaget i Europa. Man har på senare år dessutom stärkt sin ställning genom förvärv av bl.a. logistikaktörer som Stinnes samt godstrafikverksamheterna hos de nationella järnvägsförvaltningarna i Danmark
6
och Holland
7
.
DB AG har också ambitioner att genom ytterligare förvärv stärka sin ställning ännu mer.
Ytterligare tre statligt ägda järnvägsföretag med särskilt stor betydelse p.g.a. stora inrikes transportvolymer är SNCF Fret i Frankrike, Trenitalia S.p.A. i Italien samt SBB Cargo i Schweiz. Den senares ställning i detta sammanhang förklaras framför allt av
6
DSB Gods är numera Railion Danmark a/s
7
NS Cargo är numera Railion Benelux n.v.
Godstransporterna SOU 2003:104
230
den nationella transportpolitiken i Schweiz som påtagligt går ut på att styra över transiterande godstrafik till järnväg.
Min bedömning är att dessa nämnda aktörer tillsammans med DB AG har alla möjligheter att tillsammans eller i olika konstellationer dominera den europeiska marknaden för järnvägsgodstrafik i Europa även framledes.
De nationellt ägda europeiska järnvägsföretagens stora konkurrensfördel är att de ingår i ett etablerat nätverk som möjliggör transporter på järnväg mellan alla delar av Europa. De gränsöverskridande transporterna baseras på att koppla ihop nationellt optimerade produktionssystem med varandra. Exempelvis går i stort sett alla godståg från Sverige idag ner till den stora godsbangården Maschen utanför Hamburg i Tyskland. Där kopplas vagnarna in i DB AG:s produktionssystem för vidare färd. Ett undantag är de transporter mellan Älmhult och Duisburg som IKEA Rail f.n. kör i egen regi.
I de fall vagnarna ska vidare till annat land överlämnas de på någon godsbangård till nästa nationella järnvägsföretag – likt en stafettpinne som överlämnas från löpare till löpare. Detta betyder i korthet att det gränsöverskridande godsflödet underordnas de nationellt optimerade produktionssystemen. Det betyder också att det mycket sällan är en transportör som tar totalt ansvar för transporten från dörr-till-dörr.
Detta system är mycket känsligt för störningar, inte bara i produktionen utan även från konkurrens. Enligt min mening kan detta vara en förklaring till varför de statliga järnvägsföretagen alltid hävdat att nya aktörers ”russinplockning” skulle skada godstrafiken och därför motarbetat detta.
Privata järnvägsföretag
I många europeiska länder har de senare årens förändrade järnvägspolitik nu lett till att de strukturella förutsättningarna för nya privata aktörer att etablera sig på marknaden är sådana att etableringar faktiskt är på gång.
Först ut på plan var Storbritannien. Ett av resultaten av järnvägsreformen 1996 var att det tidigare statligt ägda British Rails (BR) godstrafikverksamhet delades upp. Avsikten var att sälja dessa till privata intressenter separerade från varandra. Tre tidigare divisioner inom BR såldes sedermera till ett internationellt konsortium som
SOU 2003:104 Godstransporterna
231
antog namnet English Welsh and Scotish Railway (EWS). Företagets dominerande ägare idag är det – trots vad namnet antyder – privatägda kanadensiska järnvägsföretaget Canadian National Railroad (CN). 1997 förvärvade EWS den sista återstående delen av BR:s godstrafikverksamhet – Railfreight Distribution (RfD). RfD heter numera EWS International och har som uppgift att köra godståg genom kanaltunneln för vidare anslutning till det europeiska godstrafiknätverket.
Ytterligare en del av det f.d. BR som privatiserades 1996 är företaget Freightliner. Ursprungligen bedrev man BR:s kombitrafik. Man har idag kompletterat detta med traditionella bulktransporter och är därmed i många segment en direkt konkurrent till EWS. Till skillnad från EWS bedrivs dock ingen gränsöverskridande järnvägstrafik, istället satsar man på matning till och från olika hamnar.
En sedan länge etablerad aktör i Centraleuropa är det schweiziska järnvägsföretaget BLS Lötschbergbahn AG med bl.a. dotterbolaget BLS Cargo AG som framför allt exploaterar de möjligheter som ges av moderbolagets ägande och förvaltning av infrastrukturen på sträckan Lötschberg – Simplon. Innehavet av en strategiskt viktig infrastruktur har gett företaget en viktig roll i järnvägstransporter mellan Tyskland, Frankrike och Italien. Denna rutt utgör ett viktigt alternativ och kapacitetsmässigt komplement till rutten via Gotthardtunneln. Man har ett omfattande samarbete med SBB som senast stadfästes i ett avtal dem emellan 2001. För godstrafikens del innebär det i korthet att BLS inte agerar i eget namn i vagnslasttrafiken utan överlåter detta till SBB Cargo. För övrig trafik agerar man dock i eget namn.
Utvecklingen på den tyska järnvägsmarknaden är kanske den mest intressanta då transportarbetet i jämförelse med det svenska är nästan fyra gånger så stort. Företag som Rail4 Chem, TX Logistics, Connex Cargo Logistics och RAG Bahn und Hafen utgör exempel på nya aktörer som växer sig allt starkare.
De mekanismer som ligger bakom etableringen av ett privat järnvägsföretag kan exemplifieras av Rail4Chem.
Det stora kemiföretaget BASF återtog i samband med Berlinmurens fall produktionsanläggningar i östra Tyskland vilka behövde förbindas med huvudanläggningen i Ludwigshafen. Vägtrafik var inget alternativ p.g.a. östra Tysklands undermåliga vägnät.
Godstransporterna SOU 2003:104
232
DB/DR
8
ville av olika anledningar inte åta sig
transportuppdragen. Det som återstod var för BASF att i egen regi organisera järnvägstransporter. Verksamheten utvidgades sedermera till att omfatta även förbindelsen Ludwigshafen–Aachen. Järnvägstransporterna organiserades i form av egna heltåg.
BASF hade hela tiden i åtanke att så fort som möjligt överlåta järnvägstrafiken på någon annan part. Att bedriva järnvägstrafik i egen regi ingick inte i BASF:s kärnverksamhet, men omständigheterna tvingade dem till att agera så som man gjorde.
Det visade sig också att när man försökte överlåta verksamheten till andra fristående aktörer att intresset från deras sida var lågt.
BASF tänkte då om och man inledde 2001 diskussioner med de konkurrerande kemiföretagen Bertschi AG, Hoyer GmbH och VTG-Lehnkering AG, som hade liknande transportproblem som BASF, om att bilda ett gemensamt järnvägsföretag.
Rail4Chem ägs nu till 25 procent vardera av de fyra delägarna. Så sent som i oktober 2002 integrerades Hoyers järnvägsverksamhet Hoyer Railserv GmbH i Rail4Chem. Det har visat sig att kostnadsbesparingen att köra godset i egen regi är betydande jämfört med att anlita DB AG.
Även i andra länder som Holland, Belgien, Italien m.fl. har nya godsjärnvägsföretag börjat etablera sig. Ett samverkansorgan för privata godsjärnvägsföretag, European Rail Freight Association (ERFA) är också bildat.
Jag har som ett led i mitt arbete varit i kontakt med två av medlemmarna i ERFA, nämligen Rail4Chem och RAG Bahn und Hafen, i syfte att skapa mig en bild av hur de som privata godsjärnvägsföretag agerar och vilken syn de har på framtida möjligheter.
Båda företagen poängterar att de är att betrakta som s.k. russinplockare, dvs. de tar i första hand trafik från det existerande statliga järnvägsföretaget (i detta fall DB AG). Kan de dessutom medverka till överföring från väg till järnväg är det bra även om detta inte är något självändamål.
Enligt min uppfattning är detta ett naturligt sätt att agera på sett ur dessa företags synvinkel. Skälet till att de fått transportuppdrag har ju ofta varit ett missnöje med det existerande statliga järnvägsföretaget. Det finns heller ingen anledning för de berörda järnvägs-
8
DB=Deutsche Bundesbahn, den Västtyska statsjärnvägen
DR= Deutsche Reichsbahn, den Östtyska statsjärnvägen Dessa slogs sedermera samman och bolagiserades under namnet DB AG
SOU 2003:104 Godstransporterna
233
företagen eller deras uppdragsgivare att avstå från vinsterna för att finansiera DB AG:s nätverksoptimering.
Trafiken hos de nämnda företagen bedrivs huvudsakligen som direkttrafik mellan terminaler (eller från dörr-till-dörr) med blygsamma inslag av nätverkstrafik som innebär rangering och/eller omlastning. Man konstaterar dock att när trafikvolymerna går över en viss nivå finns det anledning att överväga en mer systematisk nätverksoptimering av trafiksystemet.
Både Rail4Chem och RAG ser stora möjligheter att utveckla godstrafiken på järnväg i sitt hemland Tyskland och utöver detta utveckla den gränsöverskridande trafiken. Strategin för det senare är likartad hos båda två. Gränsöverskridande trafik vill man bedriva i samverkan med lokala entreprenörer som står fria från det statliga godsjärnvägsföretaget.
Rail4Chem kör redan idag gränsöverskridande trafik till Antwerpen i Belgien och man har nyligen påbörjat trafik in i Polen. I planerna ingår också att utvidga trafiken till Frankrike och Spanien. I ett längre perspektiv är man också öppen för trafik till Sverige.
Detsamma gäller även RAG som t.o.m. 15 januari 2004 är IKEA Rails partner i Tyskland och som på olika vis förbereder egen gränsöverskridande trafik. Bl.a. är man i färd med att skaffa sig nödvändiga tillstånd för att bedriva järnvägstrafik i Danmark.
Rail4Chem och RAG menar att förutsättningen för att utveckla den europeiska godstrafiken på järnväg ligger i att marknaden öppnas upp helt och hållet samt att de statliga järnvägsföretagens inflytande minskas.
Man anser att deras kontroll över det traditionella nätverket för godstransporter på järnväg i Europa försvårar den utveckling som krävs för att vända den negativa trenden för godstransporter på järnväg. Rail4Chems och RAG:s uppfattning är att järnvägstrafik är motiverad endast om dess komparativa fördelar kan tas tillvara. Närmast till hands ligger då att den används till att dra heltåg på långa avstånd mellan terminalpunkter. Man ser generellt ingen anledning att använda järnvägen till vare sig forsling eller distribution, även om man inte utesluter denna möjlighet.
Det finns dock ett antal andra privata järnvägsföretag, både i Tyskland och andra EU-länder, som har ambitionen att skapa ett nätverk med vagnslasttrafik med mer småskalig distribution.
Godstransporterna SOU 2003:104
234
3.4.4 Hur kan operatörsmarknaden utvecklas?
Allmänt
De järnvägsföretag på den svenska marknaden som etablerat sig vid sidan av Green Cargo arbetar, med undantag för MTAB och Rail Combi, som framgått alla med relativt småskalig verksamhet eller med begränsade systemtågsupplägg. I stort sett är det bara TGOJ Trafik AB och i viss mån BK Tåg som vid sidan av Green Cargo kan betraktas som allsidiga järnvägsföretag som driver verksamhet av någorlunda omfattning. Värdet av dessa företag kan emellertid inte mätas enbart efter deras storlek och ekonomiska styrka. I samarbete med transportkunderna kan de ändå spela en betydelsefull roll i uppbyggnaden av nya transportkoncept. Green Cargos tågrörelse förväntas under år 2003 omsätta ca 3,7 miljarder kronor inklusive utrikes trafik. Rail Combi omsätter ca 460 miljoner kronor. Motsvarande omsättning för TGOJ Trafik AB och BK Tågs godstågsrörelse är ca 200 respektive 30 miljoner kronor.
Det hävdas från Green Cargos sida att hela det s.k. vagnslastsystemet skulle raseras om nya stora kraftfulla operatörer skulle komma in och ”plocka russinen” ur kakan. Man anser m.a.o. att det bara finns utrymme för ett stort järnvägsföretag som kan optimera ett produktionssystem som omfattar alla typer av järnvägstransporter och -trafikflöden, inrikes såväl som utrikes – alltså ett nätverkssystem.
Min inställning är att om ett sådant påstående skulle vara rätt så kommer också nya järnvägsföretag ha mycket svårt att etablera en storskalig verksamhet. Geografisk täckning och stordrift kommer i så fall att tala för att det etablerade företaget blir kvar i en faktisk monopolroll som accepteras som den mest effektiva lösningen av stora delar av näringslivet.
Jag kan samtidigt notera att Green Cargo håller på att ”sanera” sin orderbok för att koncentrera verksamheten till det som är kommersiellt försvarbart i förhållande till ägarens, statens, krav på avkastning och andra givna verksamhetsvillkor. Detta innebär alltså att olönsamma eller mindre lönsamma transportuppdrag avvecklas. Det är svårt att ha invändningar mot detta. Samtidigt leder det till att, som Green Cargo också redovisat för mig, att transportarbetet på järnväg utfört i Green Cargos regi har en tendens att minska. Jag anser därför att det är väsentligt att det etableras nya järnvägsföretag som har möjlighet att pröva om transporter som Green
SOU 2003:104 Godstransporterna
235
Cargo inte anser sig kunna konkurrera om kan utföras under andra former. De övergivna transportkunderna och de som inte accepterar att inordnas i Green Cargos nätverk kommer annars att söka transportlösningar utanför järnvägen. Mindre lokalt eller regionalt förekommande kundnära järnvägsföretag som har begränsad ekonomisk styrka eller andra skäl för att vilja fungera som matarbolag, bör dessutom ensamma eller tillsammans ha rimliga förutsättningar att organisera lösningar för fjärrtransporten då en kund önskar sluta transportörsavtalet med dem.
För att åstadkomma ett ökat antal små och stora järnvägsföretag ser jag tre möjligheter:
• Staten inleder en dialog med finansiella intressenter och nyetablerade eller presumtiva svenska eller utländska järnvägsföretag för att utröna intresse och förutsättningar i övrigt för att etablera mer storskaliga alternativ till de långväga transporterna,
• staten åstadkommer med de bolag som man äger en struktur på marknaden som erbjuder alternativ och rimliga styrkeförhållanden mellan Green Cargo och de mindre järnvägsföretagen,
• Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket övervakar att Green
Cargo inte utnyttjar sin dominerande ställning.
I praktiken kan alla dessa alternativ behöva tillgripas för att åstadkomma en förändrad operatörsstruktur inom en rimlig tidsram. Jag vill peka på möjligheten att använda regionala etableringsstöd för att påskynda processen.
I detta sammanhang vill jag påminna om de synpunkter jag framförde om de ändrade styrkeförhållandena mellan Banverket och järnvägsföretagen efter bolagiseringen av verksamheterna inom SJ och de behov av ökad tillsyn som detta föranledde. Det var vid sidan av EG-rätten ett avgörande skäl till att jag föreslog inrättande av en järnvägsstyrelse. Analoga resonemang och motiv kan anföras beträffande behovet av tillsyn som skyddar de mindre och nyetablerade järnvägsföretagens ställning och rättigheter i förhållande till Green Cargo.
Det bör samtidigt slås fast att önskemålet om fler företag på operatörsmarknaden inte bör åstadkommas genom att utländska, f.d. nationella järnvägsförvaltningar etablerar sig på den svenska järnvägsmarknaden med hjälp av olika former av statsstöd. Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket har här en roll att bevaka att
Godstransporterna SOU 2003:104
236
den konkurrens Green Cargo kan komma att utsättas för sker enligt sunda och konkurrensneutrala villkor.
Utrikes trafik
Green Cargo har med sina rötter i statlig nationell järnvägsförvaltning ett etablerat samarbete med DB AG och andra järnvägsföretag med liknande bakgrund inom Europa. För svenskt näringsliv torde det vara väsentligt att det finns ett svenskbaserat företag som fullt ut är med i detta samarbete, åtminstone så länge som de f.d. nationella järnvägsförvaltningarna i Europa fortsätter sin verksamhet på ett sätt som ger intryck av att man gör allt för eliminera verkan av den nya EG-rätten.
Jag konstaterar att Green Cargo har valt att fortsätta samarbetet med DB AG och andra utländska förvaltningar. I praktiken fungerar man som matarbolag till DB AG som genom sitt dotterbolag Railion Danmark hämtar stora delar av det svenska godset till Europa redan i Sverige. I praktiken har det varit svårt att välja en annan lösning då staten inte kapitaliserat Green Cargo så att man kan förnya sin fordonspark med lok som gör direktdragning i egen regi möjlig genom Danmark och vidare genom Tyskland eller övriga Europa. Med DB AG:s klart dominerande ställning och strävan att expandera ytterligare kan jag samtidigt dra slutsatsen att det, vare sig man skulle ha denna möjlighet eller ej, skulle vara svårt för Green Cargo att utmana DB AG och samtidigt tillåtas ingå i DB AG:s bokningssystem.
För att mindre järnvägsföretag ska kunna växa och spela en roll utanför landets gränser torde de i regel behöva samarbetspartners i de länder som transporten omfattar.
I vissa fall kan man få stöd av den logistikkompetens som finns hos företag som anlitar dem. Det är dock svårt att ta sig igenom Tyskland och andra länder om man inte har samarbetspartners som kan hjälpa till med terminalhantering m.m. vid sidan av de nationella, UIC- anknutna järnvägarnas områden.
”Joint ventures” mellan svenska och utländska järnvägsföretag som kan erbjuda sammanhållna transporter från punkter inom Sverige till olika punkter i Europa bör därför uppmuntras. I det innefattar jag också hamnar och industriföretag med egna spåranläggningar som jag förstått kan vara intresserade att delta i sådant samarbete.
SOU 2003:104 Godstransporterna
237
3.4.5 Ändrad ägarstruktur för verksamheten inom Green Cargo
I Green Cargo-koncernen ingår som tidigare framgått bl.a. TGOJ Trafik AB. Företaget var en gång i tiden privatägt men förstatligades år 1989 helt efter en tid med delat ägarskap. TGOJ Trafik AB tillåts idag agera tämligen fritt inom Green Cargokoncernen. Man har också som tidigare framgått tillåtits hyra ut lok m.m. till företag som etablerat nya trafikflöden på järnvägen. Den frihet som Green Cargos ledning gett TGOJ Trafik AB kan sägas ge Green Cargo viss fortsatt kontroll över nyetablerade verksamheter.
Det har i mina sonderingar på den europeiska marknaden framgått att utländska, från de nationella järnvägsförvaltningarna fristående, järnvägsföretag, gärna vill etablera samarbete med svenska privata järnvägsföretag. Önskemålet om privat ägande ska ses mot bakgrund av de problem man ständigt möter på sina hemmamarknader i kontakterna med de nationella järnvägsförvaltningarna.
Inom Sverige är det egentligen bara TGOJ Trafik AB, och möjligen BK Tåg, som under den närmsta framtiden skulle kunna erbjuda ett fullvärdigt alternativ till Green Cargo. Jag har övervägt olika lösningar för att säkerställa att TGOJ Trafik AB kan fortsätta att bedriva verksamheten med fortsatt långtgående frihet från moderföretaget. Den nuvarande ledningens inställning kan inte anses räcka som garanti för mer långsiktiga upplägg mellan TGOJ Trafik AB och företagets kunder och samarbetspartners. En ökad formaliserad frihet är därför nödvändig.
Tydligt formulerade ägardirektiv som säkerställer TGOJ Trafik AB:s självständighet är ett av de alternativ som jag övervägt. Marknaden måste dock ställa sig frågan om varför man då inte bryter det direkta ägarsambandet mellan Green Cargo och TGOJ Trafik AB i rollerna som moderföretag respektive dotterbolag.
Med anledning av vad jag i annat sammanhang anfört beträffande ledningen av Jernhusen AB inom Swedcarrierkoncernen respektive från regeringens sida i frågor som rör stations- och fastighetsfrågor är det naturligt att jag finner ägardirektiv otillräckliga även i detta fall. De synpunkter som förts fram från svensk sida inom EU beträffande den otillräckliga frihet som koncerntillhörighet ger för infrastrukturförvaltare m.fl. nätverks- och stödfunktioner måste också beaktas. Trovärdigheten kräver ett konsekvent handlande även i den egna hanteringen av liknande frågor.
Godstransporterna SOU 2003:104
238
Jag föreslå därför att TGOJ Trafik AB lyfts ut från Green Cargo koncernen.
Fortsatt statligt ägande
Det är, när branschstrukturen diskuteras, ofrånkomligt att samtidigt överväga för och nackdelar med ett fortsatt statligt ägande av de verksamheter som ingår i Green Cargo. Jag begränsar mig här till trafikverksamheterna inom Green Cargo och TGOJ Trafik AB.
Många av de nationella järnvägsförvaltningarna visar tydliga tecken på att utveckla sin redan nu dominerande ställning genom att införliva andra länders nationella järnvägsföretag. Så har redan skett med de holländska och danska godstrafikföretagen inom de tidigare nationella förvaltningarna vilka nu ägs av dotterbolag till DB AG. DB AG gör ingen hemlighet av att man har liknande ambitioner beträffande Green Cargo. Jag anser att en sådan utveckling vore olycklig för utvecklingen av den svenska operatörsstrukturen. Därmed skulle de storskaliga alternativen för de svenska godskunderna definitivt försvinna.
Det torde vara ofrånkomligt att det inom Europa utvecklas ett antal stora järnvägsföretag, förhoppningsvis dock i konkurrens med varandra. Innan det är säkerställt att dessa och andra järnvägsföretag kan konkurrera under neutrala och icke-diskriminerande former ser jag ingen anledning att den svenska staten överger sitt ägande i vare sig Green Cargo eller TGOJ Trafik AB.
Det statliga ägandet bör tvärtom användas för att garantera alternativ i den konkurrens som utländska företag kan komma att etablera. Den utländska konkurrensen bör välkomnas för effektivisering av näringslivets transporter och effektiviseringen av järnvägen. Det statliga ägandet bör användas för att garantera att konkurrensen upprätthålls enligt sunda principer.
Ett alltför tidigt privatiserande av TGOJ Trafik AB skulle mycket väl kunna leda till utländska förvärv som på nytt reducerar alternativen på den svenska marknaden. Jag föreslår därför att TGOJ Trafik AB i ett första steg omvandlas till systerbolag till Green Cargo med likvärdig ägarstyrning från statens sida. Denna kan då antingen utövas direkt av regeringen eller via ett förvaltningsbolag som utformas som en rent finansiell enhet genom vilket regeringen utövar ägarstyrningen. Förvaltningsbolaget bör alltså
SOU 2003:104 Godstransporterna
239
ledas av samma personer som annars å regeringens vägnar skulle utöva den direkta ledningen direkt mot företagen.
Jag tror att de utländska intressenter som önskar ett privat samarbetsalternativ vid sidan av Green Cargo kan visa förståelse för den svenska linjen om den förklaras på det sätt som jag har redogjort för. Regeringen bör ompröva sitt ställningstagande i denna fråga beroende på hur järnvägsmarknaden utvecklas inom landet och inom EU. Den föreslagna linjen kan mycket väl kombineras med privata ägarandelar i TGOJ Trafik AB och Green Cargo eller deras dotterbolag.
I ett längre tidsperspektiv och under förutsättning att en fungerande marknadskonkurrens växer fram kan frågan om privatisering komma i ett annat läge.
3.5 Fordonsförsörjning
• Green Cargo bör liksom SJ AB se över sin affärsplan och samtidigt överväga vilka fordon som behövs mot bakgrund av de förslag som jag lagt.
• Övertaliga fordon bör överföras till ASJ och hyras ut eller, då det är möjligt, säljas till trafikintressenter under marknadsmässiga villkor.
3.5.1 Dagens marknad
Mina kontakter med olika aktörer tyder på att det relativt sett råder balans mellan tillgång och efterfrågan på vagnar avsedda för godstrafik, dvs. marknaden för dessa fungerar tillfredsställande.
Vad gäller tillgång till fabriksnya vagnar för godstrafik konstaterar aktörerna att det finns god tillgång till sådana till en, i förhållande till tidigare, relativt låg kostnad då dessa numera ofta tillverkas i det forna östblocket där lägre produktionskostnader får genomslag i form av lägre priser. Aktörerna ser därför inte tillgången till fabriksnya godsvagnar som något större problem. Det finns dessutom ett stort antal s.k. privatvagnar i cirkulation på den europeiska marknaden som i tågtrafikproduktionen anses vara likställd med de nationella järnvägsföretagens egna vagnar.
Godstransporterna SOU 2003:104
240
Det finns också ett flertal aktörer, t.ex. Ahaus-Enscheder Eisenbahn (AEE), Transwaggon, Nordwaggon,
9
m.fl., som har som
affärsidé att investera i godsvagnar av olika slag i syfte att hyra ut dem till var och envar som efterfrågar dem.
För närvarande är marknaden för lok inte lika utvecklad som den för godsvagnar. Flera framsteg har dock gjorts och man kan redan nu konstatera att marknaden är under stark utveckling.
De nya privata järnvägsföretag som etablerat sig i Sverige har utan undantag av ekonomiska skäl påbörjat verksamheten med begagnade lok – ingen har hittills investerat i nya. Man kan idag se tendenser till att antalet tillgängliga begagnade lok på marknaden ökat och att det inte kan sägas vara några akuta problem med att hitta begagnade lok (vare sig ellok eller diesellok) som är möjliga att sätta i trafik i Sverige.
De Rc-lok som finns hos Green Cargo och det överskott som kan förväntas uppstå hos SJ AB då nya persontåg anskaffas vara tillräckliga för att klara de behov som finns på den svenska marknaden under en överblickbar framtid. Det gäller åtminstone under den tid som nuvarande leasar löper och under förutsättning att dessa görs tillgängliga för såväl Green Cargo som andra företag på godstransportmarknaden i Sverige.
Ett problem som dock många aktörer pekar på är att det idag finns ett antal olika myndigheter som utifrån olika aspekter ställer upp villkor för fordon som nyttjas i järnvägsdrift. De viktigaste av dessa är Järnvägsinspektionen och Banverket. Det är idag svårt att innan ett fordon beställs, importeras eller konstrueras veta om det kommer att bli godkänt av alla berörda myndigheter.
När det gäller nya ellinjelok som är försedda med nödvändiga godkännanden disponerar Railion Danmark a/s idag ett antal tvåsystemlok (EG 3100) som framför allt används för att dra godståg över Öresundsförbindelsen.
DB AG disponerar ett stort antal Bombardier 185-lok för vilka en process som f.n. pågår och som syftar till att få för statens spåranläggningar relevanta godkännanden.
Jag har också erfarit att Siemens för sitt lok av typ 189 ämnar initiera samma process som pågår för ovan nämnda 185-lok. När båda dessa lok är godkända för trafik i Sverige betyder det rimligen att järnvägsföretag oaktat vilka de är lättare kommer att kunna få tillgång till sådana genom förvärv eller hyra.
9
Ägt till 50 procent av AB Swedcarrier och till 50 procent av AB Electrolux
SOU 2003:104 Godstransporterna
241
Den stora lastprofil som tillämpas i Sverige är en stor tillgång för den inhemska godstrafiken och är en viktig tillgång att utnyttja. Det är framför allt vagnar eller t.o.m. lastbärare som är konstruerade i enlighet med den svenska profilen. Dessa är förhållandevis billiga varför de oftast går att finansiera och skriva av under transportavtalets löptid.
För de vagnar och trafikupplägg som avser trafik till och från Sverige är saken en annan, dessa följer en Europastandard. Ingen av aktörerna har ansett denna fråga som problematisk utan man konstaterar att det idag fungerar väl.
Green Cargo
Green Cargo har i sin flotta drygt 10 000 vagnar, varav knappt 6 000 är bundna till lease-hold-kontrakt vars löptider i huvudsak löper ut mellan 2006 och 2017. Green Cargo disponerar sammanlagt ca 230 el- och diesellok som är bundna till lease-hold-avtal. Förutom detta har 75 stycken Rc4-lok sålts till investorer. Dessa hyrs tillbaka av Green Cargo t.o.m. slutet av 2007 med option på att därefter kunna köpa loken.
Green Cargos Rc-lok är av tekniska skäl bundna till Sverige och kan inte trafikera Öresundsbron. Green Cargo verkar inte anse detta vara till någon större nackdel för deras del. Förklaringen torde delvis vara att man valt att samarbeta i stället för att konkurrera med DB AG.
Införskaffande av nya flersystemslok har diskuterats i olika sammanhang men styckpriset för de fåtal lok av denna typ som för närvarande behövs på den svenska marknaden är alltför högt för att någon idag skulle anse det värt att beställa sådana. Leveranstiden för sådana lok ligger för övrigt på två till tre år.
Kontinuerliga åtgärder genomförs av Green Cargo under tiden för att bevara Rc-lokens trafik-, driftsäkerhets- och fordonstekniska status ungefär 15 år fram i tiden. Efter detta behöver dock dessa lok ersättas med nya då de i grund och botten är en konstruktion som redan idag är nästan 40 år gammal.
Det finns också behov av uppgradering eller utbyte av diesellok littera T44 av miljöskäl varför förutsättningarna för att anskaffa ett högpresterande dieseldrivet linjelok kommer att utredas. Samtidigt nödgas jag konstatera att Green Cargo, med nuvarande ansvarsfördelning i förhållande till ASJ och de förpliktelser som följer av
Godstransporterna SOU 2003:104
242
de åtaganden som SJ gjorde i samband med leasingaffärerna, är tvungna att underhålla de gamla och från miljösynpunkt förkastliga fordonen ända fram t.o.m. 2021.
Övriga järnvägsföretag
De investeringsplaner som andra järnvägsföretag än Green Cargo har, är för mig okända. De privata järnvägsföretag som idag är verksamma på den svenska marknaden bedriver enbart inrikestrafik. De har därför idag få eller t.o.m. inga incitament att investera i nya lok då ett äldre existerande sådant utför samma transportarbete som ett nytt till väsentligt lägre kostnader. Under de senaste åren har det skett ett antal förvärv från Österrike och Norge av begagnade svensktillverkade ellinjelok (varianter av Rcloket) som lämpar sig för inrikes godstrafik. De är dock inte beskaffade så att de skulle kunna nyttjas i gränsöverskridande trafik.
Det som ovan sagts om godsvagnar för Green Cargo gäller också till största delen övriga järnvägsföretag. Vissa mindre aktörer har dock till mig uttryckt att de har svårt att få tillgång till begagnad vagnmateriel till, vad de själva anser, rimliga kostnader. Några av dessa har t.o.m. antytt att Green Cargo skulle föredra att skrota sådana vagnar snarare än att sälja dem till potentiella konkurrenter. Green Cargo dementerar dock detta.
För godstrafikens del har det mindre betydelse om fordonen är gamla eller nya under förutsättning att de kontinuerligt moderniseras. Godsvagnar är, förutom vissa specialvagnar, vagnar som används i vissa slutna omlopp samt lastbärare, oftast utformade i enlighet med en europeisk standard som tillåter dem att cirkulera över gränserna. Godsvagnar, som ju i regel är av en enklare konstruktion än personvagnar, har också i många år utsatts för ganska radikala ombyggnader i syfte att förlänga deras livslängd och för att ge dem nya uppgifter.
Driftskompatibilitet
Ett problem som berör sådana järnvägsföretag som vill bedriva trafik över Öresundsförbindelsen är att den förutsätter användningen av tvåsystemsfordon. Dessa är i sig inte nämnvärt dyrare
SOU 2003:104 Godstransporterna
243
eller mer komplicerade än ensystemsfordon. Problemet är att det idag endast är TGOJ Trafik AB och Railion Danmark a/s som disponerar ett fåtal sådana lok.
Inom ett par år kommer det, som tidigare nämnts, att troligtvis finnas två typer av nya ellinjelok (Bombardier 185 och Siemens 189) försedda med nödvändiga godkännanden för trafik i Sverige och försedda med de system som krävs för passage av Öresundsförbindelsen. Det är dock omöjligt att i dagens läge säga om detta kommer att leda till förvärv eller hyra från något i Sverige verkande järnvägsföretag.
Sett i efterhand är det beklagligt att man i samband med planeringen av Öresundsförbindelsen valde att låta överkoppling från danskt till svenskt system eller vice versa ske under gång snarare än det som tillämpas i de flesta andra skiften nämligen vid ett naturligt stopp vid en gränspassage eller station. När förbindelsen planerades räknade man bara med att de två statliga förvaltningarna SJ och DSB skulle sköta trafiken och att loken och tågsätten skulle förses med tvåsystemslösningar. Den faktiska utvecklingen har dock sedan länge sprungit ifrån den planerade utvecklingen.
Problematiken kring Öresundsförbindelsen styr till vissa delar försörjningen av lok till godstrafiken men också möjligheterna att utveckla utrikestrafiken på järnväg. Åtminstone om detta ska kunna ske med inslag av en fungerande konkurrens mellan olika järnvägsföretag.
3.5.2 Överväganden och förslag
Det har framgått i tidigare avsnitt att jag anser att fordon som används i persontrafiken bör betraktas som ett konkurrensmedel för att attrahera olika kategorier av resenärer. Det samma ska enligt mening gälla godstrafiken. De bör liksom andra insatsresurser som ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.
Som framgått är godsvagnar tillgängliga i stort sett på marknadsmässiga villkor på en europeisk marknad. Det bör dock på lämpligt sätt säkerställas att sådana vagnar som den dominerande vagnägaren, Green Cargo, inte längre behöver i den egna verksamheten ställs till den övriga marknadens förfogande på marknadsmässiga villkor. Det kan då undantagsvis ske genom tillfällig uthyr-
Godstransporterna SOU 2003:104
244
ning från Green Cargo. Järnvägsstyrelsen får då övervaka prissättningen.
De fordon för vilka Green Cargo inte har användning för återförs till ASJ för uthyrning till andra parter eller, i de fall det är möjligt och lämpligt, försäljning. Uthyrning eller försäljning bör ske helt och hållet på marknadsmässiga villkor enligt de principer vilka framgår av avsnitt 2.6.6. Lok som kan frigöras från SJ AB för användning inom godstransportsektorn bör även de överföras till ASJ.
Det innefattar även debiteringen mellan ASJ och Green Cargo för de fordon man behåller. Green Cargo bör alltså i likhet med SJ AB belastas med marknadsmässiga finansiella kostnader utan inslag av statssubventioner samtidigt som man befrias från ansvaret för fordon som bundits till Green Cargo till följd av åtgärder som ligger utanför den nuvarande företagsledningens kontroll.
Investeringar i nya lok har varit obefintliga sedan de investeringar som dåvarande SJ gjorde i Rc-lok under 60–80-talet. Dessa har genom åren kontinuerligt modifierats och förefaller väl motsvara de behov som Green Cargo idag har och säkerligen också de behov som kan skönjas ett antal år framåt. Genom detta har dock ingen andrahandsmarknad för lok uppstått i Sverige vilket försvårat nya järnvägsföretags etablering. Detta kan dock inte läggas Green Cargo till last.
De nya privata järnvägsföretagen har istället i stor utsträckning kommit igång med sin trafik tack vare att man haft möjlighet att importera begagnade lok från framför allt Danmark. Mina kontakter med dessa företag antyder att dessa lok i stort sett varit tillfyllest för den trafik som de nya, ofta ekonomiskt svaga, järnvägsföretagen bedriver. För övrigt har två sådana företag på senare år förvärvat begagnade ellinjelok från Österrike och Norge, vilket gett dem nya möjligheter att utveckla sina verksamheter.
Min slutsats av detta är att även om det idag inte finns en perfekt marknad för lok lämpliga för godstrafik har detta hittills inte påverkat godstransportmarknaden särdeles negativt. I de fall aktörer utanför Green Cargo haft behov av lok har man relativt snabbt kunnat lösa problemet.
En öppen och normalt fungerande lokmarknad skulle stärka godstrafikens utvecklingsmöjligheter. Jag ser dock inga skäl att från statsmakternas sida ingripa i den utveckling som nu pågår och som har alla förutsättningar att leda till att en sådan marknad uppstår.
SOU 2003:104 Godstransporterna
245
När den situation är ett faktum kommer staten att ha en given roll, eller rättare sagt roller, på denna marknad vilka enligt min mening är följande;
• att så långt som möjligt för förenkla och koordinera de godkännandeprocesser för fordon som olika myndigheter ansvarar för,
• att ytterligare påskynda arbetet med att koordinera relevanta administrativa processer mellan olika relevanta myndigheter såväl inom landet som med myndigheter i andra länder,
• att ytterligare påskynda arbetet med teknisk normering på europabasis.
Som framgått i avsnitt 2.6.5 kom samtliga rättigheter och skyldigheter som SJ i olika leasingaffärer under 90-talet tog på sig att i samband med SJ:s bolagisering kvarstå hos ASJ, som i sin tur ”speglar över” vissa av de ingångna avtalen på Green Cargo AB.
Till skillnad från persontrafiken, där leasingavtalen p.g.a. SJ AB:s särställning vad gäller marknadstillträde skapar låsningar som hämmar kommersiella fordonsbolags möjlighet att få fotfäste på marknaden, anser jag att detta inte är gällande på godstransportmarknaden.
Min uppfattning, som grundar sig på de kontakter jag haft med sektorns aktörer, är istället att det idag helt enkelt finns få incitament för järnvägsföretagen på den svenska marknaden oavsett vilka de är att investera i nya lok då äldre existerande sådana utför samma transportarbete som ett nytt till väsentligt lägre kostnader. Nytillkomna järnvägsföretag har som framgått kunnat tillfredsställa sina behov av lok genom förvärv av begagnade sådana.
De incitament till förvärv eller förhyrning av fabriksnya lok som jag kan se finns inom en överblickbar framtid är framför allt att hänföra till följande tre faktorer:
• Utbyte av existerande diesellok av miljö- och/eller imageskäl,
• möjligheten att trafikera Öresundsförbindelsen,
• exploatering av nya affärsmöjligheter som ingen idag kan överblicka.
Som framgått tidigare har jag erfarit att det pågår ett arbete inom Green Cargo att utvärdera en möjlig ersättare till T44. För mindre järnvägsföretag väger ovan nämnda skäl förmodligen inte lika tungt som deras ekonomiska situation som i de flesta fall vilar på att man har låga fordonskostnader.
Godstransporterna SOU 2003:104
246
Möjligheten att använda sig av Öresundsförbindelsen är bara relevant om det behövs av affärsskäl. För utrikestrafiken förlitar sig Green Cargo på ett omfattande samarbete med Railion som övertar ansvaret för Green Cargos trafik till övriga delar av Europa vid Malmö godsbangård eller i vissa fall redan vid godsbangården i Hallsberg.
Av övriga järnvägsföretag verksamma i Sverige är det hittills bara IKEA Rail som haft behov av att använda sig av Öresundsförbindelsen. Detta har man löst genom att den anlitade entreprenören TGOJ Trafik AB anpassat ett av sina T66-lok till denna trafik. Då IKEA:s styrelse beslutat att lägga ner trafiken fr.o.m. 15 januari 2004 återstår att se om T66-loket kan komma till användning i trafik över Öresundsförbindelsen i någon annans regi.
Jag har dock erfarit att det finns transportupplägg som gått järnvägsföretagen förbi då de inte kunnat erbjuda transporter över Öresundsförbindelsen, vilket antyder en av de roller som privata fordonsbolag skulle kunna spela – nämligen att erbjuda lok anpassade till sådan trafik. En annan roll är att erbjuda välanpassade finansieringslösningar till en efterträdare till T44-loken. Ytterligare en roll ligger i att erbjuda finansieringslösningar som ger incitament till såväl Green Cargo och andra järnvägsföretag att efterfråga nya lok.
En viktig fråga är enligt min mening rollspelet mellan Green Cargo och ASJ under statens återstående leasingåtagande för vissa relevanta fordon.
Jag föreslår att Green Cargo ser över sin affärsplan för att ta ställning till vilka fordon som man idag har tillgång till via ASJ och som man även fortsättningsvis anser vara användbara i verksamheten och för vilka man är beredd att ta det fulla ekonomiska ansvaret.
SOU 2003:104 Godstransporterna
247
3.6 Terminaler och terminalservice
• För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Befintlig järnvägsmark bör användas för att stödja en sådan utveckling. De intermodala aspekterna bör också beaktas i kommunala och andra planeringsprocesser.
• De större transport- och logistikföretagen har egna terminalsystem som byggts upp under lång tid. Det är angeläget att utreda om och hur dessa terminaler kan förses med spåranslutningar.
• Den fortsatta inriktningen bör slås fast i ett transportslagsövergripande program, Godstransportdelegationens arbete bör läggas till grund för ett sådant inriktningsbeslut.
I den diskussion som jag förde i avsnitten 3.1–3.2 belyser jag också betydelsen av olika typer av terminaler. För de tunga transporterna till och från industrin behövs ofta direkta spåranslutningar på industrins eget område eller i nära anslutning till det.
För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Vissa av dessa måste samtidigt kunna fungera som godstrafikcentra där frekventa interregionala eller internationella tåg kan sättas samman.
Om det öppna marknadstillträdet också ska leda till en effektivare godsjärnväg måste terminalerna vara öppna för alla. För järnvägens del innebär överföringen till Banverket av det statliga kapillära bannätet ett första steg i denna riktning. Driften sker dock fortfarande i Green Cargos regi.
3.6.1 Kartläggning av terminaler
Tillsammans med Godstransportdelegationen (N2002:18) har jag uppdragit åt Chalmers Tekniska Högskola att utföra en kartläggning som ska omfatta samtliga terminaler och innehålla en beskrivning av de olika typer av terminaler som finns. I första hand ska terminaler som underlättar intermodal samverkan studeras.
Beskrivningen ska omfatta:
• Ägande och ansvar,
• Former för drift och organisation,
• Former för upplåtelse och terminalens tillgänglighet,
Godstransporterna SOU 2003:104
248
• Former för prissättning av utnyttjande av terminalen,
• Tillgängliga tjänster och prissättning av dessa,
• Infrastrukturförutsättningar, t.ex. i vilken mån terminalerna har järnvägsanslutningen eller inte.
Med utgångspunkt från beskrivningen ska ett antal frågor belysas, bl.a. kategorisering av terminalerna, insatser som skulle behövas för att göra de terminaler som idag inte har järnvägsanslutning tillgängliga för järnvägstrafik och frågan om vilken hänsyn som tas till rådande infrastrukturförutsättningar vid nyetablering av terminaler.
Arbetet befinner sig i ett inledande stadium. De synpunkter som jag här lämnar bör ses som ett inlägg i det arbete som Godstransportdelegationen har i särskilt uppdrag att fördjupa och lämna förslag om.
Vilka terminaler finns idag?
De större transport- och logistikföretagen har egna terminalsystem som byggts upp under lång tid. De är framför allt uppbyggda för vägtransporter. Det är f.n. inte kartlagt i vilken utsträckning dessa terminaler har spåranslutningar eller inte.
De svenska hamnarna ägs till största delen av kommuner. Hamnarna har i mycket stor utsträckning spåranslutningar även om vissa viktiga hamnar, t.ex. Kapellskär, Wallhamn och Brofjorden saknar sådana.
Idag finns 16 större kombiterminaler i landet. Till detta ska läggas att hanteringsmöjligheter finns på ytterligare platser. Kombiterminalerna var tidigare i direkt statlig ägo (SJ) men ägs numera av Rail Combi AB som dock upplåter dem till andra transportföretag på konkurrensneutrala villkor. Terminal- och anslutningsspår förvaltas normalt av Banverket.
Beträffande flygplatser har f.n. bara Arlanda anslutning till statens spåranläggningar. Det finns dock ingen möjlighet att idag utväxla gods vid Arlanda, endast resenärer. Även Kastrup i Köpenhamn bör nämnas i detta samanhang. Liksom på Arlanda finns det ingen möjlighet att idag utväxla gods vid Kastrup, endast resenärer.
SOU 2003:104 Godstransporterna
249
Hur ska terminaler lokaliseras?
Banverket har i publikationen Sektorsprogram för järnvägen 2002 föreslagit en strategi för noder
10
där deras lokalisering ska uppfylla
följande kriterier:
• Noder ska finnas vid stora produktions- och konsumtionsområden,
• Noder ska finnas i de lägen som utgör naturliga start- och slutpunkter för ett eller flera transportslag inom de viktigaste stråken (hamnar) och som har koppling till viktiga internationella transportstråk,
• Noderna ska ligga i strategiska lägen där de stora stråken möts,
• Noderna ska ligga där det är lätt att byta mellan transportslag och att omfördela flöden till olika destinationer,
• Det ska finnas ett tillräckligt antal noder för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan olika transportmedel.
Motivet enligt Banverket är att ”…en prioritering är nödvändig för att undvika en överetablering och kostsam splittring av godsflöden.”
Utifrån detta har man också pekat ut ett antal noder som ”…har en övergripande betydelse för hela transportnäringen.” och som uppfyller nämnda kriterier.
Utvecklingstendenser
Allmänt sett råder det i Sverige en överetablering av terminaler och många av de små är på väg att försvinna. Man kan se framför sig samutnyttjande i större utsträckning och samtidigt tendenser till nyetableringar i bättre lägen än hittills.
Ett stort problem är att det är svårt att få lönsamhet i terminaldriften vare sig de är företagsinterna eller öppna. Det leder i sin tur till att det framför allt är de stora terminalerna som tenderar att bli större samtidigt som de riktigt små försvinner.
Den pågående utvecklingen talar för att den framtida terminalstrukturen i huvudsak kommer att inriktas på två typer av terminaler. En typ är fullserviceterminaler där inte bara omlastning sker utan gods också lagras eller vidareförädlas. Även viss
10
Med nod menas enligt Banverket en punkt (en plats, ett läge) i transportnätverket där godsflöden byter last bärare eller en punkt där inkommande godsflöden samlas, sprids eller omfördelas med hänsyn till destination. En nod kan innehålla olika typer av terminaler som exempelvis rangerbangård, kombiterminal eller omlastningscentral för landsvägsgods.
Godstransporterna SOU 2003:104
250
serviceverksamhet till de transportföretag och varuägare som nyttjar terminalen är tänkbar i det sammanhanget.
Den andra typen av terminaler skulle kunna beskrivas som lastplatser där fasta anläggningar till största delen saknas. Istället erbjuds en hårdgjord yta där man t.ex. med gaffeltruckar och dylikt under enkla förhållanden kan omlasta gods mellan olika transportslag. I vissa fall kan man också på motsvarande sätt tänka sig att lastplatsen skulle kunna vara ett ställe där gods under enkla former kan lämnas och hämtas av varuägaren.
Tillgång till mark för terminaler
Ytterligare en fråga som har stor betydelse är tillgången till mark för nyetablering av terminaler och för utvidgning av existerande terminaler. Järnvägens infrastruktur måste betraktas som ett sammanhängande system som för sina anläggningar kräver viss flexibilitet.
I detta sammanhang vill jag peka på det regeringsbeslut som togs den 27 maj 1999 (N1999/943/IRT) om gemensamma funktioner som överförts från SJ till Banverket. Där ges ett antal principer för tillträde till terminalområden. I samma beslut framgår hur järnvägsmark skulle få disponeras för utvidgning av terminaler.
Jag nödgas konstatera att bolagiseringen av SJ skedde utan beaktande av detta tidigare regeringsbeslut. Det är enligt min uppfattning ytterst viktigt att järnvägen i intermodal samverkan snabbt anpassar sin terminalstruktur och terminalservice till marknadens behov. I första hand tänker jag då inte på kostnadsvillkoren för marken utan på att nya anläggningar ska kunna åstadkommas på ett effektivt sätt.
Det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar mark, framför allt i tätorter. Av detta skäl är det viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägs- och transportändamål, särskilt i anslutning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. Möjligheterna att åstadkomma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggningsutveckling beror i hög utsträckning på markägarnas agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplaneringen. Jag utvecklar detta vidare i kapitel 6.
SOU 2003:104 Godstransporterna
251
Kompletterande roller och funktioner
Terminalerna kan mycket väl ha andra, kompletterande funktioner, utöver funktionen för omlastning eller utlämning av gods. Dit hör olika slags andra tjänster som de trafikföretag som trafikerar en nod har behov av, t.ex. bränslepåfyllning, underhåll eller reparation av fordon, personalutrymmen m.m. Terminalen kan också ha uppgifter som ingår i varuägarnas logistikfunktion som t.ex. enklare sammansättning. Ytterligare tilläggstjänster är också möjliga.
Den aktör som svarar för driften av terminalen bör ha intresse av att tillhandahålla sådana kringtjänster som ett sätt att locka till sig såväl varuägare som transportföretag att nyttja just deras terminal.
Det är i det sammanhanget värt att nämna att Sveriges största hamn, Göteborgs hamn, satsar aktivt på att 50 procent av volymtillväxten ska ankomma respektive avgå på järnväg. Järnvägsvolymerna i Göteborgs hamn utgör för övrigt ca 30 procent av hamnens totala godsvolym (exkl. olja).
För att klara detta arbetar man aktivt med att knyta samman andra terminaler runt om landet i ett nätverk att fungera som s.k. landhamnar. Dvs, förlängda armar för Göteborgs hamn där olika formaliteter kan klaras av innan godset ankommer till hamnen i Göteborg. Hamnen samarbetar också med järnvägsföretag i syfte att bygga upp järnvägsskyttlar mellan hamnen och produktions- samt konsumtionscentra i Sverige och övriga Norden.
3.6.2 Ägande, förvaltning och drift av terminaler
Banverket föreslog redan 1997 att ett statsbidragssystem borde utvecklas som alternativ och komplement till att staten genom Banverket skulle förvalta terminalinfrastruktur. Jag anser att det finns anledning att på nytt pröva hur statens insatser gör bästa nytta.
Ett lokalt kommunalt eller privat ägande kan ibland medföra bättre incitament, åtminstone för utvecklingen av mindre terminaler. Bidragen behövs emellertid för att göra terminalerna tillgängliga på motsvarande villkor som när staten svarar för terminalinfrastrukturen. EG-rätten och den nya järnvägslagstiftningen ger här vissa grundläggande regler.
En terminal kan som framgått innehålla en rad funktioner. Ansvaret för dessa kan med fördel vara fördelat på ett antal företag
Godstransporterna SOU 2003:104
252
som verkar i anslutning till terminalen. Samtidigt borde det övervägas om ett tydligt huvudmannaskap vore önskvärt för förvaltningen av terminalens basfunktioner. I järnvägssammanhang svarar som framgått i regel Banverket för spåranläggningarna. Driften av de järnvägsanslutna aktiviteterna sköts däremot i regel av Green Cargo, hittills en naturlig och effektiv lösning med hänsyn till Green Cargos faktiska monopol.
Banverket väckte redan 1993, i yttrande över förslaget i betänkandet Ökad konkurrens på järnvägen (SOU 1993:13) frågan om att driften skulle överlåtas till särskilda terminalbolag. Marknadsöppningen gör att denna fråga bör tas upp till förnyad prövning. Ett terminalbolag skulle också kunna ta över förvaltningen av spåranläggningarna. Eftersom statlig finansiering krävs för detta skulle en lösning, som Banverket föreslog, kunna vara att drift- och förvaltning av spåranläggningar, järnvägsterminaldrift och andra funktioner som måste tillhandahållas under konkurrensneutrala former upphandlades i konkurrens. Alternativt kan staten söka samverkan med kommuner och lokala industrier som kan ha intresse av att utveckla ortens eller regionens terminalinfrastruktur.
3.6.3 Den fortsatta inriktningen
Den fortsatta inriktningen bör slås fast i ett transportslagsövergripande program som är förankrat hos de andra trafikverken och hos olika godsintressenter. Godstransportdelegationens arbete bör läggas till grund för ett sådant inriktningsbeslut. Det är angeläget att frågan om terminalinfrastruktur också kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplaneringen där noder och stråk, som staten som infrastrukturförvaltare avser att satsa på, mer tydligt anges.
SOU 2003:104 Godstransporterna
253
3.7 Olönsam godstrafik
• Driftstöd som riktas till ett särskilt transportslag är enligt EG:s statsstödsregler inte tillåtna inom godstransportområdet.
• Berörda länsstyrelser bör överväga möjligheterna att använda regionalt stöd för etablering av speditionsföretag med affärsidé att utveckla järnvägstransporter.
• Staten bör inom sitt infrastrukturansvar överväga om satsningar på mindre terminalåtgärder och ändrade villkor för anslutning till och utnyttjande av terminalerna kan underlätta småskalig trafik.
• Det är angeläget att Godstransportdelegationen i sin översyn av kostnadsansvaret för de olika trafikslagen särskilt studerar och jämför förhållandena för järnvägs- respektive landsvägstransporter på de lokala och regionala ban- och vägnäten, så att förutsättningarna för avvägning mellan transport- och trafikform blir de korrekta.
I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Bakgrunden till uppdraget var framför allt neddragningar av Green Cargos verksamhet i Jämtland.
Med anledning av uppdraget har jag bl.a. kartlagt EG-rättens statsstödsregler för att utröna vilka möjligheter eller hinder dessa erbjuder. Redovisningen av denna studie återfinns som bilaga 5 i detta betänkande.
3.7.1 Driftstöd
Enligt den analys som jag låtit genomföra är driftstöd som riktas till ett särskilt transportslag inte tillåtna enligt EU:s statsstödsregler. Ett undantag medges dock, nämligen om ett transportslag missgynnas för att andra transportslag inte i samma utsträckning bär de samhällsekonomiska kostnader som uppstår vid trafikutövningen. Vägskatten för den tunga landsvägstrafiken kan exempelvis antas vara för låg i jämförelse med järnvägstrafikens banavgifter när man jämför i vilken utsträckning kostnaden täcks (se vidare avsnitt 3.7.4). Det transportslagneutrala stöd som kan ges av regionalpolitiska skäl påverkas naturligtvis inte av dessa ställningstaganden.
Godstransporterna SOU 2003:104
254
Jag har av de kontakter som förevarit mellan representanter för Inlandsbanan AB och mig förstått att man hoppats på att godstrafik på järnväg skulle kunna upphandlas under former som liknar de Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen tillämpar när persontrafik inte går att driva kommersiellt. Med anledning av vad jag nyss konstaterat är inte heller detta möjligt med de statsstödsregler som gäller inom EU. Det är enligt min mening dessutom tveksamt att ha en tidtabellsbunden, bidragsstyrd trafik. Risken är stor för att trafiken inte anpassas till den faktiska efterfrågan.
Den svenska transportpolitiken grundas på principen om fri konkurrens mellan tranportslagen inom ramen för grundläggande avgiftsvillkor för utnyttjande av infrastrukturen m.m. Jag ser ingen anledning att föreslå några ändringar i dessa transportpolitiska principer.
3.7.2 Nya förutsättningar för driften av trafiken
Det bör i detta sammanhang påpekas att trafiken inte behöver vara lönsam på den enskilda sträckan förutsatt att den ger ett matarvärde till de mer långväga transportflödena. Lönsamheten består ofta i det långväga transportarbete som genereras av den lokala trafiken. Någon måste dock vara beredd att betala kostnaderna för detta matarvärde utifrån rent kommersiella överväganden. Jag har tidigare föreslagit att TGOJ Trafik AB ska ges en från Green Cargo självständig ställning. Skälet är att på det sättet försöka åstadkomma konkurrens i den mer storskaliga järnvägstrafiken. Jag hoppas att detta också ska leda till en bättre förhandlingsposition för mindre järnvägsföretag eller andra som vill organisera järnvägstrafik på det lokala eller regionala järnvägsnätet, helt eller delvis som matning till knutpunkter där järnvägsföretag med långväga inrikes eller internationell verksamhet tar över.
Jag vill också i detta sammanhang lyfta fram de nya möjligheter som den nya järnvägslagstiftningen ger för andra än järnvägsföretag att organisera järnvägstrafik. Det kan som tidigare framgått gälla lokala industrier och regionalt verkande speditörer som direkt med Inlandsbanan AB eller Banverket kan komma överens om tåglägen för den järnvägstrafik man vill driva eller få utförd av upphandlat järnvägsföretag. Jag har i kontakter med länsstyrelsen i Jämtlands
SOU 2003:104 Godstransporterna
255
län föreslagit att regionalt utvecklingsstöd skulle kunna användas för att stödja nyetablering eller utveckling av speditionsföretag som har som affärsidé att utveckla järnvägstransporter. Jag har också noterat att Härjelast AB, ett lokalt åkeriföretag övertagit konkursboet efter Inlandsgods AB och nu driver verksamheten vidare under samma namn.
3.7.3 Insatser i infrastrukturen
Staten kan också genom insatser i infrastrukturen stödja förutsättningarna för driften av småskalig, idag olönsam trafik. Jag föreslår att Banverket och Inlandsbanan AB var för sig, men också, där beröringspunkter finns, tillsammans och med berörda kommuner, kartlägger behov av att nyanlägga eller öppna redan stängda terminalområden och anslutningsspår till industrier. Naturligtvis måste effekterna av sådana åtgärder värderas enligt sedvanligt samhällekonomiska kriterier. Det är också viktigt att de regionala utvecklingsaspekterna beaktas.
Nära kopplad till denna problematik är frågan om vad det ska kosta att ansluta privata spår eller terminaler till det statliga bannätet. Jag vill här erinra om att jag i avsnitt 3.2.9 föreslagit att priset till skillnad från idag måste vara marknadsorienterat och i högre grad spegla den nytta som det anslutande företaget har av spåret. Den finansiella fördelningen mellan en kommun som förvalta spåranläggningar och Banverket måste delvis vila på andra grunder, eftersom det då är två samhällsorgan som delar på ansvaret för infrastrukturhållning.
3.7.4 Villkor för att utnyttja infrastrukturen
De avgifter som betalas för användningen av järnvägens infrastruktur vid utförande av trafik ska motsvara den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Det hävdas att järnvägstrafiken i detta avseende fortfarande är missgynnad i förhållande till den tunga landsvägstrafiken. Godstransportdelegationen ska på nytt se över kostnadsansvaret för de olika trafikslagen. Det är angeläget att man därvid särskilt studerar och jämför förhållandena för järnvägs- respektive landsvägstransporter på de lokala och
Godstransporterna SOU 2003:104
256
regionala ban- och vägnäten, så att förutsättningarna för avvägning mellan transport- och trafikform blir de korrekta.
På terminaler och andra delar av de kapillära statliga spåranläggningarna betalas idag också en avgift som ska täcka en del av kostnaderna för underhållet. Jag vill även här erinra om vad jag tidigare påpekat att dessa avgifter bör ses över så att de speglar nyttjarens betalningsvilja eller -förmåga.
Principiellt är det tveksamt att sätta avgiften för utnyttjande av spåranläggningar lägre än vad som motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden. EG-rätten, och därmed också den kommande järnvägslagen, tillåter dock tidsbegränsade rabatter på banavgifter för att öka användningen av uppenbart underutnyttjad infrastruktur eller för att stödja nyetablering av trafik. Även om banavgiftskostnaderna är mycket låga kan dock en sådan möjlighet till rabatter vara betydelsefull i samband med nyetablering av trafik. Det gäller inte minst vid användning av terminal- och andra spår i det kapillära bannätet, där avgiften även i framtiden kan förväntas överstiga marginalkostnaden.
3.7.5 Inlandsbanan
Representanter för Inlandsbanan AB har med mig väckt ett par frågor som anses försvåra infrastrukturhållningen och förutsättningarna för trafikutövning. Det gäller bl.a. medelstilldelningen där man anser att Banverket inte gör en rättvis prövning och bedömning av Inlandsbanans underhålls- och investeringsbehov. För att undvika alla misstankar om partiskhet i beredning och beslut rekommenderar jag att Järnvägsstyrelsen när den etablerats tar över berednings- och beslutsansvar i dessa frågor.
Den andra frågan gäller avgränsningen mellan Inlandsbanan AB:s och Banverkets nät. Enligt Inlandsbanan skulle förutsättningarna för trafikutövning förbättras om delar av de s.k. tvärbanorna överfördes till Inlandsbanan AB. Jag föreslår att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastrukturansvaret mellan Inlandsbanan och Banverket för anslutande tvärbanor, t.ex. Orsa–Furudal– Bollnäs, i syfte att justera gränserna till hur trafik framförs eller skulle kunna utvecklas.
257
4 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
• Banverket bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyckeltal att lägga till grund för fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet och den fortsatta utredningen bör särskilt uppmärksamma hur information som genomsnittsberäknade nyckeltal inte kan fånga in ska beaktas under kapacitetstilldelningsprocessen.
• Banverket bör ges i uppdrag att utveckla och pröva användbarheten av kapacitetstilldelningsmodeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda avgifter, eller inom ramen för en budgivningsprocess som tillåter trafikorganisatörerna att själva utforma och värdera framkomlighetsförslag.
• Banverket bör fortsätta arbetet med att utveckla trafikeringsavtalet som instrument för förebyggande av trafikstörningar och bör i samband med detta arbete också utreda hur avgifter kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafikledningen.
• Trafikorganisatörer bör utan särskilt tillstånd få samverka inför kapacitetstilldelningsprocessen för att säkerställa nätverk om detta kan anses gagna resenärernas och godskundernas intressen.
• Järnvägsstyrelsen ska granska sådana nätverkssamarbeten, så att de inte utvecklas till konkurrensskadliga karteller och vid behov samråda med Konkurrensverket.
I kap. 2 och 3 behandlas som framgått utvecklingen av järnvägens person- och godstrafik. Några åtgärdsförslag i dessa kapitel har stark koppling till infrastrukturförvaltarens processer för planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. Sammantaget bedömer jag att åtgärdsförslagen kommer att öka kravet på en effektiv fördelning av infrastrukturkapacitet samt på att infrastrukturförvaltarens
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
258
kapacitetstilldelning sker på ett kundorienterat, icke-diskriminerande och för alla intressenter transparent sätt.
Kundorienterad, icke-diskriminerande och transparent tilldelning av infrastrukturkapacitet är också viktiga syften bakom EGrättens regler rörande hur infrastrukturförvaltarens organiserar planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. I delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) diskuterade jag hur kapacitetstilldelningsprocessen bör organiseras i enlighet med EG-rättens krav och med beaktande av kraven på kundorientering och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Min slutsats blev att en infrastrukturförvaltare så långt som möjligt bör fördela infrastrukturkapaciteten med utgångspunkt i järnvägsföretagens och de auktoriserade sökandes (trafikorganisatörernas) efterfrågan på framkomlighet. När deras önskemål inte är möjliga att samtidigt tillgodose helt och hållet bör den trafik som representerar det minsta samhälleliga nyttobortfallet vara den som får träda tillbaka eller ges lägre prioritet. Jag utlovade att senare återkomma med en diskussion om hur detta praktiskt kan gå till.
I det fortsatta utredningsarbetet har jag därför låtit genomföra två studier om hur fördelningsprincipen samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen kan operationaliseras inom ramen för kravet på kundorientering. Jag har också följt det ambitiösa utvecklingsarbete Banverket i samverkan med olika branschintressenter startat i syfte att utveckla kapacitetstilldelningsprocessen. I dialogen med Banverket har jag främst diskuterat hur sökandes önskemål om framkomlighet ska kunna framföras och på ett kundorienterat sätt stegvis tas om hand i kapacitetstilldelningens olika delprocesser.
4.1 Skärpta krav på kapacitetstilldelningen och dess resultat
Syftet bakom de åtgärder jag föreslagit i kap. 2 och 3 är att åstadkomma ett effektivare och mer konkurrenskraftigt järnvägssystem. Ökar järnvägens konkurrenskraft kommer också efterfrågan på infrastrukturkapacitet att öka och konkurrensen om den att skärpas. En ökad kapacitetsefterfrågan kan enbart mötas genom utveckling av den fysiska infrastrukturen och effektivare kapacitetsplanering. Utveckling av den fysiska infrastrukturen är dock förenad med höga kostnader och långa ledtider. Jag anser därför att
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
259
det är viktigt att vidta åtgärder som kan leda till en effektivare kapacitetsfördelning.
Även andra faktorer skärper konkurrensen om infrastrukturkapaciteten. Exempel på sådana faktorer är ökad konkurrens om järnvägens transportkunder, förändringar i framför allt godstrafikorganisatörernas krav på framkomlighet och ökade krav på säkerhet i tågtrafikledningens leverans av framkomlighet.
4.1.1 Ökade krav på leveranssäkerhet
Mitt förslag till ökat konsumentskydd för järnvägsresenärerna kommer med all sannolikhet att medföra ökad efterfrågan på kvalitetsgarantier för tågens behandling i trafikledningens leverans av tilldelad infrastrukturkapacitet. Innebörden i förslaget är att eventuella kostnader för förseningar till följd av driftsstörningar i persontrafiken i högre utsträckning än idag ska bäras av järnvägssystemets aktörer istället för att internaliseras hos resenärerna. Det är ju järnvägsaktörerna och inte resenärerna som kan minimera driftsstörningar i persontrafiken. Eventuellt utbetalade kompensationskostnader föreslås också kunna föras vidare genom regress till den som orsakat driftsstörningen, om denne är någon annan än den gentemot resenärerna ansvarige transportören. Infrastrukturförvaltarens ansvar vid tågförseningar kommer mot denna bakgrund att hamna i blickpunkten.
Infrastrukturförvaltarna kan själva orsaka tågförseningar när de vidtar olika typer av åtgärder i den fysiska infrastrukturen. De kan också indirekt påverka vilken eller vilka tåg som ska ”drabbas” av störningar i trafiken.
Om en trafikorganisatör orsakar en störning i trafiken har infrastrukturförvaltaren en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att återställa trafiken till ursprungligen planerat och i trafikeringsavtal överenskommet utförande. Sådana åtgärder påverkar oftast flera tåg med förseningar som följd.
För att minimera störningarna i trafiken kan infrastrukturförvaltaren redan i tilldelningsprocessen planera in säkerhetsmarginaler som gör effektiva återställningsåtgärder möjliga. Vissa transportkunder är mindre känsliga för förseningar än andra. Marginalerna bör därför anpassas till tågens behov. Säkerhetsmarginaler ”stjäl” dock infrastrukturkapacitet som annars kan användas för att tillfredställa andra sökandes efterfrågan på planerad framkomlighet.
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
260
Artikel 11 i direktiv 2001/14/EG behandlar s.k. performance regimes och ställer krav på att banavgiftssystemet ska motivera sökande och infrastrukturförvaltare att reducera driftsavbrotten i trafiken till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Enligt min mening är det svårt att leva upp till detta krav inom ramen för dagens svenska avgiftssystem. Andra typer av avgifter än de som idag används kan dock ge trafikorganisatörerna möjlighet att köpa den leveranssäkerhet de anser sig behöva för att t.ex. undvika eventuella kompensationskrav från transportkunderna. Budgivning av det slag som beskrivs i avsnitt 4.2.2 eller en lämpligt differentierad avgift för tåglägets utformning kan t.ex. brukas för detta ändamål.
Enligt samhällsekonomisk teori kan en sådan avgift i flertalet fall betraktas som en trängselavgift, dvs. en komponent i den samhällsekonomiska prissättningen. Så snart någon trafikorganisatör inte kan få den framkomlighet som önskas utan att någon annan justerar sina önskemål föreligger nämligen trängsel, ett synsätt som ligger i linje med EG-rättens bestämmelser. Situationen på järnvägsområdet är dock mer komplicerad än på vägtrafikområdet, där trafikföretagen kan tillåtas att själva planera var och när man vill köra. Trängsel planeras alltså inte bort utan uppstår i form av köer.
I järnvägsfallet uppstår trängsel redan när tåglägen och andra former av infrastrukturkapacitet ska planeras. Man kan här tala om knapphet och att knapphetsavgifter ska betalas av en trafikorganisatör därför att en annan måste eftersätta sina framkomlighetsönskemål och antingen inte alls får något utrymme på spåret under ett visst tidsintervall eller får acceptera en sämre framkomlighet för sitt tåg. När planeringen väl föreligger i form av en tågplan ska trängsel, i vägtrafikens bemärkelse, inte behöva uppstå. I praktiken uppstår dock ofta störningar. Trafikorganisatörerna bör därför i princip ha möjlighet att uttrycka betalningsvilja för även en annan typ av trängselkomponent, de villkor under vilka deras tåg i förhållande till andra tåg ska prioriteras under den operativa tågdriften. Om sedan infrastrukturförvaltaren inte levererar avtalad framkomlighet i enlighet med trafikeringsavtalets innehåll bör banavgiften reduceras genom att ett belopp motsvarande trängselkomponenten betalas tillbaka till berörda trafikorganisatörer som kompensation för avtalsbrott.
Ett annat alternativ är att i trafikeringsavtalet mellan infrastrukturförvaltaren och den sökande reglera hur sökandes tåg ska hanteras när störningssituationer uppstår. Trafikeringsavtalet kan t.ex
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
261
utformas i syfte att reglera parternas inbördes rättigheter och skyldigheter, inklusive skadeståndsrätt, vid orsakande av störningar i trafiken. I en sådan modell är det möjligt att hantera eventuella regresskrav från trafikorganisatörer som ekonomiskt kompenserat försenade resenärer, men inte själva orsakat förseningen. Regresskrav kan riktas mot infrastrukturförvaltaren för att denne indirekt orsakar förseningar för trafikorganisatörers tåg genom att vidta åtgärder som syftar till att återställa trafiken efter störningar. När infrastrukturförvaltaren inte själv är ansvarig för uppkomsten av en trafikstörning kan han i sin tur i form av regress rikta kravet vidare mot den trafikorganisatör vars tåg orsakade störningen.
Banverket har under en tid tillsammans med olika berörda intressenter arbetat med att utveckla trafikeringsavtalen som instrument för förebyggande av störningar i trafiken. Tanken är att i avtalen bygga in ekonomiska incitament för att stimulera parterna att förebygga och minimera störningar och bidra till att snabbt återställa trafiken. Jag anser att Banverket bör överväga att basera åtminstone något av de ekonomiska incitamenten på en skyldighet för den part i trafikeringsavtal som orsakar störningar i trafiken att ersätta den andra parten för ekonomisk skada som den senare åsamkats till följd av störningen. Därigenom skulle eventuella regresskrav kunna hanteras inom ramen för regleringar i trafikeringsavtal.
4.1.2 Skärpt konkurrens om infrastrukturkapaciteten
Ska godstrafik på järnväg kunna användas som en integrerad del av produktionen i ett jämnt och störningsfritt flöde mellan olika industrianläggningar som successivt förädlar råvaror och insatsvaror till en slutprodukt kommer högre krav på precision att ställas. Detsamma gäller om järnvägen ska kunna spela en större roll som undervägstransportör för gods, t.ex. till och från stora terminaler och hamnar varifrån godset sedan distribueras vidare. Sett från detta perspektiv är det inte bara viktigt att trafiken anländer i tid till destinationspunkten. För att möjliggöra effektiv produktionsoptimering för godstrafikutföraren måste framkomligheten för godstrafiken mellan olika centrala terminalpunkter garantera precision också beträffande avgångs- och körtider. Denna typ av efterfrågemönster ökar dock risken för konkurrens med persontrafiken om infrastrukturkapaciteten. Skärpt konkurrens om kapaciteten ökar
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
262
också kraven på att tilldelningen sker på ett transparent och riktigt sätt liksom att kapaciteten fördelas effektivt.
En faktor som ytterligare förstärker kravet på transparens i tilldelningsprocessen är att konkurrensen om transportkunderna kan komma att öka inom järnvägssektorn. Detta kan bli följden av de åtgärder jag föreslår i såväl detta betänkande som i delbetänkandet Rätt på spåret. Ökad konkurrens om transportkunderna riskerar att leda till att trafikorganisatörerna i ökad utsträckning börjar efterfråga framkomlighet på samma sträckor och tider. De tåg som får stå tillbaka i konkurrensen om den knappa kapaciteten kommer dock att förlora attraktivitet i förhållande till resenärer eller godskunder.
4.1.3 Samarbete i trafiknätverk
Ett problem som är nära förknippat med konkurrensen om transportkunderna är formerna för produktionssamverkan mellan potentiella konkurrenter. Från kapacitetsplaneringssynpunkt är trafikorganisatörernas produktionssamverkan i syfte att upprätta trafiknätverk av särskilt intresse. Samarbetet sker ofta genom samplanering av bytespunkter för att möjliggöra matning av gods eller passagerare mellan de inblandade trafikorganisatörernas trafikupplägg. Detta kan vara känsligt sett från konkurrenssynpunkt, men viktigt för att möjliggöra sammanhängande nätverk.
Samordning av bytespunkter sker oftast innan ansökningar om infrastrukturkapacitet lämnas in till infrastrukturförvaltaren. I princip kan denna typ av samarbete betraktas som en kapacitetsansökningskartell. Samordning av efterfrågan på framkomlighet kan även utnyttjas för andra syften, t.ex. att begränsa konkurrensen om transportkunderna.
Jag har därför övervägt möjligheten att ålägga varje trafikorganisatör som önskar ingå i ett bytespunktsamarbete en skyldighet att anmäla detta till Järnvägsstyrelsen i god tid innan infrastrukturförvaltaren startar sin kapacitetsplanering. Med tanke på branschens begränsade storlek har jag dock bedömt att Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket bör kunna stävja eventuellt konkurrensskadligt nätverkssamarbete inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet. För denna bedömning talar också att varje infrastrukturförvaltare i ansökningar om kapacitet lätt kan avläsa förekomst av bytespunktsamarbeten. Tillsynsmyndigheterna bör därför inte ha
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
263
några svårigheter att bilda sig en god uppfattning om nätverkssamarbetenas existens, omfattning och deltagare.
4.2 Modeller för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektiv framkomlighet på infrastrukturen
Min uppfattning är som framgått att planeringen av kapacitetsanvändandet i första hand bör utgå från trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet för sina tåg. Deras efterfrågan manifesteras i utgångsläget i ansökningar till infrastrukturförvaltaren om kapacitet. Infrastrukturförvaltaren är ansvarig för den planering av trafiken som behövs för att kollisioner och trafikstockningar inte ska uppstå på järnvägsnätet. Ansökningarna visar dock ofta bara vilket framkomlighetsalternativ för tågen ifråga som efterfrågas i första hand. Trafikorganisatörens förstahandsalternativ får antas motsvara den mest effektiva användningen av dennes egna produktionsresurser i förhållande till transportkundernas krav. Det finns oftast en mycket stor mängd andra framkomlighetsalternativ för tåget som också kan förenas med lönsam drift, om än mindre lönsam än i det ansökta alternativet. Problemet är att trafikorganisatörerna har svaga incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om dessa alternativ. Var gränserna för trafikorganisatörens efterfrågan går är därför svårt för infrastrukturförvaltaren att avgöra.
Denna information är emellertid av stor betydelse för infrastrukturförvaltaren när alla trafikorganisatörers önskemål om framkomlighet inte samtidigt kan tillgodoses. Denne är ju då skyldig att planera bort risk för kollisioner och trafikstockningar. Det finns två olika metoder infrastrukturförvaltaren kan använda sig av för att få en bättre bild av hur trafikorganisatörernas efterfrågan ser ut. Den ena består i att infrastrukturförvaltaren använder förpublicerade prioritetskriterier. Den andra metoden är användning av ekonomiska styrmedel för att sätta pris på olika framkomlighetsalternativ, vilket kan göras på två olika sätt. Antingen genom att infrastrukturförvaltaren förpublicerar priser i form av avgifter, som dock måste kunna justeras senare i processen, för användande av viss infrastruktur under viss tid. Eller genom att infrastrukturförvaltaren låter trafikorganisatörerna själva värdera olika användbara framkomlighetsalternativ inom ramen för budgivningsprocesser.
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
264
Metoderna kan kombineras inom ramen för olika kapacitetstilldelningsmodeller. Nedan skiljer jag på tre stycken modeller – den administrativa beslutsmodellen, den iterativa prissättningsmodellen och den mixade avgifts- och auktionsmodellen.
4.2.1 Den administrativa beslutsmodellen
Den administrativa beslutsmodellen bygger på användning av prioritetskriterier, som kan kombineras med användning av förpublicerade avgifter.
Användning av prioritetskriterier bygger på att infrastrukturförvaltaren om inget annat alternativ finns ensidigt fattar beslut om planering av trafiken på grundval av dessa. Den trafikorganisatör vars tåg ”missgynnas” av prioritetskriterierna ges genom detta latenta hot ett incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om hur efterfrågan på framkomlighet för det ”missgynnade” tåget ser ut innan infrastrukturförvaltaren beslutar i enlighet med kriterierna. Genom att använda prioritetskriteriernas indirekt styrande verkan kan infrastrukturförvaltaren i samordningsprocessen successivt planera framkomligheten baserad på indirekt ”framtvingad” information om hur trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet ser ut. För att leda till ett resultat som innebär samhällsekonomiskt effektivt användande av infrastrukturen ställs dock särskilda krav på prioritetskriteriernas utformning. Jag har under utredningsarbetets gång låtit utföra en studie, som redovisas i appendix 6, om möjligheten att basera prioritetskriterier på genomsnittsberäknade nyckeltal som representerar samhällsekonomiska bedömningar. Nyckeltalens funktion är att, på liknande sätt som beskrivs i appendix 6, spegla värderingen av de samhällsekonomiska effekter som uppstår när olika tidtabellåtgärder (förskjutning av avgång, fördröjning av körtid, anvisande av annan färdväg och ingen tilldelning av framkomlighet alls) differentierade på typtåg, sträckor och tider på dygnet vidtas. Effekterna kan indelas på följande sätt:
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
265
Persontrafik
• resenären
– annan restid eller väntetid.
• trafikorganisatören
– ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristande trafiksynkronise-
ring vid resenärernas bytespunkter, – ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem.
• samhället
– eventuella trängsel-, miljö- och trafiksäkerhetseffekter till
följd av eventuellt ökad bil-, båt-, och flygtrafik.
Godstrafik
• kunden
– längre transporttid för varorna ger ökad kapitalkostnad, – logistikproblem kan ge högre produktionskostnader och
lägre konkurrenskraft.
• trafikorganisatören
– ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristfällig samordning av
bytespunkter, – ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem.
• samhället
– eventuella externa effekter till följd av eventuellt ökad bil-
och fartygstrafik.
Det är uppenbart att en stor mängd information krävs för att konstruera tjänliga nyckeltal som på ett godtagbart sätt kan spegla effekterna i tabellen. Viktiga delar av informationen kan därtill inte samlas in förrän i ett sent skede i tilldelningsprocessen. Detta gäller särskilt för informationen om trafikorganisatörseffekterna. Problemet skulle kunna hanteras genom att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet presenterar prioritetskriterier uppbyggda på nyckeltal som inkluderar värderingar av effekter i omvärlden/samhället och för transportkunderna, men inte för trafikorganisatörerna.
I samordningsprocessen försöker infrastrukturförvaltaren i syfte att lösa upp kapacitetskonflikter förmå trafikorganisatörerna att frivilligt justera sin efterfrågan på framkomlighet. Infrastrukturförvaltaren gör detta genom att föreslå alternativ till den ansökta framkomligheten. Dessa förslag bör då bygga på en tillämpning av
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
266
prioritetskriterierna. Berörda trafikorganisatörer som inte samtycker till infrastrukturförvaltarens på detta sätt utarbetade förslag baserar med stor sannolikhet sitt nekande på information nyckeltalen inte fångat in. T.ex. särskilda kostnader som uppstår till följd av att tåget ingår i ett omlopp som bryts om tågläget ändras på visst sätt. Det kan också röra sig om att tåget ifråga kraftigt avviker från de tågtyper nyckeltalen differentierats på.
I detta läge vet berörda trafikorganisatörer att om inte infrastrukturförvaltaren får del av och beaktar ytterligare i sammanhanget relevant information riskerar de att få ett sämre tågläge än nödvändigt. De har då incitament att ge infrastrukturförvaltaren sådan information och bör också ha en rättighet att göra det.
Infrastrukturförvaltaren måste å sin sida värdera den information trafikorganisatörerna eventuellt kompletterar nyckeltalen med. Är informationen relevant och bör påverka kapacitetsplaneringen ska den också användas och ligga till grund för nya förslag till åtgärder som löser upp konstaterade kapacitetskonflikter. Nya förslag kan påverka en eller flera andra sökande, som i sin tur kan vilja komplettera nyckeltalen. På detta sätt fylls informationsunderlaget successivt ut. Det kan av infrastrukturförvaltaren dels utnyttjas till att lägga bättre underbyggda förslag under samordningsprocessen, dels till att fatta bättre grundade ensidiga prioriteringsbeslut om alla kapacitetskonflikter inte kan lösas upp på frivillig grund.
I Sverige används idag en administrativ beslutsmodell för fördelning av infrastrukturkapacitet. Den bygger på att infrastrukturförvaltaren i sista hand har rätt att lösa upp eventuella kapacitetskonflikter genom ensidiga beslut baserade på förpublicerade prioritetskriterier. Några ekonomiska styrmedel används inte i denna modell. Jag har noterat att Banverket i samverkan med trafikintressenterna driver ett förändringsarbete i syfte att utveckla den idag använda administrativa beslutsmodellen.
4.2.1.1 Den administrativa beslutsmodellens fördelar
En effektivare kapacitetsfördelning kan enligt min mening åstadkommas både enklast och snabbast genom en vidareutveckling av den traditionella administrativa beslutsmodellen för tilldelning av infrastrukturkapacitet. Den stora fördelen med denna modell är att den är inarbetad och känd. Modellen behöver därför bara anpassas till de nya krav som ställs på kapacitetsfördelningen. Själva grund-
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
267
logiken behöver inte bytas ut. Jag bedömer att Banverkets utvecklingsarbete har goda förutsättningar att resultera i en reformerad administrativ beslutsmodell, som är förenlig med EG-rätten och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Modellen bygger bl.a. på tanken att genomsnittsberäknade nyckeltal som speglar samhälleligt nyttobortfall till följd av kapacitetsplaneringsåtgärder ska läggas till grund för prioritetskriterierna.
Modellen kan enligt min mening också göras förenlig med förslagen om öppnare marknadstillträde som jag lagt fram i detta betänkande och i delbetänkandet Rätt på spåret. Modellen bygger på att det tåg som representerar störst samhällelig nytta ska premieras och därmed komma i åtnjutande av konkurrensfördelar i förhållande till konkurrerande tåg. Är tågen mer eller mindre likadant utformade med avseende på syfte med trafiken, typ av resenärer och gods osv. kan effekterna på respektive tågs intäktsförmåga till följd av att eventuella tidtabellsåtgärder vidtas förväntas bli ganska likartade. Detta behöver dock inte nödvändigtvis innebära att effekterna på kostnadssidan ser likadana ut för de bägge tågen. De konkurrerande tågen ingår t.ex. i var sitt företagsekonomiskt optimerat fordonsomlopp. Ett rubbat omlopp ökar trafikorganisatörens produktionskostnader. Olika omlopp uppvisar också olika kostnadskänslighet för infrastrukturförvaltarens planeringsåtgärder och kostnadseffekter ingår också i den nyttokalkyl infrastrukturförvaltaren ska basera prioriteringen på.
En annan fördel med den administrativa beslutsmodellen är att den kan förenas med låga avgiftskostnader för infrastrukturkapaciteten. Avgiftskostnaden måste dock ställas i relation till kostnaden för mindre användbar framkomlighet. Den senare kostnaden internaliseras hos de trafikorganisatörer som eventuellt tilldelats sämre framkomlighet än vad som är nödvändigt. Jag återkommer strax till denna fråga.
Den administrativa beslutsmodellen kan som sagt förenas med användning av förpublicerade avgifter. Detta kan, om det tillåts, vara intressant om ägaren av infrastrukturen vill att trafiken ska bidra till täckning av järnvägssystemets fasta kostnader. Avgifter med detta syfte togs tidigare ut för trafikens nyttjande av statens spåranläggningar i form av särskilda fordonsavgifter. Tas sådana avgifter ut kan de också vara intressanta utifrån perspektivet effektivisering av kapacitetsplaneringen. Förpublicerade avgifter kan t.ex. användas för att styra bort överefterfrågan på framkomlighet på vissa kända trånga sektioner. Det finns dock risk för att en sådan
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
268
användning av avgifterna resulterar i att kapacitetskonflikter flyttas från en del av nätet eller en tidsperiod till en annan. Avgifternas styreffekter måste därför kunna bedömas sammanfalla med prioritetskriteriernas rangordning av olika tåg i olika situationer. I annat fall kan resultatet bli att avgiftsnivån höjs utan att motsvarande effektivisering av kapacitetsfördelningen sker. Oaktat detta anser jag att om särskilda infrastrukturavgifter tas ut i syfte att bidra till finansieringen av infrastrukturens fasta kostnader bör dessa också få användas i styrningssyfte inom ramen för kapacitetstilldelningsprocessen.
4.2.1.2 Modellens nackdelar
Användningen av den administrativa beslutsmodellen är också förknippad med en del nackdelar. Den största nackdelen är bristen på transparens i processen. Denna har att göra med att det är infrastrukturförvaltaren som utformar framkomlighetsalternativ för de sökande. Infrastrukturförvaltarens beslutsunderlag är dock både ofullständigt och för trafikorganisatörerna delvis okänt. Användning av förpublicerade prioritetskriterier ökar transparensen. Om dessa är otydliga blir dock ökningseffekten begränsad.
Prioritetskriterier som speglar samhälleligt nyttobortfall kommer inte att vara helt tydliga. Det är enligt min mening inte möjligt att fånga in hela den komplexa verkligheten i aldrig så finjusterade förpublicerade prioritetskriterier. De måste därför under tilldelningsprocessens gång kompletteras med trafikorganisatörsspecifik information. Denna information kan infrastrukturförvaltaren av sekretesskäl inte delge andra trafikorganisatörer. Dessa kommer därför aldrig att kunna se hur infrastrukturförvaltaren bedömt andra trafikorganisatörers tilläggsinformation. Trafikorganisatörerna kan därför alltid misstänka att infrastrukturförvaltaren agerar på grundval av bristande eller oriktig information.
Infrastrukturförvaltarens kontrollproblem beträffande den kompletterande trafikorganisatörsspecifika information som kan inflyta under samordningsprocessen kan bedömas bli stort. Varje trafikorganisatör har dock alltid möjlighet att gå vidare till Järnvägsstyrelsen och få infrastrukturförvaltarens bedömning prövad.
Infrastrukturförvaltarens ofullständiga bild av trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet medför också en annan nackdel. Infrastrukturförvaltaren har små möjligheter att mate-
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
269
matiskt optimera olika framkomlighetsalternativ för trafikorganisatörerna. Det skulle förutsätta tillgång till information om trafikorganisatörernas kompletta efterfrågebild. Endast i detta fall skulle det vara möjligt att tydligt spegla nyttobortfallet för varje användbart framkomlighetsalternativ för varje tåg. Infrastrukturförvaltaren har enligt min mening små möjligheter att utkräva tillräcklig information av trafikorganisatörerna om deras efterfrågan när en administrativ beslutsmodell används. Bristen på matematisk optimering riskerar att leda till att alla eller vissa trafikorganisatörers internaliserade kostnader för sämre framkomlighet blir högre än nödvändigt. Huruvida detta blir fallet eller inte avgörs av hur duktiga infrastrukturförvaltarens kapacitetsplanerare är. Deras yrkesskicklighet är baserad på lång tids erfarenhet och ska inte underskattas. Den är dock svår att mäta.
En ytterligare nackdel är att användningen av en administrativ beslutsmodell riskerar att leda till en tidsödande tilldelningsprocess. Den administrativa beslutsmodellen tillåter inte heller att trafikorganisatörerna samtidigt efterfrågar framkomlighet och leveranssäkerhet vid infrastrukturförvaltarens leverans av den vid den operativa tågdriften. Efterfrågan på kvalitet i leveransen av planerad framkomlighet kan dock som tidigare påpekats hanteras i trafikeringsavtalen.
4.2.2 Den iterativa prissättningsmodellen
Ekonomiska styrmedel kan som sagt användas i samordningsprocessen för att via budgivning förmå trafikorganisatörerna att värdera framkomlighetsalternativ.
Teoretiskt sett bygger modellen på att trafikorganisatörernas betalningsvilja för framkomlighet kan anses spegla det samhällsekonomiskt effektiva användandet av infrastrukturen.
Problemet ligger i att alternativen närmast är oändliga samt att infrastrukturförvaltaren har dålig kännedom om hur trafikorganisatörerna värdesätter dem. Infrastrukturförvaltaren vet därför inte exakt vilka olika kapacitetsprodukter som är värdefulla för trafikorganisatörerna. Teoretiskt kan detta problem lösas genom att trafikorganisatörerna själva och oberoende av varandra får föreslå såväl utformning av framkomlighet som värdering av denna inom ramen för en iterativ kommunikationsprocess, som infrastrukturförvaltaren ansvarar för. Under utredningsarbetets gång har jag låtit
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
270
utföra en studie över hur detta i praktiken skulle kunna gå till. Resultatet av studien återfinns i annex 5.
Tanken är att trafikorganisatörerna, med hjälp av IT-baserade kommunikations- och optimeringsverktyg som infrastrukturförvaltaren ansvarar för, i omgångar själva utformar och värderar sin efterfrågan på framkomlighet. På basis av resultatet från föregående omgång justerar sedan varje trafikorganisatör sina förslag i förhållande till andra trafikorganisatörers förslag intill dess alla kapacitetskonflikter upplösts. Optimeringen bygger på att högre värderad efterfrågan går före lägre värderad. Den som närmare vill studera tekniken ifråga hänvisas till annex 5.
Utvecklingen av budgivningsmetoden har hittills skett inom ramen för högskoleväsendets och VTIs verksamhet med finansiellt stöd av Banverket. När metoden är mogen att testas under mer verklighetsliknande omständigheter förutsätter jag att Banverket eller någon annan infrastrukturförvaltare medverkar mer aktivt i arbetet med att testa och utvärdera metodens användbarhet.
4.2.2.1 Modellens fördelar
En tilldelningsmodell byggande på samtidig prissättning och utformning av infrastrukturkapacitet inom ramen för en iterativ process har flera fördelar. Den är förenlig med EG-rättens regler och bakomliggande syften. Den iterativa process det är fråga om är ju bara en variant på hur samordningsprocessen kan organiseras. EGrättens regler om banavgifter lämnar också möjlighet att använda lämpligt utformade avgiftsinstrument i styrande syfte under denna process.
Modellen och resultatet av dess tillämpning kommer med all sannolikhet att uppfattas som transparent av trafikorganisatörerna. Det är ju deras egna förslag som ligger till grund för optimeringen och de har goda möjligheter att successivt justera dem. Förutsättningen är dock att optimeringsfunktionen accepteras av alla, programvaran är tillförlitlig och användarvänlig samt att datorkapaciteten räcker till för att genomföra alla nödvändiga beräkningar av olika framkomlighetsalternativ. En ytterligare förutsättning är att det går att i programvaran representera alla viktigare aspekter på infrastrukturens och efterfrågans utseende. T.ex. vore det en fördel om även krav på kvalitet i trafikledningens leverans på kapacitet vid
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
271
den operativa tågdriften kunde efterfrågas samtidigt med den planerade framkomligheten.
För trafikorganisatörerna kan modellens användning utgöra en möjlighet att både minska produktionskostnaderna och öka intäkterna. Förutsättningen är att dagens fördelning av kapacitet avviker på ett mer betydande sätt från den fördelning som speglar trafikorganisatörernas betalningsvilja. Om detta inte är fallet kan istället metodens användning uppfattas som ett hot. Potentiellt lovar enligt min mening den iterativa prissättningsmodellen större effektiviseringsmöjligheter än någon annan modell, om än på längre sikt.
4.2.2.2 Modellens nackdelar
En psykologiskt viktig nackdel är att en användning av modellen leder till högre avgiftskostnader för trafiken att använda infrastrukturen. Om inte denna kostnad uppvägs av sänkta, hos trafikorganisatörerna internaliserade, kostnader för mindre användbar framkomlighet kommer detta att leda till höjda transportpriser och minskande lönsamhet i branschen. Innan modellen prövats är det inte möjligt att göra annat än att gissa om en minskning av de i trafiken internaliserade kostnaderna uppväger en höjning av kostnaden för att använda infrastrukturen. Under alla omständigheter skulle dock vissa tågtyper sannolikt gynnas mer och andra mindre om modellen används. Godstrafikorganisatörernas hittills ganska påtagligt visade intresse för modellens utveckling talar för detta.
Den största nackdelen är att modellen ännu inte är färdigutvecklad. Detsamma gäller för de IT-verktyg som är nödvändiga för modellens praktiska användande. Ingen vet därför i dagsläget om den kan användas praktiskt för tilldelning av kapacitet på det svenska järnvägsnätet.
En möjlig nackdel är att modellen under vissa förutsättningar skulle kunna missbrukas av trafikorganisatörer med stark finansiell ställning. Ska användandet av ekonomiska styrmedel leda till ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen bör varje trafikorganisatör vara villig att betala för ett tågs framkomlighet upp till den gräns där tågets betalningsförmåga tar slut. I konkurrenshämmande syfte kan dock en finansiellt stark trafikorganisatör i vissa fall tänkas betala mer och därigenom slå ut ett konkurrerande tåg med högre betalningsförmåga.
Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder SOU 2003:104
272
4.2.3 Den mixade avgifts- och auktionsmodellen
Förpublicerade avgifter kan, i syfte att förebygga kapacitetskonflikter, användas för att styra efterfrågans utformning i trafikorganisatörernas ansökningar om infrastrukturkapacitet. Efterfrågan på framkomlighet kan t.ex. vara så stor att väsentlig kapacitetsbrist kan förutses på delar av järnvägsnätet under vissa tider. Förpublicerade avgifter kan då som sagt användas för att prissätta dessa delar högre under de tider kapacitetsbristen kan förutses uppkomma. Eftersom det finns en risk för att detta resulterar i att kapacitetskonflikter flyttas från viss tid eller del av järnvägsnätet till en annan, måste användning av förpublicerade avgifter därför kombineras med någon annan planeringsmetod.
Förpublicerade avgifter kan, som t.ex. i Tyskland, kombineras med en avslutande budgivning av auktionskaraktär, vars syfte är att lösa upp kapacitetskonflikter som kvarstår efter samordningsprocessen. De förpublicerade avgifterna är i Tyskland utformade som priser för olika kapacitetsprodukter, som bl.a. anpassats till på marknaden kända tågtypers generella krav på framkomlighet. En dyrare kapacitetsprodukt har företräde framför en billigare när kapacitetskonflikter ska lösas upp och på detta sätt kan man hävda att de förpublicerade avgifterna innehåller vissa inslag av prioritetskriterier. För att vid kapacitetskonflikter skilja mellan sökande, som i samordningsprocessen inte frivilligt justerat sin efterfrågan på framkomlighet och som köpt samma typ av kapacitetsprodukt för sina tåg, används auktioner.
Auktionerna går ut på att de inblandade trafikorganisatörerna får visa betalningsvilja för det framkomlighetsalternativ de i samordningsprocessen vägrat att justera. Den trafikorganisatör som visar högst betalningsvilja i varje konflikt får därmed sina framkomlighetsönskemål helt tillgodosedda. De övriga riskerar att få nöja sig med den framkomlighet som kan planeras för deras tåg med användning av restkapacitet. De riskerar alltså att hamna sist i kön, efter alla som fick tåglägen i samordningsprocessen och efter vinnarna i auktionerna.
Nackdelen med att kombinera förpublicerade avgifter med avslutande auktioner är att infrastrukturförvaltaren i samordningsprocessen riskerar att inte ha något bra underlag för konstruktion av förslag till alternativ framkomlighet. De förpublicerade avgifterna påverkar ju främst trafikorganisatörernas utformning av de framkomlighetsalternativ de i första hand efterfrågar. Det latenta
SOU 2003:104 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder
273
hotet om avslutande auktion riktar sig visserligen mot tåg som har svag betalningsförmåga. Men hur efterfrågan på deras framkomlighet ser ut har ju i utgångsläget infrastrukturförvaltaren begränsad kännedom om. Det kan därför bli svårt för denne att utforma acceptabla förslag på hur kapacitetskonflikter ska lösas upp i samordningsprocessen. Detta skulle enligt min mening förutsätta någon form av iterativa budgivningsprocesser i samordningsprocessen. Hur denna typ av aktiviteter ska organiseras på annat sätt än som föreslås i appendix 5 för att fungera effektivt är dock inte självklart. Jag bedömer därför att det på kort sikt kan vara svårt att utforma en mixad modell på ett sätt som medger en tillämpning förenlig med kravet på samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.
275
5 Sektorsansvaret
5.1 Inledning
Jag anmälde redan i det inledande kapitlet att jag medvetet avgränsat utredningsarbetet från att omfatta en översyn av sektorsansvar och sektorsuppgifter inom järnvägssektorn. Orsaken är, trots de önskemål som framförts från olika håll, att denna fråga bör utredas i ett sektorsövergripande perspektiv med samtidig översyn av berörda frågor inom väg-, luftfarts- och sjöfartssektorn. Det gäller t.ex. hur den långsiktiga infrastrukturplaneringen ska utvecklas i ett intermodalt perspektiv. Översynen måste av detta och andra skäl innefatta rollfördelningen mellan regeringskansliet, SIKA, de olika trafikverken och andra berörda myndigheter.
5.2 Synpunkter på sektorsansvaret
Banverkets sektorsansvar och sektorsuppgifter formulerades i budgetpropositionen 96/97. Enligt instruktionen har Banverket ett samlat sektorsansvar för hela järnvägssystemet samt även tunnelbana och spårväg. Verket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare ska man inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Banverket har i en PM, Banverkets sektorsansvar (juni 2003), beskrivit hur man anser att sektorsansvaret ska tolkas och utövas.
Det kan noteras att sektorsansvaret i stort sett utövas utan särskild föreskriftsrätt eller andra mandat. I vissa sammanhang, exempelvis för sammanställning av statistik för sektorn utöver de uppgifter som inkrävs i samarbete med och stöd av SIKA:s uppgift inom detta område, finns det enligt min mening anledning att överväga tydligare mandat för Banverket.
Sektorsansvaret SOU 2003:104
276
Innebörden av och innehållet i sektorsansvar och sektorsuppgifter har orsakat långtgående diskussioner inte minst inom järnvägssektorn. För mig innebär sektorsansvaret att under regeringen bereda och verkställa frågor som berör olika intressenter inom sektorn i deras interna samarbete eller i deras relationer till de andra trafiksektorerna och samhället i övrigt. Det gäller även om de är av främjande karaktär. Det specifika ansvar som en sektorsansvarig myndighet har innebär bl.a. att ta ställning i frågor där olika aktörers intressen kan behöva vägas mot varandra. Det kan exempelvis gälla hur de finansiella medel som sektorn förfogar över ska fördelas mellan järnvägens olika infrastrukturförvaltare eller mellan dessa och åtgärder som mer direkt är ägnade att stödja järnvägsföretagen.
I sektorsansvaret får också anses ligga en allmän uppgift att följa utvecklingen inom sektorn och till regeringen föreslå lämpliga åtgärder för dess utveckling. Eftersom sådana ställningstaganden kan inkräkta på finansiella förutsättningar att utöva infrastrukturförvaltningen måste ansvaret kunna utövas med integritet från andra uppgifter inom myndigheterna.
Utövande av sektorsansvar får alltså inte förvecklas med den verksamhet som utövas inom branschorgan för att gemensamt plädera för sektorns intressen. Givetvis kan Banverket i egenskap av infrastrukturförvaltare delta i sådana aktiviteter. I egenskap av sektorsansvarig ska verket dock då det är nödvändigt ta ställning mellan olika intressenter och deras önskemål oavsett om det riktar sig direkt mot inblandade parter eller innebär att man upprättar förslag till regeringen inför frågans fortsatta beredning.
Banverkets systerorganisationer, Banestyrelsen i Danmark och Jernbaneverket i Norge, har aldrig haft något uttalat sektorsansvar på liknande sätt som Banverket. Man har ändock under tiden för min utredning funnit anledning att i bägge länderna ytterligare renodla Banestyrelsens respektive Jernbaneverkets roll till att entydigt vara infrastrukturförvaltare. Jag har förstått att man gjort detta för att slippa misstanken om att infrastrukturförvaltarna skulle kunna ha några favörer genom att utöva flera roller under regeringen när man samarbetar och ingår avtal med järnvägsföretagen. Just förekomsten av ett avtalsreglerat samarbete mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder, järnvägsföretag eller andra som abonnerar på kapacitet och framkomlighet på spåret, gör att sektorsansvaret enligt min mening är svårare att förena med infrastrukturförvaltning inom järnvägen än inom vägsektorn.
SOU 2003:104 Sektorsansvaret
277
Banverkets tolkning av hur sektorsansvaret ska utövas kan enligt min uppfattning leda till oklarheter både inom verket och för externa intressenter om i vilken roll verket uppträder i olika sammanhang. Detta är också synpunkter som förts fram till mig från andra intressenter inom sektorn. Det är därför angeläget att verket genom den formella, organisatoriska ansvarsfördelningen och på annat sätt är tydligt i sitt agerande i förhållande till omgivningen. Detsamma kan sägas beträffande agerandet mellan olika enheter inom verket. Problemet är dock i många avseenden likartat för de övriga trafikverken och torde vara svårt att helt eliminera så länge som sektorsansvar och infrastrukturförvaltning förenas inom en myndighet.
Sektorsansvaret får inte förväxlas med de tillsyns- och kontrolluppgifter som Järnvägsstyrelsen kommer att utöva. Detta oaktat måste samtidigt konstateras att Järnvägsstyrelsen enligt EG-rätten och den nya svenska lagstiftningen kommer att ha beröringspunkter med de uppgifter som Banverket utövar inom ramen för sektorsansvaret. Mest uppenbart är detta i den marknadsövervakande roll som Järnvägsstyrelsen ska utöva. I den förväntas styrelsen redan enligt EG-rätten ta initiativ till åtgärder som befrämjar konkurrensen. Jag förutsätter att Banverket och Järnvägsstyrelsen kommer att samverka i sådana frågor för att finna effektiva lösningar för sektorns utveckling.
Jag vill i detta sammanhang notera att den engelska regulatorn, the office of the Rail Regulator och SRA, the Strategic Rail Authority, har upprättat ett dokument där man kodifierat ansvarsfördelning och samarbete mellan myndigheterna.
279
6 Planeringsfrågor
• Järnvägen bör ägnas större uppmärksamhet i den kommunala planeringen,
• Banverket bör utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i olika offentliga planeringsprocesser.
6.1 Inledning
Jag har i rapporten ”Förvaltningen av järnvägens fastigheter”, vilken återfinns som appendix 4 i bilagedelen till detta betänkande, konstaterat att i samband med bolagiseringen av SJ överfördes förvaltningen av vissa från kommersiella utgångspunkter intressanta järnvägsfastigheter till Swedcarrier AB:s för ändamålet bildade dotterbolag Jernhusen AB.
Olika transport- och trafikintressenter uttryckte i samband med framtagandet av nämnda rapport en oro för att de nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen innebar att kopplingen till järnvägsverksamheten hade försämrats eller riskerade att komma att göra detta.
I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitik. Problemet gäller även mer generellt terminalerna och den service som erbjuds resenärer, varuägare och järnvägsföretag.
Innan SJ:s bolagisering var fastighetsförvaltningen inom SJ Fastighetsdivision en transportpolitiskt motiverad del av SJ:s uppdrag. Restriktionerna för Jernhusens agerande efter bolagiseringen har form av servitut samt reglering av markanvändningsplanering. Sammantagna utgör de ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Restriktionerna förutsätter att andra aktörer, så länge
SOU 2003:104 Planeringsfrågorna
280
detta inte uttrycks i bolagsordning eller liknande instruktioner till Jernhusen, ska och kan hävda transportpolitiken gentemot Jernhusen.
I jämförelse med en rad andra länder är Sverige det enda exemplet där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken påtagligt har brutits.
Mitt intryck är att det finns brister i mer systematiska kontakter såväl inom järnvägssektorn som mellan järnvägssektorn och kommuner eller länsstyrelser när det gäller dessa frågor. Ett intryck som förstärks av de brister i dagens fysiska planering sett ur ett kollektivtrafikperspektiv som Kollektivtrafikkommittén påtalat i sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67).
Risken finns att detta kan leda till ett sämre läge för järnvägen i förhållande till konkurrerande intressen vid kommunala planbeslut.
I min rapport föreslog jag därför att Banverket som sektormyndighet bör bistå sektorns olika terminalägare, anläggningsförvaltare m.m. i deras kontakter med kommuner och länsstyrelser rörande markanvändningsplanering.
Jag hänvisar i övrigt till rapporten och konstaterar att de förslag jag lämnade i fjol för närvarande bereds inom Näringsdepartementet.
6.2 Brister i dagens fysiska planering kontra annan offentlig planering
Kollektivtrafikkommittén kom i sitt slutbetänkande bl.a. till följande slutsatser:
På regional nivå saknas idag i stort sett helt fysisk planering. Det är bara i Stockholmsregionen och någon mån i Göteborgsregionen där det tas fram regionala, fysiska planer. Dessa är dock inte bindande. Trafikhuvudmännen har i allmänhet endast kortsiktiga planer för trafiken. Vägverk och banverk tar fram sina infrastrukturplaner som avser en period på 10–12 år som revideras vart fjärde år. Det finns alltså ingen samordning mellan den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och kollektivtrafiken på regional nivå. På kommunal nivå finns översiktsplaner men inte heller dessa är bindande. Översiktsplanen skulle kunna vara ett viktigt instrument för att ta vara på kollektivtrafikens krav. Mycket få kommuner har trafikplaner som underlag för översiktsplanearbetet. Genomförandet idag av den fysiska planeringen sker helt på kommunens villkor. På regional nivå kan en regionplan eller motsvarande endast utgöra en vägledning för kommunernas
SOU 2003:104 Planeringsfrågorna
281
översiktsplanering. Ofta är det byggherrens intresse, som leder till lokalisering av bostäder och verksamheter.
Grundat på ovanstående föreslog Kollektivtrafikkommittén bl.a. att de nämnda planeringsprocesserna måste samordnas bättre i syfte att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik.
Jag delar i många delar Kollektivtrafikkommitténs konstateranden beträffande ovan nämnda brister. Jag vill dock också tillägga att i enlighet med vad det framgår i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur att länsstyrelserna ska upprätta länsplaner till ledning vid fördelning av medel för nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastrukturen. Länsstyrelserna har därmed en viktig koordinerande roll i infrastrukturplaneringen.
Liksom Kollektivtrafikkommittén anser jag att det finns anledning att se över samordningen av olika offentliga planeringsprocesser. Detta är en viktig åtgärd som, om den genomförs på rätt sätt, inte bara skulle gynna den av trafikhuvudmännen initierade kollektivtrafiken utan även den kommersiellt bedrivna järnvägstrafiken.
Det finns dock flera problem som måste lösas innan detta kan genomföras. Allra mest uppenbart är att Kollektivtrafikkommitténs förslag, av självklara skäl, är skrivna utifrån ett perspektiv där ansvaret för såväl kollektivtrafikens planering som dess utförande ligger hos trafikhuvudmännen.
Även om många trafikhuvudmän i dag inte arbetar med någon offentlig långsiktig planering torde det ändå vara en ganska enkel sak att åtgärda för att på så vis fånga in trafikhuvudmannatrafikens långsiktiga utveckling.
Hur tillgodose den kommersiella järnvägstrafikens intressen?
Svårigheten ligger i hur man ska fånga in den kommersiellt bedrivna persontrafikens och godstrafikens långsiktiga intressen.
Intressekonflikter kan uppstå mellan den rent kommersiellt bedrivna persontrafiken och den av samhällsorgan upphandlade trafiken och mellan olika slag av persontrafik och godstrafik.
Den förra konflikten elimineras delvis om strategiska trafikförsörjningsprogram upprättas av trafikhuvudmännen och Rikstrafiken. De strategiska trafikförsörjningsprogrammen bör bl.a. kunna utgöra en bra grund för kommersiellt verkande järnvägsföretag att
SOU 2003:104 Planeringsfrågorna
282
ta ställning till vilken trafik de kan komma att erbjuda på marknaden.
Sammantaget bör detta betyda att de kommersiella trafikutövarna, trafikhuvudmännen och Rikstrafiken då till stora delar har gemensamma utgångspunkter vid fullgörandet av den operativa trafikförsörjningen grundat på trafikförsörjningsprogrammen.
Kraven på de offentliga planeringsprocesserna ökar
De senaste årens strukturförändringar på järnvägsmarknaden innebär att högre krav ställs på Banverkets planeringsprocess. Olika intressen ska fångas upp, värderas mot varandra och prioriteras. I processen ingår också att fånga in olika markanvändningsfrågor som är relevanta i en sådan bedömning.
Detta har också tagit sig uttryck i att Banverket i arbetet med Framtidsplan 2004–2015 bedrivit ett betydligt mer omfattande arbete med kvalificerade avvägningar än vid tidigare planeringsomgångar.
Enligt min mening talar allt för att kraven på Banverkets planeringsprocess och de planeringsprocesser den i sin tur är beroende av i framtiden kommer att öka än mer. Det är föga troligt att de kommersiellt agerande järnvägsföretagen själva kommer att ha intresse eller ens möjlighet att delta med stora resurser i Banverkets eller andra samhällsorgans långsiktiga planering. Det är mer troligt att man istället kommer att ställa krav på att de offentliga planeringsprocesserna i större utsträckning än i dag kommer ha förmåga att fånga upp deras intressen i dessa frågor. De offentliga planeringsprocesserna måste enligt min mening anpassas till detta förhållande.
För att ta tillvara den kommersiella järnvägstrafikens intressen i infrastrukturutvecklings- och markanvändningsplaneringen kommer det att krävas att såväl Banverket som andra relevanta planeringsorgan kan genomföra kontinuerliga och kvalificerade marknadsanalyser som förmår att fånga upp, prognostisera och troliggöra järnvägstrafikens utveckling på såväl kort som lång sikt.
Det är inte bara Banverket utan givetvis också de andra trafikverken samt länsstyrelserna och i förekommande fall regionstyrelserna som från statens sida har en roll att spela i detta. Alla trafikverk har mark-/fastighetsanspråk som de behöver hävda gentemot kommuner och fastighetsägare. Det finns också en intermodalitets-
SOU 2003:104 Planeringsfrågorna
283
aspekt i detta. Kontaktytorna mellan trafikslagen bör utvecklas, inte minst gäller detta terminaler av olika typer. Ett nära samarbete mellan trafikverken är därför nödvändigt i denna fråga. Samarbetet bör dokumenteras.
Kommunernas roll
Som framgått tidigare har kommunerna en nyckelroll att spela för möjligheterna att säkerställa mark för transport- och järnvägsändamål. Det är kommunerna som genom bestämmelserna i Plan- och bygglagen ytterst bestämmer till vilket ändamål mark i kommunen ska användas.
Om den spårbundna godstrafiken ska kunna spela en framträdande roll i framtiden, krävs ett aktivt engagemang från enskilda kommuners sida att främja spårtrafik och dess möjligheter att etablera infrastruktur, terminaler och andra anläggningar på ett bra sätt.
Kommunerna har att beakta samverkan mellan trafikslagen inom såväl persontrafiken som godstrafiken i sin fysiska planering i syfte att få till stånd en effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning och hushållning av kommunens markresurser.
6.3 Slutsats
Jag delar Kollektivtrafikkommitténs uppfattning att en bättre samordning av olika offentliga planeringsprocesser behövs, men det måste ske ur ett bredare perspektiv än bara kollektivtrafikens. Framför allt är det viktigt att också fånga upp den kommersiellt bedrivna järnvägstrafikens intressen och behov vad gäller infrastrukturåtgärder samt anspråk på mark och anläggningar.
Enligt min uppfattning kan det finnas anledning att stärka dialogen mellan de berörda statliga myndigheterna och den kommunala sektorn i infrastrukturplanerings- och markanvändningsfrågor då dessa utgör en viktig del av samhällsplaneringen.
285
7 Järnvägens kompetensförsörjning
• Kompetensförsörjningen är central för järnvägssektorns utveckling,
• Järnvägssektorns certifierbara kärnkompetenser bör identifieras och bilda underlag för olika utbildningar,
• Järnvägsstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst,
• Staten bör inkludera järnvägssektorns FoU-verksamhet i en kompentensutvecklingsstrategi.
7.1 Inledning
Yrkesutbildning
Vid järnvägens tillkomst representerade den för dåtiden en avancerad teknologi och var samtidigt en attraktiv arbetsplats med status där det krävdes en hög kompetensnivå av de anställda. Den utbildning som krävdes för att utföra arbetsuppgifterna tillhandahölls internt inom järnvägsföretaget som också tillhandahöll boende och sjukvård för de anställda.
Då järnvägen var ett tämligen slutet system innebar detta att järnvägen till största delen skötte sin egen kompetensutveckling med bl.a. egna skolor och egna regler för examinering.
Det var först i slutet på 70-talet som en del av den interna tekniska grundutbildningen omvandlades till s.k. offentlig påbyggnadsutbildning på den tidigare yrkesskolan. Detta gällde främst teknikyrkena inom järnvägens infrastruktur och fordonsunderhåll. Dessa utbildningar genomfördes på den tidigare SJ-skolan, numera Banskolan, i Ängelholm.
I slutet på 90-talet när privata aktörer på olika områden inom järnvägssektorn återigen började dyka upp framstod den ettåriga
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
286
påbyggnadsutbildningen som en bra rekryteringsväg av nyanställda inte bara till Banverket utan även till de privata entreprenörerna. Man fick i stort sett omgående tillgång till personal som kunde utföra det grundläggande underhållsarbetet vid järnvägens infrastruktur. Alternativet för de privata aktörerna var att locka över redan anställda inom t.ex. Banverket eller vice versa för Banverkets del. Den offentliga utbildning som genomfördes på 70- och i början på 80-talet som fordonsteknisk påbyggnadsutbildning, upphörde i samband med delningen av SJ 1988. SJ ansåg då att det inte längre fanns behov av en sådan utbildning.
Akademisk utbildning
När det gäller tillgång till akademisk järnvägsutbildning så har den i Sverige såväl som övriga Europa i mycket liten grad tillgodosetts av universitet och högskolor. Järnvägskompetensen har till största delen funnits och utvecklats hos aktörerna inom järnvägssektorn. Delvis som ett resultat av den slutenhet som funnits, och som till viss del består, hos de europeiska järnvägsförvaltningarna och andra företag i sektorn. I takt med att denna slutenhet börjat luckras upp har också det reguljära akademiska systemet börjat tillhandahålla akademisk järnvägsutbildning.
En utbildningslinje som nyligen startats är utbildningen till järnvägsingenjör som genomförs av Lunds Tekniska Högskola tillsammans med Banskolan i Ängelholm. Även KTH medverkar i genomförandet. Jag har erfarit att denna utbildningslinje är starkt efterfrågad av sektorn bl.a. därför att den tar ett helhetsgrepp på järnvägens hela infrastruktur och dess systemfunktioner.
KTH bedriver också inom ramen för sin egen verksamhet i Stockholm ett flertal relevanta kurser liksom forskarutbildning.
I Göteborg etablerar Chalmers Tekniska Högskola och Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet för närvarande ett kompetenscenter där godstransporter på järnväg är ett betydelsefullt inslag.
7.2 Problemet
En viktig frågeställning för mig under utredningens gång har varit hur den framtida järnvägskompetensen ska fortsätta att utvecklas.
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
287
En annan viktig frågeställning har varit hur den ska kunna implementeras i transportsektorns totala kompetensstruktur och samtidigt kunna bidra till att hela transportnäringen blir attraktiv för olika kategorier av arbetstagare med flera framtida yrkesområden som en gemensam bas för individernas kompetens.
I mina kontakter med sektorns aktörer har jag också kunnat konstatera en stor samstämmighet om att sektorn står inför stora utmaningar om man ska lyckas bibehålla och stärka sin ställning på transportmarknaden i framtiden. En av dessa utmaningar är att åstadkomma förutsättningar för en god kompetensutveckling inom sektorn.
7.3 Diskussion kring och slutsatser av konkreta frågeställningar
För att belysa detta område och för att få ett underlag till förslag om hur ramvillkor ska utformas avseende kompetensbehovet inom järnvägen har jag samlat sektorns aktörer kring ett antal konkreta frågeställningar och en diskussion kring dessa.
Såväl frågeställningarna som de diskussioner som fördes med anledning av dessa samt mina slutsatser grundat på detta framgår av nedanstående.
Järnvägsspecifik kompetensutveckling
Det förefaller finnas stora skillnader mellan de olika aktörernas möjligheter att internt tillgodose sitt eget behov av kompetensutveckling. Vissa aktörer tillgodoser internt mindre än tio procent av sitt behov medan andra tillgodoser mer än 80 procent internt.
En utbildning som ofta kommer på tal i detta sammanhang är tågförarutbildningen där järnvägsföretagen uppger att det inom de närmaste åren finns ett behov av 150–250 nya förare per år och att man 2012 kan se en puckel i efterfrågan av förare beroende på stora pensionsavgångar från lokföraryrket.
I dag genomförs tågförarutbildning som kvalificerad yrkesutbildning (KY) på tre platser i landet. Dessa är Mjölby, Hallsberg och Ängelholm. Totalt finns av Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning beviljat plats för 107 elever. Förarutbildningarna i Hallsberg och Ängelholm är nystartade under 2003.
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
288
Jag bedömer att behovet kommer att öka och att det finns det kapacitet att öka intaget på i dag befintliga utbildningsplatser. Detta förutsätter att Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning i motsvarande grad beviljar medel för den utökning som bedöms nödvändig. Ett alternativ som järnvägsföretagen kan överväga om inte befintliga utbildningsplatser räcker till, är att komma överens med en utbildningsleverantör om en uppdragsutbildning som ger kursdeltagarna samma kompetens som motsvarande KY-utbildning.
Dock måste jag påpeka att KY-utbildningen i sig utgör ett osäkerhetsmoment då det bara tre år framåt är känt vilka utbildningar som prioriteras.
Hos de aktörer som arbetar med underhåll- och byggnation av infrastrukturen (inkl. Banverket) kan det understundom uppstå flaskhalsar när det gäller att snabbt få fram utbildade medarbetare inom ban-, el-, signal- och delvis televerksamheten. I övrigt menar dessa aktörer att man får sina kompetensutvecklingsbehov tillfredsställda inom rimlig tid.
Fordonsunderhållsföretagen uppger att det endast är en försvinnande liten del av deras kompetensutvecklingsbehov som tillfredsställs externt men att man inte upplever detta som något påtagligt problem. Järnvägsföretagen ser dock ett behov av reparatörer och kommer gemensamt att under 2004 utreda denna fråga.
Mina slutsatser
Grundat på ovan nämnda diskussion är min slutsats att det f.n. finns ett utbud som väl motsvarar efterfrågan av offentligt utbildade tågförare. På underhållssidan, både vad gäller infrastruktur som fordon, verkar aktörerna ha kontroll över situationen och har, främst genom egna insatser, en tillfredsställande kompetensutvecklingssituation.
Jag vill dock i detta sammanhang också framhålla att det är olyckligt att lagstiftningen i dag endast tillåter kommuner och företag med s.k. F-skattsedel att vara huvudmän för KY. Det vore enligt min mening önskvärt att även statliga myndigheter och verk skulle kunna vara huvudmän för denna utbildningsform. Min bedömning är att detta skulle gagna möjligheterna att hantera de ofrånkomliga fluktuationerna i såväl utbud som efterfrågan av specifika utbildningar.
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
289
Det kan finnas anledning att för framför allt tågförarutbildningarna hitta en mer långsiktigt stabil lösning än KY-utbildningen.
Hur fungerar utbildningsmarknaden?
Järnvägsföretagen upplever i allmänhet att utbildningsmarknaden för deras del i dag fungerar tillfredställande. Inom infrastrukturområdet upplever vissa entreprenörer att det finns flaskhalsar främst när det gäller att få personal certifierad. Denna fråga är normalt knuten till affärsprocessen vilket innebär att entreprenörerna efter det att en upphandling vunnits ofta har för kort tid till att tillse detta innan uppdraget ska påbörjas. Fordonsunderhållsföretagens höga själförsörjningsgrad förklaras av att man inte anser att utbildningsmarknaden fungerar tillfredsställande sett ur deras perspektiv.
En aktör som på olika vis påverkar utbildningsmarknaden är Järnvägsinspektionen. Många av de övriga aktörerna har för mig påpekat att de upplever Järnvägsinspektionen som en flaskhals. Vad man främst vänder sig emot är att Järnvägsinspektionen ofta utifrån sin uppgift intervenerar på detaljnivå snarare än på en mer övergripande målnivå. De efterlyser därför funktionella definitioner av kompetensnivåer m.m. utifrån lämpliga mål. På alla nivåer efterlyses internationell (europeisk) certifiering.
Ett exempel på ett arbete som redan genomförts och som stödjer denna tankegång är den av Branschföreningen Tågoperatörerna och arbetsgivarorganisationen Almega gemensamt framtagna modellen för utbildning av tågförare.
Modellen har nyligen godkänts av Järnvägsinspektionen och kommer bl.a. att få som effekt att inspektionen slipper den omfattande handläggning för att godkänna en stor mängd individuella, av varje enskilt järnvägsföretag framtagna, utbildningsplaner som tidigare var fallet.
Det tidigare systemet har varit betungande för alla inblandade parter. För järnvägsföretagens del har det varit kostsamt att ta fram utvecklingsplaner för varje egen yrkesgrupp. Järnvägsinspektionen har som sagt tvingas till en omfattande och resursslukande handläggning av dessa.
Sist men inte minst har kursdeltagarna funnit sig i en situation där dokumentation av genomgången utbildning inte vilat på en erkänd och gemensam grund. Det sistnämnda har försvårat för tåg-
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
290
och lokförare att byta arbetsgivare om de så önskar då det inte finns något allmänt och erkänt ”körkort” eller certifikat för denna yrkeskategori som visar deras kompetens. För järnvägsföretagen i rollen som arbetsgivare har – av samma anledning – detta varit ett problem när de i sin tur söker nya medarbetare.
Mina slutsatser
Min slutsats blir att den utbildningsmarknad som i dag finns vad gäller järnvägsföretagens och infrastrukturunderhållsföretagens del fungerar i stort sett bra och på normala marknadsmässiga villkor. Samtidigt önskar sig nämnda aktörer en mer utvecklad konkurrens mellan olika leverantörer av utbildningstjänster. Fordonsunderhållsföretagen är mindre nöjda men har å andra sidan kunnat klara sina kompetensförsörjningsbehov genom interna insatser.
En fråga som gång på gång återkommit i mina diskussioner kring utbildningsfrågorna är behovet av certifiering. Inte bara av utbildningen som sådan utan även av de företag som levererar utbildningstjänster. Planer som innehåller detaljerade mål har enligt min mening också fördelen att de blir oberoende av de förkunskaper som eleverna har.
Jag vill också framhålla ytterligare en säkerhetsmässig fördel med möjligheten att certifiera relevanta yrkeskategorier inom järnvägssektorn. En certifiering som vilar på en erkänd och gemensam grund möjliggör ett centralt register för tågförare samt annan personal i säkerhetstjänst.
Ett sådant register kommer enligt min uppfattning att underlätta uppföljning av händelser i tågtrafiken vilket i sin tur ger möjlighet att ytterligare stärka järnvägssektorn ur ett trafiksäkerhetsperspektiv. Min uppfattning är att sådant nämnt register är en offentlig uppgift för vilken en relevant myndighet bör åläggas ansvar för.
Finns kritiska kompetenser tillgängliga på marknaden?
Järnvägsföretagen upplever i allmänhet inga problem på detta område i dag, men man betonar samtidigt att när pensionsavgångarna för tåg- och lokförare kommer igång på allvar om 3–4 år kommer det att bli problematiskt. För Banverket och infrastrukturunderhållsföretagen är det bitvis svårt att få tillgång till ban-, el-,
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
291
signal- och telekompetenser. Fordonsunderhållsföretagen kan inte alls få tag på relevant kompetens på marknaden.
En viktig reflektion samtliga aktörer gör är hur sektorn ska göras mer attraktiv ur ett arbetstagarperspektiv så att gymnasieelever söker sig till denna. Ytterligare en fråga som kommer upp är hur sektorn ska göras mer attraktiv för kvinnor. Aktörerna, framför allt järnvägsföretagen, upplever också att det är problematiskt att rekrytera personal till storstäderna med dess breda utbud av arbetsplatser inom många områden. Man betonar att man upplever det som viktigt att samverka med närstående branscher så att järnvägssektorn ur arbetstagarnas synvinkel inte ska upplevas som en återvändsgränd.
Mina slutsatser
Grundat på ovanstående diskussion är det uppenbart att sektorns aktörer aktivt måste arbeta för att göra sektorns olika arbetsuppgifter och arbetsplatser attraktiva ur många aspekter så att kompetensförsörjningen inte äventyras.
En annan viktig fråga i sammanhanget är enligt min mening att forma en naturlig väg in i järnvägssektorn för gymnasieelever. Godstransportdelegationen (N2002:18) har i sitt delbetänkande Godstransporter i samverkan – tekniska hinder, forskning och utbildning (SOU 2003:39) bl.a. konstaterat:
Transportsektorn i Sverige växer. Dessutom finns ett dokumenterat behov av en uppgraderad grundutbildning i syfte att öka kompetensen inom transportföretagen. Med stöd av detta bedömer vi att transportutbildningen på gymnasienivå riskerar att bli alltför osynlig i en bred servicesektor, dominerad av handeln och restaurangnäringen. Tvärtom ser vi ett ökande behov av fokus på ett trafikslagsövergripande synsätt i utbildningen. Detta motiverar att utbildningen profileras och förläggs till en egen sektor.
Jag delar fullt ut denna uppfattning.
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
292
Offentliga utbildningars kvalitet
I dag genomförs följande järnvägsutbildningar som offentliga utbildningar:
• Tågförarutbildning KY utbildning 40-60p (1-1,5år)
• Järnvägsingenjörsutbildning BSc 120p (3år)
• Järnvägstekniker – Ban Påbyggnadsutbildning (1år)
• Järnvägstekniker – El Påbyggnadsutbildning (1år)
• Järnvägstekniker – Signal Påbyggnadsutbildning (1år)
• Järnvägstekniker – Tele Påbyggnadsutbildning (1år)
Järnvägsföretagen och infrastrukturunderhållsföretagen förklarar sig i stort sett nöjda med den för dem relevanta offentliga utbildning som i dag finns tillgänglig. Man ser därför inget större behov av ett utökat utbud av offentlig utbildning på järnvägsområdet för deras del. Fordonsunderhållsföretagen uppger dock att det ur deras synvinkel vore önskvärt att en KY-utbildning eller annan eftergymnasial utbildning för reparatörer organiserades.
I övrigt räknar sektorns aktörer med att de reguljära högskoleutbildningarna ska tillfredsställa behovet av generalister av olika slag på akademisk nivå men att det kan finnas behov av särskilda åtgärder vad avser specialister.
Mina slutsatser
Det har kommit till min kännedom att det finns planer på att genomföra en motsvarande utbildning inom vägområdet som den nyligen påbörjade järnvägsingenjörsutbildningen. Min bedömning är att stora delar av utbildningen borde kunna vara gemensam med järnvägsingenjörsutbildningen. På samma sätt borde det undersökas möjligheterna att även inkludera övriga transportslags infrastrukturer, som sjö och luftfart, i en akademisk infrastrukturutbildning som omfattar hela transportsektorn.
Eftersom transportsektorns infrastrukturer har många gemensamma tekniska systemlösningar bör det enligt min uppfattning vara möjligt att ta fram en mycket attraktiv transportingenjörsutbildning med på sikt fyra varianter; järnväg, väg, sjöfart och flyg och där det finns goda möjligheter för framtida elever att inte bara se en del av infrastrukturen som sitt arbetsområde utan samtliga transportområden som möjliga yrkesområden i framtiden. Detta
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
293
innebär även att den akademiska fortbildningen till t.ex. mastersnivå eller civilingenjör bör kunna vara likartad för hela transportsektorn.
Denna tankegång framgår i nedanstående diagram som beskriver utvecklingsmöjligheterna för den akademiska infrastrukturutbildningen.
Det finns naturligtvis andra områden relevanta för järnvägssektorn där akademisk utbildning i allt större utsträckning är nödvändig. Ett sådant område är kunskap inom logistik. Godstransportdelegationen föreslår i sitt delbetänkande bl.a.:
Framtida högskoleutbildning inom logistikområdet bör i högre utsträckning inriktas mot en helhetssyn på transportföretagens behov. Kunskaper om hela transportnäringen bör ingå och utgångspunkten bör vara ett trafikslagsövergripande synsätt på transport- och logistiklösningar.
Jag delar Godstransportdelegationen uppfattning och bifaller således deras förslag i denna fråga.
Development possibilities for the academic
infrastructure education system
Railway System Engineering Sheffield
Gymn. or Poly technical School
120 c BSc
Risk Management
Railway Maintenance
Civil Engineering Building
160 c MSc/Civil Engineering
Management of Railways
Road Engineering
Railway Engineering
Existing Courses
Planned Courses
Min 9+3 Years
training
Sea Engineering
Air Engineering
Railway System Engineering Sheffield
Gymn. or Poly technical School
120 c BSc
Risk Management
Railway Maintenance
Civil Engineering Building
160 c MSc/Civil Engineering
Management of Railways
Road Engineering
Railway Engineering
Existing Courses
Planned Courses
Min 9+3 Years
training
Sea Engineering
Air Engineering
Gymn. or Poly technical School
120 c BSc
Risk Management
Railway Maintenance
Civil Engineering Building
160 c MSc/Civil Engineering
Management of Railways
Road Engineering
Railway Engineering
Existing Courses
Planned Courses
Min 9+3 Years
training
Sea Engineering
Air Engineering
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
294
Praktikplatser
I stort sett samtliga ovanstående offentliga utbildningar kräver tillgång till praktikplatser hos järnvägsbranschen för att eleverna ska bli godkända och få slutexamen. Tyvärr tvingas jag när det gäller järnvägsföretagen konstatera att efterlevnaden av detta hittills varit dålig. De har dock för mig förklarat att fortsättningsvis är beredda att ta större ansvar för denna fråga. Järnvägsföretagen har för avsikt att genom sitt samverkansorgan Branschföreningen Tågoperatörerna ta fram en fördelningsnyckel i syfte att ändamålsenligt fördela praktikplatser dem emellan. Det finns också ett antal andra praktiska frågor man ämnar lösa genom Branschföreningen Tågoperatörerna.
Infrastrukturaktörerna har hittills, enligt vad de själva säger, löst behovet med praktikplatser när frågan dykt upp och upplever inte detta som ett större problem. Fordonsunderhållsföretagen har inte blivit tillfrågade om möjligheterna att erbjuda praktikplatser då ingen offentlig relevant utbildningslinje finns som berör dem.
Mina slutsatser
Enligt min mening är det viktigt att framhålla praktiktillfället som en betydande möjlighet för den enskilde aktören att under en längre och sammanhängande tid bekanta sig med en eventuellt kommande medarbetare och därmed underlätta anställningsprocessen.
Vidare så är medlemmarna i respektive KY-utbildnings ledningsgrupp bundna till att ställa upp med praktikplatser. Denna praktikperiod, eller ”Lärande i arbetet” (LIA) motsvarar en tredjedel av kurstiden. Jag vill i detta sammanhang poängtera vikten av att järnvägsföretagen på ett seriöst sätt får till en överenskommelse där praktiken säkras. I annat fall finns det en avsevärd risk att förutsättningarna för den offentliga tåg- och lokförarutbildning som nu genomförs som KY-utbildning försvinner. I sin förlängning kan det betyda att företagen själva får genomföra utbildningen eller köpa den som uppdragsutbildning.
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
295
Definition av järnvägens kärnkompetenser
Kravet ökar i dag för att både järnvägsoperatörer och entreprenörer inom järnvägens infrastruktur ska kunna offerera tjänster både nationellt och internationellt. Diskussionen kring huruvida det finns behov av att kunna definiera järnvägens kärnkompetenser som skulle kunna bilda underlag för en eventuell EU certifiering för respektive yrke och ge tillstånd att operera på de olika EU ländernas järnvägsnät har utmynnat i att samtliga aktörer är positiva till att kunna definiera järnvägsyrkenas kärnkompetenser och att dessa i möjligaste mån ska utgå från aktörernas processer.
I första hand är man överens om att det är mest angeläget att definiera förarnas och teknikeryrkenas kärnkompetenser och att dessa blir likformiga inom Europa och på sikt certifierbara.
Fungerar järnvägens utbildningsmarknad i dag?
I denna fråga är järnvägsföretagen splittrade. Vissa upplever att marknaden i dag är ostrukturerad och att kärnkompetenserna skiljer sig åt medan andra upplever att det är tvärtom. Vissa järnvägsföretag upplever det också som ett problem att utbildningsanordnarna inte har egna lärarresurser medan andra däremot upplever det som en fördel att tillhandahålla lärare till utbildningsanordnarna och att det är bra med en rörlighet för lärarna mellan lärande och verklighet.
Det finns i dag en utbildningsmarknad inom järnvägsområdet med ett flertal leverantörer och ett flertal köpare av utbildningstjänster. Utbudet och strukturen på utbildningstjänsterna formas normalt efter den efterfrågan som finns. De leverantörer som finns agerar på marknadsmässiga villkor och erbjuder sina tjänster till marknadsmässiga priser. I de diskussioner jag fört med sektorns aktörer har jag funnit en stor samstämmighet i att en ytterligare utvecklad konkurrens skulle vara av godo för att bl.a. åstadkomma lägre kostnader för utbildning.
Mina efterforskningar antyder att det finns problem i de fall då det krävs initiala investeringar i t.ex. simulatorer och övningsanläggningar för att kunna genomföra önskade utbildningar. För att dessa investeringar ska vara möjliga räcker enligt min mening inte den svenska marknaden som upptagningsområde utan utbildningsleverantörens kundunderlag måste ofta omfatta t.ex. hela
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
296
Skandinavien. Detta gäller i första hand kompetensutvecklingen på fordon och infrastrukturutrustning där man bl.a. av säkerhetsskäl inte kan öva på befintlig utrustning i drift utan måste vara i en säker utbildningsmiljö.
Mina slutsatser
Av detta drar jag slutsatsen att det är rimligt att anta att vissa större utbildningsleverantörer i framtiden kommer att behöva vara närvarande på hela den europeiska marknaden för att kunna bedriva verksamheten med lönsamhet. Detta gäller speciellt olika specialistutbildningar där underlaget är för litet i ett enskilt land för att kunna genomföra rationella utbildningsinsatser. Möjligheterna för dessa aktörer att anlägga ett europeiskt perspektiv i sin verksamhet kommer sannolikt att öka allt eftersom formella krav på gemensam kärnkompetens och standard ökar. Min åsikt är att denna trend bör observeras även av järnvägens sektorsmyndighet.
Redan i dag kan man se att ett resultat av att allt mer krävande övningsutrustning erfordras samtidigt som de grupper som ska specialutbildas blir mindre, är att det kan bli kommersiellt orimligt att driva en viss utbildning trots att det kan finnas stora individuella behov av denna. Enligt min mening är det därför viktigt att utbildningsanordnarna utvecklar nya pedagogiska metoder som på ett effektivt sätt klarar av de framtida utbildningskraven.
Samtidigt är det viktigt att arbetsgivarna utformar en lärande miljö. Min erfarenhet är att detta är något som många pratar om men inte gör så mycket åt, trots att det bör finnas stora ekonomiska vinster att hämta här. Överhuvudtaget kan det enligt min mening finnas anledning att utveckla samverkan mellan skola och arbetsliv som inte är särskilt väl utvecklad i Sverige i jämförelse med andra länder. Utifrån detta är det min bedömning att ingen bransch, allra minst järnvägssektorn, i framtiden kan räkna med att man från det allmänna utbildningsväsendet kommer att ha tillgång till färdigutbildad personal som direkt passar i verksamheten utan att detta kombineras med utbildningsåtaganden som berörda företag själva står för.
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
297
Kan sektorns behov av järnvägsspecifik utbildning tillfredsställas?
Denna frågeställning är ställd utifrån ett femårigt perspektiv. Järnvägsföretagen ser de närmaste åren som tämligen oproblematiska samtidigt som man återupprepar att problemen kommer att successivt bli mer och mer uppenbara i samband med de stora pensionsavgångarna av framför allt tågförare med en puckel 2012.
I mina kontakter med aktörerna på infrastrukturmarknaden upplever jag att dessa arbetar med att beskriva sina processer och utvärdera sin verksamhet. Som ett resultat av detta söker man även nya yrkesroller och rekryteringsmöjligheter än de som traditionellt rekryteras.
Fordonsunderhållsföretagen anger att flertalet av deras tekniker i dag är mellan 45 och 50 år och att deras pensionspuckel därför inte kommer förrän strax efter motsvarande vad gäller tåg- och lokförare, dvs. ca 2015.
Mina slutsatser
Min slutsats är att de berörda parterna oavsett om de utbildar i egen regi eller förlitar sig på offentlig utbildning måste vidta åtgärder i tid för att klara de kommande pensionspucklarna. Även berörda myndigheter och utbildningsväsendet måste agera på ett sådant sätt att man i tid kan avsätta resurser för att sektorn att klara kommande pensionspucklar.
7.4 Forskning och utveckling
I takt med förändringarna inom järnvägssektorn har staten minskat sina direkta FoU-satsningar på järnvägsområdet och verkar anse att FoU är ett ansvar för marknaden. Marknaden har dock inte tagit det ansvaret i den omfattning som förväntades. Ansvaret för långsiktig FoU har delvis fallit mellan stolarna och är nu fördelad på en lång rad parter. Ofta bedrivs också de projekt som är aktuella i för tillfället skapade konstellationer.
En tidigare viktig aktör, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), ingår numera i Verket för Innovationssystem (Vinnova). De medel som tidigare riktade sig direkt till järnvägsforskningen konkurrerar numera med andra forskningsområden.
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
298
Tidigare hade SJ en tämligen omfattande FoU-verksamhet som bl.a. i samverkan med dåvarande ASEA ledde fram till framtagandet av X2-tåget och i samverkan med dåvarande LM Ericsson ledde fram till utvecklingen av ATC-systemet.
SJ:s FoU-verksamhet började dock monteras ner i och med att Banverket kom att bli sektorsansvarig myndighet. SJ konstaterade i samband med detta att deras möjligheter att avsätta medel till forskning i takt med en hårdnande konkurrens minskade samtidigt som behoven ökade. Man menade dock att SJ borde inrikta FoUverksamheten mot ett bättre inhämtande av kunskaper om FoUprojekt som bl.a. ingår i EU:s olika forskningsprogram.
De aktörer som tillkom som ett resultat av SJ:s bolagisering bedriver sin verksamhet i aktiebolagsformen. Såväl SJ AB och Green Cargo AB har lönsamhetsproblem och tenderar därför att prioritera kortsiktiga och operativa frågor framför de långsiktiga. Ingen av dem bedriver i dag i någon större omfattning egen FoUverksamhet utan förlitar sig på extern forskning.
Branschföreningen Tågoperatörerna har i sin verksamhetsplan för innevarande år som mål att aktivt delta i arbetet med att få fram nya forskningsprojekt genom att finansiera ett antal förstudier som ska resultera i forskningsansökningar. Dessa förutsätts dock finansieras via Banverket och Vinnova eller med andra offentliga medel.
Banverkets sektorsansvar inom järnvägsområdet innebär bland annat att Banverket ska initiera, planera och stödja tillämpad samhällsmotiverad forskning inom området. Banverkets arbete enligt ovan sker inom tolv FoU-områden som är strukturerade i fyra huvudområden. Dessa är relaterade till de transportpolitiska målen och Banverkets huvuduppgifter respektive strategiska mål.
En stor del av den forskning som i dag bedrivs på järnvägsområdet sker dels hos tillverkarna av järnvägsmateriel som ett led i deras framtagning av nya produkter och dels hos de två kompetenscentra som finns, nämligen CHARMEC vid Chalmers Tekniska Högskola och Järnvägsgruppen vid KTH. De sistnämnda hämtar sin finansiering från de statliga forskningsfinansiärerna, tillverkarna av järnvägsmateriel samt, i viss mån, järnvägsföretagen.
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
299
Mina slutsatser
Jag drar av detta slutsatsen att det tidigare samarbetet mellan SJ och svensk industri var fruktbart och ledde fram till viktiga utvecklingssteg som X2-tåget och ATC-systemet. I och med fragmentiseringen och internationaliseringen av järnvägssektorn finns dock inte de förutsättningar och villkor som möjliggjorde ett sådant samarbete kvar.
En fortsatt FoU-verksamhet inom landet är också viktig för att bygga upp kompetens och bibehålla den inom den svenska järnvägssektorn. Det är också att märka att kompetens inom järnvägssektorn inte bara ligger inom teknikområdet, även andra discipliner måste omfattas.
Förutsättningarna för mer långsiktig FoU-verksamhet inom järnvägssektorn måste nu sökas på andra sätt och också inkludera ett mycket mer omfattande samarbete med parter i övriga EU. Staten är med all sannolikhet den enda part som har möjligheter att sammanföra den i dag splittrade FoU-verksamheten inom den svenska järnvägssektorn med den i andra länder. Detta måste också ses som ett led i framtagandet av en kompetensutvecklingsstrategi för den svenska järnvägssektorn.
7.5 Förslag till åtgärder
Med hänsyn till att järnvägen med dess spårtrafik är en del av ett både nationellt och internationellt transportsystem är det enligt min mening viktigt att se hela transportsektorns kompetensstruktur. En sådan kompetensstruktur bör bygga på en gymnasial grundkompetens där transportsektorns yrkesutbildning har sin bas såväl som universitetens och högskolornas olika utbildningar på området. Det finns då anledning att poängtera att den samlade transportsektorns behov måste beaktas i utformningen av olika gymnasieprogram.
Ovanstående innebär att om en individ har ett teknikrelaterat arbete inom infrastrukturen för järnväg, sjöfart, väg eller luftfart så bör det finnas någon gemensam kunskap om dessa transportsystem såväl som transportsektorns infrastruktur och fordon. På samma sätt bör det gå att finna ytterligare gemensamma nämnare mellan t.ex. väg och järnväg.
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
300
Samma resonemang kan appliceras på andra yrkeskategorier, t.ex. ombordpersonal på olika kollektiva trafikslag eller fordonstekniker.
Ovanstående idéskiss anger principer för hur en sådan kompetensstruktur kan byggas upp och där de olika kompetenssambanden framgår. Med en väl strukturerad kompetensbild för transportsektorn är det min uppfattning att personalrörligheten underlättas vilket gagnar såväl arbetstagare som arbetsgivare. Genom att individen tydligt ser sin yrkesroll och kompetensbild bör enligt min mening möjligheterna till egenutveckling och avancemang underlättas.
Detsamma gäller den akademiska utbildningen inom transportsektorn där det finns ett antal olika relevanta utbildningslinjer och kurser vid olika universitet och högskolor men där det i dag många gånger är svårt att definiera bl.a. den tekniska kompetens eleverna har efter avslutad utbildning.
Järnvägsutredningen
Järnvägens kompetensutveckling
Transportsektorns kompetensstruktur
Service och underhåll
ideskiss
Allmän Transport
service
Spårtrafik
Vägtrafik
Båttrafik
Flygtrafik
Våra Transport
system
Transport
sektorns Infrastruktur
och fordon
På sikt gemensamma kärnkompetenser inom EU
Järnväg
Väg
Sjöfart
Flyg
Ombordpersonal
Underhållspersonal
3 årig Gymn Utbild ning
Järnvägsutredningen
Järnvägens kompetensutveckling
Transportsektorns kompetensstruktur
Service och underhåll
ideskiss
Allmän Transport
service
Spårtrafik
Vägtrafik
Båttrafik
Flygtrafik
Våra Transport
system
Transport
sektorns Infrastruktur
och fordon
På sikt gemensamma kärnkompetenser inom EU
Järnväg
Väg
Sjöfart
Flyg
Ombordpersonal
Underhållspersonal
3 årig Gymn Utbild ning
SOU 2003:104 Järnvägens kompetensförsörjning
301
Med hänsyn till ovanstående föreslår jag därför;
att Godstransportdelegationens förslag om att transportutbildningen på gymnasienivå profileras och förläggs till en egen sektor genomförs,
att transportsektorns kärnkompetenser identifieras och bildar underlag till olika utbildningsprogram inom transportsektorn på såväl yrkesutbildningsnivå som akademisk nivå,
att transportsektorns certifierbara kompetenser identifieras och struktureras med utgångspunkt från identifierbara kärnkompetenser.
Inom ramen för åtgärdsprogrammet för genomförande av europeiska gemenskapens yrkesutbildningspolitik (94/819/EEG- EGT L 340 av den 29 december 1994) pågår ett program för gemensam grundkompetens för ombordpersonal på tåg där avsikten är att detta ska implementeras i nationella program och på sikt ge samma grundkompetens för ombordpersonal inom EU.
Med hänsyn till detta föreslår jag därför;
att berörda järnvägsföretag bör överväga att delta i detta pågående program för att ta fram en gemensam kärnkompetens för ombordpersonal på tåg och som kan implementeras i en offentlig nationell programutbildning för ombordpersonal.
Statliga myndigheter/verk kan i dag inte anordna offentliga KYutbildningar vilket i vissa fall kan vara ett problem. Dessutom är KY-formen i sig osäker då det bara tre år framåt går att se vilka utbildningar som prioriteras. Med hänsyn till detta föreslår jag därför;
att statliga myndigheter/verk ska få möjlighet att vara huvudman för kvalificerade yrkesutbildningar (KY),
att staten för vissa strategiska yrkesgrupper, t.ex. tågförare, anvisar en mer långsiktigt hållbar lösning.
Av mina diskussioner med bl.a. järnvägsföretag har det framgått att flera av dessa f.n. arbetar med att se över och tydligare definiera processerna inom respektive företag. När dessa är kända bör det enligt min mening vara möjligt att bestämma de kärnkompetenser som är nödvändiga för respektive arbetsområde.
Järnvägens kompetensförsörjning SOU 2003:104
302
Med hänsyn till detta föreslår jag därför;
att med syfte att nå certifierbara kärnkompetenser inom EU bör Järnvägsstyrelsen driva processen att identifiera verksamhetens erforderliga kärnkompetenser nationellt och internationellt,
att Järnvägsstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst.
Det har framgått att jag anser att en fortsatt FoU-verksamhet inom landet är också viktig för att bygga upp kompetens och bibehålla den inom den svenska järnvägssektorn. Staten är den enda part som har möjligheter att säkra FoU-verksamhet inom järnvägssektorn i Sverige. Detta måste också ses som ett led i framtagandet av en kompetensförsörjningsstrategi för den svenska järnvägssektorn. Med hänsyn till detta föreslår jag därför;
att staten undersöker möjligheterna att på ett tydligare sätt föra samman den i dag på många parter splittrade FoU-verksamheten inom järnvägssektorn som ett led i framtagandet av en kompetensutvecklingsstrategi för den svenska järnvägssektorn.
303
8 Strukturåtgärder
• Strukturomvandlingen inom järnvägssektorn har pågått under hela 90-talet och kan förväntas fortsätta.
• Bolagiseringen av SJ ledde fram till nya problem vad beträffar fastighetsförvaltningen och för vissa stödfunktioner.
• Verksamheterna inom Swedcarrierkoncernen bör tydligare skiljas åt.
• Fastighetsförvaltningen ska i första hand utövas som en stödfunktion till järnvägen och den övriga transportssektorn.
• Jernhusen bör utöver stationer även tillhandahålla verkstadsfastigheter på ickediskriminerande villkor.
Detta avsnitt avser att kortfattat beskriva vissa relevanta strukturella förändringar som ägde rum fr.o.m. 1988 års trafikpolitiska beslut fram till de som ägde rum i samband med SJ:s bolagisering årsskiftet 2000/2001. I vissa fall har korrigerande åtgärder sedan dess vidtagits vilka jag också inkluderar i beskrivningen.
Tyngdpunkten i min beskrivning avser de delar av det tidigare SJ som tillhandahåller olika typer av kringtjänster inte bara till SJ AB och Green Cargo AB utan även till andra järnvägsföretag. Då vissa kringtjänstproducerande delar av SJ bröts ut redan innan bolagiseringar avser min beskrivning i den mån de har betydelse för järnvägsmarknaden även dessa.
8.1 SJ:s bolagisering
Riksdagen beslutade den 31 maj 2000 i enlighet med propositionen 1999/2000:78 att SJ skulle ombildas till aktiebolag. Den 1 januari år 2001 bildades tre av staten helägda koncerner till vilka genom en rad transaktioner överlåtits huvuddelen av den egendom och den verksamhet som tidigare förvaltades av SJ. Genom detta skapades SJ AB som bedriver persontrafik, Green Cargo AB som bedriver
Strukturåtgärder SOU 2003:104
304
godstrafik och Swedcarrier AB som moderbolag för de helägda dotterbolagen Jernhusen AB, EuroMaint AB, SweMaint AB samt det till lika delar med Electrolux ägda Nordwaggon AB. Initialt ingick i Swedcarrier också Trafficare AB och Unigrid AB vilka sedermera sålts till andra intressenter.
Enligt regeringens skrivelse Redogörelse för bolagiseringen av affärsverket Statens järnvägar (skr. 2001/02:141) var målet med bolagiseringen ”…att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransportområdet samtidigt som man kan ge en affärsmässig avkastning på det kapital som ägaren tillskjutit.”
Sådan verksamhet som inte antogs kunna bidrag till att affärsmässigt utveckla kärnverksamheten ansågs som lämpliga att sälja till externa parter. I de fall dessa verksamheter tillhandahöll järnvägsgemensamma tjänster ansåg regeringen att det var av stor vikt att detta kunde ske på ett konkurrensneutralt sätt till alla aktörer på järnvägsmarknaden. Tillhandahållarna av järnvägsgemensamma tjänster var enligt regeringen EuroMaint (underhållsverksamhet), TraffiCare (terminalservice) och Jernhusen (stationsförvaltning).
Enligt regeringen var det naturligt att i samband med bolagiseringen av SJ särskilja dessa verksamheter från deras största kunder SJ AB och Green Cargo. Allt i syfte att skapa bättre förutsättningar för samtliga järnvägsföretag att på konkurrensneutrala villkor få tillgång till de järnvägsgemensamma tjänsterna.
8.2 Tidigare utbrutna verksamheter
Redan innan bolagiseringen hade under lång tid strukturförändringar som omfattade någon av SJ:s verksamheter förekommit. I nedanstående tabell listas några av de viktigare mellan 1988 och 2000.
Syftet bakom de strukturella förändringar som framgår av tabellen var flera; dels att i enlighet med statsmakternas intentioner allt mer koncentrera SJ:s verksamhet kring kärnaffären järnvägstrafik, dels att genom försäljning av verksamheter inbringa kapital till SJ.
Ett genomgående drag hos de verksamheter som försåldes var att de till största delen tillhandahöll tjänster som kunde köpas i öppen konkurrens, vilket gjorde att försäljningarna påverkade järnvägsmarknaden i begränsad utsträckning.
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
305
Överförda till annan myndighet
Bolagiserade inom SJ Försålda verksamheter (helt eller delvis)
År
Banhållning till Banverket
1988
SJ Resebyrå samordnas med TMG Travel Management Group,
Vissa godsvagnsverkstäder övertas av AGEVE Maintenance
1989
SJ Buss samordnas med GDG Biltrafik AB varpå Swebus AB bildas
GDG:s bilforsling överförs till Svelast
1990
SJ:s färjetrafik överförs till SweFerry AB,
Tungt underhåll vid vissa SJ verkstäder överförs till TGOJ AB
1991
Kombiverksamheten koncentreras till Rail Combi AB
1992
ASG privatiseras
1995
Trafikledning till Tågtrafikledningen
Swebus privatiseras,
Fordon och ”know how” säljs till MTAB Malmtrafik i Kiruna AB
1996
Swemaint tar över vissa godsvagnsverkstäder från Affärsverket
1998
Scandlines (f.d. SweFerry) privatiseras,
AB Trafikrestauranger privatiseras,
Royal Viking Hotel privatiseras
2000
Strukturåtgärder SOU 2003:104
306
8.3 Swedcarrier
Swedcarrier var tidigare ett dotterbolag till SJ där vissa verksamheter som bedrevs i bolagsform förvaltades. I samband med bolagiseringen blev det istället ett av staten helägt holdingbolag med affärsinriktning att renodla fastighetsbolaget Jernhusen till att bli en värdeskapande aktör inom kommunikationsfastigheter samt att genom försäljningar realisera marknadsvärdena i dotterbolagen Euromaint AB (underhåll av järnvägsfordon), Swemaint AB (underhåll av godsvagnar) samt det till 50 procent delägda Nordwaggon AB (logistik samt uthyrning av godsvagnar).
Swedcarrier ska enligt statens generella ägarkrav genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotterbolagen. När det gäller försäljningsplanerna avseende koncernens bolag Euromaint, Swemaint och Nordwaggon konstateras i Swedcarriers årsredovisning för räkenskapsåret juli 2002 – juni 2003 att marknadens intresse har varit ganska begränsat. Swedcarrier bedömer dock att både EuroMaint och SweMaint i dag är i ett sådant tillstånd att en försäljningsprocess skulle kunna återupptas. I båda fallen konstaterar dock Swedcarrier att viktiga potentiella köpare för närvarande av olika skäl inte är beredda att inleda en sådan dialog.
Dagens Swedcarrier består således av tre relativt självständiga dotterbolag och ett intressebolag som Swedcarrier bedömer har goda förutsättningar att utvecklas. En rad effektiviseringsaktiviteter har genomförts sedan hösten 2002, bland dessa kan nämnas ett mer strukturerat arbete i dotterbolagsstyrelserna och en förstärkning av bolagsledningarna. Syftet med dessa förändringar var att bolagen så snart som möjligt skulle kunna fungera som oberoende företag och på sikt göra det möjligt att knyta ägarstyrningen närmare staten. Swedcarrier bedömer att de akuta problemen i bolagen i dag är omhändertagna, de underliggande resultaten på väg mot en acceptabel nivå och att bolagens operativa verksamhet på ett strukturerat sätt löpande förbättras.
8.3.1 Jernhusen
Jernhusen äger, förvaltar och utvecklar ett kommunikationsnära fastighetsbestånd som består av bland annat stationshus, verkstadslokaler, kontor och lagerbyggnader längs den svenska järn-
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
307
vägen. Jernhusen driver även projekt och planprocesser för att utveckla strategiska markresurser. Fastigheterna förvärvades av SJ vid bolagiseringen. Beståndet finns framför allt i Stockholm, Göteborg och Malmö. Jernhusen har under 2003 även ett uppdrag att förvalta ca 2000 byggnader och markområden åt Banverket.
Jernhusens uppdrag är att vara en värdeskapande aktör inom kommunikationsnära fastigheter. Efter en omorganisation som skedde i syfte att underlätta renodlingen och få större kraft i implementeringen av Jernhusens strategi organiserades verksamheten i fyra affärsområden; Stationer, Verkstäder, Exploatering och Försäljning (vilken nu är under avveckling) samt i dotterbolaget Jernhusen Drift AB med ansvar för den tekniska förvaltningen. Moderbolaget där all personal är anställda, ansvarar för den övergripande administrationen och styrningen av Jernhusens bolag.
Jernhusens stationer och terminaler
I många sammanhang har regeringen de senaste åren betonat vikten av att stationer tillhandahålls på ett konkurrensneutralt och ickediskriminerande sätt.
Kort tid efter bildandet av Jernhusen signalerade järnvägssektorns aktörer att man var missnöjda med det sätt på vilken Jernhusen hanterade förvaltningen av sina stationer.
Av den anledningen erhöll jag i enlighet med regeringsbeslut fattat den 26 september 2002 ett tilläggsuppdrag (Dir 2002:128) där jag bl.a. skulle föreslå hur Jernhusens stationer och terminaler skulle förvaltas fortsättningsvis samt redovisa skälen för min bedömning.
Jag redovisade detta uppdrag i rapporten Förvaltningen av järnvägens fastigheter. I rapporten riktade jag bl.a. kritik mot de delvis motstridiga uppgifterna Jernhusen hade att dels ha en transportpolitiskt betingad uppgift och dels omfattas av kraven i de generella ägarkraven att skapa ett aktieägarvärde. Ett problem jag pekade på i det sammanhanget var att det aldrig i formell mening hade getts till känna till Jernhusens formella ägare, dvs. Swedcarrier, att man också hade en transportpolitiskt betingad uppgift.
Min slutsats var att regeringen inte i tillräckligt utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra Jernhusen i en inriktning som skapar förtroende inom transportsektorn, dvs. i en transportpolitiskt betingad riktning. Mitt förslag var därför att regeringens
Strukturåtgärder SOU 2003:104
308
styrning av bolaget i en mer transportpolitisk inriktning måste förstärkas.
Som framgått av kapitel 6 bereds de förslag jag lämnade i fjol för närvarande inom Näringsdepartementet.
8.3.2 Euromaint
I samband med bolagiseringen av SJ ombildades SJ Teknik till det nya bolaget Euromaint AB som marknadsför tekniska systemtjänster och såväl lätt som tungt underhåll för järnvägsfordon men också komponentförsörjning. Euromaints största kunder är SJ AB och Green Cargo AB, men man har utöver detta också en ytterligare åtminstone nio järnvägsföretag som kunder. Euromaint marknadsför också sina tjänster för underhåll av el- och dieselmotorer, transformatorer, hydraulik och kompressorer till andra kunder utanför järnvägssektorn. Under år 2002 skedde en konsolidering av den värdeskapande kedjan, då de tidigare dotterbolagen RPL (Rail Parts Logistics), TrainMaint och TGOJ
1
gick upp i moderbolaget.
Euromaint bedriver i dag verksamhet på 15 orter i landet.
I samband med bolagiseringen av SJ diskuterades huruvida dotterbolaget TGOJ AB skulle kunna säljas separat från resten av SJ Teknik. Det fanns dock problem med en sådan splittring av SJ Teknik. Under många år hade den dåvarande ledningen för SJ Teknik specialiserat dotterbolagens verksamheter till att utgöra tydliga länkar i SJ Tekniks värdeskapande kedja. Möjligheterna att bryta ut en integrerad del av denna värdeskapande kedja bedömdes därför av de ansvariga för SJ:s bolagisering som små om ambitionen samtidigt var att få till stånd en så hög sammanlagd köpeskilling som möjligt vid försäljningar av delar av SJ:s tidigare verksamheter.
Euromaint har i dag en mycket stark ställning på den svenska marknaden för fordonsunderhåll. Det är dock bara de två största kunderna, dvs. SJ AB och Green Cargo AB, som i dag är mer eller mindre ensidigt beroende av Euromaint för sitt fordonsunderhåll.
De privata järnvägsföretagen har ofta valt att organisera delar av sitt fordonsunderhåll i egen regi men använder samtidigt Euromaint för andra delar. Förklaringen till detta är ofta att man
1
TGOJ AB är ett tidigare dotterbolag till Euromaint. TGOJ Trafik AB är dotterbolag till
Green Cargo AB. TGOJ Trafik AB övertog under vintern 2002/03 delar av TGOJ AB:s verkstadsrörelse i Eskilstuna och Örebro.
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
309
bedriver trafik med fordonstyper till vilken underhållskompetens saknas hos Euromaint.
En tydlig tendens är att järnvägsföretagen vill ha kontroll över fordonsunderhållet som i många fall går utöver en rent avtalsmässig relation till en extern leverantör av underhållstjänster.
Detta tar sig olika uttryck, t.ex. kan nämnas att SJ AB vid ett tillfälle ville förvärva delar av Euromaint i syfte att få denna kontroll. Green Cargo AB:s dotterbolag TGOJ Trafik AB har som tidigare framgått under vintern 2002/03 tagit över delar av TGOJ AB:s verkstadsrörelse i Eskilstuna och Örebro i samma syfte. Andra järnvägsföretag har valt att bygga upp sin verksamhet som en kombination av trafikrörelse och verkstadsrörelse. Ett exempel på detta är BK Tåg AB som via systerbolaget Svensk Tågteknik har tillgång till allehanda fordonstekniska tjänster vilka också marknadsförs externt.
8.3.3 Relationen mellan Euromaint och Jernhusen är problematisk
Genom den koncernkonstruktion som ännu finns inom Swedcarrier är det enligt min mening uppenbart att det finns svårigheter för konkurrenter till Euromaint att etablera sig på marknaden.
Antalet fastigheter som kan användas som verkstäder för framför allt det lätta fordonsunderhållet är begränsat och Jernhusen är den dominerande förvaltaren av sådana fastigheter. Problemet är att Euromaint redan hyr dem, några för en relativt lång tid, och kan därmed styra tillgången på lämpliga fastigheter för andra underhållsleverantörer.
Naturligtvis skulle andra underhållsleverantörer kunna bygga nya egna verkstadsfastigheter, men det är endast i undantagsfall ekonomiskt försvarbart och dessutom tar det tid innan sådana kan stå klara. Ett särskilt problem i det sammanhanget är möjligheten att få tillgång till lämplig mark för sådana byggnationer, alltså sådan mark som ligger i direkt anslutning till befintliga järnvägsanläggningar (se även kapitel 6).
Järnvägsmaterieltillverkaren Bombardier har vänt sig till mig för att redovisa sin syn på praktiska problem som kan drabba också en så resursstark aktör som Bombardier om man har ambitioner att etablera sig på marknaden för underhåll av järnvägsfordon.
Strukturåtgärder SOU 2003:104
310
Det överskuggande problemet är enligt Bombardier tillgången till lämpliga verkstadsfastigheter. I ett fall, nämligen det underhåll man utför på vissa av SJ AB använda fordon, har man haft möjlighet att utnyttja en egenägd anläggning i Västerås.
I övrigt hyr Bombardier i dag i andra hand verkstadslokaler av Euromaint som enligt Bombardier sagt upp dessa andrahandsuthyrningsavtal fr.o.m. årsskiftet 2003/04 trots att det, enligt Bombardier, i många fall finns bevislig kapacitet att även efter detta hysa in även Bombardier i de aktuella lokalerna. Även BK Tåg AB har till mig antytt liknande problem i en av Jernhusen förvaltad verkstadslokal i Linköping. Jag har dock ingen insyn i skälet bakom uppsägningarna, varför jag inte kan uttala mig om huruvida dessa var rättmätiga eller inte.
Uppsägningarna av andrahandskontrakten innebär stora problem för Bombardier som enligt egen utsago, i åtminstone ett fall, har förlorat underhållskontrakt av denna anledning.
Ett exempel på bra samarbete är att Bombardier liksom BK Tåg AB tillsammans med Euromaint har var sitt förstahandskontrakt för av Jernhusen ägda verkstadslokaler i Nässjö. Enligt de signaler som nått mig är parterna på plats relativt nöjda med hur samarbetet fungerar.
8.4 Pågående strukturförändringar
8.4.1 Swedcarriers koncernförhållande till Euromaint och Jernhusen
Swedcarrier framhåller i sin senaste årsredovisning att det är naturligt att börja se över behovet av nuvarande koncernfunktion och Swedcarriers roll i den framtida ägarstyrningen. Ägaren, dvs. staten genom Näringsdepartementet, har mot denna bakgrund beslutat att avveckla koncernfunktionen i sin nuvarande form och ett beslut om Swedcarriers framtida roll kommer troligtvis att fattas inom en snar framtid. Huvudalternativet i detta arbete är att fullständigt separera verksamheterna i Euromaint och Jernhusen utan samordning alternativt att bibehålla koncernstrukturen men med en kraftigt reducerad koncernfunktion.
Med tanke bl.a. på att konkurrenter till Euromaint har ifrågasatt huruvida det är lämpligt att Euromaint indirekt genom sitt koncernförhållande till Jernhusen har, eller kan ha, ett inflytande i det
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
311
begränsade beståndet av fastigheter som kan användas som verkstäder för tågunderhåll i Sverige förordar jag starkt att arbetet genomförs i enlighet med det tänkta huvudalternativet. När det är fullt ut genomfört bör förutsättningarna för att etablera konkurrerande verksamhet till Euromaints underhållsrörelse väsentligen ha förbättrats.
8.4.2 Möjligheter att uppnå konkurrens på marknaden för fordonsunderhåll
Diskussionen som fördes inför SJ:s bolagisering att betrakta bl.a. TGOJ AB som en del av Euromaint som skulle kunna skiljas av måste nog ses som överspelad. Skälet till detta ligger i att alla de i dag konsoliderade dotterbolagen till Euromaint, dvs. TGOJ, RPL och Trainmaint, har så pass tydliga specialiserade roller att spela i Euromaints värdeskapande kedja att en eventuell fragmentisering av Euromaint inte skulle bidra till en effektivitetsvinst utan tvärtom en risk för effektivitetsförlust. Om en fragmentisering av SJ Teknik hade genomförts i ett tidigare skede hade den möjligen kunnat bidra till att skapa förutsättningar för en mer konkurrensutsatt fordonsunderhållsmarknad i Sverige.
Det kan dock inte hindra att det i vissa fall skulle kunna vara motiverat att bryta ut enskilda delar av Euromaints verksamhet, t.ex. på det vis som delar av TGOJ AB:s
2
verkstadsrörelse i vintras
övertagits av TGOJ Trafik AB
3
.
Staten har i kombinationen som ägare och transportpolitiker ett stort ansvar att dels undvika att de ägda bolagen utnyttjar sin dominerande ställning, dels att aktivt medverka till att skapa gynnsamma förutsättningar för konkurrerande företag att etablera sig på marknaden.
Staten har begränsade förutsättningar att genom ägaråtgärder i Euromaint bidra till en ökad konkurrens för fordonsunderhåll.
Om staten i sin transportpolitiska roll har ett intresse av att skapa en konkurrenssituation för fordonsunderhåll kan man däremot använda sitt ägande av Jernhusen på ett aktivt sätt för att skapa förutsättningar för konkurrenter till Euromaint att etablera sig.
2
TGOJ AB är ett tidigare dotterbolag till Euromaint.
3
TGOJ Trafik AB är ett dotterbolag till Green Cargo AB
Strukturåtgärder SOU 2003:104
312
Av den anledningen föreslog jag också i min tidigare nämnda rapport bl.a. att Jernhusen bör betraktas som ett företag med särskilt samhällsintresse där ägarkraven bör underkastas transportpolitiskt motiverade krav på verksamheten. Nödvändiga instruktioner som speglar detta förhållande bör därför uttryckas i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget.
Dagens situation där en leverantör, Euromaint, i praktiken har ensamrätt till befintliga verkstäder medan övriga leverantörer måste finansiera stora investeringar eller ställa upp på Euromaints villkor gör att förutsättningarna för ökad konkurrens på underhållsmarknaden är liten. Detta i sin tur resulterar troligen i onödigt höga kostnader för fordonsunderhåll som missgynnar järnvägssektorn totalt sett.
För att få till stånd fungerande konkurrens för lätt underhåll vore det önskvärt att samtliga leverantörer bereddes tillgång till de av Jernhusen förvaltade trafiknära verkstäderna. Detta kan innebära problem med redan ingångna hyresavtal mellan Jernhusen och Euromaint.
Att det är möjligt för flera underhållsleverantörer att samsas med olika åtaganden i samma verkstadsfastighet visar det nämnda exemplet från Nässjö. För att få belyst i vilken mån det finns överkapacitet även i andra verkstäder än i Nässjö föreslår jag att Jernhusen tar initiativ till en partsgemensam kapacitetsstudie av Jernhusens bestånd av verkstadsfastighetslokaler.
Det som ovan nämnts gäller framför allt det lätta trafiknära underhållet. För det tunga underhållet (revisioner, stora reparationer, m.m.) är verkstadsproblematiken inte densamma, eftersom fordonen då som regel hursomhelst behöver tas ur trafik en tid varvid transport till lämplig verkstad inte är så kritisk. För det tunga underhållet kan de olika aktörerna mycket väl ha sina egna verkstäder som man har ensam tillgång till eftersom detta också kan vara ett konkurrensmedel. I fall verkstaden för tungt underhåll är lämpligt placerad för något uppdrag för lätt underhåll kan det dock vara lämpligt att öppna upp den för det ändamålet i enlighet med ovan.
Det finns flera möjligheter att säkra tillgången till Jernhusens trafiknära verkstadsfastigheter. En sådan möjlighet är att tillgången regleras med tillsyn från Järnvägsstyrelsen.
En annan möjlighet är att knyta tillgången till verkstadsfastigheterna till specifika trafikeringsuppdrag. När järnvägsföretag får ett trafikeringsuppdrag av THM eller Rikstrafiken ingår i detta också tillgång till verkstad för den fordonsflottan som beställaren
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
313
vill ska användas (motsvarande dagens tillhandahållande av fordon för den trafik som framför allt THM upphandlar).
Jag förordar dock ett tredje alternativ innebärande att Jernhusens trafiknära verkstäder betraktas som ”verkstadshotell” där underhållsleverantörerna på ickediskriminerande villkor kan hyra utrymme efter behov. Genom att verkstadsfastigheten hyrs direkt av underhållsleverantören garanteras att alla eventuella investeringar sker på affärsmässiga grunder och på så sätt skapas största möjliga nytta för underhållsproduktionen. Formerna för ett sådant uthyrningsförfarande bör enligt min mening fastställas av Järnvägsstyrelsen.
8.5 2003 års rekonstruktion av SJ AB
Den 4 december 2002 upprättade SJ AB:s styrelse en kontrollbalansräkning för moderföretaget avseende företagets ställning den 30 september 2002. Kontrollbalansräkningen visade att det egna kapitalet var förbrukat och negativt. Vid en extra bolagsstämma den 15 januari 2003 presenterades kontrollbalansräkningen varvid stämman beslutade att fortsätta företagets verksamhet för att pröva möjligheterna att undanröja kapitalbristen. I enlighet med bestämmelserna i aktiebolagslagen (1975:1385) konstaterades att det fanns en rådrumsfrist om åtta månader för att pröva möjligheterna att återställa kapitalet i syfte att undvika en likvidation.
I omedelbar anslutning till upprättandet av kontrollbalansräkningen påbörjade regeringen ett arbete med att analysera bolagets ekonomiska förutsättningar. I arbetet ingick ett antal frågor bl.a. avseende möjligheterna för SJ AB att efter ett kapitaltillskott realisera ägarens uppdrag inklusive att uppnå kraven på en rimlig ekonomisk avkastning. SJ AB:s affärsplaner och identifierade risker analyserades liksom de legala förutsättningarna för ett ägaringripande med hänsyn till EG:s konkurrens- och statsstödsregler.
Frågorna om kapitaltillskott m.m. bedömdes av regeringen vara av sådan karaktär att man inte ansåg att det förelåg behov av att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda. Arbetet bedrevs istället i nära samarbete med styrelse och koncernledning i SJ AB och med anlitande av extern ekonomisk och juridisk expertis. De slutliga förslagen utformades också i samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet.
Strukturåtgärder SOU 2003:104
314
I propositionen Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (Prop. 2002/03:86) konstaterade regeringen att ”SJ AB befinner sig i ekonomisk kris.”
Man konstaterade också att det inte rådde något akut behov av likvida medel men att företagets ekonomiska ställning är sådan att ”…framtida åtaganden och risker kräver ett kapitaltillskott i förening med genomförande av ett omstruktureringsprogram.”
Regeringens analys gav vid handen att ”SJ AB:s ekonomiska problem hänför sig främst till förlustbringande kontrakt, värdering av rullande materiel, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande materiel.”
Vid bedömningen av bolagets risker och möjligheter var regeringens utgångspunkt dagens konkurrenssituation, följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens vägdes inte in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek.
Analysen visade också att det finns betydande risker inom bolagets verksamhet under affärsplaneperioden 2003–2007. De största riskområdena identifierades till att vara fordonsparken och möjligheterna att generera tillväxt och lönsamhet inom fjärrtrafiken och Mälardalstrafiken. Regeringen bedömde att riskerna delvis kan kompenseras genom kostnadsbesparingar och förbättringar i förlustbringande avtalsaffärer. Den samlade slutsatsen regeringen kom till var att för att undvika ytterligare ägarstillskott även vid relativt stora riskutfall borde merparten av riskerna täckas av ett kapitaltillskott.
Regeringen föreslog på grundval av den gjorda analysen:
Riksdagen bemyndigar regeringen att tilldela SJ AB ett kapitaltillskott om högst 1 855 mnkr, att ge SJ AB en låneram i Riksgäldskontoret om 2 000 mnkr för perioden 2004–2007 samt att vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB.
Den 12 juni 2003 beslutade riksdagen att SJ AB skulle ges ett kapitaltillskott på högst 1 855 miljoner kronor. Man gavs också möjlighet att låna upp till 2 000 miljoner kronor i Riksgäldskontoret under åren 2004–2007. Dessutom skulle vissa fordringar och skulder att kvittas mellan Statens järnvägar och SJ AB.
SOU 2003:104 Strukturåtgärder
315
8.5.1 Nya förutsättningar för SJ AB
Även mitt arbete har påverkats av krisen i SJ AB och riksdagens beslut med anledning av detta då vissa förutsättningar i dag är annorlunda mot dem med vilka jag påbörjade mitt utredningsarbete.
Ett konstaterande jag kunnat göra är att en av de mer centrala utgångspunkterna i regeringens arbete i frågan var, som tidigare nämnts, dagens konkurrenssituation där följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens inte vägdes in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek.
Vissa av mina förslag kan eventuellt komma att leda till större riskexponering än vad som legat till grund för rekonstruktionen av SJ AB. Det bör påpekas att detta inte bör användas som ett argument för att försvåra kommande transport- och järnvägspolitiska överväganden. Jag anser också att åtgärder som påverkar SJ AB:s nuvarande struktur och verksamhetsförutsättningar inte bör uteslutas om de gynnar andra mer övergripande syften.
Andra förslag som jag fört fram, bl.a. förslaget att se över SJ AB:s verksamhetsuppgift samt mina förslag vad gäller fordonsförsörjningen, kan mycket väl tänkas innebära sådana positiva effekter för företaget som kompenserar för andra mindre positiva.
Min uppfattning är att, i takt med att de transportpolitiska förutsättningarna förändras, måste vidare omstrukturering av de av staten ägda aktörerna på järnvägsmarknaden göras. Utgångspunkten bör vara att i dag statligt ägda bolag på ett effektivt sätt ska kunna spela en roll på järnvägsmarknaden i konkurrens med privata företag.
Då det kan finnas ytterligare behov av strukturåtgärder bör det statliga ägandet av SJ AB likväl som Green Cargo AB därför tillsvidare kvarstå i syfte att kunna använda dem som ett medel i sådana åtgärder. När strukturåtgärderna väl är genomförda bör frågan om staten ska kvarstå som ägare av enskilda aktörer på en i övrigt konkurrensutsatt marknad tas upp till förnyad prövning.
317
9 Genomförande av utredningens förslag
• Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bör ske år 2006.
• Gällande kontrakt mellan ett järnvägsföretag och Rikstrafiken eller en trafikhuvudman bör fullföljas.
• Trafikeringstillstånd bör vid introduktionen av den nya modellen ges till alla som bedriver persontrafik under transportörsansvar.
• Andra förslag bör genomföras så snart den fortsatta beredningen så tillåter. Det gäller t.ex. strukturförändringarna inom Green Cargo-koncernen
Reformeringen av det svenska järnvägssystemet inleddes 1988. Successiva reformer har sedan genomförts under hela 90-talet. Utvecklingen inom EU och övriga delar av Europa har sedan dess i många stycken följt den svenska utvecklingen.
Jag har på flera ställen i betänkandet visat på de positiva effekter som de nya förutsättningarna inneburit för järnvägstrafikens utveckling inom Sverige. Det kan exemplifieras med den regionala persontrafiken och möjligheten att åtminstone hålla godset kvar på spåren i betydligt högre utsträckning än på många andra håll i Europa.
De förslag som jag har lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformarbetet. Syftet har liksom i tidigare reformer varit att skapa förutsättningar att än bättre kunna tillvarata järnvägens positiva egenskaper som ett medel att uppfylla de transportpolitiska målen. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör Green Cargo-koncernen och därmed översynen av affärsplanerna inom Green Cargo och TGOJ Trafik AB.
Genomförande av utredningens förslag SOU 2003:104
318
Delar av mitt utredningsarbete har kännetecknats av ”akutinsatser” till följd av att vissa korrigerande åtgärder befanns nödvändiga när resultaten av bolagiseringen av SJ kunde skönjas. Jag tänker då främst på stations- och andra fastighetsfrågor som också föranledde den särskilda rapporten i november i fjol. Jag upplever att förslagen i rapporten liksom den process som föregick denna redan har tagits omhand av marknadens aktörer på ett sätt som gagnar den framtida utvecklingen. Omdaningen inom Swedcarrierkoncernen och regeringens styrning av berörda verksamheter inom den är ännu inte helt slutförd. Jag vågar dock räkna med att återstående åtgärder kommer att säkerställa att styrningen av stationsförvaltning, annan fastighetsförvaltning, verkstäder m.m. kommer att utformas så att funktionerna kan fungera som stöd till trafiken; i de fall det är möjligt med successivt utvecklad konkurrens i tjänsteutbudet.
Mina förslag inom fordonsområdet kommer delvis att förändra relationerna mellan ASJ och SJ AB respektive Green Cargo. Överföring av fordonsförvaltning till ASJ leder också till nya transaktioner mellan bolagen och ASJ. Det är angeläget att snarast utreda detaljer om förutsättningarna för hur de nya relationerna mellan myndigheten och bolagen ska utformas och transaktionerna genomföras. Utredningen bör bedrivas i sådan takt att dessa frågor är klara samtidigt med de reviderade affärsplanerna.
Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bedömer jag kunna ske först år 2006. Jag är medveten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att ett flertal trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart under 2007. Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Rikstrafiken upphandlar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att om möjligt anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknadstillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upphandlingsunderlag.
Jag har konstaterat att marknaderna för fordon, servicetjänster m.m. inom järnvägen är föga utvecklade. Dessutom finns låsningar till fordon genom ägarförhållanden och finansieringslösningar som kan förstora de effekter som uppstår om man utsätts för konkurrens. Jag har övervägt om den situation som råder, och som delvis kan förklaras av beslut som tagits med utgångspunkt från gällande regelverk, skulle föranleda övergångsbestämmelser eller särskilda hänsyn i skadlighetsprövning under en övergångstid. Jag har dock funnit att detta inte är nödvändigt. De effekter som uppstår för
SOU 2003:104 Genomförande av utredningens förslag
319
befintlig trafik till följd av nyetablering måste bedömas från fall till fall utifrån den marknadssituation som råder.
Gällande kontrakt mellan järnvägsföretag och Rikstrafiken eller en trafikhuvudman bör enligt min mening fullföljas. Det innebär att marknadstillträdesmodellen kommer att tillämpas successivt och bidrar också till att parterna hinner anpassa sig till den nya situationen
SJ AB bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen. Det bör även gälla andra järnvägsföretag som utför trafik under transportörsansvar på uppdrag av Rikstrafiken eller en trafikhuvudman.
SJ AB får dessutom med mina förslag möjlighet att slutgiltigt befrias från de speciella verksamhetsförutsättningar som man bär med sig från SJ. Det bör, som jag tidigare föreslagit, förenas med att man av ägaren, regeringen, tillåts bedriva trafik även utanför landets gränser. Därmed skapas ett utgångsläge där SJ AB kan konkurrera med andra järnvägsföretag på likvärdiga premisser – låt vara med de fördelar som det innebär att man redan är etablerat på den kommersiella persontrafikmarknaden.
321
Särskilda yttranden
Av Helena Leufstadius
Kapitel 2.3 Marknadstillträde
Utredaren föreslår ändringar i regelverket för marknadstillträdet som, utöver avregleringen av SJ, skulle göra det möjligt för kommersiella operatörer att konkurrera med trafikhuvudmännens trafik.
Trafikhuvudmannen ansvarar för hela länets trafik och trafiken består av såväl företagsekonomiskt lönsamma som olönsamma linjer. Tack vare trafikhuvudmannens samordning kompletterar dessa linjer varandra så att länets medborgare kan erbjudas ett så attraktivt trafikutbud som möjligt med avseende på skol- och arbetsresor, fritidsresor osv. Om utredarens förslag om konkurrens blir verklighet, är det troligt att en kommersiell operatör endast skulle vara intresserad av lönsamma linjesträckningar. Detta leder i så fall till att trafikhuvudmannen kan förlora intäkter på de linjer som ger överskott. Ett överskott som alltså hjälper till att finansiera linjer som går med underskott, men där länets medborgare ändå ska erbjudas kollektivtrafik.
Om inte ägarna skjuter till pengar, måste trafikhuvudmännen, vid denna s.k. ”russinplockning” med förlorade intäkter, välja att kompensera genom högre biljettpriser och/eller minskat utbud på övrig trafik. Med tanke på dagens svåra ekonomiska situation för kommuner och landsting är det svårt att räkna med några ytterligare tillskott varför neddragningar i utbud och/eller höjda priser är att vänta. Exempelvis kan resenärer som huvudsakligen åker buss i en viss del av länet drabbas av försämringar i resutbudet för egen del på grund av förändringar som rör tågtrafiken. De negativa följderna leder in i en nedåtgående spiral med färre resenärer, minskade intäkter, återigen behov av tillskott osv. och utifrån ett konsumentperspektiv vore detta mycket olyckligt.
Särskilda yttranden SOU 2003:104
322
Ett trafikupplägg hos en trafikhuvudman bygger på ett antal linjer (både buss och tåg) som samverkar och finns det redan från planeringsstarten en osäkerhet i hur länge man har ansvar för linjerna skapar detta givetvis instabilitet. Osäkerhet i planeringen kan också verka kostnadsdrivande då man måste ta med i beräkningarna att man kan förlora intäkter på lönsamma linjer. Möjlighet till skadeprövning innebär givetvis en möjlighet, men jag är tveksam om det är tillräckligt för att minimera risken för ”russinplockning”.
En annan viktig aspekt är ansvaret för samordning och kontinuitet. För att behålla och locka nya resenärer är långsiktighet och kontinuitet i trafikutbudet av stor betydelse. Större resurser kommer att behöva läggas på samordning av ett antal operatörer. När det gäller informationssamordning kan denna förmodligen fås att fungera men mindre troligt när det gäller biljettsamverkan. Frågan är också hur operatörerna kommer att reagera vid en negativ förändring av lönsamheten och vad som då händer med trafikutbudet.
En ytterligare frågeställning gäller den praktiska tillämpningen. Hur ska det rent praktiskt och administrativt gå till när kommersiella operatörer och trafikhuvudmän ska tilldelas ansvar för de olika linjesträckningarna? Det är i nuläget många oklarheter kring denna fråga.
På grundval av de framförda argumenten avstyrker jag utredarens förslag om att låta kommersiella operatörer konkurrera med trafikhuvudmännens trafik på det sätt som föreslås i betänkandet.
Kapitel 2.5 Fordonsförsörjningen
I den av riksdagen antagna infrastrukturpropositionen föreslogs att 4,5 miljarder kr skulle ges i bidrag till investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik. Utredaren är starkt kritisk till nuvarande utformning av detta bidrag, och föreslår att i framtiden andra stöd än fordonsbidrag används för att stimulera utvecklingen av den lokala och regionala trafiken.
Tågtrafik har stor betydelse för regionförstoring och dess positiva effekter på pendlingsmöjligheter, skatteunderlag som stannar i kommunen, tillgång till kvalificerad arbetskraft osv. Möjligheten att erhålla statsbidrag har utgjort en mycket viktig ingrediens i den politiska process som föregått investeringsbesluten hos trafikhuvudmännen. Att utredaren nu indirekt verkar för ett nytt beslut
SOU 2003:104 Särskilda yttranden
323
om stödåtgärder som skulle kunna upphäva det gamla är mycket olyckligt och gagnar inte kollektivtrafikens utveckling på ett optimalt sätt.
För att få ned kostnaderna för tågmateriel och skapa möjlighet att få in fler operatörer har flera trafikhuvudmän valt att stå för dessa fordonsinvesteringar. På grund av bl.a. relativt korta avtalstider skulle kostnaderna antagligen inte kunna hållas på denna lägre nivå om samtliga operatörer själva skulle stå för restvärdesrisken.
Dessutom har Riksdagens trafikutskott i sitt betänkande över infrastrukturpropositionen uttalat sig om att medel från planeringsramen för investeringar i den regionala infrastrukturen inte bör användas till driftbidrag.
Sammanfattningsvis anser jag att möjligheten att erhålla statsbidrag till tåg i dess nuvarande form ska kvarstå till år 2015.
Kapitel 2.7 Resenärsservice med konsumenten i fokus
Det är rimligt att viss kompensation utgår till den som blir försenad eller inte kan resa alls. Flera länstrafikbolag har därför infört resegaranti och fler står på tur. Snart omfattas drygt 90 procent av trafikhuvudmännens resor av någon form av resegaranti (gäller med några undantag alla trafikslag hos respektive huvudman). Resegarantin innebär en enkel hantering där kompensation betalas mot kvitto och den kräver heller inga stora utredningsresurser hos bolaget. Ersättningens storlek står dessutom i proportion till biljettpriset. I december i år kommer även SJ AB att införa resegaranti för sin trafik.
Utredaren förslår en ny resevillkorslagstiftning enligt vilken en resenär ska kunna söka ersättning för de följdskador som uppstått till följd av förseningar i trafiken eller inställda turer. Med den skrivning som återfinns i betänkandet, anser jag att ersättningsnivåerna till resenärerna skulle kunna bli orimliga i proportion till resans pris. Att utreda ersättning för missade charterresor, evenemangsbiljetter o.dyl. skulle dessutom kräva resurser som en idag redan ekonomiskt pressad kollektivtrafik kommer att få svårt att bära. Konsekvenserna av förslaget kommer med stor sannolikhet i slutändan att drabba resenärerna. Trafikhuvudmännens trafik är dessutom skattesubventionerad med i genomsnitt ca 45 % (år 2002). Kostnaden för en biljett är relativt låg och den ersättning
Särskilda yttranden SOU 2003:104
324
som ska betalas kan bli oproportionerligt hög. Resenärens intresse måste således vägas mot det allmännas.
En lagstiftning om ansvar för följdskadekostnader torde medföra att kommuner och landsting kommer att kompenseras av staten för ökade kostnader. En alltför generös lagstiftning kan framtvinga ett behov av att hålla kostnaderna nere. Risken finns då för en rigid tolkning av lagregler och antalet överprövade ärenden blir stort.
Sammanfattningsvis anser jag att en lag om ersättning av följdskador skulle få alltför många negativa följder och menar att resegarantin är det bästa verktyget för branschen att jobba med för att kompensera resenärerna för problem i trafiken.
Utredarens förslag om att särskilt lagstifta om möjlighet till regressrätt mot t.ex. Banverket och Vägverket välkomnas.
SOU 2003:104 Särskilda yttranden
325
Av Sven Bårström och Lena Ericsson
Utredningen har haft en vittgående uppgift att lämna förslag till reformer på järnvägsområdet. Betänkandet har därför kunnat sys ihop först i ett sent skede, och det har av den anledningen varit svårt för oss som experter i utredningen dels att få en överblick över de samlade förslagen, dels att tillräckligt ingående analysera det material som utredningen haft att arbeta med. Därför är vi inte benägna att förbehållslöst stödja de slutsatser som redovisas i betänkandet.
Vi lämnar detta särskilda yttrande avseende arbetssättet i utredningen och persontrafik.
Arbetssättet i utredningen
Järnvägsutredningen har tagit sig an uppdraget om olika utvecklingsvägar inom järnvägssektorn med en mycket bred ansats. Sammanställningar och underlag för arbetet har tyvärr kunnat presenteras först i sent i utredningen. Detta har olyckligtvis medfört att förslagen ofta tvingats fram utan att nödvändiga utgångspunkter och analyser funnits som bort ligga till grund för arbetet.
De förslag och alternativ som har diskuterats har inte i tillräcklig omfattning konsekvensbeskrivits i förhållande till t.ex. transportpolitiska mål och utifrån samhällsintresset vilket i sin tur givetvis har bäring på konsumentperspektivet som enligt direktivet skulle vara utgångspunkt för utredningen.
Det har heller inte presenterats någon riskanalys när det gäller föreslagna åtgärder. En viktig fråga som hittills behandlats endast mycket översiktligt är övergångsbestämmelser och de problemställningar som uppstår när förslagen ska implementeras inom järnvägssektorn.
Persontrafik
Utredningen har belyst fyra marknadsmodeller för ökad konkurrens om tågtrafiken och man föreslår en modell med relativt fritt marknadstillträde, låt vara reglerat genom vissa tillståndsförfaranden och skadlighetsprövning. Dessutom föreslås grunden för trafikförsörjningen definieras genom strategiska trafikförsörjningsprogram.
Särskilda yttranden SOU 2003:104
326
Enligt vår mening måste valet av modell och också jämförelsen med nuvarande förhållanden bygga på analyser av
− hur uppfyllelsen av de transportpolitiska målen påverkas,
− hur trafikvolymerna kan komma att utvecklas,
− hur modellerna svarar mot resenärsförväntningarna, t ex vad gäller service, stabilitet i utbudet och kvalitet i övrigt,
− hur företagsstrukturen kan komma att se ut efter en tid,
− hur förhållandet mellan samhällsköpt trafik och kommersiell trafik påverkas.
Vi kan – i det underlag som hittills funnits tillgängligt – inte finna några egentliga svar på dessa frågor och menar därför att det inte finns någon grund för valet av modell, annat än att konkurrens i största allmänhet kan anses stödja effektivitet och kreativitet. Vi kan också konstatera att betydande ekonomiska insatser, både genom banhållning och genom offentliga trafikupphandlingar, måste göras från samhällets sida för att garantera en samhällsekonomiskt väl avvägd tågtrafik. Utrymmet för kommersiellt bärkraftig persontågstrafik är därför begränsat idag och inom den närmaste framtiden.
Förslaget innebär såvitt vi förstår att Sverige går längre än något annat EU-land vad gäller fritt marknadstillträde. Det kan i och för sig vara stimulerande men konsekvensen måste rimligen bli, att stora kontinentala järnvägsföretag med de facto-monopol på hemmamarknaden och därmed stor finansiell styrka kan växa på den svenska marknaden medan det idag dominerande svenska tågtrafikföretaget ska försvara sig på en svensk konkurrensutsatt marknad men inte ha några reella möjligheter att stärka sig genom att ta positioner utomlands. Om effekten då med tiden blir ett svagt SJ AB som ersätts med ett internationellt verksamt monopol är inte mycket vunnet.
SOU 2003:104 Särskilda yttranden
327
Av Stefan Back och Peder Wadman
Undertecknade har fungerat som experter i Järnvägsutredningen och har tagit del av slutbetänkandet. Vi delar de målsättningar som kommit till uttryck genom tillsättandet av utredningen, nämligen att undersöka och lämna förslag på hur samhället kan bidra till att öka järnvägens konkurrenskraft och därigenom till att järnvägen tar en större andel av transportarbetet än idag såväl beträffande personresande som godstransporter.
Utredningen har haft ett förhållandevis stort antal frågeställningar att behandla. Vi har förståelse för problemen detta skapar men tvingas samtidigt konstatera att många av frågorna inte kunnat ges den genomlysning som enligt vår mening krävts för att lämna förslag till lösningar. Mycket av materialet som producerats inom utredningen har presenterats eller kompletterats så sent att det varit svårt för oss som experter analysera förslagen på ett meningsfullt sätt, än mindre att förankra dessa inom våra organisationer vilket vi också framhållit under utredningens gång.
Enligt vår mening saknas framför allt närmare konsekvens- och riskanalyser av flera av de genomgripande förslag till förändringar som läggs fram i slutbetänkandet, såväl i ekonomiska som i andra hänseenden. Detta gäller särskilt de förslag som valts och som endast i delar överensstämmer med de marknadsscenarier som först i slutfasen studerats inom utredningen. Vi menar därför att det inte fullt ut kan bedömas om de förslag som nu presenteras leder till den förstärkning av järnvägens konkurrenskraft som utredningen haft att utreda.
Bilaga 1
329
Kommittédirektiv
Utredning om järnvägssektorns organisation m.m.
Dir. 2001:48
Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar.
I den ena delen ingår att med utgångspunkt i konsumentintresset analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägssektorn. Utredaren skall mot bakgrund av denna översyn ange förslag avseende såväl den övergripande organisationen av myndigheterna, som ansvarsfördelningen dem emellan. Utredningsuppdraget omfattar även Sveriges deltagande i vissa internationella organisationer.
I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som på senare tid antagits inom Europeiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar, som den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF). I denna del av uppdraget ingår också att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag till sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom järnvägssektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts.
De båda delarna av uppdraget kan inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen
Bilaga 1 SOU 2003:104
330
skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn.
Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall vidare föreslå författningsändringar med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.
Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003.
Bakgrund
I 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) lades transportpolitikens långsiktiga inriktning fast. Det övergripande målet definierades som att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Vidare angavs ett antal principer och riktlinjer som skall ligga till grund för transportpolitiken, bl.a. att en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Vidare konstaterades att väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.
I det transportpolitiska beslutet lades även en långsiktig strategi för EU-samarbetet på transportområdet fast. Strategin innebär att Sverige skall verka för en aktiv transportpolitik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet.
I regeringens proposition Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. som riksdagen beslutade om i juni 2000, konstaterades att den positiva utveckling tågresandet haft skulle stimuleras ytterligare (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). För att persontrafiken på järnväg skall kunna fortsätta sin positiva utveckling är det nödvändigt att tågtrafiken även i fortsättningen är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. I propositionen angavs att en effektiv konkurrens mellan
Bilaga 1
331
olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. Samtidigt betonades att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former.
Sverige har aktivt verkat för att direktiven inom det s.k. järnvägspaketet och att direktiv för driftskompatibilitet för såväl höghastighetståg som konventionella tåg på TEN-järnvägarna skall antas. Detta är en följd av den ökade internationaliseringen av järnvägstrafiken och ligger i linje med den internationella strategin i det transportpolitiska beslutet. Sverige har vidare varit pådrivande i den process som resulterade i en revidering av COTIF.
Utvecklingen inom järnvägsektorn
Järnvägssektorn har under de senaste ca 15 åren förändrats genom reformer såväl i Sverige och i andra länder som på EU-nivå. Förändringarna syftar till att på olika sätt lösa två av järnvägens grundproblem – en alltför ensidig nationell inriktning respektive bristande konsument- och marknadsorientering.
Järnvägen i Europa har av historiska skäl kommit att utvecklas mot att betjäna nationella transportmarknader. Järnvägens organisationsformer, normer och kultur liksom dess infrastruktur har förstärkt detta mönster. Järnvägen har därför haft svårt att anpassa sig till framväxten av den inre marknaden och de ändrade produktions- och transportmönster denna medfört.
Järnvägen har också haft svårt att anpassa sig till de allt högre och mer diversifierade krav transportmarknadens kunder i dag ställer på transporttjänster. Detta gäller för både godstransportmarknaden och marknaden för persontrafik. Järnvägen har av såväl tekniska som historiska skäl ett produktionsorienterat sätt att organisera och producera sina tjänster.
Sammantaget har järnvägens nationella inriktning samt dess produktionsorienterade organisation bidragit till en avsevärt minskad konkurrenskraft i förhållande till andra transportslag, vilket har medfört minskande marknadsandelar, särskilt på godstransportmarknaden.
Bilaga 1 SOU 2003:104
332
Nationella bestämmelser
De viktigaste författningarna på området är följande
• lagen (1995:1649) om byggande av järnväg
• förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg
• lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik
• miljöbalken (1998:808) (Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. vid byggande av järnväg m.m.)
• förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar
• lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet
• förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet
• lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg
• förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastighetståg
• förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar.
Förändringar i EG:s regelverk
I syfte att förnya, vitalisera och harmonisera den europeiska järnvägssektorn föreslog EG-kommissionen år 1998 att direktiven 91/440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar och 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag skulle förtydligas samt att direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg skulle ersättas av nya, betydligt mer precisa direktiv. Kommissionens förslag behandlades i rådet och Europaparlamentet under arbetsnamnet ”järnvägspaketet”. Efter ett omfattande förhandlingsarbete kunde följande tre direktiv slutligen antas.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den
26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den
26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den
26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag
Bilaga 1
333
av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg.
Enligt direktiv 2001/12/EG skall internationell godstrafik ha fritt tillträdet till spåret inom ett särskilt definierat transeuropeiskt nät för godstransporter på järnväg (TERFN). I övrigt syftar direktivet till att ge tydligare anvisningar och regler för den ekonomiska uppdelningen mellan operatörer och infrastrukturhållare. Härigenom skall insynen i dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden förbättras. Vidare kräver direktivet att vissa funktioner skiljs åt för att garantera en likvärdig och icke diskriminerande tillgång till infrastrukturen.
Genom direktiv 2001/13/EG utvidgas direktiv 95/18/EG till att gälla samtliga järnvägsföretag som etablerar sig i gemenskapen.
I direktiv 2001/14/EG finns bestämmelser som huvudsakligen fastställer principer för tilldelning av spårkapacitet och nivån på de banavgifter som får tas ut.
I Sverige leder genomförandet av de nya direktiven till att bl.a. Banverkets, Järnvägsinspektionens och Tågtrafikledningens roller i järnvägssystemet behöver ses över. Behovet av en mer genomgripande samlad översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägsområdet blir därmed uppenbart.
Inom EU har vidare nyligen antagits Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/16/EG av den 19 mars 2001 om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Detta direktiv liknar till sin uppläggning det redan tidigare antagna s.k. höghastighetsdirektivet (direktiv 96/48/EG) som avser driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Direktivet om driftskompatibilitet avseende konventionella tåg skall vara genomfört i medlemsländerna senast den 20 april 2003.
Kommissionen planerar dessutom att lägga fram ett förslag till direktiv om järnvägssäkerhet vilket dels kan komma att ha inverkan på hur säkerhetsansvariga myndighetsfunktioner skall vara organiserade, dels hur den styrande lagstiftningen skall vara utformad. Kommissionen har vidare aviserat att järnvägspaketet skall följas upp av ett andra paket med åtgärder syftande till vidgat marknadstillträde och/eller ökad konkurrens i trafikutövarledet. Dessa direktivförslag planeras att läggas fram senare under år 2001.
Bilaga 1 SOU 2003:104
334
COTIF
COTIF (Convention relative aux transports internationaux ferroviares) är en mellanstatlig konvention till vilken 39 stater i Europa, Nordafrika och Främre Asien är anslutna. Huvudsyftet bakom COTIF är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam transporträttslig grund för sådana transporter.
COTIF omfattar huvudsakligen regler rörande innehållet i transportavtal för internationella person- och godstransporter på järnväg. COTIF:s särskilda bilagor innehåller vidare regler rörande farligt gods, s.k. vagnrätt samt regler rörande frakt av containrar respektive expressgods.
COTIF reviderades sommaren 1999. Vid revisionen antogs ett ändringsprotokoll med sju bilagor. De sju bilagorna berör följande områden: A. Transportavtal vid persontransporter. B. Transportavtal vid godstransporter. C. Transport av farligt gods. D. Användning av privatvagnar. E. Avtal om infrastrukturanvändning. F. Validering/antagande av tekniska standarder/normer. G. Tekniskt godkännande av järnvägsmateriel för användning i
internationell trafik.
Nyheterna i det reviderade COTIF rör främst att konventionens regler blir tillämpliga för alla transportavtal för internationella järnvägstransporter inom COTIF:s geografiska område. Under vissa villkor gäller COTIF:s regler också för järnvägstransporter mellan COTIF-stater och andra stater. Därutöver utökas COTIF med två nya bilagor som innehåller regler om dels antagande av tekniska normer/standarder för utformning/underhåll av järnvägsmateriel, dels tekniskt godkännande för användning av järnvägsmateriel. I stället för att rättigheter och skyldigheter var knutna till det generella begreppet järnvägen, har de delats upp och knutits till järnvägsföretag, vagnägare, transportkunder, infrastrukturhållare osv.
1999 års ändringsprotokoll till COTIF undertecknades för Sveriges räkning den 4 juni 1999.
Bilaga 1
335
Behovet av en utredning
I 1998 års transportpolitiska beslut poängterade regeringen vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Transportlösningarna måste dessutom enligt beslutet kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka järnvägssektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Den statliga persontrafikupphandlingen med trafikstart år 2000 visade att det finns en potential att utveckla järnvägstrafiken. Upphandlingen resulterade i att tre nya operatörer etablerade sig på marknaden. De nya operatörernas anbud visade i flera avseenden på ett nytänkande.
Samtidigt har övergången till de nya operatörerna inte varit oproblematisk. De allvarligaste störningarna förorsakades av att Sydvästen AB som övertog persontrafiken på Västkustbanan i januari 2000 ställde in betalningarna i juni 2000. Även problem med biljettförsäljning och biljettsamordning ledde till svårigheter för resenärerna.
Tågresandet har under de senaste åren haft en mycket positiv utveckling och kan komma att vända den långsiktigt negativa trenden avseende järnvägens totala marknadsandelar. Det förutsätter dock att tågtrafiken även fortsatt är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. Regeringen anser att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. Den senaste tidens problem inom järnvägstrafiken pekar dock på att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Därför måste de önskvärda åtgärderna genomföras stegvis på både kort och lång sikt. Det är vidare viktigt att konsumentintresset behandlas i det regelverk som skall styra kommande upphandlingar. I propositionen Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) har regeringen därför föreslagit vissa åtgärder för att skapa stabilare förutsättningar för den av staten upphandlade trafiken.
Genomförandet av järnvägspaketets direktiv och driftskompatibilitetsdirektivet ställer krav på en översyn av organisationen och rollfördelningen mellan Tågtrafikledningen, Järnvägsinspektionen och Banverket. Utvecklingen mot flera operatörer ställer krav på
Bilaga 1 SOU 2003:104
336
regel- och övervakningssystem för fördelning av infrastrukturkapacitet. De olika banförvaltarskap som förekommer utöver Banverkets ställer krav på ändrade regelverk.
Utvecklingen mot ökad konkurrens i den nationella järnvägstrafiken samt den pågående utvecklingen inom EU mot en fortsatt internationalisering av järnvägstrafiken gör det angeläget med en total översyn av järnvägslagstiftningen. Inte minst är det av vikt att utreda hur SJ:s tidigare ansvar och befogenheter enligt de delar av UIC-regelverket som ej påverkas av EG-rätten eller COTIF skall hanteras i svensk rätt.
Sverige är part i COTIF. De ändringar som genomförts i konventionen vid 1999 års revision får anses angelägna och önskvärda från svensk ståndpunkt. Mot denna bakgrund bör Sverige ratificera ändringsprotokollet, inklusive dess bilagor, och i samband därmed genomföra dess bestämmelser i svensk rätt. Genomförandet kommer i huvudsak att beröra de lagar som berör internationella förhållanden. Det finns dock ett stort intresse av att samma regler gäller både internationellt och nationellt. Utgångspunkten bör därför vara att motsvarande ändringar görs i den nationella regleringen. Samtidigt kan det finnas särskilda intressen som motiverar särlösningar på nationell nivå.
Det finns ett stort antal internationella organisationer på järnvägsområdet, i vilka Sverige fram t.o.m. år 2000 varit representerat i huvudsak av Banverket och affärsverket SJ. Ett sådant exempel är internationella järnvägsunionen, UIC. I avsaknad av ett gemensamt europeiskt offentligrättsligt regelverk på framför allt den tekniska sidan har inom ramen för UIC ett omfattande civilrättsligt regelverk tagits fram. Ett medlemskap i UIC är i dag inte obligatoriskt, men i praktiken nödvändigt för att en gränsöverskridande trafik skall kunna bedrivas. I och med SJ:s bolagisering måste frågan om hur Sverige skall vara officiellt representerat i UIC och andra organisationer lösas.
I driftskompatibilitetsdirektiven ingår bestämmelser om s.k. anmälda organ som bl.a. har till uppgift att bestämma huruvida tekniska specifikationer står i överensstämmelse med direktiven. Den tekniska kompetensen som behövs i ett sådant organ finns i dag i Train Tech Engineering Sweden AB (f.d. SJ:s maskindivision). När SJ bolagiserats finns det risk att denna kompetens skingras. Det är väsentligt för den svenska järnvägsmarknaden att det skapas garantier för att denna kompetens kan bibehållas inom landet för att möjliggöra etablering av ett eller flera anmälda organ.
Bilaga 1
337
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. Den ena delen berör organisationen och konkurrensen inom järnvägssektorn. Den andra omfattar genomförande av ett antal EG-direktiv och COTIF samt dessutom en allmän översyn av järnvägslagstiftningen. De båda delarna kan dock inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn.
Med hänsyn till de förändringar som beskrivits ovan samt vad som anges i 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) och i propositionen Ändrade verksamhetsformer för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) skall utredaren i ett slutbetänkande med utgångspunkt från kundintresset beskriva förutsättningarna för och analysera effekterna av en fortsatt utveckling av konkurrensen inom den nationella persontrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. Analysen kan exempelvis avse en total avreglering eller olika former av koncessioner. Den rapport som tagits fram av SJ AB ”Marknadsmodeller för persontrafik på järnväg” och det förslag till indelning i koncessionsområden som redovisats i betänkandet Rikstrafiken – en ny myndighet (SOU 1999:57) kan utgöra utgångspunkter för analysen. Det står dock utredaren fritt att välja de modeller som han anser bör analyseras närmare. Den förordade modellen bör om möjligt redovisa en stegvis utveckling av konkurrensen.
Utredaren skall mot bakgrund av den för konkurrens alltmer öppnade järnvägsmarknaden se över myndighetsstrukturen inom sektorn. Vid detta arbete skall särskilt bedömas vilka förändringar av myndigheternas organisation och ansvarsområden som är nödvändiga för att överensstämmelse med EU:s järnvägspolitik skall uppnås. En fråga i detta sammanhang är vilken myndighet som skall ha ansvar för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall även ta ställning till i vilken utsträckning Sverige bör vara officiellt representerat i internationella organisationer och andra organisationer inom järnvägssektorn.
Bilaga 1 SOU 2003:104
338
Utredaren skall vidare föreslå de författnings- och organisationsförändringar som är lämpliga för genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.
Utredaren skall dessutom föreslå hur COTIF skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall också göra en översyn av de nationella regler vilka har sin motsvarighet i överenskommelserna i COTIF och föreslå lämpliga ändringar i dessa. Utgångspunkten bör i denna del vara att de nationella reglerna bör överensstämma med de internationella överenskommelserna såvida inte något särskilt intresse talar för motsatsen.
I uppdraget ingår slutligen att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag på sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom sektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts.
Utredaren skall i sitt arbete beakta de analyser och förslag som Godstransportdelegationen lägger fram i sitt betänkande. Vidare skall utredaren samråda med den utredning som genomförs av Banverket och SIKA avseende banavgifter.
Utredaren skall även samla och redovisa erfarenheter från andra länder som exempelvis Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Danmark. Utredaren bör samråda med övriga nordiska stater.
Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall också föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.
Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003.
Utredaren skall i betänkandet särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i detta arbete samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 2
339
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägssektorns organisation m.m.
Dir. 2001:116
Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2001
Sammanfattning av uppdraget
Sammanfattning av uppdraget Utredningen (N2001:09) om järnvägssektorns organisation m.m. skall avge sitt delbetänkande senast den 31 maj 2002.
Uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 maj 2001 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat Jan Brandborn som särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Utredaren skulle enligt direktiven senast den 20 december 2001 i ett delbetänkande lämna förslag om dels hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer inom järnvägssektorn, dels vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skulle också i detta delbetänkande föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.
Med ändring av direktiven i denna del skall utredningen i stället redovisa dessa förslag i ett delbetänkande senast den 31 maj 2002.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 3
341
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägssektorns organisation
Dir. 2002:128
Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 2002.
Sammanfattning av uppdragen
Den särskilde utredaren med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn får följande tilläggsuppdrag.
Utredaren skall till den 11 november 2002 efter diskussion med järnvägssektorns aktörer föreslå vilka av AB Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, hur dessa fastigheter skall förvaltas samt redovisa skälen för sin bedömning.
Utredaren skall i sitt slutbetänkande även föreslå en lämplig form för att främja godstransporter på järnväg där sådana av godstågsoperatörer inte har bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder.
Mot bakgrund av det utökade uppdraget skall utredaren, med ändring av det ursprungliga direktivet, redovisa sitt slutbetänkande den 14 november 2003.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 maj 2001 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Med ändring av dessa direktiv förlängdes tiden för redovisning av ett delbetänkande från 20 december 2001 till 31 maj 2002. Detta delbetänkande ”Rätt på spåret” (SOU 2002:48) har remissbehandlats och skall leda till en
Bilaga 3 SOU 2003:104
342
proposition som är avsedd att överlämnas till riksdagen i slutet av år 2002.
Riksdagen godkände i maj 2000 regeringens förslag att bolagisera Affärsverket Statens Järnvägar (SJ) och vid årsskiftet 2000/2001 överfördes de huvudsakliga delarna av tillgångarna i affärsverket till tre nya bolagskoncerner. Genom detta skapades SJ AB med ansvar för persontrafiken, AB Green Cargo med ansvar för godstrafiken och Swedcarrier AB som moderbolag för dels ett antal dotterbolag som skulle erbjudas till försäljning, dels Jernhusen AB som avsågs bli en kompetent ägare av järnvägsnära fastigheter. Swedcarrierkoncernen skall enligt de generella ägarkraven genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotterbolagen.
AB Jernhusen har fokuserat på att renodla verksamheten för att bli en ledande aktör inom området kommunikationsfastigheter. Regeringen har också understrukit betydelsen av att trafikoperatörernas nyttjanderätt till publika stationsytor säkerställs.
AB Jernhusen har påbörjat en rationalisering av fastighetsbeståndet, som bland annat innefattar initiativ till utförsäljning av ett antal mindre stationsfastigheter. AB Jernhusen har vidare ansett att nyttjanderätten till publika stationsytor kan säkerställas genom bildandet av servitut.
Ett särskilt bolag, Svenska Reseterminaler AB, har bildats av AB Jernhusen för att administrera dessa frågor. Sektorns aktörer och intressenter har ifrågasatt den rationalisering av AB Jernhusens fastighetsbestånd som påbörjats.
Det finns, mot bakgrund av översynen av järnvägssektorns organisation och den kritik som framkommit skäl att ytterligare överväga hur AB Jernhusen skall förvalta det långsiktiga ägandet av stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. Det är vidare viktigt att den framtida förvaltningen av dessa särskilda fastigheter har en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter.
Marknaden för godstransport på järnväg är öppen för operatörer som godkänts som trafikutövare. Järnvägstransporter kan ske i den omfattning som det finns en kommersiellt lönsam marknad att tillfredställa. I vissa delar av landet har de operatörer som finns på marknaden bedömt att transportunderlaget inte har varit tillräckligt stort för att en lönsam trafik skall kunna upprätthållas. Eftersom det finns outnyttjad infrastruktur i form av spår och andra anläggningar är det angeläget att främja godstransporter på järnväg.
Bilaga 3
343
Sådana åtgärder får inte snedvrida konkurrensen eller bryta mot EU:s statsstödsregler.
Utredningsuppdragen
Utredaren skall föreslå hur AB Jernhusen skall förvalta de stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. De föreslagna lösningarna skall ha en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Detta förslag skall avrapporteras till regeringen senast den 11 november 2002. De ekonomiska avkastningskraven på AB Jernhusens fastighetsbestånd skall anpassas efter de uppgifter fastigheterna avses uppfylla.
Utredaren skall vidare utreda olika former för att främja godstransporter på järnväg. Förslagen skall stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler. Uppdraget skall i denna del redovisas i den slutliga avrapporteringen av utredningen. Tidpunkten för denna slutredovisning ändras från den 17 mars 2003 till den 14 november 2003.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 4
345
Förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer
Av Henrik Kjellin
1 Sammanfattning
Denna promemoria innehåller förslag till förbättringar av resenärernas ställning vid transporter som sker med kollektivtrafik. Genom förslagen förbättras resenärsskyddet till en modern nivå som väl balanserar transportörernas och resenärernas intressen. För transportörerna får de betydelse genom att de förstärker resenärernas intryck av att kollektivtrafiken är en framåtsiktande och ansvarstagande sektor.
Avsikten med förslagen är inte att transportörerna i framtiden skall behöva betala ut stora belopp i ersättning till passagerarna. Syftet är istället att framför allt informationen om och kvaliteten i servicen skall förbättras så att störningar eller problem får så små konsekvenser för passagerarna som möjligt. Genom att transportörerna ger god information och det i god tid kan de negativa konsekvenserna för passagerarna förebyggas. Informationen har också stor betydelse när en störning redan har uppkommit. Ett exempel på detta är att resenärer upplever en försening som långt mindre störande, om de får god, korrekt och löpande information om förseningens orsak och längd.
En viktig utgångspunkt för förslagen är kollektivtrafikens särdrag. Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva masstransporter. Resenärsskyddet har utformas med hänsyn till detta.
Det förbättrade skyddet tillskapas med två olika medel. För det första föreslås en ny lag om ersättning m.m. till passagerarna. För det andra föreslås att lämplig myndighet tillsammans med branschen skall förhandla om resvillkor som reglerar de frågor som inte täcks av den nya lagen.
Dessa förslag kompletterar det förslag som lämnats av Kollektivtrafikkommittén i syfte att förstärka betoningen på passagerarskyddet vid sådana transporter som sker helt eller delvis med stöd av det allmänna.
Bilaga 4 SOU 2003:104
346
Lagförslagen bygger på två huvudprinciper, dels skall informationen till passagerarna förbättras såväl före som under resan, dels skall passagerarna ges ett tillräckligt skydd i de situationer en resa inte uppfyller vad som rimligen kan förväntas.
Resenärsskyddet i händelse av störningar syftar till att ge passagerarna en rimlig kompensation i den uppkomna situationen. Bland förbättringarna av resenärernas villkor kan nämnas att de får rätt till ersättning vid försening. Detsamma gäller då en transporttjänst inte hållit den kvalitet passagerarna haft anledning av förvänta sig. För att systemet inte skall bli obalanserat bör eventuell ersättning stå i rimlig proportion till resans pris.
Förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2004.
Bilaga 4
347
2 Författningsförslag
2.1 Lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare
Lagens innehåll
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare.
Den innehåller också bestämmelser om det inbördes förhållandet mellan de olika transportörer som genom avtal eller faktiskt är inblandade i en viss transport.
Lagens tillämpningsområde
2 § Denna lag skall tillämpas på transporter av passagerare mellan platser inom Sverige. Lagen skall också tillämpas på internationella transporter av passagerare, om avgångs- eller destinationsorten ligger i Sverige.
Lagen skall tillämpas på transporter av passagerare mot ersättning. Den skall också tillämpas på transporter som utförs gratis av ett transportföretag.
Undantag från lagens tillämpning
3 § Denna lag skall inte tillämpas på frågor vilka regleras i luftfartslagen (1957:297), sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192), lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik eller lagen (1992:1672) om paketresor.
Tvingande bestämmelser till passagerarens fördel
4 § En avvikelse från bestämmelserna i denna lag som avtalats mellan transportören och en passagerare skall endast gälla, om den är till fördel för passageraren.
Reseinformation och transportdokument
5 § Transportörer skall ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster.
Bilaga 4 SOU 2003:104
348
För varje resa som sålts i förväg skall information om avgångs- och ankomsttid, vem som skall utföra transporten eller del av den, om detta är annan än den avtalande transportören, samt pris registreras. Passageraren skall på begäran ges en utskrift av denna information.
Rätt till gratis resa då transporttjänsten inte uppfyller rimliga krav
6 § En passagerare har rätt att resa gratis, om en resa inte uppfyller vad passageraren rimligen hade att förvänta sig. Detsamma gäller om transporten på grund av försening har förlorat sitt syfte för passageraren.
I de fall passageraren redan har betalat för resan, skall priset för resan betalas tillbaka.
Ersättning vid försening
7 § En passagerare har rätt till skälig ersättning för skada till följd av försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta gäller dock inte, om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.
Särskilda åtgärder vid försening eller annan störning
8 § Om en resa försenas eller om en annan störning förekommer vilken gör att resan avviker från vad passageraren haft anledning att förvänta sig, skall transportören omgående informera passagerarna om detta och dessutom vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av förseningen eller störningen.
Avtalande och faktisk transportör
9 § Transportörens skyldigheter enligt denna lag skall gälla både den som i eget namn sålt transporten (avtalande transportör) och den som utför hela eller delar av transporten (faktisk transportör).
Den som sålt en transport skall anses ha gjort det i eget namn, om denne inte visar att passageraren givits så tydlig information att
Bilaga 4
349
passageraren borde ha förstått att transporten såldes på uppdrag av annan.
Den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar
10 § Den avtalande transportören har ansvaret för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne utför.
Om passageraren framför anspråk eller reklamation gentemot endera av den avtalande eller den faktiske transportören, skall detta även anses ha gjorts mot den andre.
Åtaganden av den avtalande och den faktiske transportören gentemot passageraren
11 § Om den avtalande transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande enbart åberopas gentemot denne.
Om den faktiske transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande åberopas gentemot såväl den avtalande som den faktiske transportören.
Transportörens regressrätt
12 § Den som orsakar en försening eller annan störning, för vilken transportören fått låta passagerare resa gratis enligt 6 § eller betala ersättning enligt 7 § skall ersätta transportören för detta. _______________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
Bilaga 4 SOU 2003:104
350
3 Arbetet med promemorian
Frågan om resvillkor för passagerare ligger inom såväl Kollektivtrafikkommitténs (Dir. 2001:1) som Järnvägsutredningens (Dir. 2001:48) respektive uppdrag. Sedan årsskiftet 2002/2003 har en för kommittén och utredningen gemensam arbetsgrupp haft i uppdrag att göra en fördjupad analys av problemen och genomföra inledande diskussioner med branschens aktörer. Arbetsgruppen har letts av Hans Eric Holmqvist socialdepartementet och sekreterare i arbetsgruppen har varit Pär Erik Westin Rikstrafiken Efter att ha haft ingående kontakter med olika branschföreträdare har arbetsgruppen utarbetat denna promemoria, inbegripet det författningsförslag som framgår ovan. Rapporten har skrivits av jurist Henrik Kjellin. Arbetsgruppens uppdrag avslutas i och med att Kollektivtrafikkommittén lägger fram sitt slutbetänkande.
Bilaga 4
351
4 Bakgrund
4.1 Passagerarnas situation
Varje påstående om passagerarnas situation inom kollektivtrafiken är självklart en bedömning gjord på ganska lösa grunder. I vissa avseenden kan mer faktabetonade bedömningar göras. De lagregler som gäller för olika passagerartyper kan jämföras, och dessa kan i sin tur jämföras med den allmänna konsumentlagstiftningen. Detta görs nedan. Vidare kan transportörernas kompletterande resvillkor analyseras på motsvarande sätt.
Frågan om eventuella brister i det rättsliga skyddets räckvidd leder till ett negativt resultat för passagerarna är däremot svårare att bedöma. Generellt sett kan dock sägas att ett svagt konsumenträttsligt skydd ofta leder till ett resultat som är otillfredsställande i praktiken.
Viss information finns dock. I fråga om tågresande lade Riksrevisionsverket 2001 fram en rapport som tyder på att passagerarnas ställning är svag och att detta faktiskt ger oönskade resultat. Denna rapport redovisas nedan.
Vid sidan av detta har viss information från passagerare spontant kommit arbetsgruppen till dels. Som exempel kan nämnas information som lämnats från Pendlarnätet Uppsala–Stockholm. I denna skrivelse påstås att servicen inte är övertygande på sträckan Uppsala–Stockholm och att detta leder till stora problem för de många pendlarna. Förslag lämnas också på åtgärder. Den ordning som dessa förs fram i är intressant. De första två kraven är att punktligheten och informationen måste förbättras. Därutöver önskas bättre service och bättre tåg samt bättre ersättning vid förseningar.
En enstaka åsiktsyttring som den nu nämnda kan självklart inte tas som utgångspunkt för en generell bedömning av passagerarnas situation. Ur en synvinkel är det dock intressant och det är betoningen förbättrad service och information. Detta framkommer också i de enskilda brev från pendlare som bifogats yttrandet.
4.2 RRV:s rapport avseende tågpassagerarnas situation
Under 2000 och 2001 gjorde Riksrevisionsverket en genomgång av tågpassagerarnas situation från ett konsumenträttsligt perspektiv. Denna genomgång resulterade i rapporten ”Svagt konsumentskydd
Bilaga 4 SOU 2003:104
352
för tågresenär - myndigheterna saknar konsumentperspektiv” (RRV Dnr 23-2000-1318).
I rapporten konstaterar RRV att konsumentskyddet brister på ett antal punkter. Som bakgrund till rapporten hade RRV inhämtat klagomålsstatistik från operatörerna och gjort en enkät hos ett urval kommunala konsumentvägledare. Enkätsvaren visar att relativt få resenärer klagar hos konsumentvägledare. Samma sak gäller klagomål till operatörer. Generellt är det få av dem som drabbas av problem som faktiskt klagar, enligt vissa forskningsrapporter bara 4 %. Det är främst förseningar, trassel med biljetter och klagomålshantering som passagerarna klagar på. Liknande mönster upprepas i operatörernas klagomålsstatistik, där det är biljett- och förseningsproblem som leder till flest klagomål.
I rapporten listar RRV de viktigaste punkterna som leder till problem för konsumenterna. Dessa är 1) krångliga biljett– och bokningssystem, 2) brister i stationsmiljö, säkerhet och tillgänglighet för funktionshindrade, 3) utebliven servering 4) inställda tåg 5) förseningar 6) trängsel och dålig komfort, 7) bristande samordning av tidtabeller, 8) obekväma tågtider, 9) oklar ansvarsfördelning och 10) felaktig trafikantinformation.
RRV konstaterar vidare att konsumentens ställning är klart svagare på järnvägsområdet än på områden där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Järnvägslagstiftningen ger dessutom ett sämre konsumentskydd för tågresenärer än motsvarande lagstiftning ger flyg- och båtpassagerare. Statsmakternas intentioner att järnvägstrafiklagens bestämmelser till skydd för resenärer skulle kompletteras med resvillkor som skulle förhandlas fram mellan Konsumentverket/KO och järnvägsföretagen har inte gått att realisera.
De regler som tillämpas på järnvägsområdet ger små möjligheter till ersättning för uppkomna skador. Det finns anledning att anta att SJ:s Normalvillkor är oskäliga vid bedömning mot de krav som ställs i konsumenttjänstlagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, samt bakomliggande EU-direktiv. Flera trafikhuvudmän har inte några heltäckande resvillkor, resvillkor skiftar mellan olika operatörer, de hålls inte lättillgängliga för konsumenterna och det finns exempel på resvillkor med oskäligt korta reklamationstider, exempelvis har Skånetrafiken en tidsgräns på en vecka.
Sammantaget finner RRV att det finns starka skäl för att förstärka tågpassagerarnas konsumenträttsliga skydd.
Bilaga 4
353
Någon motsvarande genomgång av situationen inom övrig kollektivtrafik har inte gjorts.
4.3 Gällande regler
En beskrivning av vilka civilrättsliga regler som gäller för passagerarnas ställning vid kollektivtrafik är självklart beroende av en definition av detta begrepp. En sådan beskrivning får dock på grund av att det knappast går att utesluta någon transportform utom möjligen flyg bli en allmän beskrivning av passagerarnas rättigheter vid förseningar och andra störningar. Det kan vidare finnas anledning att jämföra med de regler som gäller inom flyget och för paketresor, eftersom detta är de områden inom transportsektorn där passagerarskyddet är mest utvecklat.
Det finns ingen civilrättslig reglering av passagerartransporter på väg i Sverige. Däremot finns regler om sjötransport i sjölagen (1994:1009) och regler om järnvägstransport i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.
Att området inte är reglerat innebär i första hand att transportörernas transportvillkor avgör vilka rättigheter en passagerare har. Detta gäller dock med viss modifikation. Transportörerna kan inte föreskriva vad som helst. Exempelvis torde det inte vara möjligt att frånskriva sig varje ansvar för försening, åtminstone inte om en tidtabell publicerats. Skälet till detta är att allmänna rättsliga principer fyller upp transportavtalet, och att villkoren inte på ett oskäligt vis kan avvika från sådana principer.
I de frågor som inte alls är reglerade i transportvillkoren fyller också allmänna avtalsrättsliga principer ut avtalet. Till den del villkoren är tysta i frågan om exempelvis ersättning vid försening torde en sådan rätt kunna åberopas med stöd av att transportören inte uppfyllt den utlovade tjänsten. För detta krävs dock att transportören publicerat en tidtabell som någorlunda exakt anger avgångs- eller ankomsttider. I dagens samhälle är tid en så viktig parameter att den torde anses vara en kärnegenskap i ett transportavtal.
Sjölagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid försening men ingen specifik reglering av deras rätt, om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening som denne vållar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR (Internatio-
Bilaga 4 SOU 2003:104
354
nella valutafondens särskilda dragningsrätter, ca 12,5 kr), eller något mer än 50 000 kr. Vid längre försening har passageraren också rätt att häva transportavtalet och få tillbaka vad han eller hon betalat.
Varken järnvägstrafiklagen eller lagen om internationell järnvägstrafik innehåller regler om ersättning vid försening eller annan störning i transporttjänsten. Som en följd får sådana frågor lösas med tillämpning av allmänna principer. Av intresse är särskilt avgöranden från Allmänna reklamationsnämnden som dömt ut ersättning för försening på basis av sådana resonemang.
Luftfartslagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid försening precis som sjölagen och har inte heller någon specifik reglering av deras rätt om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening om denne inte kan visa att alla rimliga åtgärder för att undvika skadan hade vidtagits. Ansvaret är alltså ett kontrollansvar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR, dvs. samma nivå som vid sjötransporter Någon särskild hävningsrätt, som vid sjötransporter finns inte.
I paketreselagen finns inte någon specifik reglering av ansvaret vid försening. Däremot har transportören ett generellt ansvar för fel i paketresan. Detta ansvar är utformat som ett kontrollansvar, transportören skall ansvara om denne inte visar att felet berodde på något utanför dennes kontroll och som denne inte rimligen kunde förutse. Såväl förseningar som andra störningar under en resa tillhör sådant som skulle kunna vara fel. Det finns ingen beloppsbegränsning för ansvaret.
4.4 Transportörernas resvillkor
Det finns inte några allmänna transportvillkor som gäller för kollektivtrafiken. Skälet till detta står säkert att finna i att de olika verksamheter som kan föras in under detta begrepp i vissa avseende är vitt skilda. Det kan inte undvikas att generellt gällande resvillkor knappast skulle vara möjligt. Dessa skulle i så fall behöva reglera även sådana särfrågor som enbart är av intresse för ett visst transportslag, som taxi eller skärgårdstrafik. Bortsett från detta vore det dock önskvärt om åtminstone de centrala bestämmelserna var lika mellan olika transportslag. Detta skulle vara ett viktigt steg för konsumentskyddet.
Bilaga 4
355
Det har inom ramen för detta arbete inte varit möjligt att samla in och analysera transportörernas resvillkor. När det gäller normalvillkoren på tågområdet gjordes en genomgång av professor Ulf Bernitz i samband med den ovannämnda RRV-rapporten. Bernitz analys finns bifogad som bilaga 1 till rapporten.
I analysen konstaterats att konsumentens ställning på tågområdet är förhållandevis svag. De avtalsvillkor som tillämpas på området ger små möjligheter till ersättning för uppkommen skada. Efter att ha studerat aktuella villkor samt praxis står det klart att konsumentskyddet måste stärkas avsevärt. Vid en jämförelse med konsumenttjänstlagens bestämmelser framkommer att konsumentskyddet på tågområdet är klart svagare än vad som gäller på områden där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Det hävdas till och med att SJ: s normalvillkor står i strid med reglerna i EU: s direktiv om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.
Oavsett hur det är med detta står det klart att det finns ett starkt behov av att förnya och förstärka de resvillkor som tillämpas inom kollektivtrafiken.
4.5 Resegarantier
Som ett försök att förbättra passagerarskyddet har en rad transportörer infört s.k. resegarantier. Det finns ingen generell utformning av resegarantierna, men de olika transportörernas lösningar liknar ändå varandra. Nedan följer en beskrivning av vad som skulle kunna beskrivas som en genomsnittlig resegaranti.
Resegarantierna gäller huvudsakligen vid förseningar. Om den resande blir försenad mer än 20 minuter på grund av störningar i trafiken eller på grund av att informationen är bristfällig eller uteblir kan ersättning utgå. En del företag tycks bara ersätta försening, andra förefaller inkludera mer såsom att transportmedlet inte har utlovade egenskaper (rullstolslift, etc.).
Garantierna innebär att kostnaderna för taxiresa ersätts. Den resande får dock själv beställa taxin. I några fall uppmanas till samåkning. Några företag anger att man ersätter med kostnadsfri resa. Det kan antas betyda att företaget anordnar resa med annat färdmedel utan kostnad, även om detta inte sägs klart ut. Skånetrafiken ersätter även kostnader för resa med egen bil.
Ersättningen enligt resegarantierna är inte obegränsad. Tvärt om tillämpar transportörerna en ganska låg beloppsbegränsning. Det
Bilaga 4 SOU 2003:104
356
maximala ersättningsbeloppet ligger i intervallet 200–500 kr. Huvuddelen av transportörerna ligger i den nedre delen av intervallet.
Detta är emellertid inte den enda begränsningen. Transportörerna gör också undantag för händelser som ligger utanför deras kontroll, s.k. force majeure. Force majeure- bestämmelserna synes vara tämligen lika utformade. Ersättning utgår inte vid extrema väderleksförhållanden, strömavbrott och arbetskonflikter. SL undantar också störningar p.g.a. polisavspärrningar. Flera företag undantar ändringar i trafiken som man informerat om. I något fall har man preciserat det till information som lämnats före ett visst klockslag föregående dag. Västrafikens garanti gäller inte för större grupper som inte kan beredas plats på en och samma avgång.
Utöver detta förutses passageraren själv vidta vissa åtgärder för att begränsa skadan. Några företag påpekar att man bör hålla sig informerad om ändringar i trafiken. SL synes kräva att passageraren söker upp en alternativ punkt varifrån trafiken fungerar. Östgötatrafiken uppmanar resanden att söka hjälp av trafikledningen eller annan trafikpersonal. Det är oklart hur pass hårt man kräver att passageraren ska bevisa att denne försökt vidta åtgärd för att begränsa skadan.
Samtliga företag tillhandahåller särskilda blanketter och kräver att originalkvitton bifogas. Såvitt framgår kräver inget företag att passageraren ska styrka att man faktiskt avsåg att resa vid den aktuella tidpunkten, t.ex. genom biljett i original eller kopia.
Inte alla företag anger explicit vilken geografisk omfattning garantin har. SL anger att garantin gäller i alla sammanhang där man använder SL färdbevis, dvs. i vissa fall även för resor över länsgränsen. Västrafiken räknar upp vilka kommuner som omfattas.
Bilaga 4
357
5 Överväganden
I detta kapitel redovisas skälen till de författningsförslag som lämnats ovan. Som en första utgångspunkt redovisas i vilket avseende det finns ett behov av att reformera den nuvarande situationen. Mot bakgrund av ställningstagandena avseende reformbehovet definieras de allmänna utgångspunkterna för förslagen. I detta avsnitt tas särskild hänsyn till kollektivtrafikens särdrag i förhållande till andra transportslag och till behovet av att balansera resenärernas och transportörernas respektive intressen. Övriga delar av kapitlet ägnas åt frågan om hur ett förbättrat resenärsskydd skall kunna uppnås.
5.1 Reformbehovet
Det finns ett behov av att förstärka resenärernas ställning.
Resenärerna har ett svagt rättsligt skydd vid sådana transporter som normal brukar användas inom kollektivtrafiken. Detta framstår särskilt tydligt vid en jämförelse med andra sektorer. Det betyder att olägenheter som uppstår inom kollektivtrafiken till följd av bristande information, bristande kvalitet och förseningar i praktiken övervältras på passagerarna. Till detta kommer att de resvillkor som erbjuds inte är harmoniserade och att passagerarna därför är föremål för olika villkor med oklarhet om vad som gäller i olika delar av resan och vem – om någon – som har ett ansvar. Det svaga rättsliga skyddet hade inte behövt drabba passagerarna om det funnits branschöverenskommelser med ett materiellt innehåll som innebär skäliga villkor för passagerarna. Konsumentverket/KO har inlett överläggningar med branschen om sådana resvillkor. Efter intensiva försök har kollektivtrafikbranschen meddelat att de inte är beredda att förhandla vidare. Förhandlingar med SJ pågår dock i konstruktiv anda. Sammantaget är därför resenärernas ställning svag i kollektivtrafiken, så svag att det allmänt sett kan sägas att det finns anledning att förstärka deras ställning.
Att konsumenters ställning inom en viss sektor är svag betyder inte med automatik att åtgärder behöver vidtas för att förstärka den. I vissa fall kan detta vara acceptabelt med hänsyn till den ekonomiska balansen mellan konsumenterna och branschen. Detta är dock en undantagssituation och är kanske främst något som kan
Bilaga 4 SOU 2003:104
358
accepteras under en uppbyggnadsfas av en sektor som bedöms ha stort samhällsvärde.
Kollektivtrafiken är inte en sådan bransch. Dess betydelse för samhället kan visserligen inte underskattas, men den befinner sig inte i ett sådant utvecklingsskede som kan motivera ett otillfredsställande resenärsskydd. Mot denna bakgrund finns det skäl att förstärka resenärernas ställning vid kollektivtrafik.
5.2 Allmänna utgångspunkter
I föregående avsnitt har ståndpunkten intagits att det finns ett behov av att förbättra det konsumenträttsliga skyddet för passagerare inom kollektivtrafiken. Detta ställningstagande har bland annat gjorts mot bakgrund av passerarnas ställning inom andra transportslag, som flyget, och mot bakgrund av andra konsumentgruppers skydd. Med hänsyn härtill skulle det kunna hävdas att passagerarskyddet borde förbättras så att det når upp till det skydd dessa andra grupper har. Det finns dock anledning att se till kollektivttrafikens särdrag.
Kollektivtrafikens särdrag
Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva masstransporter. Resenärsskyddet bör utformas med hänsyn till detta.
Det skulle kunna förefalla naturligt att utforma passagerarskyddet på samma sätt som det utformats inom andra transportslag. Detta är i och för sig en rimlig utgångspunkt. Att kopiera de regler som gäller inom exempelvis luftfarten kan dock inte komma i fråga. Skälet till detta är att kollektivtrafik är en helt annan typ av transporttjänst än flyg- eller paketresor.
Kollektivtrafiken är ett system för masstransport till låg kostnad inom samhället. De viktigaste dragen hos kollektivtrafiken är att den är kostnadseffektiv samtidigt som den är säker. Detta gör att bekvämlighet, punktlighet, kundservice, etc. inte kan ligga på samma nivå som vid dyrare och mer högkvalitativa transporttjänster.
Å andra sidan är detta något som transportköparen är medveten om. Det är rimligt att den som reser med kollektivtrafik tar en
Bilaga 4
359
större del av risken för att transporten av olika skäl inte kan genomföras. För att skydda sig mot detta kan exempelvis den som reser till ett visst evenemang med ett kollektivt transportmedel ha en större tidsmässig säkerhetsmarginal. Detta får anses vara rimligt. Det kan också vara rimligt att kollektivtrafikresenären tar en större del av de ekonomiska risker som är förknippade med att en transport kan bli försenad. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att ett eventuellt ersättningsansvar för förseningar begränsades snävare än inom andra transportslag.
Samtidigt innebär detta inte att några större avvikelser från vad som gäller inom andra transportslag bör gälla. Vissa grundprinciper måste vara gemensamma, exempelvis att en transportör som säljer en resa får ta ansvar för den oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den.
Reglernas handlingsdrivande funktion
Ett förbättrat resenärsskydd bör utformas så att det är handlingsdrivande. Informationen till passagerarna är därför central.
Huvudeffekten hos ett system för bättre resenärsskydd bör inte vara att stora summor skall betalas ut i ersättning till passagerarna. Tvärt om bör syftet vara att systemet skapar handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst.
För att detta skall kunna uppnås måste passagerarna få god information och det i sådan tid att de kan anpassa sig efter uppkomna situationer. Grunden i systemet bör vara att en passagerare skall kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits vid en viss tidpunkt.
Lika viktig är informationen när det gäller transportens kvalitet. Utgångspunkten bör vara att passagerarna skall ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad passageraren haft anledning att räkna med. Även här får informationen till passageraren en avgörande betydelse. Visserligen finns en viss grundnivå som en passagerare alltid har rätt att förvänta sig, men i vilken utsträckning en passagerare kan förvänta sig service utöver detta får avgöras mot bakgrund av den information passagerarna fått. Detta gäller både
Bilaga 4 SOU 2003:104
360
den information som givits direkt till passageraren och vad framgår av transportörens marknadsföring.
Transportörernas möjligheter att skydda sig mot orimliga kostnader
Resenärernas skydd bör balanseras mot att transportörerna får rimliga möjligheter att skydda sig. Transportörerna skall också ha rätt att återkräva utgiven ersättning från den som orsakat förseningen eller störningen.
Ett system för förbättrat skydd för passagerarna får inte slå blint mot transportörerna. Tvärt om bör det vara uppbyggt så att det ger goda möjligheter för en ansvarstagande transportör att skydda sig mot ökade utgifter. Detta är inte minst viktigt för att det nya systemet skall accepteras av branschens aktörer.
En grundprincip bör vara att transportörerna utan orimliga kostnader skall kunna vidta åtgärder för att minska de ekonomiska konsekvenserna av det förbättrade resenärsskyddet. En viktig del i detta är betoningen på informationsåtgärder. Detta bör vara ett av de huvudsakliga medlen för transportörerna.
Varje person som drabbas av en skada eller förlust eller riskerar att göra det är skyldig att själv vidta åtgärder för att minska sin skada. Detta gäller inte minst resenärer. Genom att så tidigt och så tydligt som möjligt ge information om olika störningar i en transporttjänst uppnår transportörerna två saker. För det första minskar det missnöje som störningen orsakar bland passagerarna. Den goodwill som kan skapas genom god information kan knappast överskattas. För det andra ger informationen passageraren möjlighet att ändra sina planer och därigenom minska sina kostnader. Såsom påpekats ovan är det rimligt att de som reser med kollektivtrafik tar ett ganska stort ansvar för sitt resande. Det bör exempelvis kunna begäras att passagerarna har ganska stora tidsmässiga marginaler för sina resor.
Transportörerna skall också ha möjlighet att skydda sig mot orimliga kostnader genom att vidta särskilda åtgärder för att minska resenärernas besvär. Precis som en skadelidande har en skyldighet att minska skadan, har även skadevållaren det. Ett exempel på typiska skademinskande åtgärder inom transportsektorn är att passagerare brukar erbjudas gratis telefonsamtal vid
Bilaga 4
361
förseningar. Ett annat exempel är att passagerare erbjuds kost och logi vid långa förseningar.
Andra åtgärder som syftar till att kompensera passagerarnas besvär, men som kanske inte direkt upphäver det besvär passageraren drabbats av bör också räknas transportörerna till godo. Detta kan till exempel vara att passagerarna erbjuds att ta taxi vid viss längre försening. I sådana fall bör en passagerare i många fall kunna anses vara tillgodosedd med taxiresan.
Oavsett att transportörernas ekonomiska risker med ett förbättrat resenärsskydd kan begränsas genom sådana åtgärder som nu beskrivits, kommer vissa kostnader att uppkomma för dem. Detta innebär dock inte att alla sådana kostnader skall stanna på den enskilde transportören. Ofta orsakas förseningar eller andra störningar av utomstående. I sådana fall kan transportören genom regresskrav få tillbaka det som betalats till passagerarna i kompensation. Det är viktigt att resenärsskyddet utformas så att transportörernas möjligheter att i sin tur kompensera sig inte minskas.
5.3 Hur skall det förbättrade skyddet uppnås?
Ovan har konstaterats att det finns ett behov att förbättra det konsumenträttsliga skyddet för passagerarna. Vidare har vissa centrala utgångspunkter redovisats. Dessa ställningstaganden ger emellertid inte svaret på frågan om hur det förbättrade skyddet skall uppnås. Nedan behandlas därför bland annat frågarna om lagstiftning behövs och om vad denna i så fall bör omfatta. Vidare diskuteras om resvillkoren behöver utvecklas och hur detta i så fall skall ske.
Behovet av lagreglering?
Det förbättrade skyddet bör åstadkommas genom lagstiftning.
De ställningstaganden som gjorts i föregående avsnitt ger inget svar på frågan om hur det förbättrade skyddet för passagerarna bör åstadkommas. Generellt sett finns det två alternativ.
Den ena är att skyddet förbättras genom särskilda branschåtaganden. Sådana åtaganden har ofta formen av branschvisa standardavtal. Ofta förhandlas de fram i samarbete mellan branschorgan och Konsumentverket/KO. Det andra alternativet är att
Bilaga 4 SOU 2003:104
362
passagerares (eller konsumenters) rättigheter fastställs genom lag. Det bör framhållas att dessa båda alternativ inte är motstående. Ofta förekommer kombinationer av lagstiftningsåtgärder och branschåtaganden. Frågan är vilken lösning som bör väljas här?
En utgångspunkt är de allmänna strävandena efter regelförenkling. Grundprincipen är att förenkla existerande regler och utmönstra sådana som inte behövs. I linje med detta bör ny lagstiftning inte införas om detta inte är särskilt påkallat. Detta talar för att de problem som påvisats ovan bör lösas genom branschöverenskommelser.
Ett standardavtal överenskommet i samarbete mellan branschföreträdare och Konsumentverket/KO skulle dock inte kunna förstärka passagerarnas skydd på alla de områden där detta behövs. Ett sådant avtal blir enbart bindande mellan passageraren och dennes avtalspart. Många av problemen inom kollektivtrafiken bottnar i att transportavtalet sluts med en transportör medan hela eller delar av transporten utförs av någon annan. Frågan om vilka rättigheter en passagerare har mot en sådan faktisk transportör kan inte lösas genom ett standardavtal mellan passageraren och den han eller hon köper biljetten av. Mot denna bakgrund finns det ett behov av lagreglering.
I samma riktning talar att Konsumentverket/KO redan försökt åstadkomma en förbättring av passagerarnas rättigheter genom förhandlingar med företrädare för branschen men att dessa försök inte lett till önskat resultat. Nya försök skulle i och för sig kunna göras, men det finns inget som entydigt visar på att dessa skulle leda till bättre resultat.
Med hänsyn till vad som nu sagts bör basen för förslagen vara en lagreglering av passagerarnas rättigheter. Det bör dock framhållas att skillnaden mellan de båda metoderna inte behöver vara så stor. Syftet med båda alternativen är ju att åstadkomma en balans mellan passagerarnas och transportörernas intressen. Genom det omfattande förankringsarbete som föregår lagstiftning, bland annat genom remissförfarandet, kommer båda sidors intressen att tillvaratas.
Bilaga 4
363
Heltäckande lösning eller kompletterat grundskydd?
Den föreslagna regleringen skall skapa ett grundskydd för passagerarna. Detta skydd bör kompletteras av transportörerna i deras resvillkor.
En viktig fråga är vilken ambitionsnivå de förslagna reglerna bör ha. Bör de vara en uttömmande reglering av passagerarnas rättigheter eller enbart en basreglering?
Syftet med de föreslagna reglerna är ett förstärkt skydd för passagerarna. Det kan på goda grunder hävdas att en reglering borde vara heltäckande. I den nuvarande situationen tillvaratas ju inte resenärernas intressen i tillräckligt hög grad. Detta borde vara anledning nog att skapa ett nytt system som i detalj reglerar resenärernas rättigheter.
Å andra sidan är detta inte den modell som normalt används i Sverige. Svensk lag brukar lämna ett relativt stort utrymme åt avtalsparterna och enbart reglera sådant som krävs för att balansen mellan dem skall kunna upprätthållas. Detta ger dessutom utrymme för olika transportörer att utveckla individuella lösningar i de frågor som regleringen lämnar öppna. På så sätt kommer regleringen inte att utgöra någon hämsko på konkurrensen inom sektorn.
Mot denna bakgrund bör de föreslagna reglerna utgöra ett grundskydd vilket kompletteras av de olika transportörernas resvillkor.
Fortsatt arbete med att förstärka resenärernas rättigheter
Ett branschsamarbete om vilka kompletterande skyddsregler som bör gälla är önskvärt. Lämplig myndighet skall initiera en process att skapa kompletterande regler.
I föregående stycke har det ställningstagandet gjorts att de nya reglerna skall vara en basreglering av passagerarnas rättigheter och att de bör kompletteras av transportörernas resvillkor.
Att transportörerna måste se över sina resvillkor följer redan av att de nya reglerna kommer att gripa in i dem. Detta ger behov av en genomgång av dem för att anpassa dem till den nya lagstiftningen.
Bilaga 4 SOU 2003:104
364
Det är önskvärt att denna modernisering av resvillkoren sker på ett sådant sätt att passagerarskyddet inte omintetgörs. Tvärt om kan det finnas anledning att ha särskild uppmärksamhet på de syften som ligger bakom de lagförslag som läggs fram i denna promemoria. De bör utgöra basen även för de nya resvillkoren.
Denna modernisering av resvillkoren bör ske i samarbete mellan transportörerna och en lämplig myndighet. Detta är den metod för utvecklande av standardavtal brukar användas i Sverige. Den har också den fördelen att myndigheten kan rapportera till regeringen om den finner att den genomförda lagregleringen innehåller luckor vilka bör täppas till med ytterligare regler. På detta vis får man också ett system för kvalitetskontroll hos de föreslagna reglerna.
Mot bakgrund av det nu anförda bör en lämplig myndighet ges i uppdrag att tillsammans med branschföreträdare utveckla standardavtal som kompletterar de regler som föreslås i denna promemoria. Om verket i samband med denna process finner att lagregleringen innehåller oacceptabla brister eller luckor, bör ytterligare lagstiftning övervägas.
Åtgärder i samband med upphandling av kollektivtrafik
Kollektivtrafikkommittén har intagit ståndpunkten att konsumentperspektivet bör betonas i samband med bland annat upphandling av kollektivtrafik. De förslag som lämnats ovan utgör ett komplement till kommitténs huvudförslag. Kommittén föreslår en rad åtgärder som framgår av betänkandet:
Den andra delen av strategin innebär att staten via kompletteringar i befintliga regelverk ger de viktigaste aktörerna inklusive sina egna myndigheter, verk och bolag sådana riktlinjer att deras verksamhet är i linje med den nya lagens intentioner om ett ökat konsumentskydd.
Vi föreslår att:
• Bestämmelser eller markeringar om ett ökat konsumentskydd bör föras in i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik. Motsvarande bestämmelser eller markeringar bör föras in i regelverk som reglerar annan kollektivtrafik, t.ex. taxi och långväga buss.
• Rikstrafiken bör ges i uppdrag att införa konsumentskyddande villkor vid upphandling och i avtal.
• Vägverket bör ges i uppdrag att utreda om det kvalitetscertifieringssystem man överenskommet med bussbranschen kan göras obligatoriskt.
Bilaga 4
365
• Banverket bör ges i uppdrag att teckna incitamentsavtal med tågoperatörerna om hanteringen av regresskrav från tågtrafikföretagens sida.
• I ägardirektiven till SJ AB ska vikten av att stärka konsumentens ställning betonas.”
5.4 Grundskyddets utformning
Ovan har ståndpunkten intagits att resenärernas konsumenträttsliga ställning bör förbättras. Detta skall ske genom ett grundskydd i lag kompletterat med förbättrade resvillkor. Dessa skall tas fram i samarbete mellan branschen och lämplig myndighet. Dessutom skall villkoren förbättras genom att resenärernas ställning betonas vid upphandling av kollektivtrafik. Nästa fråga är vilka delar som bör ingå i grundskyddet. Den viktigaste frågan i detta avseende är rätten till ersättning vid olyckor, förseningar och andra störningar. Utöver detta är informationen en viktig punkt. Nedan behandlas i vilka avseende resenärernas ställning i dessa frågor behöver lagregleras.
Ersättningsansvar för förseningar
En passagerare skall ha rätt till skälig ersättning för försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta skall dock inte gälla om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.
Även om konsekvenserna inte är så allvarliga som vid en olycka, är förseningar kanske den störning i kollektivtrafiken som vållar mest dagliga bekymmer för passagerarna. I detta sammanhang används begreppet försening utifrån passagerarens perspektiv. Åtskillnad görs därför inte beroende på vad det är som har orsakat att passageraren kommit fram till sin destination senare än planerat bara detta är något som kan hänföras till transportören. Detta innebär att ”försening” anses föreligga även i de fall en viss transport ställs in.
Svensk rätt innehåller idag ingen särskild reglering av transportörens ansvar vid försening. Om någon skulle väcka talan vid domstol, skulle en sådan talan få avgöras med stöd av allmänna principer. Frågan är om det inte finns skäl att särskilt reglera under vilka förutsättningar ersättning skall kunna betalas vid försening?
Bilaga 4 SOU 2003:104
366
Ett särskilt problem är dock att frågan om vad som är försening inte har ett entydigt svar. I vissa fall har en passagerare en biljett som utvisar ankomsttiden. I sådana fall finns det en klar referenspunkt för att bestämma vad som är en försening. I andra fall uppkommer ”förseningen” redan innan passageraren hunnit sluta ett avtal med transportören. Ett exempel på detta är när en lokalbuss är försenad och de som väntar på bussen därför blir försenade.
Den första frågan är om det är försening i båda dessa fall. Att en försening får anses föreligga i de fall då en särskild biljett med angiven ankomsttid utfärdats kan knappast ifrågasättas. Däremot är det inte utan vidare givet att en tidtabell skall ges sådan betydelse att en försening skall anses föreligga enbart för att en avgångs- eller ankomsttid avviker från den. Vad som talar för att försening skall anses föreligga är att detta skulle överensstämma med allmänhetens uppfattning av vilken exakthet en tidtabell har. Dessutom brukar tidtabeller på ett så tydligt sätt utgöra del av transportörernas marknadsföring och information kring sina tjänster att mycket talar för att tidtabellerna bör vara bindande.
Det som främst talar emot att tidtabellerna skall anses vara bindande är att de är mycket komplexa och att det skulle kunna anses bli oskäligt betungande för transportörerna om ett sådant synsätt intogs. Detta problem kan dock undvikas om en tillräcklig flexibilitet gavs transportörerna avseende vilka förseningar som skall anses ersättningsgrundande.
Mot denna bakgrund får en regel som innebär att en passagerare skall få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i anses rimlig. Vad som skall anses vara en rimlig försening får bedömas mot bakgrund av en rad faktorer som resans pris och den information som transportören givit. Utgångspunkten bör vara den tidtabell en transportör publicerat eller den avgångstid som annars överenskommits. Utifrån denna får det bedömas hur lång försening som kan anses rimlig. En sådan regel skulle ge önskvärd flexibilitet samtidigt som en grundläggande skyddsnivå skulle upprätthållas.
En sådan regel bör läsas mot bakgrund av den allmänna regeln om att den som riskerar att drabbas av en skada är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadans omfattning. I detta sammanhang bör detta exempelvis innebära att ersättning inte kan utgå om inte passageraren haft tillräckliga marginaler i sitt resande.
Ersättning bör enbart utgå för styrkt skada. Detta är en viktig begränsning. Det skall alltså inte utgå någon ersättning om inte
Bilaga 4
367
förseningen lett till en förlust för passageraren. Detta kan exempelvis röra sig om att passageraren fått löneavdrag eller annan ekonomisk förlust. Med hänsyn till transporternas karaktär bör ersättning inte kunna utgå med vilka belopp som helst. Ett sätt att begränsa detta är att föreskriva att ersättningen skall vara skälig.
Oavsett om transportörerna genom de inskränkningar som angivits nu har relativt stora möjligheter att undvika att eventuella förseningar ger rätt till ersättning, kan sådana förseningar uppkomma på grund av händelser vilka transportören inte kunnat påverka. Exempel på detta är oväder eller olyckor. Det är inte rimligt att transportörerna får ansvara i sådana fall. Därför bör transportörerna som ett generellt undantag inte vara ersättningsskyldiga om de vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika en skada.
Ersättning om resan blivit meningslös
Resenärer skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om en resa på grund av försening blivit meningslös för passageraren.
I föregående stycke har föreslagits att passagerarna skall få rätt till ersättning vid förseningar under vissa förutsättningar. Det som regleras under denna bestämmelse är ersättning för liden skada. Det är dock bara, som påpekats i ett mindre antal fall som någon skada i rättslig mening uppkommer. För detta krävs ju att den som drabbats av en försening också drabbas av en förlust som kan mätas i pengar. Exempel på detta skulle kunna vara om en person förlorar arbetsförtjänst eller missar en föreställning. I sådana fall kan ersättning komma att utgå enligt den allmänna bestämmelsen om ersättning för försening. I de allra flesta fall kommer dock det enda resultatet av en försening att vara att passageraren förlorar tid men att denna förlust av tid inte innebär någon faktisk förlust i pengar.
Utöver ersättning för skada bör passagerarna ha rätt till ersättning om en försening innebär att syftet med en resa förfelats. Detta kan exempelvis förekomma om en person köpt en resa för att åka till ett visst möte eller en viss föreställning, men på grund av förseningen missar detta. I sådana fall är det rimligt att passageraren får tillbaka vad han eller hon betalat för biljetten. Denna ersättning skall utgå utöver den allmänna ersättningen för försening.
Bilaga 4 SOU 2003:104
368
Ersättningsansvar för resans kvalitet
Resenärer skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om transporten inte uppfyller vad passageraren rimligen kunde förvänta sig.
Förseningar är inte de ända störningar som kan förekomma under en resa. Även om detta är en viktig del av en resas kvalitet finns det flera andra ingredienser i denna som är avgörande för om transportören kan anses ha uppfyllt sin del av avtalet. En sådan aspekt är det allmänna skicket hos transportmedlet och om detta är städat på ett sådant sätt som passageraren har anledning att vänta sig. Även i sådana fall bör passageraren ha rätt att resa utan kostnad.
I enlighet med vad som angetts i de allmänna utgångspunkterna är kollektivtrafik ett system för masstransporter till rimligt pris. Redan mot denna bakgrund måste en passagerare anses få tåla vissa störningar under en resa. Den som reser med kollektivtrafik kan inte utgå från en service på samma höga nivå som vid dyrare transporttjänster. Mot denna bakgrund bör utgångspunkten för om passagerarna skall få pengarna tillbaka på grund av störningar i transporttjänsten vara om tjänsten avvek från vad passagerarna hade skäl att förvänta sig. Om passageraren ännu inte hunnit betala för en resa, bör denne istället erbjudas att resa gratis.
Var denna nivå ligger får avgöras mot bakgrund av både vad det generellt sett är för transporttjänst som utförs och den specifika information passageraren fått. Självklart styrs en konsuments, och i detta fall en resenärs, förväntningar i hög grad av den marknadsföring, m.m. som transportören genomför. Detta gör dock inte att en transportör helt kan komma undan ansvaret genom att försöka frånsvära sig ansvar för en resas kvalitet. Oavsett vilken information som passageraren givits har denne alltid rätt att förvänta sig en viss lägsta nivå på en resas kvalitet.
Detta innebär dock inte att transportörerna skall svara för varje fel och brist i utförandet av transporttjänsten. Det skulle inte vara rimligt i förhållande till transportörerna. På samma sätt som vid förseningar bör de undgå ansvar i de fall de inte rimligen kan göras ansvariga för bristen. Ersättning skall därför inte utgå i de fall transportören vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika störningen.
Sammantaget föreslås att passagerarna skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om transporten inte uppfyller vad de rimligen
Bilaga 4
369
kunde förvänta sig. Detta skall dock bara gälla, om inte transportören vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.
Särskilda åtgärder av transportören för att minska konsekvenserna hos störningar
Ersättning för resans kvalitet eller för försening skall inte utgå, till den del transportören vidtagit särskilda åtgärder som minskar passagerarnas besvär.
Enligt allmänna principer inom ersättningsrätten har båda parterna – såväl skadevållaren som den skadelidande – en skyldighet att begränsa en uppkommen skada. Flera av förslagen i denna promemoria bygger på eller anknyter till denna princip. En av grundtankarna är ju just att transportörerna skall ge sådan information om uppkomna störningar att passagerarna skall kunna vidta åtgärder för undvika att de leder till skada.
I linje med detta kan det finnas anledning att mer tydligt lägga fast denna princip. Redan idag vidtar många transportörer denna typ av åtgärder, inte enbart genom att ge god och omfattande information, utan också genom att exempelvis erbjuda taxi vid längre förseningar. En viktig poäng är att de åtgärder en transportör vidtar för att minska en skada kan åberopas av transportören gentemot ett anspråk på ersättning från en passagerare. Dessutom måste en passagerare utnyttja de möjligheter att minska skadan som erbjuds av de åtgärder transportören vidtar för att inte äventyra sin rätt till ersättning. Om passageraren underlåter att vidta sådana åtgärder, så har passageraren inte uppfyllt sin skyldighet att minska skadan.
Mot denna bakgrund föreslås en allmän regel om att transportörerna skall vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av en störning eller en försening. Det bör i stor utsträckning lämnas öppet vilka åtgärder som skall vidtas. Detta är något som transportören får anpassa efter situationen och dessutom en fråga som lämpar sig väl för olika servicenivåer som ett konkurrensmedel.
Bilaga 4 SOU 2003:104
370
5.5 Vilka transporter skall omfattas?
Frågan om vilka transporter som skall omfattas av de nya reglerna delar in sig i ett antal underfrågor. En första är självklart vilken typ av transporter som skall omfattas. Nästa fråga är om enbart transporter inom Sverige skall omfattas eller om även internationella transporter skall träffas av regleringen. Slutligt bör även frågan om enbart kommersiella transporter eller varje transport av passagerare skall omfattas också besvaras.
Vilka transportslag skall omfattas?
De nya reglerna skall gälla alla transportslag. Dock skall lagen innehålla ett undantag för sådana frågor som redan nu finns reglerade i annan transporträttslig lagstiftning.
Vilka transportslag som skall omfattas av de föreslagna åtgärderna styrs i viss mån av det uppdrag som givits. Föreliggande förslag är ett förslag inom ramen för kollektivtrafikkommitténs och inom järnvägskommitténs uppdrag. Mot denna bakgrund är det självklart att reglerna måste omfatta det som kan innefattas i kollektivtrafik, och dessutom även sådan järnvägstrafik som normalt inte skulle innefattas i begreppet kollektivtrafik.
Detta ger dock inte några egentliga begränsningar. I Sverige genomförs kollektivtrafik med samtliga transportslag utom möjligen med flyg. När det gäller vägtransporter kan man visserligen fråga sig om alla transporter kan föras in under begreppet kollektivtrafik. Taxi är ett tydligt exempel. Å andra sidan sker mycket av färdtjänsten med taxi och den är tydligt kollektivtrafik.
Vad detta talar för är snarast att låta regleringen omfatta all passagerartrafik. Vad som skulle kunna tala mot detta är dels att det skulle kunna sägas att de båda utredningarna gått utanför sina respektive uppdrag. Å andra sidan kan nödvändiga avgränsningar göras senare när förslaget behandlas inom Regeringskansliet. Tvärtom får en allomfattande förslag den fördelen att det inte saknas beredningsunderlag avseende något transportslag vid den fortsatta behandlingen.
Mot en generell lösning skulle också kunna anföras att det redan finns reglering på vissa områden, exempelvis genom luftfartslagen och sjöfartslagen. Denna lagstiftning täcker dock inte alla de frågor
Bilaga 4
371
som regleras i förslagen ovan. Det är klart att en allomfattande reglering måste förses med undantag för de frågor vilka behandlas i särskild lagstiftning, men om så sker finns det inga legala hinder mot att välja en sådan lösning.
Med hänsyn till vad som nu anförts bör de förslag till förbättrat resenärsskydd som ges i denna promemoria omfatta samtliga transportslag.
Reglernas geografiska omfattning?
De nya reglerna skall omfatta varje transport där åtminstone endera av avgångs- eller ankomstorten finns i Sverige.
När det gäller reglernas geografiska tillämpningsområde finns två alternativ. Antingen görs de enbart tillämpliga vid transporter där både avgångs- och ankomstort finns i Sverige, eller också anses det tillräckligt att enbart en av dessa platser gör det.
Från resenärssynvinkel är det självklart bäst att reglerna ges en så vid tillämpning som möjligt. Ett tydligt exempel är tågtrafiken över Öresundsbron. Den är internationell trafik i den meningen att avresan sker i Sverige med ankomstplatsen är Köpenhamn. Samtidigt faller det mesta av trafiken inom kategorin kollektivtrafik. Det skulle vara svårförståeligt för enskilda varför de inte skulle ha samma rättigheter om de tog Öresundståget från Malmö central till Svågertorp (vilket är den sista stationen på svensk sida) eller till Kastrup (vilket är den första på dansk sida).
Vad som skulle kunna hävdas emot en vid geografisk tillämpning är att svensk lag i så fall reglerar sådant som inte rör svenska förhållanden. Det finns dock ingen risk för detta. Även om svensk lag görs tillämplig på transporter som delvis sker utomlands, blir svensk lag inte omedelbart tillämplig på hela den enskilda transporten. Vilket lands lag som skall tillämpas i den enskilda situationen avgörs av lagvalsregler inom den internationella privaträtten. Detta gör att tillämpningen av svensk rätt inte kommer att sträcka sig längre än inom det ”regleringsområde” som tillkommer den svenska staten. I motsats till om lagen enbart skulle tillämpas på inrikes resor kommer reglerna att täcka hela detta område om det föreskrivs att de skall tillämpas även i de fall då enbart endera av avgångs- eller ankomstorten ligger i Sverige.
Bilaga 4 SOU 2003:104
372
I följd av vad som nu sagts bör de föreslagna reglerna tillämpas vid alla transporter där minst endera av ankomst- eller avgångsorten ligger i Sverige.
Ytterligare avgränsningar?
De nya reglerna skall bara tillämpas på transporter som antingen sker mot betalning eller gratis av ett transportföretag.
De begräsningar som angivits ovan är inte tillräckliga. I ytterligare ett avseende bör tillämpningsområdet begränsas. Avsikten är ju att reglera resenärernas skydd vid transporter som sker yrkesmässigt. Det finns inga skäl att låta reglerna omfatta rent privata transporter. För att uppnå detta bör enbart sådana transporter som sker mot ersättning omfattas av de nya reglerna.
Ett avsteg från detta bör dock göras. Om ett transportföretag utför gratistransporter, exempelvis som del av en reklamkampanj eller som ersättning för en tidigare försenad och ersättningsberättigad transport, bör även sådana transporter omfattas.
5.6 Ansvarig transportör
Att nya regler om skyddet för passagerarna införs ger dock inte något omedelbart svar på frågan om vem som skall vara ansvarig gentemot passagerarna. I och med att allt mer komplexa transporttjänster uppkommer blir denna fråga av allt större vikt. Nedan behandlas frågan om vem som skall ha det ersättningsrättliga ansvaret gentemot passageraren. Eftersom detta ansvar påverkas av om informationsbestämmelsen i 5 § följts och om åtgärder vidtagits enligt vad som följer av 8 §, är det tillräckligt att enbart reglera vilken transportör som skall ha ansvaret enligt 6 och 7 §§. Det kan förutsättas att denne i samarbetsavtal med andra transportörer ser till att även exempelvis 5 och 8 §§ uppfylls.
Den som sålt en resa i eget namn skall vara ansvarig för hela resan oavsett om delar av den utförs av en annan transportör.
I en rudimentär transportindustri måste passagerarna köpa en ny biljett för varje del av en resa och detta av den transportör som
Bilaga 4
373
avser att genomföra transporten. Allt eftersom uppkommer dock mer komplexa resetjänster. Idag kan man köpa kombinerade transporttjänster som omfattar såväl flera olika transportörer som flera olika transportslag. Tågplus är ett exempel på detta. I och med att passageraren köper en sådan resa av en person uppkommer frågan om vilket ansvar den som säljer resan bör ha avseende de delar av resan som denne inte utför?
Det kan inte komma ifråga att ålägga den som enbart säljer en resa som ombud för någon annan ett ansvar för transporten. Däremot är det rimligt att den som i eget namn säljer en resa som helt eller till dels utförs av annan får ta ansvar för hela resans utförande. Skälet till detta är att denne transportör ju får den kommersiella fördelen av att kunna marknadsföra ett väsentligt mer omfattande resenät än det transportören själv organiserar. Konsumentintresset talar också starkt för detta. Om en passagerare köper en biljett av en viss person som passageraren uppfattar som sin motpart, bör denne åläggas ansvaret. Det bör därför åvila den som säljer en resa att klargöra för konsumenten att detta sker på uppdrag av annan för att säljaren skall undgå ansvaret som transportör.
Huvudregeln bör alltså vara att om inte annat visas, så skall den som sålt en resa också anses vara transportör. En sådan presumtionsregel kommer dock inte att vara så betungande som den i förstone kan verka. Mycket är givet av omständigheterna. Den som köper en resa av en typisk resebyrå utgår från att resan säljs för en viss transportörs räkning och är också intresserad av att få veta vem transportören är. Om någon däremot köper en resa av en typisk transportör, kommer denne att utgå ifrån att det är transportören som kommer att genomföra transporten. Detta innebär att en transportör som säljer resor för en annan transportörs räkning måste vara mycket tydlig med att ange att det är detta som sker. Om transportören inte varit tillräckligt tydlig bör den som köpt resan kunna vända sig mot transportören som avtalande transportör.
Följden av att en person eller företag är avtalande respektive faktisk transportör bör vara att de båda är ansvariga för resans genomförande gentemot passageraren oavsett att de inte utför den, respektive inte har ett avtalsförhållande med passageraren. Det bör dock uppmärksammas att en transportör inte kan anses vara faktisk transportör förrän utförandet av transporten inletts och att denne enbart bör ha ett ansvar för den del av transporten som denne utför.
Bilaga 4 SOU 2003:104
374
I och med att de båda transportörerna är gemensamt och solidariskt ansvariga för transportens genomförande uppkommer frågan i vilken utsträckning de också bör bära ansvaret för varandras respektive handlingar.
I vissa avseenden bör den ene av dem även få vidkännas sådant som den andre gör. En sådan punkt är om en passagerare vänt sig till en av dem med ett klagomål eller ett anspråk. I sådana fall bör anspråket eller kravet också bli gällande mot den andre. Detta innebär exempelvis att ett preskriptionsavbrott som riktats mot den avtalande transportören får samma verkan mot den faktiske transportören. Som en följd av detta bör också transportörerna förmedla anspråk och krav till den av dem som skall svara för dem, om det är så att de kommit överens om att en av dem skall göra det.
Vid sidan av detta uppkommer frågan om i vilken utsträckning den avtalande respektive den faktiske transportören skall vara bundna av utfästelser som den andre av dem gör och som går utöver den skyddsnivå som gäller enligt ovan föreslagna lagreglerna. Exempelvis kan endera av dem ha utlovat att obegränsad ersättning skall utgå vid försening. Den egentliga frågan gäller bara i de fall en sådan utfästelse sker utan den andre transportörens vetskap. Vad endera transportören känner till bör den transportören också vara bunden av. I den situationen där utfästelser gjorts utan den andre transportörens vetskap bör den avtalande transportören vara bunden av sådant den faktiske utlovar men inte tvärt om. Eftersom den avtalande transportören i förhållande till passageraren styr över vem som skall vara faktisk transportör bör denne också få ta ansvar för den faktiske transportörens åtaganden gentemot passageraren. Det omvända vore dock inte rimligt, eftersom den faktiske transportören inte har något avtalsförhållande med passageraren och inte kan överblicka vad denne överenskommit med den avtalande transportören. Dessutom torde resenärsskyddet uppfyllas bäst genom att passageraren kan vända sig mot den avtalande transportören.
Bilaga 4
375
6 Författningskommentar
Lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare
Lagens innehåll
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare.
Den innehåller också bestämmelser om det inbördes förhållandet mellan de olika transportörer som genom avtal eller faktiskt är inblandade i en viss transport.
Paragrafen är en informationsbestämmelse som anger lagens innehåll.
Lagens tillämpningsområde
2 § Denna lag skall tillämpas på transporter av passagerare mellan platser inom Sverige. Lagen skall också tillämpas på internationella transporter av passagerare, om avgångs- eller destinationsorten ligger i Sverige.
Lagen skall tillämpas på transporter av passagerare mot ersättning. Den skall också tillämpas på transporter som utförs gratis av ett transportföretag.
Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och innehåller två stycken.
Av det första stycket följer att lagen skall tillämpas på transporter av passagerare. Tillämpningen är inte begränsad till någon viss typ av transport utan gäller för alla transportslag. Det enda undantaget är att den inte skall tillämpas i de fall då de lagar som anges i 3 § är tillämpliga.
I första stycket anges också lagens geografiska tillämpningsområde. Den skall tillämpas om åtminstone endera av avgångs- eller ankomstsorten ligger i Sverige. Detta innebär dock inte att lagen skall tillämpas i alla situationer under en sådan resa. I vissa fall kan utländsk lag vara tillämplig. Detta styrs av lagvalsregler inom den internationella privaträtten. Ett exempel på en sådan regel är att skadeplatsens lag ofta skall tillämpas i fråga om ersättning för skada.
Bilaga 4 SOU 2003:104
376
Att lagen endast skall tillämpas på transporter som sker mot ersättning följer av andra stycket. Det finns dock ett undantag från denna regel. Gratistransporter som utförs av ett transportföretag omfattas också. Det huvudsakliga exemplet på detta är passagerare som fått gratisbiljetter som kompensation för en tidigare försening eller annan störning. Med transportföretag avses ett företag som annat än vid enstaka tillfällen utför transporter mot ersättning, oavsett om företaget också driver annan verksamhet.
Undantag från lagens tillämpning
3 § Denna lag skall inte tillämpas på frågor vilka regleras i luftfartslagen (1957:297), sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192), lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik eller lagen (1992:1672) om paketresor.
Paragrafen begränsar lagens tillämpning avseende sådana transporter som omfattas av annan transporträttslig lagstiftning. Bestämmelsen får till exempel till följd att lagens regler om ersättning för försening inte skall tillämpas vid luft- och sjötransporter, eftersom sådana regler finns i sjölagen respektive luftfartslagen. Däremot kan den generella informationsskyldigheten enligt 5 § tillämpas även avseende sådana transporter som en följd av att de nämnda lagarna saknar motsvarande bestämmelser.
Tvingande bestämmelser till passagerarens fördel
4 § En avvikelse från bestämmelserna i denna lag som avtalats mellan transportören och en passagerare skall endast gälla, om den är till fördel för passageraren.
Paragrafen uttrycker lagens tvingande natur. Bestämmelsen gäller enbart till förmån för passagerare. Detta innebär att lagen bland annat är dispositiv vad avser det inbördes förhållandet mellan olika transportörer eller mellan transportören och andra som denne har avtal med. Ett avtal mellan sådana parter får dock inte ha negativa konsekvenser för passagerare.
Bilaga 4
377
Reseinformation och transportdokument
5 § Transportörer skall ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster.
För varje resa som sålts i förväg skall information om avgångs- och ankomsttid, vem som skall utföra transporten eller del av den, om detta är annan än den avtalande transportören, samt pris registreras. Passageraren skall på begäran ges en utskrift av denna information.
Paragrafen innehåller regler om transportörernas allmänna information och om specifik reseinformation.
Första stycket anger generella krav för den information som skall ges till passagerarna. Bestämmelsen är generellt hållen och får utvecklas närmare i praxis. Att en transportör inte följer bestämmelsen får inga direkta konsekvenser. Detta kan däremot indirekt få betydelse vid en tillämpning av 6 och 7 §§, eftersom dessa bestämmelser i stor utsträckning bygger på vad passagerarna haft anledning att förvänta sig. Dessutom kan en transportörs information självklart falla under marknadsföringslagens (1995:450) regler.
Andra stycket innehåller en regel om transportdokumentation när resor säljs i förskott. För att möjliggöra resande med stöd av modern informationsteknologi innehåller lagen inte något krav på att transportdokument skall utfärdas. Däremot skall specifik information om resan registreras. Denna information skall innefatta vissa uppgifter som är av särskild betydelse för passageraren. Informationen behöver inte ges till passageraren annat än på begäran. Det räcker att passageraren har tillgång till informationen genom en kod eller liknande. En sådan kod behöver inte heller den ges muntligt eller skriftligt utan kan exempelvis knytas till resenärens kreditkort.
Rätt till gratis resa då transporttjänsten inte uppfyller rimliga krav
6 § En passagerare har rätt att resa gratis, om en resa inte uppfyller vad passageraren rimligen hade att förvänta sig. Detsamma gäller om transporten på grund av försening har förlorat sitt syfte för passageraren.
I de fall passageraren redan har betalat för resan, skall priset för resan betalas tillbaka.
Bilaga 4 SOU 2003:104
378
Paragrafen innehåller en definition av transportörens ansvar för en resas kvalitet. Bestämmelsen anger två olika situationer när resan skall ske gratis.
Den första situationen är när resan inte uppfyller vad passageraren rimligen haft att förvänta sig. Vad en passagerare kan förvänta sig styrs i hög grad av den information som transportörens givit, antingen direkt till passageraren eller i marknadsföring. Tillämpningen av denna bestämmelse kommer därför att variera mellan olika transportörer och mellan olika transportslag. En transportör som framställer sin tjänst som en högkvalitetstjänst får ta ett större ansvar än andra.
Den andra situationen då rätt till gratisresa kan föreligga är då resan på grund av försening förlorat sitt syfte för passageraren. Detta är något som i huvudsak kommer att förekomma då en resa har ett enda specifikt syfte, som exempelvis ett möte eller en föreställning.
Det finns inga begränsningar avseende vilka brister i transporttjänsten som skulle kunna utlösa ansvar enligt denna bestämmelse. Ett exempel som redan pekats på ovan är att ersättning för försening kan utgå även enligt denna bestämmelse och även i fall då 7 § inte är tillämplig.
Genom att resan som rubriken anger skall ske gratis är ansvaret begränsat till resans pris. Detta innebär att passageraren skall få tillbaka pengar om betalning erlagts. Ersättning skall ske på det sätt som passageraren begär. En passagerare skall enbart behöva acceptera nya biljetter eller vouchers i de fall resan erhållits gratis.
Bestämmelsen kan tillämpas även då passageraren reser på ett periodkort eller liknande. I sådant fall skall kompensation utgå i sådan grad som är proportionerligt i förhållande till det passageraren drabbats av.
Att en passagerare fått resa gratis skall inte hindra att ersättning utgår enligt 7 §, se nedan.
Ersättning vid försening
7 § En passagerare har rätt till skälig ersättning för skada till följd av försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla,. Detta gäller dock inte om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.
Bilaga 4
379
Paragrafen innehåller den centrala regeln om transportörens ansvar för försening.
Första meningen innebär att en passagerare skall få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i. Vad som skall anses vara en rimlig försening får bedömas mot bakgrund av en rad faktorer som bl.a. resans pris och den information som transportören givit. Utgångspunkten bör vara den tidtabell en transportör publicerat eller den avgångstid som annars överenskommits. Utifrån detta får det bedömas hur lång försening som kan anses rimlig.
Bestämmelsen bör läsas mot bakgrund av den allmänna regeln om att den som riskerar att drabbas av en skada är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadans omfattning. I detta sammanhang innebär detta exempelvis att ersättning inte bör utgå om passageraren inte haft tillräckliga marginaler i sitt resande.
En viktig begränsning ligger i att passageraren enbart kan få ersättning för skada. Det skall alltså inte utgå någon ersättning om inte förseningen lett till en förlust för passageraren. Detta kan exempelvis röra sig om att passageraren fått löneavdrag eller annan ekonomisk förlust. Ersättningen skall vara skälig.
Av andra meningen följer att ansvaret förutom de begränsningar som ligger i första meningen är ett kontrollansvar. Detta innebär att transportören inte ansvarar för förseningar som uppkommer på grund av orsaker som helt ligger utanför dennes kontroll. Exempel på detta är trafikolyckor som hindrar framkomsten på den planerade resvägen och den alternativa resvägen leder till försening.
Särskilda åtgärder vid försening eller annan störning
8 § Om en resa försenas eller om en annan störning förekommer vilken gör att resan avviker från vad passageraren hade anledning att förvänta sig, skall transportören omgående informera passagerarna om detta och dessutom vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av förseningen eller störningen.
Paragrafen bygger på den generella regeln att en skadevållare är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadan och preciserar hur denna regel skall tillämpas i de aktuella fallen. Bestämmelsen skall läsas i samband med både 6 och 7 §. Med hänsyn till vilka åtgärder som transportören vidtagit kan det finnas anledning att sätta ned
Bilaga 4 SOU 2003:104
380
ersättningen för försening eller annan störning. Det kan till och med förekomma att de kompenserande åtgärder transportören är sådana att ingen ersättning alls bör utgå. Å andra sidan bör det kunna vägas in till passagerarens fördel att transportören inte vidtagit åtgärder för att minska skadan trots att sådana åtgärder hade kunnat vidtas.
Paragrafen innehåller en allmän regel om att transportören skall vidta åtgärder i syfte att minska konsekvenserna av en försening eller annan störning. Den kanske viktigaste av dessa åtgärder, informationen, anges särskilt. I övrigt kan det röra sig om att erbjuda passagerarna att få ersättning för taxi i de fall en resa är försenad med viss längd. I ett sådant fall är det rimligt att passagerarna utnyttjar denna möjlighet. Om passageraren inte gör det, bör ersättning enbart utgå om skadan hade uppkommit även om denna möjlighet hade utnyttjats.
Vid längre förseningar kan det anses rimligt att transportören erbjuder ytterligare service. Detta gäller exempelvis kost och logi samt telefonsamtal. Transportören bör inte vara skyldig att erbjuda högre kvalité på övernattningen och förplägnaden än vad som kan anses rimligt i förhållande till kvaliteten hos och priset på transporttjänsten.
Avtalande och faktisk transportör
9 § Transportörens skyldigheter enligt denna lag skall gälla både den som i eget namn sålt transporten (avtalande transportör) och den som utför hela eller delar av transporten (faktisk transportör).
Den som sålt en transport skall anses ha gjort det i eget namn, om denne inte visar att passageraren givits så tydlig information att passageraren borde ha förstått att transporten såldes på uppdrag av annan.
Paragrafen beskriver förhållandet mellan den avtalande och den faktiske transportören. Det saknar betydelse om de olika delarna av transporten utförs av olika transportslag. Detsamma gäller om de delar av en transport som sker med ett visst transportslag sker helt utanför Sverige. Ett exempel är om ett bussbolag säljer en resa vari en båtresa som omfattas av sjölagen ingår, en bussresa från Göteborg till Helsingfors, där en buss transporterar till båten mellan Stockholm och Åbo och en annan hämtar i Åbo. Om en sådan transport säljs av ett av bussbolagen, är detta bolag även
Bilaga 4
381
ansvarigt för sjötransportdelen. Detta innebär att en passagerare har möjligheten åberopa reglerna i denna lag till sin egen fördel.
Första stycket innehåller en definition av begreppen. Uppdelningen är enbart ett sätt att definiera ansvaret i de delar av en resa där den som sålt resan i eget namn är någon annan än den som utför den. I de fall den som säljer en resa utför delar av den har denne båda funktionerna i förhållande till denna del av resan och ensam det ersättningsrättsliga ansvaret.
Av andra stycket följer en presumtion av att den som sålt en biljett också är avtalande transportör. Detta skall anses vara fallet om den som sålt biljetten inte visar att biljetten sålts för annans räkning. Om detta visas skall den för vars räkning biljetten sålts anses vara avtalande transportör. Följden av att någon anses vara avtalsslutande transportör är att denne har ersättningsansvar enligt 6 och 7 §§ på sätt som anges i 10 §. En utgångspunkt vid bedömningen av om det är visat att en viss person inte uppträtt i eget namn och därmed är ansvarig transportör är vilken funktion personen har och vad passageraren därmed var att vänta sig.
Den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar
10 § Den avtalande transportören har ansvaret för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne utför.
Om passageraren framför anspråk eller reklamation gentemot endera av den avtalande eller den faktiske transportören, skall detta även anses ha gjorts mot den andre. Paragrafen innehåller två stycken och beskriver den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar.
Enligt första stycket har den avtalande transportören ansvar för varje händelse under transporten medan den faktiske transportören enbart har ansvar för den del av transporten som denne utför.
Av andra stycket följer att ett krav eller påtalande av fel som framställts mot endera av transportörerna även får verkan mot den andre. Detta innebär till exempel att ett preskriptionsavbrott mot den ene får verkan även mot den andre.
Bilaga 4 SOU 2003:104
382
Åtaganden av den avtalande och den faktiske transportören gentemot passageraren
11 § Om den avtalande transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande enbart åberopas gentemot denne.
Om den faktiske transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande åberopas gentemot såväl den avtalande som den faktiske transportören.
I paragrafen behandlas utfästelser som görs av antingen den avtalande eller den faktiske transportören och i vilken utsträckning sådana utfästelser binder även den andre av dem.
Enligt första stycket blir inte den faktiske transportören bunden av utfästelser som görs av den avtalande transportören, medan det är tvärt om avseende utfästelser som görs av den faktiske transportören.
Transportörens regressrätt
12 § Den som orsakar en försening eller annan störning, för vilken transportören fått låta passagerare resa gratis enligt 6 § eller betala ersättning enligt 7 §, skall ersätta transportören för detta.
I paragrafen finns ett förtydligande avseende transportörens regressrätt. Att en transportör är skyldig att betala ut ersättning enligt denna lag till en passagerare innebär inte att transportören slutligt skall bära denna kostnad. Bestämmelsen innehåller en allmän ersättningsregel. Mot bakgrund av att lagen enligt 4 § enbart är tvingande till passagerarnas fördel kan transportörer inbördes eller med andra reglera regressansvaret genom avtal. Ett krav grundat på avtal kan förekomma i de fall någon som transportören har avtal med, exempelvis en infrastrukturhållare, orsakat en försening eller annan störning. Ett annat exempel är om ett bolag som skall städa transportmedel eller lokaler misskött detta på sådant sätt att transportören nödgats kompensera passagerarna. Om avtal saknas kan regressrätten hanteras via skadeståndslagens regler. _______________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
Bilaga 5
383
Statsstöd
1 Inledning
Enligt tilläggsdirektiv 2002:128 till utredningen ska utredaren föreslå en lämplig form för att främja godstransporter på järnväg där sådana av godstågoperatörer inte har bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Förslagen ska stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler.
Bakgrunden till uppdraget är att järnvägsföretag i vissa delar av landet har bedömt att transportunderlaget inte har varit tillräckligt stort för att en lönsam godstrafik ska kunna upprätthållas. Eftersom det finns outnyttjad infrastruktur i form av spår och andra anläggningar är det enligt tilläggsdirektivet angeläget att främja godstransporter på just järnväg.
Jag kommer nedan att behandla stöd i form av bidrag m.m.
2 Stöd i form av bidrag m.m. till olönsam godstrafik
Med anledning av uppdraget och dess nära anknytning till EU:s statsstödsregler kommer jag inledningsvis att redogöra för gällande rätt inom detta område samt kortfattat för de förslag till ändringar av nu gällande aktuella EG-förordningar. Därefter kommer jag att analysera hur olika former av stödåtgärder i form av bidrag m.m. specifikt till godstrafik på järnväg kan anses stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler.
Redan idag får transportbidrag under vissa förutsättningar lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter på järnväg, yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss.
1
Bidraget kan ges till
fysiska personer som bor i Sverige eller juridiska personer med verksamhet i Sverige. Stödområde för transportbidraget är Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län.
1
Förordning (2000:281) om regionalt transportbidrag.
Bilaga 5
SOU 2003:
384
Stödet består av en ersättning, som beräknas enligt en stigande skala i förhållande till avståndet för en del av de merkostnader för transporter som dessa företag åsamkats på grund av att de är avlägset belägna. Av kommissionens riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål
2
framgår bl.a. att bedömningen av merkostnaden bör
grunda sig på det billigaste transportsättet och den kortaste vägen mellan platsen för produktion och platserna för kommersiell avsättning. Då transportbidraget inte specifikt gynnar järnvägsföretag eller en viss järnvägssträcka kommer det inte att beröras ytterligare i den följande framställningen.
Jag kommer inte heller att beröra det s.k. Marco Polo-programmet
3
då stödåtgärder enligt detta program måste inbegripa minst
två länders territorium.
3 Bestämmelser om statsstöd enligt gällande EG-rätt
3.1 Allmänt
Gemenskapens konkurrenspolitik är en av pelarna som Europeiska kommissionens insatser på det ekonomiska området vilar på. Dessa insatser hämtar inspiration från fördragets princip om ”en öppnad marknadsekonomi med fri konkurrens”. Fördraget slår alltså fast att marknaden och konkurrensen spelar en grundläggande roll när det gäller att garantera konsumentens bästa, att uppmuntra till en optimal fördelning av resurserna och att skapa lämpliga incitament som leder till att företagen eftersträvar produktionseffektivitet, kvalitet och nytänkande. Med hjälp av sin ekonomiska politik försöker kommissionen stärka industrins tillväxt och konkurrenskraft genom att säkra en reell konkurrens på den inre marknaden och skapa förutsättningar för att marknaden ska fungera väl, samtidigt som hänsyn tas till den särskilda formen av social marknadsekonomi i EU-länderna.
En mycket viktig del i konkurrenspolitiken är kontrollen av det statliga stödet. Statligt stöd kan motverka den fria konkurrensen genom att resurserna inte fördelas på mest effektiva sätt och genom att hota den inre marknadens enhet. I flera fall minskar statliga stöd
2
EGT C 74, 10.3.1998, s. 9 ändrat genom EGT C 258, 9.9.2000 s. 5.
3
Europaparlamentets och rådets förordning 1382/2003/EG av den 22 juli 2003 om bevil-
jande av ekonomiskt gemenskapsstöd till förbättring av godstransportsystemets miljöprestanda. Förlagan till Marco Polo-programmet var det s.k. PACT-programmet (pilotåtgärder för kombinerade transporter) som upphörde i december 2001.
SOU 2003:
Bilaga 5
385
den ekonomiska välfärden och försvagar incitamenten för företagen att effektivisera sin verksamhet. Stöden gör det även möjligt för mindre effektiva företag att överleva på bekostnad av de mer effektiva företagen.
De grundläggande bestämmelserna för vilka typer av stöd som är förbjudna respektive tillåtna finns i artikel 87 i EG-fördraget. Artikeln består av tre delar. Den första delen (artikel 87.1) anger ett principiellt förbud mot offentligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Den andra delen (artikel 87.2) anger vilka typer av stöd som är förenliga med EU:s regler. Det är bl.a. bidrag av social natur och bidrag till avhjälpande av skador vid naturkatastrofer etc. Den tredje delen (artikel 87.3) anger vilka typer av stöd som kan vara förenliga med EU:s regler. Dessa är;
• stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,
• stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,
• stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,
• stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
Rådet kan dessutom på förslag från kommissionen med kvalificerad majoritet besluta om att tillåta stöd av annat slag.
Allt offentligt stöd som täcks av det principiella stödförbudet i artikel 87.1 är förbjudet om det inte är tillåtet enligt undantagsbestämmelserna i artikel 87.2-3 eller om inte annat anges i fördraget.
Av artikel 88 framgår att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen i förväg om planerade stödåtgärder som faller under artikel 87.3. En stödåtgärd får inte genomföras innan kommissionen godkänt den. Om en medlemsstat genomför en stödåtgärd utan att detta har anmälts och godkänts av kommissionen kan kommissionen besluta att stödet ska betalas tillbaka med ränta om
Bilaga 5
SOU 2003:
386
det skulle visa sig att stödet inte uppfyller förutsättningarna för undantagen i artikel 87.2-3.
Rådet får enligt artikel 89 med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen anta de förordningar som behövs för tillämpningen av bl.a. artikel 87. Kommissionen har antagit ett antal förordningar, riktlinjer och meddelanden som specificerar under vilka förutsättningar som sådana stödåtgärder kan godtas. Kommissionen har t.ex. antagit en förordning om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse
4
. Denna förordning gäller emellertid inte för transportsektorn. Vidare har kommissionen antagit en förordning om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag
5
. I förordningen anges dock, med hänvisning till artikel 87.3 c i EG-fördraget, att stöd enligt förordningen inte bör ha som enda syfte att fortlöpande eller periodiskt minska de driftskostnader som stödmottagaren normalt ska stå för. Tillämpningsområdet för förordningen är därför begränsad till stöd som ges till vissa materiella och immateriella investeringar, vissa tjänster som tillhandahålls stödmottagaren och viss övrig verksamhet.
3.2 Statsstöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget
För att statsstöd ska föreligga krävs att samtliga förutsättningar i artikel 87.1 är uppfyllda. Om en eller flera av förutsättningarna i artikeln inte är uppfyllda föreligger inget statsstöd och åtgärden kan därför vidtas utan att den behöver anmälas till kommissionen. De förutsättningar som måste vara uppfyllda för att statstöd ska anses föreligga är följande.
1. Det ska vara fråga om ett stöd,
2. stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga
medel,
3. stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion,
4. stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna.
4
Kommissionens förordning 69/2001/EG av den 12 januari 2001 om tillämpningen av
artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse.
5
Kommissionens förordning 70/2001/EG av den 12 januari 2001 om tillämpningen av
artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag.
SOU 2003:
Bilaga 5
387
Vad gäller det första rekvisitet behöver stödet inte ha formen av positiva åtgärder utan kan t.ex. utgöras av skatte- eller andra former av rabatter. Även statliga garantier eller borgensåtagande betraktas som en form av statsstöd. Det avgörande kriteriet är att mottagaren har kommit i åtnjutande av fördelar som inte motsvaras av jämförliga uppoffringar. Statsstödsreglerna förhindrar dock inte att staten i egenskap av ägare tillskjuter kapital till ett företag. I ett sådant fall förutsätts dock att staten som finansiär följer principen om marknadsekonomiskt agerande, d.v.s. handlar på ett sätt som också privata finansiärer och placerare kan acceptera i den aktuella situationen.
För det andra förutsätter tillämpningen av EU:s regler om statsstöd att det är fråga om åtgärder som innebär att offentliga medel används. Statsstöd föreligger oavsett om staten, kommuner, landsting, myndigheter, offentliga eller privata bolag delar ut statliga medel.
För det tredje krävs att den kompensation som beviljats innebär en fördel och att denna fördel ska vara selektiv. Kriteriet för selektivitet är uppfyllt när fördelen är förbehållen något eller några företag eller en särskild sektor. Om ett stöd t.ex. endast ges till järnvägen kan detta innebära att järnvägen gynnas på bekostnad av konkurrenter från andra transportsektorer. Stöd som påverkar ekonomin i dess helhet omfattas inte av artikel 87.1.
För det fjärde krävs att åtgärden i fråga har inverkningar på handeln mellan medlemsstaterna.
En åtgärd som är förbjuden enligt artikel 87.1 kan, som ovan nämnts, falla under de undantag som anges i artikel 87.2-3 eller på andra ställen i fördraget (t.ex. de särskilda reglerna för transporter, se nedan).
3.3 Särskilda regler för transporter
I artikel 73 i EG-fördraget anges att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Bestämmelsen är ett undantag från de allmänna bestämmelser som normalt är tillämpliga på statligt stöd.
Rådets förordningar 1191/69EEG och 1107/70/EEG har antagits med stöd av artikel 73 i EG-fördraget.
Bilaga 5
SOU 2003:
388
3.3.1 Förordning 1191/69/EEG av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar
I förordningen räknas olika former av ersättning upp som är förenliga med bestämmelsen om ersättning för allmän trafikplikt enligt artikel 73 i EG-fördraget. Med allmän trafikplikt avses skyldigheter som ett transportföretag inte alls skulle fullgöra i samma utsträckning eller på samma sätt, om det enbart tog hänsyn till sina egna affärsintressen.
Av artikel 1 i förordningen, i dess lydelse enligt förordning 1893/91/EEG, framgår att den ska tillämpas på transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Medlemsstaterna får emellertid från förordningens tillämpningsområde undanta företag vilkas verksamhet är begränsad uteslutande till stads-, förorts- eller regional trafik.
Vidare stadgas i artikeln att medlemsstaterna ska upphäva de med begreppet offentlig tjänst förbundna förpliktelserna. Medlemsstaterna får dock behålla eller besluta om allmän trafikplikt i fråga om stads- förorts- eller regionala persontransporter.
För att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare, får medlemsstaternas behöriga myndigheter ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt.
Med avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt avses enligt artikel 14 ett avtal som slutits mellan en medlemsstats behöriga myndigheter och ett transportföretag för att tillhandahålla allmänheten tillräckliga transporttjänster. I förordningen behandlas emellertid inte frågan om hur avtal om allmänna tjänster ska slutas.
3.3.2 Förordning 1107/70/EEG av den 4 juni 1970 om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar
Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om i vilka fall och under vilka förutsättningar medlemsstaterna får vidta samordningsåtgärder eller utge ersättning för allmän trafikplikt i den mån detta inte regleras i förordning 1191/69/EEG.
SOU 2003:
Bilaga 5
389
I förordningen anges inledningsvis att det är ett väsentligt mål för den gemensamma transportpolitiken att avskaffa olikheter som kan snedvrida konkurrensvillkoren på transportmarknaden.
I artikel 3 i förordningen stadgas bl.a. att medlemsstaterna med beaktande av föreskrifterna i förordning 1191/69/EEG varken ska vidta sådana samordningsåtgärder eller ålägga sådana skyldigheter som ingår i begreppet allmän trafikplikt som medför rätt till stöd enligt artikel 73 i fördraget, utom i de fall och under de omständigheter som anges i artikeln. Medlemsstaterna kan således endast åberopa artikel 73 i EG-fördraget i de fall som anges i förordningarna.
De fall och omständigheter som anges i förordningen är i fråga om samordning av transporter bl.a. när stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. Då värdet av sådana kostnader ska beräknas ska hänsyn tas till de infrastrukturkostnader som konkurrerande transportmedel inte behöver bära. Vidare har tidigare stöd under vissa förutsättningar kunnat beviljas i avsikt att underlätta utvecklingen av kombinerade transporter. Stöd kan bl.a. även ges för fullgörande av sådana skyldigheter som ingår i begreppet allmän trafikplikt när ersättning betalas till företag som bedriver transporter på järnväg och inre vattenvägar och som inte omfattas av förordning 1191/69/EEG. Den sista bestämmelsen ska ses mot att förordning 1191/69/EEG inledningsvis inte tillämpades på företag, med undantag för de nationella järnvägsföretagen, som huvudsakligen tillhandahöll transporttjänster av lokal eller regional karaktär. Denna begränsning är nu borttagen.
Förhandsinformation enligt artikel 88.3 i EG-fördraget behöver inte ges när ersättning betalas ut enligt förordningen.
3.4 Förslag till nya EG-förordningar
Det pågår för närvarande ett arbete inom EU med att ersätta förordningarna 1191/69/EEG och 1107/70/EEG med två nya. Med hänsyn härtill kommer jag att i korthet redogöra för innehållet i de förslag till förordningar som kommissionen lämnat till rådet. Det är dock fortfarande oklart om dessa förordningar kommer att träda i kraft och i så fall hur de i slutändan kommer att se ut.
Bilaga 5
SOU 2003:
390
Förslaget till förordning om stöd till samordning av transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar
6
föreslås ersätta förordning
1107/70/EEG. I förslaget anges undantag från huvudregeln rörande statstöd för stöd till utveckling eller drift av transportinfrastruktur och till godtransportföretag för nyttjandet av infrastruktur. Gemenskapen har en längre tid förespråkat en strategi för att uppnå ett hållbart transportsystem som möjliggör och uppmuntrar åtgärder för att ersätta för obetalda tilläggskostnader för konkurrerande transportsätt, som t.ex. infrastrukturskador, föroreningar, buller, trafikstockning samt hälso- och olyckskostnader. Då så ännu inte har blivit verklighet föreslås att ett stödsystem till transportföretag för godstransport för användningen av infrastruktur kan godtas för det fall det avser att kompensera för obetalda kostnader hos konkurrerande transportsätt. Det bör enligt förslaget krävas att medlemsstaterna visar att sådana system endast ersätter för bestämda obetalda särkostnader och de bör vara tidsbegränsade. Dessutom får stödet inte ge upphov till en snedvridning av konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
Förslaget till förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar
7
föreslås ersätta förordning 1191/69/EEG. Som namnet
antyder är förordningen endast tillämplig på kollektivtrafik.
4 Tänkbara stödåtgärder i form av bidrag m.m. till olönsam godstrafik
4.1 Inledning
En stödåtgärd i from av bidrag till olönsam godstrafik på järnväg kan utformas på olika sätt. För det första kan bidrag ges genom investeringsstöd, t.ex. till anläggningar och utrustning. För det andra kan stöd ges direkt eller indirekt till järnvägsföretag genom t.ex. driftsbidrag, rabattering av infrastrukturavgiften eller genom någon form av upphandlingsförfarande för att tillse att gods transporteras på just järnväg.
6
KOM(2000)5, Förslag till rådets förordning om stöd till samordning av transporter på
järnväg, väg och inte vattenvägar.
7
KOM(2000)7, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om medlemsstaternas
åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar.
SOU 2003:
Bilaga 5
391
4.2 Stödåtgärders förenlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget
För att kunna fastställa om en ersättning utgör stöd till ett företag i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget måste en bedömning göras om åtgärden
• beviljas av staten eller med statliga medel,
• kan snedvrida konkurrensen,
• gynnar vissa företag eller viss sektor,
• påverkar handeln mellan medlemsstater.
Oavsett om stödet ges i form av ett direkt bidrag till ett företag eller genom att en rabatt ges på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget eller om en upphandling av godstrafiken sker kommer stödet att finansieras genom statliga medel.
Vidare skulle ett stöd gynna enskilda järnvägsföretag genom att minska de kostnader som de normalt skulle ha haft och stödet kommer att gynna dessa företag på bekostnad av konkurrenter från andra transportslag än järnvägen. Detsamma gäller vid införandet av ett rabattsystem. Det skulle således vara ett selektivt stöd som kan komma att snedvrida konkurrensen.
Eftersom företagen verkar på en marknad som är öppen för konkurrens från andra aktörer i gemenskapen kan det antas att kriteriet för påverkan på handeln mellan medlemsstater kommer att uppfyllas.
Med hänsyn till ovanstående torde ett stöd till olönsamma godstransporter vara att anse som statsstöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget och därmed i princip förbjudet om det inte faller inom några av de undantag som finns i fördraget och som utvecklats i den sekundära gemenskapsrätten.
Innan jag går vidare till dessa undantag kan det vara lämpligt att nämna något om den nyligen meddelade domen av EG-domstolen i det s.k. Altmark-målet (C-280/00). Domstolen fann i detta mål bl.a. att offentligt stöd som syftar till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik inte omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget i de fall då detta stöd utgör ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste, enligt domen, fyra villkor vara uppfyllda.
Bilaga 5
SOU 2003:
392
• För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och denna skyldighet ska vara klart definierad,
• för det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt,
• för det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna skyldighet,
• för det fjärde ska, när urvalet sker utanför ramen för ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt transportföretag skulle ha åsamkats.
Kan denna dom få någon inverkan på frågan om stödåtgärder till godstransport på järnväg är förenliga med EU:s statsstödsregler? Det ska först erinras om att målet handlade om ett lokalt bussföretag som hade beviljats tillstånd och stöd för persontrafik med buss. Ett av kraven som domstolen ställer upp för att stödet inte ska omfattas av artikel 87.1 är att företaget tillhandahåller allmännyttiga tjänster. Under förutsättning att det finns tillgång till andra former av godstransport än på järnväg och att tillgången av dessa tillgodoser transportbehoven torde Altmark-domens inte kunna åberopas för att införa en stödåtgärd till ett specifikt transportslag på en kommersiell, öppen och fungerande marknad.
8
4.3 Stöd med tillämpning av artikel 87.2-3 i EG-fördraget
Enligt artikel 87.3 c kan stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter vara förenligt med den gemensamma marknaden när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
Kommissionen har sett positivt på offentligt stöd som gynnar järnvägen som transportmedel, i synnerhet investeringar i infra-
8
Jfr. rapport från Kommissionen om läget när det gäller arbetet med riktlinjerna för statligt
stöd till tjänster av allmänt intresse, KOM (2002) 636, där kommissionen uppger att den inom ramen för tillämpningen av konkurrensreglerna bl.a. har som målsättning att övervaka att de tjänster som är utsatta för konkurrens och som inte avser allmänhetens intresse, inte klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
SOU 2003:
Bilaga 5
393
struktur. Kommissionen anger i sin rapport om konkurrenspolitiken 2002 bl.a. följande rörande kombinerade transporter.
9
Gemen-
skapen har under senare tid sökt uppnå ett balanserat intermodalt transportsystem och gynnandet av kombitransporternas konkurrenskraft gentemot landsvägarna är en del av denna politik. Det centrala målet för EG:s kombitransportpolitik är att nå en bättre balans mellan transportsätten och flytta transporterna från landsväg till andra transportmedel. Kommissionen är positivt inställd till stödordningar som avser att främja dessa transportsätt genom förvärv av utrustning avsedd för kombitransport och konstruktion av särskild infrastruktur.
Det finns således stora möjligheter att införa ett stödsystem för att främja järnvägen genom olika former av investeringsbidrag t.ex. genom bidrag till utrustning avsedd för kombitransport. Vad däremot gäller driftstöd är kommissionen negativt inställd till sådana stöd eftersom dessa tillåter en verksamhet att kunna överleva på en marknad på bekostnad av dess konkurrenter. I vissa undantagsfall kan drifttillstånd tillåtas, t.ex. genom det ovan beskrivna transportstödet eller genom kompensation för kostnader som andra transportslag inte har.
Det har i praxis ansetts att artikel 87.3 c inte direkt kan tillämpas i fråga om stöd av bevarande karaktär, t.ex. omkostnadsgarantier, eller produktionsstöd m.m.
10
Det är därför inte troligt att ett drift-
stöd skulle kunna godkännas genom att direkt tillämpa artikel 87.3 c . Övriga undantag i artikel 87.2-3 är inte tillämpliga.
4.4 Stöd enligt artikel 73 i EG-fördraget
4.4.1 Förordning 1107/70/EEG
Som ovan redogjorts för stadgas i artikel 73 i EG-fördraget att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt.
Enligt artikel 3.1 b) i förordning 1107/70/EEG kan, i fråga om samordning av transporter, stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur som de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. Dessutom tillåter
9
XXXII:e rapporten om konkurrenspolitiken, 2002, s. 95f.
10
Se bl.a. EU-Karnov 1998/99, s. 1102, not 14 och där angiven praxis.
Bilaga 5
SOU 2003:
394
artikel 10 i direktiv 2001/14/EG
11
att medlemsstaterna inför ett
tidsbegränsat system för ersättning för användning av järnvägsinfrastruktur för bevisligen icke täckta miljökostnader, olycksrelaterade kostnader och infrastrukturkostnader i den mån dessa kostnader överstiger motsvarande kostnader för järnvägen.
Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret angett att Sverige på avgiftsområdet sedan länge betraktats som ett föregångsland i fråga om att tillämpa de principer i EU:s vitbok om ”En modell för ett stegvis införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur” (KOM (1998) 466). Idén med ett system med gemensamma avgifter är att skapa likvärdiga konkurrensförhållanden på en öppen transportmarknad och att låta transporterna betala sina verkliga kostnader – med andra ord internalisera de externa kostnaderna för nedsmutsning genom utsläpp, väntetider och olyckor m.m. På detta sätt ska konkurrensneutralitet skapas mellan transportslagen. Sverige arbetar kontinuerligt med att utveckla ett rättvisande kostnadsansvar för de olika transportsätten.
Vill Sverige genomföra en stödåtgärd enligt denna artikel 3.1 b i förordningen måste man kunna visa att ett sådant stöd verkligen innebär kompensation för bestämda obetalda externa kostnader för konkurrerande transportmedel.
Kommissionen godkände den 11 december 2002 en förlängning i fyra år av en dansk stödåtgärd som uppväger effekterna av järnvägsinfrastrukturavgifter genom ett miljöbidrag till transport av gods med järnväg.
12
Stödet ges till järnvägstransportörer som utför
godstrafik på järnväg till eller från danska stationer. Järnvägstransportörer som utför transittrafik erhåller inget stöd utom för det fall operatören kan visa att godset har omlastats från väg till järnväg. Kommissionen ansåg att stödåtgärden var att betrakta som stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen godkände emellertid stödåtgärden med tillämpning av artikel 73 i EG-fördraget och artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EEG.
4.4.2 Förordning 1191/69/EEG
Av artikel 1.1 i förordning 1191/69/EEG i dess lydelse enligt förordning 1893/91/EEG framgår att förordningen ska tillämpas på
11
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg.
12
Ärende N 287/2002
SOU 2003:
Bilaga 5
395
transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Förordningen är således per definition tillämplig även på företag som utför godstransporter.
Enligt artikel 1.3 och 1.5 får medlemsstaterna bibehålla eller besluta om allmän trafikplikt endast vad gäller stads-, förorts- och regionala persontransporter. Enligt artikel 1.4 får medlemsstaternas behöriga myndigheter emellertid ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt för att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare.
Även om förordningen inte uttryckligen undantar godstrafik bör man enligt min mening vara försiktig med att idag tillämpa den på godstrafik. Det är nästan 35 år sedan förordningen antogs och vid den tidpunkten förvaltades järnvägstransportörerna och näten i stor utsträckning av medlemsstaterna själva. Sedan dess har det skett en betydande avreglering inom järnvägssektorn, framförallt på godssidan. Den föreslagna förordningen som eventuellt kommer att ersätta förordning 1191/69/EEG är dessutom endast tillämplig på kollektivtrafik. Jag har heller inte kunnat finna något fall där stöd till godstrafik godkänts med tillämpning av denna förordning.
4.5 Stödåtgärder i form av rabatter enligt artikel 9 i direktiv 2001/14/EG
Av artikel 7.3 i direktiv 2001/14/EG framgår att de avgifter som infrastrukturförvaltaren ska ta ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret anfört att detta bör tolkas som den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Därutöver får en extra avgift tas ut för att visa att det föreligger brist på kapacitet (artikel 7.4) och hänsyn får även tas till kostnader för miljöpåverkan (artikel 7.5). I artikel 10 ges en möjlighet att kompensera järnvägstrafiken för kostnader som drabbar denna om inte avgifter tas ut i motsvarande utsträckning inom andra trafikslag. Denna artikel motsvarar i huvudsak artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EG.
I artikel 9 i direktivet anges att utan att det påverkar bl.a. artikel 87 i EG-fördraget och trots vad som sägs i artikel 7.3 i direktivet kan rabatter under vissa förutsättningar ges på de avgifter som
Bilaga 5
SOU 2003:
396
infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. Huvudregeln därvid är att rabatter ska begränsas till den faktiska besparingen av administrativa kostnader för infrastrukturförvaltaren. Enligt artikel 9.3 får emellertid förvaltaren införa ett program, som är tillgängliga för alla användare av infrastrukturen för bestämda trafikflöden, med tidsbegränsade rabatter för att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller rabatter som uppmuntrar till användning av avsevärt underutnyttjade linjer.
En tänkbar stödåtgärd till olönsam godstrafik, under förutsättning att det är fråga om trafik på avsevärt underutnyttjade linjer, skulle därmed vara att införa en rabatt på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. En ytterligare förutsättning är att en sådan åtgärd inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (jfr art. 87.3 c i EG-fördraget).
4.6 Slutsats
Stöd till godstrafiken på järnväg bör bl.a. med hänsyn till EU:s statsstödsregler inte utformas som ett driftstöd. Detta får anses vara fallet med direkta driftsbidrag till olönsamma godstransporter eller då bidraget ges efter en upphandling. Satsningar bör istället ske genom olika former av investeringsstöd, t.ex. i utrustning för att underlätta för kombinerade transporter. Som ovan nämnts finns dock en möjlighet enligt direktiv 2001/14/EG att införa rabatter på infrastrukturavgifterna på linjer som är avsevärt underutnyttjade.
3
Innehåll
Underlagsrapporter
Statens Institut för Kommunikationsanalys, SIKA
Lönsam persontrafik på järnväg ..................................... 5
Järnvägsgruppen KTH
Framtida järnvägstrafik ............................................... 77
Järnvägsgruppen KTH
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer ................................. 333
Järnvägsutredningen
Förvaltning av järnvägens fastigheter .......................... 491
Jan-Eric Nilsson, TEK/VTI
En reformerad tidtabelläggning .................................. 577
Maria Lindström
Samhällsekonomiska bedömningar för prioriteringar mellan tåg i kapacitetstilldelningsprocessen................ 611
5
Statens Institut för Kommunikationsanalys
LÖNSAM PERSONTRAFIK PÅ JÄRNVÄG
Analyser för Järnvägsutredningen
Lönsam persontrafik på järnväg
7
Förord
I samband med den pågående Järnvägsutredningens arbete har SIKA genomfört ett antal analyser av järnvägstrafik, inriktade på persontrafikens lönsamhet. Vi har studerat hur olika faktorer så som prissättning, kostnader och turtäthet påverkar möjligheten att driva kommersiellt lönsam trafik på järnväg. Initiativet till studien togs i diskussion med Järnvägsutredningen och syftet har varit att analysresultaten skulle kunna tjäna som underlag för utredningens arbete. Studien har utförts i nära samråd med Järnvägsutredningens kansli och resultaten har löpande presenteras vid Järnvägsutredningens möten. Järnvägsutredningen har i arbetet med studien även biståtts av Hans Hellström, ekonomichef vid affärsverket Statens Järnvägar.
Resultaten som presenteras i rapporten baseras huvudsakligen på modellberäkningar utförda av SIKA. Underlag om bl.a. järnvägstrafikens kostnader har tagits fram av Järnvägsutredningen och SJ har tillhandahållit underlag för avstämning av modellresultaten mot verkliga företagsekonomiska resultat.
Deltagande från SIKA har varit projektledare Sylvia Yngström Wänn, Peter Roming, Helena Braun, Roger Pyddoke och Anders Wärmark. Arbetet har utförts med stöd av en intern styrgrupp bestående av Staffan Widlert, Marie Heiborn och Göran Friberg.
Stockholm i oktober 2003
Staffan Widlert Direktör
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
8
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
9
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 11
1 Projektets bakgrund och syfte...................................... 15 1.1 Inledning ....................................................................... 15 1.2 Järnvägsutredningen ..................................................... 15 1.3 Projektets syfte ............................................................. 16 1.4 Metod och genomförande............................................ 16 1.5 Grundläggande antaganden.......................................... 16 1.6 Rapportens disposition ................................................ 17
2 Efterfrågan på järnvägsresor ........................................ 19 2.1 Resandets utveckling i Sverige sedan 1950-talet......... 19 2.2 Antaganden om omvärldens utveckling till 2010 ....... 21 2.3 Prognos – järnvägsresandets utveckling till 2010 ....... 24 2.4 Prognosen har hittills underskattat resandeutvecklingen ..................................................... 25
3 Järnvägens lönsamhet 1997 – avstämning av modellresultat mot SJ:s resultat................................... 29 3.1 Beräkningsmodellen ..................................................... 29 3.2 Ingående parametrar anpassas till företagsekonomisk beräkning...................................... 29 3.3 Avstämning mot SJ:s totala resultat för 1997 ............. 31 3.4 Avstämning för utvalda stråk....................................... 33 3.5 Bedömning av modellens användbarhet för studier av framtida lönsamhet i järnvägstrafiken........ 35
4 Utveckling av järnvägens kostnader och intäkter till 2010 ........................................................................ 36 4.1 Antaganden om kostnadernas utveckling till 2010..... 36 4.2 Intäkternas utveckling.................................................. 42
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
10
5 Möjligheter att driva kommersiell järnvägstrafik i framtiden................................................................... 44 5.1 Inledning – beräkning av lönsamhet i viktiga stråk 2010.......................................................................44 5.2 Utgångsläget 1997.........................................................45 5.3 Lönsamhet 2010 – ett basscenario och ett scenario med mer resande.............................................47 5.4 Lönsamhet med lägre tågkostnader för snabbtåg .......50 5.5 Effekter av biljettprishöjningar ....................................52 5.6 Vad händer om den olönsamma trafiken tas bort? .....55 5.7 Sammanfattning av analyser för 2010 ..........................59
6 Slutsatser .................................................................. 61 6.1 Järnvägstrafikens lönsamhet.........................................61 6.2 Vad innebär resultaten för transportpolitiken?...........63
Bilaga 1: Trafikering 1997 .................................................................64
Bilaga 2: Trafikering 2010 .................................................................67
Bilaga 3: Kostnader för järnvägstrafik 1997 och 2010.....................70
Bilaga 4: Några definitioner och förklaringar ..................................72
Bilaga 5: SAMPERS – kort beskrivning ...........................................73
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
11
Sammanfattning
Regeringen förordnade 2001 Jan Brandborn, f.d. generaldirektör för Banverket, till särskild utredare för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn. Utredningen lämnar sitt slutbetänkande under hösten 2003. SIKA har åtagit sig att genomföra en studie av järnvägens företagsekonomiska lönsamhet på uppdrag av Järnvägsutredningen. Resultaten är tänkta att tjäna som underlag i utredningens analys av möjliga utvecklingsvägar för persontrafiken på järnväg.
Syftet har varit att försöka kartlägga lönsamheten för det järnvägsnät som SJ trafikerar i dag och analysera de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva trafiken i framtiden.
Lönsamheten för de tio mest trafikerade stråken har studerats i ett nuläge, 1997, och i ett framtida läge, baserat på en prognos över järnvägsresandets utveckling till 2010. Enligt prognosen ökar järnvägsresandet med ca 40 procent till 2010. I verkligheten har utvecklingstakten de senaste åren varit högre än i prognosen och hänsyn tas till detta i analyserna.
Prognosen och lönsamhetsberäkningarna är gjorda med modeller som har utvecklats gemensamt av trafikverken, Vinnova och SIKA. Modellerna har avstämts mot verkliga resultat 1997 och vi gör därefter bedömningen att modellen bör kunna ge en rimlig bild av hur lönsamheten för de studerade stråken utvecklas under olika förutsättningar.
Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk är avgränsad till hur stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma, ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät. Det bör också påpekas att de fasta kostnaderna inte är kända för enskilda stråk. I beräkningarna tilldelas varje stråk en andel av den totala fasta kostnaden för de tio stråken i proportion till stråkets trafikvolym. Även intäktsberäkningen per stråk innehåller förenklingar. Det är svårt att i modellen exakt återge den flora av biljetter som finns i verkligheten. Det är därutöver inte självklart hur intäkterna för en resa som går via flera stråk skall fördelas på respektive stråk.
Modellresultaten visar, med de antaganden som gjorts ovan, att endast ett av de studerade stråken, Västra Stambanan, är lönsamt 1997. De visar även att förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik förbättras påtagligt till 2010, resandet ökar och kostnaderna per producerad enhet sjunker. Trots detta visar modellresul-
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
12
taten på förluster i basscenariot 2010 för alla stråk utom Västra och Södra stambanan och Ostkustbanan.
De senaste fem åren har transportarbetet ökat snabbt, i genomsnitt med hela 5,8 procent per år. Det är betydigt snabbare än i prognosen där transportarbetet ökar med 2,6 procent per år. Därför har en känslighetsanalys med 10 procent mer långväga transportarbete genomförts. Det motsvarar en ökning av transportarbetet med 47 procent för perioden 1997 till 2010, jämfört med 40 procent i basscenariot för 2010. Ökningstakten motsvarar ca 3 procent per år. I detta scenario blir det totala nettot för de tio stråken mer positivt men inga ytterligare stråk blir lönsamma.
I en känslighetsanalys där kostnaderna för att köra snabbtåg antas sjunka, förbättras lönsamheten. Intäkterna ligger kvar på samma nivå som i basscenariot, men kostnaderna minskar med ca åtta procent och det totala nettot för stråken blir positivt. Samma stråk som i basscenariot är lönsamma.
Känslighetsanalyser har även gjorts för höjda biljettpriser. Prishöjningar leder till resandeminskningar men också till högre intäkter per resenär. Resultaten visar att ökade priser sannolikt kan förbättra nettot för järnvägstrafiken. Detta gäller inte minst på de stråk där investeringarna till 2010 leder till att konkurrenskraften förbättras. Eftersom det råder osäkerhet kring modellens priskänslighet har vi genomfört en särskild beräkning med högre priskänslighet. Denna beräkning bekräftar slutsatsen att lönsamheten förbättras med höjda priser.
Att vissa stråk inte bär sina kostnader skulle kunna leda till att trafiken på dessa stråk minskas. En sådan minskning skulle även kunna innebära att resandet och därmed intäkterna på de lönsamma stråken minskar, eftersom det finns resor som inkluderar byten mellan olönsamma och lönsamma stråk. En del av intäkterna på de lönsamma stråken är därmed beroende av trafiken i de olönsamma stråken. En analys har gjorts för att studera effekten av minskningar i turtätheten på de enligt modellen olönsamma stråken. Resultatet är att förlusterna på de olönsamma stråken blir mindre och för några stråk vänds förlusten till en svag vinst. Effekterna på de redan lönsamma stråken, i form av minskad matartrafik från de olönsamma stråken, bedöms inte bli så stora att dessa stråk skulle bli olönsamma.
De analyser som SIKA genomfört har bekräftat bilden av att dagens persontrafik på järnväg drivs med mycket stora underskott. Analyserna för 2010 visar dock att de ekonomiska förutsätt-
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
13
ningarna för persontrafiken på järnväg kan komma att förbättras märkbart. De stråk som beräknas uppvisa lönsamhet i prognosåret 2010 står således för två tredjedelar av trafiken mätt i passagerarkilometer. Resultaten tyder samtidigt på att den dåliga lönsamheten kommer att vara bestående i stora delar av järnvägsnätet, trots att framskrivningarna innebär betydande resandeökningar och att kostnaderna per passagerarkilometer sjunker.
Våra analyser visar att ytterligare prisökningar är sannolika, eftersom de verkar kunna förbättra det företagsekonomiska utfallet. Prishöjningar är mest sannolika där nyinvesteringar genomförs och leder till att järnvägens konkurrenskraft förbättras. Detta skulle i så fall innebära att en inte oväsentlig del av nyttan av nya järnvägar uppkommer i form av minskade förluster för operatörerna och inte enbart i form av standardvinster för trafikanterna.
Analyserna tyder också på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras om trafikeringen på en del av dagens järnvägslinjer minskas. Denna slutsats gäller med nuvarande organisationsform och troligen i ännu högre grad i ett system med många konkurrerande järnvägsoperatörer.
Av resultaten framgår att det inte är omöjligt att ett bibehållet SJ skulle kunna trafikera de tio studerade stråken med ett positivt netto i framtiden.
Enligt vår bedömning är det endast stråken mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö som har förutsättningar att ge sådana lönsamhetsmarginaler att en avreglerad kommersiell persontrafik på järnväg framstår som realistisk.
Sammantaget tyder resultaten av våra analyser på att förutsättningarna att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är högst osäkra. Det kan inte uteslutas att järnvägstrafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnadseffektivt än hittills, eller att omvärldsförutsättningarna ändras på ett sätt som leder till ökad efterfrågan på järnvägsresor. Å andra sidan kan många av våra grundantaganden bl.a. om järnvägstrafikens kostnadsutveckling betraktas som ganska optimistiska. Vi har t.ex. antagit att järnvägstrafiken även framöver ska vara skattemässigt gynnad i samma omfattning som hittills, vilket inte är självklart.
Våra analyser tyder på att betydande delar av affärsnätet inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt, ens på ganska lång sikt. En av grundpelarna i dagens järnvägspolitik förefaller därför inte längre hållbar – om stora delar av affärsnätet inte är lönsamt ens på sikt riskerar det som var tänkt som ett kompletterande upphandlat nät
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
14
att bli en dominerande del av systemet. Argumenten för att subventionera trafik som inte bär sina rörliga kostnader är ganska svaga, samtidigt som det naturligtvis knappast ter sig rimligt att sluta att trafikera nybyggda spår. Vi tycks således stå inför ett betydande transportpolitiskt dilemma.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
15
1 Projektets bakgrund och syfte
1.1 Inledning
SIKA har åtagit sig att genomföra en studie av järnvägens företagsekonomiska lönsamhet på uppdrag av Järnvägsutredningen. Resultaten är tänkta att tjäna som underlag i Järnvägsutredningens arbete med att analysera möjliga utvecklingsvägar för persontrafiken på järnväg. Arbetet har utförts av medarbetare på SIKA, under ledning av en intern styrgrupp. En fortlöpande diskussion om arbetets uppläggning har förts med Järnvägsutredningens kansli.
1.2 Järnvägsutredningen
Den 14 augusti 2001 förordnade regeringen den f.d. generaldirektören för Banverket, Jan Brandborn, till särskild utredare för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn. Utredningen har fått namnet Järnvägsutredningen.
Järnvägsutredningens uppdrag kan enligt direktivet delas upp i två delar.
I den ena delen ingår att, med utgångspunkt i konsumentintresset, analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järnväg. Utredaren ska analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens, samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägssektorn.
I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som på senare tid antagits inom Europeiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar, som den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF).
De båda delarna av uppdraget ska enligt direktivet inte ses som från varandra fristående delar utan de är i grunden starkt integrerade. Målsättningen ska vara att skapa ”ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn”.
Järnvägsutredningen överlämnade ett första delbetänkande till regeringen den 31 maj 2002 (Rätt på spåret, SOU 2002:48). Delbetänkandet innehöll förslag till hur bestämmelserna i direktiven i det första så kallade järnvägspaketet ska genomföras i svensk rätt.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
16
Utredningens fortsatta översyn av järnvägslagstiftningen ska resultera i ett slutbetänkande den 14 november 2003.
1.3 Projektets syfte
Denna studie initierades under den andra fasen av Järnvägsutredningens arbete. Syftet är att försöka kartlägga vilken trafik som är sannolik på järnvägen om sektorn avregleras och operatörerna måste täcka de företagsekonomiska kostnader som verksamheten ger upphov till. Fokus ligger på vilken trafik som på sikt över huvud taget kan drivas företagsekonomiskt lönsamt. Svaret på den frågan leder fram till frågan om huruvida nuvarande politiska modell är hållbar.
1.4 Metod och genomförande
Analyserna har genomförts med hjälp av trafikverkens och SIKA:s gemensamma prognos- och analysverktyg Sampers i kombination med kalkylsystemet Samkalk. Verktygen omnämns med det gemensamma namnet ”modellen” i följande texter.
Modellen har först använts för att beräkna kostnader och intäkter för järnvägstrafiken för ett redan passerat år, 1997. Dessa resultat har stämts av mot uppgifter om verkliga kostnader och intäkter från SJ, för ett urval av järnvägsstråk. Med denna kunskap om de modellerade resultatens överensstämmelse med verkligheten har lönsamheten studerats för ett framtida år 2010.
För det framtida året har lönsamheten i ett basalternativ och i ett antal alternativa scenarion analyserats.
1.5 Grundläggande antaganden
Analyserna om järnvägstrafikens lönsamhet bygger på den prognos om resandets utveckling som redovisas i kapitel 2. Prognosen i sig bygger i hög grad på olika antaganden som har gjorts om utvecklingen i samhället och i transportsektorn, t.ex. antaganden om demografi, tillväxt och transportpolitik m.m. Alla sådana antaganden innehåller ett visst mått av osäkerhet. De flesta antaganden som prognosen baseras på gjordes 1999 i samband med att den
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
17
strategiska analysen
1
för investeringsplaneringen genomfördes. Det
betyder att antagandena är beslutade gemensamt av Banverket, Vägverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och SIKA
I analyserna av järnvägens lönsamhet har vi inte antagit några förändringar hos konkurrerande transportslag utöver vad som ingår i den ursprungliga prognosen och den innehåller endast försiktiga antaganden om effektiviseringar inom övriga transportslag. Konkurrerande transportslag tänks dessutom inte ändra sitt utbud eller sina priser i förhållande till de förändringar vi analyserar inom järnvägssektorn. Detta är konservativa antaganden som i sig innebär att lönsamheten inom järnvägssektorn överskattas. Andra förhållanden – främst dagens snabba utveckling av järnvägsresandet, som inte fångas fullt ut av prognosen – verkar i motsatt riktning. Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 2.
Inga särskilda antaganden har gjorts om hur trafikering, samordnad biljettförsäljning och passning vid byten skulle påverkas om järnvägsmarknaden släpptes fri. Systemet förutsätts fortsätta fungera som det gör i dag i detta avseende. Eventuella nya operatörer skulle kunna tänkas ha andra overheadkostnader än SJ utslaget per tågkilometer och tidsenhet, men detta återspeglas inte i beräkningarna. Vi har svårt att överblicka om våra utgångspunkter i denna del innebär över- eller underskattningar av järnvägstrafikens framtida lönsamhet.
Beräkningarna utgår också från att banavgifterna är oförändrade. SIKA:s bedömning är att nuvarande banavgifter kan ligga väsentligt under de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Detta gäller i särskilt hög grad om marginalkostnaderna för kapacitetsbrist och trafikstörningar ska internaliseras, vilket kan vara särskilt motiverat i en situation med fri konkurrens. Våra utgångspunkter beträffande järnvägens infrastrukturavgifter innebär således med stor sannolikhet att järnvägstrafikens lönsamhet överskattas.
1.6 Rapportens disposition
Efter detta inledande kapitel följer, i kapitel 2 Efterfrågan på järnvägsresor, en beskrivning av hur resandet med järnväg har utvecklats sedan 1950-talet och hur det ser ut i dag i förhållande till resan-
1
SAMPLAN Rapport 1999:2 Strategisk Analys. Slutrapportering av regeringsuppdrag om
inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 2002–2011.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
18
det med andra transportmedel. I kapitel 2, beskrivs även vad som påverkar transporternas utveckling, samt den prognos för 2010 som ligger till grund för analyserna i senare kapitel.
I kapitel 3, Järnvägens lönsamhet 1997 – avstämning av modellresultat mot SJ:s resultat, redovisas avstämningen mellan det företagsekonomiska utfallet enligt modellens resultat och uppgifter om verkligt ekonomiskt utfall från SJ. Detta följs av ett resonemang om modellens användbarhet i analyserna av det framtida året.
Kapitel 4, Utveckling av järnvägens kostnader och intäkter till 2010, behandlar de antaganden som har gjorts om hur biljettpriser för tåg och kostnader för att driva järnvägstrafiken antas utvecklas till prognosåret. Här redovisas även hur biljettpriserna för järnvägstrafiken har utvecklats de senaste åren.
Huvuddelen av analysen redovisas i kapitel 5, Möjligheter att driva kommersiell järnvägstrafik i framtiden. Lönsamheten i prognosåret, för de tio största järnvägsstråken i landet, analyseras, dels för ett basscenario och dels i ett antal känslighetsanalyser där driftskostnader, biljettpriser och turtäthet förändras.
Slutsatserna från analyserna beskrivs i kapitel 6. Sist i rapporten finns bilagor med redovisning av trafikeringen på de analyserade stråken och kostnaderna som använts i beräkningarna redovisas. Där finns även en lista med definitioner och förklaringar till några olika begrepp som förekommer i rapporten samt en kort beskrivning av modellsystemet som används.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
19
2 Efterfrågan på järnvägsresor
2.1 Resandets utveckling i Sverige sedan 1950-talet
Resandet i Sverige, precis som i resten av världen, har ökat stadigt under hela den senare hälften av 1900-talet. Vi gör betydligt längre resor i genomsnitt per dag nu än i mitten på femtiotalet och vi reser med allt snabbare färdmedel. Vi använder dock ungefär lika mycket tid till att resa i dag som då, ca en timma per dag i snitt, men vi tar oss betydligt längre på den tiden nu än vad vi gjorde då.
Figur 2.1 Persontransportarbetets utveckling 1950 och 2000, miljarder pkm
Vid 1950-talets början reste vi nästan lika mycket med tåg som med bil. Bilen stod då för knappt 30 procent av allt persontransportarbete
2
och järnvägen för drygt 25 procent. Sedan dess har bilens
andel ökat mycket snabbt och bilen är i dag det helt dominerande färdmedlet i Sverige, hela 76 procent av allt inrikes persontransportarbete utfördes med bil 2001. Denna utveckling har många orsaker. En viktig bidragande faktor är den positiva inkomstutvecklingen i landet. Den har medgivit att allt fler har fått råd att äga och köra bil. Bilens många fördelar som snabbhet, bekvämlighet och flexibilitet har kunnat tas i anspråk av allt fler i takt med ökande inkomster i hushållen. Förändringar i arbetslivet och i samhällsstrukturen i stort har också bidragit till att resandet förändrats
2
Antalet personresor multiplicerat med resornas längd, uttryckt i personkilometer.
0 20 40 60 80 100 120
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Mdr pkm
Totalt
Övrigt Bil
Järnväg
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
20
till bilens förmån. Nya resärenden har tillkommit och vi rör oss inom en allt vidare omkrets. Bilresor har i hög grad ersatt förflyttningar som tidigare gjordes till fots (arbetsresor, inköp, fritidsresor osv.). Sedan 1950-talet har även flyget på allvar gjort sitt intåg på marknaden, men flygets andel av persontransportarbetet är fortfarande liten, bara några procent.
Mätt i marknadsandelar har järnvägsresandet förlorat i betydelse i takt med bilens tillväxt sedan 50-talet. I absoluta tal har järnvägsresandet däremot ökat och ökningen har varit särskilt märkbar de senaste tio åren. År 2001 uppgick järnvägsresandet till 8,8 miljarder personkilometer. Sedan 1997 motsvarar detta en ökning med ca 26 procent eller drygt 6 procent per år. Ökningen omfattar bland annat den nystartade trafiken på Arlandabanan och över Öresund. Enligt preliminär statistik har järnvägsresandet fortsatt att öka snabbt och uppgick år 2002 till 9,3 miljarder pkm. I Figur 2.2 redovisas utveckling för resandet med tåg, buss och flyg i Sverige från 70-talet och framåt. För tåg är siffran för 2002 preliminär.
Figur 2.2 Persontransportarbete med kollektivtrafik 1970–2001
År 2001 svarade järnvägsresandet för ca 7 procent av det totala persontrafikarbetet. För långväga inrikes resor, dvs. resor som är tio mil eller längre är tågets andel högre. Vid resor upp till 40 mil utgör bilen det vanligaste färdmedlet. Drygt 80 procent av alla inrikes resor mellan tio och tjugo mil görs med bil. För resor mellan 40 och 80 mil görs ungefär hälften med bil och återstående med främst flyg och tåg; 19 respektive 13 procent. Omkring fem
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
BUSS
JÄRNVÄG
FLYG
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
21
procent utgörs av resor med buss. Vid resor över 80 mil är flyg det vanligaste färdmedlet med drygt hälften av alla resor.
Figur 2.3 Fördelning på färdmedel 2001, persontransportarbete, inrikes resor
2.2 Antaganden om omvärldens utveckling till 2010
Hur järnvägsresandet kommer att utvecklas i framtiden beror av en mängd faktorer, exempelvis den ekonomiska utvecklingen i landet, sysselsättningen och hushållens inkomster. Även befolkningens storlek, ålderssammansättning och bilinnehav spelar stor roll. Naturligtvis har även olika transportpolitiska åtgärder, samt trafikerings- och infrastruktursatsningar betydelse för järnvägens utveckling. För att skapa ett framtida prognosscenario måste man först göra bedömningar eller antaganden om hur dessa faktorer förändras i framtiden. Sådana antaganden beskrivs inledningsvis i detta avsnitt och därefter redovisas prognosen för år 2010. Prognosen omfattar inrikes trafik med personbil, flyg, tåg, buss, gång och cykel. Med inrikes trafik avses resor med både start och mål i Sverige.
Befolkning och sysselsättning
Det som i grunden genererar resor är befolkningens storlek och sammansättning. Befolkningen förändras förhållandevis lite på
Personbil
76 %
Gång/cykel
6 %
Flyg 3 %
Järnväg
7 %
Buss
8 %
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
22
några år och befolkningsökningen mellan 1997 och 2010 antas uppgå till ca 2 procent på riksnivå enligt statistiska centralbyrån. I kommuner i storstadsområden och i kommuner i anslutning till universitet eller högskola beräknas befolkningen öka mer än riksgenomsnittet. Samtidigt antas folkmängden minska i många kommuner i glesbygdsområden. En sådan utveckling kan antas leda till att fler får lättare att utnyttja tåget som transportmedel.
Även sysselsättningen har stor betydelse för resandet. Arbetsresorna står för en stor del av det dagliga transportarbetet och högre sysselsättning genererar även fler tjänsteresor. I Långtidsutredningen (LU) 1999/2000 räknar man med att sysselsättningen ska öka med knappt 7 procent från 1997 till 2010. Det motsvarar en ökning med ca 0,5 procent per år under perioden 1997–2010.
Inkomst
Hushållens disponibla inkomst påverkar i hög grad hur mycket och på vilket sätt människor reser. När den persontransportprognos som beskrivs här skapades fanns ingen tillgänglig prognos över disponibel inkomst. Istället användes den förra Långtidsutredningens (LU 1999/2000) prognos över BNP-utvecklingen med motiveringen att BNP är en variabel vars utveckling på lång sikt sannolikt ligger nära utvecklingen för disponibel inkomst. Enligt LU 1999/2000 bedömdes BNP öka med 2,2 procent per år under perioden 1997–2010. Det är en ökningstakt som ligger i linje med hur BNP-utvecklingen i genomsnitt har sett ut ett antal decennier tillbaka. Antagandet att disponibel inkomst förväntas utvecklas som BNP, innebär att inkomsterna totalt väntas öka med ca 33 procent från 1997 till 2010.
Trafiksystemets utveckling
Hur järnvägsresandet utvecklas beror i hög grad på vilken trafikering som erbjuds de resande med tåg och med konkurrerande färdmedel som flyg och buss. Antalet avgångar att välja på, samt restider och priser, är exempel på faktorer som påverkar hur attraktivt det är att resa med ett visst färdmedel. De flesta antaganden om dessa faktorer gjordes 1999 i samband med arbetet med
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
23
den strategiska analysen
3
för den långsiktiga investeringsplane-
ringen. Endast för järnvägstrafiken har antagandena reviderats.
De antaganden som används i denna prognos, om hur trafikeringen på järnväg kan tänkas se ut år 2010, har gjorts av Banverket 2001 med underlag från SJ och länstrafikhuvudmännen. Trafikeringen
4
bygger på förutsättningen att väg- och järnvägsinfra-
strukturen ser ut som den gjorde 1997, med den viktiga skillnaden att infrastrukturåtgärder som 1999 var beslutade att påbörjas senast 2001, samt de järnvägsprojekt som särskilt utpekades av regeringen i infrastrukturpropositionen 2001
5
, antas vara genomförda. Det
råder fortfarande stor osäkerhet kring flera av dessa utpekade projekt och huruvida de kommer att vara genomförda till år 2010. Det kan därför finnas skäl att tro att förbättringen av trafikutbudet på järnväg år 2010 till viss del är överskattat i prognosen.
Antagandena om antalet flygavgångar gjordes av Luftfartsverket
6
. Flygavgångarna ökar sammantaget med cirka 20 procent från 1997 till 2010. En ungefär lika stor kapacitetsökning sker genom att flygbolagen antas byta till större flygmaskiner. Antagandena om utbudsökningen baserades på Luftfartverkets dåvarande prognos över resandeutvecklingen. Den har sedan fått revideras ordentligt efter händelserna den 11 september 2001 och flygtrafikutbudet i form av antal flygavgångar 2010 kan mot den bakgrunden vara överskattat. Utbudet av långväga busstrafik 2010 antogs av SIKA motsvara den verkliga trafikeringen 1999. Detta är ett konservativt antagande som dock fångar in den stora ökningen av utbudet som ägde rum mellan 1997 och 1999 p.g.a. avregleringen av den långväga busstrafiken. Antaganden om utbud av regional buss och lokal kollektivtrafik är delvis av ännu äldre datum och prognosutbudet motsvarar till stor del det verkliga utbudet 1993, även om delar har uppdaterats till 1997. I denna studie tittar vi huvudsakligen på långväga trafik och vi bedömer att det ålderdomliga utbudet av regional buss och lokal kollektivtrafik har minimal betydelse för resultaten. Biljettpriset på buss och tåg antogs realt oförändrat mellan 1997 och 2010, men för flyget antogs en real ökning av biljettpriset med
3
SAMPLAN Rapport 1999:2 Strategisk Analys. Slutrapportering av regeringsuppdrag om
inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 2002–2011.
4
Banverkets prognosscenario BasMaj 2010.
5
Citytunneln i Malmö, Citybanan i Stockholm, Botniabanan m.fl. Regeringens proposition
2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem.
6
Källa: Luftfartsverkets PM 1999-02-24 om trafikutbud.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
24
0,5 procent per år
7
. Kostnader och andra förutsättningar för biltrafiken påverkar naturligtvis också järnvägsresandet. Personbilarnas genomsnittliga bränsleförbrukning antogs minska p.g.a. genomslaget av ACEA-överenskommelsen
8
. Bensinpriset antogs dock vara realt oförändrat till år 2010. Sammantaget innebär detta ett antagande om att bränslekostnaden per kilometer sjunker med 13 procent från 1997 till 2010. Enligt Vägverkets senaste prognos
9
mins-
kar personbilarnas bensinförbrukning med 15 procent och dieselförbrukningen med 12 procent till 2010. En annan grundläggande förutsättning för bilresandet är om man har tillgång till bil. Detta är i sin tur starkt kopplat till befolkningens kön och ålder samt till inkomstutvecklingen. Ett ökat bilinnehav innebär att resandet totalt sett ökar och att färdmedelsfördelningen förskjuts mot mer bilresande. Bilinnehavet i Sverige antas i prognosen öka med 22 procent från 1997 till 2010. Det innebär en ökning från 419 till 510 bilar per tusen invånare. En avstämning mot utvecklingen t.o.m. 2002 visar att bilinnehavet hittills har ökat i den takt som antas i prognosförutsättningarna.
2.3 Prognos – järnvägsresandets utveckling till 2010
SIKA och trafikverkens prognoser för transportutvecklingen tas fram med hjälp av modellsystemet SAMPERS som beskrivs närmare i Bilaga 5. Modellerna har skattats på underlag av verkligt resande. Kunskap om resandet i Sverige har främst samlats in genom den nationella resundersökningen Riks-RVU (numera RES). Transporternas utveckling är som nämnts nära kopplad till den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen i samhället i övrigt. Prognosmodellerna tar därför hänsyn till antaganden om förväntad ekonomisk utveckling, planerade infrastrukturinvesteringar, antaganden om framtida trafikering och transportkostnader m.m. Vilka resultat man sedan får från modellen är i hög grad beroende av vilka antaganden man har gjort för de faktorer som redovisats ovan och de samband som skattats mellan dessa faktorer och resandet.
Prognosresultatet innebär en total ökning av persontransportarbetet på järnväg med ca 40 procent mellan 1997 och 2010. Långväga resor, det vill säga resor som är längre än tio mil, ökar mest.
7
Luftfartsverket 1999.
8
Se bilaga 4, defintioner.
9
Vägverket, Håkan Johansson, september 2003.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
25
Bil- och flygtrafiken ökar långsammare än tågresandet enligt prognosen, bil med 25 procent och flyg med 23 procent.
10
Figur 2.4 Prognos
11
för inrikes transportarbete i miljarder person-
kilometer.
Färdmedel
1997
12
2010
13
Absolut förändring
Förändring i procent
Bil 93,1 116,4 23,3 25 Tåg* 7,0 9,8 2,8 40 Flyg 3,8 4,7 0,9 23 Buss 13,9 15,3 1,4 10 Totalt 117,8 145,8 28 22,5
*preliminär statistik för 2002 uppgår till 9,3 miljarder pkm
För analyserna som redovisas senare i rapporten har även utrikesresor med tåg lagts till. Underlaget i form av antalet tågresor till och från utlandet 1997 och 2010 har lämnats av Banverket.
2.4 Prognosen har hittills underskattat resandeutvecklingen
Prognosresultat tas bara fram för själva prognosåret, de görs inte separat för mellanliggande år. Den genomsnittliga utvecklingen av personresandet med järnväg under perioden uppgår till 2,6 procent per år. Sett till hur järnvägstrafiken har utvecklats de senaste decennierna innebär prognosen en kraftig ökning, men i förhållande till hur järnvägstrafiken har utvecklats sedan slutet av 90talet är den istället mycket låg. De första fem åren av prognosperioden, från 1997 till 2002, ökade järnvägstrafiken enligt preliminär statistik med ca 33 procent. Det motsvarar hela 5,8 procent per år, att jämföra med 2,6 procent ovan. Större delen av den prognostiserade ökningen har med andra ord redan inträffat trots att mindre än hälften av prognosperioden har passerat. År 2002 uppgår transportarbetet på järnväg enligt preliminär statistik till 9,3 miljar-
10
Hänsyn har inte kunnat tas till flygets utveckling efter terrorattackerna i USA den 11/9 2001.
11
Värdena för 1997 är en sammanställning från flera olika statistikkällor.
12
Källa: SAMPLAN Rapport 1999:2, Strategisk analys.
13
Banverkets prognosalternativ ”BasMaj”, från 2001.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
26
der pkm, vilket ska jämföras med prognosresultatet på 9,8 miljarder pkm år 2010.
Även bussresandet ökar snabbare i verkligheten än i prognosen, framförallt de senaste två åren. Flyg har till en början ökat snabbare, men ökningen bröts 2001 i samband med konjunktursvängningarna och terrorattackerna i USA. Bilresandet har ökat något långsammare än vad som sägs i prognosen. Det totala transportarbetet stämmer relativt väl trots de avvikelser man kan se för respektive transportslag.
Figur 2.5 Transportarbetets utveckling totalt och för bil från 1990 till 2002, miljarder personkilometer. De streckade linjerna markerar utvecklingen enligt prognosen.
Kurvorna i Figur 2.6 tyder på att prognosen innebär en underskattning av järnvägsresandet 2010. Något annat är inte möjligt, såvida inte den snabba utvecklingen som vi har sett de senaste åren skulle brytas på något drastiskt sätt. Att persontrafiken på järnväg under de senaste åren uppenbarligen drivits med stora underskott kan naturligtvis ha bidragit till resandeökningarna. Om strävan att åstadkomma ett mer balanserat resultat leder till prishöjningar, serviceförsämringar eller minskat utbud kan detta naturligtvis även påverka resandevolymen. Eftersom resandevolymerna påverkar möjligheten att bedriva lönsam järnvägstrafik så är denna fråga viktig att ta med sig till analyserna av järnvägstrafikens lönsamhet i avsnitt 5.
60 80 100 120 140
1990
1995
2000
2005
2010
Totalt
Bil
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
27
Figur 2.6 De kollektiva färdmedels utveckling från 1990 till 2002, miljarder personkilometer. De streckade linjerna markerar utvecklingen enligt prognosen.
För att förstå orsaken till att modellen delvis beskriver en annan utveckling mot prognosåret än den vi har sett i verkligheten de senaste åren, har vi tittat på några av de viktigaste antagandena som ligger till grund för prognosresultatet.
Inkomstutvecklingen för privatpersoner, uttryckt som ökning av disponibel inkomst antogs i prognosen öka med 2,2 procent per år, men i verkligheten har den ökat ungefär dubbelt så snabbt under de första åren av prognosperioden. Högre inkomst används bland annat till ett ökat resande, vilket i och för sig stämmer med utvecklingen på järnvägssidan, men ökade inkomster brukar gynna resor med bil och flyg i högre grad än tåg. Vi kan samtidigt konstatera att bensinpriset under den första delen av prognosperioden ökade betydligt mer än tåg- och flygpriserna (se Figur 2.7 samt även Figur 4.2), något som bör ha hållit tillbaka utvecklingen på bilsidan. De senaste åren har dock prisutvecklingen på järnvägssidan gått om bensinprisökningen.
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0
1990
1995
2000
2005
2010
Buss
Tåg,
Tåg,
Flyg
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
28
Figur 2.7 Prisutveckling för biljettpris med flyg och tåg samt bensinpris. Index 1997=100
Bilinnehavet i landet har utvecklats helt i linje med antagandet i prognosen. Med tanke på hur inkomstutvecklingen har sett ut vore det lätt att tänka sig att flygtrafiken också borde ha utvecklats betydligt snabbare än i prognosen och det gjorde den också fram till 2001. Därefter har flyget gått tillbaka p.g.a. lågkonjunktur och terrorattackerna i USA. Lågkonjunkturen har slagit mot den ekonomiska tillväxten för företagen och syns i flygstatistiken, även om privatpersonernas disponibla inkomst inte har minskat nämnvärt ännu. En motverkande faktor, utvecklingen av lågprisflyget i Sverige, finns inte beskrivet som en förutsättning i modellen.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är svårt att entydigt ringa in orsakerna till att modellens resande utvecklas annorlunda än verkligheten, troligen har det både att göra med de antaganden som beskrivits ovan och modellens inneboende egenskaper. SIKA kommer att fortsätta studera orsaken till skillnaderna vid sidan av detta arbete.
90 100 110 120 130
97 98 99 00 01
Tåg Flyg Bensin KPI
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
29
3 Järnvägens lönsamhet 1997 – avstämning av modellresultat mot SJ:s resultat
I detta avsnitt beskrivs hur den modell som använts har anpassats för beräkningar av järnvägstrafikens företagsekonomiska lönsamhet och hur den anpassade modellen sedan har kontrollerats mot verkliga lönsamhetsresultat för ett känt år.
3.1 Beräkningsmodellen
Analyserna i denna studie har genomförts med hjälp av ett prognos- och tranportanalyssystem för persontransporter, kallat Sampers, kombinerat med ett verktyg för samhällsekonomiska kalkyler, kallat Samkalk. I följande texter kallar vi dem för enkelhets skull med ett gemensamt namn för modellen. Modellen beskrivs kortfattat i Bilaga 5.
Modellen beskriver hur trafikanterna väljer att resa, deras val av målpunkt, färdmedel, resväg (i järnvägsfallet valet av linje) och hur ofta de ska resa. Resenärernas val påverkas av många olika faktorer varav de viktigaste är priset och restiden, men även andra faktorer som tillgång till bil, turtäthet m.m. spelar stor roll. Modellegenskaperna baseras på data från resvaneundersökningar om vilka alternativ trafikanterna hade tillgängliga för sin resa och hur de sedan faktiskt valde att resa.
Det som beräknas i den använda versionen av modellen är inrikes resor men inför lönsamhetsberäkningarna har även utrikesresor med tåg lagts till. Underlaget om utrikesresorna har levererats från Banverket.
3.2 Ingående parametrar anpassas till företagsekonomisk beräkning
Modellen är utvecklad för bedömningar av vad olika åtgärder eller förändringar i transportsystemet har för effekter på resandet och på samhällsekonomin. I den här studien är det främst den företagsekonomiska lönsamheten vi tittar på och vissa kalkylvärden i modellen behövde därför ändras.
I en lönsamhetsberäkning med samhällsekonomiskt perspektiv tar man hänsyn till resenärernas nytta av förbättringar, t.ex. tidsvinster, man tar även hänsyn till effekter på miljön och till sam-
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
30
hällets kostnader för olyckor och man räknar med effekter på statsbudgeten, t.ex. momsintäkter m.m. I de företagsekonomiska lönsamhetsberäkningar som görs här har dessa saker skalats bort och endast operatörens intäkter och kostnader beräknas.
Kostnader
De kostnader som normalt används i samhällsekonomiska kalkyler inom transportsektorn avser enbart ”marginella kostnader” för måttliga förändringar av trafiken. SIKA och trafikverken har vid tre tillfällen gjort gemensamma genomgångar som resulterat i rekommendationer om kalkylvärden, dessa rekommenderade värden brukar benämnas ASEK-värden
14
. Dessa kan dock inte användas i en beräkning av företagsekonomisk lönsamhet, utan att först räknas om. De kostnader som används i den här studien skiljer sig från ASEK-värdena genom att enbart kostnader som påverkar operatörens resultat tas med samt att alla fasta kostnader inkluderas.
• Skattefaktorn som beskriver effekter på statsbudgeten har exkluderats eftersom den inte påverkar operatörens resultat.
• Banavgifter inkluderas som en kostnad för operatören, i den samhällsekonomiska kalkylen brukar den exkluderas eftersom den enbart är en transferering från operatören till statskassan.
• Kostnader för bangårdstjänster inkluderas
• Hela kostnaden för biljettförsäljning har inkluderats i stället för halva kostnaden som ansetts vara marginalkostnad
• Terminalkostnader samt övriga fasta omkostnader samt kostnader för administration etc. har inkluderats
De kostnader som använts i analyserna har tagits fram av Järnvägsutredningen. De har först beräknats för 1997 och därefter har antaganden gjorts om kostnadsutvecklingen till prognosåret 2010. Antagandena om utvecklingen till 2010 beskrivs i avsnitt 4 och kostnaderna för 1997 och 2010 redovisas i Bilaga 3, där de även kan jämföras mot de s.k. ASEK-värdena.
De trafikberoende, s.k. rörliga kostnaderna varierar mellan olika tågtyper och uttrycks i kronor per tågkilometer och kronor per tågminut. De fasta kostnaderna, som har lagts till för analyserna i den här studien, har fördelats ut på respektive järnvägsstråk i pro-
14
Se förklaring i bilaga 4.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
31
portion till de rörliga kostnaderna. Denna metod är en approximation, hur de exakta, fasta kostnaderna ser ut för respektive järnvägsstråk är inte känt,.
De fasta kostnaderna antas inte öka mellan 1997 och 2010 och detta innebär realt sett en minskning av de fasta kostnaderna per producerad enhet eftersom trafikvolymerna ökar under perioden.
Intäkter
De biljettpriser som används vid modellens intäktsberäkning har också reviderats inför analyserna. För den vanligaste typen av analyser som modellen används till har det varit tillräckligt med en enda regional kollektivtrafiktaxa. Den har varit densamma för både buss och tåg, men främst avspeglat priset på bussresor. För de analyser som görs i denna studie har en separat taxa för tåg, som bättre överensstämmer mot verklig taxa för regional tågtrafik, använts för tågtrafiken i modellen.
I prognosen till 2010 antas biljettpriserna vara realt oförändrade från 1997. Detta gäller i det basscenario som studeras för 2010. I två känslighetsberäkningar analyseras effekter av höjda biljettpriser.
3.3 Avstämning mot SJ:s totala resultat för 1997
Enligt SJ:s årsredovisning för 1997 uppgick bolagets totala intäkter till 5,73 miljarder kronor och de totala drifts- och kapitalkostnaderna till 5,99 miljarder. Bolagets resultat 1997 blev därmed, enligt årsredovisningen, ett underskott på 260 miljoner kronor. Om behovet av att klara framtida reinvesteringar i nytt tågmateriel beaktas, var förlusten emellertid avsevärt större.
Efter anpassningarna av beräkningsmodellen som beskrivits i avsnitt 3.1 och 3.2 har det varit viktigt att göra en avstämning av hur väl de nya modellresultaten stämmer mot verkliga företagsekonomiska resultat. Avstämningen har utgått från SJ:s resultat, men för att få en siffra från verkligheten, som överensstämmer med hur modellberäkningen är definierad, har relativt stora omräkningar av detta resultat varit nödvändiga. Omräkningarna har utförts av Järnvägsutredningen.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
32
SJ:s resultat har räknats om på följande sätt:
• Kapitalkostnader för förnyelse av vagnparken har lagts till eftersom detta är medräknat i den kostnadsparametrar som används i modellen. SJ:s bokföringsmässiga kostnader för rullande materiel var mycket låga 1997, eftersom fordonsparkens värde då hade avskrivits under många år.
• Tillägg har gjorts för biljettintäkter från länstrafikhuvudmannatrafik, lokaltrafik etc. som inte körs av SJ, men som ingår i modellberäkningen.
• Intäkter från entreprenadavtal och länstrafikavtal (utöver biljettintäkter) räknades av. I modellens intäktsberäkning ingår enbart det biljettpris som resenären betalar.
• Vissa mindre poster har räknats bort så som sidointäkter för uthyrning av vagnar, uthyrning av parkeringsplatser, statliga köp etc. Sådana poster finns inte med i modellen.
Det nya netto som på detta sätt har anpassats till modellens definition, är inte längre ett resultat som kan hänföras till SJ, utan omfattar större delen av järnvägstrafiken i Sverige. Det nya nettot uppgick till ett underskott på 2,94 miljarder kronor. Det kunde sedan jämföras med motsvarande modellberäknade netto som uppgick till ett underskott på 2,93 miljarder kronor. Skillnaden är liten och detta betraktar vi som ett mycket bra modellresultat.
Det omräknade nettot har även delats upp i kostnader och intäkter och sedan jämförts med modellen. Då kan man se en nivåskillnad. Modellens kostnader och intäkter överstiger de omräknade SJ-uppgifterna med 15 respektive 9 procent. Vår bedömning är dock att denna nivåskillnad ligger väl inom ramen för vad som är ett godtagbart modellresultat.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
33
Figur 3.1 Avstämning av modellresultaten, utfall för hela nätet 1997
3.4 Avstämning för utvalda stråk
Modellresultaten har även stämts av på en mer detaljerad nivå, per stråk. Lönsamheten för sex utvalda stråk har beräknats med modellen och resultaten har jämförts med det företagsekonomiska utfall som SJ redovisar. SJ har levererat underlag i form av redovisning på affärsområdesnivå till denna avstämning.
Stråken har valts ut så att de ska vara så lätt som möjligt att jämföra modellens resultat med SJ:s redovisning av resultat per affärsområde. Detaljerade avstämningar med SJ har gjorts om vilka linjer som ska ingå i respektive stråk. Stråk, i det här fallet en sammanslagning av alla linjer i en korridor eller på en bana, är den mest detaljerade nivå som det kan vara lämpligt att analysera. Modellens noggrannhet är inte tillräcklig för analyser av enskilda linjer.
Modellresultaten har stämts av mot SJ-uppgifter för följande stråk och resultatet, summerat över alla stråk, redovisas i Figur 3.2.
1. Västkustbanan (VKB)/Nordlänken: Köpenhamn – Malmö – Göteborg – Oslo
2. Ostkustbanan (OKB): Stockholm – Sundsvall Jämtland: Stockholm – Östersund – Storlien / Malmö – Göteborg – Storlien
3. Dalabanan: Stockholm – Falun/Mora
-4000 -2000
0 2000 4000 6000 8000 10000
intäkt
kostnad
netto
Omräknat netto, verklighet Modell
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
34
4. Södra Stambanan: Stockholm – Malmö
5. Blekinge Kustbana: Köpenhamn – Malmö – Kristianstad – Karlskrona / Helsingborg – Kristianstad
6. Kust till Kustbanan: Göteborg – Kalmar / Emmaboda – Karlskrona / Köpenhamn – Malmö – Alvesta – Kalmar
Figur 3.2 Avstämning av modellresultaten, utfall för 6 stråk 1997.
Både modellen och SJ-redovisningen visar på ett negativt resultat för de sex summerade stråken. Av hänsyn till SJ:s affärsverksamhet redovisas resultaten inte per stråk, men det är på den nivån de har analyserats. Kostnaderna per stråk är genomgående högre i modellen än i SJ:s redovisning och de är följaktligen högre totalt. Detta förklaras av att modellen inkluderar reinvesteringskostnader för nytt tågmateriel och att sådana, som tidigare nämnts, inte ingår i SJ:s redovisning. Att modellens kostnader är högre är m.a.o. inte oväntat, men det gör jämförelsen av resultaten svårare.
Även andra faktorer påverkar hur väl modellens resultat kan stämma med SJ:s redovisning. En grundläggande skillnad är att modellen är en förenkling av verkligheten och att lönsamhetsberäkningen i modellen baseras på ett modellberäknat resande med schabloner för att beräkna beläggningen i varje tåg. SJ-resultaten däremot bygger naturligtvis på det verkliga antalet trafikanter som har rest.
Det är inte heller möjligt att i modellen beskriva alla varianter av biljetter, rabatter och kampanjer som påverkar de verkliga priserna
-4000 -2000
0
2000 4000 6000 8000 10000
intäkt
kostnad
netto
Omräknat netto, verklighet Modell
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
35
för att resa med tåg. Istället görs en förenklad beskrivning av biljettprisstrukturen. Detta leder till skillnader mellan modellberäknade intäkter och SJ:s verkliga intäkter. Intäkter från utrikesresor beaktas inte i modellen, däremot beaktas de marginellt ökade driftskostnaderna som utrikesresenärerna medför.
Den fördelning av fasta kostnader som ett tillägg till de trafikberoende kostnaderna som beskrivits i avsnitt 3.2, är också exempel på en förenkling av verkligheten.
Enligt SJ:s bedömning lämpade sig bokslutet 1998 bäst för avstämningen av modellresultaten, trots att dessa avser 1997. Skillnader i trafikering och taxor mellan 1997 och 1998 har kontrollerats och de är förhållandevis små. Det har även gjorts mindre korrigeringar i modellens trafikering för 1997 för att kompensera för detta. Eventuellt kan detta ändå ge upphov till skillnader i resultaten.
3.5 Bedömning av modellens användbarhet för studier av framtida lönsamhet i järnvägstrafiken
Modeller är alltid förenklingar av verkligheten och modellberäkningarna är därför alltid behäftade med osäkerheter. Vi har också kunnat konstatera att den i dag tillgängliga versionen av den använda modellen är behäftad med en del problem. Exempelvis har modellen svårt att beskriva hur man väljer mellan snabbtåg och vanliga tåg. Vi känner också en tveksamhet inför modellens förmåga att beskriva hur stor del av beräknade resandeförändringar som hänför sig till nygenererat resande respektive överföringar mellan olika färdmedel. Vid de uppföljningar av effekterna av genomförda järnvägsinvesteringar som genomförts har dock slutsatsen varit att de totala effekterna beskrivs rimligt väl av modellen.
De avstämningar som genomförts för 1997 – och som beskrivits ovan – anser vi visar att modellen tämligen väl förmår återskapa situationen i utgångsläget. Vi har också tillämpat modellen så att inverkan av de kända svagheterna ska bli så liten som möjligt. Vi gör därför bedömningen att modellen bör kunna ge en god bild av hur järnvägens förutsättningar förändras totalt sett och även en rimlig bild av hur lönsamheten för de studerade stråken utvecklas under olika förutsättningar.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
36
4 Utveckling av järnvägens kostnader och intäkter till 2010
4.1 Antaganden om kostnadernas utveckling till 2010
Kostnaderna för att driva järnvägstrafik är sammansatta av flera komponenter, både fasta- och rörliga driftskostnader samt kapitalkostnader. Kostnadsutvecklingen i järnvägssektorn är därför totalt sett svårbedömd.
De viktigaste komponenterna som påverkar kostnaderna är:
• Banavgifter
• Underhållskostnader
• Energikostnader
• Bangårdskostnader
• Omkostnader
• Räntekostnader
• Inköpspriser för fordon
• Utnyttjande av fordonen
• Personalkostnader.
I avsnitten nedan följer kortfattade beskrivningar av respektive kostnadskomponent, uppdelat på sträck- och tidsberoende kostnader. För varje komponent beskrivs Järnvägsutredningens antaganden om kostnadsutvecklingen från 1997 och 2010. De kostnader som har använts i beräkningarna är framtagna av Järnvägsutredningen och redovisas i Bilaga 3.
Investeringar i nytt tågmateriel
Kostnaderna varierar mellan olika sorters tåg och är beroende av tågmaterielets ålder. När gamla tåg byts ut mot nya påverkas underhållskostnader, kapitalkostnader, energikostnader m.m. För Basalternativet 2010 har Järnvägsutredningen skissat på följande mix av nya och gamla tåg. En tredjedel av dagens snabbtåg (X2) byts ut mot nya motorvagnståg. Tre fjärdedelar av dagens Intercity-/Interregio-tåg (IC/IR-tåg) byts ut mot reginatåg med snitthastighet på 120 km/h. De äldre tågen används endast som insatståg. Pendeltågen byts successivt ut mot den nya typ av pendeltåg som SL beställer i dag. Tre fjärdedelar av dagens dieseltåg (Y2) byts ut mot nya Itino-tåg (Y31). Nattågen byts inte ut.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
37
Sträckkostnader, kilometerberoende
Banavgifter
Den nu tillämpade modellen för järnvägstrafiken i Sverige, införd efter det trafikpolitiska beslutet 1988, innebär att staten genom Banverket har ansvaret för att tillhandahålla – anlägga, underhålla och driva – infrastrukturen. Denna organisationsmodell innebär också att staten mot avgift ställer denna infrastruktur till förfogande för olika trafikhuvudmän/trafikutövare som önskar tillhandahålla järnvägstransporttjänster.
Enligt det transportpolitiska beslutet tio år senare, 1998, ska trafikutövare, för trafik på statens spåranläggningar endast betala avgifter som motsvarar de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Vissa nya avgifter och avgiftselement har tillkommit därefter, bl.a. för Öresundsbroförbindelsen, i syfte att bidra till finansieringen av olika fasta kostnader. Beslutet 1998 innebar totalt sett en sänkning av banavgifterna.
Banavgifternas konstruktion innebär olika stora kostnader för olika sorters tåg.
Järnvägsutredningens antagande för Basalternativet 2010 är att banavgiften ligger kvar på dagens nivå, med undantaget att Öresundsbroavgiften tagits bort. Antagandet innebär att kostnaden för banavgifter minskar från 1997 till 2010. Kostnadsminskningen uppgår till mellan 75 och 80 procent för alla tågslag utom dieseltåg, där minskningen är 55 procent.
Inga antaganden har gjorts om hur eventuella framtida beslut om marginalkostnadsprissättning skulle kunna påverka banavgifterna. Enligt SIKA:s uppfattning borde en högre grad av marginalkostnadsanpassning leda till höjda banavgifter
15
.
15
SIKA Rapport 2002:2, Nya banavgifter? Analys och förslag.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
38
Figur 4.1 Dagens banavgifter
Avgiftsslag Persontrafik Godstrafik Spåravgift, kr/bruttotonkm
1)
0,0086 0,0028
Trafikantinformationsavgift, kr/bruttotonkm
0,002
Rangerbangårdsavgift, kr/vagn
4
Olycksavgift, kr/tågkm
1,10 0,55
Dieselavgift, kr/liter
0,31 0,31
Dieselavgift reducerad, kr/liter
0,155 0,155
Avgift för godstrafik på Öresundsbron, kr/tåg och passage
2 325
1)
Varav Öresundsbroavgift 0,0058.
Underhållskostnader
Hur underhållskostnaderna kommer att utvecklas i framtiden är svårt att bedöma. Kontakter med branschen pekar på att utvecklingen går mot att man byter ut hela komponenter vid service och reparationer. Det leder till lägre kostnader för underhåll. Samtidigt ställer detta nya arbetssätt högre krav på verkstäder. Sammantaget bedömer man inte att ny tågmateriel avgjort kommer att leda till lägre underhållskostnader, då tendensen att vissa åtgärder kan göras till lägre kostnader motverkas av att vagnar byggs med mer avancerad teknik.
Med tanke på osäkerheten har Järnvägsutredningen gjort konservativa antaganden om underhållskostnadernas utveckling till 2010. Kostnaderna antas bli något lägre för nya tåg, dock inte för pendeltåg. Den totala underhållskostnaden är även beroende av andelen tåg som byts ut. Med gjorda antaganden om andelen nya tåg blir underhållskostnaden oförändrad för snabbtåg. De lägre kostnaderna för nya tåg uppvägs av högre kostnader för X2-tågen. För IC/IR-tåg antas en nettominskning med 12 procent. För övriga tågslag antas kostnaderna bli ungefär oförändrade.
Andelen snabbtåg som byts ut är inte så stor att man har antagit att underhållskostnaderna för snabbtåg ska sjunka. Däremot räknar man med en liten minskning av underhållskostnaderna för Intercity-/Interregio-tågen eftersom större delen av dagens tåg byts ut mot nya. För pendeltågen antar man oförändrade underhållskostnader i brist på kunskap om underhållskostnader för den nya tågtypen. Detsamma gäller för dieseltågen. Nattågen antas ej bytas ut.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
39
Energikostnader
Energiförbrukningen för de nya tågen antas vara lägre men för flera tågtyper uppvägs detta av att energipriset ökar. Endast för pendeltågen är effektiviseringen och utbytestakten så hög att det får utslag i form av sänkta energikostnader med ca 30 procent. För dieseltåg och nattåg beräknas energiförbrukningen inte sjunka jämfört med 1997. Till följd av högre energipriser stiger energikostnaden för dessa tåg med 90 respektive 15 procent.
Bangårdskostnader
Det arbete som utförs när tåget står still benämns här bangårdskostnader och består bl.a. av städning och iordningställande av vagnar. Dessa moment förväntas kunna effektiviseras och kostnaderna därmed minska för de flesta tågtyper med mellan 15 och 30 procent.
Omkostnader
I scenariot för 2010 utökas trafikeringen jämfört med i dag enligt Banverkets antaganden. Omkostnader för administration, terminalkostnader, biljettförsäljning m.m. slås då ut på en större volym och beräknas därmed blir lägre per kilometer och tidsenhet. Omkostnaderna antas även minska till följd av utökad biljettförsäljning via automater och försäljning via Internet. Biljettförsäljningskostnaderna antas genom dessa förändringar kunna minska med i medeltal 25 procent per personkilometer. Administrationskostnaderna antas kunna bli ungefär oförändrade i absolut nivå trots en ökning av volymen med 30–40 procent (beroende på vilket volymmått som används). Terminalkostnaderna antas minska med i medeltal 20 procent per personkilometer.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
40
Tidsberoende kostnader
Räntekostnader
Järnvägsutredningen anser att man bör räkna med en ränta på 9 procent. Det inkluderar en riskfri ränta på 4 procent och därtill ett normalt riskpåslag på 5 procent. En riskfri ränta på 4 procent är högre än dagens riskfria ränta men anses enligt olika studier vara den nivå som är relevant i genomsnitt på lång sikt. En riskpremie på 5 procent betraktas som minimum i kommersiell verksamhet. Samma nivå, 9 procent totalt, kan även räknas fram utifrån statens krav på SJ AB att förränta det egna kapitalet samt de förväntade lånekostnaderna för ett företag av SJ AB s karaktär. För pendeltåg, som ju ägs i offentlig regi, antas en lägre riskpremie, endast 1 procent, d v s med den riskfria räntan på 4 procent en sammanlagd ränta på 5 procent. Dessa räntenivåer ska jämföras med de som använts för 1997, 7 procent.
Inköpspriser
Inköpspriset för de nya snabbtågen antas vara i samma storleksordning som för dagens snabbtåg, 10 procent lägre för nya motorvagnståg. De nya IC/IR-tågen antas däremot bli dyrare än dagens tåg med lågt bruksvärde. De byts ut mot nya tåg av reginatyp, vilket innebär en kvalitetshöjning. Kostnaden blir ca 20 procent högre. För övriga tåg antas ingen större förändring av inköpspriset. Fordonens kvalitet blir dock högre, vilket således inte antas öka priset.
Utnyttjande av tågmaterielet
I resonemanget kring nya kostnader ingår ett antagande om hur effektivt de nya tågen kan utnyttjas jämfört med dagens tåg. För snabbtåg, IC/IR-tåg och dieseltåg räknar man att det nya tågmaterielet har bättre accelerationsegenskaper och högre snitthastighet. Tidsbesparingen antas bli så stor att omloppstiden för linjerna kan minskas. Totalt sett behövs då färre tågset för att bedriva samma trafik och personalbehovet minskar. Sammantaget antas detta leda till minskade kostnader. För snabbtåg antas medelkörsträckan öka med 3 procent, för IC/IR-tåg med 40 procent och för dieseltåg
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
41
med 50 procent. Hänsyn har dock inte tagits till om det finns resandeunderlag för det bättre utnyttjandet av tågen eller om kapaciteten i järnvägsnätet räcker till. Antagandet är ej heller avstämt mot antagandet om trafikering i prognosen.
Personalkostnader
Personalkostnaderna inom järnvägssektorn har ökat märkbart sedan 1997. I kostnadsberäkningen för 2010 är den verkliga ökningen av lönekostnaderna från 1997 och 2002 inräknad. Några ytterligare antaganden om löneutveckling mellan 2002 och 2010 har inte gjorts. Härutöver har antagits en minskning av ombordpersonalen med 0,5 – 1 person på de nya motorvagnstågen. Den totala effekten av dessa förändringar blir en nettoökning av personalkostnaderna på mellan 25 procent och 60 procent för de olika tågslagen. Den största ökningen inträffar för de tågslag där lokföraren, som fått höga löneökningar, utgör huvuddelen av den totala personalen på tåget.
Kostnadsökning 1997 till 2010 – sammanfattning
Avståndsberoende kostnader minskar, medan tidsberoende kostnader ökar
Den kilometerberoende kostnaden sjunker för alla tågslag, främst beroende på minskade banavgifter. Mest sjunker kostnaden för IC/IR-tågen, med hela 40 procent. Den kilometerberoende kostnaden för pendeltågen minskar med ca 35 procent, för snabbtågen med 20 procent och för dieseltågen med ca 2 procent. Den kilometerberoende kostnaden för nattågen är i stort sett oförändrad mellan 1997 och 2010.
Den tidsberoende kostnaden ökar för alla tågslag förutom dieseltågen. Detta beror främst på antaganden om högre ränte- och lönekostnader till 2010. Mest ökar kostnaden för IC/IR-tågen, med 30 procent. Den tidsberoende kostnaden för pendeltågen ökar med ca 13 procent, för snabbtågen med 15 procent och för nattågen ökar den med 8 procent. Den tidsberoende kostnaden för dieseltågen antas sjunka med 2 procent till följd av kraftigt ökad utnyttjandegrad för nya dieseltåg.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
42
Hur lönsamheten förändras för operatören beror på hur kostnaderna per tågkilometer och tågminut som redovisats ovan kan fördelas ut på betalande resenärer. Den totala kostnaden per personkilometer minskar enligt basprognosen med ca 15 procent mellan 1997 och 2010.
Osäkerheter
Det bör noteras att det naturligen finns osäkerheter i de antaganden som har gjorts om kostnadsutvecklingen. Antagandet att banavgifter, löner och underhållskostnader till stor del ligger fast på dagens nivå är långt ifrån självklart, men det är samtidigt svårt att bedöma den framtida utvecklingen. Om en operatör faktiskt kan anpassa trafikeringen så att det nya tågmaterielet utnyttjas fullt är också ett exempel på frågor som försvårar bedömningen av kostnadsutvecklingen.
4.2 Intäkternas utveckling
Järnvägsoperatörernas intäkter kommer främst från egen biljettförsäljning eller från avtal med länstrafikhuvudmännen. Därutöver kan det finnas sidointäkter i form av uthyrning av fordon, parkering, fastigheter etc. I denna studie där vi vill undersöka hur väl järnvägstrafiken kan bedrivas på kommersiella villkor är det de osubventionerade biljettintäkterna som är intressanta.
Biljettpriserna
16
för privatresor med tåg har under de senaste
decennierna ökat snabbare än motsvarande priser för resor med flyg och bil. Sett över en period 1980 till 2002 har det reala priset för en tågbiljett ökat med drygt 58 procent, flygpriset med cirka 31 procent och bensinpriset med knappt 25 procent. I januari 1991 infördes en moms på 25 procent på inrikes kollektivresor, vilket syns som en prisökningstopp i Figur 4.2. Momsnivån har efterhand sänkts och är fr.o.m. januari 2001 sex procent.
Den bild man får av hur de olika priserna utvecklas kan dock skifta beroende på vilken period man studerar. Redovisas prisutvecklingen med ett annat år som index, kan man få en annan bild
16
Priset på järnvägsresor som redovisas i detta avsnitt påverkas dels av hur priset på varje enskild biljettyp förändras och dels av hur stor andel av respektive biljettyp som säljs.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
43
än den man ser i Figur 4.2. Se även Figur 2.7 i avsnitt 2, med år 1997 som index.
Figur 4.2 Utveckling av biljettpriser för inrikes resor med tåg och flyg, bensin och KPI
17
, uttryckt i nominella och reala priser.
Källa: SCB
Hur biljettpriserna för den kommersiella tågtrafiken kommer att fortsätta utvecklas i framtiden är dels en fråga om hur operatörernas kostnader kommer att utvecklas, men det är i hög grad även en fråga om hur tågmarknaden utvecklas i stort med ökad eller minskad konkurrens och möjligheter till prisdifferentiering. I avsnitt 5 redovisas känslighetsberäkningar av hur lönsamheten kan förändras till följd av ökade biljettpriser.
17
KPI, förklaring se Bilaga 4.
Nominella priser
0 100 200 300 400 500
1980 1985 1990 1995 2000 Index
Tåg
KPI
Flyg
Bensin
Reala priser
0 50 100 150 200
1980 1985 1990 1995 2000 Index
Bensin
Flyg
Tåg
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
44
5 Möjligheter att driva kommersiell järnvägstrafik i framtiden
5.1 Inledning – beräkning av lönsamhet i viktiga stråk 2010
För Järnvägsutredningens arbete är förutsättningarna för att bedriva lönsam järnvägstrafik i framtiden lika intressant som dagsläget. Analyserna i detta avsnitt baseras därför på ett framtidsscenario. Hur järnvägens lönsamhet utvecklas beror till stor del på hur resandet utvecklas. Vi utgår därför från den prognos över resandet, som beskrivs i avsnitt2. Prognosens basår är 1997 och prognosåret 2010.
I tidigare avsnitt redovisas hur modellens förmåga att beskriva järnvägsresandet (avsnitt 2) och järnvägstrafikens lönsamhet (avsnitt 3) har kontrollerats och i det väsentligaste befunnits tillräckligt god. I detta avsnitt utgår vi nu från modellens beskrivning, men med insikt om att vi behöver ta hänsyn till de osäkerheter och svagheter som modellen kan vara förknippad med.
Lönsamheten hos tio utvalda stråk har studerats, separat per stråk och summerat. Ett kriterium vid valet av stråk var att de största stråken, med mest resande i dag, också antogs vara de som har störst potential att bli lönsamma och därför borde analyseras. I första hand är det SJ:s egen trafik som ingår, men även viss avtalstrafik ingår. På Blekinge Kustbana och Kust till kustbanan är andelen avtalstrafik relativt hög. Vissa av stråken ingick även i avstämningen av modellen som redovisas i avsnitt 3. Följande stråk har studerats:
1. Västkustbanan (VKB)/Nordlänken: Köpenhamn – Malmö – Göteborg – Oslo
2. Ostkustbanan (OKB): Stockholm – Sundsvall. Jämtland: Stockholm – Östersund – Storlien / Malmö – Göteborg – Storlien
3. Dalabanan: Stockholm – Falun/Mora
4. Mälarbanan
18
: Stockholm – Västerås – Örebro
5. Svealandsbanan: Uppsala – Stockholm – Eskilstuna – Hallsberg
6. Västra Stambanan: Stockholm – Göteborg / Stockholm – Västerås – Göteborg
7. Värmlandsbanan: Stockholm – Karlstad – Oslo
8. Södra Stambanan: Stockholm – Malmö
18
1997 gick tågen på Mälarbanan vidare till Hallsberg.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
45
9. Blekinge Kustbana: Köpenhamn – Malmö – Kristianstad – Karlskrona / Helsingborg – Kristianstad 10. Kust till Kustbanan: Göteborg – Kalmar/Emmaboda – Karlskrona / Köpenhamn – Malmö – Alvesta – Kalmar
Persontransportarbetet för dessa tio stråk uppgick 1997 till ca 4 miljarder pkm, vilket motsvarade mer än 50 procent av det totala persontransportarbetet med Järnväg i Sverige som 1997 uppgick till 7 miljarder pkm.
Vi tittar först på lönsamheten för dessa stråk i utgångsläget 1997 och därefter för prognosåret. För prognosåret utgår vi från ett lönsamhetsscenario som helt grundar sig på den resandeprognos som beskrivs i kapitel 2, detta kallar vi basscenariot. Därefter görs ett antal känslighetsberäkningar av vad som händer med lönsamheten om förutsättningarna i basscenariot ändras.
Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk är avgränsad till hur stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma, ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät. Det bör också påpekas att de fasta kostnaderna för varje stråk inte är kända. I beräkningarna tilldelas varje stråk en andel av den totala fasta kostnaden för de tio stråken, i proportion till stråkets rörliga kostnader. Även intäktsberäkningen innehåller approximationer.
Med lönsamma stråk avses här stråk som uppvisar positiva netton när kostnaderna dras av från intäkterna. I kostnaderna inkluderas en ränta på kapital med 9 procent (se vidare avsnitt 4.1), det innebär att det positiva nettot kan betraktas som ren vinst. Vi har inte beaktat vilka avkastningskrav som kan ställas på trafiken.
5.2 Utgångsläget 1997
Resultaten för 1997 pekar på mycket låg lönsamhet i det nät som studeras. Sammanräknat för stråken uppgår förlusten till flera hundra miljoner kronor. Endast ett av de tio stråken, Västra stambanan, uppvisar lönsamhet.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
46
Figur 5.1 Modellberäknat netto totalt för tio stråk 1997. Miljoner kronor per år.
Figur 5.2 Modellberäknat netto per stråk 1997. Miljoner kronor per år.
* Beräkningen för Blekinge kustbana bygger på beläggningsgrader för dieseltåg enligt Banverket, beläggningsgrader för övriga tågtyper enligt Järnvägsutredningen.
-1000
-500
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
intäkt kostnad netto
-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400
Kust till kustbanan Blekinge kustbana*
Södra stambanan
Värmlandsbanan Västra stambanan
Svealandsbanan
Mälarbanan
Dalabanan
OKB/Jämtland VKB/Nordlänken
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
47
5.3 Lönsamhet 2010 – ett basscenario och ett scenario med mer resande
När vi går över till att titta på prognosåret, så har förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik förbättras påtagligt från utgångsläget. Vi har ett ökat resande och kostnaderna per producerad enhet har sjunkit (se avsnitt 4). Enligt prognosen ökar resandet i basscenariot med ca 40 procent från 1997 till 2010. Persontransportarbetet uppgår i prognosåret till 9,8 miljarder pkm, jämfört med 7,0 miljarder pkm 1997. Resandeunderlaget för att bedriva tågtrafik har m.a.o. vuxit en hel del och vi har dessutom anledning att tro att denna ökning är en underskattning, eftersom resandet enligt preliminära siffror uppgick till 9,3 miljarder pkm redan 2002. För att prognosen till 2010 skulle stämma skulle trafikutvecklingen behöva stanna upp, i stort sett helt, under resten av perioden (ökningen med 0,5 miljarder pkm från 2002 till 2010 motsvarar knappt 0,7 procent per år) och det finns ingen anledning att tro att det skulle bli så.
För att visa på vad en underskattning av resandet kan ha för betydelse, tog vi fram ett alternativt scenario med högre resande i prognosåret. Transportarbetet för de långväga resorna, ökades med tio procent jämfört med i basscenariot. Det totala persontransportarbetet på järnväg 2010 blev i detta alternativa scenario 10,3 miljarder pkm, vilket motsvarar en ökning med ca 47 procent från 1997. Det motsvarar en ökning med 3 procent per år, vilket kan jämföras med 2,6 procent per år i basscenariot. De senaste fem åren (1997 till 2002) har ökningstakten legat på 5,8 procent per år.
För våra tio stråk innebar denna tioprocentiga ökning av det totala långväga resandet, en ökning med åtta procent, eftersom det långväga resandet enligt prognosen står för ca 80 procent av det totala transportarbetet i dessa stråk 2010. Andelen långväga resor varierar mycket mellan stråken. Enligt modellen är andelen långväga resor på stambanorna, Ostkustbanan och Värmlandsbanan ca 90 procent eller mer, medan andelen på Blekinge kustbana och Svealandsbanan ligger mellan 25 och 35 procent.
Figur 5.3 visar transportarbetet per stråk i utgångsläget, i basscenariot (2010 bas) samt i det alternativa scenariot (2010+) med tio procent fler långväga resor. Transportarbetet ökar kraftigt från 1997 till 2010 nästan i samtliga stråk. För Mälarbanan minskar dock resandet till följd av hur stråket är definierat. År 2010 har det skett en stor förbättring av trafikeringen på Västra stambanan, som där-
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
48
med tar över en del av trafiken som 1997 hänfördes till Mälarbanan (se även beskrivningen av trafikeringen respektive år i bilaga 1 och 2).
Figur 5.3 Transportarbetets utveckling per stråk. Miljoner pkm per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).
Som ett resultat av att resandet ökar stiger intäkterna från järnvägstrafiken. I basscenariot ökar intäkterna med drygt 50 procent. Den totala kostnaden ökar också, även om kostnaden per producerad enhet sjunker per tågslag. Det beror dels på det ökade resandet och dels på att en större andel linjer trafikeras med snabbtåg 2010 och att dessa generellt sett är dyrare i drift än intercity-tåg. Lönsamheten utvecklats positivt från utgångsläget till prognosåret i båda våra scenarion. Redan i basscenariot har lönsamheten förbättrats. Det sammanräknade nettot för de tio stråken, som var negativt 1997, blir nu positivt. I scenariot med ett högre resande, bli den totala lönsamheten för de tio stråken ytterligare lite större. I basscenariot motsvarar överskottet 5 procent av kostnaderna och i scenariot med högre resande 9 procent av kostnaderna.
0
500
1000
1500
Västkustbanan/Nordlänken
Ostkustbanan/Jämtland
Dalabanan
Mälarbanan
Svealandsbanan
Västra stambanan
Värmlandsbanan
Södra stambanan
Blekinge kustbana
Kust till kustbanan
1997 2010 bas 2010+
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
49
Figur 5.4 Lönsamhet sammanräknat för 10 stråk. Miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).
Resultaten varierar mycket mellan stråken. I båda scenarierna är både Södra stambanan och Ostkustbanan lönsamma 2010, utöver Västra Stambanan som var lönsam redan 1997.
Fortfarande är huvuddelen av stråken olönsamma, men man kan inte säga att huvuddelen av trafiken är olönsam, eftersom de tre lönsamma stråken tillsammans svarar för ca två tredjedelar av persontransportarbetet i de tio stråken (4,4 miljarder pkm). Enligt prognosen motsvarar det 45 procent av persontransportarbetet med järnväg i Sverige 2010 (totalt 9,8 miljarder pkm).
Figur 5.5 visar utfallet per stråk för 1997, för basscenariot 2010 (2010bas) samt för scenariot med 10 procent mer långväga transportarbete 2010 (2010+).
-1000
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
intäkt kostnad netto
1997 2010 bas 2010+
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
50
Figur 5.5 Beräknat netto per stråk 1997 och 2010, miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).
5.4 Lönsamhet med lägre tågkostnader för snabbtåg
Vi har även tittat på vad ett scenario med lägre kostnader skulle kunna innebära för lönsamheten på de tio stråken.
I basalternativet antas att snabbtågslinjerna trafikeras med en mix av X2-tåg och nya snabbtåg. I detta scenario förutsätts alla X2tåg vara utbytta till nya tåg. Kostnaderna för de nya snabbtågen antas vara betydligt lägre än för den mix som förutsätts i basscenariot. Skillnaden redovisas i Figur 5.6. Det är enbart kostnaderna som har förändrats i detta scenario, resandet och därmed intäkterna antas vara oförändrade.
-200 -100 0 100 200 300 400 500
Kust till kustbanan Blekinge kustbana
Södra stambanan
Värmlandsbanan Västra stambanan
Svealandsbanan
Mälarbanan
Dalabanan
OKB/Jämtland VKB/Nordlänken
1997 2010 bas 2010+
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
51
Figur 5.6 Förändring av kostnadsparametrar om alla snabbtåg byts ut mot nya.
Tågslag Kostnadsslag
Kostnad gamla/nya tåg
Kostnad enbart nya tåg
Snabbtåg Minsta sträckkostnad (kr/km)
30,40
23,50
Extra sträckkostnad per plats (kr/km)
0,086
0,066
Minsta tidskostnad (kr/min)
122,60
108,00
Extra tidskostnad per plats (kr/min)
0,329
0,286
Omkostnader (kr/pkm) 0,205 0,190
Figur 5.7 redovisar resultat från känslighetsanalysen. Som en naturlig följd av att kostnaderna för att köra snabbtåg sjunker förbättras resultatet. Intäkterna ligger som väntat kvar på samma nivå som i basscenariot, men kostnaderna minskar med ca åtta procent och det totala nettot för stråken blir mer positivt. Scenariot kan även betraktas som en ren känslighetsanalys av antagandena om kostnadernas utveckling. Kostnaderna ändras enbart för snabbtågen, men dessa står för en betydande del av persontransportarbetet på stråken i basscenariot för 2010. Med ett högre resande år 2010, skulle också lönsamheten i detta scenario vara större.
Figur 5.7 Intäkter, kostnader och netto för 10 stråk med och utan helt utbytta snabbtåg. Miljoner kronor per år.
När vi tittar på resultaten per stråk ökar lönsamheten som väntat på samtliga stråk som trafikeras med snabbtåg och mest på de stråk
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
intäkt kostnad netto
2010 Basscenario 2010 Nya snabbtåg
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
52
där andelen snabbtåg är högst. Antalet lönsamma stråk är dock oförändrat. Det är Västra och Södra Stambanan samt Ostkustbanan som uppvisar ett positivt netto i detta scenario, precis som i basscenariot. Nettot för övriga stråk, som har betydligt mindre snabbtågstrafik, påverkas också i positiv riktning, men i lägre utsträckning.
Figur 5.8 Beräknat netto per stråk med nya snabbtåg, miljoner kronor per år.
Det bör tilläggas att dagens snabbtåg disponeras genom leasingavtal som löper över flera år. Att resultatet skulle förbättras för nuvarande operatörer eller för nya operatörer, om de fick möjlighet att bedriva trafik med nytt och kostnadseffektivt material, innebär inte att kostnaderna för dessa avtal försvinner. Dessa kostnader får om inte tågoperatörerna gör det, sannolikt svenska staten bära.
5.5 Effekter av biljettprishöjningar
I basscenariot för 2010 antas biljettpriserna vara realt oförändrade från 1997. I prognosen förutsätts samtidigt att ett flertal större utbyggnader av infrastruktur genomförs och att trafikeringen ökar. Det innebär ökad konkurrenskraft för järnvägen och skulle kunna göra det möjligt att öka intäkterna genom högre priser. Statistik över prisutvecklingen tyder på att så också sker och det skulle innebära att biljettpriserna i basscenariot för 2010 är alltför låga.
-2 00 -10 0 0 10 0 2 00 30 0 4 00 5 00
Kust t ill ku st ba na n Bl e kin ge k ustba n a
S ö dra sta m ba na n
V ä rm la n dsba na n V ä stra sta m ba na n
S ve a la n dsba na n
M ä la rba na n
Da la ba na n
O KB/Jä m tla n d V KB/Nordlä nke n
2 01 0 B as sc ena rio 2 01 0 N ya s na bb tåg
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
53
Tidigare i denna rapport har vi behandlat det faktum att priserna för järnvägsresor ökat realt (se avsnitt 3.2). Prishöjningen har varit särskilt stor på de sträckor där infrastrukturen har förbättrats. En del av denna prishöjning har dessutom skett sedan 1997, startåret för våra beräkningar. Med detta som bakgrund har vi studerat hur ökade biljettpriser för den långväga trafiken skulle kunna påverka lönsamheten.
I en känslighetsberäkning höjde vi biljettpriset för samtliga långväga järnvägsresor med 30 procent. Det långväga persontransportarbetet med järnväg sjönk då med ca 8 procent. Kostnaderna minskar något då resandet minskar samtidigt som intäkterna ökar från de resenärer som väljer att fortsätta resa trots prishöjningen. Resultatet blir en betydligt större lönsamhet än i basscenariot.
Effekten av prishöjningen är mycket beroende på hur resenärerna reagerar, i hur hög grad de väljer att fortsätta att resa som tidigare, trots ett högre pris, eller om de väljer att ändra sitt resbeteende. Det beror på hur priskänsliga de är. Vi har i andra sammanhang noterat att modellens sätt att beskriva priskänsligheten, dess s.k. priselasticitet, sannolikt är för låg. Priselasticiteten varierar bl.a. beroende på nivån på prishöjningen och beroende på konkurrenssituationen och vi kan i detta konkreta fall inte veta hur stor priselasticiteten är i verkligheten. Jämförelser med utländska modeller av samma typ tyder dock på att elasticiteterna i vår modell är låga. På grund av osäkerheten har vi studerat ytterligare ett scenario, i vilket vi simulerat fram en betydligt högre priskänslighet hos modellen. På detta sätt får vi en bild av vad osäkerheten kring priselasticitetens storlek innebär. I analysen ovan hamnade priselasticiteten på –0,3. Vi har på förslag av Järnvägsutredningen valt att studera effekten av motsvarande prishöjning med priselasticiteten –0,7.
Resultatet är som väntat att resandet i detta nya scenario minskar betydligt mer till följd av prishöjningen än i scenariot med lägre priselasticitet. Intäkterna av prishöjningen blir därmed mindre än i det förra fallet, men kostnaderna minskar också mer. Totalt för de tio stråken blir nettot positivt även i detta fall, men inte så stort som i föregående scenario (se Figur 5.9). På detta sätt får vi en bild av hur stor betydelse priselasticiteten har för resultatet av en prishöjning och vi har sannolikt fått ett realistiskt spann inom vilket lönsamheten av en prishöjning i denna storleksordning bör ligga.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
54
Figur 5.9 Lönsamhet för 10 stråk som effekt av prishöjning. Miljoner kronor per år.
När vi studerar effekterna per stråk ser vi att ytterligare två stråk, Västkustbanan/Nordlänken och Dalabanan, blir lönsamma av prishöjningen med den lägre priselasticiteten. Med den högre priselasticiteten är lönsamheten för samtliga stråk högre än i basscenariot men inga ytterligare stråk blir lönsamma jämfört med i basscenariot.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
intäkt kostnad netto
2010 bas
2010 30 % +taxa
2010 30 % +taxa, högre priskänslighet
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
55
Figur 5.10 Netto per stråk med 30 procents prishöjning på långväga resor. Olika priskänslighet, miljoner kronor per år.
Sammanfattningsvis, efter genomförd känslighetsberäkning med högre priskänslighet, är vi tämligen säkra på riktningen – ökade priser kan sannolikt förbättra nettot för järnvägstrafiken. Detta gäller inte minst på de stråk där investeringarna leder till att konkurrenskraften förbättras. Hur stor förbättringen blir i verkligheten beror på hur stor den verkliga priselasticiteten är och hur stor resandeminskning höjningen ger upphov till.
Man bör också hålla i minnet att om resandet minskar till följd av en prishöjning, innebär det att personer väljer att resa med andra färdmedel eller att helt enkelt minska på sitt resande. De personer som väljer att fortsätta resa med järnväg får efter prishöjningen ökade kostnader. För trafikanterna innebär därför prishöjningen en förlust samtidigt som det företagsekonomiska nettot för operatören förbättras.
5.6 Vad händer om den olönsamma trafiken tas bort?
Stråk som visar ett negativt resultat och inte bär sina kostnader riskerar att på sikt inte trafikeras alls eller i vart fall trafikeras mindre. Åtminstone är detta sant om stråken trafikeras av olika operatörer som vägleds av företagsekonomiska överväganden. I en organisationsmodell som dagens finns det en möjlighet att bedriva trafik på
-200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700
Kus t till kustbanan Ble kinge k us tbana
Södra s tambanan
V ärm landsbanan Västra s tambanan
Svealandsbanan
Mälarbanan
Dalabanan
OKB/Jäm tland VKB/Nordlänke n
Bas 2010
+ 30 % taxa
+ 30 % taxa, högre pris käns lighet
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
56
sådana stråk så länge de bär sina särkostnader och ger ett positivt bidrag till den totala verksamheten. Vissa stråk ser enligt våra analyser ut att ha svårt att bära alla sina kostnader. Om de skulle läggas ner eller trafikeras mer begränsat, är det sannolikt att lönsamheten på övriga stråk också påverkas. Det är dock inte alltid självklart i vilken riktning denna påverkan går. I många fall kan de olönsamma stråken trafikeras av resenärer som sedan färdas vidare på lönsamma stråk, dvs. vissa linjer matar trafikanter till andra linjer. Läggs de matande linjerna ner kan vissa tågtrafikanter sluta att åka helt eller byta färdmedel och då kan även resandet på de lönsamma linjerna minska, med sjunkande lönsamhet på dem som följd. I andra fall kan man tänka sig att trafikanter bara byter resväg och istället reser i de redan lönsamma stråken, vars lönsamhet i så fall ökar.
För att i någon mån fånga dessa effekter har vi gjort en känslighetsanalys av hur minskad trafik i olönsamma stråk påverkar resultatet i de tidigare lönsamma stråken. Trafiken i de olönsamma stråken togs inte bort helt, eftersom den sortens förändring skulle kunna ge svårtolkade resultat p.g.a. modellens egenskaper. Turtätheten för den långväga trafiken drogs istället ned till hälften i de stråk som fick ett negativt netto i basscenariot. Resultatet enligt modellen är att lönsamheten sammanräknad för alla stråk förbättras. Det försiktiga tillvägagångssättet till trots måste vi här ifrågasätta om modellen tillräckligt väl fångar in effekten av den kraftigt neddragna turtätheten och tolka resultaten med stor försiktighet. Resultatet från den här känslighetsanalysen är mer svårbedömt än från övriga analyser.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
57
Figur 5.11 Netto summerat för tio stråk i basscenariot och i scenariot med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.
Per stråk innebär resultatet att de tidigare lönsamma stråken påverkas mycket lite och t.o.m. svagt positivt. Detta resultat kan enbart förklaras av att neddragningar i de olönsamma stråken till den övervägande delen skulle leda till omflyttningar av resenärer till de lönsamma stråken. Är då möjligheterna till omflyttningar (ruttvalsförändringar) i järnvägsnätet så stora som resultaten antyder och hur benägna är resenärerna att fortsätta resa efter försämringen? En analys av alternativa resvägar visar att det finns möjligheter att byta rutt inom delar av järnvägsnätet, t.ex. att resa från Falun till Stockholm via Gävle istället för via Sala. En sådan omflyttning skulle ge ett positivt tillskott på Ostkustbanan.
Med kännedom om att modellens korselasticiteter, dvs. känsligheten för att byta färdmedel, tenderar att vara låga jämfört med andra modeller, kan vi känna en viss tveksamhet inför storleken på omflyttningarna i känslighetsanalysen. En viss omflyttning är sannolik, men troligen inte så omfattande som analysen visar. Vi gör bedömningen att det istället är troligt att en större andel av resenärerna skulle sluta åka tåg om turtätheten halverades än vad analysen visar.
Om vi antar att färre resenärer skulle nöja sig med att enbart byta resväg eller rutt och istället bytte färdmedel, vad skulle det innebära för lönsamheten på de redan lönsamma stråken? Det beror naturligtvis på hur många av resenärerna i de lönsamma strå-
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
intäkt kostnad netto
2010 bas
2010 minskad turtäthet
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
58
ken som påverkas av turtäthetsförsämringen. En analys av detta visar att en inte försumbar del av resenärerna på de lönsamma stråken gör en del av sin resa på de olönsamma stråken. På en del av södra stambanan är det t.ex. en mycket stor del av resenärerna, kring hälften, som har gjort en del av sin resa i ett olönsamt stråk. På Ostkustbanan är andelen betydligt mindre. Detta innebär dock att resandet skulle minska även i de lönsamma stråken om resenärerna, till följd av turtäthetsförsämringarna i de olönsamma stråken, skulle välja att göra hela sin resa med ett annat färdmedel än tåg. På södra och västra stambanan är andelen trafikanter från olönsamma banor störst, samtidigt som det positiva nettot är störst för dessa stråk. Vi vet inte hur stor andel av resenärerna som skulle byta färdmedel helt om trafiken på de olönsamma banorna lades ned, men sannolikt skulle åtminstone några fortsätta åka tåg och bara byta anslutningsresa.
Vår sammanvägda bedömning utifrån bilden av hur stor del av resandet på de lönsamma banorna som kommer från olönsamma banor och utifrån modellresultaten, är att effekten av att lägga ner trafiken på de olönsamma banorna inte är så stor att de tidigare lönsamma stråken blir olönsamma. Vi kan dock inte säga detta med någon säkerhet eftersom det inte har varit möjligt att göra sådana beräkningar. Sannolikt är dock att vinsten från de lönsamma stråken skulle minska och göra dem mindre intressanta att trafikera ur kommersiell synpunkt.
En annan, kanske oväntad sida av analysresultatet, är att resultatet för de olönsamma stråken påverkas positivt av den neddragna turtätheten. Det kan bara förklaras av att kostnadsminskningen för att köra färre turer i dessa stråk skulle vara större än intäktsbortfallet. En osäkerhet i detta resultat beror på att turtätheten, som i verkligheten är en tidtabell med exakta tider, i modellen enbart beskrivs som en frekvens över dygnet. Detta påverkar resultatet åt två håll. I modellen innebär en halvering av turtätheten exakt en halvering av standarden för resenären. I verkligheten skulle man ha dragit ned de turer där resandet var minst och där resenärerna påverkas så lite som möjligt. Det talar för att modellen underskattar lönsamheten i åtgärden. Å andra sidan är det i verkligheten svårt att minska de fasta kostnaderna för stråken i proportion till resandeminskningen (så som sker i modellen). Man kan förmoda att turtätheten behålls relativt hög i högtrafik och att det behövs tillräckligt med tåg och personal för att klara detta, men att dessa sedan inte kan utnyttjas lika effektivt med lägre turtäthet resten av
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
59
dygnet. Detta talar för att modellen överskattar lönsamheten i åtgärden. Hur tungt dessa båda faktorer väger kan vi inte säga.
I Figur 5.12 redovisas resultaten per stråk. Utöver de redan tidigare lönsamma stråken, blir nu även Västkustbanan (VKB)/Nordlänken och Värmlandsbanan svagt positiva.
Figur 5.12 Netto per stråk med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.
5.7 Sammanfattning av analyser för 2010
Sammanfattningsvis visar de analyser som har gjorts för 2010, att det är svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet för flera av de stråk som har analyserats, trots att vi redan i basscenariot utgår från att resandet ökar och att kostnaderna per producerad enhet sjunker markant. Tre stråk, Västra Stambanan, Södra Stambanan och Ostkustbanan uppvisar dock lönsamhet i samtliga analyser, och de svarar också för en stor del av trafiken. Även om det långväga resandet år 2010 skulle vara 10 procent större än i basscenariot är bilden densamma.
Känslighetsanalyserna pekar på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras genom att biljettpriserna höjs, men det får återverkningar i form av minskat resande (och därmed förluster för
-400 -300 - 200 -100 0 100 200 300 400
Kus t till kustbanan Ble kinge k us tbana
Södra s tambanan
V ärm landsbanan Västra s tambanan
Svealandsbanan
M älarbanan
Dalabanan
OKB/Jäm tland VKB/Nordlänke n
Basalt ernativ 2010
Sänk t turtäthet 2010
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
60
trafikanterna). Kostnadssänkningar, t.ex. genom byten till billigare tåg, förbättrar naturligtvis också lönsamheten.
Analyser har också gjorts av hur lönsamheten på de i basalternativet lönsamma stråken, Västra Stambanan, Södra Stambanan och Ostkustbanan, skulle förändras om trafikeringen på de olönsamma stråken halveras. Resultaten visar att de lönsamma stråken sannolikt inte skulle påverkas så dramatiskt, samtidigt som resultatet för de olönsamma stråken skulle förbättras. De samhällsekonomiska effekterna av en sådan åtgärd har inte analyserats här men de påverkas troligen i hög grad av hur åtgärden i så fall genomförs, t.ex. om trafiken läggs ner eller ersätts med bussar.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
61
6 Slutsatser
6.1 Järnvägstrafikens lönsamhet
De analyser som SIKA har genomfört i samarbete med Järnvägsutredningen har bekräftat bilden av att dagens persontrafik på järnväg drivs med mycket stora underskott. De prognoser vi har gjort för 2010 visar dock att de ekonomiska förutsättningarna för persontrafiken på järnväg kan komma att förbättras märkbart. De stråk som beräknas uppvisa lönsamhet i prognosåret 2010 står således för två tredjedelar av trafiken mätt i passagerarkilometer. Resultaten tyder samtidigt på att den dåliga lönsamheten kommer att vara bestående i stora delar av järnvägsnätet, trots att framskrivningarna innebär betydande resandeökningar och att kostnaderna per passagerarkilometer sjunker.
Priserna för järnvägstransporter har stigit realt under en lång tid. Våra analyser visar att ytterligare prisökningar är sannolika, eftersom de verkar kunna förbättra det företagsekonomiska utfallet. Prishöjningar är mest sannolika där nyinvesteringar genomförs och leder till att järnvägens konkurrenskraft förbättras. Detta skulle i så fall innebära att en inte oväsentlig del av nyttan av nya järnvägar uppkommer i form av minskade förluster för operatörerna och inte enbart i form av standardvinster för trafikanterna. Denna slutsats gäller oavsett om trafiken drivs av ett sammanhållet SJ eller av konkurrerande operatörer.
Analyserna tyder också på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras om trafikeringen på en del av dagens järnvägslinjer minskas. Denna slutsats gäller med nuvarande organisationsform och troligen i ännu högre grad i ett system med många konkurrerande järnvägsoperatörer.
Effekterna av att övergå till någon annan organisationsform är naturligtvis svårbedömda. Förändringar kan leda till att nya trafikupplägg prövas, att taxor differentieras ännu mer efter olika kundgrupper och att nya tågkoncept uppstår. Ett ökat konkurrenstryck kan dessutom leda till att kostnaderna reduceras, vilket märkbart kan påverka möjligheterna att driva lönsam järnvägstrafik. Det har inte legat i SIKA:s uppdrag att överväga dessa olika aspekter så vi nöjer oss med att göra några mer generella kommentarer till resultaten.
Analyserna pekar på att Västra och Södra Stambanan samt Ostkustbanan kan trafikeras med företagsekonomiskt överskott i
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
62
framtiden. Flera andra stråk visar däremot så dålig lönsamhet att de skulle kunna få kraftigt minskad trafikering eller helt bli utan kommersiell persontrafik, beroende på vilka lönsamhetskrav som ställs i en framtida organisationsmodell för järnvägen. Möjligheten att trafikera dessa stråk beror bland annat på hur de kan bidra till vinster i ett sammanhållet nät. Detta belyses inte i vår av studie, men de till synes olönsamma stråken kan fylla en funktion genom att bidra till lönsamheten i ett helt nät, även om de inte bär alla sina fasta kostnader. Den företagsekonomiska lönsamheten förefaller också som nämnts kunna förbättras i dessa stråk om trafikeringen minskas, för vissa stråk till och med så mycket att de blir svagt lönsamma.
Av resultaten framgår att det inte är omöjligt att ett bibehållet SJ skulle kunna trafikera de tio studerade stråken med ett positivt netto i framtiden. Detta innebär samtidigt att ett system där trafikeringen på respektive stråk upphandlades genom budgivning antagligen också skulle kunna bli självbärande – positiva bud för att få trafikera de lönsamma stråken skulle kunna täcka de negativa buden (kraven på ersättning) för att trafikera de olönsamma. Dessa två organisationsmodeller – ett fortsatt sammanhållet SJ med ensamrätt på ett affärsnät eller ett system med upphandling av stråk – är bara två av många tänkbara modeller och vilken av dessa modeller som är mest gynnsam för samhället är inte självklart.
Effekten av en total avreglering, som innebär att olika operatörer har möjlighet att fritt konkurrera om tåglägen på ett kommersiellt järnvägsnät, är svårbedömd. Enligt vår bedömning är det endast stråken mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö som har förutsättningar att ge sådana lönsamhetsmarginaler att en avreglerad kommersiell persontrafik på järnväg framstår som realistisk. De stora osäkerheter som är förknippade med våra prognosantaganden medför att det måste anses vara förenat med stora risker att bedriva kommersiell järnvägstrafik även i dessa stråk.
Sammantaget tyder resultaten av våra analyser på att förutsättningarna att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är högst osäkra. Denna osäkerhet kan verka i båda riktningarna. Det kan således inte uteslutas att järnvägstrafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnadseffektivt än hittills, eller att omvärldsförutsättningarna ändras på ett sätt som leder till ökad efterfrågan på järnvägsresor, t.ex. genom en kraftigt skärpt klimatpolitik. Å andra sidan kan många av våra grundantaganden om bl.a.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
63
järnvägstrafikens kostnadsutveckling betraktas som ganska optimistiska. Vi har t.ex. antagit att järnvägstrafiken även framöver ska vara skattemässigt gynnad i samma omfattning som hittills, vilket inte är självklart. För järnvägssektorn som helhet uppgår dessa s.k. skatteavvikelser
19
enligt den senaste budgetpropositionen till
betydligt över en miljard kronor för år 2003.
Mot denna bakgrund framstår även marginalerna i den mest lönsamma trafiken år 2010 som ganska små och det verkar uppenbart att utsikterna att över huvud taget bedriva kommersiell persontrafik på järnväg måste betraktas som mycket osäkra och sårbara för olika typer av omvärldsförändringar. Det betyder också att det måste anses vara ett betydande risktagande att i den fortsatta transportpolitiken och infrastrukturplaneringen utgå ifrån att en omfattande persontrafik på järnväg långsiktigt kan upprätthållas på företagsekonomiska grunder.
6.2 Vad innebär resultaten för transportpolitiken?
Dagens transportpolitik bygger på tanken att merparten av järnvägstrafiken ska kunna drivas lönsamt i ett affärsnät med samhällsekonomiska infrastrukturavgifter och att detta ska kompletteras av en upphandling av trafik som inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt.
Våra analyser tyder på att betydande delar av affärsnätet inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt, ens på ganska lång sikt. En av grundpelarna i dagens järnvägspolitik förefaller därför inte längre hållbar – om stora delar av affärsnätet inte är lönsamt ens på sikt riskerar det som var tänkt som ett kompletterande upphandlat nät att bli en dominerande del av systemet. Argumenten för att subventionera trafiken är ganska svaga, samtidigt som det naturligtvis knappast ter sig rimligt att sluta att trafikera nybyggda spår. Vi tycks således stå inför ett betydande transportpolitiskt dilemma.
19
Stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler som leder till bortfall av skatteinkomster.
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
64
Bilaga 1: Trafikering 1997
STRÅK Linje Sträcka Fordonstyp Antal dubbelturer Linjetid Linjelängd
min km
Västkustbanan (VKB)/Nordlänken 10001 Göteborg-Hm-Malmö 2 2 366 602 10002 Göteborg-Hb-Malmö 2 1 370 586 10003 Göteborg-Hb-Malmö 1 6 440 564 10005 Göteborg-Halmstad 1 2 194 264 10006 Halmstad-Hb-Malmö 1 1 226 300 10007 Ängelholm-Hb-Malmö 1 1 120 184 10008 Ängelholm-Helsingb. 1 1 32 49
TOTALT
14
Ostkustbanan (OKB) 4101 Sundsvall-Stockholm
1
1 530 726
4102 Stockholm-Gävle
1
3 212 342
4103 Sundsvall-Gävle
1
2 300 383
4104 Stockholm-Långsele
1
2 866 1008
4105 Stockholm-Härnösand 2
1 542 876
TOTALT
9
Jämtland 4201 Stockholm-Östersund
1
1 692 982
4202 Stockholm-Storlien
1
1 1006 1280
N401 Storlien-Stockholm
16
1 1210 1280
N402 Storlien-Göteborg
16
1 1614 1827
N601 Norrköping-Malmö
16
1 508 819
TOTALT
5
Dalabanan 5001 Stockholm-Falun
2
2 292 496
5002 Stockholm-Falun
1
2 338 466
5003 Stockholm-Mora
1
3 480 614
5004 Borlänge-Mora
1
4 154 183
TOTALT
11
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
65
Mälarbanan 5701 Stockholm-Västerås
1
7 154 220
5702 Stockholm-Vå-Hallsb. 1
10 316 454
TOTALT
17
Svealandsbanan 5704 Stockholm-Arboga
1
2 226 317
5801 Stockholm-Eskilstuna 1
9 138 236
5802 Stockholm-Et-Hallsb.
1
8 290 455
TOTALT
19
Västra stambanan 6001 Stockholm-Göteborg
1
3 534 886
6002 Stockholm-Göteborg
2
12 390 885
6003 Stockholm-Jönköping
2
1 378 787
6004 Göteborg-Hallsberg
1
1 312 502
6101 Stockholm-Hallsberg
1
1 238 384
TOTALT
18
Värmlandsbanan 7001 Stockholm-Cg(-Oslo)
1
1 520 815
7002 Stockholm-Karlstad
2
1 298 634
7003 Stockholm-Karlstad
1
2 354 622
7004 Stockholm-Arvika
2
1 392 770
TOTALT
5
Södra stambanan 8001 Stockholm-Malmö
2
1 478 1190
8002 Stockholm-Malmö
2
6 540 1190
8003 Stockholm-Malmö
1
3 764 1118
8004 Stockholm-Karlskrona 2
1 566 1057
8101 Stockholm-Norrköping 1
3 238 299
8102 Stockholm-Nk-Mjölby
1
2 328 437
8106 Stockholm-Mjölby
2
1 252 595
8201 Stockholm-Helsingb.
2
1 550 1137
N501 Sthlm-K-Nr-Lu-Malmö 16
1 906 1164
N502 Sthlm-Nk-Hm-Hb-Malmö 16
1 1100 1240
TOTALT
20
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
66
Blekinge kustbana 9001 Karlskrona-Malmö
17
10 356 416
9002 Karlskrona-Malmö
17
2 356 416
9003 Karlskrona-Hässleh.
17
1 266 256
9101 Kristianst.-Helsingb
17
1 184 204
9102 Hässleh.-Helsingb.
17
10 114 148
9201 Kristianstad-Malmö
17
2 148 216
TOTALT
26
Kust till Kustbanan 9501 Göteborg-Kalmar
1
3 512 643
9502 Alvesta-Kalmar
1
3 192 243
9503 Malmö-Kalmar
1
1 398 597
9601 Emmaboda-Karlskrona 1
10 82 103
9602 Emmaboda-Kalmar
1
12
70 108
TOTALT
29
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
67
Bilaga 2: Trafikering 2010
STRÅK
Linje Sträcka Fordonstyp
Antal dubbelturer
Linjetid min
Linjelängd km
Västkustbanan(VKB)/Nordlänken 10001 Göteborg-Malmö-(Köpe
2
4 340 675
10002 Oslo-Göteborg-Köpenh
2
4 564 1075
10003 Oslo-Göteborg
1
3 214 400
10004 Göteborg-Köpenhmn
1
17 402 675
TOTALT
28
Ostkustbanan (OKB) 4101 Sthlm-Sundsvall-Umeå 2
6 680 1417
4102 Stockholm-Sundsvall
2
3 390 803
4103 Kramfors-Långsele
1
6 110 138
4105 Sundsvall-Umeå
1
6 340 615
TOTALT
21
Jämtland 4201 Stockholm-Östersund
2
3 496 1105
4202 Sthlm-Sundsv-Östersu 2
2 616 1193
N4201 Stockholm-Storlien
16
1 908 1422
N4202 Malmö-Göteborg-Storl
16
1 1656 2596
TOTALT
7
Dalabanan 5001 Stockholm-Falun
2
4 260 498
5002 Stockholm-Falun
1
4 294 498
5003 Mora-Borlänge
1
9 144 208
5004 Stockholm-Mora
1
2 422 659
TOTALT
19
Mälarbanan 5702 Stockholm-Västerås-Ö
1
8 184 406
5703 Stockholm-Västerås
1
8 106 210
TOTALT
16
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
68
Svealandsbanan 5801 Uppsala-Stockhm-Es-H 1
11 316 593
5802 Uppsala-Stockholm-Es 1
10 186 364
TOTALT
21
Västra stambanan 5701 Sthlm-Västerås-Göteborg 1
8 500 971
6001 Stockholm-Göteborg
2
3 348 910
6002 Stockholm-Göteborg
2
10 372 910
6003 Stockholm-Göteborg
2
5 370 910
6004 Arlanda-Jönköping
2
1 388 879
6005 Stockholm-Borås
2
1 378 833
6101 Stockholm-Hallsberg
1
14 196 394
TOTALT
42
Värmlandsbanan 7001 Stockholm-Oslo
2
2 248 654
7002 Stockholm-Oslo
2
3 402 857
7003 Stockholm-Karlstad
2
4 314 654
TOTALT
9
Södra stambanan 8001 Stockholm-Köpenhamn 2
8 584 1273
8002 Stockholm-Malmö
2
6 496 1206
8003 Stockholm-Malmö
2
3 556 1172
8004 Stockholm-Växjö
2
1 392 878
8005 Linköping-Uppsala
1
8 330 548
8006 Linköping-Nyköping-G
1
4 418 794
N8001 Stockh-Hb-Köp-(Hamb) 16 1 678 1239
TOTALT
31
Blekinge kustbana 9001 Helsingör-Karlskrona
1
17 414 534
9002 Helsingör-Kristianstad
1
2 216 293
10901 Kristianstad-Helsingör 15 10 156 219 TOTALT 29
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
69
Kust till Kustbanan 9201 Kalmar-Malmö-Helsingör 1
8 418 692
9202 Växjö-Malmö-Helsingör 1
8 284 466
9501 Kalmar-Göteborg
1
3 472 699
9502 Karlskrona-Göteborg
1
3 490 693
9601 Emmaboda-Karlskrona 1
6 94 108
9602
Kalmar-Emmaboda-Karlskrona
1 3 166 222
TOTALT
31
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
70
Bilaga 3: Kostnader för järnvägstrafik 1997 och 2010
I följande tabell redovisas de kostnader från Järnvägsutredningen som har använts i denna studie. I tabellen redovisas även de värden som rekommenderas för samhällsekonomiska analyser enligt den senaste så kallade ASEK-översynen
20
. Skillnaden mellan dessa värden är att moms och skatt hanteras annorlunda i en företagsekonomisk analys än i en samhällsekonomisk analys. I kostnaderna som har använts här är dessutom totala kapital- och overheadkostnader inkluderade. I ASEK-värdena ingår enbart trafikberoende kostnader.
Figur 6.1 Kilometer- och tidsberoende kostnader 1997 och 2010 enligt ASEK och Järnvägsutredningen (Kostnaderna är uttryckta i 1997 års prisnivå)
Tågslag Kostnadsslag
Kostnader Kostnader Kostnader ASEK Järnv.utr. 1997 Järnv.utr. -2010
Snabbtåg Minsta sträckkostnad (kr/km) 24,92
38,19
28,9
Extra sträckkostnad per plats (kr/km) 0,079 0,097 0,082 Minsta tidskostnad (kr/min) 105,50 106,58 116,5 Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,290 0,298 0,313
0
IC/IR Minsta sträckkostnad (kr/km) 11,70
25,00
14,2
Extra sträckkostnad per plats (kr/km) 0,055 0,055 0,059 Minsta tidskostnad (kr/min) 44,38 53,40 65,3 Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,160 0,139 0,235
0
Pendeltåg Minsta sträckkostnad (kr/km) 17,60
23,60
14,7
Extra sträckkostnad per plats (kr/km)
0,088 0,082 0,061
Minsta tidskostnad (kr/min)
47,30
39,45
42,99
Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,190 0,108 0,086
0
20
ASEK.
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
71
Dieseltåg Minsta sträckkostnad (kr/km)
6,50
11,80
10,1
Extra sträckkostnad per plats (kr/km) 0,085 0,114 0,113 Minsta tidskostnad (kr/min) 27,95 36,90 34,44 Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,260 0,367 0,189
0
Nattåg Minsta sträckkostnad (kr/km) 30,06
38,90
36,8
Extra sträckkostnad per plats (kr/km) 0,080 0,104 0,128 Minsta tidskostnad (kr/min) 94,13 72,60 74,8 Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,190 0,179 0,271
Järnvägsutredningen har även tillhandahållit uppgifter om omkostnader (biljettförsäljning m.m.) per tågslag. I modellen kan omkostnaderna bara anges uppdelat på långväga- respektive kortväga trafik. All långväga trafik har tilldelats ett medelvärde av kostnaderna för snabbtåg och IC/IR-tåg. Den kortväga trafiken har tilldelats omkostnaden för pendeltåg.
Figur 6.2 Omkostnader enligt järnvägsutredningen och ASEK. (Kostnaderna är uttryckta i 1997 års prisnivå)
Tågslag Omkostnader
ASEK Järnv.utr. 1997
Modell
1997 Järnv.utr. 2010
Modell
2010
Snabbtåg 0,12 0,28 0,29 0,23 0,195 IC/IR 0,12 0,30 0,29 0,16 0,195 Pendeltåg 0,12 0,08 0,08 0,09 0,09 Dieseltåg 0,12 0,30 0,29 0,14 0,195 Nattåg 0,12 0,26 0,29 0,16 0,195
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
72
Bilaga 4: Några definitioner och förklaringar
ACEA Den frivilliga överenskommelse som har ingåtts mellan EUkommissionen och den europeiska bilindustrin (ACEA) om att minska nya personbilars koldioxidutsläpp med 25 procent fram till år 2008 jämfört med 1995 års nivå. EU-kommissionens rekommendation 1999/125/EG ASEK Vid tre tillfällen har SIKA haft i uppdrag att genomföra en samlad och trafikslagsövergripande översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet. Arbetet har tidigare gått under beteckningen ASEK – en förkortning för arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler och resulterande rekommendationer för metoder och kalkylvärden kallas ofta ASEK-värden. Beläggningsgrad Antal personer i bilen. Varierar efter reslängd och ärende. Bilinnehav Mått på tillgången till bilar i samhället. Mäts ofta i antal bilar per tusen invånare. KPI Konsumentprisindex är det mest använda måttet för prisutveckling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen, de priser konsumenterna faktiskt betalar. (Källa: SCB) Kortväga resor Resor kortare än tio mil Långväga resor Resor tio mil och längre, enkel resa Persontransportarbete Hur långt vi sammanlagt förflyttar oss, mäts i person- eller passagerarkilometer (pkm). Riks-RVU Intervjuundersökning om svenska resvanor som genomfördes av SCB på uppdrag av SIKA, Trafikverken, Vinnova och Turistdelegationen. Heter numera RES. SAMGODS Transportanalytiskt modellsystem för godstransporter, se SAMPLAN Rapport 2001:1 SAMPERS Transportanalytiskt modellsystem för persontransporter, se Bilaga 5. SIKA Statens institut för kommunikationsanalys Trafikarbete Hur långt samtliga fordon förflyttar sig. Trafikarbetet mäts i fordonskilometer (fkm).
SOU 2003:104 Lönsam persontrafik på järnväg
73
Bilaga 5: SAMPERS – kort beskrivning
Bakgrund
SAMPERS är ett modellsystem för analyser inom persontransportområdet. Syftet med systemet är att man med dess hjälp ska kunna analysera och i möjligaste mån förutsäga vilka effekter som eventuella förändringar i transportsystemet kan tänkas få. Med systemets hjälp kan man på så sätt ta fram underlag inför beslut om åtgärder i transportsystemet.
SAMPERS har utvecklats gemensamt av SIKA, trafikverken och KFB (Kommunikationsforskningsberedningen). Utvecklingen påbörjades våren 1998 och den första tillämpningen gjordes i samband med inriktningsplaneringen för den strategiska analysen. Sedan dess har systemet använts för olika typer av analyser av transportsystemet och kontinuerligt utvecklats vidare.
Modelluppbyggnad
Som underlag för modellutvecklingen har uppgifter om faktiskt resande, trafikutbud, befolkningsstruktur och näringslivets sammansättning m.m. samlats in. Uppgifterna om det faktiska resandet kommer från den nationella reseundersökningen (Riks-RVU). Därifrån har ca 30 000 intervjuer från åren 1994–97 hämtats.
Statistiken om resvanor, trafikutbud och zondata (data om bl.a. antalet boende och sysselsatta i en zon) har sedan använts för att bygga modeller av hur människor väljer att resa. Det som modelleras är bl.a. hur ofta de vill resa, hur gärna de väljer att resa till en viss destination, hur de väljer ett visst färdmedel framför ett annat och hur de reagerar på förändringar av t.ex. priser och restider. Genom att i modellen prova att göra förändringar i t.ex. trafikutbudet eller zondata kan man med hjälp av resultaten analysera vad dessa förändringar skulle få för effekt på resandet i verkligheten
SAMPERS består av fem regionala modeller för kortväga resor, dvs. resor som är eller kortare än tio mil, en rikstäckande modell för långväga inrikes resor tio mil långa eller längre, samt en modell för utrikesresor. Analyser kan ske och resultat presenteras på regional, nationell och internationell nivå.
Vägutbudet består av det statliga vägnätet samt vissa kommunala vägar i tätorter. Utbudet av inrikes kollektivtrafik i systemet
Lönsam persontrafik på järnväg SOU 2003:104
74
omfattar avgångstider och biljettpriser för flyg, långväga och regional tåg- och busstrafik, samt färjan till Gotland (lokala/ regionala färjor omfattas inte). Gång- och cykel finns som färdmedelsalternativ i de regionala modellerna. Därutöver finns uppgifter på detaljerad geografisk nivå (ca 10 000 s.k. sams-områden för hela landet) om bl.a. befolkning, inkomst, arbetsplatser, bilinnehav, ortstyper samt in- och utflyttning.
Resultatredovisning
SAMPERS ger resultat i form av antalet resor och trafikarbete som görs med olika färdmedel, trafikflöden på vägar och kollektivtrafiklänkar, samt samhällsekonomiska effekter av förändringarna.
De regionala resorna kan presenteras uppdelat på sex olika resärenden, arbetsresor, tjänsteresor, skolresor, besök, fritidsresor och övriga resor. De långväga resorna kan indelas i privatresor och tjänsteresor. Resultat kan redovisas separat för olika grupper, t.ex. uppdelat efter ålder, inkomst och kön.
Resultaten kan även redovisas på olika geografiska nivåer, allt från nationell nivå till läns-, kommun eller samsområdesnivå. Valet av lämplig geografisk nivå är till viss del beroende av vilka frågor som analyseras. Generellt gäller att resultaten måste användas med allt större försiktighet ju finare nivå man arbetar med. Resultaten kan t.ex. stämma bra på en övergripande nivå men avvika mycket på enskilda länkar.
Den SAMPERS-modul där samhällsekonomin beräknas kallas SAMKALK. Här beräknas bl.a. kostnader och intäkter för tidsvinster/förluster, miljö- och trafiksäkerhetseffekter, dvs. sådant som krävs för att göra samhällsekonomiska kalkyler.
I SAMPERS finns även en separat modul för att analysera effekter på tillgänglighet med hjälp av ett antal så kallade tillgänglighetsmått. Resultaten från tillgänglighetsmodulen redovisas i kartform och som diagram.
Verkligheten låter sig dock aldrig inrymmas i sin helhet i en modell. Detta gäller även för SAMPERS. Modellen bör främst användas för jämförelser av olika alternativa investeringar och/eller andra satsningar eller förändringar som påverkar resmönstret. Resultaten visar inga fullständiga sanningar utan ger sannolika riktningar för vilka effekter som rimligen kommer att erhållas vid olika alternativ.
333
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
335
Förord
Denna rapport har tillkommit för att sammanfatta en del av det vi vet om tåg- och kollektivtrafikresenärer; deras attityder och preferenser. Underlaget är beställt och finansierat av den statliga Järnvägsutredningen hösten 2002. Även Kollektivtrafikkommittén, vilken arbetar parallellt med Järnvägsutredningen, är intresserad av materialet.
Rapporten har tagits fram av forskningsgruppen för kollektivtrafik vid avdelningen för trafik och logistik, KTH. Där ingår förutom undertecknad även Dipl.Psykolog Katrin Dziekan och Civ.Ing. Anna-Lena Lindström Olsson. Många av de resultat om tågresenärernas värderingar som presenteras i rapporten har tagits fram vid Järnvägsgruppen, KTH. Denna har verkat vid KTH i drygt tio års tid. En del underlag, om tjänstekvalitet och kundnöjdhetsstudier, har skrivits av forskare vid centrum för tjänsteforskning i Karlstad, däribland Dr. Margareta Friman.
Vi vill tacka Järnvägsutredningen för ett intressant uppdrag. Vi hoppas också att järnvägen ska kunna spela en större roll för att uppfylla de trafikpolitiska målen i framtiden.
Stockholm 2003-02-05
Karl Kottenhoff Forskare
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
336
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
337
Innehåll
Förord .............................................................................................. 335
Sammanfattning .............................................................. 339
1. Bakgrund och syfte................................................... 348
2. Begrepp och metod .................................................. 349 2.1 Vad innebär marknadsorientering?............................ 349 2.2 Teorier om resmarknaden .......................................... 350 2.3 Hur väljer människor färdmedel? .............................. 356 2.4 Kundtillfredsställelse .................................................. 367 2.5 Olika datainsamlingsmetoder .................................... 368 2.6 Klassificering av utbud och kundkrav ....................... 372
3. Exempel på studier................................................... 383 3.1 Attitydstudier ............................................................. 383 3.2 Perceptionsstudier ...................................................... 387 3.3 Val- och värderingsstudier ......................................... 390 3.4 Kundnöjdhetsstudier.................................................. 402 3.5 Andra studier .............................................................. 415
4. Sammanställning av värderingar och attityder ............. 424 4.1 Tillgänglighet .............................................................. 424 4.2 Tidsfaktorer ................................................................ 426 4.3 Komfort och service ................................................... 433 4.4 Trygghetens betydelse................................................ 446
5. Marknadssegment .................................................... 449 5.1 Skillnader mellan resändamål ..................................... 449 5.2 Icke, sällan- och vaneresenärer .................................. 453 5.3 Åldersrelaterade skillnader......................................... 453 5.4 Funktionshindrade ..................................................... 456 5.5 Kvinnor och män ........................................................ 457
6. Åtgärder för ökat kollektivresande .............................. 461 6.1 Hög resstandard är den viktigaste faktorn................ 461 6.2 Bra information och marknadsföring........................ 467 6.3 Betydelsen av attityder och livsstil ............................ 468
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
338
6.4 Trygghetens betydelse för valet att åka kollektivt ....471 6.5 Kombination av åtgärder ............................................471 6.6 Satsning på spår eller buss?.........................................472 6.7 Exempel på resandeökningar......................................473
7. Diskussion och slutsatser .......................................... 474
8. Litteratur ................................................................. 482
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
339
Sammanfattning
Syftet med denna studie är att ge ett faktaunderlag för i första hand Järnvägsutredningen och i andra hand Kollektivtrafikkommittén i sitt arbete med att förbättra järnvägens och kollektivtrafikens förutsättningar.
Det finns olika sätt att undersöka marknaden
Det finns många sätt att se på vad marknadsorientering innebär. En engelsk rapport rekommenderar följande:
En järnväg (eller busstrafik) som tillgodoser de behov (needs) som dess (nuvarande och framtida) passagerare har inom ramarna för resursrestriktioner.
Många begrepp används för att beskriva vad resenärerna eller kunderna ”vill ha”, t.ex.: kundkrav, behov, önskemål, attityder, preferenser, värderingar, nytta och kundtillfredställelse. I psykologisk forskning står individerna i centrum och man forskar om t.ex. attityder och kundtillfredsställelse. I ekonomisk forskning talar man mer om val, värderingar och nytta. Attityder kan undersökas t.ex. genom samtal i fokusgrupper och värderingar får man fram genom att studera resenärernas verkliga val eller ge folk hypotetiska val (stated preferences).
När standarden förbättras, t.ex. en ny järnväg med frekventa, moderna tåg, stiger värdet av att åka tåg. Då får järnvägen fler resenärer. Samtidigt kan kvalitetsbrister som förseningar och överfulla tåg leda till att man får fler missnöjda kunder. Olika experter lägger olika tonvikt: Trafikplanerare brukar arbeta mest med att höja standarden medan de som forskar om tjänster brukar undersöka hur resenärerna upplever kvaliteten.
Psykologisk teori säger bland annat att resor görs inte enbart för att tillfredställa behov som finns vid resans målpunkt. Det finns ett mindre eller större egenvärde i många resor. Theory of planned behaviour visar att folks attityder till olika trafikmedel spelar roll för hur man väljer att resa. Det har också betydelse vad folk i ens omgivning tycker (social norm) och om man upplever att man har något val (kan inte köra bil).
Ekonomiska metoder som bygger på nyttomaximering utgår från att man väljer att resa på det sätt som ger mest nytta för individen. Det man värderar högt det väljer man. Här används till
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
340
exempel hypotetiska valfrågor och den s.k. logitmodellen för att undersöka resenärernas värderingar. Med dessa som grund kan man förutsäga t.ex. hur många som kommer att resa med en ny järnväg. Kano-modellen om kundtillfredställelse menar att det finns basattribut, prestandaattribut och överraskningsattribut. Särskilt nöjda kunder får man om man tillgodoser basbehov och har hög standard och därutöver ger kunderna något de inte förväntat sig (t.ex. gratis fika).
Var man lägger tyngdpunkten när man vill förbättra trafiksystemet beror bland annat av hur man klassificerat viktiga faktorer. Ett exempel på klassificering är:
tillgänglighet tidtabellsfaktorer komfortfaktorer service kvalitetsbrister trygghet och säkerhet
Exempel på studier
En tysk attitydstudie visar att man åker buss för att den är flexibel med många hållplatser nära målpunkterna. Tåg åker man däremot för att det är bekvämt och att det går ostört av annan trafik. En annan studie (Stockholm) visar att ytterligare skäl för att åka på spår är att restiden är kortare och punktligheten bättre.
Perceptionsstudier visar vad man känner till om utbudet. Där tågen går ofta är det ändå många som inte känner till detta. Även de som åker tåg känner inte till allt. I en studie kände hälften av tågresenärerna t.ex. inte till att stolarnas ryggstöd kunde ställas in, trots att detta är en av de högst värderade komfortfaktorerna. En tredje studie undersökte upplevelsen av rymlighet. Det visade sig som väntat att bredare stolar och större benutrymme bidrar till utrymmesupplevelsen men också att vagnar som fått nytt blått stolstyg upplevdes betydligt rymligare.
Under 1990 talet har det gjorts ett stort antal studier om värderingar av olika faktorer vid tåg- och kollektivtrafik. Bara vid Järnvägsgruppen KTH har uppåt 30 studier genomförts. Därför finns ingående kunskap om hur högt man värderar t.ex. en timmes kortare resa, ett byte mindre, regnskydd vid busshållplats, 1 dm
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
341
benutrymme, fällbara ryggstöd, servering på tåg med mera. Ett axplock av resultat:
Det är negativt att åka tåg i tunnel. Man åker hellre några minuter längre ovan jord.
Hitlånade tåg visar att många resenärer föredrar dubbeldäckade tåg. Det är mycket svagt negativt att åka tåg med 2+3 möblering. Viktigare är de lägre (res)kostnader som breda vagnar möjliggör.
Vid LTH har stationsfaktorer studerats och det visar sig att viktigast är att stationen är bemannad så att man kan få ställa frågor och köpa biljetter manuellt.
En kundnöjdhetsstudie på 1980-talet pekade ut förseningar som den viktigaste orsaken till missnöje vid tågresor. Numera följs kundnöjdhet upp genom bl.a. Svenska Lokaltrafikföreingens kundbarometer. Denna visar bland annat att svenskarna är positiva till kollektivtrafik men att man inte tror politikerna om detsamma. SL’s uppföljning av resande och kvalitet visar att resandet ökat mest, närmare 40 %, med pendeltåg och Roslagsbanan under 1995– 2000. Störst andel nöjda kunder, 94 %, har den nya Tvärbanan. Även utomlands används kundnöjdhetsstudier för att följa upp trafikens kvalitet. Särskilt intressant är England där ”OPRAF” godkänner tågtrafikentreprenörarnas metoder.
Två studier i det nya breda Reginatåget (version Bergslagen) visar att resenärerna är mycket nöjda med tågets inredning och design.
Studier av tjänstekvalitet i kollektivtrafik visar att de vanligaste orsakerna till missnöje har att göra med personalens bemötande. Därnäst kommer förseningar och dålig information. Man har också funnit att en enstaka kvalitetsbrist påverkar helhetsupplevelsen.
En norsk studie visar att tåg och expressbussar har ungefär samma kundkategori men att flygets kunder skiljer sig åt. Expressbussar används oftare för kortare sträckor.
Kottenhoff’s doktorsavhandling visar bland annat att tåg värderas högre än buss, åtminstone i den regionala trafiken i Blekinge. Tågresenärerna värderar inte bara tidtabellsfaktorer utan också en mängd komfort-, service- och kvalitetsegenskaper hos tågen. Resenärer som reser till arbetet med tåg varje dag har mycket höga värderingar av komforten ombord, ibland till och med högre än tjänsteresenärernas värderingar.
En förstudie om kollektivtrafiksatsningar i Stockholm visade att resandet med stomlinjerna ökat kraftigt i jämförelse med den gamla busstrafiken. Det kan ha att göra med att orienterbarjeten blivit
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
342
bättre. Därför genomförs nu ett forskningsprojekt vid KTH om ”tydlig kollektivtrafik”.
Sammanställning av attityder och värderingar
För det första måste trafiksystemet vara tillgängligt. Det innebär geografiskt tillgängligt, psykiskt tillgängligt och tillgängligt för alla. Det finns i Sverige ett antal större orter som saknar tågtrafik och många mindre orter saknar lokal kollektivtrafik, vilket är exempel på dålig geografisk tillgänglighet. Det gäller också att befolkningen känner till utbudet där det finns; psykisk tillgänglighet. Med tillgänglighet för alla menas att trafiksystemets krav på individerna ska vara så låga att handikapp inte uppstår.
Ett exempel på värdering av tillgänglighet är att en ocentralt belägen järnvägsstation (jämfört med en station i centrum) värderas lika negativt som en halvtimmes extra restid.
För många privatresenärer är lägre biljettpriser viktigt. Det ökar resandet, särkilt för fritidsresenärer. Att minska restiderna och antalet byten är också viktigt.
1
En timmes kortare restid värderas
till cirka 80 kronor av långväga privatresenärer. Vid lokala och regionala resor är man inte beredd att betala mer än hälften, ca 40 kr/tim eller 35 öre/minut, för restidsminskningar. Värdena är väsentligt högre vid tjänsteresor.
Att gå till hållplats och att vänta upplevs ungefär dubbelt så negativt som att åka:
Värderingen av bytestid är 2–3 gånger högre än för restid. Dessutom är ett byte i sig negativt värderat. I lokal kollektivtrafik jämställs ett byte med 5 min extra åktid och i fjärrtåg med cirka 30 min åktid.
Nya fordon lockar ibland till fler resor. Särskilt markant märktes detta då nya Kustpilen tåg ersatte äldre rälsbussar i Blekinge. Resandet ökade mångfalt och en del av förklaringen ligger i tågets egen attraktivitet på grund av god design och hög komfort.
1
Egentligen går det inte att påstå att en åtgärd är viktigare än en annan utan att ange hur stor
förändringen är. Det är t.ex. viktigare för de flesta resenärer att minska restiden till hälften (dvs. 50 %) än att sänka priset 5 %.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
343
Många enskilda komfort- och servicefaktorer har utvärderats genom åren. Många av dessa värderas högt av tågresenärer. Exempel är:
litet buller och skakningar motsvarar upp till 10% av taxan, luftkondtionering, också ca 10 % av taxan, 10 cm benutrymme värderas till ca 5 % av taxan, fällbara ryggstöd värderas till ca 7 % och dämpad belysning med läslampor; ca 4 %.
Att det finns servering ombord värderas till 5–15 % beroende på typ av servering. En serviceanordning i tåget som inte får så hög värdering är t.ex. hörlursuttag för musik. Service på stationer värderas högt: Man vill ha en bemannad informations- och biljettförsäljningsdisk.
Personalens uppträdande i kollektivtrafiken är en av de vanligaste orsakerna till missnöje. Däremot efterfrågar fjärrtågresenärer inte mer personal ombord.
Störningsinformation värderas mycket högt av resenärerna och bristen på bra störningsinformation upplevs som lika irriterande som trafikstörningen i sig.
Social trygghet och information är viktigt för både vane- och sällanresenärer, men framförallt för sällanresenärer. Bråk och stök på nattbussar kan upplevas så störande att man väljer ett annat färdmedel. Busshållplatsens standard som t.ex. om det finns en kur har också betydelse för tryggheten och färdmedelsvalet. 9 av 10 är positiva till övervakningskameror och 7 av 10 anser att klotter bidrar till otrygghet.
Marknadssegment – olika gruppers preferenser
Resenärernas preferenser är ganska lika för många faktorer, men en del skillnader mellan olika grupper finns.
Tjänsteresenärer, prioriterar korta restider och hög turtäthet samt bra komfort och service framför lägre biljettpriser.
Arbetsresenärer som pendlar med tåg har visat sig ha höga värderingar av komfort – högre än vad långväga fritidsresenärer har. Pendlare upplever också fler brister, t.ex. för litet utrymme, än vad andra resenärsgrupper i samma tåg upplever. Därför bör tåg för regionala resor, i motsats till vad som varit brukligt, inte ha lägre komfort än fjärrtåg.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
344
Ungdomar skiljer sig från andra resenärsgrupper genom att de vill ha en upplevelseorienterad resa. De har ett mobilitetsbehov av att cruisa – resa utan särskilt mål. Däremot är deras krav på komfort något lägre.
Äldre vill liksom andra grupper ha låga reskostnader och skydd mot kriminalitet. Funktionshindrade har liknande mobilitetsbehov som personer utan funktionshinder, däremot behöver de mer detaljerad och extra information på tåg och bussar. Attityden hos föraren har också betydelse för t.ex. att den rullstolsburnes resa ska kännas värdig.
Kvinnor och män ställer olika krav på kollektivresan. Kvinnor hämtar och lämnar barn och handlar oftare till hushållet. För dem måste kollektivtrafiken vara anpassad för dessa aktiviteter och destinationer. Kvinnor värderar också trygghetsaspekten högre än vad män gör.
Kvinnor är mer positiva till kollektivtrafiken är vad män är. Kvinnor och män är dock eniga om de positiva egenskaperna bilen har. Männen värdesätter och väljer i större utsträckning transportmedel som är individuella, t.ex. bil, cykel och motorcykel. Flickor har en positivare syn på långsammare färdsätt.
Åtgärder för ökad marknadsandel med tåg och buss
Hög resstandard är den viktigaste faktorn för att öka marknadsandelen. Intervjuundersökningar med tågresenärer visar att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är: korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga biljettpriser.
Figur Viktiga faktorer för tågets attraktivitet.
Kort restid Hög turtäthet
Inga byten Hög komfort
Bra service
Låga konkurrenskraftiga biljettpriser
Hög tillgänglighet t.ex.
nära till station
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
345
Dessutom måste tågtrafiken vara tillgänglig. Avståndet till närmaste järnvägsstation bör inte vara för långt. En central station för alla tåg kompletteras med hållplatser vid t.ex. stora arbetsplatser för de tåg som används för arbetsresor.
Moderna tåg bör kunna köras i 250 km/tim och ha snabb acceleration för att ge korta restider på både gamla och nya banor.
Komfortåtgärder ökar ofta betalningsviljan mer än vad de kostar. Resenärerna vill ha luftkonditionering och/eller individuellt reglerbar ventilation. Att ha dämpad allmänbelysning med individuella läslampor kostar också betydligt mindre än vad resenärerna värderar det till. För att man ska kunna utnyttja tågresan till både arbete och vila måste det finnas bra bord vid sittplatserna och stolarnas ryggstöd ska vara inställbara. Det bör finnas både mot- och medsittningsplatser; för dem som vill umgås och för dem som vill vara mer ostörda.
Transportsystemet ska vara lätt att använda för en dörr till dörr resa. Det innebär t.ex. att det ska vara lätt att orientera sig på stationen. Standarden på busshållplatser förefaller värderas ännu högre än skillnaden i standard mellan olika busstyper.
Resenärerna behöver information, såväl före, under som efter resan. Informationen kan vara strategisk - att påverka till att åka tåg - eller taktisk - att hjälpa människor att planera sina resor. Operativ information hjälper resenärerna att hitta i systemet. Denna information skulle kunna inte vara lika viktig om trafiksystemet i stället gjordes enklare och tydligare.
Folks attityder har betydelse för deras val och vissa studier visar att man kan öka kollektivresandet genom riktade kampanjer. Det lönar sig t.ex. att informera nyinflyttade om resmöjligheter med tåg och buss från den nya bostaden. Attityden till miljöfrågor har visat sig ha begränsad betydelse för hur man väljer att resa.
Om allt annat; priser, restider, hållplatser etc., är lika föredrar långväga resenärer att åka tåg framför buss. Däremot är äldre människor och kvinnor relativt positiva till buss. Manliga bilister föredrar tåg, gärna X2000 (eller flyg), om de ska åka kollektivt. Vid lokala resor är preferenserna delade mellan spår och buss.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
346
Diskussion och slutsatser
Som vi har sett finns det många sätt att dela in faktorer som har relevans för studier av marknaden för kollektivtrafik. Det sätt man väljer kommer att styra vad som lyfts fram.
Kollektivtrafiken behöver marknadsföras mer aggressivt genom att t.ex. lyfta fram fler positiva aspekter; ”pull-factors”. Däremot har det visat sig att enbart miljöargumentet inte får många att ställa bilen.
Man bör genom prova-på kampanjer stimulera människor att testa kollektivtrafiken. Det är särkilt viktigt att rikta kampanjer mot yngre människor i 20-30 årsåldern, ty in denna ålder slutar många att åka kollektivt.
Det kan vara mer värt att lägga resurserna på att påverka gruppen medelålders och högavlönade då det är dessa grupper som har det mest ohållbara resmönstret då man ser till energikonsumtionen.
Marknaden bör undersökas med flera parallella metoder. Man behöver t.ex. fortsätta att mäta kundtillfredsställelse, t.ex. SLTF:s kundbarometer. För att ta reda på hur trafiken bör utvecklas i framtiden behövs andra metoder som t.ex. stated preference undersökningar. (Behovet av mobiltelefoner hade inte upptäckts genom enbart kundnöjdhetsundersökningar.) Järnvägs- och kollektivtrafikbranschen bör ekonomiskt stödja forskning om marknaden för tåg- och kollektivtrafik.
Att ge resenärerna möjlighet att delta i utvecklingen av trafiken ger dels bättre image åt kollektivtrafiken och dels ökar acceptansen hos allmänheten.
Kollektivtrafiken är en tjänst som bör vara serviceinriktad. Därför bör en större del av utbildningen av trafikpersonal, än idag, innehålla utbildning i hur man bemöter kunder och ger service.
Trafiken bör bedrivas med löfte till resenärerna om en viss kvalitetsnivå; baskvalitet. Det innebär t.ex. inte att det överallt kan vara 10 min turtäthet men att man ska hålla den turtäthet man lovat i tidtabellen. Man bör ha resegaranti som ger en ersättning som upplevs som något högre än skadan eller den bristande kvalitetens värde.
Information är mycket viktigt men alla typer av ny information är inte lika viktiga. Allra viktigast är att man får omedelbar, korrekt och lättuppfattad information vid störningar. Det är också mycket högt värderat att veta aktuella väntetider – realtidsinformation.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
347
Varje extra byte upplevs krångligt och osäkert och resandet minskar. Lösningen kan vara att man inrättar nya tåg- eller busslinjer som går direkt.
Tågresenärerna betalar gärna för hög komfort. Komfortåtgärder ökar ofta betalningsviljan mer än vad de kostar. Betydelsen av att använda begreppen värde, värdering och även betalningsvilja betyder inte alltid att resenärerna verkligen skulle vara beredda att betala ännu högre biljettpriser. De flesta svenska tågen har till exempel relativt bekväma stolar med fällbara ryggstöd, tillräckligt benutrymme, en blandning av med- och motsittning, individuella läslampor och bord vid sittplatserna samt kafé eller bistro. Därför kan värderingarna i många fall förstås som de negativa värden som uppstår om tågens komfort och övriga standard försämras. KTH:s studier visar att tågresenärerna i medel är villiga att betala vad det kostar att behålla dagens relativt stora benutrymme i tågen. Den huvudsakliga orsaken till tågens låga utrymmesutnyttjande är inte sittplatsernas yta utan ytor i tåg för gångar, entréer, bagage och resgods, apparater och maskiner, toaletter, servering, personal med mera. Tåg i två våningar och breda tåg kan ge mer möblerbar yta till mindre pengar. Att ha tre platser i bredd kan eventuellt upplevas negativt av tågets resenärer. I medel är betalningsviljan för att åka med en bred vagn med 2+3 möblering ca 2 % lägre än för en vanlig 2+2 möblerad vagn. Detta måste jämföras med att man kan sänka kostnaderna och därmed biljettpriserna med 7-10 %.
Det verkar vara så att kollektivtrafikresenärerna fäster ännu större vikt vid att busshållplatser och stationer har hög standard och kvalitet än att fordonen har det. Det innebär att hållplatser ska vara väderskyddade med funktionella, snygga och rena regnskydd med god information, belysning och sittmöjligheter.
Regionaltåg ska vara som snabbtåg. Tjänsteresenärer kräver både hög komfort och hög servicenivå. Regionala pendlare är lika krävande vad gäller komforten. De som åker längre sträckor behöver hög komfort, vilket man insett sedan länge. Alla dessa grupper attraheras av tåg med hög standard. Det finns ingen kundefterfrågan, så när som av skolungdomar, på enkel standard av typ SL's gamla pendeltåg.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
348
1. Bakgrund och syfte
Bakgrund
En statlig offentlig utredning, Järnvägsutredningen (N 2001:09), har tillkallats för att göra en översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Bland annat ingår att med utgångspunkt i konsumentintresset analysera möjliga utvecklingsvägar för person- som godstrafiken på järnväg.
Samtidigt arbetar Kollektivtrafikkommittén (N 2001:05) med att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter, formulera mål och visioner samt föreslå förändringar.
Syfte
Syftet med denna studie är att ge ett faktaunderlag för i första hand Järnvägsutredningen och i andra hand Kollektivtrafikkommittén i sitt arbete med att förändra och bättra järnvägens och kollektivtrafikens förutsättningar i Sverige. Underlaget skall innehålla fakta om resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer, närmare bestämt om faktorer som rör resor med dessa färdmedel.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
349
2. Begrepp och metod
När man kommer in på marknad och resenärer går associationerna ibland åt olika håll. Därför har vi med ett kapitel som diskuterar vad marknadsorientering kan vara, begrepp, teorier och metoder för att undersöka resenärernas attityder och preferenser.
2.1 Vad innebär marknadsorientering?
Det finns säkert många olika sätt att se på vad ”marknadsorientering”, "kundorientering" eller "kundperspektiv" innebär.
En engelsk studie, The "Customer-focussed Railway" (Kelley, 1998), har studerat denna fråga. Underrubriken frågar: Vad säger teorin och vad tycker passagerarna? Författaren har i huvudsak frågat ett stort antal akademiker och järnvägsrelaterade personer via e-brev om vad en kundorienterad järnväg är. Svaren visar att det finns många mer eller mindre olika uppfattningar.
Man kan till exempel anse att en kundorienterad järnväg inte har några missnöjda kunder eller att man har ett bra system för att kompensera dem som blivit missnöjda med den resa de köpt. Någon av experterna vänder sig mot ordet kundorientering och tycker att det speglar ett alltför affärsinriktat synsätt. Det vore bättre att fokusera på resenärerna.
Man kan diskutera nyansskillnader mellan orden kund-, resenärs- och marknadsorientering. Kundorientering skulle kunna stå för idén att nöjda kunder kommer tillbaka och det bidrar till god företagsekonomisk lönsamhet. Resenärsorientering handlar också om att resenärerna ska bli nöjda med sina resor men utan företagsekonomisk fokusering. Marknadsorientering skulle kunna fokusera på konkurrensen på resmarknaden mellan olika trafikslag. Det kan innebära att man koncentrerar på att ta en stor andel av marknaden. Utöver dessa tre ”orienteringar” finns även en inriktning mot välfärds- eller samhällsekonomiska mål.
En förklaring som snarast tar utgångspunkt i samhällsekonomiskt synsätt är att man bör genomföra sådana åtgärder där resenärernas, inklusive potentiella resenärers, nytta är högre än kostnaden för åtgärden. Man jämför alltså värderingar mätta som betalningsvilja med kostnader. Dessa kan vara företags- eller samhällsekonomiska kostnader.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
350
Vad är "kundkrav"? Den engelska studien om kundorienterad järnväg diskuterar en modell där man har koncepten "needs, desires, choice and wants". Författaren menar att en ansats är att kundorienterad trafik är
En järnväg (eller busstrafik) som tillgodoser de behov (needs) som dess (nuvarande och framtida) passagerare har inom ramarna för resursrestriktioner.
Denna ansats försöker förena några olika synsätt, inklusive ekonomiska restriktioner.
Marknad och resbehov
Kollektivtrafikens och järnvägens marknad kan definieras på olika sätt: Efter konstaterad efterfrågan, efter ärenden, geografiskt eller efter konkurrenssituationen etc. Här skall järnvägens marknad definieras på ett sätt som gör det möjligt att förstå hur järnvägens position på marknaden ser ut i dag (och historiskt) samt på vilket sätt den kan förändras i framtiden. Detta kan göras om marknaden definieras utifrån:
• Resbehov t.ex. ärenden: arbets-, tjänste-, fritidsresor
• Människans tidsbudget som ger restriktioner
• Transportsystemen som ger möjligheter att tillfredsställa resbehoven på olika sätt.
En sådan beskrivning ges i följande avsnitt (2.2) En första indelning av resbehoven kan göras i dagliga och ej dagliga resor, se avsnitt 2.5 .
2.2 Teorier om resmarknaden
Under detta avsnitt påpekas skillnader mellan psykologisk och ekonomisk teori, mellan kvalitativa och kvantitativa metoder och mellan resstandard och kvalitet. Till sist påpekas att samband mellan trafikutbudet och resenärernas attityder, perceptioner och värderingar inte är helt enkla att få fram. Först redovisas några begrepp.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
351
2.2.1 Några begrepp
Det förekommer många begrepp som relaterar kring resenärer/kunder. Några av dessa är: Kundkrav, behov, önskemål, attityder, preferenser, värderingar, nytta och kundtillfredsställelse.
För att börja med kundkrav; de som köper en resa kan knappast ”kräva” någonting. Det är ju trafikföretaget som utformar utbudet, dvs. den tjänst man säljer på marknaden. Det resenären kan göra är främst att låta bli att konsumera en produkt eller tjänst som inte uppfyller de egna kraven. ”Krav” antyder dessutom att det finns tröskelvärden som måste uppfyllas, men ibland kan en låg nivå kompenseras av någon annan egenskap med hög nivå, t.ex. lågt pris.
”Behov” är något bättre än krav. Det står för saker vi behöver när vi reser. Men även här kan man tänka sig att kompromisser är möjliga. Vissa tåg saknar t.ex. toalett eller restaurang trots att vissa resenärer säkert behöver dem under en given resa. Ett annat är att man får stå i en fullsatt buss trots att man har behov av att sitta.
Önskemål antyder att det handlar om en lista på vad man önskar sig då man reser kollektivt. Sådana listor är intressanta men talar sällan om styrkan av önskningarna.
Attityder är ett psykologsikt begrepp som står för folks åsikter eller tankar om en speciell sak eller objekt (t.ex. gentemot tågresan). Attityder innehåller en känslomässig dimension och attityden kan vara positiv, negativ eller neutral. De är resultat av tidigare erfarenheter och vad man hört andra tycker och de är relativt stabila (Forward, 1996).
Preferenser avser vad folk föredrar framför något annat. Värderingar kan användas allmänt om en massa företeelser, t.ex. om något är positivt eller negativt ur individens synpunkt. Mer specifikt används det av ekonomer som ett begrepp i samband med konsumtion. Det man värderar högt det väljer man. Därför brukar ekonomer kvantifiera individers eller gruppers värderingar. Värderingar av olika faktorer i samband med resor är relativt stabila över tiden.
Nytta, på engelska ”utility”, är också ett begrepp ekonomer använder. Det betyder ungefär samma sak som värdering, snarast är det den samlade effekten av olika värderingar. Utility är ofta dimensionslöst men när man talar om samhällsekonomisk nytta brukar man räkna om nyttan i monetära termer.
Kundtillfredsställelse avser hur nöjd man är med en vara eller tjänst. Man kan anse att det är den konstaterade nyttan av en viss
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
352
produkt. Det kan också spegla attityden till en vara eller tjänst som man har egen erfarenhet av.
2.2.2 Psykologisk och ekonomisk teori
Inom de psykologiska teorierna befinner sig individen i centrum för intresset. Till skillnad mot den forskning som utgår från ekonomiska nyttomodeller och räknar fram värden utifrån vilken efterfrågan som finns, fokuserar de psykologiskt inriktade undersökningarna främst resenärernas åsikter och attityder.
De ekonomiska teorierna utgår ofta från att människan handlar och väljer alternativ efter rationella principer. Grundantagandet om den så kallade „homo economicus“ är dels att hon strävar efter att maximera sin nytta och dels att hon medan hon gör det handlar fullt rationellt.
Man försöker i tilltagande grad att integrera resultat från psykologiska undersökningar i traditionella trafikvetenskapliga modeller, men det behövs fortfarande mer forskning på området.
2.2.3 Kvantitativa och kvalitativa studier
Resenärernas önskemål, kundkrav, attityder, perceptioner och värderingar kan undersökas på olika sätt. Genom kvalitativa intervjuer och/eller enkäter kan man få svar på till exempel vad som värderas, när och hur. Genom att ordna några fokusgruppsintervjuer kan man ta reda på vad folk bryr sig om. Resultatet kan bli en lång lista med faktorer eller attribut. De faktorer som många nämner bör väljas ut och undersökas närmare.
Kvalitativa studier av tågtrafik har bland annat den fördelen framför kvantitativa studier att de fångar upp sådant intervjuaren ej tänkt på från början. Man kan använda kvalitativa studier för att få en grov uppfattning om attraktiviteten hos olika "tågprodukter" och som uppföljning av förbättringsåtgärder.
2
Däremot visar kvali-
tativa studier inte hur mycket resurser man bör lägga ner för att uppfylla resenärernas önskemål.
Genom kvantitativa undersökningar kan man ordna faktorer med olika grad av noggrannhet – i olika skalor, till exempel rang-
2
Exempel finns i Börjesson, M, Metoder för kvalitetsarbete i kollektivtrafik, KFB-rapport
1994:8 samt Göthlin & Warsén, Utformat för kvalitet, TFK 1993:1
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
353
ordningsskala, intervallskala eller relativ skala. En stated preference intervju ger svar på en relativ skala. Man kan säga till exempel att attribut A värderas 2 gånger så högt som attribut B. Exempel: en kronas prissänkning kan vara dubbelt så mycket värd som en minuts restidsförkortning.
2.2.4 Resstandard och kvalitetsbrister
Det finns en skillnad mellan begreppen standard och kvalitet i samband med trafikplanering och resande. Standard betyder enligt ordboken måttstock eller nivå. Det behöver inte ligga någon värdering av typen positivt eller negativt i denna “nivå”, men av trafikplanerare används det ofta på ett värderande sätt. Warsén/Göthlin (1993) anser att standard “ägs av företaget” i motsats till kvalitet som “ägs av kunden”.
Senare års definitioner av kvalitet har på ett eller annat sätt sin utgångspunkt i kundens värdering eller upplevelser av kvalitet, t.ex.:
3
Kvalitet är sammantagna egenskaper hos en produkt eller tjänst
som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov.
De som arbetar med prognoser och värderingar ser framför allt till den vänstra sidan av diagrammet nedan. Man ser här till möjligheterna att genom ökad standard, t.ex. kortare restider eller högre turtäthet, öka attraktiviteten; resenärernas värdering av utbudet. Många som arbetar operativt i trafikföretag koncentrerar sig i stället på den högra sidan av diagrammet. Där handlar det om att ge de kunderna produkter de är nöjda med. Det handlar alltså om att uppnå den standard man har utlovat – att undvika kvalitetsbrister. Ur kundens synpunkt handlar det om att få den produkt, med den kvalitet, man förväntat sig. Denna förväntade kvalitet behöver inte alltid sammanfalla med den tekniska standard som planerats.
3
ISO 8402 -1986 och ISO 9004/2 (Svensk standard och internationell standard)
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
354
Studier om kundvärderingar handlar ofta om värdet av ett nytt bättre utbud medan kundnöjdhetsstudier ofta handlar kvalitetsbrister i det utbud som erbjuds.
Ett exempel belyser skillnaden. När Svealandsbanan öppnades förbättrades standarden betydligt. Restiden förkortades, antalet turer ökades och komforten steg. Tåget blev attraktivt. Det ledde till att många fler valde tåget. Samtidigt uppstod kvalitetsbrister i form av förseningar och överfulla tåg. Järnvägen fick fler resenärer på grund av hög resstandard och SJ fick samtidigt fler missnöjda kunder på grund av kvalitetsbrister.
Olika experter fokuserar på olika metoder, problem och möjligheter. Naturligtvis bör kollektivtrafik- och järnvägsbranschen arbeta med att förbättra både standard och att minska kvalitets-
Standard
Ny standardnivå
Tidigare standardnivå
Erhållen nivå pga brister
Positiv värdering av standardförbättring
Negativ värdering av kvalitetsbrist
KUNDNÖJDHET - kvalitetsbrister
KUNDVÄRDERINGAR - standardhöjningar
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
355
brister. De som gör prioriteringarna bör inte glömma att båda dessa synsätt behövs. I till exempel RRV:s skrift om konsumentskydd för tågresenärer (2001) beaktas bara det ena av dessa två synsätt (vilket i och för sig inte är fel i det sammanhanget).
2.2.5 Samband mellan trafikutbud och resenärernas uppfattning
Den tjocka pilen i figuren nedan markerar samband mellan egenskaper och resenärens uppfattning. Om resenärens uppfattning är positiv kan man räkna med att sannolikheten ökar för att han ska resa mer på det sättet. En mängd samband för detta har utvecklats genom åren. Utbudets egenskaper mäts i t.ex. timmar och minuter, decibel, centimeter etc. medan attityder och värderingar mäts på annat sätt.
Utbudet och dess egenskaper uttrycks som trafikstandard medan resenärernas perceptioner, attityder och värderingar kan utvärderas och beskrivas i flera dimensioner på många sätt.
Utbud
Resenärer
Egenskaper
Perceptioner, attityder och värderingar
?
Tidtabell
Trafikstandard
- restid - turtäthet - antal byten
Fordonstandard
- prestanda - utrymmesanvändn. - design - kvalitet - hjälpsystem
Timmar och minuter Meter/ kvadratmeter km/h Decibel osv
Kundkrav
- snabb resa - god komfort - bra service - hög trygghet - hög kvalitet
Öppna kommentarer Rangordning bäst-sämst Poäng Kronor % av biljettpris osv.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
356
2.3 Hur väljer människor färdmedel?
Det finns olika teorier om hur människor väljer färdmedel. Inom psykologin är kvalitativa metoder vanliga medan inom ekonomi är det vanligt med kvantitativa metoder. Forskning om färdmedelsval bedrivs inom olika discipliner som trafikteknik, ekonomi, psykologi, sociologi, kulturgeografi. Inom dessa discipliner finns det olika skolor för att studera färdmedelsvalet (Nilsson 1998).
Tidigare forskning kring trafikanters val av färdmedlen har utnyttjat mikroekonomiska teorier och metoder för att kartlägga beslutsprocessen hos individen. Men det finns andra teorier eller förklaringsmodeller och bland dessa finns de attitydbaserade teorierna.
Färdmedlen kollektivtrafik och bil väljs inte enbart utifrån rationella ekonomiska beslut om vad som är bäst. Transportmedlen har också kulturella värden och symbolvärden (Randi 1999).
I vanliga transportekonomiska modeller görs antagandet att människan är rationell och väljer det färdmedel som ger störs nytta. Flera psykologiskt inriktade forskare menar att människor till stor del väljer färdmedel utefter känslor som upplevd kontroll och vana. Detta tar sig i uttryck i att vi inte ändrar vårt beteende bara för att förhållandena ändras, t.ex. bättre kollektivtrafik.
2.3.1 Psykologiska teorier
Inom de psykologiska teorierna befinner sig individen i centrum för intresset. Till skillnad mot den forskning som utgår från ekonomiska nyttomodeller och räknar fram värden utifrån vilken efterfrågan som finns, fokuserar de psykologiskt inriktade undersökningarna inom området främst resenärernas åsikter och attityder.
Exempel på sådana psykologiska ansatser är inlärningsteorier, handlingsteorier, värdemodeller, motivationsteorier, kognitiva teorier samt sociologiska och miljöpsykologiska modeller.
Attitydbaserade teorier och mobilitetsbehov
Att undersöka motivation innebär att ställa frågan varför människan beter sig som hon gör. Vilka behov ligger bakom mobiliteten?
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
357
Figur Kontinuum av mobilitetsbehov (Dziekan, Schlag & Jünger, under utgivning)
Dziekan, Schlag & Jünger (under utgivning) har visat att det finns ett kontinuum av mobilitetsbehov vars poler står för mättnadsbehov å ena och växtbehov å andra sidan. Å ena sidan de resor som görs för nöjes skull och å andra sidan de resor som görs för andra syften.
Mobilitet fungerar både som primärt behov (förflyttning/rörelse i sig) och som sekundärt behov (där mobilitetens syfte är att tillfredsställa andra, primära, behov, t.ex. sociala kontakter, matintag). Utöver detta verkar båda typer av behov (growth och saturation needs) ofta samtidigt. En långsiktig påverkan på motiven är möjlig i första hand genom en förändring av norm- och värdestrukturen.
Sammanfattningsvis; psykologisk teori utgår inte från att alla resor görs enbart för att tillfredställa andra behov – behov vid resans målpunkter. En del resor har egenvärde.
Extra-Motives
Growth needs
jogging, cruising for fun
Characterisation mobility needs
Go by bus to visit a doctor
Not possible
possible
Common-Sense-Motives
Saturation needs
purpose
Intrinsic
Journey itself is in the foreground – destination is inconsiderable
primary: the mobility itself is the need
Extern
One have to do the way only to
reach the destination, journey
itself is inconsiderable
secondary: mobility is only a
means to reach an other aim and
satisfy other needs
saturation
examples
Continuum of needs
End in some other activities,
oriented toward the result (reach
a destination)
End in it self, oriented toward activity itself
Mobility as
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
358
Theory of Planned Behaviour - teorin om planerat beteende
En attitydbaserad teori är Theory of Reasoned Action som har ställts upp utav Ajzen och Fishbein (1975) för att försöka predicera och förklara mänskligt beteende. Teorin behandlar möjliga samband mellan attityder och beteende och här antas att människan har ett fritt val. Senare utvecklade Ajzen teorin till att även innefatta variabeln uppfattad kontroll. Denna teori, Theory of Planned Behaviour (TOPB), innebär att valet även beror på individens uppfattning om sin förmåga att utföra ett visst beteende (Ajzen 1985).
Med hjälp av TOPB har man framgångsrikt kunnat förklara mobilitetsbeteende (Bamberg & Schmidt 1993; Flade & Wullkopf 2000) och även kunnat prognostisera val av färdmedel.
Enligt TOPB är människan rationellt handlande och beslut övervägs automatiskt och omedvetet. Intentionen bakom ett visst beteende beroende av tre oberoende faktorer:
attityden till beteendet i frågan (Attitude toward the behavior) den sociala normen (social norm) upplevd känsla av kontroll (Perceived Behavioral Control) (Frey, Stahlberg & Gollwitzer 1993)
Figur Theory of Planned Behaviour
Attityder
- jag tycker om
att åka tåg
Upplevd
kontroll
- jag kan inte
köra bil
Social norm
- mina vänner tycker att tåg är
miljövänligt
Intention
- jag skulle
vilja åka tåg
nästa gång
Beteende
- jag tar
tåget!
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
359
Attityd inkluderar alla väsentliga övertygelser som avser de personliga konsekvenserna av ett visst beteende (t.ex. att åka tåg). Sociala normer är produkten av normativa övertygelser, det som omgivningen förväntar sig av en individ och hennes/hans motivation att anpassa sig till dessa förväntningar.
Den upplevda kontrollen är en funktion av kontrollövertygelser som i sin tur har kommit till dels genom egna erfarenheter och dels indirekt, som en följd av information given av andra personer (t.ex. hur svårt någon tror att det är att åka tåg). Betydelsen av just komponenten upplevd kontroll och dess värde för att kunna predicera beteende har bekräftats i många empiriska undersökningar (Gärling & Fujii; Gillholm & Gärling 1997).
Variablerna är oberoende av varandra och varierar i förklaringsgrad (dess inverkan) på olika färdmedel. Enligt TOPB ska effekten av övriga variabler som kön, ålder, personlighet m.m. påverka beteendet men det sker indirekt vilket betyder att modellens förklaringsvärde inte skulle öka om fler variabler togs med.
Om man vill förutsäga ett specifikt beteende måste man mäta attityden till just det faktiska beteendet. Ett exempel: Om man vill veta huruvida en person kommer att ta bilen eller resa kollektivt för sin kommande resa till arbetet så ska man fråga om personens attityd till just den resan och inte om kollektivtrafiken i allmänhet.
TOBP teorin visar att man kan ändra folks beteende genom att påverka hennes attityder, den subjektiva normen och beteendekontrollen. Om man vill få fler att åka kollektivt kan man påverka attityden genom att t.ex. bjuda på gratis prova-på resor. Det ger egen erfarenhet. Den subjektiva normen kan påverkas genom goda exempel som att kändisar och politiker visar att de åker tåg och kollektivtrafik. Till sist kan beteendekontrollen påverkas i positiv riktning om kollektivtrafiken görs enklare att använda.
TOPB med variabeln vana
När det gäller val av transportmedel har studier visat att vana har en hög förklaringsgrad (Forward, 1994). Forward (1998a) har testat en utökad variant av TOPB där faktorn vana är lagd till modellen. Slutsatsen av den studien är att teorin tillsammans med vana med fördel kan användas för att öka kunskapen om vilka faktorer som styr valet av transportmedel.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
360
Kritik mot attitydbaserade teorier
Det finns en del kritik riktad mot dessa attitydbaserade teorier bland annat eftersom det är svårt att veta om det är attityderna som styr valet av färdmedel eller om det är tvärtom. Människor handlar inte alltid efter hur de säger att de ska göra. Rystams (1998) kvalitativa studier om färdmedelsval tyder på att förändringar i beteendet leder till förändringar i attityder. De intervjuade ansåg att det var deras ändrade beteende som fick dem att ändra attityder och inte tvärtom. Enligt Nilsson (1998) har attityder dåligt värde för att förutsäga faktiskt beteende då de är insamlade via intervju eller enkät. Samma problematik gäller även vid Stated Preference-intervjuer, se nedan. Det är viktigt då man ställer attitydfrågor att dessa grundar sig på individens erfarenheter så långt som möjligt. En annan brist är att attitydbaserade teorier inte är så lätta att använda för att förutse vad som händer då trafikstandarden, t.ex. restiden, förändras.
2.3.2 Metoder som bygger på nyttomaximering och val
Inom de här metoderna är trafiksystemet och resenärernas nytta av detta i centrum för intresset. Resenärerna väljer färdmedel; bil, buss, flyg eller tåg, beroende på hur stor de upplever att resuppoffringen är – hur de värderar färdmedlen och den trafik de erbjuder. Det färdmedel som har minst resuppoffring väljs oftast och av flest personer. Ekonomer räknar ofta med att individer gör sådana val att den egna nyttan blir så stor som möjligt. Beteendet styrs av det man kallar "nytta", på engelska "utility".
När man har valt ett visst alternativ har man fått erfarenheter av detta. Det gör att man modifierar sin värdering – återkoppling.
Resuppoffringen vid kollektiva resor påverkas av restiden, biljettpriset och den service, komfort och kvalitet som erbjuds i samband med resan.
standard/ egenskaper
upplevelse värdering val
(tidsförskjuten återkoppling)
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
361
Inom denna ansats använder man begreppen efterfrågefunktion och den mer indirekta nyttofunktionen. Val av färdmedel anses som ett individuellt och rationellt val mellan olika alternativ. Utbudets standard, t.ex. restider och närhet till hållplatser och stationer, kan relativt lätt uttryckas i nyttomått. Man utgår från att individen kan väga sin egen nytta av olika egenskaper hos alternativen mot varandra.
Även om individerna inte gör detta kan man statistiskt beräkna (”estimera”) betydelsen eller ”smakvikterna” för olika egenskaper. Man får t.ex. vikten för en minut kortare restid eller vikten för att det finns toalett ombord.
Nyttan av olika faktorer är olika för olika individer. Därför väljer inte alla människor samma produkter, sätt att bo eller sätt att resa.
Värderingsstudier
Värderingsstudier försöker ta reda på de kvantitativa värderingar, t.ex. utryckt som betalningsvilja i kronor, som styr valet av resa. Figuren nedan visar att attityder och perceptioner spelar in då man väljer. Det har alltså betydelse för värderingen av kollektivtrafik vilken attityd man har och vad man uppfattat eller tror sig veta om trafiken och dess egenskaper.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
362
Figur Samband mellan olika faktorer hos trafiken, attityder, perceptioner och värderingar. Figuren visar också att en SP-studie (SP= stated preferences) av värderingar bör föregås av fokusgrupper där man tar reda på vilka faktorer som upplevs som betydelsefulla av gruppmedlemmarna.
För att kunna använda värderingar vettigt vid planering bör man veta ganska exakt vad som värderas. Det är till exempel inte så användbart att bara veta att "priset" är viktigare än "restiden". Vilken restid och vilket pris? Är t.ex. en krona lägre pris en viktigare åtgärd än att förkorta restiden en timme?
Det är inte heller så användbart att bara få vikten uttryckt på en poängskala. Betyder i så fall fyra poäng att det är lite viktigare än tre poäng eller är det som gavs fyra poäng dubbelt så viktigt?
Nedan visas ett påhittat resultat av en stated preference (eller conjoint) undersökning (Kottenhoff, 1999). Som framgår har 10 kr prissänkning fått vikten 0,10 och då kan ju de andra faktorerna relateras till denna (relativ skala). I högra kolumnen visas värdet av restid och benutrymme uttryckt i kronor.
Lång lista
på faktorer
(attribut)
Attityder Perceptioner
urval
Värderingar
av faktorer
SP-intervju
Fokusgrupp
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
363
Faktor Vikt Värde 10 min kortare resa 0,07 7 kr 10 kr lägre pris 0,10 10 kr 10 cm större benutrymme 0,05 5 kr
Ett annat sätt att ta reda på människors monetära värderingar, vilket inte bygger på nyttomaximering och val, är att direkt fråga dem: ”Hur mycket tycker du det är värt att….?” Denna metod kallas continguent valuation. Den är vanligare i andra branscher än i transportsektorn.
Logitmodellen kan avslöja värderingar och förutsäga val
Logitmodellen är den vanligaste ekonomiska metoden för att beskriva hur individer väljer mellan olika alternativ. Den säger att sannolikheten för en individ att välja ett visst alternativ beror av dess nytta i förhållandet till nyttan av alla andra alternativ. Logitmodellen bygger på att alla individer väljer det alternativ som ger dem störst nytta. Genom modellen får man reda på hur faktorer hänger ihop, vilka samband som finns mellan faktorerna och hur starkt de påverkar valet av färdmedel (Beser 1996).
Nyttan av alternativen beror av resalternativens olika egenskaper, transportsystemets utformning och individen. Nyttan beskrivs som en funktion av dessa faktorer (kallas här för variabler).
Nyttan består av en mätbar del och en icke mätbar del som kallas för slumpdel.
Nyttan för alternativ i: Ui=V(Xi)+ εi där V(Xi)= β1*Xi1 + β2*Xi2+…. och βi=parameter (”smakvikt”) som skattas Xi1=egenskap hos resalternativet i, t.ex. restid och respris
ε = icke mätbar del, slumpdel
Uttrycket V(Xi) benämns nyttofunktionen och är en funktion där varje alternativ beskrivs med hjälp av ett antal variabler (faktorer) som beskriver individen, egenskaper hos färdmedlen och transportsystemet. X-variablerna är mätbara och uttrycker åktid, väntetid, kostnad, hushållsstorlek, inkomst etc. β är en viktad parameter som
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
364
antas vara slumpmässig. Eftersom inte alla egenskaper (faktorer) kan mätas eller observeras finns en slumpdel ε med i funktionen.
Figur Logitmodellen visar sannolikhet som funktion av ”nytta” i jämförelse med andra alternativ.
Logitmodellen visar sannolikheten (P) att man ska välja t.ex. tåg beroende på hur högt de som väljer värderar tåg i jämförelse med andra alternativ.
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
1
P(tåg)
L(x)
-2
0
2
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
365
Modellen skattas med hjälp av datamaterial som visar hur individer har valt mellan olika alternativ. Det kan vara datamaterial från resvaneundersökningar (RP-data) med individers faktiska val och/eller från Stated Preference-data (SP)där individer gör hypotetiska val.
Logitmodellen kan i viss mån även användas till att identifiera skillnader mellan olika gruppers värderingar. Detta görs då genom att skatta modellernas parameter ( β-värdena) för olika segment (grupperingar).
Användning av värderingar för att göra prognoser av resandet
När man använder en modell sätter man in aktuella förhållanden t.ex. väg och järnvägsnät, bilrestider och tågtidtabellen samt socioekonomiska faktorer i förekommande fall i modellen. Dessa förhållanden behandlas matematiskt av modellen, ofta genom att de olika förhållandena multipliceras med olika vikter.
Utdata ur modellen kan vara t.ex. resmängder och uppdelning mellan olika trafikslag.
Generering av resor
Fördelning på målpunkter
Val av färdmedel
Val av alternativa färdvägar
Steg 1
Steg 2
Steg 3
Steg 4
Fyrstegsmodell för trafikprognoser
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
366
“Fyrstegsmodellen” är egentligen en metod att genomföra beräkningar i olika steg:
1. Beräkna den framtida trafikalstringen.
2. Fördela trafikmängderna på relationer (från-till).
3. Fördela trafikflödena på färdmedel.
4. Fördela trafikflödena på alternativa färdvägar
I steg 1 beräknas hur mycket (total-)resandet förändras då trafiksystem och resstandard förändras. I steg 2 fördelas resandet på målpunkter och i steg 3 på färdmedel. Slutligen görs val av färdvägar.
En grov förenkling av efterfrågan på järnvägsresor kan vara att anta att steg 1 och 2 är givna, dvs. hur mycket och vart man reser beror inte på existensen av tåg som ett av alternativen för resan. Inom järnvägstrafiken finns i praktiken sällan några alternativa färdvägar varför även punkt 4 skulle ha mindre intresse. Då återstår fördelningen av trafikflödena på tåg respektive andra färdmedel. Med denna förenkling är steg 3, konkurrensen med andra trafikmedel, det intressanta steget.
Denna förenkling är dock ganska grov. Det sker nygenerering av resor då tågtrafikens standard ökas. Resandet till en viss ort kan komma att öka om denna får bra järnvägsförbindelser, eller omvänt: De som inte har andra resmöjligheter avstår från att resa till platser som det är alltför krångligt att åka till. Utvärderingen av Svealandsbanan visar att en del av det ökade tågresandet är sådana resor som inte alls skulle gjorts och en del resor skulle inte alls ha kommit till stånd.
Kritik mot nyttomaximerings-modellerna
Grundantagandet om den så kallade „homo economicus“ är dels att han strävar efter att maximera sin egen profit (nytta) och dels att han medan han gör det handlar fullt rationellt. Intrapsykiska processer beaktas inte, människan förutsätts att alltid handla rationellt och att alltid vara välinformerad om alla alternativ som står till buds. Människan betraktas som „black box“.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
367
2.4 Kundtillfredsställelse
Kundtillfredsställelse har uppmärksammats mycket på senare år både i praktik och i forskning. Detta beror på att många företag insett vilket värde kundtillfredsställelse har för kundens inställning (dvs. attityd) till produkten eller tjänsten och därmed indirekt för kundens beteende. Att kunden känner sig nöjd ökar nämligen sannolikheten för att han eller hon utvecklar en positiv attityd gentemot produkten/tjänsten, vilket i sin tur är relaterat till ett beteende som stöder denna inställning.
Många anser att företag som inte uppmärksammar betydelsen av nöjda kunder kommer att förlora i den allt högre konkurrensen. Mått på kundtillfredsställelse har därför blivit allt viktigare för att bedöma hur väl produkten eller tjänsten lyckats i tidigare utföranden och för att försöka förutsäga framtida finansiella framgångar. Mätningar av kundtillfredsställelse görs idag i många länder inom såväl lokal- och regional kollektivtrafik som inom järnvägens persontrafik.
Det finns många olika modeller som handlar om kundtillfredsställelse. Ett bra exempel är Kano-modellen (Bailom, Hinterhuber, Matzler & Sauerwein, 1996). Det är en modell som menar att det finns tre typer av attribut (för t.ex. en resa). Den första nivån är grundläggande, förväntade attribut. Sedan kommer uttalade prestanda attribut och till sist överraskningsattribut. Figuren nedan visar att Kano antar att tillfredställelsen inte ökar linjärt, utan avtagande för de nödvändiga grundläggande attributen. För överraskningarna däremot stiger tillfredsällelsen progressivt – man kan bli ”mer än nöjd” då man får något man inte väntat sig. Endast prestandaattributen, förmodligen sådan resstandard som restid och gångavstånd, ger en linjär respons på tillfredställelseskalan. Se figuren nedan.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
368
Kano-modellen om kvalitet och kundtillfredsställelse
Om Kano-modellen stämmer så kan företagen få mycket nöjda kunder genom att dels öka resstandarden och dels bjuda på överraskningar.
2.5 Olika datainsamlingsmetoder
Det finns olika sätt att samla in data. Varje metod har sina starka och svaga sidor.
Fokusgrupper och djupintervjuer
Kvalitativa metoder som t.ex. fokusgrupper eller djupintervjuer är lämpliga metoder för att ta reda på attityder och motiv bakom hur människor agerar.
Fokusgrupper är en kvalitativ metod som tillåter undersökningen av attityder och åsikter hos flera personer samtidigt. Metoden består i att iscensätta en gruppdiskussion om ett ämne som har bestämts av undersökningsledarna i förväg. Även inom trafikforskningen använder man numera denna metod i ökad utsträckning
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
369
(Megel 2002, Waara 2001). Fokusgruppsforskningen lämpar sig i synnerhet för mycket komplexa frågeställningar som man ännu har få eller inga kunskaper om (t.ex. varför ett visst trafikmedel är mindre populärt).
Liknande gäller för djupintervjuer. Dessa genomförs dock med bara en person i taget. Kvalitativa metoder är förhållandevis resurskrävande och deras resultat kan endast generaliseras med försiktighet. Helst bör man kombinera kvalitativa och kvantitativa metoder med varandra.
Enkäter
Att ställa frågor skriftligt eller muntligt gör man ofta med enkäter respektive intervjuguider. Skriftliga datainsamlingar är relativt billiga, bortfallet är dock ofta stort vilket i slutändan kan leda till en systematisk snedvridning av resultaten.
Det kan också vara förknippat med vissa svårigheter att formulera skriftliga frågor och att få människor att skriva ned svaren. Ofta är det lättare för kunden att svara muntligt varpå intervjuaren gör skriftliga anteckningar. Detta förfarande är emellertid personalkrävande och därmed dyrt. Frågeformulärets längd och innehåll varierar med undersökningens målsättning.
Friman (2000) föredrar att man förutom att ställa frågor om påstigningsort och destinationen, motiven för och målen med resan
4
och frågor om trafikmedelsslag även öppet frågar om andra
relevanta ämnen (t.ex. kritiska händelser). Undersökningar om „critical incidents“ (t.ex. inom ramen för kundundersökningar) kan ge värdefull information om vilka förbättringar som efterfrågas.
Uppföljning av kundtillfredställelse
Syftet med kundundersökningar är ofta att säkra produktens kvalitet och i vissa fall även att förbättra den. Kundundersökningarnas standard är i sin tur beroende av enkätens/intervjuguidens kvalitet samt proffessionaliteten med vilken undersökningen genomförs (utbildade intervjuare) och av det valda stickprovet.
4
OBS! Det var något oklart vad som menades med „Quelle“ och „Ziel“ i utgångstexten
(=källa och mål), i översättningen finns nu båda tänkbara betydelserna med.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
370
Som kundbarometer betecknas oftast regelbundet genomförda kundundersökningar om hur nöjd kunden är med de olika aspekterna hos tjänsten. Genom att jämföra resultaten är det möjligt att kontinuerligt kontrollera kvaliteten och samtidigt påvisa eventuella behov av förändring.
Det man samlar in är ofta grad av tillfredställelse med olika faktorer på en numrerad skala (t.ex. 1–5).
Andra sätt att samla in kvalitativa data
Klagomålsanalyser (t.ex. för järnvägstrafiken i Storbritannien: Strategic Rail Authority (SRA)) och stödjande respektive utfrågningar av trafikantråd, t.ex. Rail Passengers Council & Commities (även dessa initierade av SRA) utgör fler möjligheter att samla in data om attityder och preferenser.
Ett sätt att undersöka produktens eller tjänstens kvalitet heter „Mystery shopping“. Det innebär att en iakttagare, "mystery shopper", gör undersökningar på fältet och testar tjänsternas kvalitet, t.ex. rådgivning vid biljettköp som om hon/han vore kund.
Revealed preferences – konstaterade val
Datamaterial över hur individer väljer färdmedel kan vara av två typer. Det ena är hur individen har betett sig och bygger alltså på faktiskt beteende och kallas för Revealed Preferences (RP). Resvaneundersökningar i form av dagbok är ett exempel. Det andra bygger på individers påståenden om hur de skulle reagera och bete sig i tänkta situationer (Stated Preferences, se nedan).
Fram till 1990-talet användes huvudsakligen RP för att ta reda på hur stor vikt olika faktorer hade för människors val vid resor. Eftersom priset för resor stiger med resavståndet ger RP-data vissa svårigheter att se hur stor vikt priset har i förhållande till restiden. Andra nackdelar med RP undersökningar är att de kräver ett stort dataunderlag. SP behöver endast ett mindre antal data då man själv kan välja valsituationerna enligt vissa statistiska principer.
För att få så bra överensstämmelse med verkligheten som möjligt brukar man idag kombinera RP- och SP-data.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
371
Stated preferences – hypotetiska värderingar och val
Ett sätt att mäta värderingar är genom så kallade "Stated Preference" (SP) intervjuer. De intervjuade avslöjar sina preferenser genom att genomföra ett SP-experiment.
I SP-intervjun ställs respondenten inför ett antal hypotetiska valsituationer. SP-intervjun består av ”spel” som innehåller ett antal alternativ. I alternativen beskrivs faktorer som antar ett antal nivåer inom rimliga gränser. I SP undersökningar förutsätter man att människor inte gör sina val utifrån enstaka kriterier utan utifrån en kombination av faktorer. Genom upprepade val som intervjupersonen gör fås en värdering i tid eller kostnad på de faktorer som man vill studera. SP överdriver ibland värdet av faktorerna eftersom inga restriktioner förekommer (Lindqvist Dillén, 1995).
Intervju med Stated Preference metod: Resenärerna svarar själva på frågor och väljer mellan alternativa utformningar som ställs av små bärbara datorer. (Bilden från KTH-intervju ombord Kustpilen i Blekinge, Kottenhoff, 1999)
Det finns olika sätt att utforma experimenten eller intervjun på t.ex. rangordning, betygssättning och val mellan alternativ där parvisa val är vanligast. Då varje presenterat alternativ beskrivs i form av flera faktorer minskar risken för policysvar. Variablerna (faktorerna) varierar oberoende av varandra dvs. de är okorrelerade vilket medför att datamaterialet lämpar sig bra för statistisk analys.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
372
Figur Exempel på hur bildskärmen kan se ut i ett Stated Preference "spel". I exemplet nedan ingår restiden, och priset samt en komfort- och en servicefaktor.
2.6 Klassificering av utbud och kundkrav
Klassificeringen av utbud och kundkrav har betydelse för vilket fokus man får då man betraktar kollektivtrafiken och dess marknad. Det finns tekniker och planerare som helst ser utbudet indelat i t.ex. infrastruktur, fordon och trafikering. Det gamla SJ:s indelning i Banverk och ett antal fristående företag (SJ AB, Trainmaint, Järnhusen med flera) är ett exempel på sådan klassificering.
Kottenhoff (1999) har valt att klassificera tågtrafikutbudet enligt nedanstående figur:
Tågtrafikutbudet och dess delmängder.
VÄNSTER ALT.
Din restid är SOM NU : 4 tim 30 min
Priset är SÄNKT till: 360 kr
Avståndet för knäna är MINDRE än nu: 10 cm
Ljusskylt i vagnen som visar * NÄSTA STATION*
HÖGER ALT.
Din restid är SÄNKT till: 4 tim
Priset är HÖJT till: 440 kr
Avståndet för knäna är STÖRRE än nu: 30 cm
1 = Vänster 2 = Likvärdiga 3 = Höger
service
Trafikering
Fordon
relationer/linjer snabbhet turtäthet kvalitet
yttre konfiguration inre utrymmen prestanda design kvalitet
Infrastruktur
bana terminaler Tågsystem Tågtrafikprodukt
information kvalitet
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
373
En specifik tågtrafikprodukt bildas av en kombination av delmängderna enligt figuren. Tågsystemet består av fordon, hopkopplade till tåg, som trafikerar en infrastruktur, dvs. olika banor med terminaler/stationer. Den tågtrafikprodukt som järnvägsföretaget erbjuder sina kunder bildas av tågsystemet och den service och information som ges till en viss standardnivå.
Psykologer och marknadsförare föredrar säkerligen en indelning som utgår från människorna, resenärerna eller kunderna. Det är också mest relevant för denna rapport. Exempel på sådana indelningar ges i stycket som handlar om olika sätt att dela in i faktorer som påverkar färdmedelsvalet.
Hur vi klassificerar utbud och kundkrav har betydelse för vår bild av vad som är viktigt. Klassificeringen utgör även en viktig grund för vidare analyser. Först ska vi redovisa en indelning av utbudet i dagliga och ej dagliga resor (Nelldal, KTH-kompendium i tågtrafikplanering). Därefter redovisas en indelning efter ”servicekvalitet” som fastställts som EU-norm. Till sist ges ett flertal exempel ur litteraturen på användbara indelningar vid t.ex. analys av färdmedelsval.
2.6.1 Dagliga och ej dagliga resor
Med dagliga resor avses resor som kan göras varje dag och som ofta görs regelbundet med en viss frekvens och till samma målpunkt för att tillfredsställa "vardagliga behov" t.ex. arbetsresor, skolresor, inköpsresor samt vissa besöksresor. De dagliga resorna görs inom den region som man bor i men resornas räckvidd och regionens storlek påverkas av transportmedlens prestanda.
Den andra typen av resor är ej dagliga resor som görs intermittent och till andra regioner än den man bor i. Det kan vara tjänsteresor till orter långt bort i det egna landet eller utlandet eller privatresor som semesterresor eller släkt- och vänresor.
Tidsbudgetrestriktioner och i viss mån ekonomiska restriktioner styr hur långa de dagliga resorna kan bli. Med hänsyn till att de flesta människor måste arbeta, sova, utföra hushållsarbete och umgås med andra vuxna och barn varje dag brukar de dagliga resorna kunna omfatta ca 1h restid per enkelresa.
Följaktligen kan interregionala resor definieras som resor som tar mer än en timme och som då nästan alltid är mer än 10 mil. För att hinna med en interregional resa över dagen och samtidigt hinna
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
374
med ett ärende i målorten på minst sex timmar (t.ex. ett sammanträde under kontorstid) krävs att resan tar högst 6h för att man skall hinna med detta under den vakna tiden från kl. 06.00–24.00. En interregional resa över ett veckoslut kan ta något längre tid och en semesterresa givetvis ännu längre tid särskilt då även resan i sig kan vara en del av semestern.
Från början var alla dagliga resor lokala dvs. inom den egna tätorten eller glesbygden, och alla lokala resor till fots. Fortfarande gör nästan alla människor någon lokal resa eller förflyttning varje dag medan ca 40 % av befolkningen gör regionala resor och några få procent gör interregionala resor dagligen.
Sammanfattningsvis erhålls följande uppdelning av resorna:
• Dagliga resor görs regelbundet inom den egna regionen. De kan göras varje dag om det behövs vilket innebär en maximal restid på ungefär en timme enkel resa. De kan vara lokala dvs. inom den egna orten eller regionala dvs. till en annan ort.
• Ej dagliga resor görs oregelbundet till målpunkter ofta utanför den egna regionen eller till utlandet. De är interregionala eller internationella. Om en interregional resa skall kunna ske över dagen krävs att den totala restiden är kortare än sex timmar per riktning. Ej dagliga resor består huvudsakligen av tjänsteresor och fritidsresor. Dagliga resor består även av arbetsresor, skolresor och serviceresor.
2.6.2 Olika sätt att dela in faktorer som påverkar färdmedelsvalet
Vid valet av färdmedel spelar en hel del olika typer av faktorer in. Faktorernas vikt är beroende av individen. T.ex. är faktorerna snabbhet, tillförlitlighet och överskådlighet viktiga för dem som reser med spårbunden trafik medan de som reser med buss attraheras av bekvämlighet, trygghet och trivsamhet (Loncar-Lucassi 1998).
De kvantitativa analysmetoder som används vid infrastrukturplanering beaktar i huvudsak endast hårda faktorer såsom restid, turtäthet och färdpriser. De mjuka faktorerna saknas ofta, mycket beroende på att de är svårare att hantera i kvantitativa analyser (Loncar-Lucassi, 1998). Attityder är också svåra att kvantifiera.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
375
Hårda och mjuka faktorer
Det är ett stort antal faktorer som påverkar färdmedelsvalet allt från transportspecifika faktorer (beskriver transportsystemets olika komponenter) till individspecifika faktorer som attityder och vana hos individen. Det förekommer i litteraturen flera sätt att dela in dessa faktorer. En del forskare har valt att dela in dem i hårda respektive mjuka faktorer. De hårda är lättare att kvantifiera än de mjuka. Det är normalt dessa som finns med i de traditionella färdmedelsvalsmodellerna som bygger på nyttomaximering. Exempel på hårda faktorer är restid, väntetid och biljettpris. Mjuka faktorer är sådant som komfort, service och information Loncar-Lucassi (1998). Mjuka faktorer kan också vara av psykologisk art, t.ex. flexibilitet, orienterbarhet etc.
Yttre och inre faktorer
Faktorer som styr valet av färdmedel kan också delas in i yttre och inre faktorer. Till de inre faktorerna räknas då attityder, socioekonomiska och demografiska faktorer, vana och upplevd känsla av kontroll och till de yttre faktorerna räknas restid och reskostnad (Bergström 1999, Nilsson 1998).
Objektiva och subjektiva faktorer
Ett annat sätt som används av Rystam (1998) och Magelund (1997) är indelning i subjektiva och objektiva faktorer. De objektiva faktorerna baseras normalt på objektiva mått (Rystam 1998) och är enkla att mäta och kvantifiera. Till de objektiva räknar Rystam restid, pris m.m. s.k. hårda standard faktorer hos alternativet samt de mjuka standardfaktorerna som t.ex. komfort, information.. Till de objektiva räknas också socioekonomiska faktorer som kön och ålder men även resespecifika faktorer som ärende. Övriga objektiva faktorer är väder, topografi, säkerhet och miljö exempel på. Till de subjektiva faktorerna räknas t.ex. attityder och livsstil. Dessa faktorer bygger på individens uppfattning och de är ofta svårare att kvantifiera.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
376
Övergripande indelning av betydelsefulla faktorer
Lindström-Olsson har tagit fram nedanstående indelning. Den är avpassad främst för analys av cykeltrafik.
Figur Indelning av faktorer som påverkar färdmedelsvalet (Lindström-Olsson, ej.publ.)
Här görs en övergripande beskrivning av betydelsefulla faktorer sorterade efter olika kategorier.
Transportspecifika faktorer: Hit räknas både hårda och mjuka faktorer som har anknytning till transportsystemets alla olika delar; tidtabell kostnad, bytesmöjligheter, servicenivå och tillgänglighet. Förutom restid, pris, komfort service och information räknas också stationsspecifika faktorer som hur det ser ut på hållplatser och stationer. Även cykelparkering och duschmöjligheter vid arbetsplatsen räknas hit.
Omgivningsfaktorer: Dessa faktorer beskriver hur det ser ut runtomkring resvägen. Det kan vara topografi, men också väder
Exempel på olika faktorer
Transportspecifika
Restid, väntetid, pris, komfort, service, hållplatsens och
stationens beskaffenhet, information, personal, parkeringsavgifter,
parkeringsstrategier, verklig trafiksäkerhet i form av olyckor,
duschmöjlighet och cykelparkering vid arbetsplatsen, andel cykelvägar, transportsystemets standard som beläggningskvalitet och vinterväghållning,
trafikbelastning, bekvämlighet på färdmedlet samt från och till detta, avstånd till hållplats,möjlighet till infartsparkering, andra färdmedel
Individspecifika
Ålder
,
kön, utbildning, inkomst, sysselsättning, körkort,
antal bilar i hushållet, hushållets sammansättning, familjestruktur,
livsskede, boendeform, preferenser, riskupplevelse, identitet, statusbetydelse,
attityder, vana attityder, uppfostran, preferenser,
livsstil, livsform, sociala normer
Policyfaktorer
Ärende, avstånd till arbetsplatsen,
skola, och aktiviteter,
tid på dagen resan görs, veckodag,
antal resenärer i sällskapet,
resmiljön som inte täcks av
transportsystemet, ärende på vägen, bagage,
Resspecifika
Ärende, avstånd till arbetsplatsen,
skola, och aktiviteter, tid på dagen resan görs,
veckodag, antal resenärer i sällskapet, resmiljön som inte täcks av transportsystemet,
ärende på vägen, bagage,
Kvalitetsfaktorer
Livskvalitet, livsvärden,
naturupplevelse,
hit räknas upplevelsen av transportspecifika faktorerna,
möjlighet att lyssna på musik, avskildhet, avkoppling
Omgivningsfaktorer
Miljön runtomkring boendet, resvägen och målet,
topografi, grannar, väder,
miljön utefter färdvägen,
terrängen, antal studenter
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
377
och tillgång till affärer och skola. En del av dessa faktorer är förutbestämda sedan lång tid tillbaka och är således svåra att påverka. Kan påverkas på lång sikt t.ex. genom fysisk planering.
Individspecifika faktorer: Individspecifika faktorer består av faktorer som beskriver individen och dess egenskaper men även i viss mån hela hushållet. Hit räknas både objektiva (kön och ålder) och subjektiva (attityder, status och vana) faktorer. De objektiva är svåra för individen att påverka själv medan de subjektiva är lättare att påverka.
Resspecifika faktorer: Under dessa finns de faktorer som har med själva resan som innefattar transportsystemets fysiska delar, att göra. Det kan vara ärende, avstånd och typ av bagage man har med sig på resan. Även dessa faktorer kan individen påverka själv.
Policyfaktorer: Till dessa faktorer räknas ekonomiska incitament, skatter och olika restriktioner för biltrafiken som kan påverkas av myndigheter.
Kvalitetsfaktorer: Kvalitetsfaktorer består av faktorer som har med individens upplevelse av transporten att göra men också om hur individen upplever miljön runtomkring i form av naturupplevelse och livskvalitet. De mjuka transportspecifika faktorerna som komfort kan även räkans hit tillsammans med upplevd säkerhet av transporten.
Indelningen i ovanstående kategorier är något flytande. Vilket innebär att några faktorer kan hamna i två olika kategorier vilket upplevd säkerhet är ett exempel på. Faktorn kan antingen tillhöra individspecifika faktorer eller kvalitetsfaktorerna. Komfortfaktorn kan även ses i två beståndsdelar antingen som upplevd komfort (som går att mäta indirekt) och tillhör då kvalitetsfaktorerna eller som en direkt mätbar del i form av transportspecifika faktorer.
Indelning av standardfaktorer som påverkar resenärens upplevelse (Kottenhoff, 1994)
Till resstandard räknas faktorer som har betydelse för resenärernas värdering av trafiksystemets egenskaper. En tidtabell är inte resstandard men ur den kan ofta ett par relevanta faktorer hämtas. De i prognosmodellerna vanligaste standardfaktorerna rör tillgänglighet: Restid, turtäthet och antal byten.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
378
Utöver dessa faktorer väljer Kottenhoff (1994) att räkna in ett antal faktorer som sorteras in under följande begrepp: (Några faktorer har inte tagits med t.ex. trygghet och säkerhet)
• Komfort
• Service
•
Kvalitet (-suppfyllelse)
Restid, turtäthet och antal byten kan i sin tur sorteras in under begreppet ”tidtabell”. De faktorer som ingår i begreppen komfort, service och kvalitet ingår sällan i modellerna. Begreppet standard har valts som ett överordnat begrepp även för komfort, service och kvalitet i figuren nedan.
Figur Indelning av standardfaktorer som bedöms ha betydelse för resenärernas upplevelse och värdering av resor. (Kottenhoff, 1994)
Resenärens standard- faktorer (upplevelse)
Restid
Dörr-dörr tid
Vägda restider - KRESU (kollektiv resuppoffring)
Åktid
Gångtid
Väntetider - verklig - dold
Omstigningar (byten)
Bytestider
Antal byten Avstånd mellan fordon (olika tåg, buss etc)
Turtäthet
Antal tåg - per timme/dag
Fasta avgångstider (hör eg. till service)
Service
- Information - Platsreservation - Bagage - Personal - Förtäring - Lek/underhålln. - Kommunikation - Toa - Handikapp
Komfort
-Hörsel - Syn - Smak/lukt - Känsel - Känsla - Balans
Närhet
Tidsanvändning
Flexibilitet
Tidsrestriktion
Stationers avstånd - till centrum - till andra start- och målpunkt
Avstånd
Tillgäng- lighet
Bekvämlighet
Kvalitet
- Förseningar - Modernitet - Skick/funktion - Renhet - Hör/läsbarhet - Design
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
379
Tid
Tid är “ingenting” men den kan ses på olika sätt: – innehållet i tiden; “hur det känns att saker tar tid”, – förlorade möjligheter att göra något annat.
Det handlar om att förstå hur uppoffringen varierar med tidens längd.
Restiden beror förutom av själva åktiden, även av vänte- och bytestid vid stationer samt tid för anslutning till stationen med bil, buss, gång eller cykel. Fordonskomfort samt service och kvalitet under resan påverkar upplevelsen av åktiden. Utformningen av bytespunkter påverkar upplevelsen av vänte- och bytestiden.
En annan aspekt är tidsrestriktioner. Den som ska på sammanträde kl. 10.00 och inte orkar stiga upp före kl. 06 kräver att resan skall kunna klaras inom det tidsintervallet. Kvällståget måste anlända så att man hinner hem före midnatt, helst betydligt tidigare. Ett av kulturgeografer använt begrepp är vistelsetid, vilket betecknar det antal timmar som man kan tillbringa på en viss ort givet ett visst sätt att resa, t.ex. med dagtåg. Om vistelsetiden blir för kort måste det färdsättet uteslutas.
Komfort
Komfort betyder enligt ordboken bekvämlighet. Johansson (1989) har definierat komfort som en människas upplevelse av grad av välbefinnande under en resa. Utifrån denna definition kan man naturligtvis sortera in allt som påverkar välbefinnandet men vi väljer att räkna in sådana faktorer som beror på det fysiska utförandet av fordon och hållplatser/stationer.
Service
Det är svårt att dra en skarp gräns mellan komfort och service. Båda påverkar upplevelsen av välbefinnande. Ordboken säger att service är det att någon ser till att man får det man behöver. Vi menar att service i detta sammanhang är sådana anordningar och tjänster som inte i varje läge behöver erbjudas resenärerna men som trafikföretaget väljer att ge eller sälja.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
380
Kvalitetsbrister
Det finns ett stort antal definitioner av kvalitet. Det betyder enligt ordboken egenskaper; inre värde. Man sätter även kvalitativ "som avser beskaffenhet, egenskaper eller inre värde", i motsats till kvantitativ "som avser mängd".
Tidigare definitioner angav produktbaserade mätbara egenskaper som t.ex. slitstyrka och hållfasthet. Numera har utvecklingen av kvalitetsbegreppet lämnat definitioner av teknisk natur. En sådan ny definition är “lämplig för sin användning”. De flesta av senare års definitioner har på ett eller annat sätt sin utgångspunkt i kundens värdering eller upplevelser av kvalitet, t.ex. Svensk standard och internationell standard:
Kvalitet är sammantagna egenskaper hos en produkt eller tjänst tjänst som ger dess förmåga att tillfredställa uttalade eller underförstådda behov.
Warsén & Göthlin (1993) utgår från kundernas uppfattning och nämner följande kvalitetsdimensioner; tillförlitlighet, kompetens, tillgänglighet, tillmötesgående, kommunikation, trovärdighet, säkerhet, förståelse och påtaglighet. Uppräkningen gäller tjänstekvalitet ej fysiska produkters kvalitet.
Resursberedningen föreslog 1993 en mer subjektivt inriktad definition: “Kvalitet är varken en objektiv konstaterbar eller oföränderlig egenskap hos en företeelse. Kvalitet är ett omdöme om denna företeelse, avgivet av en intressent – vid ett visst tillfälle – grundat på en subjektiv bedömning av dess värde för honom eller henne”.
Man kan betrakta kvalitet på ett normativt sätt och jämföra egenskaperna hos en produkt eller tjänst med en minsta acceptabel nivå. Detta kan utsträckas till resonemang om huruvida det folk vill ha är det de bör ha, men denna fråga utvecklars ej vidare.
Kvalitet är hos Kottenhoff ett mått på i vilken grad man får den produkt eller tjänst man rimligen kan förvänta sig. I detta ingår vad som kan anses som rimlig förväntan mot bakgrund av typen av resa, konkurrerande färdmedel och allmän kvalitetsnivå och standard i det svenska samhället. Man förväntar sig exempelvis att tåg skall anlända och avgå i enlighet med den tidtabell som anges. Hög kvalitet innebär då att produkten uppfyller förväntningarna väl. Många faktorer påverkar förväntan t.ex.: egen erfarenhet, marknadsföring och image.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
381
Figur Faktorer som i första hand påverkar kvalitetsupplevelsen (Kottenhoff, 1994)
Kvaliteten behöver inte anges explicit för att resenärerna skall ha rätt att förvänta sig god kvalitet - man behöver inte lova att tåget skall vara städat, stolstyget helt och att personalen skall vara vänlig. Ytterligare exempel på kvalitetsbrister är t.ex.: lösa konstruktionsdetaljer som ger skrammel – särskilt irriterande i nattvagnar, hörlursuttag som innehåller program med brus och sprak etc. Den som producerar en tjänst kan göra en bedömning av vad kunden rimligen förväntar sig, även om denna bedömning inte alltid överensstämmer helt med kundens kvalitetsuppfattning.
Kvalitets- upplevelse
Tygers slitage - stolsklädseln - gardiner etc
Förseningar
Att bli försenad - hur ofta - hur länge
Risken att bli försenad - förseningsrisk (frekvens, tid)
Renhet
Städning i tåg - spec. toaletter
Modernitet
Fordonsålder - vagn(ar), lok - renovering
Funktion
Trasig utrustning
Skick
Målade ytor
Hör/läsbarhet
Skyltar - design - läsbarhet
Ljudanläggningar - uppfattbarhet av utrop - ljudkvalitet
Design- intryck
Bemötande
Personalens - befogenhet - uppträdande - vänlighet
Videoutrustning
Design - yttre form - ombordmiljö - semiotik
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
382
2.6.3 Klassificering av kvalitetskriterier enligt EU-norm (EN 13816)
EU-normen utgår från kundernas varseblivning av utbudet. De åtta kategorier man föreskriver är (fritt översatt från tyska versionen av EN 13816):
Tillänglighet; omfattningen av utbudet geografiskt och tidsmässigt, t.ex. trafikeringstid och turtäthet. Tillgänglighet, åtkomlighet med avseende på stationer och hållplatser, på/avstigning och biljetter. Information; såväl allmän information och tidtabellsinformation som störningsinformation. Tid; tidsaspekter som restid och punktlighet. Service: serviceelement som införs för att infria kundernas förväntningar. Komfort; åtgärder som gör resan bekväm, t.ex. utrymme och ergonomi. Säkerhet; den av kunderna upplevda säkerheten och tryggheten. Miljöpåverkan. Vi kommer att använda en liknande indelning vid sammanfattningen av attityder och preferenser från olika marknadsstudier i kapitel 4.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
383
3. Exempel på studier
I detta kapitel redovisas en litteraturgenomgång. För varje rapport eller annan källa ges en kort sammanfattning. Litteraturen har sorterats efter:
Attitydstudier Perceptionsstudier Val- och värderingsstudier Kundnöjdhetsstudier Andra studier
I nästa kapitel, nr 4, delar vi in resultat från studierna på en annan ledd, ungefär så som EU-normen föreslår (se kapitel 2). Vi utgår då från resenärernas olika anspråk på utbudet rörande tillgänglighet, tidtabell, komfort, service, trygghet och kvalitet samt miljöpåverkan. Detta görs för att belysa viktiga faktorer utifrån olika studiers resultat och utifrån olika synvinklar.
3.1 Attitydstudier
Attitydfrågor finns ofta med i studier med tåg- och kollektivtrafikresenärer. Däremot har vi inte funnit så många studier som enbart undersökt resenärernas attityder.
Attityder till tåg- och busstrafik
I en empirisk studie I Tyskland av Megel (2001) visades att vid fritt val mellan buss- och tågtrafik så prioriterar folk spårtrafiken. En så kallad “spårfaktor” framkom. Motiven för respondenternas beslut varierar. En kvalitativ analys av besluten och dessas orsaker gör att man kan dra slutsatser om möjliga psykologiska motiv. Det ger också möjligheter att peka på fördelarna med respektive färdmedel till grund för praktiska planeringsbeslut. De mest nämnda argumenten för busstrafik var:
av vana att antalet busstationer och hållplatser är stort flexibilitet och att hållplatser finns nära start- och målpunkterna.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
384
Argumenten för tåg var:
större utrymme tillgång till toaletter tåget går ostört av annan trafik (vägtrafik) och bra åkkomfort (man blir inte åksjuk).
Såväl tåg- som bussåkare rapporterade emotionella faktorer för deras val av färdmedel, t.ex. mer komfortabelt, trevligare, bättre känsla eller atmosfär.
Kvalitativa omdömen om SJ-tåg
En studie av personvagnars standard (Kottenhoff, 1995) innehöll ett par associationsfrågor. Ett exempel på svar ges i nedanstående figur. Den visar ett representativt urval av spontana associationer till "SJ-tåg":
Figur Ett representativt urval av och de mest vanliga svaren på frågan om vad man spontant kommer att tänka på i samband med SJ-tåg (Kottenhoff, 1995)
5
.
5
Kottenhoff, Utvärdering av svenska och tyska InterRegiovagnar (1993/1995), TRITA-IP
AR 95-34
positiva
neutrala
negativa

avkoppling
bekvämt avslappning
bra service lugn och ro
skönt snabbt X2000 arbetsmöjlighet
rörlighet
läsa
avkoppling, försening skakigt men bekvämt
bra men dyrt
bättre än buss
miljövänligt, förseningar
SJ SJ gamle vän
dyrt, bekvämt
resa
försening
förseningar
tråkigt
trångt gammalt
jobbigt lång tid väntan
tågbyten
"SJ-tåg"
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
385
De kvalitativa omdömena i figuren visar att SJ-tåg ger såväl negativa som positiva associationer. De negativa associationerna avslöjar kvalitetsbrister och önskemål om förbättringar.
Attityder till kollektivtrafiken i Stockholm
Transek (2001) redovisar bland annat ett antal attityder till kollektivtrafiken i Stockholm. Man är positiv till informationen om och i tunnelbanan men till bussinformationen. Möjligheten att fråga busschauffören ansågs dock som mer positivt för busstrafiken.
Man ansåg att priset på månadskort är rimligt men att kontantbiljetter är för dyra.
Resenärerna ansåg att de nya tunnelbanevagnarna är nya, tysta och bra. Man tycker att det är gott om benutrymme. Bilisterna i studien föredrog bussen ur komfortsynpunkt. (Detta står i motsats till resultat från andra studier där just bilister har en viss preferens för tåg.)
Som främsta skäl för att åka buss lokalt angav man att man åker ovan jord, man slipper byten och kommer närmare målpunkten. Det finns också tvärförbindelser med buss. Dessutom är det tryggt och personligt. Som främst skäl för att välja pendeltåg eller tunnelbana angavs man snabbhet, turtäthet, punktlighet och det finns sittplats.
Som skäl för att välja bil redovisar Transek i en senare studie för SL:
kortare restid, bekvämare, ärenden på vägen, vill vara ifred under resan, slipper passa tidtabell och att det är långt till hållplatsen.
Betygsättning visade att man många inte var nöjda med sittkomforten i pendeltåg medan bussar fick bättre betyg avseende sittkomfort. Gamla tunnelvagnar och pendeltåg ansågs ofräscha av många Stockholmare. Bästa helhetsintrycket fick de nya tunnelbanevagnarna.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
386
Intervjuer om upplevelsen av att åka kollektivt
Under denna rubrik redovisas två tyska studier.
Karopka, Miller, Oppel & Bihn (2000) har i psykologiska djupintervjuer undersökt hur kunderna upplever de offentliga trafikmedlen. De har funnit att en viktig faktor för denna upplevelse är att kunden har en känsla av „fri-tid“, i vilken de inte behöver tänka på transporten - samtidigt överlåts kontrollen över den helt och hållet till en annan instans. Det uppstår en upplevelse av „anonym närhet“, något som kan vara positivt, men även lätt kan kännas påträngande redan efter kort tid.
Flade (2000) menar att mobilitetens komplexa motivmönster inte beaktas tillräckligt i rational-choice-modellerna. Med en studie om ungdomar som underlag beskriver hon de emotionella kvaliteterna hos ett specifikt transportslag med dimensionerna lust-olust respektive anspänning-avslappning. Ungdomarna upplevde de offentliga transportmedlen som trånga, för fullsatta, varma, tråkiga, obehagliga, inte så ansträngande, tycker jag inte så mycket om, okomfortabla. När det gäller lust-olust dimensionen hamnar kollektivtrafiken på den sämsta nivån, jämfört med att åka bil, att gå och att cykla. På dimensionen spänning-avslappning rankades de offentliga trafikmedlen på en mellannivå av spänning, något som faktiskt kan leda till en positiv upplevelse.
Livsstil och transportmedelsval
Guro Berge (1996) kommer i sin livsstilsanalys fram till att det finns ett samband mellan livsstil och transportmedelsval, tillgång till bil och attityder. Analysen visar att det finns skillnader mellan ålder och kön och om man bor på landsbygden eller i staden. Studien visar också vilka grupper som det är mest meningsfullt att lägga resurser på att överföra från bil till andra färdmedel. Den gruppen som är lätt att påverka visar sig i stor utsträckning redan använda kollektiva medel och därför ger inte åtgärderna så stor effekt på denna grupp.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
387
3.2 Perceptionsstudier
Studier kring perceptioner av utbudet, det vill säga vad man känner till, är mindre vanliga. Vid KTH har frågan dock behandlats några gånger.
Vad vet allmänheten om tågresemöjligheter?
Hösten 1997 genomfördes ett examensarbete vid KTH (Schubert, 1998) om vanliga svenskars och tyskars perception av tågsystemet i respektive land. Syftet med examensarbetet var att kartlägga allmänhetens kunskaper om möjligheterna att åka/välja tåg. Enkäter delades ut i brevlådorna hos ett antal hushåll i Stockholm respektive Dresden. Enkätfrågorna handlade i första hand om restider och antal förbindelser samt priser och rabatter för att åka tåg till nio utvalda resmål från respektive stad.
Resultaten visar bland annat att kunskaperna var bättre i Dresden än i Stockholm. Dresden-befolkningen hade en bra uppfattning om hur man kunde åka tåg till de flesta tyska resmålen. I Stockholm kände man till tågresemöjligheterna till Göteborg bra, medan övriga svenska resmål låg sämre till.
Folk som åkte tåg regelbundet visste inte mer om de olika områdena/ aspekterna på tågutbudet än vad de som åker tåg sällan visste. Frågorna gällde restider, antal förbindelser och biljettpriser för ett antal relationer. Kunskaperna var sämst vad gäller rabattmöjligheter. Författaren ifrågasätter om prissystemet var för komplicerat och vilken betydelse det kan ha när man väljer färdmedel.
Utbudet underskattades betydligt. Många trodde inte att det gick så många tåg varje dag som det verkligen gjorde. Detta gällde särskilt de relationer där antalet avgångar var stort, t.ex. Stockholm – Linköping och Stockholm – Örebro.
Vad vet man om tågens komfort och ombordservice?
När man vill öka tågets attraktivitet kan man genomföra komforthöjande åtgärder. Om resenärerna känner till och uppskattar dessa åtgärder så ökar attraktiviteten. Men om resenärerna inte känner till vad som genomförts? I en intervju med resenärer 1991 i de nya Regina tågen i Bergslagen fanns en fråga om vad man kände till.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
388
Frågan löd: ”Vilka av nedanstående saker finns vid din sittplats eller i vagnen?”
Tabell Resenärernas perception - kunskap om tåget
Åtgärd / sak Finns inte
%
Vet ej
%
Finns
%
Skylt som visar nästa station
16
9
76
Fällbart ryggstöd
43
15
41
Bord vid sittplatsen
17
3
81
Radio/musikuttag 67 31 2 Uttag för PC (230V) 43 43 14 Kaffeservering vid sittplatsen 23 11 67 Luftkonditionering 7 50 42 Individuellt reglerbar ventilation 48 48 5 Läslampa 14 12 75
Dessa svar skall kommenteras.
Skylt för visning av nästa station finns i Regina tågen. Däremot är det inte säkert att skylten alltid visat något. Alla fåtöljer har fällbara ryggstöd. I stort sett all intervjuade bör ha suttit på stolar med fällbara ryggstöd men knappt hälften har känt till det. Av en tidigare fråga framgick att sex av tio resenärer tycker att det är viktigt att stolens ryggstöd är fällbara.
Kaffeservering finns på åtminstone några avgångar. Därför är det naturligt att två av tio svarat att det finns medan många svarat att det inte finns.
Hur ska man veta att luftkonditionering finns om det inte är sommar och varmt ute? Fyra av tio ansåg att det fanns. Det finns läslampor. Ändå var det en fjärdedel som inte var säkra på det.
Sammanfattningsvis är det många som inte vet vilken standard tåget erbjuder. Särskilt få visste att stolarna är fällbara. Det senare måste bero på att designen av stolarna inte tillräckligt tydligt visar att de är fällbara. Man säger att "semiotiken" är dålig.
Perception av utrymme ombord
En av de fördelar med tåg som brukar nämnas är att de är rymligare än buss och bil. Eftersom studier vid KTH har visat att det tågtra-
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
389
fiken kan göras billigare om man utnyttjar utrymmet mer effektivt har resenärernas upplevelse av utrymme studerats.
Under våren 2000 genomfördes en intervjuundersökning i olika slags vagnar om resenärernas upplevelse, eller perception, av utrymme, komfort och revirkänsla (Kottenhoff, 2001). Resenärerna fick betygsätta den sittplats där de satt på en sjugradig skala. Betygen analyserades sedan med hjälp av linjär regression. Som oberoende variabler användes dels uppgifter om intervjupersonerna och deras resa, dels uppgift om vagntyp och dels att större antal sittplatsegenskaper.
Figur Renoverad 80-talsvagn med blått stolstyg
Resultaten visar att det som betyder mest för upplevelsen av utrymme är beläggnings-graden: När det är mycket folk i vagnen minskar upplevelsen av rymlighet.
Att renovera en vagn kan inverka mycket positivt, både för komfort- och utrymmes-upplevelse. Utrymmesbetyget stiger med närmare en poäng då man renoverat en vagn genom att ersätta äldre stolstyg med ett nytt, i detta fall blått, stolstyg.
Tjänsteresenärer och pendlare gav lägre betyg. Det antyder att dessa grupper är mer krävande, vilket ligger i linje med resultat från tidigare undersökningar.
Faktorer som bidrar till högt rymlighetsbetyg är stolsbredd och benutrymme, att det finns ryggstödslutning, att platsen är i med-
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
390
sittning och att det är en eller två platser i bredd. Till exempel påverkades rymlighetsbetyget med en halv poäng för såväl 10 cm stolsdelning som för 5 cm stolsbredd. Vi har däremot ej kunnat utröna hur mycket armstöd, fönster vid platsen med mera betyder.
Det är värt att notera att det är delvis andra faktorer som påverkar betygen för bekvämlighet och revir. Vi kunde till exempel inte se något samband mellan dessa betyg och antalet platser i bredd. En stol där det är tre platser i bredd upplevs lika bekväm som en stol med en eller två platser i bredd, däremot något mindre rymlig.
En senare utvärdering av Regina-tåget (Kottenhoff, 2001) som har 2+3 platser i bredd bekräftar resultaten. Bland annat visar denna studie att det är andra saker än antalet stolar i bredd som betyder mest för upplevelsen av utrymme. Regina upplevdes till och med rymligare och bekvämare än vanlig SJ-vagn.
3.3 Val- och värderingsstudier
Studier av resenärernas värderingar av tåg, trafik och stationer i form av betalningsvilja har gjorts främst i Sverige, Holland och Storbritannien men säkert finns ett otal studier vi inte känner till. En orsak kan vara att marknadsstudier av detta slag ofta är beställda av en operatör som vill hålla resultaten för sig själv.
Det finns även andra sätt att uttrycka resenärskrav. Ett sådant är att sätta poäng på olika faktorer. Poängen från intervjupersonerna summeras och sedan kan faktorerna rangordnas.
Först nämns kort några äldre studier. SJ persontrafik lät 1987 genomföra en strukturundersökning för att kartlägga “Vem (som) åker tåg?”. Denna omfattade ca 9000 tågresenärer. I samband med denna lät man SIFO genomföra en s.k. segmenteringsundersökning. SJ:s och SIFO:s segmenteringsundersökning bygger på över 2000 intervjuer med personer som skall representera den svenska befolkningen över 15 år.
På uppdrag av SJ gjordes år 1989 vid institutionen för trafikplanering, KTH en studie om tågresenärernas kvalitetsvärdering av punktlighet, information, restid, styv tidtabell och turtäthet Studien genomfördes som en stated preference undersökning med resenärer på linjerna Stockholm - Göteborg och Stockholm - Malmö. Resultaten visar framförallt att det finns en hög värdering, eller betalningsvilja, för att få bättre punktlighet.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
391
British Rail Board publicerade 1986 “Passenger Demand Forecasting Handbook”. Uppgifterna i denna baserar sig på 55 referenser vilka alla refereras i handbokens appendix. Ur handboken och dess appendix hämtas en del uppgifter om trafikanters värderingar och val av tåg som färdmedel. Senare års handböcker har varit alltför hemliga för att vi skulle få tillgång till resultaten.
1992-93 genomfördes en studie i Blekinge där resenärernas värdering av trafik med nya högstandardtåg ”Kustpilen” (IC/3) utvärderades. Studien genomfördes i samarbete mellan KTH trafikplanering, SJ, Blekinge länstrafik och ett konsultföretag. Studien visade bland annat att det ökade resandet inte kan förklaras om med traditionella modeller som inte tar med den ökade komfortens betydelse.
Kottenhoff genomförde under hösten 1992 två intervjuundersökningar om utrymmesstandard. Den första “Värdering av utrymmesstandard i tåg” genomfördes i fjärr- och regionaltåg på Ostkustbanan. Den andra var “Värdering av komfort i Roslagsbanans nya vagnar”. Båda studierna genomfördes som en kombination av stated preference spel och vanliga frågor om bakgrundsdata och åsikter.
Under oktober 1993 provades tyska InterRegio-vagnar i Sverige. Dessa utvärderades tillsammans med ett nytt norskt motorvagnståg (ICE) och Göteborgsregionens X10-tåg. Studien var inriktad på inredningsfrågor, komfort och service i tåg.
Flera examensarbeten vid avdelningen för trafikplanering har tillämpat stated preference metoden på järnvägsresor. Ett av dessa gjordes 1993 av Stina Rosenlind.
Värdering av kollektivtrafikens standard i Stockholm 1989
Den första större svenska studien av resenärernas betalningsvilja för olika faktorer inom kollektivtrafiken gjordes av en forskargrupp 1998–99 (Widlert, Gärling & Uhlin, 1989). Rapporten heter Värdering av kollektivtrafikens standard och genomfördes i Stockholm. De faktorer som ingick var: förseningar, byten, personal- och biljettförsäljning, information, vänteförhållanden, sittplatstillgång, rengöring och taxa. För alla dessa alternativ formulerades preciserade nivåer, t.ex. om sittplatstillgång: 1) lediga sittplatser finns, 2) stå halva resan men få stående, 3) stå halva resan, tåget fullt av stående.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
392
Här refereras värdet av några faktorer. Värderingarna avser som alltid vid betalningsviljestudier skillnaden i värde mellan två nivåer.
Faktor (attributsving) Värdering för buss (per resa år 1989)
Värdering för tunnelbana (per resa)
Ett kort byte
- 80 öre
- 80 öre
Ett långt byte till annan plattform
- 1,20 kr
Regnskydd (buss) / inglasad station (T-bana)
0,70-1 kr
15 öre
Realtidsinformation vid hållplats
60 öre
60 öre
Ståplats i två minuter
- 1,10 kr
Ståplats i tio minuter
- 2,00 kr
Stålplats halva resan, ej trångt
- 1,50 kr
Ståplats halva resan, trångt
-2,20 kr
Klotterfritt och rent inuti
50 öre
1,20 kr
Automatiska destinationsskyltar på bussen
20 öre
Rapportförfattarna har även tagit reda på kostnaden för olika åtgärder. De konstaterade att åtgärder som borde genomföras, när de jämförde nyttan med kostnaden, var :
Regnskydd vid busshållplatser (kräver bara 20 väntande per dag) Realtidsinformation om nästa avgång på större hållplatser Klotterborttagning och bättre städning
Mer tveksamma åtgärder var t.ex. inglasade tunnelbanestationer och bättre destinationsskyltar på bussarna.
En forskningsrapport av Börje Johansson vid Chalmers (Johansson, 1989) heter Passagerarplats i buss men behandlar även tåg. Resenärer har intervjuats i lokalbuss, spårvagn, regionalbuss, långfärdsbuss och fjärrtåg. Rapporten behandlar främst komfortfrågor.
En studie 1991 heter Trafikantvärderingar vid regional trafik. I denna studie undersöktes trafikanternas värderingar av standard- inkl. komfortfaktorer vid resor med såväl tåg som buss. Resultaten i studien bygger på såväl vad trafikanterna verkligen gjort som på hypotetiska val med stated preference teknik. Intervjuerna har gjorts i Skåne och Östergötland på busslinjerna Malmö-Falsterbo och Linköping-Åtvidaberg samt regionaltågslinjerna Malmö-Helsingborg (X10-tåg) och Linköping-Västervik (Y1-tåg).
En kvalitativ utvärdering av ombyggda regionaltåg (Y1) gjordes 1991 av Lisa Warsén vid TFK. Rapporten heter Lagom lyxigt vilket speglar ett försök till sammanfattning av resenärernas uppfattning.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
393
Utvärderingen gjordes genom enkäter och intervjuer med resenärer ombord samt genom gruppseminarier ledda av en psykolog. Omdömena i denna rapport gäller motorvagnar som byggts om på ett antal punkter och kan vara svåra att generalisera. Därför nämns sådana resultat som jag bedömer är i någon mån generaliserbara.
SJ-resenärernas värdering av punktlighet mm. 1989
På uppdrag av SJ gjordes år 1989 vid Institutionen för Trafikplanering, KTH en studie om tågresenärernas värdering av punktlighet, information, restid, styv tidtabell och turtäthet. Studien genomfördes av Christer Lind i samarbete med Staffan Widlert. Studien genomfördes som en stated preference undersökning med resenärer på linjerna Stockholm - Göteborg och Stockholm - Malmö.
Studien visar framförallt att det finns en hög värdering, eller betalningsvilja, för att få bättre punktlighet. Det är särskilt den upplevda risken för att bli försenad som upplevs mycket negativt. En förbättring av punktligheten på hela SJ:s nät skulle enligt en överslagsberäkning i studien vara värd närmare en miljard kronor per år. Man har då antagit 15 %-enheter färre korta förseningar (5 min) och 5 %-enheter färre långa förseningar (15 min). Obehagen av förseningar upplevs såväl vid väntan på station som ombord på tåget.
Ett annat resultat är att värderingarna av olika faktorer varierar beroende på vilket pris man betalat för sin resa. Det visar sig att värderingarna är i stort sett proportionella mot biljettpriset. Därför väljer vi att citera resultaten som procentuell förändring av taxan.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
394
Då fås följande sammanfattning:
En timmes ändrad restid
29 %
Ändrad turtäthet per timme mellan tågen 8 % 5 minuters försening på stationen 7 % 15 - " - 24 % 5 minuters försening på tåget 5 % 15 - " - 17 % minskad risk för försening med 1 förseningper 20 resor: - kort försening (6-15 min)
5 %
- lång försening (16-30 min)
12 %
Förbättrad information på stationer
3 %
Förbättrad information på tågen
1 %
Värde av att införa styv tidtabell
2 %
SJ:s punktlighet var att drygt 7 av 10 tåg kom i tid (enligt SJ:s definition: mer än 5 min sent till slutstation) vid tiden för denna studies genomförande. Det är låg siffra vid jämförelse med järnvägsbolag i andra länder. Den höga värderingen av bättre punktlighet kan ha att göra med att många av de intervjuade hade färska erfarenheter av förseningar.
Den låga värderingen av bättre information och av styv tidtabell (fasta minuttal) är svår att förstå. SP-studier i Danmark, där man har fasta minuttal har visat en mycket hög värdering av detta (ca 20% av taxan).
Det är negativt att åka tåg i tunnel
1995 gjorde Järnvägsgruppen KTH en liten studie om resenärernas värdering av att åka tåg i tunnel. Före den egentliga värderingsundersökningen med stated preference metod ställdes en enkel fråga om vad man tycker om att åka tåg i tunnel. De flesta valde att svara att det är OK men cirka var sjunde person (15 %) tyckte att det var litet eller mycket obehagligt. Detta kan ha ett samband med att det i fjärrtågen på Grödingebanan uppstår stora tryckförändringar när tågen går genom banans tunnlar.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
395
Värderingen av att åka i tunnel var oväntat starkt negativ. Man kan tolka resultatet som att tågresan bör gå minst ca 5 min snabbare för att det negativa värdet ska uppvägas.
Värdering av stationer och dessas serviceutbud
En doktorsavhandling från Lund (Prather Persson, 1998) behandlar stationer och interregionala resenärer och deras preferenser.
Den generella bilden av hur en station bör vara är både klar och likartad i alla resenärsgrupper. Det betyder mer eller mindre att alla tågresenärer har samma generella preferenser rörande stationer. Konventionellt serviceutbud på stationerna får högre värderingar än okonventionella serviceelement. Så är t.ex. biljettluckor och toaletter betydligt viktigare än faxapparater och livsmedelsbutiker. Resenärerna är också mer nöjda, generellt sett, med den service som de betraktar som den viktigaste. Det enda undantaget gäller toaletter vilka betraktas som ett av de viktigaste serviceelementen men resenärerna är inte nöjda med dem.
Stationerna är noder i hela reskedjor. Korta gångavstånd är viktiga. Därför är avstigningszoner och korttidsparkering tätt på stationen viktiga för att möjliggöra reskedjor - ”intermodalitet”.
Resenärerna säger tydligt att de föredrar centralt belägna stationer framför perifert belägna stationer och att de föredrar att statio-
• Vad tycker du om att åka i tunnel?
Det är OK
litet obehagligt
mycket obehagligt
tycker ingenting
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
396
nerna omges av stadsmiljö. Alla resenärer bedömer en perifert belägen station negativt. Det är tydligt ett inneboende värde i att stationen finns där folk förväntar sig att det ska finnas en station. Man är beredd att acceptera en halv timmes längre tågresa om stationen ligger i centrum än om den ligger perifert. Det stöder tanken att en av järnvägens konkurrensfördelar är just stationernas centrala läge.
Resenärerna har en tydlig bild av stationer som sådana: De ska finnas centralt, erbjuda konventionell service av hög kvalitet och vara öppna för alla. Utan attraktiva stationer kan efterfrågan på tågtrafik minska.
Stationer är också värdefulla för handel och industri samt boende. De sistnämnda kan ibland använda stationernas serviceutbud som ersättning för kommersiellt utbud.
Interregionala resenärer är ofta inte längre än 20 min på avgångsstationen; bara en liten grupp (5 %) spenderar lång tid på stationen.
Totalt studerades 10 serviceelement med avseende på kundtillfredsställelse. Ännu fler serviceelement, 40 st., studerades avseende hur viktighet. De rapporterade resultaten hänför sig till intervjuer år 1993 med drygt 900 tågresenärer mellan Malmö och Stockholm. Rapporten innehåller även resultat från stated preference experiment.
Alla informationselement bedömdes vara mycket viktiga. Resenärerna ansåg det mycket viktigare att det finns en traditionell biljettförsäljning, ”biljettlucka”, än att det finns biljettautomater.
Vanliga väntsalar bedöms som viktiga medan specialiserade väntsalar som familjeväntsal och första klass ”lounge” generellt bedöms mindre viktiga. Toalett är den stationsservice som får den högsta värderingen. Det värderas också högt att toaletterna är anpassade för funktionshindrade. Detta kan bero på att handikapptoaletter är rymliga och därför medger att man tar med bagaget in så att man slipper lämna detta obevakat. Tillgång till dusch är inte så högt värderat.
Vanliga telefonautomater fick högt värde (1993) medan fax och privata telefonrum hade lägre värde. Bagageboxar och kärror ansågs viktigare än manuell bagageförvaring. Ett basutbud inköpsställen; snabbmat, kafé och tidningskiosk ansågs viktigt av alla resenärer. Intern tillgänglighet genom rulltrappor, hissar och automatiska dörrar ansågs ganska så viktigt. Det är också viktigt att plattformarna är väderskyddade och att det finns sittplatser. Automater på plattformarna efterfrågades däremot inte.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
397
Alla typer av utbud för god tillgänglighet ansågs mycket viktiga: Det gäller cykelparkering, på/avstigningsplatser, korttidsparkering, långtidsparkering, taxi och kollektivtrafik. Det enda undantaget gäller hyrbilar, vilka inte är så viktiga för flertalet tågresenärer. Av de så kallade extra utbudselementen fick endast bankomater och säkerhetsvakter högt värde. Postkontor hade mindre vikt och konferenslokaler upplevdes helt oviktiga.
Figur Resultat av GAP-analys av stationsfaktorer (Prather Persson 1988)
För några av servicefaktorerna gjordes en GAP-analys. Analysen visar att alla de ingående faktorerna får högre viktighets- än nöjdhetspoäng. Särskilt vikigt tycker resenärerna att det är med en bemannad biljett- och informationsdisk. Man är tyvärr inte särskilt nöjd med denna faktor – gapet är stort. För Café gäller däremot att man inte tycker det är lika viktigt men man är lika nöjd – gapet är litet. Mest nöjd är man med informationen på olika anslag (tidtabeller?) och det är bra för det är också viktigt – ett visst gap.
Prather Persson (1998) intervjuade dessutom stationschefer. De visade sig ha väl utvecklad förståelse för resenärernas behov och värderingar men visar en liten överskattning av faktorer som har att göra med tjänsteresande. Missbedömningen är liten och generellt
0 1 2 3 4 5
Café
Tidningskiosk
Information på anslag
Telefonautomater
Toaletter
Bemannad biljett och informationsdisk
viktighet nöjdhet
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
398
kan sägas att stationsansvariga hade en mycket god förståelse för resenärernas preferenser.
Värdering av resstandard vid snabbtågsresa
Under våren 1998 gjordes ca 500 datorintervjuer med resenärer ombord X2000 mellan Stockholm och Malmö. Alla intervjuer innehöll två nivåer av preferens, eller värderingsfrågor föröver sedvanliga bakgrundsfrågor. På den övre nivån undersöktes värdet av tre olika paket; ett tidtabellspaket, ett komfortpaket och ett paket för ombordservice. På den lägre nivån undersöktes den relativa värderingen av attribut ingående i de olika paketen. Biljettpriset ingick som attribut enbart i den övre nivån. För att göra respondenterna bekanta med de olika tidtabells-, komfort- och serviceattributen fick respondenterna först ge sina relativa preferenser på den lägre nivån.
Stated preference experimentet på den övre nivån var av conjoint typ med parvisa val. Det hade fyra faktorer: biljettpris, tidtabellspaket, komfortpaket och servicepaket.
Den första estimeringen fastställde värderingen av paketen. Värderingarna av dessa var alla högre än väntat. Skillnaderna mellan parametrarna för olika resändamål, affärsresa, privatresa och arbets/skolresa är ganska små. Beräknade betalningsviljor för de olika segmenten är därför mycket lika. Värderingen av tidtabellspaketet är 41 % av taxan för affärs- och arbetsresor medan det är 33 % för fritidsresor. Komfortpaketet värderades till 42 % i medel, något högre av affärsresenärer och något lägre av övriga två segment. Service ombord värderades till 21 % men något lägre av arbets/skolresenärer.
Nästa steg var att dela upp dessa aggregerade värden i värderingar av de inkluderade attributen. Värderingarna framgår av figuren.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
399
Figur Grafisk illustration av värderingar av tre åtgärdspaket och hur dessa värden fördelade sig på de inkluderade attributen. % betyder betalningsvilja i procent av biljettpriset.
De flesta värderingarna har jämförts med värden erhållna i tidigare KTH-studier och med resultat från danska (DSB) studier av regionala och interregionala tåg. Värderingsnivåerna är överraskande lika.
Bland tidtabellsattributen fick; att undvika ett byte och en viss förseningsnivå, höga värderingar som väntat, men också få stopp fick hög värdering, till och med högre än 10 % restid (som värderades till ca 5 % av taxan). Attributet om få stopp hade två nivåer
SP conjoint parvisa
val Tidtabells
paket
Komfort
paket
Service
paket
10% restid
Få förseningar, inte 15min var femte resa
Dubbel turtäthet Styv tidtabell
Inte ett byte
Enklare prissystem
Få stopp (lugn resa)
10cm benutrymme
Medsittning
Inställbara ryggstöd
Litet mindre, ej mer vibrationer och skak
do. buller Luftkonditionering (på sommaren) Dämpad belysning och egen läslampa
Servering i tåget
Större/mindre bagageutrymme Radio, musiik uttag Gott om personal som kan hjälpa Bord vid sittplatsen
37%
42%
21% SP B/W och "listor"
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
400
med följande formuleringar: "Tågen stannar på få stationer (så att man får en lugn resa)" och "Tågen stannar på många stationer (så att folk kan gå av och på)".
Bland komfortattributen värderades följande attribut högst: inställbara ryggstöd, 10cm benutrymme och litet skakningar och vibrationer. Värderingarna ligger upp mot 10 % av biljettpriset.
Servering är det högst värderade service attributet. Att erbjuda bord vid sittplatsen är också en sak som värderas relativt högt.
Värdering av dubbeldäckat tåg
SJ lånade tre dubbeldäckade vagnar från Bombardier i Tyskland 1998. Avsikten var att testa tågen i praktisk drift och att resenärernas reaktioner på tvåvåningståg. Bakgrunden är bl.a. att SJ skall skaffa nya tåg för Mälardalstrafiken. Därför testades tågen på Svealandsbanan, Mälarbanan och i Uppsalapendeln.
De flesta resenärer hade en positiv inställning till tvåvåningsvagnar men en negativ upplevelse av sittplatskomforten i det aktuella tåget. För 50 % av resenärerna var det första intrycket att vagnen var bättre än en vanlig vagn medan 30 % t tyckte den var sämre och 20 % var neutrala.
Räknat som betalningsvilja värderade resenärerna på Svealandsbanan vagnarna med den tyska inredningen negativt, liksom på Mälarbanan (ännu mer negativt). På Uppsalapendeln värderades vagnarna positivt jämfört med ordinarie tåg som var ganska slitna lokdragna 80-talsvagnar vilket delvis kan förklara den positiva värderingen.
SJ lånade även år 1991 in två tvåvåningsvagnar, från lokaltrafiken i Zürich och testade dem i Uppsalapendeln. Även då reagerade resenärerna positivt på tvåvåningskonceptet som sådant men negativt på inredningen som också då var enklare än normalt. Att åka dubbeldäckare värderades då till drygt 3 % av taxan.
Värdering av att åka i breda tåg med 2+3 möblering
Examensarbete om breda tåg
Examensarbetet (Båge, 1997) syftade till att med olika intervjumetoder se om det skulle vara lönsamt att använda en bredare vagnsprofil på svenska persontåg. Den bredare profilen skulle då
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
401
möjliggöra ett sittplatsarrangemang 3+2 stolar i bredd och därmed förbättra ytutnyttjandet på tågen.
För att ta reda på hur passagerarna värderar de olika typerna av sittplatserna gjordes fyra olika undersökningar på X14 tåg i Östgötatrafiken och i Vättertågs regi. Ett X14 tåg har en normalbred, 3 100 mm, profil men m.h.a. smalare stolar används idag ett sittplatsarrangemang av typen 3+2.
En Revealed Preference- undersökning, RP, gjordes där passagerarnas faktiska val dokumenterades och analyserades. Dessutom gjordes tre olika Stated Preference undersökningar, SP, där passagerarna fick besvara frågor om hur de skulle välja i en hypotetisk valsituation.
För att beräkna värdet av olika tåg jämfördes ett smalt tåg, 5 vagnar, med ett brett tåg, 4 vagnar. Sedan användes passagerarnas värderingar för att beräkna ett värde på platserna i de bägge tågen. Tågen jämfördes sedan vid olika beläggningsgrader. Resultatet var att den totala betalningsviljan var ca. 2 % lägre för det breda tåget under normala beläggningsgrader, 40–80 %.
Värdering i Sveriges första extrabreda tågtyp
Under år 2001 sattes de första extra breda tågen av typ Regina in i ordinarie trafik. Ett av de områden där Regina satts in är Bergslagen. Tåg i Bergslagen (TiB), som svarar för trafiken, har valt att inreda tågen med ungefär samma standard som tidigare använts för Intercity tåg.
Stated preference (SP) experimenten som ingick i intervjuerna visar hur tåget värderas gentemot vanliga SJ-vagnar. Denna värdering har räknats om i monetära termer; som procent av de resandes egna biljettpriser. Då värderas: – Detta tåg (dvs. Regina) men med 2+2 stolar i bredd till +8,5 %
av biljettpriset – Detta tåg (dvs. Regina) med denna inredning med 2+3 stolar
till +7,6 % av biljettpriset.
Man kan utläsa två viktiga saker. Dels sätter resenärerna i medel högre värde på att få åka Regina än att åka med vanliga SJ-vagnar, dels kan de allra flesta resenärerna knappast ha brytt sig om huruvida "detta tåg" hade två eller tre stolar i bredd.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
402
Prioriteringslistor med ca 12 faktorer eller saker (attributskillnader) visar att den oviktigaste faktorn är att få sitta där det är två (ej tre) i bredd. Betydligt viktigare är t.ex.:
1. Att biljettpriset sänks 5%
2. Att fönsterplatserna verkligen har fönster
3. Att stolen har fällbart ryggstöd
4. Att det finns bord vid sittplatsen
5. Att bullernivån är något lägre
6. Att belysningen är dämpad och att läslampor finns.
Bland dem som åker tåg sällan upplevs det dock något viktigare än för medelresenären att inte sitta tre i bredd.
Slutsatsen av rapporten är att Regina är ett i huvudsak lyckat tåg ur resenärernas synpunkt. Det finns många inredningsåtgärder som upplevs vara viktiga. Till dem hör inte frågan om två eller tre stolar i bredd.
3.4 Kundnöjdhetsstudier
Kundnöjdhet undersöks av många företag i syfte att förbättra kvaliteten på den produkt man producerar. Därför har initiativet till många av de nedanstående studierna kommit från branschens aktörer.
SJ Problem Detection Study
Kvaliteten hos tågresor har undersökts t.ex. i den av SJ beställda PDS-studien (Problem Detection Study). Denna ger en bild av de problem SJ:s resenärer upplevde i mitten av åttiotalet. PDS-studien genomfördes på linjerna Stockholm-Västerås, Stockholm-Örebro norr om Mälaren och Stockholm-Örebro via Hallsberg. Dessa linjer trafikerades av loktåg vilka bör ha innehållit såväl åttiotals- som sextiotalsvagnar. Totalt gjordes 800 intervjuer och resenärerna fick ta ställning till 144 olika problempåståenden.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
403
Kollektivtrafikbarometern
Kollektivtrafikbarometern är en kvalitets- och attitydundersökning som organiseras av Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF, 2001). Undersökningen har genomförts årligen sedan 1996. Från och med november 2000 görs undersökningen månadsvis. 23 läns- och lokaltrafikbolag i Sverige deltar.
De som intervjuas i undersökningen är ett statistiskt urval av svenska folket mellan 15–75 år, dels resenärer och allmänheten. Drygt hälften av svenskarna är nöjda med kollektivtrafikens kvalitet
Kundnöjdhet mäts på en femgradig skala. 25 olika frågor ges. Ett exempel på en fråga är: Det går snabbt att åka med [bolaget ifråga]
5. instämmer helt
4. instämmer delvis
3. varken eller
2. tar delvis avstånd
1. tar helt avstånd
Det resultat som redovisats senast (januari 2001)visar att riksgenomsnittet för Nöjd Kund Index (NKI) är 54. Det vill säga att 54 % av svenska folket ger kollektivtrafiken betyg 4 och 5.
Drygt en tredjedel ger ett medelbetyg (3). Det innebär att alltför många är indifferenta, dvs. de har ingen tydlig åsikt om kollektivtrafiken. Kollektivtrafiken har en otydlig profil. Bara en tiondel av alla svenskar är missnöjda. Sett till kunderna (kund definieras – reser minst en gång per månad eller oftare) är det endast 6 procent som är missnöjda.
Kollektivtrafikbarometern visar att drygt en tredjedel av svenska folket saknar kunskap om kollektivtrafiken.
Trygghet, tillgänglighet och personal
Tre av fyra svenskar tycker att det är tryggt att åka kollektivt. I storstäderna får dock tryggheten något lägre värden än övriga landet, (58–70%). Tillgängligheten är god och man tycker att det är fräscht ombord. Glädjande är att personalen som arbetar nära kunden får ett högt betyg av svenska folket.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
404
Områden som får låga nöjdhetsbetyg är information och lyhördhet.
Sju av tio av allmänheten anser att samhället ska prioritera en satsning på kollektivtrafik - istället för bil - för att kunna bo, arbeta och studera där man vill. Åtta av tio tycker att man ska satsa på kollektivtrafiklösningar för en levande stadskärna och kommuncentra.
96 % väljer kollektivtrafik i stället för bil efter frågan:
Anser du att en satsning på kollektivtrafiken är bra för samhället?.
När man däremot frågar:
Tror du att politikerna anser att en satsning på kollektivtrafiken är bra för samhället?
så svarar bara 57 % ”kollektivtrafik”. Resten svarar ”bil” eller vill ej svara.
Resultaten påstås användas av läns- och lokaltrafikbolagen för att "genomföra förbättringar som står på kundens önskelista".
SL, Resande och kvalitet år 2000
SL strävar efter att bli bättre. Man använder två mått:
antal resande med olika delar av SL-trafiken resenärernas nöjdhet med olika delar av trafiken
I en snygg skrift presenteras resultaten för år 2000 område för område. Ett område avser dels ett trafikslag, dels ett geografiskt område.
Resandet har ökat med 11 % i snitt för hela SL från år 1995– 2000. Busstrafiken har fått 9 % fler resenärer och spårtrafiken har ökat mer, vilket redovisas i tabellen nedan. Pendeltågen ökade sitt resande med 25 % från 1995 till 1999 på grund av bland annat tätare trafik och nyetableringar runt pendeltågsstationer (bl.a. i Flemingsberg och Haninge C.). Sedan kom Citypendelns övertagande av trafiken med stora kvalitetsbrister.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
405
Tabell Resandeökning och kundnöjdhet i SL-trafiken
Område Resandeförändring 95-00 % nöjda år 2000 Hela SL +11 % 56 % Busstrafiken +9 % 67 % - innerstaden +16 % 71 % - förort Ej uppgift 54-74 % Tunnelbanan +10 % 51 % Pendeltågen +38 % (till 1999) 38 % (vår-2000) Saltsjöbanan +11 % 74 % Roslagsbanan +39 % 69 % Lidingöbanan 0 % 84 % (vår 2000) Nockebybanan +5 % 91 % Tvärbanan Ny trafik 94 %
Man kan se att de ”områden” som har många nöjda resenärer i huvudsak är små spårtrafiksystem. Mest resandeökning har pendeltågen och Roslagsbanan haft. Dessutom har Tvärbanan ökat från noll till över 20 000 resenärer om dagen under perioden. Busstrafiken i innerstaden har ökat och detta kan bero på de nya stomlinjerna men också på att tunnelbanan hade kvalitetsproblem då man införde ett nytt signalsystem.
Utvärdering av stomlinjerna 1, 3 och 4, Stockholm Konsult, Stockholm 2000
En utvärdering av trafikanternas nöjdhet med stomlinjerna 1, 3 och 4 i Stockholm har gjorts. Undersökningen visar att en stor majoritet är nöjda med komforten och bekvämligheten på linje 4. Undantaget gäller frågan om sittplats vilket endast 39 % anger att de får. Mest nöjd var man med hållplats/destinations-skylt inne i bussen och 4:ans linjesträckning (93 %). Automatiska hållplatsutrop samt lätt att hitta till hållplatserna fick också hög nöjdhet. Målet om en hastighet på 18 km/h inklusive hållplatstid kunde inte nås. Detta berodde i stor uträckning på den kraftiga biltrafikökning som ägt rum istället för som var en förutsättning en biltrafikminskning med 25 % i innerstaden.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
406
Tabellen visar andelen nöjda och missnöjda resenärer med stombusstrafiken.
nöjda Missnöjda Hållplats/destinations-skylt inne i bussen 93 % 2% 4.ans linjesträckning 93 % 2 % Automatiska hållplatsutrop 90 % 4 % Stombussen generellt 88 % 2 % Lätt att hitta hållplatserna 87 % 1 % 4ans turtäthet 86 % 5 % Ledbuss istället för normalbuss 85 % 6 % Tidsvisning på hållplats 79 % 11 % Bussarnas städning 77 % 6 % Inredning 77 % 9 % Bekvämlighet 75 % 11 % Temp. o ventilation i bussen 70 % 9 % Bussarnas framkomlighet 65 % 9 % Förarnas körsätt 62 % 5 % Sittplats finns 39 % 19 %
Utvärdering av nya tåg
KTH:s studie av breda tåg innehöll även möjligheter för resenärerna att bedöma Regina på sätt som liknar "kundnöjdhet". Åtta av tio resenärer fick ett bättre första intryck av Regina-tåget än av "vanlig SJ-vagn".
Betygsättning av Regina och vanliga SJ-vagnar visar att såväl bekvämlighet som rymlighet får (mycket) högre betyg för Regina än för vanlig SJ-vagn. Resenärerna är i huvudsak nöjda med utrymmet men de som åker tåg till och från arbetet tenderar att vara minst nöjda med utrymmet.
Olika resenärer fördrar olika sätt att sitta. Tjänsteresenärerna vill i hög utsträckning (48 %) sitta bakom varandra medan t.ex. skolresenärer gärna sitter mitt emot varandra (46 %). För en stor grupp, ca 40 %, spelar med- eller motsittning ingen roll.
Den vanligaste spontana kommentaren är att det är fräscht, rent och/eller ljust i Regina. Man skriver också att tåget har fin design, är trevligt och modernt.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
407
ÅF Trafikkompetens har åt tillverkaren Bombardier gjort en kundnöjdhetsvärdering av Regina. Resultaten är inte officiella men bekräftar i stort KTH:s positiva resultat för Regina.
Utvärdering av terminaler i PIRATE
I EU-projektet PIRATE har man utvecklat en utvärderingsmetod för att analysera hur olika användargrupper av bytespunkter värderar olika aspekter som har med bytespunkter att göra. De tillfrågade får värdera hur viktigt en aspekt är samt hur nöjd man är med den aspekten på den specifika bytespunkten. Sedan användes en analysmetod kallad GAP-analys där skillnaden mellan Viktig och Nöjd visar hur pass relevant aspekten är för de tillfrågade. Är denna skillnad stor finns det brister i aspekten vid bytespunkten och vise versa om skillnaden är liten.
Figur Exempel på hur resultatet av GP-analysen kan presenteras grafiskt (värden för vissa stationsfaktorer från Prather Persson 1988).
Ett mål med denna studie är att öka planerares och anställdas kunskap om resenärers och icke-resenärers värderingar kring olika aspekter i samband med bytespunkter för att på så sätt öka kollektivtrafikandelen. För alla de studerade grupperna är de i genomgående viktigaste aspekterna social trygghet och information. De tillfrågade personerna vid de två studerade bytespunkterna (Lund C
nöjdhet
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
4 4,5
5
0 1 2 3 4 5
viktighet
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
408
och Vellinge Ängar) betonar vikten av skydd mot stöld och vandalism samt bra information om trafiken. I de flesta fall är man inte nöjd med hur det ser ut idag vid dessa bytespunkter. Till exempel så är man inte nöjd med cykelparkeringens storlek på Lund C där skillnaden mellan Viktigt och Nöjd är nära 1. På Vellinge Ängar är man mycket missnöjd med skyddet för stöld och vandalism där GAP-et uppgår till nära 3,0 vad gäller cykelparkeringen.
Kundstudier i kollektivtrafik vid centrum för tjänsteforskning
Friman, Edvardsson & Gärling (1998) presenterar tre olika studier med syftet att kartlägga upplevda negativa kritiska händelser i kollektivtrafik. I studie 1 genomfördes en analys av rapporterade kundklagomål. Studie 2 bestod av intervjudata insamlade på buss- och spårvagnar i Göteborg. I en tredje studie genomfördes en enkät undersökning. Analys av kundklagomål visade att majoriteten av klagomål kunde klassificeras som personalens bemötande och agerande. Näst frekvent var händelser som relaterade till brist på punktlighet. Nästa lika frekvent var händelser som relaterade till felaktig eller brist på adekvat information.
I en enkätundersökning baserat på svar från ca 1 000 respondenter i Göteborg fann vi att resultatet från studie 1 och 2 kunde valideras men att förekomsten av respektive händelse avvek från studie 1 och 2. Mindre frekvent förekommande var händelser som relaterade till personalens bemötande och agerande. Frekvent förekommande var istället händelser som relaterade till fordonets utformning. Sammanfattningsvis visade resultaten från studie 1, 2 och 3 ett relativt liknande mönster. Resultaten från de tre olika studierna är konsistenta med generaliseringar från tidigare studier, dvs. upplevd kvalitet påverkas av
hur personalen behandlar sina kunder pålitlighet i tjänsten samt enkelhet och flexibilitet i kundkontakter.
Friman & Edvardsson (2002) analyserade och jämförde skillnader mellan kundklagomål och kundberöm från resenärer i kollektivtrafiken. Ett urval av 236 klagomål och 69 beröm insamlade av ett trafikföretag analyserades med hjälp av kritisk-händelse-metoden. Tidigare forskning (Friman et al 1998) kunde bekräftas då perso-
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
409
nalens beteende, tjänstens pålitlighet, informationens enkelhet och fordonens utformning identifierades som viktiga kvalitetsattribut.
Friman, Edvardsson & Gärling (2001). presenterar en bearbetning av de ca 1 000 enkäterna med resenärer i Göteborgsregionen. Syftet med studien var att studera sambandet mellan resenärers tillfredsställelse och upplevda kritiska händelser. Tillfredsställelse kan beskrivas som resenärens bedömning av i vilken grad en egenskap hos kollektivtrafiktjänsten, eller själva kollektivtrafiken i sig, ger (eller har gett) en behaglig nivå av konsumtionsrelaterad uppfyllelse. Mer specifikt studeras den statistiska relationen mellan global tillfredsställelse, tillfredsställelse med olika kvalitetsattribut och upplevelsen av negativa kritiska händelser. Resultatet visar att frekvensen av upplevda negative kritiska händelser påverkar hur nöjd resenären är med kollektivtrafiken.
Resenärer kommer dock sannolikt efter en tids kollektivtrafikåkande att glömma även frekvent förekommande kritiska händelser. Detta innebär att frekvens troligen lagras på något annat sätt i resenärens minne. I Friman och Gärling (2001) testas hypotesen att resenärens totala tillfredsställelse med kollektivtrafik beror på antalet kritiska händelser som man kommer ihåg samt att kritiska händelser relaterar till olika attribut värderingar. Hypotesen testades i ett frågeformulär med 95 resenärer. I enlighet med föreslagna hypoteser påverkades resenärernas totala uppfattning direkt och negativt av frekvensen negativa kritiska händelser. En negativ kritisk händelse var tillräckligt för att signifikant dämpa deras totala tillfredsställelse. När händelserna inträffat i tiden spelade ingen roll för respondenternas bedömning.
Ytterligare ett projekt har genomförts i syfte att försöka förstå effekten av kritiska händelser på resenärens tillfredsställelse med tjänsten. Friman (in press) studerade emotionella reaktioner på positiva och negativa kritiska händelser. Resultaten visar att kritiska händelser varierar både i valence (dvs. positiv-negativ riktning) och activation (d v s grad av mobiliserad energi). Negativa händelser orsakade inte mer energi än positiv händelser. I vilken utsträckning händelsen orsakade en högre grad av mobilisering påverkade inte hur nöjd man kände sig med kollektivtrafiken utan det var händelsens riktning (positiv eller negativ) som avgjorde resenärens tillfredsställelse.
Friman & Gärling (2000) undersökte relationen mellan tjänstens utförande och resenärers tillfredsställelse med tjänsten. Boende i Göteborg (n=228) besvarade en enkät där de angav sin tillfreds-
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
410
ställelse med kollektivtrafiken i området där de bor. Information samlades också in om de kollektivtrafiktjänster som erbjöds respondenterna till och från deras arbete och till och från centrum (resstandardfaktorer som restid, väntetid, antal byten och frekvensen avgångar). I överensstämmelse med tidigare forskning (Friman et al. 2001; Friman & Gärling 2001) visade strukturella ekvationsmodeller en direkt relation från tillfredsställelse med enskilda attribut till total tillfredsställelse. Tvärtemot föreslagen hypotes visade resultatet att tjänstens utförande hade en direkt effekt på resenärens totala tillfredsställelse istället för en indirekt via frekvensen upplevda kritiska händelser.
Echeverri (1999) genomförde en studie av bussförare i stadstrafik. Studien hade syftet att kartlägga centrala beteenden som förklarar olika upplevelser av bemötande hos resenärer. Ambitionen var att ge en mer nyanserad beskrivning av vad som sker i mötet med kund. Genom an detaljerad granskning, bl.a. genom att använda video i datainsamling och vid personliga intervjuer friläggs steg för steg nyanser i bemötandeupplevelsen. Ett urval av respondenter uppmanades att tänka högt och lämna synpunkter på det videodokumenterade servicemötet. Studien visar hur upplevelsen av några prototypiska bemötanden konstitueras av varierande uppsättningar av framför allt ickeverbala beteenden. Studien identifierar också några framträdande interaktionsmekanismer samt några av de underliggande kognitiva, sociala och institutionella strukturer som gör att positivt och negativt bemötande uppstår.
Hovedstadstrafiken i Köpenhamn
Hovedstadstrafiken i Köpenhamn har valt att kombinera subjektiva och objektiva mätningar av olika kvalitetsfaktorer. Subjektiva upplevelsemätningar samlas in genom att ett antal tränade s.k. servicemedarbetare intervjuar ett antal resenärer. De s.k. servicemedarbetarna samlar även in objektiva data genom att studera hur den faktiska tjänsten genomförs. Samtliga mätningarna sker ombord på bussarna. Objektiva kvalitetsmätningar utgörs av uppgifter om grad av korrekt skyltning, om det finns tidtabell och informationsmaterial ombord samt om klockan, stämplingsautomaten och belysningen fungerar tillfredsställande. Intervjuer med resenärer sker med hjälp av ett enkelt frågeformulär som behandlar ett antal fast-
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
411
ställda frågeområden. Respondenternas svar markeras på en skala med svarsalternativen ”mycket nöjd” till ”mycket missnöjd”.
De frågor man ställer handlar mest om kvalitetsbrister såsom rengöring och förarens körförmåga, kunskaper, bemötande och servicebeteende.
Slutligen ingår frågor om varför man reser, hur ofta man reser, hur lång resan är, kön, ålder och sysselsättning.
Vid varje mättillfälle registreras vilken busslinje och tur som mätningarna gäller. Data används sedan för att utvärdera olika entreprenörers tjänstekvalitet. Entreprenörer som inte uppnår en acceptabel miniminivå straffas med ett avdrag på kontraktssumman medan entreprenörer som når över tidigare formulerade kvalitetsmål belönas med en bonus. Mätningarna är offentliga och publiceras i form av genomsnitt för vardera kvalitetsfaktor för de olika entreprenörerna som kör för Hovedstadstrafiken.
London Underground Customer Satisfaction Index
Sedan 1990 genomförs regelbundna intervjuer med resenärer i Londons tunnelbana. Ett standardiserat intervjuformulär används som grund (Miller, 1995) och frågorna ställs först när man fullbordat resan. I formuläret ingår ett 20-tal frågor om upplevd tjänstekvalitet, t.ex. hur man uppfattar personalens bemötande, biljettköp och turtätheten. Varje månad genomförs drygt 2 000 intervjuer av ett oberoende undersökningsföretag.
Samtliga intervjuer refererar till den just genomförda resan, t.ex. frågar man om förhållanden på den station där resan påbörjades och om det färdmedel som man rest sist med. Tidigare har man försökt genomföra telefonintervjuer istället för direkt efter genomförd resa, men erfarenheterna visar att det är svårt för resenären att relatera sina upplevelser till en specifik resa.
Precis som i Köpenhamn användes även objektiva kvalitetsmätningar. Dessa mätningar registreras av s.k. mystery shoppers, dvs. resenärer som med hjälp av ett detaljerat formulär registrerar kvaliteten i den resa som han/hon företar. London Transport publicerar dessa data kvartalsvis i London Transport Performance Review. Data berör busstrafiken, tunnelbanetrafiken och informationscentraler.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
412
Kvalitetsprestationer för busstrafiken är indelad enligt följande:
Transportarbete i kilometer Reliabilitet Väntetiden i högtrafik (min) Lågtrafik i tid (%) Nattbussar i tid (%) Customer satisfaction (skala 0-100) Busshållplatser - vindskydd Städning på bussar internt Renhet utvändigt Hjälpsamhet personal Städning kring busshållplatser Information på busshållplatser Lätthet att få information
För tunnelbanan används följande mått:
Customer statisfaction (skala 0-100) Städning stationer och tåg Information på stationer och tåg Hjälpsamhet hos personal Tågfrekvens Säkerhet Hissar i funktion (% av antal timmar totalt) Rulltrapport i funktion (% av antal timmar totalt) Tåg enligt tidtabell (%) Biljettköp (% av köpare som behöver stå i kö mindre än 3 min) Reliabilitet (% av planerat trafikarbete i km som utförts enligt plan)
Tabellen visar att man är intresserad av att spåra kvalitetsbrister i det utlovade utbudet. Man tycks vara mycket mindre intresserad av att på detta sätt samla data för att kunna förbättra utbudets standard, t.ex. kortare restider eller färre byten.
Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF), London
Vid upphandling av tågtrafik i England använder man kundstudier för att värdera olika entreprenörer. En entreprenör som har erhållit ett franchiseavtal är skyldig att genomföra mätningar minst två
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
413
gånger per år. Många entreprenörer genomför ytterligare mätningar.
Metoden man använder måste godkännas av OPRAF som ingår i SRA (Strategic Rail Authority). Mätningarna genomförs av oberoende marknadsundersökningsinstitut. Målet är inte att jämföra olika operatörer utan att utforma mål för verksamheten i de olika företagen. Efter samråd sätts benchmarks för de olika kriterierna på kvalitet. Vid bristande resultat fastställs handlingsplaner för att förbättra verksamheten. Resultat redovisas uppdelat i signifikanta ändringar (5% signifikansnivå) och icke-signifikanta ändringar.
Urvalsstorlekar varierar från 1 000 respondenter till 5 000. Datainsamlings-frekvensen skiftar mellan halvårsvisa och kvartalsvisa mätningar. Mätningarna är inte standardiserade utan skiljer sig mellan de olika operatörerna något. Antalet kriterier skiftar mellan under 10 upp till drygt 20 mätpunkter. Bland annat mäts följande kriterier:
Punktlighet Restider Tågfrekvens Tågförbindelser utan byten Väntetiden vid byten Inställda tåg Att hålla förseningar och inställda tåg vid ett minimum Snabba reaktioner när det blir problem Att lyssna på kunden Att ställa andra transportmedel till förfogande när tåg ställs in Sittplatskomfort Tillgänglighet sittplatser vid högtrafik Tillgänglighet sittplatser vid lågtrafik Temperatur på tågen Buller på tåg Lätt att hitta platser på tågen Mjuk resa Lätt att komma ombord på tågen Service på stationer Väntrummens kvalitet Servering på tåg Information om avgångstiden m.m. på stationer Information per telefon Information på tågen
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
414
Information om inställda tåg på stationer Bokningssystem Lätt att köpa en biljett på stationen Kötiden vid biljettförsäljningen Städning på tågen internt Toalettstädning Renhet externt på tågen Städning på tågstationer Personal tillgänglighet Stationspersonal hjälpsamhet Övrig personal hjälpsamhet Säkerhet på tågen Säkerhet på stationerna Säkerhet på kvällar Säkerhet på dagtid Biljettpriser Värde för pengarna
Tysk Kvalitetsbarometer
I Tyskland har man sedan 1992 genomfört årliga, kollektiva undersökningar av konsumenters tillfredsställelse med olika branscher. Bland de studerade branscherna ingår inom transportområdet bl.a. kollektiv stadstrafik. I telefonintervjuer undersöker man bl.a. konsumentens kontakt med specifikt företag/tjänsteleverantör, tillfredsställelse totalt, huvudsakligt skäl för att man är nöjd eller missnöjd, om man kan tänka sig att rekommendera företaget, om man avser att välja samma företag i fortsättningen, hur lång kundrelation man har med företaget och slutligen hur ofta man klagat på produkten/tjänsten samt om man blivit nöjd med företagets behandling av klagomålet. För kollektivtrafik i städer har man bl.a. frågat om punktlighet/tillförlitlighet, linjenät och restider samt personalens bemötande.
Av de 42 branscher som är med i mätningarna kommer kollektivtrafiken i städer på plats 36 vad gäller grad av tillfredsställelse totalt. Inom transportområdet kommer konkurrenten biltillverkare på andra plats! Vad gäller relationen mellan värde och pris får stadstrafiken sämst betyg av samtliga branscher som genomfört denna mätning.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
415
När det gäller grad av tillfredsställelse blir rangordningen följande mellan de olika kvalitetsfaktorerna:
1. Punktlighet och tillförlitlighet
2. Linjenät och restider
3. Personalens bemötande
4. Om man förstår tidtabellen
5. Komfort och utrymme
6. Renhet
7. Säkerhet på stationer och i fordon
8. Värde för pengarna
Norsk Kundebarometer
Med start 1995 har man i Norge genomfört mätningar av kunders tillfredsställelse med varor och tjänster (Market Review, 1996). Inom tjänstesektorn studerades nio olika branscher. 600 kunder inom lokaltrafiken i Oslo ingick i studien som genomfördes med telefonintervjuer (Andreassen, 1996). Kvalitetsfaktorer i undersökningen var bl.a. säkerhet, stationers och hållplatsers utformning, restider, tillgänglighet och prisnivå.
Mätningen av kvalitetsfaktorerna genomfördes för de olika typerna av kollektivtrafik: buss, lokaltåg och spårvagn. Den genomsnittliga graden av tillfredsställelse var 56.7 på en skala från 0 till 100. Om man jämför med andra mätningar (främst den svenska kvalitetsbarometern) anses detta resultat som dåligt. Exempel på viktiga områden för resenärerna som samtidigt anses ha en dålig kvalitet är restiden (för de som åker spårvagn och tåg), prisnivån (för de som åker tåg) och hållplatsernas utformning (för de som åker buss). Ytterligare en slutsats från undersökningen är att en viktig orsak till att man inom branschen inte lyckas att tillfredsställa kunderna är att man inte lyckas differentiera tjänsterna till de olika behov som finns inom olika kundsegment, t. ex. mellan de som åker ofta och mindre ofta (Andreassen, 1996).
3.5 Andra studier
Här redovisas ett litet urval studier som inte kan klassas in under föregående rubriker.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
416
Kollektivtrafiksatsningar i Stockholm
Under senare år har ett antal större satsningar på kollektivtrafiken förvekligats. Det gäller t.ex. stombusslinjer i innerstaden och regionalt, Tvärbanan och nya tunnelbanevagnar (Kottenhoff, 2002).
Grundhypotesen i detta projekt var att resandet på flera av kollektivtrafiksatsningarna ökat mer än vad som går att förklara med minskad restid och ökad turtäthet. Förklarande faktorer kan vara t.ex. ökad komfort och/eller ökad orienterbarhet.
Stombusslinjerna i innerstaden Tre stomlinjer har hittills införts. Varken körtider eller turtätheter har förbättrats särskilt mycket, dock har turtätheten gått upp under kvällar och helger. Resandet har ökat med närmare 20 % i genomsnitt. I lågtrafik är ökningen större. Enstaka mätningar indikerar 40–80 % ökning på vissa delsträckor lördag-söndag.
Tvärbanan Tvärbanan har på sin första delsträcka Gullmarsplan – Liljeholmen ersatt busslinje 130. På den andra delsträckan Liljeholmen – Alvik fanns det ingen linje som gick parallellt. Resandet var hösten 2001 uppe i 24 000 resor om dagen varav ungefär hälften reste på vardera halvan av banan. De jämförelser vi gör med resandet på linje 130 tyder i alla fall på att Tvärbanan lockat betydligt fler resenärer än vad den busslinjen gjorde. Linje 130 hade drygt 5 000 resenärer om dagen.
Tunnelbanan, pendeltågen och Roslagsbanan Om resandet har ökat på grund av nya och bekväma vagnar på tunnelbana 1 är svårt att bedöma. Under den period då de första vagnarna introducerades hade man stora problem med ett nytt signalsystem som orsakade trafikstörningar.
I pendeltågstrafiken finns två goda exempel; Västerhaningependeln och Södertäljependeln. Utökad och mer pålitlig trafik har medfört kraftiga ökningar i antalet resenärer . Mellan 1994 och 1998 ökade resandet med 30–50 %. Resandet med Roslagsbanan ökade med 45 % under 1990-talet. En viss del kan nog förklaras med nya vagnar och upprustade stationer. En stor del förklaras dock av utökad trafik.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
417
Busslinje 640 Stockholm – Norrtälje Ett exempel på "tänk spår - kör buss" är satsningen på busslinjen Stockholm – Norrtälje som fått nya blå boggibussar i stället för röda ledbussar. Turtätheten är enligt tidtabell 5 minuter i rusningstid. I vekligheten behövs ytterligare bussar för att få med alla resenärer. Resandet har ökat över 25 % fram till hösten 2001.
Konkurrensen mellan tåg och expressbussar i Norge
I Norge har konkurrensen mellan expressbusstrafik och tåg utvärderats (Transportökonomisk Institutt rapport 78/1991). Norge har ett expressbussnät kallat NOR-WAY med en miljon resenärer 1990. Intervjuer har gjorts på buss- och tåglinjer i olika delar av Norge. Följande resultat och slutsatser framkom:
Tågtrafiken var i mycket större grad än expressbussen karakteriserad av ändpunktsrelationer, alltså folk som reser hela sträckan. Med expressbussarna reste man oftare på delsträckor.
Där det finns järnvägsstation, men ej buss, väljer 100 % tåg men där det finns bussförbindelse på orten men järnvägsstation ligger 10–20 km bort har tåget ändå 35–50 % andel. Tåget konkurrerar alltså i bussens kraftfält medan bussen inte tar resenärer lika lätt i bussens geografiska kraftfält. En viktig förklaring till detta är att tåget alltid är snabbare eller åtminstone lika snabb som bussen, enligt intervjuerna.
Tåg och buss visade sig ha samma kundunderlag när man ser till ålder, kön, yrke, inkomst, reseändamål osv. Detta, menar man, är anmärkningsvärt. Flyg har till exempel helt andra kunder. Exempel:
RESÄNDAMÅL EXPRESS-
BUSS (%)
TÅG (%)
FLYG
(%)
Tjänste 11 16 56 Arbete 11 12 8 Skola 12 10 4 Privat ärende etc 8 4 7 Privat fritid etc 52 46 18 Annat ändamål 6 12 7 SUMMA 100 100 100
Expressbusspassagerarna är i något högre grad äldre och kvinnor. Denna skillnad är dock mycket mindre mellan buss och tåg än
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
418
mellan tåg och flyg (i Norge 1991). Bussarna hade dubbelt så många pensionärer (21 %) mot tåget (10 %).
Hushållsinkomsterna var i stort sett lika i buss och tåg medan flygresenärerna tjänade mer. I buss tjänade 70 % av hushållen högst 250 000 Nkr, i tåg 68% och i flyg ca 20 %.
Vad gäller prisets betydelse angav 25 % av dem som valt tåg att det var det viktigaste skälet medan 10 % av bussresenärerna angav priset som viktigaste skäl för att välja buss.
Den viktigaste orsaken för att välja expressbuss resp. tåg angav resenärerna vara:
Orsak för Buss ( % ) Tåg ( % ) Går direkt 21 4 Bättre terminalläge 19 3 Passande avgångstider 14 8 Komfort/service 12 20 Billigast 7 9 Disponerar inte bil 7 9 Kortare restid 7 8 Säkrare 2 7 Annat 8 16
Rapportförfattarna menar att man inte bör tolka ovanstående resultat alltför långt eftersom synpunkterna är mycket relationsavhängiga.
De viktigaste förbättringarna man önskade sig var kortare restid i tåget respektive fler avgångar för expressbussarna. Bättre anslutningar ansågs viktiga för båda trafikslagen.
Rapportförfattarnas bedömning är att tåg och expressbuss erbjuder i stort sett samma biljettpris och komfort varför dessa faktorer ej varit utslagsgivande. Detta kan ifrågasättas eftersom tåget har haft lätt att attrahera resenärer även där det funnits buss men ej tåg i närheten. (Rapportens förklaring till detta är restidsvinster men frågan är om dessa blir så stora när en matarresa krävs.)
Den viktigaste lärdomen av denna rapport är att, åtminstone då expressbuss och tåg har samma taxenivå, kan de konkurrera om samma kunder vad gäller restyp och socioekonomiska faktorer. Däremot kan de ha, eller ges, olika geografiska upptagningsområden. Flyg har däremot haft en annan kundsammansättning.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
419
Doktorsavhandling om persontågens attraktivitet och kostnader
Kottenhoff vid Järnvägsgruppen KTH doktorerade 1999 med en avhandling med titeln "Evaluation of passenger Train Concepts". De viktigaste slutsatserna från avhandlingen med avseende på järnvägens utbud av tågtrafik och tåg samt dessas kostnader är:
• Tågtrafik kan produceras betydligt billigare än idag. Om alla de förändringar som diskuteras i denna studie genomförs kan kostnaden sänkas ner till halva nivån i jämförelse med konventionell loktågstrafik på en litet äldre, vanligt förekommande järnväg.
• Tåg värderas högre än buss även när de flesta vanligen förekommande skillnaderna mellan buss- och tågtrafik neutraliserats. Skillnaden i värdering är dock lägre än kostnadsskillnaden mellan buss- och tågtrafik.
• De viktigaste åtgärderna för att sänka tågtrafikens kostnader är att ta fram fordon med bättre, mer effektivt utrymmesutnyttjande och att höja medelhastigheten. Därmed kan både personal och fordon utnyttjas bättre. Mindre tåg leder till lägre investerings-, underhålls- och energikostnader.
• Kortare restider värderas positivt av resenärerna samtidigt som kortare omloppstider sänker kostnaderna för tågtrafiken. Om denna kostnadssänkning kommer resenärerna till del genom sänkta biljettpriser blir resenärernas nytta av högre hastigheter tvåfaldig.
• Tågresenärerna sätter värde på inte bara tidtabellsfaktorer utan också en mängd komfort-, service- och kvalitetsegenskaper hos tågen. Sådana s.k. sekundära attribut får höga värderingar i SPintervjuer med befintliga resenärer, men man bör vara medveten om att betalningsviljan för ett paket av flera åtgärder ofta blir mindre än summan av de enskilda värderingarna.
• Resenärer som reser till arbetet med tåg – dagliga regionala resenärer – har höga värderingar av sittplatskomfort, högre än många andra resenärsgrupper särskilt sådana som uppger att de sällan åker tåg.
• Ovanstående slutsats samt det ekonomiskt fördelaktiga i att ha en gemensam tågtyp för flera marknadssegment talar för att det borde vara fördelaktigt med ett standardtåg för stora delar av den regionala och interregionala tågresemarknaden. Det finns ett stort behov av en tågtyp som passar för såväl snabb regional som interregional trafik.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
420
• Dubbeldäckade tåg eller breda tåg med fem platser i bredd är effektiva sätt att sänka kostnadsnivån utan att resenärernas värdering påverkas mer än marginellt i jämförelse med dagens tåg. För dubbeldäckare är resenärernas värdering neutral eller svagt positiv medan för fem platser i bredd är värderingen svagt negativ; i medeltal ett par procent av biljettpriset. Dubbeldäckare är effektivare för långa loktåg medan breda tåg är effektiva även för korta motorvagnståg.
•
Det finns åtskilliga komfort- och serviceåtgärder som kostar mindre än vad de värderas till och vars värde bör kunna kompensera eventuella försämringar av utrymmesstandarden.
Forøksordningen for kollektivtransport
Under 1990-talet genomfördes i Norge en mycket omfattande projektverksamhet för att öka kollektivresandet. Mer än 500 försök genomfördes på olika håll i Norge till en kostnad av över 500 miljoner Nkr. De flesta projekten gällde samordning och terminaler, nya linjenät, trafikantinformation och taxesystem. En del slutsatser från dessa projekt redovisas av Norheim (2002) för Kollektivtrafikkommitténs räkning.
En av erfarenheterna är att högre turtäthet kan ge fler resenärer. Många andra resultat överensstämmer med våra åtgärdsförslag och slutsatser i kapitel 6 och 7.
Studier om kollektivtrafikens information, tydlighet och enkelhet
Studier vid KTH
En förstudie där bland annat stombusslinjerna i Stockholm ingick (Kottenhoff, 2002) visade att resandet ökade mycket trots att restid och turtäthet inte förbättrats mer än marginellt. Förklarande faktorer kan vara t.ex. ökad enkelhet och orienterbarhet. Pågående arbete försöker att identifiera och beskriva vilka dessa mjuka faktorer är.
Vinnova finansierar nu ett doktorandprojekt vid KTH med titeln "Tydliga kollektivtrafiksystem – ramprojekt för analys av lättbegriplighet (enkelhet) och orienterbarhet".
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
421
Idag görs i världen forskning kring orienterbarhet i samband med navigeringssystem för bilar. Det här projektet studerar:
Hur man lär sig att åka i ett nytt kollektivtrafiksystem, vilken slags kunskap man bygger upp, kvaliteten på informationen om kollektivtrafiken och om kollektivtrafikens fysiska uppbyggnad, t.ex. få, raka busslinjer eller fysiska spår har betydelse för enkelheten att åka kollektivt.
Figur Exempel på en skiss som ritats av en utbytesstudent i Stockholm. Skissen är en ungefärlig bild av personens kognitiva karta över kollektivtrafiken.
Slutligen vill projektet svara på frågan: Hur kan man göra det lättare för resenärer och potentiella resenärer att förstå hur man kan resa. Centrala frågor är: I vilken grad ökar kännedomen om kollektivtrafiken med erfarenheten av att resa och vilken sort
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
422
kunskap är viktigast (god orienterbarhet, linjekännedom, kunskap om haltplatser och terminaler, tidtabellstider etc.)? Hur utvecklas kunskapen om kollektivtrafiksystemet?
Ett centralt psykologiskt begrepp för att studera detta är kognitiva kartor. För att studera hur kognitiva kartor utvecklas, kan man intervjua nykomlingar till en ort och undersöka hur de lär sig hur kollektivtrafiken fungerar och vilka fel de gjorde. Under hösten 2002 intervjuades därför ett antal utbytesstudenter i Stockholm.
Studier vid tjänsteforskning i Karlstad
I ett pågående projekt vid centrum för tjänsteforskning i Karlstad analyseras processegenskaper i en resetjänst i storstockholm. Studien är inriktad mot vanliga resenärer och hur de upplever möjligheten att navigera i trafikmiljön, dels under en resa i känd miljö, dels under en resa i en okänd miljö. Resan som företas definieras som en hel resa dörr-till-dörr. Därigenom utsätts resenären även för de kritiska bytespunkter under resan som många gånger upplevs som besvärliga. Under hela denna resa möter resenärerna en oerhört stor mängd kommunicerande stimuli i form av skyltar, vägvisare, grafiska utformningar, fysisk interiör, ljud, ljus, lukt etc. Metod för datainsamlingen är mobil videokamera och mobil mikrofon. Resenären förmedlar sina upplevelser allt eftersom resan genomförs (introspektivt). Mycket preliminära resultat visar att även vana resenärer har negativa synpunkter på den informativa utformningen. Denna miljö benämns i engelskspråklig litteratur som servicescape, vilket indikerar att tjänstens omgivande miljö har betydelse för upplevelsen av tjänsten och dess upplevda logik. Målet är att tydliggöra vari kommunikativ enkelhet och tydlighet består samt identifiera generella faktorer för bra flöde i kollektivtrafiken.
Ytterligare ett projekt liknar ovanstående men är inriktad mot olika former av funktionshindrade resenärer. Problematiken att hantera trafikmiljöns många kommunicerande element är omvittnad. Särskilt gäller det för funktionshindrade. Mellan olika former av funktionshinder finns också en viss intressekonflikt vilket gör det svårt att prioritera åtgärder. Även denna studie är upplagd så att introspektiva intervjudata insamlas ute i verkliga trafikmiljöer under autentiska resor. Även här används mobil videokamera och mikrofon. I denna studie genomförs resorna med flera fordonsslag
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
423
(taxi, buss, tunnelbana, tåg, båt). Preliminära tester visar att funktionshindrade resenärer, trots de anpassningar som på senare år gjorts, upplever betydande svårigheter att ta sig fram i trafiken. Målet med studien är att identifiera generella faktorer för vad som är viktigt för en tillgänglig kollektivtrafik.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
424
4. Sammanställning av värderingar och attityder
Resultaten av olika studier kan sammanfattas på flera olika sätt. Nedan görs detta under tre olika huvudrubriker. Detta ger olika infallsvinklar och underlättar läsandet för probleminnehavare med olika inriktning.
Under rubriken ”betydelsen av resstandard och attityder” utgår vi från att såväl trafiksystemets faktiska standardnivå som resenärernas attityder har stor betydelse.
Rubriken ”uppfattning av utbudselement” sammanfattar uppfattningar eller ”krav” dvs. attityder, perceptioner och värderingar av fordon, stationer, information och biljettköp.
Den tredje rubriken handlar om ”olika egenskapers betydelse”. Dessa egenskaper är sorterade efter resenärernas behov och i stort sett enligt den tidigare nämnda EU-normen om servicekvalitet i kollektivtrafiken.
4.1 Tillgänglighet
Ordet tillgänglighet används i olika betydelser. Vi ska ta upp tre av dessa: geografisk tillgänglighet, tillgänglighet för alla och psykisk tillgänglighet. Ett fjärde sätt, som används av ekonomer, är att beräkna den generaliserade kostnaden för att ta sig från och olika platser. Det går vi inte närmare in på.
Geografisk tillgänglighet
En förutsättning för att kunna resa kollektivt och särskilt med tåg är att det finns trafik att åka med i närheten.
Det finns några större städer och orter i Sverige som faktiskt inte har tågtrafik i den egna orten. De flesta ligger längs Norrlandskusten men några finns i södra Sverige, t.ex. Karlskoga med cirka 40 000 invånare. På andra ställen ligger fjärrtågstationen i utkanten av staden. Det gäller till exempel Landskrona, Laholm och Södertälje.
Prather Persson (1998) fick fram att det var lika negativt med en ocentral järnvägsstation som en halv timmes extra restid med tåget. En station i centrum innebär alltså en halvtimmes mindre resuppoffring.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
425
Tillgänglighet för alla
Uttrycket ”tillgänglighet för alla” har valts för att poängtera att många åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade också underlättar för alla andra.
Från KTH-rapporten om handikappreducerande tåg (Heinz & Kottenhoff, 2001) hämtar vi följande resonemang om funktionshinder och handikapp. Funktionshinder är något en person har medan handikapp är något som kan åtgärdas. När omgivningens krav är större än funktionsförmågan så uppstår handikapp. Eftersom kraven går att minska så kan man bygga tåg som reducerar handikapp. Ett handikappanpassat trafiksystem borde rimligen vara ett trafiksystem där resenärerna inte upplever något handikapp – oavsett om de är funktionshindrade eller ej. När dessa två delar vägts in kommer begreppet handikappreducerande att passa bra.
Handikapp uppstår då omgivningens krav är högre än individens funktionsförmåga. Genom att sänka kravnivån kan handikapp reduceras.
I övrigt kommer vi inte i denna rapport att gå in mera på åtgärder för att reducera handikapp.
OMGIVNING INIDIVID
funktions- fömåga
kravnivå
Handikapp
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
426
Psykisk tillgänglighet
Psykisk tillgänglighet avser den bild av tillgängligheten som folk känner till.
Examensarbetet vid KTH visade att folk trodde att utbudet var halvbra, åtminstone vad gäller turtäthet. På relationer med många tågavgångar per dag, t.ex. Stockholm-Örebro, underskattades utbudet. Tvärtom gällde på relationer med få tåg, t.ex. Stockholm-Östersund. Där överskattades antalet tåg per dag.
Studier visar också att bilister överskattar restiden med kollektiva transportmedel. De tror ofta att det tar längre tid att åka kollektivt än vad det verkligen gör. (På motsvarande sätt överskattar kollektivtrafikens resenärer tiden det skulle ta att köra bil.)
Den pågående studien om orienterbarhet i kollektivtrafiken undersöker också folks bild av utbudet. Det görs genom att undersöka folks mentala kartor av kollektivtrafiknätet och hur dessa kartbilder utvecklas med ökad erfarenhet.
4.2 Tidsfaktorer
Trafikeringstid och turtäthet
Tåg och annan kollektivtrafik bör helst gå vid exakt den tid när ”jag” vill åka. Eftersom det rör sig om kollektiva transporter måste man kompromissa med andra människors önskemål och med vad som är planeringstekniskt rationellt.
Trafikeringstid
Vi har inte i denna snabbgenomgång funnit några vetenskapliga studier som tar upp trafikeringstidens betydelse. Några ord kan ändå sägas.
Om man vill erbjuda kollektivtrafiktrafik som kan ersätta bilen, dvs. möjliggöra ett bilfritt liv, så bör kollektivtrafiken vara heltäckande i tiden. Det bör finnas resmöjligheter även under helger, på kvällar och nätter.
Ungdomar som är ute och roar sig sent på kvällen/natten har nytta av nattrafik. I t.ex. Karlstad körs speciella nattlinjer, avsedda främst för ungdomar.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
427
Turtäthet och turintervall
Turtäthet är antalet avgångar eller turer per timme, dygn eller vecka. Turintervall är tidsavståndet mellan avgångarna. Värdet av högre turtäthet uttrycks, i brist på något enklare sätt, ofta som kronor per timmes turintervall vid olika turintervall:
Tabell Tidsintervallvärden för turtäthet fastställda av SIKA att användas vid samhällsekonomiska analyser av trafikinvesteringar.
TURTÄTHET 30 – 60 min 50 öre/min 61 – 120 min 28 öre/min över 120 min 17 öre/min
Hur ovanstående ska tolkas visas med två exempel: 1) Om turtätheten höjs från två- till entimmestrafik så är det värt 0,28 öre/min x 60 min = 17 kr. 2) Om turtätheten höjs från en- till halvtimmestrafik så är det värt 50 öre/min x 30 min = 15 kr, dvs. dubbel turtäthet är värd ungefär lika mycket oavsett om man utgår från en- eller tvåtimmestrafikering. Däremot är det osannolikt att resenärerna skulle föredra ett tåg var 50:de minut framför var 60:de, dvs. varje timme på samma klockslag.
Tjänsteresenärer som flyger värderar turtäthet högt, varför man bör använda ovanstående turtäthetsvärderingar försiktigt. Detta framkommer av en färsk studie av Engström m.fl. (1997).
6
Turtäthet brukar inte värderas så högt av befintliga tågresenärer då man intervjuar dem i tåg. En orsak kan vara att de redan funnit en avgångstid som passar dem. Vi har dock den uppfattningen att turtätheten är viktig för att få nya resenärer. En orsak till att man inte åker tåg eller kollektivt kan vara att kraven på individen att anpassa sig blir för hög vid låg turtäthet. Flygtrafik mellan Stockholm och Göteborg har t.ex. högre turtäthet än tåget och detta kan vara en avgörande faktor för en del av tjänsteresenärerna. Detta framkommer av en rapport av Engström (1997).
Värden på turtäthet finns framtagna t.ex. i ett examensarbete om Svealandsbanan (Segerman, 1997). Om man utgår från ett tåg i timmen så är värdet av: Två tåg i timmen: 3 kronor högre betalningsvilja Ett tåg varannan timme: 15 kronor lägre betalningsvilja
6
Engström, M m.fl., Flyg och snabbtåg i Trafiksystem, KFB 1997
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
428
Ännu lägre turtäthet, ett tåg var tredje timme, värderas ännu lägre; det är värt cirka 40 kr mindre än att ha ett tåg i timmen. Som jämförelse kan nämnas att en biljett mellan Stockholm och Eskilstuna kostade cirka 100 kr.
Utvärdering av stombusstrafiken i Stockholms innerstad antyder att högre turtäthet på kvällar och helger givit kraftigt ökat resande dessa tider. Här rör det sig främst om att man väljer stombuss framför vanlig innerstadsbuss eller tunnelbana då turtätheten är hög.
Styv tidtabell
Styv tidtabell innebär att tåg och bussar går med jämna intervall, t.ex. på samma minuttal varje timme. Så går tågen i t.ex. Danmark och i Schweiz samt till en del i många andra länder. I Danmark värderas den styva tidtabellen högt av resenärerna, till drygt 20 % av biljettpriset (Steer & Gleave, 1986) medan en svenska studier ger betydligt lägre värdering (Lindh, 1994 och Kottenhoff, 1999). Tjänsteresenärerna var beredda att betala mer än privatresenärerna för att få fasta avgångstider.
En studie vid LTH har undersökt ”beydelsen av fasta avgångstider i kollektivtrafiken”. Denna studie som gällde busstrafik kunde inte visa att resandet blev högre vid fasta avgångstider, trots att detta var vad man förväntade sig.
Restid
Restid brukar avvägas mot kostnad. Man är beredd att betala mer för kort restid. Ett tydligt exempel på detta är betalningsviljan för resor med flyg. Här betalas ibland tusenlappar för att tjäna några timmars restid. För resor som man gör varje dag och som man betalar ur egen ficka är betalningsviljan lägre.
Betalningsvilja för restid brukar kallas tidsvärde (fast det egentligen borde kallas tidskostnad eftersom tidsåtgången under en resa är en uppoffring).
Studier visar mycket varierande tidsvärden. Tidsvärdet varierar t.ex. med:
typ av ärende, tid på dygnet,
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
429
inkomst, priset för resan, vem som betalar resan (t.ex. arbetsgivaren), daglig/ icke daglig resa, metoden att ta reda på tidsvärdet.
Trots dessa beroenden så tidsvärden stabila mellan olika studier där man undersökt samma sak på samma sätt.
Värderingen av restidsförändringar vid tjänsteresor beror dels på resenärens egen värdering, dels på företagets värdering. Företagens värdering har beräknats vara lägre än resenärens värdering, vilken för övrigt påverkar hennes val av färdmedel. Att företagens värdering beräknats lägre beror på att drygt hälften av tågresenärerna arbetar ombord. Grupper med lägre tidsvärden är t.ex. pensionärer.
Restiden kan delas upp i gångtid till hållplats, väntetid, bytestid och tid i fordonet. (På engelska benämns denna tid i.v.t = invehicle-time.) Man brukar utgå från tidsvärdet ombord.
Åktid - tid i fordonet
Transek (2001) har i studien om komfortens betydelse för buss- och spårtrafik även undersökt värdet av restid i buss, tunnelbana och pendeltåg. Tidsvärdena blev:
Vanligt fordon Nytt fordon (bättre komfort)
Buss 20 kr/timme 19 kr/timme Tunnelvagn 27 kr/timme 22 kr/timme Pendeltåg 30 kr/timme 27 kr/timme
Gångtid till/från hållplats
Gångtiden till och från hållplats brukar värderas högre än restiden ombord. Faktorn varierar mellan ca 1,5–2. Det känns alltså upp till dubbelt så besvärande att ha 5 min längre gångväg till hållplatsen än att få 5 min längre åktid.
Som tidigare nämnts värderas perifert belägna stationer lika negativt som en halvtimmes extra restid i tåget.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
430
Väntetid
Väntetid värderas cirka två gånger åktiden. Värderingarna skiljer sig dock för korta och långa turintervall och huruvida man kan tidtabellen eller inte. Vid långa turintervall förväntas man inte gå och ställa sig på en hållplats slumpmässigt i tiden. Då får man i stället s.k. dold väntetid hemma. Denna är mindre negativ än att vänta på hållplatsen/ stationen.
Väntetiden vid byte värderas upp till tre gånger mer negativt än åktiden, men man kan ha olika modeller för hur bytesuppoffring ska uttryckas, vilket framgår av nästa stycke.
Byten
Byten värderas olika negativt beroende på bytenas bekvämlighet och på den tid det tar att byta. I vissa situationer och för vissa människor är det extra besvärligt med byten, t.ex., då bytet tar lång tid, är obekvämt eller då man har mycket bagage. Särskilt svårt kan det upplevas av äldre och för rörelsehindrade.
Därför är det sannolikt att byten värderas olika och att de medelvärden som presenteras inte bör tolkas alltför strikt. SIKA väljer att uttrycka bytesmotståndet i form av bytes-tidsvärde och detta är 140 kr/tim för privatresenärer och 280 kr/tim för tjänsteresenärer. KTH-studier indikerar att betalningsviljan för biljetten minskar med 9–13 % om man behöver byta. Andra studier
7 8 9
visar
att bytesmotståndet består av en fast och en rörlig del. Den fasta delen kan uttryckas t.ex. som ekvivalent extra restid och ligger i intervallet 30–60 min. Betydelsen av byten sammanfattas nedan:
7
British Railways Board, Passenger Demand Forecasting Handbook, technical report, June
1986.
8
Lindh, Introduktion av nya tågsystem (Kustpilen), KTH 1994, KFB-rapport 1994:4.
9
Vilmart, C, Les effects ruptures de charge sur la concurrence entree l'avion et le train,
WCRR 1994, The congress proceedings, vol 1 p. 307-319 (visade 40-60 min ekvivalent restid per byte).
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
431
Tabell Olika uppskattningar av det negativa värdet av ett tågbyte.
TÅGBYTEN Bytestid enligt SIKA, privatresor 140 kr/tim dito, tjänsteresor 280 kr/tim SP-studier vid KTH 9–13 % av biljettpriset Fast bytesmotstånd 30–60 min Resandeminskning enl. regressionsmodell - 25 %
En tidigare, vid KTH framtagen regressionsmodell
10
visade att varje
tågbyte minskar resandet i aktuell relation med ca 30 %. I Frankrike steg resandet med ca 30 % då ett byte togs bort i en TGV-relation (Paris-Lorient) år 1992. Wardman
11
visar resultat
från England som tyder på att byten påverkar resandet nästan dubbelt så mycket (1,7–1,8 ggr byteselasticitet) vid resor längre än en timme än vid entimmes resor.
Samhällsekonomiska värderingar av tid
SIKA har tillsammans med trafikverken tagit fram värden för olika tidskomponenter. Värdena är främst avsedda för samhällsekonomiska analyser av trafikinvesteringar.
Tabell Av SIKA rekommenderade samhällsekonomiska värden för tid vid privatresor. Penningvärde 2001.
Tidskomponent Regionala resor Långväga resor Åktid 42 84 Turintervall < 10 minuter 72 35 11–30 minuter 23 35 31–60 minuter 20 35 61–120 minuter 12 18 >120 minuter 7 8 Bytestid alla fm utom flyg 84 168 - flyg 144 Förseningstid 156
10
Björkman & Möller, 1986, KTH Trafikplanering meddelande 58.
11
Wradman, M, Inter-urban rail demand, service quality and competition: recent empirical evidence from Great Britain, University of Leeds, 1994, WCRR'94 proceedings p. 159-164.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
432
Värdet av kortare restider för tjänsteresor kan ses på två sätt. Det första motsvarar hur mycket tid som måste sparas för att acceptera ett visst antal kronor högre reskostnad (t.ex. i form av höjt biljettpris). Detta synsätt kallas "beteendeansatsen". I motsats till denna så tar "produktivitetsansatsen" hänsyn till hur tiden under resan används – om man är produktiv i arbetet även under förflyttningen. Det har visat sig (Samplan/SIKA 1995) att tågresenärer jobbar en väsentlig del av resan och att produktiviteten i detta arbete är hög. Därför blir det samhällsekonomiska värdet av tidsbesparingar i tågtrafik lägre enligt detta synsätt. Tidsvärdena för tjänsteresor är föremål för omarbetning för närvarande.
Förseningar och inställda turer
Som tidigare nämnts är det framför allt brister i kvaliteten man får fram när man gör kundnöjdhetstudier. I t.ex. SJs ”problem detection study” (198?) rankades någon aspekt av förseningar som fem av de tio värsta problemen bland närmare 150 problem. (Förseningssituationen har inte ändrats påtagligt sedan den studien.)
Inställda turer
Någon studie som redovisar hur negativt det är med inställda turer har inte hittats. Det finns dock något exempel på hur resenärer drabbas i RRVs rapport (2001).
Inställda turer är naturligtvis mycket negativt, åtminstone vid låg turtäthet. Någon vetenskaplig studie som inkluderar inställda turer har inte påträffats. RRV (2001) har dock med ett antal verkliga fall av inställda tåg i sin exempelsamling över kvalitetsbrister.
Inställda turer brukar vara grund för ersättning från trafikföretaget. Storstockholms Lokaltrafiks ”resegaranti” betalar taxiresan om trafikanten blivit mer än 20 min försenad till slutmålet. Orsaken kan vara inställd tur eller försening av annan orsak.
Transek (2001) har i studien om komfortens betydelse för buss- och spårtrafik även undersökt värdet av att man inte kommer med första turen. För resa med lokal spårtrafik nästan fördubblas värderingen av restid om man inte kommer med första turen för att den är fullstatt.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
433
Förseningar
Förseningar upplevs mycket negativt. Lindh (1992) har funnit att risken att bli försenad värderas 6–7 gånger mer negativ än verkligt inträffade förseningar (14 respektive 2 kr/minut vid 200 kr biljettpris). Tågförseningar upplevs och värderas dubbelt så negativt som åktid. Om förseningen upplevs på stationen eller hållplatsen värderas den ännu mer negativt än om den upplevs ombord.
Få stopp under resan
Antalet stopp under resan betraktas här som en kvalitetsbrist. Det naturliga flödet i resan avbryts tillfälligt. Ett stopp innebär dessutom oftast att det går av och kommer på nya medresenärer.
Kottenhoff (2000) undersökte, bland många andra faktorer, hur antalet stopp under resa med X2000 värderades. Det visade sig att resenärerna föredrar att tåget stannar sällan och att värdet av detta är relativt högt; 3–7 % av biljettpriset. Två påståenden (attributnivåer) stod mot varandra:
Tågen stannar på många stationer (så att folk kan gå av och på) Tågen stannar på få stationer (så att man får en lugn resa)
Restiden som sådan fanns angiven separat, som en annan faktor.
4.3 Komfort och service
Värderingar av komfort och service ombord kan göras dels för hela fordon, t.ex. X2000 i jämförelse med vanliga personvagnar, och dels för enskilda attribut, t.ex. ryggstödslutning eller kaffeservering ombord.
Värderingar av nya fordon
När man undersöker hur resenärerna värderar nya fordon måste man tänka på att det handlar om vad resenärerna ser och upplever. En del av de finesser som ett nytt fordon har kanske man inte lagt märke till. Resenärerna använder sitt helhetsintryck av de nya fordonen.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
434
Lokaltrafikfordon
Transek (2001) har i studien om komfortens betydelse för buss- och spårtrafik även undersökt värdet av restid för fordon av olika generationer. Antagandet är att trafikanterna upplever nya fordonen mer komfortabla. Tidsvärdena blev:
Tidsvärde för Vanligt fordon Nytt eller ombyggt fordon (bättre komfort)
Komfortvärde
Buss 20 kr/timme 19 kr/timme 1 kr/timme Tunnelvagn 27 kr/timme 22 kr/timme 5 kr/timme Pendeltåg 30 kr/timme 27 kr/timme 3 kr/timme
Man utläser av tabellen dels att skillnaden mellan nya och gamla bussar, komfortvärdet, är mindre än t.ex. skillnaden mellan nya och gamla tunnelvagnar. Det beror bland annat på att de nya bussarna i studien exemplifierades med stombussarna i innerstaden som har trånga sittplatser och något stötiga gångegenskaper.
Om vi antar en person som reser 1/2 timme kollektivt (i fordonet) varje dag under 20 dagar per månad så kan vi räkna ut ett värde per månad av bättre komfort i fordon. Det blir 30–50 kr/månad om vi undantar det tveksamma bussvärdet. I Stockholm motsvarar detta 6–10 % av priset på månadskort (500 kr).
Modernitet
Nya vagnar uppskattas av flera skäl. För det första har de ibland bättre komfort eller serviceanordningar. De kan till exempel ha fällbara ryggstöd eller bord som den tidigare generationen tåg inte hade.
För det andra är de ofta rena och fräscha, vilket uppskattas. För det tredje verkar moderniteten eller förändringen i sig ha ett värde. Det kan jämföras med värdet av modekläder.
Undersökningar visar att ett fordon med ungefär samma komfort men som är modernare får cirka 5 % högre värdering än det tåg som ersätts. Detta gäller t.ex. 80-talsvagnar som jämförs med 60tals personvagnar. X2000 i sin tur värderas 5–10 % högre än loktåg av privatresenärer. Tjänsteresenärer ser en större skillnad. En studie antyder att de värderar X2000 ca 25 % högre än loktåg. Detta gäller alltså tågtypen som sådan, inte det faktum att X2000 är snabbare.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
435
Riktigt stor skillnad mellan tåg av olika generationer blev det vid studier av Kustpilen i Blekinge. Det nya motorvagnståget ”Kustpilen” värderades till 40–80 % högre än de gamla rälsbussar (Y1) som ersattes. De som åkte buss i Blekinge värderade också Kustpilen som mer attraktiv än de gamla tågen, men deras värdering var betydligt lägre, ca 15 %.
Studier i Sverige har alltså visat att inte bara tidtabellsfaktorer har betydelse utan att fordonens ålder och utförande spelar stor roll. Tyvärr finns det en utländsk studie som ifrågasätter riktigheten av detta. Wardman (…) har kommit fram till att skillnaden i värdering av olika slags engelska tåg ligger under 5 % av biljettpriset.
Komfortfaktorer
Med komfortfaktorer menas här upplevelsen av komfort ombord och denna är relaterad till typen av fordon och inredning. Den mest "traditionella" komfortfaktorn brukar ibland kallas åkkomfort och avser skakningar och vibrationer. Nedan inkluderas även buller.
Gångegenskaper, vibrationer och buller
Bra gångegenskaper med litet skakningar, vibrationer och buller värderas högt trots att nivåerna i moderna tåg på dagens goda banstandard är betydligt lägre än förr i tiden. Det visar att resenärerna är beredda att "betala" för att slippa försämringar. "Något lägre skakningar och vibrationer" värderas till över 10 % av taxan. Minskat buller får ungefär lika höga värderingar.
Undersökningar, bland annat vid KTH, har dock visat att värdet av ett antal komfort-faktorer inte kan summeras på vanligt sätt. Därför är värdet av både lägre buller och lägre vibrationer inte hela summan av de värderingar vi fått fram för vardera faktorn.
Studier vid KTH Järnvägsteknik,
12
och KTH Trafikplanering
visar att bullernivån är lägre i tåg än i bilar, bussar och särskilt flygplan. Varaktiga accelerationer är låga i tåg medan vibrationsnivåerna är lägst i stora trafikflygplan.
12
Jerlström & Naumburg, Jämförande mätningar av vibrationer, accelerationer och ljudnivåer hos tåg, bussar, flygplan och personbilar, Järnvägsteknik examensarbete KTH AERO MEMO 90-02.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
436
Temperatur och luftkvalitet
Förbättrad ventilation och luftkonditionering kan ha ett högt värde (ca 10 % av biljettpriset) om nuvarande tåg upplevs som besvärande. I andra fall blir värdet lägre (ca 5 %). Slutsatsen är att lagom temperatur och bra luftkvalitet är grundläggande krav som måste vara uppfyllda annars reagerar resenärerna negativt.
Värdet av ”luftkonditionering som ger kyld luft på sommaren” är cirka 10 % av biljettpriset. Nästan lika högt värdesätter man att själv kunna reglera luftflödet vid sin sittplats.
Sittplatskomfort
Resenärerna vill sitta – att behöva stå värderas kraftigt negativt: Betalningsviljan för en tågbiljett får en resa i Mälardalen sjunker till hälften om man behöver stå. Hur sittplatserna är ordnade, sittplatskonfigurationen, och platsernas standard har stor betydelse. Ställbara stolar värderas högt. Benutrymmet, stolens bredd och höga ryggstöd är också viktiga faktorer. Bord vid sittplatsen är viktigt.
Tabell Värdet av några sittplatsfaktorer
SITTPLATSKOMFORT Motsittning; ensamresenär som sitter mitt emot (ngn) - 9 % Motsittning; de som föredrar motsittning + 7 % Åka tåg i kupé (4-6 platser) - 4 % Ställbara stolar 8–13 % 1 dm mer eller mindre benutrymme 4–7 % 5 cm bredare stol 4 % "Bekväma stolar" 6–10 %
Bra stolar med ställbara ryggstöd Flera undersökningar visar entydigt att de flesta resenärer vill ha ställbara ryggstöd. Värdet är 5–8 % av taxan. Att sitta bra rangordnas ofta som den viktigaste komfortfaktorn. Den har störst betydelse för bekvämligheten.
I lokaltrafik nämns ofta bristande benutrymme som en orsak till dålig komfort. Bussar anses ofta, men inte alltid, sämre än tåg. Förväntningarna på utrymme i tåg är högre.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
437
Benutrymme En intressant fråga är om man bör öka utrymmesutnyttjandet genom att minska avståndet mellan stolarna. Därför har resenärernas värderingar studerats ingående.
13
I tåg värderas 1 dm skillnad i
benutrymme till 4–7 % av taxan, minskningar värderas starkare än utökningar:
Figur Värdering av förändrat benutrymme i svenska fjärrtåg (ref. enligt texten)
Vissa studier där man jämfört buss- och tågresenärers komfortupplevelse antyder att man bör kunna möblera tåg tätare än idag, utan att komforten försämras. Ovanstående visade betalningsvilja för benutrymme räcker dock för att motivera att utrymmet mellan stolarna förblir så stort som idag. I medel har man ca 20 cm benutrymme idag och det kräver cirka 95 cm stolsdelning med dagens stolar. Med mer utrymmeseffektiva stolar krävs cirka 90 cm stolsdelning. I de breda tåg som möbleras med 2+3 stolar bör man ha 10 cm större stolsdelning på den sida där man har tre stolar i bredd. Detta behövs som kompensation för att bibehålla dagens upplevelse av utrymme.
Med och motsittning Människor har olika preferenser vad avser om man vill sitta mittemot eller bakom varandra. Undersökningar vid KTH visar att i såväl lokal- som långväga tågtrafik vill
1/3 sitta mitt emot varandra (motsittning),
13
Kottenhoff, Tågresenä'rers värdering av inredning och utrymme i fjärrtåg och lokaltåg – två intervjuundersökningar med stated preference teknik, KTH 1994, TRITA-IP AR 94-11.
English report: Train interiors and the value of space, KTH1994, TRITA-IP AR 94-14.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
0 1 2 3 4 5
% per dm
dm
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
438
1/3 helst sitta bakom varandra (med- eller eftersittning, ”bus seating”), 1/3 bryr sig inte så mycket om denna faktor.
Bland de två tredjedelar som bryr sig är värderingarna relativt höga. Medsittare som tvingas sitta mitt emot någon är beredd att betala 10 % högre biljettpris för att slippa detta (eller kräver 10 % rabatt på priset). På motsvarande sätt är motsittare villiga att betala 7–8 % för att slippa medsittning.
När man åker i grupp vill man ofta sitta mittemot varandra och prata (motsittning). När man åker ensam vill man ofta läsa, lyssna i hörlurar eller vila. Då är det mer ostört när sittplatserna är placerade bakom varandra (medsittning).
En del resenärer föredrar att åka framlänges. En tidigare hypotes om att åksjuka i tåg uppträder i mindre omfattning om man åker framåt har preliminärt förkastats, eftersom motsatsen tycks gälla.
14
Ett argument för vändbara stolar har försvunnit.
Tre stolar i bredd Att sitta där det är tre stolar i bredd har i en tidigare studie värderats negativt. Under 1996/97 genomfördes en fördjupad studie
15
med såväl intervjuer som observationer av resenärernas preferenser genom deras faktiska val av sittplats. Resultaten pekar mot att de nackdelar som upplevs med tre stolar i bredd i stort sett kompenseras av fördelen av att det ofta blir ett ledigt säte i mitten på en treplats. Då tågen ej är fullsatta, dvs. åtminstone upp till 80 % beläggningsgrad, kan därför "tre plus två" möblering föredras av resenärerna.
Belysning
Att ha dämpad allmänbelysning kompletterad med läslampor värderas ganska högt (≈5 % av taxan). En majoritet föredrar dämpad belysning framför full lysrörsbelysning. Detta kan vara en orsak till att några väljer att åka buss (med dämpad belysning) framför att ta pendeltåg (med full belysning) till jobbet tidigt på morgonen.
14
Förstberg, Motion-related comfort levels in trains, KTH Järnvägsteknik 1996, TRITA-FKT report 1996:41.
15
Examensarbete vid KTH Trafikplanering 96/97.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
439
Indelning av passagerarutrymmen
Att åka i kupé värderas negativt av många resenärer i Sverige, 4 % lägre än att åka i öppen salong. Det finns dock en grupp resenärer som har svag preferens för kupé. Rökfritt tåg där rökare hänvisas till speciella rökrutor värderas till ca 6 % av biljettpriset.
Lässalonger och prathörnor värderas till 5–8%. Detta visar att det finns många som vill vara ostörda. Lekutrymmen värderas, förmodligen av samma skäl, till 8–10 %. Problemet med störande mobiltelefoner har uppmärksammats. Detta skulle också kunna lösas genom skapande av särskilda, tysta avdelningar i tåget.
Instegsförhållanden
En studie
16
har undersökt värdet av bra instegsförhållanden, för
medelresenären. Plant insteg värderades då till 4 % av taxan. I samband med andra resenärsintervjuer i tåg med breda dörröppningar och rymliga entréer, t.ex. i det norska ICE, har detta spontant kommenterats positivt.
Inom forskningen om rörelsehindrades resbehov och kollektivtrafikens möjligheter har instegsförhållanden studerats ingående
17
Det framgår bland annat att antalet personer som har någon form av rörelsehinder är mycket stort medan andelen gravt rörelsehindrade i rullstol är litet. Cirka 250 000 svenskar har "serious mobility impairment"
18
I en utvärdering av Transportrådets föreskrifter om
handikappanpassad kollektivtrafik
19
skriver Ståhl m.fl.(1993)
20
om
åtgärderna kring på- och avstigningsproblematiken bland annat:
– "att åtgärderna har minskat problemen, – att detta gäller de mest funktionsnedsatta i särskilt hög grad, – att förenklad på- och avstigning fortfarande är det vanligaste
enskilda önskemålet bland de mest funktionsnedsatta inom den berörda gruppen, och att det då framför allt är fråga om helt nivåfria påstigningar på alla färdmedel."
16
Lindh, Kundernas krav på regionaltåg - En studie av komfortfaktorer i Uppsalapendeln (vid prov av tvåvåningsvagnar), KTH Trafikplanering meddelande 76 (1991).
17
av bland andra Dr. Agneta Ståhl, LTH och Dr. Jan Petzäll., Chalmers.
18
Ståhl, A, Providing Transportation for the elderly and Handicapped in Sweden. TFBreport 1991:17.
19
Transportrådet, Föreskrifter om handikappanpassad kollektivtrafik, 1985-06-07.
20
Ståhl, A, Brundell-Frej, K, Makri, M, (LTH, 1993), Anpassningen av kollektivtrafiken – i går, i dag, i morgon, TFB rapport 1993:13 sid 58.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
440
Handikapporganisationerna uppfattar plana insteg som en självklar lösning. Något som är svårt att få med vid frågor om instegsförhållanden är de nackdelar som kan uppkomma på andra håll; så kan t.ex. plana insteg kräva att trappsteg placeras i vagnarnas mittgång.
Det totala värdet av plana insteg kan svårligen bedömas genom att enbart beakta insteget och medelresenärens betalningsvilja. Kraven bör i stället bedömas utifrån moraliska och politiska utgångspunkter där man också bör väga in vilka andra lösningar som kan vara aktuella.
Servicefaktorer
Till service räknar vi sådana anordningar och tjänster som inte i finns i alla tåg men som trafikföretaget kan välja att ge eller sälja till sina resenärer.
Figur X2000 har satsat på bättre service vilket medfört en attitydförändring.
Musikuttag, video och informationssystem
Hörlursuttag för radio och musik har ett värde på 2–5% av biljettpriset. Troligen är det så att en mindre andel av resenärerna värderar denna service ganska högt. En studie visade att ca en fjärdedel
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
441
av resenärerna önskade kunna lyssna på musik vid sittplatsen. Drygt var tionde ville kunna se på video. Värdet av video vid sittplatsen estimerades i en KTH-studie till ca 6 % av taxan.
Betalningsviljan för elektroniska skyltsystem förefaller vara ganska låg.
Servering
Värdet av olika nivåer av servering framgår av tabell. Värdena för servering skall inte tolkas exakt. Det intressanta är att värderingarna verkligen ökar med nivån eller "kvaliteten". En intressant möjlighet som inte utvärderats är att erbjuda en fri måltid vid sittplatsen, även i den klass flertalet resenärer väljer.
Tabell Ungefärliga värden av olika nivåer av servering, hämtade från olika studier.
SERVERING Kaffeautomat (relativt ingen servering) 3–6 % Gratis kaffe och te i varje vagn ca 6 % Ambulerande servering ca 11 % Servering/ kafé ca 14 % Restaurang med lagad mat ca 17 %
Ju mer avancerad servering man erbjuder desto högre är värderingen. Värderingarna varierar från cirka 5 % för gratis kaffe och te till nära 15 % för restaurang med varm mat.
Övriga servicefaktorer
Bland övriga faktorer kan nämnas kontorsservice som telefon, fax och kopiator. Sådant får låga värderingar av privatresenären, men de värderas högre av tjänsteresenärer. Möjlighet till kontakt med föraren, i tåg utan konduktör, värderas positivt. Det är bra att veta inför enmansbetjänade tåg. Toaletter och deras utförande värderas högt.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
442
Sammanställning av värderingar och kostnader för tågåtgärder
Tåg och tågtrafik kan göras ännu bättre. Många åtgärder värderas positivt.
I figuren på nästa sida visas tågresenärernas värderingar av ett urval av tidtabells-, komfort-, service- och kvalitetsfaktorer. Man kan se att det finns många enskilda komfort-, service- och kvalitetsförbättringar som värderas lika eller nästan lika högt som 20% kortare restid. Av detta ska man inte dra slutsatsen att högre hastigheter kan undvaras. Det beror dels på att kortare körtider i sig bidrar till högre effektivitet och lägre kostnader dels på att många potentiella, och betalningsstarka, kunder har ont om tid. Ibland kan restiden dessutom avgöra om man skall hinna fram och tillbaka över dagen (tidsbudgetrestriktioner). Tjänsteresenärer är extra känsliga för restiden vid val av färdmedel.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
443
Figur Exempel erhållna värderingar i Kottenhoffs studier av några standardfaktorer sorterade efter tillgänglighet, komfort, service och kvalitet.
21
Dessa nivåer avser främst privatresenärer.
21
Värderingarna härrör från stated preference undersökningar från i första hand KTH Trafikplanering.
10
20
% av taxan
KVALITET SERVICE KOMFORT
TIDTABELL
0
punktlighet 80-90%
att åka dubbeldäckare
moderna vagnar modern rymlig toa
rena tåg
frivillig platsbokn.
obl. platsbokning
kontorsservice
musikuttag
video/bio ombord Kaffe och te gratis servering ombord servering med mat
pollettering
lässalong, lekutr. mm mot eller eftersittning
ställbara ryggstöd 1 dm benutrymme
bättre ventilation
lite skakningar & vibr.
litet buller
restid -20 % tid, privat
turtäthet 2tim till 1tim
ett byte mindre
5 cm bredare stol
restid -20 % tid, tjänste
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
444
Staplarna visar betalningsviljan i procent av taxan; biljett- eller periodkortpris. Värdena gäller då en faktor åt gången värderas – om flera åtgärder genomförs samtidigt blir värdet av dessa ofta mindre än summan av åtgärderna.
Extra intressant blir det att jämföra resenärernas värderingar av olika faktorer med vad det kostar att ha dessa faktorer realiserade. En sådan uppskattning visas i nästa figur (Kottenhoff, 1999).
Figur Diagram som visar värderingar av olika egenskaper eller åtgärder på x-axeln och den marginella kostnaden för dessa på yaxeln: Alla värderingar och kostnader anges i procent av biljettpris respektive kostnad. Ytornas storlek är till för att antyda osäkerheten i uppskattningarna.
Det som framför allt lönar sig är högre hastigheter och komfortåtgärder. Helt olönsamt är det att ha kupéer eller enbart tre stolar i bredd (i andra klass). Däremellan hamnar en t.ex. en del servicefaktorer; olika typer av servering och videounderhållning ombord.
+5 +10 +15 %
-15% -10
+5 +10 +15 %
KOSTNAD
VÄRDERING
-15%
Musik
Luftkond.
Läs- lampor
Enbart mot- eller
enbart medsittning
2+3 möblering i
breda tåg
1+3 möblering
Benutrymme
1+2 möblering
Inställbara ryggstöd
Lekplats
kupéer
Ind. ventilation
Två våningar
k/v = 1
+-10 cm
Utrymmes-
Enbart
Rekommenderas
Lönsamt
Lönsamt i vissa fall
Olönsamt
Bör undvikas
Servering vid sittplatsen
Café
-20% tid
-10
-5
Restid
snåla stolar
Video
uttag
Bord
-5
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
445
Service på stationer
Prather Person (1988) har undersökt en mängd servicefaktorer på stationer. För några av dessa gjordes en GAP-analys. Analysen visar att alla de ingående faktorerna får högre viktighets- än nöjdhetspoäng. Särskilt vikigt tycker resenärerna att det är med en bemannad biljett- och informationsdisk. Man är tyvärr inte särskilt nöjd med denna faktor – gapet är stort. För Café gäller däremot att man inte tycker det är lika viktigt men man är lika nöjd – gapet är litet.
Mest nöjd är man med informationen på olika anslag (tidtabeller?) och det är bra för det är också viktigt – ett visst gap.
Kvalitetsbrister på komfort och service
Det finns en hel del kvalitetsbrister som har med komfort och service att göra, t.ex.:
trängsel trasiga eller slitna stolar trasig utrustning; elektroniska skyltar, hörlursuttag med mera ofräscha toaletter dålig städning utebliven servering eller dålig kvalitet på det som serveras ovänlig personal
Vi tar här bara upp trängsel och personal.
Trängsel i kollektivtrafik Trängsel kan betraktas som en kvalitetsbrist. Transek (2001) har i studien om komfortens betydelse för buss- och spårtrafik även undersökt värdet av trängsel. Det blir mer negativt att inte få sittplats ju längre tid resan tar. Därför kan man uttrycka värdet av sittplats som restidskostnad.
Tidsvärde för ”Du kommer med och får sittplats”
”Du kommer med men måste stå”
Buss 14 kr/timme 20 kr/timme Tunnelvagn 17 kr/timme 24 kr/timme Pendeltåg 18 kr/timme 30 kr/timme
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
446
Man ser att tidsvärdet eller kostnaden för att få sitta är 6–12 kr/timme. För en person som reser en halvtimme 20 dagar i månaden minskar värdet av resandet med 60–120 kr/månad om man behöver stå under resorna. Betalningsviljan för ett månadskort sjunker från t.ex. 550 kr till 450 kr och i det exemplet skulle trafikanten sluta att åka kollektivt (med månadskort).
Figur Resenär med ”sittplats” i personvagnens vestibul
Personalens antal och uppträdande
I studien av Kustpilen (Kottenhoff, 1994) betraktades inget problem som så litet som ”personal på tåget är sällan vänlig och hjälpsam”. Man var med andra ord nöjd med personalens uppträdande. Inte heller antalet personal ombord verkar vara så högt prioriterat av de resande. I en studie ombord X2000 (Kottenhoff, 2000) satte resenärerna visst värde (3 % av taxan) på att det alltid finns personal tillhands, i relation till att man skulle minska personalens antal i jämförelse med idag. Värdet är relativt lågt i förhållande till andra faktorers värde.
4.4 Trygghetens betydelse
Otrygghet kan definieras som emotionella reaktioner på hotfulla situationer eller händelser. 91 % uppgav i en undersökning att brottsäkerhet var en mycket viktiga aspekt vid resande med buss (Sheskin & Stopher, 1988).
Kvinnor känner i större utsträckning otrygghet i kollektivtrafiksystemet än män (Vogel m.fl., 1988). Kvinnor känner mer rädsla
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
447
för att bli attackerad i samband med resan under natten än under dagtid (Lynch & Atkins, 1988). Kvinnor som varit utsatta för våld uppger att det påverkar deras resvanor. 37 % uppgav i en studie att de varit utsatta för våld. Nära en tredjedel av kollektivtrafikresenärerna i Göteborg säger att de är rädda för hot och våld i samband med sin resa och många undviker att resa (Wassenius, 1997).
Resenärer över 60 år upplever större otrygghet än yngre. Lägre utbildade personer verkade enligt en undersökning vara mer rädda än personer med högre utbildning (Box m.fl. 1988). Generellt upplevs vägen till och från stationer och hållplatser som mer otrygg än själva resan. Utländska studier från framför allt England visar på samstämmiga resultat av upplevelsen av trygghet.
I en undersökning av resenärer i Göteborgs (Lesser, 1986) omnejd framkom det att en tredjedel, varav de flesta kvinnor, anser att årstiden har stor betydelse för valet av färdmedel. 82 % anser att vandalisering har stor betydelse för åkkomforten. Faktorn åkkomforten dominerade desto mer om resenären var en kvinna eller om man reste mycket buss. 57 % anser att medpassagerarnas uppträdande har betydelse för åkkomforten. Yngre resenärer i åldern 18–24 år anser detta vara något viktigare än den äldre gruppen 51–65 år. Uppträdandets inverkan på åkkomforten blev viktigare desto mer man åkte buss eller om man var kvinna. Hela 41 % anser att det är mycket viktigt att det finns en väntkur vid busshållplatserna. Framför allt tycker kvinnor och yngre personer detta. För valet av färdmedel ansåg 55 % att personlig säkerhet vid busshållplatserna vara betydelsefullt. De som inte tyckte att denna faktor var mycket stor betydelse var män i åldrarna 25–30 år samt de som inte åker buss. Viktigaste för byteskomforten är att det finns en kur vid busshållplatserna samt för åkkomforten är vandalisering tillsammans med medpassagerarns uppträdande viktigaste.
Sammanfattningsvis kan sägas att kvinnor upplever det mer otryggt att gå till och från olika färdmedel än själva resan. Trygghet är en viktig aspekt för resenärerna som måste beaktas vid planering och utformning av kollektivtrafiken. Framförallt är det de som inte reser alls eller sällan med kollektivtrafiken som känner större otrygghet än vaneresenärer vilket visar att för att få fler som reser med kollektivtrafiken är det ännu viktigare att tänka på otrygghetsaspekten.
I en senare undersökning i Göteborg värderades information vid förseningar, tidhållning, turtäthet, snabbhet samt prisvärdhet högre än trygghet (Wassenius, 1997). Berusade eller drogpåverkade
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
448
människor i samband med en kollektivtrafikresa anser drygt två tredjedelar av påverka trivseln negativt.
I en intervjuundersökning med arbetspendlare Stockholm framkom att otryggheten man känner i samband med resor i tunnelbanan beror på rädslan för andra passagerare men också att tåget ska bli stående i en tunnel (Algers, Olsson & Widell, 2001). Ett viktigt skäl till att man väljer buss framför tunnelbanan är att bussen känns tryggare och personligare. Man anser också att det är viktigt att spärrarna är trånga i tunnelbanan och att busshållplatser är väl upplysta.
Bråk och stök på nattbussar kan upplevas så störande att man väljer ett annat färdmedel som taxi. Även tunnelbanan kan kännas otrygg för en del då det är fler tiggare och uteliggare under kvällstid. Andra anser att det är tryggare på tunnelbanan kvälls och nattid än på bussen eftersom det är fler människor i rörelse på och vid tunnelbanan och man kan byta tåg eller vagn om någon person upplevs som obehaglig finns ombord.
I en intervjuundersökning med resenärer i Stockholm framkom att alla resenärer önskade bättre trygghet under kvällar och nätter i kollektivtrafiken (Widell, 2001). Förslag på åtgärder från resenärerna var: bättre belysning, fler vakter och övervakningskameror. Detta trodde man även skulle minska risken för skadegörelse. 87 % var positiva till övervakningskameror och 70 % anser att klotter på inredningen bidrar till otrygghet. Fler vakter ombord på vagnar och bussar var den populäraste åtgärden bland både vane- och sällanresenärer. Det framkom också att kvinnor prioriterar trygghetsåtgärder mer än män.
Kvinnor är mer beroende av kollektivtrafiken än vad män är och det är av stor vikt att tryggheten inom kollektivtrafiken utformas med hänsyn till detta.
Mer än hälften av tillfrågade göteborgare anser att mer bevakning på spårvagnarna är den viktigaste åtgärden mot otryggheten.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
449
5. Marknadssegment
Man kan segmentera marknaderna för lokal- och regional kollektivtrafik respektive tågtrafik på många sätt. I denna rapport visas segmentering på resändamål, resvana, ålder, funktionshinder och kön.
För det första ska sägas att folks preferenser är ganska lika för många faktorer. Här ska vi nämna en del skillnader som kommit fram i olika studier.
5.1 Skillnader mellan resändamål
I detta avsnitt visas något av vad som framkommit genom segmentering på resändamål
Tjänsteresenärer
Tjänsteresenärer har ofta ett pressat tidsschema. Det handlar dels om att arbetstid är dyrbar i sig, dels om att många möten går inte att genomföra om inte vistelsetiden på målorten blir tillräckligt och lagom lång. Man kunde till exempel inte åka tur och retur Göteborg-Stockholm på en dag före snabbtågens introduktion och ändå få 8 timmars vistelsetid på målorten. För att få detta krävs högst ca 3 timmars restid och för t.ex. Stockholm-Malmö krävs ytterligare en timme kortare restid än med dagens X2000.
Tjänsteresenärer arbetar i medel 25 % av restiden ombord. Motsvarande siffror för bil och flyg är 12–14 %. Produktivt arbete ger nationalekonomisk vinst.
Tjänsteresenärer sätter också högt värde på komfortåtgärder, god service och hög kvalitet. Här skiljer man sig från annan krävande grupp; arbetspendlarna, främst genom att man har högre betalningsvilja för service, t.ex. servering ombord. Komfortkraven är däremot likartade.
En hemlighet bakom framgången med produkten X2000 är att denna inte uppfattas som vanligt tåg av många tjänsteresenärer. SJ valde tidigt att positionera X2000 som något annat än tåg eller flyg:
Figur Positionering av X2000
Snabbare än tåget – bekvämare än flyget
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
450
När SJ nu har byggt om några loktåg med X2000-standard (”Blue-X”) som reserv om X2-tågen går sönder så uppskattas det inte av alla tjänsteresenärer. Man ville ju inte åka tåg.
Långväga fritidsresor
Långväga fritidsresenärer har något lägre krav på komfort än vad tjänste- och arbetsresenärer har. Däremot har man behov av att kunna ta med bagage och barnvagnar. En del resenärer i denna grupp är priskänslig. Några av dem föredrar långväga buss framför tåg av kostnadsskäl (andra av trygghetsskäl).
Semesterresor
Semesterresor planeras ofta långt i förväg. Folk håller fast vid det transportmedel de är vana vid för ”den resan”. Semesterresor säljs dessutom ofta i paket där flyg och buss är dominerande transportmedel. Utrymmet för att tillgodose egna preferenser är därmed begränsat.
Inköpsresor
Inköpsresor görs ofta med bil. Att peka på att det är svårt att ta hem t.ex. möbler med buss är trivialt. Däremot har kollektivtrafiken ha en viss chans för lättare inköp och då man före köp orienterar sig i utbudet av t.ex. möbler.
I intervjuundersökningar på tåg är gruppen inköpsresenärer ofta så liten att det är svårt att dra generella slutsatser om denna grupps krav.
Arbetspendlare
Eventuellt behöver man skilja på arbetspendlare som åker kortare sträckor och de som åker längre sträckor. Flera studier har visat att tågpendlare med restider om 30 min till drygt en timme har höga krav.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
451
Regionala tågpendlare kräver hög komfort
I många av KTH:s intervjuer med tågresenärer har vi kunnat jämföra olika kundgruppers krav och värderingar. Vi har funnit att tågpendlare har särskilt höga krav på komfort ombord. Vi har jämfört med tjänsteresenärer och med privatresenärer. Arbetspendlarnas krav ligger över de långväga privatresenärernas och i nivå med tjänsteresenärernas.
Många av intervjuerna har gjorts i vagnar som är byggda för långväga trafik, Intercity vagnar och X2-tåg (X2000). Eftersom sådana fordon är byggda för långväga resor skulle man kanske tro att de är onödigt komfortabla för pendling, men när man frågar resenärerna så är det just de som pendlar som är minst nöjda med nivån.
Figur Olika resenärsgruppers bedömning av benutrymmet i de dubbeldäckare som provades i Mälardalen 1998.
De tyska dubbeldäckartåg som provades i Mälardalen 1998 hade relativt trånga sittplatser. Av diagrammet ovan kan man se att arbetsresenärerna var de som var minst nöjda med benutrymmet i dessa tåg.
Lindh's studie i dubbeldäckare på Uppsalapendeln 1991 visar också detta tydligt. Pendlarna hade högst betalningsvilja för komfortrelaterade attribut som ”mera utrymme”, ”fällbara ryggstöd”, ”högre stolskomfort” och ”möjlighet att välja med eller motsitt-
Hur upplever du benutrymmet?
0% 50% 100%
Till/från arbete Tjänsteresa Till/från skola Fritidsresa
Onödigt stort Klart tillräckligt Tillräckligt Något för litet Alldeles för litet
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
452
ning”. Särskilt högt verkar värdet av fällbara ryggstöd vara för pendlarna.
Även pendeltågsresenärer är beredda att betala högre taxa om man kan få bekvämare pendeltåg. Inom ett examensarbete
22
inter-
vjuades pendeltågsresenärer på linjen Stockholm - Nynäshamn. Svaren visar att man har hög betalningsvilja för förbättringar av pendeltågen.
Tabell Betalningsvilja på pendeltågen Stockholm-Nynäshamn för förbättringar.
Komfortåtgärd Betalningsvilja i förhållande till månadskort, kontant- och kupongpriser Luftkonditionering + 6 % Toalett i pendeltåget + 5 % Stolar med höga och fällbara ryggstöd + 7 %
För att förstå att pendlarna har så höga krav bör man beakta hur många timmar om året dessa åker tåg, i jämförelse med t.ex. dem som bara tar tåget för fritidsresor några gånger om året. Man bör också förstå hur näringslivet omvandlats mot alltmer tjänste- och "tanke-" produktion. Sådana arbetsuppgifter kan med fördel utföras på ett tåg med ostörd arbetsmiljö. Vi har dessutom fått en mycket skarp konkurrens med bilen och dess komfort och ostördhet.
En slutsats av alla dessa studier är att arbetspendlare inte är tillfreds med enkla tåg. Därför vore det ett stort misstag att i fortsättningen vidhålla att det skulle finnas en "regionaltågstandard" som ligger under "fjärrtågstandard". Detta grundar sig i så fall inte på resenärernas önskemål, utan på andra bedömningar.
Däremot har det inte visat sig att pendlare har lika stora krav på service som de har som åker längre sträckor. Man kan alltså ha samma vagntyp men olika servicenivå för olika typer av trafik.
Skolpendlare
Skolpendlare har visat sig ha lägre krav än övriga grupper. De är ofta intresserade av att sitta tillsammans. Då är det bra om en del av fordonet tillåter att man sitter i grupp.
22
Schmidt, L., Värdeminskning vid värdering av tågkoncept, KTH Trafikplanering, TRITA-IP AR 96-44, 1996.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
453
5.2 Icke, sällan- och vaneresenärer
SL:s sammanställning år 2001 av genomförda studier inom projektet SL kundgrupper tar bland annat upp skillnader mellan sällan- och vaneresenärer.
Sällanresenärer Många sällanresenärer har avgiftsfri parkering vid arbetet med måste betala vid bostaden vilket leder till att man tar bilen till arbetet. En förmånsbeskattning skulle kunna minska bilresandet till förmån för kollektivresandet. Sällanresenärer nyttjar kollektivtrafiken när de har förtärt alkohol eller har parkeringsproblem. För att få dessa resenärer mer nöjda krävs kortare restider, ökad turtäthet, mer information om alternativa SL-resor och ett mer flexibelt avgiftssystem. Som sällanresenär anser man att det är dyrt att betala kontant.
Vaneresenärer För att behålla vaneresenärerna och de ska bli mer nöjda krävs att kollektivtrafiken blir mer pålitlig, störningsinformationen förbättras och att trängseln på bussar och tåg minskar. Störningsinformation värderas mycket högt av resenärerna och bristen på bra störningsinformation upplevs som lika irriterande som trafikstörningen i sig.
För att slippa förseningar var vaneresenären villig att betala för 10 minuters försening utan information 86 kr eller mer. För att slippa stå trång hela resan var man villig att betala 92 kr och för att slippa skräpighet ombord var man villig att betala 69 kr.
De största grupperna vaneresenärer är skol- respektive arbetspendlarna. Dessa åker kollektivt cirka 100-500 timmar om året. Därför är det grupper som vet vad de vill ha.
5.3 Åldersrelaterade skillnader
Det finns studier som koncentrerat sig på att undersöka olika åldersgruppers resande och i andra studier har man ofta segmenterat svaren för att få fram skillnader mellan olika åldrar. De skillnader man får fram kan bero på den mognad och fysiska rörlighet som sammanhänger med åldern men de kan även bero på att man har olika uppgifter och socioekonomisk status i olika delar av livet.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
454
Yngre människor
Målgruppen ungdomar är mycket heterogen med hänseende till ålder, psykosocial utveckling (Limourg, Flade & Schönharting 2000) och sexuell differentiering (se Flade 1996). Därför kommer i det följande avsnittet endast vissa centrala resultat att behandlas. I Tyskland har intresset för ungdom och rörlighet tilltagit under senare tid (t.ex. inom projektet U.Move: ILS 1999). Undersökningar på motiv och mobilitetsinställningar hos ungdomar som genomfördes med hjälp av rundabordssamtal (Trapp, Bäumer, Schulz &Tully 1999) visar på i stort sett följande resultat. Hos de ungdomar som utnyttjar utbudet kan den dagliga mobiliteten betecknas som multimobilitet. Avgörande för att förändra ungdomars mobilitetsvanor är inte individens inställning utan påverkan av yttre faktorer (t.ex. pris, utbud och mobilitetsnödvändighet). Ungdomars centrala preferenser för ett idealiskt sätt att förflytta sig var säkerhet, bekvämlighet, miljömässighet, pris, tillgänglighet och utnyttjande av tekniska möjligheter.
Att vara ung innebär att emancipera sig, att bryta upp och att utveckla nya stilar. Att vara „på väg“ blir ett sätt att realisera projektet „att vara ung“ (Limbourg, Flade & Schönharting 2000). „Cruising“, alltså att åka omkring utan särskilt mål, speed, dynamik, ombyte och uppbrott kan nämnas som bara några av ungdomars mobilitetsbehov. Enligt Limbourg, Flade & Schönharting (2000) använder unga människor bilen efter eget huvud och mycket infallsrikt, allt för att skapa sig en image. På fritiden vill ungdomar träffa andra människor, titta vem som är ute och strövar, planera gemensamma aktiviteter och vara med om något kul. Sammanfattningsvis kan sägas att ungdomar är mycket upplevelseorienterade i sitt agerande.
Det är dock även meningsfullt att dela upp denna grupp efter kön eftersom det bland annat är belagt att flickor har en mindre aktionsradie än pojkar. Redan tidigt under barn- och ungdomsåren märks en större mobilitet hos pojkar än hos flickor. Pojkarnas starkare orientering mot användning av bilen är också tydlig. Flickor däremot har en mycket positivare syn på långsamma sätt att förflytta sig på, såsom gång (Flade 1999b).
Ungdomar i Stockholm Ungdomar är i stor utsträckning vaneresenärer med SL (SL ur ett kundperspektiv, 2001). Bland 15–17 åringar reser mer än 90 % med
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
455
SL varje vecka. Resandet minskar sen från 25-års åldern kraftigt då allt fler använder bil för sina resor. För att ungdomarna ska bli mer nöjda med SL krävs ett lägre pris, färre förseningar, högre turtäthet och nattrafik på tunnelbanan.
För att öka tryggheten vill ungdomarna ha bättre belysning, mer SL-personal i trafiksystemet och fler övervakningskameror. Bland ungdomarna är det knappt en tredje del som känner sig otrygga i kollektivtrafiksystemet under kvällar och nätter.
Ungdomar har en mer flexibel inställning till färdmedelsvalet i jämförelse med äldre. Hör och häpna bland de yngsta anser mer än hälften att det är ok att resa med kollektivtrafiken utan att betala.
Djupintervjuer av ungdomar i Göteborg (Andreasson & Sjöberg, 1996) visade i att framförallt flickor känner otrygghet i kollektivtrafiken och till och från hållplatser. Otrygghetskänslan kan innebära att ungdomar lånar föräldrars bil istället för att åka kollektivt. Ytterligare en faktor som påverkar göteborgsungdomarnas val av färdmedel är den extra nattaxa som tas ut för resor på sena kvällar och nätter. Av kostnadsskäl väljer man att gå eller cykla vilket framförallt för flickor kan innebära ett riskmoment.
Äldre
Rörelsemönstret ändras väsentligt när yrkeslivet byts ut mot livet som pensionär (Ackermann 1996:23). Efter pensioneringen ersätts bilanvändningen ofta av resor med offentliga färdmedel och av promenerande. Äldre människor vistas i närmiljön i större utsträckning och blir beroende av gångvägar i synnerhet eftersom andelen fritidsrelaterade förflyttningar ökar. Äldre män har oftare körkort och tillgång till bil än äldre kvinnor. Utvecklingen förväntas dock bli sådan att allt fler människor i pensionsåldern och däribland även fler kvinnor kommer att ha körkort och bil som de kommer att fortsätta använda även i hög ålder.
VCD (2001) betonar att säkerhet, tillförlitlighet, bekvämlighet och service kring resan är särskilt viktiga för äldre människor.
Forskningsprojektet ANBINDUNG
23
(Engeln & Schlag, 2001)
har undersökt äldre människors mobilitetsbeteende och deras önskemål om det offentliga trafiksystemet. Äldre människor bedömde följande punkter som speciellt viktiga ( i rangordning):
23
Anbindung = koppling, bindning (Översättarens anmärkning)
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
456
lägre reskostnader, skydd mot kriminalitet, ett lättare sätt att köpa biljett, mindre anonymitet, toaletter och förbättrad status.
Av särskilt intresse i sammanhanget är att enligt trafikplanerares och experters bedömning borde snarare fysiska och tekniska underlättnader, tillgänglighet och lättare av- och påstigning ha legat högt upp på de äldres prioriteringslista. Vad det gäller hänsynstagande till äldre människors kroppsliga rörlighet och anpassningar till den i den fysiska miljön måste dock gruppens stora grad av heterogenitet beaktas. Det som ter sig betydelselöst för en person som kan röra sig obehindrat kan bli till en absolut nödvändighet för den som har reducerad kroppslig förmåga (Engeln & Schlag 2001).
Waara (2001) har analyserat behovet av trafik- och färdmedelsinformation hos äldre och personer med funktionshinder. Det visade sig att information om pris och om hur och var man kunde köpa biljetter var sådant som upplevdes som särkskilt viktigt för resplaneringen. Utöver detta vill äldre gärna ha information om praktiska detaljer som t.ex. om vilken perrong de behöver ta sig till och var på perrongen man skall vänta för att kunna gå på tåget så lätt och utan tidspress som möjligt.
Äldre resenärer är mer negativt inställda till klotter men även de yngsta åldersgrupperna anser att nedklottrade miljöer skapar otrygghet.
5.4 Funktionshindrade
Många åtgärder som har genomförts med särskild hänsyn till denna grupp kan ha underlättande konsekvenser även för de övriga användarna av de offentliga färdmedlen (t.ex. låga golv, nedsänkta ingångar, stor stil på skyltar, tydlighet i meddelandena). Enligt Ackermann (1996) skiljer sig inte de funktionshindrades behov av mobilitet vad det gäller resfrekvens och resmål från dem hos personer utan funktionshinder.
Waara (2001) har genomfört undersökningar med hjälp av fokusgrupper och framhäver att funktionshindrade har behov av mer detaljerad information och ofta extrainformation på tåg och
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
457
bussar (t.ex. om tekniska funktioner eller var närmaste ställe där man kan få hjälp befinner sig).
Knutsson (1998) visar att för den genomsnittlige resenären är faktorerna restid, reskostnad och komfort de viktigaste för resan. Men för den funktionshindrade resenären tillkommer ett antal betydelsefulla faktorer som beror av typen av funktionshinder. Till exempel för den rullstolsbundne kan service attityden hos föraren ha betydelse. De funktionshindrades reskvalitet i färdtjänsten har värderats med hjälp av ett index (IRK). Rullstolsbundna är mer beroende av förares serviceattityd och beteende för att resan ska kännas värdig.
Trygghet, service och bemötande ger en restrivsel som har stor betydelse för valet av färdmedel. Många äldre och funktionshindrade upplever både känslomässiga hinder och fysiska hinder i transportsystemet.
5.5 Kvinnor och män
Målgruppen kvinnor kännetecknas av sina många differentieringsmöjligheter (t.ex. ålder, familjestorlek, yrkesarbete) och är i och med detta i hög grad heterogen. Flade (1999b) har kunnat konstatera att kvinnors mobilitet är mindre bilorienterad än männens. I de fall kvinnor har tillgång till bil använder de den ofta i sin funktion som „social varelse“, t.ex. till att transportera andra personer med den. Den för kvinnorollen stereotypa sociala orientering utgör en viktig faktor i kvinnors mobilitetsbeteende. Hunecke & Peißner (2001) har genomfört standardiserade intervjuer och med hjälp av dessa funnit att kvinnor ofta följer barn till olika platser och att kvinnors aktiviteter ofta relaterar till försörjning och hushållet. Den traditionella kvinnorollen har för de flesta kvinnor i Tyskland inte förändrats trots att kvinnor numera yrkesarbetar. Att kvinnor sköter hushåll och barn visar sig även i deras mobilitetsbeteende. Skjutsningar, hämtningar samt att åka och handla, det som Meyer (1999) har kallat „familjelogistik“ utgör en stor andel av kvinnors totala mobilitet.
Flade (1999b) betonar att aspekten självpresentation väger lätt när det gäller de vägar som inte tjänar individuella syften (t.ex. hämtning och lämning av barn). Följaktligen måste de färdmedlen som används motsvara de krav som den komplexa familjelogistiken ställer och behöver inte uppfylla några status- och prestigekriterier.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
458
Särskilt viktigt för kvinnor är att frekvensen hos färdmedlet är anpassad till aktiviteter och destinationer (öppettider på köpcentrum och skolor). Flexibla tjänster och tidtabeller är lämpliga åtgärder för att tillgodose kvinnornas behov av förflyttning utanför de huvudsakliga restiderna på dagen (telefonbuss, kollektiv taxi och medborgarbuss).
Kvinnors möjligheter till mobilitet är också begränsade av „känslan av bristande säkerhet på offentliga platser som de utsätts för som fotgängare, cyklister och passagerare i offentliga trafikmedel“ (Flade 1999b). Kvinnor upplever oftast de situationer som otrygga i vilka de känner sin personliga säkerhet hotad (Hunecke & Preißner 2001).
I samband med en empirisk studie som utfördes i Zürich konstaterar Meyer (1999) att den personliga tryggheten, i synnerhet skydd mot kriminalitet och ofredande spelar en viktig roll. Kvinnor föredrar den första vagnen på spårvagnen för att i en nödsituation kunna vända sig till föraren om hjälp.
Rädsla, framför allt för att behöva åka ensam på natten, är ytterligare en viktig aspekt med hänseende till kvinnors mobilitet. „Nästan tre fjärdedelar av kvinnorna är rädda för att gå ut på kvällen, i storstäderna till och med 85 %, jämfört med männen vars siffror för rädsla för att gå ut på kvällen ligger på 22 % respektive 33 %.“ (Jeschke 1990 och 1993, cit. efter Mäder 1999). Hunecke & Preißner (2001) har däremot funnit att både män och kvinnor upplever vistelsen i det offentliga rummet på kvälls- och nattetid som osäker.
I Guro Berges livsstilsanalys finner man att det är större skillnader mellan olika individer och åldersgrupper än mellan könen.
Kollektivtrafikbarometern (SLTF, 2001) visar att kvinnor är mer positiva till kollektivtrafiken än vad män är.
Bakomliggande faktorer - skillnader mellan män och kvinnors resmönster och färdmedelsval
Att kvinnor och män gör olika färdmedelsval och har olika resmönster visar flera studier (Carlsson-Kanyama och Lindén 1999, Hjorthol, 1999). Män reser längre sträckor oberoende av veckodag (Carlsson-Kanyama m.fl., 1999). Ytterligare en skillnad är att män oftare än kvinnan spenderar sin fritid utanför hemmet (Carlsson-Kanyama m.fl., 1999). Undersökningen visar att kvinnor går mer på museer, utställningar och konserter, aktiviteter som sker mer sällan än männens sportaktiviteter. Studier visar att om kvinnan
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
459
och mannen har lika inkomst införskaffar och äger mannen bil i större utsträckning än kvinnan (Jansson et al. 1986).
Kvinnor anger i högre utsträckning att de är positivt inställda till kollektivtrafiken än män (Warsén, 1997). Andra skillnader är att kvinnor i högre grad värderar personlig trygghet och miljöaspekter.
Kvinnor har ett annat sätt att resa på i kollektivtrafiken än vad män har vilket inte stämmer överens med hur kollektivtrafiksystemet är utformat. Kvinnor gör många korta resor med inköp och hämtning eller lämning av barn på dagis. Kollektivtrafiken är anpassade för en arbetspendlare med normala 8–5 arbeten. Kvinnor arbetar i större utsträckning inom vården med obekväma arbetstider men också deltid och behöver nyttja kollektivtrafiken när den är lågfrekvent. (Friberg.,,,,.se toras rapport)
Skillnader mellan män och kvinnors resmönster och färdmedelsval studeras även av Randi Hjorthol (1999). Resultaten av hennes studie visar att ca 25 % av männen i Oslo-regionen får någon form av bidrag till bil eller tjänstebil. Av kvinnorna är det 5 %. 60 % av alla kollektivresor görs av kvinnor. Män använder bilen mer än vad kvinnorna gör och använder transportsystemet mer i rusningstrafik än kvinnorna. Kvinnor är mindre mobila i den egenskapen att de inte rör sig lika långt från hemmet. Deras resor startar och slutar ofta i samma punkt och är av hushålls- och omsorgstyp (Randi 1994). Männen värdesätter och väljer i större utsträckning transportmedel som är individuella, t.ex. bil, cykel och motorcykel (Thelander 1997).
Det har visat sig att det är de negativa uppfattningarna av kollektivtrafiken som skiljer mellan kvinnor och män inte de positiva egenskaperna bilen har. Där är kvinnor och män mer eniga.
Carlsson-Kanyama och Lindén (1999) hävdar att det är bekvämare för kvinnor att åka kommunalt än för män p.g.a. arbetsplatsernas lokalisering. Må hända är inte detta hela sanningen. Kvinnor jobbar ofta deltid och har ärenden i anslutning till resan. Kollektivtrafiken är inte anpassad för att kvinnor arbetar på oregelbundna arbetstider eller deltid och inte heller för att ta med matkassar och barnvagnar.
En förklaring till skillnaden mellan kvinnor och mäns val av färdmedel som nämns i tidskriften Society & Natural Resources (Carlsson-Kanyama m.fl., 1999) är att kvinnors arbetsplatser av tradition är lokaliserade närmare hemmet än männens. Mannens arbetsplats är ofta i produktionen och kvinnans i (Krantz och Wilhemsson, 1996) offentliga sektorn. Författarna (Carlsson-
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
460
Kanyama m.fl., 1999) hävdar att männens arbetsplatser är lokaliserade i utkanten av städer dit kollektivtrafiken är dåligt utbyggd och att det är bekvämare för kvinnor att åka kommunalt än för män p.g.a. arbetsplatsernas lokalisering. Men andra studier visar samtidigt att kollektivtrafiken inte är anpassad för kvinnors resmönster med att göra ärenden på vägen och att ha oregelbundna arbetstider, t.ex. inom vården (Friberg 1998).
Kvinnor prioriterar trygghet i kollektivtrafiken mer än vad män gör (Warsén, 1997).
I England överger kvinnor kollektivtrafiken för bilen i allt högre utsträckning. Kvinnorna har fått bättre ekonomiska vilkor och därmed en ökad valmöjlighet. Under kvällstid är 53 % kvinnor och 23 % män som känner si g otrygga när de väntar på en tågplattform. Att vänta på en busshållplats däremot anser 44 % respektive 19 % är otryggt. Otryggt att gå till och från en hållplats anser 47 % respektive 21 % det vara. En bidragande orsak till att man känner sig otrygg är bristande information, dålig skyltning och frånvaro av personal. Trängsel vilket kan medför rädsla för sexuella trakasserier kan också avhålla kvinnor från att resa. 88 % av resenärerna känner sig trygga på stationer och vid hållplatser dagtid men endast 29 % känner det nattetid. Framförallt känner man sig otrygg i gångtunnlar. Högre personaltäthet på stationerna är ett önskemål från kvinnorna.
Slutsatsen är att det finns sådana skillnader mellan män och kvinnor i deras transportbehov och attityder om kollektivtrafiken att kollektivtrafiken bör utformas utifrån kriterier som tar hänsyn till kvinnor behov vilket även leder till attraktivare kollektivtrafik för män. (Public Transport Gender Audi, 2000).
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
461
6. Åtgärder för ökat kollektivresande
6.1 Hög resstandard är den viktigaste faktorn
Hög resstandard är den viktigaste faktorn för att öka marknadsandelen. Resstandard innefattar en mängd åtgärder inom områdena tillgänglighet, tidtabell, komfort och service.
Intervjuundersökningar med tågresenärer visar att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är: korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga biljettpriser. Dessutom måste tågtrafiken vara tillgänglig. Avståndet till närmaste järnvägsstation bör inte vara för långt.
Figur Viktiga faktorer för tågets attraktivitet.
För många privatresenärer är lägre biljettpriser den enskilt viktigaste åtgärden för att de ska överväga att välja tåg.
Tillgänglighet
Flera EU –projekt (MIMIC, GUIDE and PIRATE) konstaterar att tillgängligheten till kollektivtrafiken samt kvaliteten på bytespunkter är viktiga faktorer om man vill öka attraktiviteten hos kollektivtrafiken. Dåligt genomförda åtgärder kan både vara ineffektiva och skapa en opposition mot kollektivtrafikåtgärder.
CAPTURE är ett EU-projekt som arbetat med bl.a. fysiska åtgärder för att öka kollektivtrafikandelen. Exempelvis bör stads-
Kort restid Hög turtäthet
Inga byten Hög komfort
Bra service
Låga konkurrenskraftiga biljettpriser
Hög tillgänglighet t.ex.
nära till station
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
462
bussar kunna köra i 20 km/h i medel och om detta inte går bör man lösa detta genom förbättra på och avstigning, ge bussar prioritet även om det innebär en försämring i framkomligheten för bilresenärer. Tyvärr har fysiska åtgärder inte någon större långtidseffekt på kollektivtrafikandelen om de inte är väldigt stora, ansåg denna studie. Undantaget är parkerings avgifter (restriktioner) som har en stor effekt även om åtgärden är liten.
För att få fler att välja tåg bör stationer ligga i centrum och nära målpunkter. En central station för alla tåg kompletteras med hållplatser vid t.ex. stora arbetsplatser för de tåg som används för arbetsresor.
Åtgärder på fordon
Konkurrenskraften kan höjas genom en kombination av mer kostnadseffektiva och mer attraktiva tåg. Här nedan ges exempel på åtgärder som kan öka tågens konkurrenskraft.
De olika typerna av åtgärder har placerats i ett diagram över marginella värden och kostnader. På x-axeln visas resenärernas värderingar i procent av taxan och på y-axeln visas procentuella förändringar av kostnaderna. Högre hastighet ligger nere till höger, dvs. att kostnaderna minskar samtidigt som värdet ökar. Finesser och service lönar sig i regel, dvs. kostnadsökningen är lägre än värdet. Högre utrymmesutnyttjande minskar kostnaderna och görs det rätt minskar värdet mindre än kostnaderna.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
463
Figur X/Y diagram som visar värderingar av olika egenskaper eller åtgärder på x-axeln och den marginella kostnaden för dessa på yaxeln: Alla värderingar och kostnader anges i procent av biljettpris respektive kostnad. Ytornas storlek är till för att antyda osäkerheten i uppskattningarna
Observera att lägena i figuren inte är absoluta. Det finns för det första osäkerheter i beräkningarna och för det andra kan kostnaderna påverkas av teknikval och teknisk utveckling. För det tredje skiljer sig värderingarna för olika delmarknader.
En tolkning av diagrammet är att man i första hand bör satsa på:
• högre hastigheter,
• bättre utrymmesutnyttjande, t.ex. breda vagnar och utrymmessnåla stolar,
• komfortåtgärder som bra ventilation och dämpad belysning,
• serviceåtgärder som lekutrymmen och musikuttag.
+5 +10 +15 %
-15% -10
+5 +10 +15 %
KOSTNAD
VÄRDERING
-15%
Musik
Luftkond.
Läs- lampor
Enbart mot- eller
enbart medsittning
2+3 möblering i
breda tåg
1+3 möblering
Benutrymme
1+2 möblering
Inställbara ryggstöd
Lekplats
kupéer
Ind. ventilation
Två våningar
k/v = 1
+-10 cm
Utrymmes-
Enbart
Rekommenderas
Lönsamt Lönsamt i vissa fall
Olönsamt
Bör undvikas
Servering vid sittplatsen
Café
-20% tid
-10
-5
Restid
snåla stolar
Video
uttag
Bord
-5
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
464
250 km/tim och snabb acceleration ger korta restider
För att regionala tåg ska vara attraktiva för pendlingsresor i östra Mellansverige krävs korta restider. Vi ska komma ihåg att samtidigt som restiderna minskar så minskar också tågtrafikkostnaderna när man kör fort. Kostnaden för att köra tåg sjunker ända upp emot 250–300 km/tim.
Resenärerna vinner dessutom tid som omräknas i pengar. Medelhastigheten kan höjas till 150–200 km/h vid topphastigheter kring 220–250 km/h. Därmed blir snabbtåg det snabbaste trafikmedlet på medellånga avstånd. Tåget blir snabbare än bilen på resor över 5 a´10 mil och snabbare än flyget upp emot 50 mil.
Komfortåtgärder
Komfortåtgärder ökar ofta betalningsviljan mer än vad de kostar. Resenärerna vill ha luftkonditionering och/eller individuellt reglerbar ventilation och deras betalningsvilja överstiger kostnaderna.
Att ha dämpad allmänbelysning med individuella läslampor kostar betydligt mindre än vad resenärerna värderar det till. Det är troligt att även låga buller- och vibrationsnivåer kostar mindre än resenärernas relativt höga värderingar av dessa faktorer. Kostnaderna för att ha litet större och bättre underhållna toaletter har uppskattas vara lägre än resenärernas höga betalningsvilja för denna viktiga kvalitetsfaktor.
För att man ska kunna utnyttja tågresan till både arbete och vila måste det finnas bra bord vid sittplatserna och stolarnas ryggstöd ska vara inställbara. Det bör finnas både mot- och medsittningsplatser; för dem som vill umgås och för dem som vill vara mer ostörda.
Ett modernt tåg som ska passa flera marknader och olika typer av resenärer bör minst ha:
En blandning av med- och motsittningsplatser. 20 cm benutrymme vilket kräver ca 90 cm stolsdelning och utrymmeseffektiva stolar. Ytterligare 10 cm stolsdelning om och där man har tre platser i bredd (i breda tåg). Samma stolsbredd som dagens tågstolar (ca 50 cm). Bra bord vid sittplatserna så att restiden kan utnyttjas. Individuell läsbelysning kombinerad med dämpad takbelysning.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
465
Bra värme och ventilation med luftkonditionering på sommaren. Låga skaknings-, vibrations- och bullernivåer för att göra resen vilsam. Design av första klass. Åtminstone en entré med plant insteg från medelhög plattform.
Serviceåtgärder
Serviceåtgärder kan vara dyra om de kräver personal. Därför är det inte lika självklart att hög servicenivå lönar sig enligt en strikt betalningsviljebetraktelse. Exempel på åtgärder som lönar sig enligt vår analys är särskilda lekutrymmen för barn och musikuttag vid sittplatserna. För lekutrymmena gäller att dessa inte får reducera antalet sittplatser för mycket och för musikuttagen gäller att ljudanläggningen bör ha en moderat kostnadsnivå för inköp och drift.
Servering är uppskattat men tyvärr kräver alla typer av servering extra utrymme i tåget. Därför är det viktigt att serveringsfunktionen utformas efter det behov som finns. Ibland kan kanske gratis kaffe och te i varje vagn vara en lösning och i många fall är servering vid sittplatsen en lagom nivå för regionala tåg. Här finns behov av nya initiativ eftersom kostanden för dagens lösningar ofta är lika hög som resenärernas betalningsvilja i medel.
Kanske behöver man inte riktigt samma komfort och utrymmesutnyttjande i tåget vid alla tider och för alla typer av resenärer. Därför bör man dels anpassa komforten efter de mest krävande grupperna; tjänsteresenärer och arbetspendlare. Dels bör man kunna anpassa utrymmesutnyttjandet efter behovet av kapacitet. Det kan göras med hjälp av en inredning som är snabbt omställbar. Där man har tre platser i bredd bör man t.ex. kunna omvandla mittplatsen till ett "bord" vid tider då komfort är viktigare än hög kapacitet och lågt biljettpris.
Åtgärder på stationer och hållplatser
För det första bör järnvägsstationerna vara centralt belägna. Annars minskar tågresandet från den orten ganska mycket. Tåg och busstationer bör också vara samlokaliserade till ”resecentrum”. Där bör också finnas taxi, bilangöring, bilparkering, cykelparkering med mera.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
466
Det ska vara lätt att orientera sig i stationen. Den ska ha en tydlig entré och man bör se tågen inifrån väntsalen. Vissa kunder lägger stor vikt vid att det finns manuell biljettförsäljning och någon att fråga. Några kunder behöver ledsagning, inte bara de som är traditionellt funktionshindrade.
Informationssystemen fungerar inte alltid tillräckligt bra idag. Någon bör ha ansvaret för att allt fungerar. Information från olika operatörer bör samlas sitta samlat och med liknade utformning så att det blir lätt att ta till sig informationen. Profileringen på olika bolag är inte så intressant ur resenärernas synvinkel. Banverket som sköter utropen bör t.ex. berätta vid vilka vagnlägen olika vagnar kommer att stanna, särskilt då det är bråttom vid förseningar.
Som tidigare nämnts är toaletter en av de mest önskade servicefunktionerna. Resenärerna önskar också göra enklare inköp och någon form av servering. Däremot bedöms tågresandet inte öka av att man gör restaurang- och köpcentrum av stationer.
Transeks studie om spår- och busstrafiken i Stockholm visade att standarden och kvaliteten på tunnelbanestationer och busshållplatser värderades högt. Det innebär också att resandet ökar om man kan höja standarden och sedan upprätthålla denna. Till exempel önskar värderas regnskydd med belysning, sittplatser och realtidsinformation högt. Där det är kallt på vintern uppskattas uppvärmda sittbänkar eller ståstöd.
Störningsinformation är viktig. En liten högtalare vid varje hållplats kan vara en bra åtgärd.
Hela reskedjan
Transportsystemet ska vara lätt att använda för en dörr till dörr resa. ”Integration” är en av de svagaste aspekterna inom kollektivtrafiken i många städer och borde ge en högre kollektivresenärandel som i sin tur leder till minskad trängsel (ISOTOP). Fysisk integration inom kollektivtrafiksystemet angår linjenät, bytespunkter och tidtabeller.
Erfarenheter från EU-projektet GUIDE visar att de ansvariga organisationerna för kollektivtrafiken tenderar att göra adhoc lösningar. Till synes små problem som dålig information, inkonsekvent skyltning, bristande säkerhet, obekväma gångstråk, otillräcklig parkering vid stationerna blir för resenären till barriärer inför kollektivresan.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
467
En litteraturstudie inom projektet visar vikten av att det finns personal närvarande som garanterar säkerhet. Studien visar att renhet och bra belysning på hållplatser och bytespunkter värderas högt av resenärerna. Många transportmodeller ser en bytespunkt som en barriär inom kollektivtrafiken och det kan delvis sammanhänga med bytespunkternas kvalitet.
6.2 Bra information och marknadsföring
Betydelsen av information och marknadsföring är stor för alla typer av resor, möjligen med undantag av skol- och arbetsresor. Det kan bidra till att förklara varför kollektivtrafiken har en större andel av dessa resor än av t.ex. fritids-, inköps- och tjänsteresor.
Information
Man behöver information av olika slag; strategisk, taktisk och operativ. Den strategiska informationen ska påminna och upplysa om kollektivtrafikens existens, utformning och fördelar. Exempel är annonser. Detta gränsar till marknadsföring.
Strategisk information så att resenärerna kan planera sina resor i förväg. Exempel är tidtabellshäften, kartor och information på nätet. Operativ information ska finnas under hela resan så att man kan känna sig säker på nästa steg. Exempel är tidtabeller och elektroniska skyltar på stationer och hållplatser, hänvisningsskyltar och utrop av stationer och hållplatser.
Informationen kan också delas in i före, under och efter resan. Det finns en bra TFK-rapport on ”Information i kollektivtrafiken” från 1980-talet som fortfarande kan användas som vägledning.
God orienterbarhet
Det är viktigt att informera och särkilt viktigt blir det om man gör ett komplicerat utbud med många linjer, med invecklade körvägar och olika linjenät vid olika tider på dygnet med mera. Man bör inte satsa bara på information utan även se på möjligheter att öka orienterbarheten eller tydligheten. Det kan åstadkommas genom enklare linjenät med få och raka linjer, tydlig infrastruktur (t.ex.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
468
hållplatser), korta avstånd i bytesterminaler, stombussar med mera. (Ett forskningsprojekt pågår på KTH.)
Spårtrafik är ofta lättare att komma ihåg än busstrafik, därför att den inte är så lätt att ändra. Spårtrafik bidrar därigenom till ökad orienterbarhet. I Stockholm finns det många som orienterar sig efter tunnelbanans stationer.
Marknadsföring
För att visa att marknadsföring kan ha betydelse väljer vi att redogöra för ett lyckat experiment i Tyskland (Bamberg, 2002). Ett informationspaket kombinerat med ett prova-på-kort till kollektivtrafiken för personer som byter bostad i Stuttgart har lett till att användningen av de offentliga trafikmedlen är 22% högre hos denna grupp än hos kontrollgruppen (som inte fick något informationspaket eller prova-på-kort) (se bild). Däremot har det visat sig att en oriktad, allmän rådgivning inte är lika effektiv.
Tyska trafikplanerare uppskattar (Bamberg, Niestroy & Weber 2000) att olika typer av informationspaket (t.ex. individualised marketing och mobilitetsrådgivning/ trafikrådgivning vid byte av bostad) var de mest effektiva trafikpolitiska åtgärderna för att öka användningen av kollektivtrafiken. I detta sammanhang framstår det som särskilt viktigt att informationen når människorna i „rätt“ ögonblick, nämligen när de genom yttre omständigheter ändå är tvungna att se över sitt val av fortskaffningsmedel (t.ex. vid flytt, byte av arbetsplats etc.).
6.3 Betydelsen av attityder och livsstil
Flera studier visar att människors attityder har betydelse för valet av färdmedel. Andra hävdar att även om detta är rätt så formas attityderna efter de faktiska val man gjort eller varit tvungen att göra på grund av omständigheterna.
Attityder Val av färdmedel
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
469
Attitydpåverkan
Mette Jensen (1997) anger att om man ska försöka påverka folks val av färdmedel bör man ta med identitetsbehovet då identiteten för vissa grupper i stor grad är kopplad till bilen.
Ett EU-projekt, Inphormm, har studerat hur man kan använda information, publicitet och marknadsföring (kallas för kommunikation) för att påverka människors attityder till olika färdsätt. Nils Edström (KFB Kommuniké 2/99) hävdar att man tidigare använt sig av negativa påtryckningsmedel för att få folk att använda bilen i mindre utsträckning. Inom detta projekt har man försökt att uppmuntra till nyttjande av miljövänliga färdmedel. Man har i projektet skapat en modell vars syfte är att skapa förståelse för hur kommunikation kan användas för att förändra attityder och beteende. Resultatet av projektet visar att med hjälp av kommunikation har allmänhetens medvetande ökat och attityder påverkats så att resandet förändrats.
Carlsson-Kanyama och Lindén (1999) hävdar att det kan vara mer värt att lägga resurser på att påverka gruppen medelålders och högavlönade, då deras studie visar att det är dessa grupper som har den mest ohållbara livsstilen då man ser på energikonsumtionen.
Incitament
Incitament såväl positiv som negativ kan vara ett betydande komplement till en kampanj. Tanken är att inledningsvis ge en belöning för att ändra beteendet. När väl individen har provat beteendet är förhoppningen att personen fortsätter med detta utan belöning. Beroende på var man befinner sig i marknadstrappan
24
(med stegen
medvetande, acceptans, attitydförändring, action och lojalisera) krävs olika incitament. Det är en förutsättning att individen får en positiv upplevelse för att fortsätta med sitt nya beteende.
24
Enligt marknadstrappan framtagen av Tobbe Eriksson (1998) är det första steget att skapa medvetenhet och intresse för olika färdsätt. Nästa steg är att skapa acceptans och attitydförändring genom att få människor att inse att de är en del av problemet men även lösningen. Alla kan bidra till lösningen. Attitydförändring innebär nästa steg där argumentationen bygger på känslor istället för fakta. Sista steget är att sätta det nya färdmedlet i handen på dem, dvs att ge den information de behöver i form av tidtabeller eller lämpliga cykelvägar.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
470
Livsstilen kan delvis förklaras med traditionella resstandardfaktorer
En studie på 90-talet visade att de traditionella resstandardfaktorerna kan förklara många av de skillnader som tillskrivs olika attityder eller livsstilar.
I början av 90-talet genomförde SIFO på uppdrag av olika kollektivtrafikföretag och SLTF ett antal studier av hur attityder och livsstilar påverkar kollektivresandet. Studierna gjordes så att SIFO genomförde intervjuer där intervjupersonen utifrån sina svar hänfördes till en av totalt 9 livsstilar. Denna indelning av livsstilar använde SIFO för studier av en rad olika samhällsområden. De inledande studier som genomfördes tycktes visa att livsstilarna hade ett visst förklaringsvärde när det gällde att förstå hur mycket kollektivt intervjupersonen åkte. Kollektivresandet föreföll också vara mest omfattande i de grupper som förväntades öka i framtiden.
I ett av KFB finansierat forskningsprojekt som genomfördes gemensamt av SIFO och Transek visades senare att förklaringsvärdet hos livsstilsvariablerna helt försvann om man samtidigt hade med mer traditionella variabler som tider, kostnader, kön och bilinnehav i analysen. Slutsatsen blev att livsstilsvariablerna i detta fall inte speglade några egentliga skillnader i livsstil. Förklaringen var delvis att livsstilsgrupperna konstruerats med hjälp av variabler som kön, ålder, bilinnehav etc. och inte bara efter mer primära livsstilsfrågor.
Även om denna ansats således inte lyckades fånga livsstilens betydelse för kollektivresandet kvarstår ändå hypotesen att livsstilar, om man bara kan mäta dom på något bra sätt, borde kunna förklara en del av de skillnader i resande som vi kan observera.
Attityden till miljöfrågor
Många studier visar att människor är positiva till att förbättra miljön. Attityden är positiv. Andra studier visar att trots positiv attityd så är miljöaspekten sällan betydelsefull vid valet av färdmedel.
Detta förhållande kan eventuellt ändras genom kraftig marknadsföring och/eller värderingsförändringar hos befolkningen.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
471
6.4 Trygghetens betydelse för valet att åka kollektivt
Flera undersökningar visar att trygghetsaspekten påverkar resenärers val av färdmedel i synnerhet för kvinnor. Om ett delmoment av en resa upplevs som otrygg kan detta vara avgörande för vilket färdmedel man väljer. Om busshållplatsen upplevs som otrygg kanske man väljer att cykla eller att gå. Om vägen mellan hållplatsen och bostade upplevs som otrygg kanske man föredrar bilen (Andersson, 2001).
Det verkar finnas en skillnad med upplevelsen om otrygghet av hur ofta man reser med kollektivtrafiken. De som reser mer sällan känner sig mer otrygga.
Konsekvenserna av att resenärer känner otrygghet inom kollektivtrafiksystemet och till exempel väljer att gå eller ta bilen har trafikkontoret i Göteborg gjort beräkningar över. 4 % av göteborgarna i åldern 18–74 år avstår från att resa kollektivt en gång i veckan eller oftare. Detta motsvarar drygt 6,5 miljoner kronor i uteblivna biljettintäkter per vecka. (Wassenius, 1997).
6.5 Kombination av åtgärder
Åtgärder som Jensen (1997) föreslår är att man bygger ut kollektivtrafikinätet samtidigt som man reducerar framkomligheten för bilisterna och höjer bensinpriset. Likaså att villkoren för cyklisterna förbättras.
Carmen Hass-Klau, professor i kollektivtrafik i Tyskland (KFB Kommuniké 3/99) anser att ta från bilarnas utrymme och ge till kollektivtrafiken är den bästa metoden för att åstadkomma överföring av bilresenärer till kollektivtrafiken. Studier visar att bara en förbättring av kollektivtrafiken inte leder till att bilresenärer väljer kollektivtrafiken.
Att föra över bilresenärer till andra färdmedel kräver flera slags åtgärder. Guro Berges slutsats som delas med bland annat Haus-Klau och Jensen är att för överföring krävs en kombination av restriktioner för bilen, bättre förutsättningar för gång- och cykel respektive kollektivtrafiken, kommunikation i form av kampanjer och information samt incitament.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
472
6.6 Satsning på spår eller buss?
Om bussen ger snabbare och väsentligt tätare förbindelser än tåget så leder detta med stor sannolikhet till fler resenärer med buss än med tåg. Om däremot tåget ger ett bättre utbud så ger det fler resenärer. Men vad händer om utbudet är lika; när restider och turtätheter inte skiljer sig?
Modellberäkningar visar att man ofta måste lägga till en ”spårfaktor” som motsvarar ca 20 % restid till spårtrafikens fördel. Studien av Kustpilen visade också att denna föredrogs av de flesta framför Kustbussen med samma restid, turtäthet och komfort.
En studie för ett antal år sedan i Göteborg visade att gamla spårvagnar inte föredrags framför busstrafik. Däremot antyder resandet med Tvärbanan i Stockholm att en modern väl fungerande spårväg har hög attraktivitet. I vilket fall är kundnöjdheten högre än för någon annan kollektivtrafik I Stockholm.
I medel verkar dock inte spårtrafiken i Stockholm värderas högre än busstrafiken. De skillnader som finns beror dels på att olika individer har olika preferenser och dels på t.ex. komfortskillnader mellan nya och gamla fordon och mellan bra och dåliga hållplatser.
För långväga resor finns det med stor säkerhet en preferens för (flyg och) tåg framför buss. Det beror bland annat på att tåget upplevs mer komfortabelt och att restiden kan utnyttjas bättre för t.ex. arbete, läsning eller förtäring.
För regionala resor om en timme visar erfarenheterna från Svealandsbanan att då man har samma turtäthet som med buss men väsentligt snabbare resor med tåg så ger detta en dramatisk resandeökning. En stor del förklaras av den kortare restiden men en del av förklaringen ligger i att tågets komfort värderas högre än bussens (20–40 kr högre komfortvärde på Svealandsbanan)
I en intervjuundersökning med arbetspendlare i Stockholm framkom att otryggheten man känner i samband med resor i tunnelbanan beror på rädslan för andra passagerare men också att tåget ska bli stående i en tunnel (Algers, Olsson & Widell, 2001). Ett viktigt skäl till att man väljer buss framför tunnelbanan är att bussen känns tryggare och personligare. Man anser också att det är viktigt att spärrarna är trånga i tunnelbanan och att busshållplatser är väl upplysta.
Kvinnor är mer positiva till buss än vad män är. Det kan ha att göra med tryggheten i att ha en förare närvarande. Studier av Tvärbanan har visat att modern spårväg uppskattas av både män och
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
473
kvinnor, både de som normalt föredrar buss och de som annars föredrar tunnelbanan.
Vi vet alltså en del om skillnader i attraktivitet mellan buss och tåg, men ytterligare forskning behövs.
6.7 Exempel på resandeökningar
Resandet ökar när standarden ökar.
Kustpilen i Blekinge
Resandet i Blekinge under 1990-talet har ökat uppåt fem gånger (400 %) sedan det bekväma tåget Kustpilen infördes. Andra förändringar som bidragit är något kortare restid (15 min på tre och en halv timmar), färre byten Blekinge-Malmö, en mindre prissänkning och bra marknadsföring med mycket publicitet.
Svealandsbanan
I jämförelse med den gamla tågtrafiken söder om Mälaren har tågresandet ökat 6-7 gånger sedan den nya Svealandsbanan öppnades. Mycket beror på ny sträckning via Strängnäs, kortare restider och högre turtäthet men en del av ökningen beror på tågens höga attraktivitet i sig.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
474
7. Diskussion och slutsatser
Som vi har sett finns det många sätt att dela in faktorer som har relevans för studier av marknaden för kollektivtrafik. Det sätt man väljer kommer att styra vad som lyfts fram i studien. I värsta fall kommer det att styra trafikplaneringen i fel riktning och i bästa fall kommer de olika sätten att komplettera varandra och ge en nyanserad bild av en komplicerad materia.
Marknadsföring
Kollektivtrafiken behöver marknadsföras mer aggressivt genom att t.ex. lyfta fram fler positiva aspekter; ”pull-factors”. Det kan t.ex. vara:
Det är kul att åka tåg. Det är enklare att åka kollektivt. Det är bekvämare. Du får en fri livsstil med kollektivtrafiken när du inte är beroende av bilen.
Däremot har det hittills visats sig att enbart miljöargumentet inte får många att ställa bilen.
Man bör genom prova-på kampanjer stimulera människor att testa kollektivtrafiken. Detta kan gälla när man inför en ny buss- eller tågförbindelse men också när individen byter arbete eller bostad. Det visar sig att folk är mest mottagliga för något nytt då de är lediga över t.ex. helgen. Då kan man passa på att bjuda på fritidsresor.
Det är särkilt viktigt att rikta kampanjer mot yngre människor i 20–30 årsåldern, ty in denna ålder slutar många att åka kollektivt. Det kan bero på att man bildar familj och/eller flyttar och då ”byter till bil”. Kollektivtrafikföretaget bör gå ut med riktad information om vilka resmöjligheter som finns i det nya området. Detta är särskilt viktigt i områden där buss är det enda alternativet.
Undersök marknaden
Marknaden bör undersökas med flera parallella metoder. Det är viktigt att branschen har kunskap om olika metoder och att de ger
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
475
svar på olika frågor. Man behöver t.ex. fortsätta att mäta kundtillfredsställelse, t.ex. SLTF:s kundbarometer. Då får man svar på om man gör saker rätt, med tillräcklig kvalitet och alltså håller det man direkt eller indirekt lovat kunderna. Tågbranschen bör studera hur man gör i England för att följa upp kvaliteten i tågtrafiken och hur man reglerar vad som händer vid bristande kvalitet, t.ex. olika incitamentsregler.
För att ta reda på hur trafiken bör utvecklas i framtiden, kanske till och med inkludera nya transportmedel behövs andra metoder som t.ex. stated preference undersökningar och scenariestudier. (Behovet av mobiltelefoner hade inte upptäckts genom enbart kundnöjdhetsundersökningar.)
Järnvägs- och kollektivtrafikbranschen bör ekonomiskt stödja forskning om marknaden för tåg- och kollektivtrafik. Detta är särskilt viktigt när branschen delas upp i många små konkurrerande aktörer utan egna resurser för stora projekt. Forskningsmedel skulle eventuellt kunna kanaliseras genom SLTF och Tågoperatörerna.
Integrera resenärsperspektivet
Integrera resenärerna i utvecklingen av kollektivtrafiken. Att ge resenärerna möjlighet att delta i utvecklingen ger dels bättre image åt kollektivtrafiken och dels ökar acceptansen hos allmänheten.
Stöd och lyssna på de resenärsgrupper som redan finns och som kan komma att bildas. Det handlar om t.ex. pendlarföreningar och andra intresseorganisationer kring tåg och kollektivtrafik.
Betrakta kollektivtrafiken som tjänsteproduktion
Kollektivtrafiken är en tjänst som bör vara serviceinriktad. Därför bör en större del av utbildningen av trafikpersonal, än idag, innehålla utbildning i hur man bemöter kunder och ger service. Prioriteten för en bussförarutbildning kan då bli:
Ge god service Lär dig ratta bussen
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
476
Baskvalitet
Trafiken bör bedrivas med löfte till resenärerna om en viss kvalitetsnivå; baskvalitet. Det innebär t.ex. inte att det överallt kan vara 10 min turtäthet men att man ska hålla den turtäthet man lovat i tidtabellen. Om man lovar låggolvsfordon, så att rörelsehindrade lättare kan åka, så ska det inte ibland komma ett äldre fordon med högt insteg.
Tidningen Metro skriver den 18 januari 2003 om en kille i elrullstol som flera dagar i rad inte kommit med bussen därför att förarna glömt att ta med nyckeln till rullstolsrampen.
I tåg kan det gälla att bord, PC-uttag, elektroniska skyltar och musikuttag ska fungera på varje resa. En tjänsteresenär kan t.ex. inte planera sina resor efter att det kanske finns ström till datorn idag.
Resegaranti
Man bör ha resegaranti som ger en ersättning som upplevs som något högre än skadan eller den bristande kvalitetens värde. Vid inställda turer kan det ibland röra sig om stora belopp och någon forma av övre gräns är kanske rimlig. En minsta nivå är att den trafikansvarige bjuder på taxiresa.
Vid bristande kvalitet som t.ex. utebliven servering, trasiga PC- eller hörlursuttag eller fel vagntyp bör man kunna dela ut presentcheckar, t.ex. för kaffeservering.
Störningsinformation är viktigast
Information är mycket viktigt men alla typer av ny information är inte lika viktiga. Allra viktigast är att man får omedelbar, korrekt och lättuppfattad information vid störningar. Det är också mycket högt värderat att veta aktuella väntetider – realtidsinformation. Information över Internet är redan högt uppskattat och betydelsen kommer att öka med ökad datorvana och tillgång till bredband och nya mobiltelefoner.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
477
Mindre viktigt, men ändå positivt, är elektroniska skyltar i tågen som visar nästa station.
Elektronisk reklam finns delade meningar om och här fordras ytterligare studier. Redan nu kan dock sägas att sådant som stör en del resenärer nog bör undvikas, på samma sätt som rökning är förbjuden ombord.
Byten bör undvikas men många linjer är krångligt
Varje extra byte upplevs krångligt och osäkert och resandet minskar. Lösningen kan vara att man inrättar nya tåg- eller busslinjer som går direkt. Alltför många linjer ger dock låg turtäthet och det blir svåröverskådligt.
Så länge befintliga linjer kan seriekopplas kan man tillgodose båda kraven. Ett exempel är att man därför bör låta länshuvudmän koppla ihop sina linjer över länsgränser. Resenärerna får färre byten och färre linjer att hålla reda på.
Tågresenärerna betalar gärna för hög komfort
Att så pass många väljer att flyga trots att det är dyrt visar att det finns en manifesterad vilja att betala mer om man sparar restid. På samma sätt finns, särskilt hos tjänsteresenärer, betalningsvilja för snabba tåg. Det finns betydande betalningsvilja för att ha det bekvämt ombord. Komfortåtgärder ökar ofta betalningsviljan mer än vad de kostar.
Betydelsen av att använda begreppen värde, värdering och även betalningsvilja betyder inte alltid att resenärerna verkligen skulle vara beredda att betala ännu högre biljettpriser. I svenska tåg är nämligen flera av de studerade åtgärderna redan genomförda, det vill säga attributen har redan "hög nivå": De flesta svenska tågen har till exempel relativt bekväma stolar med fällbara ryggstöd, tillräckligt benutrymme, en blandning av med- och motsittning, individuella läslampor och bord vid sittplatserna samt kafé eller bistro.
Därför kan värderingarna i många fall förstås som de negativa värden som uppstår om tågens komfort och övriga standard försämras.
Resenärerna vill ha luftkonditionering och/eller individuellt reglerbar ventilation och deras betalningsvilja överstiger kostnaderna.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
478
Att ha dämpad allmänbelysning med individuella läslampor kostar betydligt mindre än vad resenärerna värderar det till. Det är troligt att även låga buller- och vibrationsnivåer kostar mindre än resenärernas relativt höga värderingar av dessa faktorer. Kostnaderna för att ha litet större och bättre underhållna toaletter har uppskattas vara lägre än resenärernas höga betalningsvilja för denna viktiga kvalitetsfaktor.
För att man ska kunna utnyttja tågresan till både arbete och vila måste det finnas bra bord vid sittplatserna och stolarnas ryggstöd ska vara inställbara. Det bör finnas både mot- och medsittningsplatser; för dem som vill umgås och för dem som vill vara mer ostörda.
KTH:s studier visar att tågresenärerna i medel är villiga att betala vad det kostar att behålla dagens relativt stora benutrymme i tågen. I medel har man ca 20 cm benutrymme idag och det kräver cirka 95 cm stolsdelning med dagens stolar. Med mer utrymmeseffektiva stolar krävs cirka 90 cm stolsdelning. I de breda tåg som möbleras med 2+3 stolar bör man ha 10 cm större stolsdelning på den sida där man har tre stolar i bredd. Detta behövs som kompensation för att bibehålla dagens upplevelse av utrymme.
Ett modernt tåg som ska passa flera marknader och olika typer av resenärer bör minst ha:
En blandning av med- och motsittningsplatser 20 cm benutrymme vilket kräver ca 90 cm stolsdelning och utrymmeseffektiva stolar Ytterligare 10 cm stolsdelning om och där man har tre platser i bredd (i breda tåg) Samma stolsbredd som dagens tågstolar (ca 50 cm) Bra bord vid sittplatserna så att restiden kan utnyttjas Individuell läsbelysning kombinerad med dämpad takbelysning Bra värme och ventilation med luftkonditionering på sommaren Låga skaknings-, vibrations- och bullernivåer för att göra resen vilsam Design av första klass Åtminstone en entré med plant insteg från medelhög plattform
Det är också bra om man kan inrätta platser med viss grad av avskildhet eller ”privacy”. Ur detta perspektiv är medsittning bättre än att sitta mot varandra. Minikupéer eller skärmväggar kan också
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
479
användas. Det gäller att försöka tillgodose det behov av avskildhet man kan få i den egna bilen.
Som tidigare nämnts har tågpendlare ungefär lika höga krav på komfort som tjänsteresenärer. En förklaring kan vara att de åker tåg 200–400 timmar om året.
Hög standard på hållplatser och stationer
Det verkar vara så att kollektivtrafikresenärerna fäster större vikt vid att busshållplatser och stationer har hög standard och kvalitet än att fordonen har det. Det innebär att hållplatser ska vara väderskyddade med funktionella, snygga och rena regnskydd med god information, belysning och sittmöjligheter. Därutöver kan även uppvärmda sittbänkar behövas.
Järnvägens stationer har i många fall rustats upp till resecentra, i andra fall har de stängts eller decimerats. Fräscha stationer med god service värderas relativt högt, men i regional- och fjärrtrafiken är även fordonens standard av minst lika stor vikt.
Bättre utrymmesutnyttjande i tåg; tvåvåningståg och breda tåg
Den huvudsakliga orsaken till tågets lägre utrymmesutnyttjande är inte sittplatsernas yta utan ytor i tåg för gångar, entréer, bagage och resgods, apparater och maskiner, toaletter, servering, personal med mera. Bara en del av dessa ytor upplevs av resenärerna som komforthöjande.
Tåg i två våningar har funnits alltsedan tågets barndom och det finns goda skäl för denna lösning som röner nytt intresse världen över. Flera länder har de senaste åren infört dubbeldäckade vagnar i lokal- och regionaltågstrafiken och det finns även dubbeldäckade höghastighetståg för långväga trafik. Tvåvåningståg bidrar till högre konkurrenskraft främst genom lägre kostnader. En tvåvåningsvagn bör ha 50 % fler sittplatser med minst samma komfort som motsvarande envåningsvagn. Kostnaden per platskilometer beräknas då sjunka med 5–10%.
En lika stor kostnadsreduktion per sittplats går att åstadkomma med bredare vagnar. Nedanstående bild visar dels ett konventionellt loktåg med tre vagnar och totalt 190 sittplatser, dels ett brett
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
480
motorvagnståg med lika många sittplatser. Det senare har ungefär lika stor yta för sittplatser trots att det är avsevärt kortare.
Figur Breda motorvagnståg är utrymmeseffektivare än loktåg och kan därför bidra till sänkta biljettpriser
Att ha tre platser i bredd kan eventuellt upplevas negativt av tågets resenärer. Därför har KTH under 1990-talet i flera studier intervjuat och observerat resenärer – hur man väljer att sätta sig. Folk har olika preferenser men i medel är det svagt negativt att sitta där det är tre stolar i bredd. I medel är betalningsviljan för att åka med en bred vagn med 2+3 möblering ca 2 % lägre än för en vanlig 2+2 möblerad vagn. Detta måste jämföras med att man kan sänka kostnaderna och därmed biljettpriserna med 7–10 %. Vinsten kan bli 5–8 % i resenärernas favör.
Regionaltåg ska vara som snabbtåg
Tidigare resonerade man som att det skulle finnas olika höga krav på tågens komfort i följande ordning: lokaltåg/pendeltåg - regionaltåg - Interregiotåg - Intercitytåg - snabbtåg. Därmed skulle det behövas fordon som motsvarade alla dessa kravnivåer. Vi har kommit fram till att det finns skäl att ha samma tågtyp för flera marknader från den regionala marknaden och till snabbtågsmarknaden. Forskningsresultat visar att resenärernas krav på komfort m.m. i dessa marknadssegment är höga och ganska lika. Det borde vara möjligt att konstruera ett koncept som är så flexibelt att det kan användas på alla dessa marknader.
café
ca. 70 platser
ca. 50 platser
ca. 70 platser
ca . 95 platser
ca. 95 platser
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
481
Figur Fyra olika marknader som kräver hög tågstandard helg som vardag samt regionalt som interregionalt.
Tjänsteresenärer kräver både hög komfort och hög servicenivå. Regionala pendlare är lika krävande vad gäller komforten. Båda dessa grupper åker mycket tåg på vardagar medan fritidsresenärer åker tåg vid helgerna. De som åker längre sträckor behöver hög komfort, vilket man insett sedan länge, och de som gör litet kortare resor på helgen bör lockas att ta tåget i stället för bilen. Alla dessa grupper attraheras av tåg med hög standard.
REGIONALT INTERREGIONALT
VARDAG
HELG
Pendlare kräver hög komfort
Tjänsteresenärer kräver komfort och service
Fritidsresenärer gör långa resor
Tåg som alternativ till egna bilen (?)
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
482
8. Litteratur
Ackermann, K. (1996). Mobilitätserfordernisse ausgewählter
Personengruppen. Internationales Verkehrswesen. Jg. 48, Heft 1+2. S. 22-26. Ajzen (1985). From intentions to actions: A Theory of Planned
Behaviour Ajzen & Fishbein (1975). Belief, Attitude, Intention and Behavior:
An introduction to Thery and Research. Addison-Wesley. Algers, S.; Olsson, C. & Widell, J. (2001). Komfortens betydelse
för spår- och busstrafik. Trafikantvärderingar, modeller och prognoser för lokala arbetsresor. Vinnova rapport 2001:8, Stockholm Andersson, H. (2001). Rädslans rum- trygghetens rum: ett forsk-
ningsprojekt om kvinnors vistelse i trafikrummet. Meddelande VM 2001:01, VINNOVA. Rapport 2001:32. Andreasson, H. & Sjöber, A. (1996). Ungdomars syn på kollektiv-
trafik och bil: en etnologisk intervjuundersökning kring attityder, resvanor och framtidsbilder. Trafikkontoret, rapport 9:1996, Göteborg. Andersson, PG. (1992), Effekter av regelbundna avgångstider i
kollektivtrafiken, LTH Trafikpalnering 1192, Bulletin 112 Andreasen, Tor-Erik, 1996, (Dis)satisfaction with public services:
the case of public transportation. Journal of Service Marketing, vol. 9, no. 5. Bailom, F., Hinterhuber, H. H., Matzler, K. & Sauerwein, E.
(1996). Das Kano-Modell der Kundenzufriedenheit. Marketing ZFP, Jg. 18, S. 117–126. Bamberg, S., & Schmidt, P. (1993). Verkehrsmittelwahl - eine
Anwendung der Theorie geplantes Verhalten. Zeitschrift für Sozialpsychologie, Jg. 24, S. 25–37. Berge, G. (1996) Livsstil og transportmiddelvalg, TOI rapport 328,
Oslo Bergström (1999) Cykling vintertid, VTI meddelande 861, Linköping Beser m.fl. (1996) Kan vi lita på trafikprognoser? – en kritisk
granskning av några prognosmodeller, Naturvårdsverket Rapport 4562, Stockholm Båge, P: (1997), Är breda tåg lönsamma? En värdering av olika
sittplatsarrangemang med fyra metoder. 1997. TRITA-IP 97-53
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
483
CAPTURE (1999) Cars to Public Transport in the URban
Environment. EU-projekt, Results, Recommendations & Guidelines, Köpenhamn Carlsson-Kanyama och Lindén (1999) Travel patterns and envi-
ronmental effects now and in the future Implications of diffferences in energy consumption among socio-economic groups, Ecological Economics DIN Deutsches Institut für Normiermung e.V., Entwurf DIN EN
13816 Dienstleistungen im Transportwesen, Öffentlicher Personenverkehr, Definition, Festlegung von Leistungszielen und Messung der Servicequalität, Deutsche Fassung, April 2000 Dziekan, K.; Schlag, B. & Jünger, I. (under utgivning). Barrieren der Bahnnutzung - Mobilitätshemmnisse und Mobilitätsbedürfnisse In: Schlag, B. & Richter, S. Verkehrspsychologie. Mobilität - Verkehrssicherheit – Fahrerassistenz. Engeln, A. & Schlag, B. (2001). ANBINDUNG – Anforderungen Älterer an eine benutzergerechte Vernetzung individueller und gemeinschaftlich genutzter Verkehrsmittel. Schriftenreihe des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Band 196, Kohlhammer-Verlag. Edström, N, (KFB Kommuniké 2/99) Tobbe Eriksson (1998) T.E. Marknadskommunikation Echeverri, P., (1999), Servicemötets kommunikation – En videobaserad analys av bemötande med tonvikt på ickeverbal kommunikation, doktorsavhandling, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. EU: Inphormm EU: PIRATE – EU-projekt om attraktivare bytespunkter med fokus på de svenska studieobjekten Lund C och Vellinge Ängar. Carlsson, Petra et al. VINNOVA Rapport VR 2001:2, 2001, Stockholm Flade, A. (1996). Sozialisation und Raumaneignung. Die räumliche Dimension als Einflußfaktor geschlechtstypischer Sozialisation. Institut Wohnen und Umwelt (IWU). Darmstadt. Flade, A. & Limbourg, M. (Hrsg.) (1999a). Frauen und Männer in der mobilen Gesellschaft. Leske+Budrich, Opladen. Flade, A. (1999b). Zu den Ursachen des unterschiedlichen Mobilitätsverhaltens von Männern und Frauen. In: Flade, A. & Limbourg, M. (Hrsg.). Frauen und Männer in der mobilen Gesellschaft. Leske+Budrich, Opladen. S. 137–151.
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
484
Flade, A. & Wullkopf, U. (2000). Theorien und Modelle zur
Verkehrsmittelwahl. Darmstadt: Institut Wohnen und Umwelt. Fornell, Claes, 1992, A National Customer Satisfaction Barometer:
The Swedish Experience. Journal of Marketing, January Forward, S. (1994) Theoretical models of attitudes and the predic-
tion of drivers' behaviour Uppsala Universitet. Psykologi. Uppsala psychological reports no 434 Forward, S. (1998) Val av transportmedel för kortare resor, VTI
rapport 437:1998 Frey, D., Stahlberg, D. & Gollwitzer, P. M. (1993). Einstellung
und Verhalten: Die Theorie des überlegten Handelns und die Theorie des geplanten Verhaltens. In D. Frey & M. Irle (Hrsg.), Theorien der Sozialpsychologie - Band I: Kognitive Theorien (2. Auflage, S. 361–398). Bern: Huber. Friman, M., Edvardsson, B., & Gärling, T. (1998). Perceived ser-
vice quality attributes in public transport: Inferences from complaints and negative critical incidents. Journal of Public Transport, 2 (1), 69-91. Friman, M., Edvardsson, B., & Gärling, T. (2001). Frequency of
Negative Critical Incidents and Satisfaction with Public Transport Services. I. Journal of Retailing and Consumer Services, 8, 95-104. Friman, M., & Gärling, T. (2001). Frequency of Negative Critical
Incidents and Satisfaction with Public Transport Services. II. Journal of Retailing and Consumer Services, 8, 105-114. Friman, M., & Gärling, T. (2001). Satisfaction with Public Transport
Related to Service Performance Attributes. In Hensher, D. (Ed). Travel behaviour research. The leading Edge. (pp.815-825). UK: Elsevier Science, Ltd. Friman, M., & Edvardsson, B. (2002). A content analysis of comp-
laints and compliments. Managing Service Quality, 13. Friman, M. (In press). The structure of affective reactions to criti-
cal incidents. Accepted for publication in Journal of Economic Psychology. Friberg, Tora; (1998) Förflyttningar, en sammanhållande länk i
vardagens organisation, KFB rapport nr 23, Stockholm Gärling, T., & Fujii, S. (1999). Structural Equation Modeling of
Determinants of Implementation Intentions. Göteborg Psychological Report, 29, Internetversion.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
485
Gillholm, R. & Gärling, T. (1997). Determinants of Implementa-
tion Intentions. Göteborg Psychological Report, 27, Internetversion. Heinz, W. & Kottenhoff, K. (2001). Effektiva handikappreduce-
rade fordon – järnvägsfordon som på ett ekonomiskt sätt reducerar tågresenärers handikapp. Arbetsrapport. KTH TRITA-IP AR 01-93A. Hjorthol, Randi. (1999) Kvinners og menns oppfatning av trans-
portmidlenes egenskaper og symbolverdi, Sociologisk Tidskrift, Vol. 7 Nummer 2 Hunecke, M. & Preißner, C. L. (2001). Mobilitätsbedürfnisse und
Mobilitätsverhalten in der Alltagsgestaltung von Frauen. In: Flade, A. & Bamberg, S. (Hrsg.). Ansätze zur Erklärung und Beeinflussung des Mobilitätsverhaltens. IWU, Darmstadt. INPHORMM (1998) EU-projekt, Transport Studies Group,
London Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes
Nordrhein-Westfalen, ILS (1999) U.MOVE Jugend und Mobilität, Mobilitätsstilforschung zur Entwicklung zielgruppenspezifischer intermodaler Mobilitätsdienstleistungen für Jugendliche. 1. Auflage, Dortmund. Jansson m.fl. (1986) Personbilsinnehavet i Sverige 1950-2010, VTI
rapport 301 Jensen, Mette (1997) Benzin i blodet kvalitativ del, DMU rapport
nr. 191 Köpenhamn Johansson, B. (1989). Komfort.i kollektivtrafik (Comfort in public
transport, in Swedish), Chalmers University of Technology, Dep. of Transportation and Logistics, Report 9. Killey, R. (1998). The "Customer-focussed Railway". Report 3:
What does theory suggest it might be, and what do passengers think? Kottenhoff, K: (1994) Tågresenärernas värdering av utrymme och
inredning i fjärrtåg och lokaltåg, KTH Trafikplanering 1994, TRITA-IP AR 94-11 Kottenhoff, K: (1994). Tåg eller buss med tåginredning - en jämfö-
relse i Blekinge mellan tåg (Kustpilen) och rymliga bussar (Kustbussar), KFB report 1994:14 Kottenhoff, K: (1995) Utvärdering av svenska och tyska Inter-
regiovagnar 1993 och 1995, KTH Trafikplanering 1994, TRITA-IP AR 95-34
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
486
Kottenhoff, K: (1999), Utvärdering av Bombardier dubbeldäckat
tåg ”Competence” – Resenärernas kvalitativa och kvantitativa värderingar av tvåvåningståget och dess inredning på olika linjer. 1999, TRITA-IP AR 99-72 Kottenhoff, K. (1999). Evaluation of passenger train concepts.
Methodes and results of measuring travellers preferences in relation to costs. KTH Stockholm. TRITA-IP FR 99-58. Doktorsavhandling. Kottenhoff, K: (2000), Passenger Preferences in Terms of Time-
table, Comfort and On-Board Service Attributes on the X2000, KTH Traffic Planning 2000, TRITA-IP AR 00-87 Kottenhoff, K: (1991), Tågresenärers upplevelse av utrymme –
Regressionsanalys av olika sittplatsegenskaper. 2001, TRITA-IP AR 01-94 Kottenhoff, K. (2002). Utvärdering av ny bred motorvagn - att
sitta fem i bredd i Regina, KTH Trafik och logistik 2002, TRITA-INFRA 02-014 Kottenhoff, K. (2002). Kollektivtrafiksatsningar i Stockholm –
förstudie om attraktivitet och orienterbarhet. KTH Stockholm, TRITA-INFRA 02-015 Knutsson, S. (1998). Funktionshindrades värdering av färdtjänst.
TRITA-IP FR 98-43, 1998, Stockholm. Krantz och Wilhelmsson (1996) Förändringar av den dagliga rör-
ligheten i Sverige 1978-1994, Göteborg Kvalitetsbarometern, våren 1996, Sverigerapporten. Kirstein-Walerud.
Stockholm Lesser. Per et al. Komfort i kollektivtrafik Chalmers tekniska hög-
skola. Projektarbete M3, Göteborg, 1986 Limbourg, M.; Flade, A.; Schönharting, J. (2000). Mobilität im
Kindes- und Jugendalter, Opladen Lindh, C., Tågresenärers betalningsvilja för förbättringar av punkt-
lighet, restid och turtäthet, KTH 1992, TRITA-TPL 92-09-82 Lindh, C: (1991), Resenärernas krav på regionaltåg (dubbeldäck-
are), KTH Trafikplanering 1991, TRITA-TPL 91-09-75 Lindh, C. (1995) Lindquist Dillén (1995). ??? Loncar-Lucassi (1998) V.M Spårtrafik kontra buss? Mjuka fakto-
rers inverkan på resenärers färdmedelsval, KFB-Meddelande 1998:1, Stockholm
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
487
Magelund (1997) Valg af transportmiddel i storbyen – bil og kol-
lektiv transport i bolig-arbejdsrejsan. Transportrådet. Notat 97-03, Köpenhamn Market Review, 1996, Norsk kundebarometer: Et forskningspro-
gram for å framheve kvalitet og et mer markedsorientert näringsliv. Nr. 1, hösten Megel, K. (2001) Schienenbonus: Nur ein Mythos? – Bus oder
Bahn im Regionalverkehr – Schemata und Präferenzen, Der Nahverkehr 06/2001, Jg. 19, S. 20-23. Translation: Rail-Bonus: a myth only? – bus or train in regional public transport – schemata and preferences Megel, K. (2002) “Endlich fragt uns mal einer…” Fokusgruppen-
gespräche als Marktforschungsmethode – ein Fallbeispiel. Umweltpsychologie, Jg. 6, 2002, S. 182-193 Meyer, H. (1999). Sitzplätze statt Parkplätze – Qualitative und
quantitative Aspekte der Mobilität von Frauen am Beispiel der Stadt Zürich. Dissertation, Universität Zürich, Philosophische Fakultät II. Miller, Mary, 1995, Improving customer service and satisfaction at
London Underground. Managing Service Quality, MCB Press, vol. 5 no. 1 Mäder, H. M. (1999). Grunddaten zur Mobilität. In: Flade, A. &
Limbourg, M. (Hrsg.). Frauen und Männer in der mobilen Gesellschaft. Leske+Budrich, Opladen. S. 93–107. Nelldal, B.-L. (2000). Tågtrafikens möjligheter på den framtida rese-
marknaden, Kungliga Tekniska Högskolan, institutionen för infrastruktur och samhällsplanering, avd för Trafik- och transportplanering. Kurskompendium i tågtrafikplanering. Stockholm Nilsson, A. (1998) Cykeln ett konkurrenskraftigt transportmedel,
Tekniska Högskolan i Lund, institutionen för trafikteknik. Oliver, Richard L., 1996, Satisfaction - A Behavioral Perspecive on
the Consumer. McGraw-Hill Prather Persson, Cristina (1998). The railway station and the inter-
regional traveller. traveller preferences and implications for the planning process. Bulletin 157. Lund Institute of Technology. Public Transport Gender Audi. (2000). Transport Studies at the
Univerisity of East London for the Mobility Unit of the Department of the Environment, Transport and the Regions(DETR). June 2000 Riksrevisionsverket (2001), Svagt konsumentskydd för tågresenär,
RRV 2001:21
Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer SOU 2003:104
488
Rosenlind, S. (1994). Tågresenärers värderingar av trafikering,
vagntyper och service, (Passengers' valuations of traffic services, coach types and on-board service, in Swedish), KTH Traffic Planning, Degree thesis/ examensarbete 94-1 Rystam (1998), Färdmedelsvalet och valprocessen för lokala resor
till regional tågtrafik, LTH 1998, LUTVDG/(TVTT-1017-200)/1998 Schubert, M. (1998). Vad vet allmänheten om tågresemöjligheter?
Intervjuundersökning i Stockholm och Dresden hösten 1997. KTH Stockholm. Schmidt, L., Värdeminskning vid värdering av tågkoncept – studie
av komfort-, service- och tidtabellspaket med Stated Preferences-metoden. 1996, TRITA-IP AR 96-44 Segerman, L. (1997). Resvanor i den nya Svealandsbanans sträck-
ning - allmänhetens kunskaper om och värderingar av olika trafikutbud. 1997. TRITA-IP 97-51 SL Strategisk Utveckling, Resande och kvalitet år 2000 SLTF (Svenska Lokaltrafikförening) (2001). Svenska Lokaltrafik-
förenings kollektivtrafikbarometer. Stockholm. Steer, D. & Gleeve Ltd (1987). Research to evaluate passenger
investemnt priorities, (about Intercity services) prepared for DSB June 1986 and Research to evaluate passenger investemnt priorities for regional services, prepared for DSB Thelander (1997) What goes around comes around. Forsknings-
rapport nr 2, Lund Transportökonomisk Institutt rapport 78/1991 Trapp, Ch.; Bäumer, D.; Schulz, U. & Tully, C. J. (1999). You talk
about the way U.MOVE. Ergebnisse der Round Table-Gespräche. In: ILS (Hrsg.). U.MOVE Jugend und Mobilität. Mobilitätsforschung zur Entwicklung zielgruppenspezifischer intermodaler Mobilitätsdienstleistungen für Jugendliche. ILS. Dortmund. S. 40–46. Utvärdering av stomlinjerna 1, 3 och 4 (2000)) Stockholm Konsult Verkehrsclub Deutschland (VCD) & Emnid (2001). Gutachten
zum VCD-Bahnkundenbarometer 2000. erstellt von TNS Emnid und econex im Auftrag des VCD. VCD Materialien. Waara, N. (2001). The need of information in public transport.
Elderly and disabled people´s pre-journey travel information requirements. Dissertation Lund.
SOU 2003:104 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer
489
Warsén, L., Göthlin, L. (1993). Utformat för kvalitet – Kundens
uppfattning om design, kvalitet och kollektivtrafik, (Designed for quality, in Swedish), TFK report 1993:3 Warsén, L. (1997). Kvinnors och mäns resande. Kunskapssamman-
ställning och förslag till forskningsprogram om kvinnligt och manligt i kollektivtrafiken. KFB Rapport 1997:34. Wassenius, B. (1997). Trygghet i kollektivtrafiken. Göteborgs stad.
Trafikkontoret. Rapport 11:1997. Göteborg. Widell, J. (2001). SL Kundgrupper 2001. Enkätundersökning med
vane- och sällanresenärer. Transek AB, 2001, Stockholm Widlert, S., Gärling, T., Uhlin, S. (1989). Värdering av kollektiv-
trafikens standard, (Valuation of the standard of puplic transport, in Swedish), TFB Report 1989:2, ISBN 91-87246-39-2, June 1989
Framtida Järnvägstrafik
Prognoser för Banverkets Framtidsplan
och olika organisationsmodeller
Utveckling persontrafik på järnväg
1950-2002 samt prognos till 2010
0,0 5,0 10,0 15,0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
M il ja rd e r pe rs on ki lo m e te r
Resor>100 km
Resor< 100 km
Bo-Lennart Nelldal, KTH Jakob Wajsman, Banverket
Järnvägsgruppen KTH
Stockholm 2003-11-06
77
Framtida järnvägstrafik
79
Innehållsförteckning
Förord............................................................................... 81
Sammanfattning ................................................................ 83
1 Inledning................................................................... 91 1.1 Bakgrund ....................................................................... 91 1.2 Syfte............................................................................... 91 1.3 Metod ............................................................................ 92 1.4 Avgränsning ................................................................ 101
2 Utvecklingen av omvärldsfaktorer............................... 103 2.1 Ekonomisk utveckling................................................ 103 2.2 Näringslivets utveckling............................................. 108 2.3 Befolkningsutveckling och regional fördelning........ 110
3 Utveckling av Godstransporterna ................................ 112 3.1 Vad styr transporterna?.............................................. 112 3.2 Järnvägens marknad och konkurrenssituation.......... 113 3.3 Transporternas hittillsvarande utveckling................. 122
4 Konkurrens och avreglering av gods-transporter ........... 132 4.1 Hittillsvarande erfarenheter....................................... 132 4.2 Problem och möjligheter............................................ 139 4.3 Några olika organisationsmodeller............................ 174
5 Godstransportprognoser ............................................ 179 5.1 Utveckling av infrastruktur och trafikering.............. 179 5.2 Referensprognos för åren 2010 och 2020.................. 181 5.3 Effekter av olika organisationsmodeller.................... 199 5.4 Nytta och kostnader för olika modeller.................... 233
6 Utveckling av persontrafiken ..................................... 240 6.1 Vad styr resorna? ........................................................ 240 6.2 Järnvägens marknad och konkurrenssituation.......... 241 6.3 Resornas hittillsvarande utveckling ........................... 244
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
80
7 Konkurrens och avreglering av persontrafik.................. 256 7.1 Hittillsvarande erfarenheter .......................................256 7.2 Problem och möjligheter ............................................270 7.3 Några olika organisationsmodeller ............................280
8 Persontrafikprognoser................................................ 289 8.1 Utveckling av infrastruktur och trafikering ..............289 8.2 Basprognos för 2010 ...................................................296 8.3 Effekter av olika organisationsmodeller ....................305 8.4 Nytta och kostnader för olika modeller ...................316
9 Diskussion och slutsatser .......................................... 325 9.1 Persontrafik .................................................................325 9.2 Godstransporter..........................................................329
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
81
Förord
Järnvägsutredningen gav under hösten 2002 Järnvägsgruppen KTH i samarbete med Banverket i uppdrag att utarbeta utbudsscenarier och prognoser för Järnvägsutredningen. I uppdraget ingick att utarbeta scenarier som skulle spegla olika utveckling av tågtrafikutbudet i förhållande till andra transportmedel samt modeller för att organisera järnvägsektorn.
För beskrivningen av persontrafikens och godstransporternas utveckling och nuläge samt för den gemensamma ekonomiska prognosen och godstransportprognoserna svarar Jakob Wajsman, Banverket, som också initierat detta projekt. För analysen av konkurrenssituation och avreglering för persontrafiken och godstransporterna samt för persontransportprognoserna och utbudsscenarierna svarar Bo-Lennart Nelldal, Järnvägsgruppen KTH, som också varit projektledare. Kjell Jansson (KTH) har medverkat i persontransportprognosen och den samhällsekonomiska analysen och Chris Halldin (ÅF Trafikkompetens) har utfört prognoskörningar.
Utbudsscenarierna för person- och godstransporter bygger bl.a. på det arbete som genomförts vid KTH i projekten ”Effektiva tågsystem”. Organisationsmodellerna har definierats i samarbete med Järnvägsutredningen.
Denna rapport har författats av Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman. Författarna svarar själva för slutsatser i rapporten.
Stockholm 2003-10-20
Bo-Lennart Nelldal Jakob Wajsman Adj. Professor, KTH Civ. ing, Banverket
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
82
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
83
Sammanfattning
Denna rapport har gjorts på uppdrag av Järnvägsutredningen. Syftet är att beskriva järnvägens hittillsvarande utveckling på transportmarknaden samt vilka problem som och möjligheter som finns, att göra en basprognos för utvecklingen fram till 2010 under förutsättning att Banverkets Framtidsplan genomförs och att göra prognoser för ett antal scenarier för järnvägens organisation med hänsyn till olika konkurrens- och avregleringsmodeller. Dessutom redovisas ett långsiktigt utvecklingsscenario för år 2020 av teknik och trafiksystem från Järnvägsgruppen KTH.
Godstransporter
Det totala godstransportarbetet har ökat i takt med den ekonomiska utvecklingen. De internationella transporterna och transporter av högförädlat gods har ökat snabbast. Järnvägen har behållit sin transportvolym men förlorat marknadsandelar till främst lastbilen som tagit större delen av tillväxten med ökad miljöbelastning och högre olycksrisker som följd. Järnvägens marknadsandel av de långväga transporterna har minskat från 28% år 1990 till 24% år 2002.
Järnvägen har förlorat marknadsandelar särskilt för utrikestransporter där avregleringen av lastbilstrafiken har medfört en prispress, medan avregleringen av järnvägstrafiken inte genomförts fullt ut med sämre kvalitet och ökade kostnader som följd. I Sverige har lastbilarnas bruttovikt ökat, vilket försämrat järnvägens konkurrenssituation på inrikesmarknaden. Vagnslasttrafiken till många små kunder har lagts ned och antalet industrispår har halverats på 10 år. Systemtåg med större volymer har utvecklats positivt medan kombitrafiken varit konstant.
Järnvägen har i dag svårt att tillfredställa transportkundernas krav på kostnad och kvalitet annat än i stora flöden på långa avstånd i inrikestrafik. I utrikestrafiken är medelhastigheten låg och punktligheten mycket varierande beroende på att operatörerna inte kan kontrollera hela transportkedjan, utan är beroende av andra stora nationella operatörer som i praktiken har monopol även om marknaden formellt är avreglerad. Även banavgifterna i t.ex. Tyskland är så höga att järnvägen ofta har svårt att priskonkurrera med lastbilen.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
84
Inom Sverige har nya operatörer haft svårt att etablera sig dels på grund av generellt sett låg lönsamhet i branschen, dels på grund av höga etableringströsklar såsom t.ex. brist på lok, administrativa problem, svårigheter att samarbeta med större operatörer och med att teckna försäkringar.
Problemen i godstransportmarknaden ligger i att dels få en fri och fungerande marknad för internationella järnvägstransporter, dels i att få operatörer som kan konkurrera på denna marknad och ta ansvar för hela transportkedjan. Inom Sverige gäller det att få operatörer som kan tillfredställa mindre kunders behov på de lokala marknaderna och att utveckla nya mer flexibla kombitrafiksystem.
Med fortsatt tillväxt av utrikeshandeln och av högförädlat gods kommer järnvägen att fortsätta att förlora marknadsandelar. En basprognos har gjorts med högre axellast och profil samt ökad kapacitet i bannätet i Sverige enligt BV Framtidsplan och ett genomförande av EU:s avregleringsdirektiv men med i princip samma operatörsstruktur som i dag. Denna basprognos ger som resultat att marknadsandelen ökar något och beräknas bli 25% år 2010, främst som följd av ökad kvalitet i utrikestransporterna och minskad kostnad i inrikestransporterna som följd av högre axellast och större lastprofil.
Utifrån basprognosen har ett antal olika utvecklingsscenarier konstruerats i samarbete med Järnvägsutredningen. De skiljer sig åt främst genom antalet operatörer och därmed graden av konkurrens.
I koncentrationsalternativet förutsätts Green Cargo köpas upp av ett internationellt bolag som i praktiken får monopol på större delen av utrikestransporterna. Dessa kan dock samordnas bättre och bli effektivare med något lägre priser och bättre kvalitet som följd. Inrikestrafiken koncentreras samtidigt och ytterligare industrispår läggs ned. Det finns några få regionala operatörer som i dag. Förbättringarna i utrikestrafiken gör dock att nettoresultatet blir att järnvägens marknadsandel ökar till 26% år 2010.
Ett alternativ, mångfaldsalternativet, med flera nationella operatörer har konstruerats. Detta förutsätter att det blir en reell konkurrens i utrikestrafiken. Det finns några regionala operatörer dvs. som i dag och antalet industrispår förblir konstant. Konkurrensen förväntas leda till ytterligare kvalitetsförbättringar och något lägre priser än i koncentrationsalternativet där en operatör dominerar marknaden. Med dessa förutsättningar beräknas järnvägens marknadsandel öka till 28%.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
85
Ytterligare ett alternativ har konstruerats, regional satsning, där det förutom flera nationella fjärroperatörer som i mångfaldsalternativet dessutom finns många regionala operatörer i Sverige. För att en sådan utveckling skall komma till stånd behövs någon form av stimulans av nya järnvägstransporter t.ex. i form av samverkansbonus som utgår till matartrafik med vagnslast eller lastbil samt till omlastning av containers. En förutsättning är också att det finns fler industrispår för basindustrins behov och ett Lättkombisystem för mer högförädlat gods.
Resultatet för alternativet regional satsning beräknas bli en påtaglig förbättring av järnvägens marknadsandel på inrikesmarknaden medan utrikestransporterna förblir lika stora som i mångfaldsalternativet. Totalt sett beräknas järnvägens marknadsandel öka till 31% år 2010. För att uppnå detta krävs investeringar i industrispår på ca 100 Mkr/år och matarbidrag på ca 100 Mkr/år under en 10-årsperiod. På så sätt kan järnvägens konkurrenskraft gentemot de tunga lastbilarna i Sverige återställas och industrin i hela landet få tillgång till konkurrenskraftiga järnvägstransporter.
En förutsättning för att järnvägen skall få ökad marknadsandel för godstransporter är inte i första hand investeringar i infrastruktur utan en fungerande marknad särskilt internationellt. Dock finns kapacitetsproblem redan i dag och högre axellaster och större lastprofil kan verksamt bidra till lägre transportkostnader för industrin och till att järnvägen kan bibehålla och öka sin marknadsandel. Eftersom järnvägens marknadsandel i utrikestransporterna är mycket låg blir ökningarna stora när väl förbättringarna kommer, särskilt i alternativen mångfald och regional satsning, där utrikestransporterna på järnväg mer än fördubblas. Detta medför att det kan behövas ytterligare investeringar för godstransporter i de stora stråken.
Järnvägsgruppen KTH har i projektet ”Effektiva tågsystem för godstransporter” studerat framtida utvecklingsmöjligheter av ny teknik och trafiksystem. I vagnslasttrafiken körs linjetrafik med automatkoppel och på- och avkoppling av vagnar under vägen och duolok som både kan köra fjärrtrafik med elkraft och matartåg på sidobanor och industrispår med dieseldrift. Det ger en hög geografisk täckningsgrad. Det kompletteras av ett lättkombisystem, med snabb och automatisk på- och avlastning av containers på flera småskaliga terminaler i sidotågväg längs linjerna. Vidare finns snabbgodståg för expressgods som går på persontrafiknätet. Med dessa förutsättningar beräknas järnvägens marknadsandel kunna
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
86
uppgå till 35% år 2020. Det förutsätter då att en fungerande marknad har etablerats långt tidigare.
Persontrafik
Persontrafikarbetet ökar i takt med den privata konsumtionen med avbrott för energikriser och ekonomiska kriser. En ökad privat konsumtion medför ökat bilinnehav och ökat utrymme för resande. Om samtidigt transportsystemet förbättras hinner man resa allt längre på den tid som står till förfogande och det är i regel det snabbaste transportmedlet som genererar nya resor. Bil och flyg har länge varit de snabbaste transportmedlen och därför successivt ökat sina marknadsandelar.
Genom de stora investeringar som påbörjats i järnvägar på 1990talet börjar nu järnvägen bli konkurrenskraftig och ta markandsandelar både på de regionala och interregionala marknaderna. Totalt sett har marknadsandelen ökat från 5 till 7% från 1992 till 2002.
Genom nya banor och snabbtåget X2000 har tåget ökat sin marknadsandel för långväga resor från 13% 1992 till 15% år 2002. Järnvägens marknadsandel på den regionala marknaden är totalt sett endast 4% eftersom utbudet är koncentrerat till vissa stråk, men nya banor och nya regionaltåg har ökat marknadsandelen radikalt. Som exempel kan nämnas den nya Svealandsbanan, där marknadsandelen har ökat från 6 till 30% och bilister har ökat sitt tågresande mest. I detta fall bidrar tåget till att vidga arbetsmarknader och skapa större regioner för näringslivet.
Persontrafikmarknaden kan delas in i två huvudsakliga delar: En kommersiell marknad där SJ i dag har monopol på all lönsam interregional trafik och en samhällsstyrd marknad där Rikstrafiken upphandlar olönsam interregional trafik och trafikhuvudmännen (THM) upphandlar olönsam regional trafik. SJ:s monopol innebär en viss garanti för ett heltäckande nät samtidigt som konkurrensen i den interregionala trafiken blir begränsad och det finns därmed inga garantier för att någon annan operatör inte skulle kunna erbjuda lägre priser eller bättre produkter.
Privata operatörer kom in på marknaden i större skala år 2000 då SJ förlorade 25% av sin trafik. Det skedde i huvudsak genom att de tog över SJ:s fordon och personal. Detta var inte problemfritt. Man kan kanske konstatera i efterhand att förutsättningarna alla gånger
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
87
inte fanns. En operatör gick i konkurs, en köptes upp och några har överlevt och klarat sig förhållandevis bra.
Problem har också uppstått i samband med bolagiseringen av SJ då kringservicefunktionerna skiljdes ut. När det gäller underhåll och terminalproduktion har en fungerande konkurrens ännu inte kommit till stånd. Främst som följd av detta, och några dåliga trafikavtal, har SJ:s ekonomi blivit mycket dålig.
För persontrafikmarknaden finns i princip två alternativ till det nuvarande systemet: Dels fri konkurrens ”på spåret” där operatörerna har initiativet och får konkurrera med varandra dels konkurrens ”om spåret” med upphandling av all trafik, där samhället har initiativet och operatörerna får betala eller få betalt för att köra trafik på ett i förväg avgränsat trafiksystem. För att försöka belysa konsekvenserna av olika utvecklingsmöjligheter har ett antal scenarier konstruerats och prognoser gjorts med utgångspunkt från dessa alternativ.
En basprognos har gjorts med utgångspunkt från Banverkets Framtidsplan och investeringar i nya fordon samt etablering av nya trafiksystem enligt olika planer och idéer som finns. De största infrastrukturförändringarna är att flaskhalsar i storstadsområden byggs bort samt att Botniabanan och Västkustbanan färdigställs. Östgötalänkarna förutsatts utbyggda och södra stambanan upprustad till 250 km/h och ett antal nya snabbtåg levererade. Ett stort antal nya fordon för snabb regionaltrafik är redan nu levererade och beställda och denna utveckling förväntas fortsätta om än i långsammare takt. I basprognosen har nuvarande organisation och prissystem förutsatts bestå.
Som följd av den ekonomiska utvecklingen beräknas det totala transportarbetet öka med 13% från år 2002 till år 2010. Resultatet av basprognosen blir att järnvägens transportarbete beräknas öka med 45% från år 2002 till 2010. Järnvägens marknadsandel ökar från 7 till 9%. Från 1992, då järnvägsresandet var som lägst, till 2002 ökade resandet med 57% och marknadsandelen från 5 till 7%. Järnvägens andel av det långväga transportarbetet ökar från 15% år 2002 till 19% år 2010 i basprognosen. Prognosen har gjorts till 2010 för att få jämförbarhet med andra prognoser. Banverkets Framtidsplan gäller till 2015 och det är egentligen först då som denna marknadsandel kan uppnås.
I alternativ 1 med fri konkurrens med generella bidrag, antas den mest olönsamma trafiken läggas ned samtidigt som konkurrerande utbud etableras på de största linjerna. Priserna ändras så att det blir
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
88
billigare för privatresenärer och dyrare för tjänsteresenärer och arbetsresor som är dimensionerande för investeringarna i fordon. Den trafik som läggs ned står för 10% av utbudet men endast 4% av resandet. Genom att konkurrerande trafik etableras på stora linjer och genom prissänkningarna ökar transportarbetet. Nettoeffekten blir att transportarbetet med järnväg ökar något mindre än i basalternativet. Marknadsandelen blir 9%, lika som i basalternativet.
I alternativ 2, konkurrens med kompletterande upphandling ger ett konstant persontransportarbete jämfört med basalternativet. Den trafik som faller bort p.g.a. att den är alltför olönsam i alternativ 1 upphandlas av staten eller THM.
Alternativ 3, upphandling av all trafik, har ett jämnare utbud över hela Sverige med högre turtäthet på linjer med låg turtäthet i dag och lägre på de med högsta turtätheten samt ett antal nya linjer bl.a. enligt Rikstrafikens visioner. Tillsamman med generella prissänkningar på långväga resor med 20% innebär detta att transportarbetet med järnväg ökar med ca 17% jämfört med basalternativet och järnvägens marknadsandel ökar till 11%.
Altenativ 4 innebär att det finns dels ett antal storregionala bolag dels ett kommersiellt snabbtågsnät som i dag och ett antal nya storregionala linjer, bl.a. snabbpendeltåg i Mälardalen. Tillsammans med sänkta priser för regionala resor med 20% och vissa interregionala privatresor medför det att transportarbetet med järnväg ökar med 21% jämfört med basalternativet och järnvägens marknadsandel ökar till 11%. De regionala resorna ökar mest i detta alternativ i och med att det både finns ett bra utbud och ett konkurrenskraftigt pris.
I basalternativet med BV Framtidsplan och nya fordon i trafik förbättras det företagsekonomiska resultatet väsentligt till år 2010 under förutsättning att inte styckkostnaderna ökar mer än taxan per personkilometer. Snabbtågstrafiken beräknas bli mycket lönsam och även snabba regionaltåg av InterCity-typ på nya banor får bra lönsamhet genom nya fordon. Däremot blir lokal- och regionaltågstrafiken med subventionerad taxa olönsammare än i dag. Även om kalkylen totalt sett visar ett positiv företagsekonomisk lönsamhet, kommer det således fortfarande finnas behov av att subventionera trafik.
Konkurrensalternativet 1 beräknas ge ungefär samma företagsekonomiska resultat, medan konkurrensalternativ 2 ger ett sämre företagsekonomiskt resultat än basalternativet. Upphandlingsalter-
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
89
nativet beräknas ge det största företagsekonomiska underskottet, genom de låga priserna som också ökar efterfrågan och därmed kostnaderna för trafiken. Alternativet med storregioner beräknas också ge ett totalt underskott som dock är betydligt mindre än i total upphandling.
Det samhällsekonomiska resultatet är i stor utsträckning det motsatta mot det företagsekonomiska, eftersom låga priser i regel ger dålig lönsamhet och samtidigt stora konsumentvinster. Konkurrensalternativet 1 ger ett samhällsekonomiskt underskott medan konkurrensalternativet 2 ger ungefär nollresultat. Upphandlingsalternativet ger ett stort positivt samhällsekonomiskt överskott och alternativet storregioner med snabbtågsnät ger det största överskottet.
Det bör framhållas att dynamiska effekter av ökad konkurrens inte ingår i dessa kalkyler. Om t.ex. konkurrensen skulle leda till lägre kostnader påverkar detta resultatet. Som exempel kan nämnas att om kostnaderna skulle minska med 10% i konkurrensalternativen som följd av ökad konkurrens innebär det omkring 1 miljard kr i minskad kostnad. Konkurrensen kan också medföra en prispress som minskar genomsnittsintäkten med 10%, vilket i så fall skulle uppväga kostnadsminskningen. Den långsiktiga påverkan på lönsamheten är därför svår att förutsäga.
Generellt gäller att kostnaderna för järnvägstrafik är höga beroende på tidigare monopol som i stor utsträckning fortfarande finns kvar. Det gäller inte minst underhåll och olika servicefunktioner. Det är här mycket viktigt att skapa en fungerande konkurrens, så att kostnaderna långsiktigt kan minska. De administrativa kostnaderna är också höga och byråkratin inom järnvägen är mer omfattande och krångligare än hos konkurrenterna. Nya operatörer har lyckats minska sin egen byråkrati men inte samhällets. En avreglering kan också leda till mer reglering.
Den viktigaste faktorn för att skapa en konkurrenskraftig persontrafik är investeringar i infrastruktur och i nya fordon. Olika utredningar har visat att de nya fordon som redan nu finns på marknaden väsentligt kan minska kostnaderna samtidigt som de ökar attraktiviteten och därmed intäkterna. Det kan på sikt minska underskotten i trafiken särskilt om samtidigt kundernas betalningsvilja tas tillvara. Det är således viktigt att skapa förutsättningar för operatörerna och THM att kunna investera i nya fordon och att med dessa kunna utveckla trafiksystemen.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
90
Järnvägens marknadsandel av långväga
godstransportarbete 2002 - 2010
24
25
26
28
31
0 5 10 15 20 25 30 35
2002
Bas 2010 Koncen- tration 2010
Mångfald 2010 Regional satsning 2010
M a rk na ds a nde l ( % )
Jämörelse mellan olika organisationsmodeller 2010
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Bas Konk 1 Konk 2 Upphandl Storreg
M ilj ar de r pe rs o n k ilo m e te r
Ökning Storreg
Ökning Upph
Konstant Konk 2
Minskning Konk1
Basprognos
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
91
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Järnvägsutredningen har till uppgift att analysera järnvägsektorns problem och möjligheter och föreslå åtgärder med det främsta syftet att förbättra för resenärerna. En viktig fråga blir då att få en analys av hur järnvägsektorn ser ut i dag, hur utvecklingen hittills har varit och hur utvecklingen kan bli i framtiden.
För att få underlag för kvantitativa bedömningar om järnvägssektorns utveckling behövs data, modeller och kunskap som kan användas för att åstadkomma en sådan beskrivning. Banverket har tillsammans med Järnvägsgruppen KTH tillgång till kunskap om hur tågtrafiken kan utvecklas när det gäller både efterfrågan och utbud: marknad och kundvärderingar å ena sidan samt trafiksystem, teknik och ekonomi å andra sidan. Man har också tillgång till de nödvändiga databaser och prognosmodeller som behövs för analyser och prognoser över transport- och resandeflöden.
Järnvägsutredningen har därför givit Järnvägsgruppen i samarbete med Banverket i uppdrag att ta fram prognoser för utvecklingen av järnvägsektorn och i samband därmed beskriva utvecklingen, vilka problem och möjligheter som finns och att också medverka i arbetet med att ta fram olika organisationsmodeller. När det gäller arbetet med olika organisationsmodeller ligger det huvudsakliga ansvaret för val av modeller på Järnvägsutredningen, medan när det gäller basprognoserna och de utbudsmodeller som är förknippade med dessa huvudansvaret ligger på Banverket och Järnvägsgruppen.
1.2 Syfte
Syftet är att
• beskriva den hittillsvarande utvecklingen av transporterna
• analysera järnvägens marknads- och konkurrenssituation
• prognostisera transporterna för åren 2010 och 2020 utifrån samhälls- och infrastrukturutvecklingen samt de förändringar av prognoserna som organisationsmodeller från Järnvägsutredningen samt ny teknik och nya trafiksystem från KTH ger upphov till.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
92
1.3 Metod
Inledning
Prognoserna genomförs med utgångspunkt från en gemensam prognos för ekonomin och den övriga samhällsutvecklingen från år 2002 till år 2010 med förlängning till år 2020. För prognosåren utarbetas några scenarier som skall spegla utvecklingen av tågtrafikutbudet i förhållande till andra transportmedel samt olika modeller för att organisera järnvägsektorn.
Prognoserna görs i princip enligt figur 1.1, även om vissa skillnader finns mellan person- och godstransporter, se vidare nedan:
Figur: 1.1
I grunden finns en databas över transport- och resflöden för samtliga transportmedel inom Sverige och till/från utlandet. Till detta kopplas en gemensam prognos över utvecklingen av ekonomi, befolkning, sysselsättning, bilinnehav och regional fördelning. Utifrån denna erhålles en ny total efterfrågan av resor och transporter för prognosåret.
Den framtida efterfrågans fördelning på transportmedel beror på investeringar i infrastruktur och på trafikeringen som bestäms av
Efterfrågan
Med tåg, bil, flyg och buss
mellan olika regioner och för olika ärenden
Basprognos
Efterfrågan 2010
Scenarier
För olika inriktning
på utbud av tågtrafik
Utbud
Restider, priser mm tåg och
konkurrerande färdmedel
Utveckling
Befolkning, ekonomi
enligt prognoser
Nya tåg och linjer
Enligt operatörer
och THM planer
Marknadsmodeller
För järnvägsektorn
enligt Järnvägsutredningen
Infrastruktur
Utbyggnad enligt BV planer
Prognos 2010
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
93
operatörer och huvudmän. I prognossystemet finns också någon form av utbudsbeskrivning av järnvägen och alla konkurrerande transportmedel såsom linjenät, restider, priser m.m. Vid förändringar i utbudet erhålls en ny fördelning på transportmedel i de berörda relationerna. Ett av prognosalternativen baseras på en bedömning av effekterna av de åtgärder som kan härledas av Banverkets Framtidsplan. Detta prognosalternativ kallas Basprognos.
På denna prognos appliceras sedan scenarierna för olika organisationsmodeller. De är således implementerade i en tänkt situation för år 2010 eller därefter, då infrastrukturen byggts ut och en del nya trafiksystem med nya fordon sätts i trafik. Avsikten med detta är att sätta in organisationsmodellerna i ett långsiktigt perspektiv.
Godstransporter
Ekonomi
Den övergripande ekonomiska utvecklingen för prognosåren 2010 och 2020 erhålls från LU 2000. Produktion, import, konsumtion, investeringar och export branschvis erhålls för år 2010 från NUTEK. För år 2020 erhålles dessa variabler genom att anta samma fördelningsutveckling för åren 2010-2020 som för åren 2002-2010. För att rimlighetsbedöma den ekonomiska utvecklingen på övergripande nivå har Tomas Restad, Stockholms Universitet, för vissa år under perioden fram till år 2010 genomfört beräkningar för att kontrollera att den antagna ekonomiska utvecklingen är realistisk med avseende på andra ekonomiska variabler än de som ingår som indata i modellen. Denna rimlighetsbedömning har dock avsett en kombination av konjunktur- och strukturutveckling, men resultaten bör ändå ge en viss vägledning.
Anpassningar till modellens krav på indata genomförs med hjälp av fördelningar enligt tidigare prognosunderlag från Tomas Restad samt fördelningsmodeller från Långtidsutredningen (LU). Detta gäller särskilt konsumtionen.
Varuvärden (kr/ton) erhålls för prognosåren med hjälp av specialbearbetningar av Transportrådets (TPRs) tidigare framtagna prognosunderlag.
Input/outputmatriser, dvs. matriser som visar de varor som produceras och de insatsvaror som används i respektive bransch erhålls
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
94
från tidigare framtaget material från TPR, vilket i sin tur bygger på specialbearbetningar av SCBs input/outputstatistik.
Sysselsättning
Befolkningen och sysselsättningens regionala fördelning branschvis för prognosåren erhålls med hjälp av bedömningar från LU 2000 samt specialbearbetningar av befolknings- och sysselsättningsprognoser från TPR och SCB.
Infrastruktur och trafikering
För samtliga investeringar i infrastruktur och förändringar av trafikering antas så lång möjligt förslagen i Banverkets framtidsplan och förslag från andra officiella dokument. Transitflödena antas förbli oförändrade.
Organisationsmodeller
Olika organisationsmodeller har definierats utifrån tillgänglig kunskap om hur marknaden fungerar och hur järnvägen är organiserad i ett internationellt perspektiv. De organisationsmodeller som har definierats har diskuterats med Järnvägsutredningen och ett antal alternativ har konstruerats för att spegla vitt skilda modeller.
Trafiksystem och ny teknik
Utvecklingen av trafiksystem och teknik avgör det framtida utbudets egenskaper när det gäller kostnad, kvalitet och geografisk täckningsgrad. Förutom erfarenheter från tidigare prognosarbete har resultat från KTH-projektet ”Effektiva tågsystem för godstransporter” utnyttjats.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
95
Databas
Transportdata för basåret 2002 erhålls med hjälp av en provisoriskt uppdaterad version av TPRs databas. Strukturen för databasen finns bl.a. redovisad i rapporten ”Framtida trafik”.
Uppdateringen genomförs genom att för samtliga transportmedel på varuslagsnivå korrigera transporterade godsmängder.
Ekonomidata för basåret 2002 erhålls med hjälp av en uppdatering av TPRs databas utifrån utvecklingen enligt nationalräkenskaperna för år 2002. Uppdateringen genomförs branschvis och delvis regionalt för produktion, import, konsumtion, investeringar och export. Även befolkning, sysselsättning och varuvärden uppdateras på motsvarande sätt.
Prognosmodell
Den modell som används för att får fram effekterna av samhällsutvecklingen är en omformning av TPRs modell för godstransportprognoser. En utförlig genomgång av en tidigare version av modellen finns redovisad bl.a i rapporten ”Transporter i Sverige del III”. En utvärdering av modellen finns redovisad i rapporten ”Översiktlig utvärdering av Transportrådets godstransportprognos”. Modellen har vidareutvecklats sedan dessa rapporter skrevs.
Den grundläggande principen för modellen är att det för en given tidpunkt finns ett samband mellan samhällets ekonomiska status och transportflödena. Genom att ta fram en ny ekonomisk status kan således nya transportflöden beräknas. Sambandet mellan ekonomin och transporterna är dock så komplext att det inte går att redovisa som en enkel funktion. Med hjälp av successiva beräkningar via ”bryggor”, dvs. mellanliggande variabler och iterativa förfaranden går det dock att erhålla ett samband.
Till skillnad från många andra modeller som använder tidsseriedata, använder denna modell således tvärsnittsdata. Man kan förenklat säga att man för ett visst basår tar fram indata och utdata och de funktioner som binder dessa samman. Därefter tar man för ett prognosår fram motsvarande indata, applicerar funktionerna och erhåller önskade utdata.
För framtagna utdata förblir i denna modell fördelningen mellan transportmedlen i en viss relation konstant. Transportmedelsfördelningen förändras således inte på grund av ändrade förhållan-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
96
den avseende priser, infrastruktur, trafikering etc. utan endast på grund av att ekonomiska faktorer och andra samhällsfaktorer ändras, se figur 1.2
Den modell som används för att får fram effekterna av infrastrukturinvesteringarna, organisationsförslagen samt ny teknik och nya trafikeringssystem är en utvidgad och vidareutvecklad version av en modell som utarbetats på institutionen för trafikplanering på KTH av Landborn, Nelldal och Nordberg. Den ursprungliga modellen finns redovisad i rapporten ”Lastbil eller järnväg, val av transportlösning för långväga godstransporter i Sverige”.
Figur 1.2
Med denna modell kan man för olika förändringar av priser, infrastruktur, trafikering etc. erhålla en ny fördelning mellan transportmedlen i en viss relation och för ett visst godsslag. Det går i och för sig även att genomföra med TPRs modell, dock inte med samma kvalitet, eftersom KTHs modell, till skillnad från TPRs,
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
97
beräknar sannolikheten för att välja ett visst transportmedel utifrån tonkmpris, transporttid, sändningsstorlek och transportavstånd. Beräkningarna baseras härvid på kundens faktiska val i en motsvarande situation. Genom att översätta de framtagna prognosalternativens förutsättningar till de i modellen ingående variablerna erhålls alternativa utvecklingar av transportmedelsfördelningen.
Den modell som används för att få fram potentialen för lättkombitransporterna har utarbetats för SJ av Nelldal och Wajsman och utarbetades i samband med uppbyggnaden av SJs lättkombisystem.
Denna modell går ut på att ta fram lättkombitransporter som kan förväntas vara konkurrenskraftiga gentemot lastbilen. Som grund för beräkningarna läggs ett linjenät upp med utgångspunkt från de lastbilsflöden som kan vara intressanta för kombisystemet. De kombitransporter som kan förväntas vara konkurrenskraftiga erhålles genom att beräkna vilket matartransportavstånd systemet kan bära utifrån olika fjärrtransportavstånd mätta utmed järnvägssträckans längd.
Persontrafik
Prognosmodell
Som prognosmodell har det s.k. Samvips-systemet använts. Utgångspunkten är Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKAs) prognossystem Sampers matriser över den totala efterfrågan. Vipssystemet används för att prognostisera efterfrågans fördelning på linjer och färdmedel. Vips ger också det nödvändiga underlaget för beräkning av finansiella och samhällsekonomiska effekter. Kombinationen Sampers/Vips kallas i denna rapport för ”Samvips”. Till Vips har utvecklats ett program för beräkning och redovisning av finansiella och samhällsekonomiska effekter som här kallas Utvek, se figur 1.3.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
98
Figur 1.3 ”SAMVIPS” PROGNOSSYSTEM
Utgångspunkten är matriser över kortväga, långväga och utrikes resor mellan 668 zoner i Sverige. Matriserna över kortväga- och långväga resor kommer från Sampers, medan utrikesmatrisen kommer från den s.k. STM-modellen, som ursprungligen togs fram av Transek för SJ. Utrikesresor finns med till Danmark, Norge, Tyskland, Holland och Belgien. I detta arbete ingår inte kortväga resor inom en zon.
Resmatriserna är disaggregerade till 15 olika resärenden/resenärskategorier med olika tidsvärden och tillgång till bil. De viktigaste är:
• Regionala arbetsresor
• Regionala tjänsteresor
• Förvärvsarbetande med högt tidsvärde med/utan biltillgång
• Förvärvsarbetande med lågt tidsvärde med/utan biltillgång
• Pensionärer med/utan biltillgång
• Studerande med/utan biltillgång
• Tjänsteresor med högt tidsvärde
• Tjänsteresor med lågt tidsvärde
• Utrikes privatresor med/utan biltillgång
• Utrikes tjänsteresor
Utbudet av kollektivtrafik är kodat som linjer med möjlighet att variera följande ingångsdata:
Marknad
SAMPERS totalmatris
Efterfrågan
Resor med tåg,flyg,buss,bil
Utvärdering
Samhällsekonomi mm
Utbud
Tåg, flyg, buss, bil
Utgångsläge 2000 Prognos 2010
Marknad
SAMPERS totalmatris
Efterfrågan
Resor med tåg,flyg,buss,bil
Utvärdering
Samhällsekonomi mm
Utbud
Tåg, flyg, buss, bil
Nya banor, linjer,priser
Nya resmönster Ekonomisk
utveckling
Kontroll beläggn mm
SAM-PERS
VIPS
Utvek
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
99
• Linjenät i olika relationer
• Uppehållsmönster
• Gångtider
• Turtätheter
• Förekommande tidspassningar vid byten
• Priser för olika produkter och linjer
• Fordonskoncept med kostnader
• Servicenivå och bekvämlighet per fordonstyp
• Servicenivå och bekvämlighet per stationstyp
I Samvips spelar Vips-systemet en stor roll. För att lättare kunna sätta sig in i sambandet mellan indata, modell och resultat redovisas nedan en kort beskrivning av Vips-systemet. En noggrannare beskrivning av Samvips och en jämförelse med Sampers finns i ett särskilt PM från KTH.
Vips-systemet
Vips arbetar i ett steg för beräkning av val av linje och färdmedel. I Vips tas inga alternativ för givna på förhand. Programmet beräknar vilka alternativa kombinationer av färdmedel och linjer som är rimliga, dvs. programmet genererar själv de alternativ på vilka trafikanterna fördelas. I denna generering tas hänsyn till restidskomponenter och priser för samtliga ingående kombinationer utifrån generaliserad kostnad dvs. restid, turtäthet, pris, matartransport, gångavstånd, byten m.m.
Vips kan arbeta antingen med beteendeantagandet att trafikanterna använder tidtabell eller att man inte gör det. I stadstrafik, när turtätheten är hög, t.ex. en tur var 10:e minut eller mer, går ofta resenärerna ner till hållplatsen och väntar tills bussen kommer. Då blir väntetiden slumpmässigt fördelad och brukar räknas som halva turtätheten. När det gäller långväga resor och järnvägsresor i allmänhet är turtätheten så låg att trafikanterna nästan alltid tar reda på när tåget går och anpassar sig till det. Då blir väntetiden mindre än halva turtätheten.
I Vips kan man tillämpa olika vikter för vänte- och bytestid. Detta är väsentligt eftersom vänte- och bytestid värderas radikalt olika enligt tidsvärdestudier. I långväga trafik ligger värdet på väntetid på omkring en femtedel till en tredjedel av värdet på bytestid. Skälet är att väntetiden tas hemma och inte vid stationen.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
100
Av två förbindelser som har samma turtäthet men olika restid eller pris, fördelar programmet därför också fler men inte alla på den snabbare eller billigare förbindelsen utifrån generaliserad kostnad, dvs. pris plus restid uttryckt i kronor. Vips fördelar trafikanterna inte bara på linjer inom ett färdmedel utan dessutom mellan samtliga kollektiva färdmedel och bil. För bil beräknas precis som för kollektivtrafik generaliserad kostnad, enligt den resväg (rutt) som har det lägsta värdet.
Modellen tar hänsyn både till konkurrens- och samverkanseffekter. Om exempelvis någon trafikförändring leder till att ett tåg eller en buss som matar Intercitytågen förbättras och får högre efterfrågan får också Intercityförbindelsen en högre efterfrågan.
För varje fordonstyp ansätts en specifik vikt på åktid, som speglar att olika färdmedel och fordon uppfattas som olika bekväma. Sådan viktsättning har stöd i många studier som genomförts vid Järnvägsgruppen KTH. Ett X2000-tåg upplevs som bekvämare än ett gammalt loktåg och det återspeglas i en lägre restidsvikt. På detta sätt är det möjligt att ta hänsyn till komfort och servicenivå i färdmedlen. Även terminalerna kan ges olika väntetids- och bytestidsvikter beroende på bekvämlighet.
För att kunna beskriva resenärens valsituation med hänsyn till både restid och pris ges i modellen en unik taxa för varje linje. Taxan kan kodas som bestående av ett grundpris plus ett pris per kilometer som kan varieras beroende på körsträcka, dvs. progressiv eller regressiv taxa. Taxan kan också kodas separat för varje hållplatskombination (som en matris) för varje linje. Man kan också ange om det är fria byten eller inte mellan linjer beroende på om det är samma operatör eller olika operatörer.
Taxestrukturen för respektive linje påverkar trafikanternas val av förbindelse och konsument- och producentöverskott (per linje eller företag). Baserat på varje linjes pris beräknar programmet sammantaget pris från start till mål för ett antal accepterade resvägar som vardera kan innehålla en kombination av färdmedel och linjer.
I Vips beräknas generaliserad kostnad med beaktande av att det finns flera kollektiva färdmedelsalternativ. Detta betyder att olika kollektiva färdmedel betraktas som samverkande till en resetjänst, i ekonomiska termer en ”joint good”. Förändring i generaliserad kostnad och konsumentöverskott fås därmed direkt ur linjenätsanalysen.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
101
Ur modellen kan också förutom resmängder, personkilometer, fordonskilometer också kostnader och intäkter beräknas per linje och företag, vilka används för att beräkna företagsekonomisk lönsamhet, statsintäkter, externa effekter samt samhällsekonomiskt resultat.
För att beskriva trafikanternas vinster respektive förluster är en väsentlig egenskap också att man kan skilja på vinst/förlust i form av tid respektive pris. Ofta kan trafikanterna vinna på en snabbare förbindelse även om den är dyrare. I sådana fall redovisas resultatet av det trafikanterna vinner i form av tid och förlorar i form av pengar, men där den sammanlagda samhällsekonomiska vinsten är positiv.
Arbetsgång
Det visade sig tyvärr att Sampers prognosmatriser för år 2010 inte var användbara p.g.a. problem med målpunktsfördelningen och nivån på det långväga resandet. Därför har vi valt att utgå från Sampers totalmatris från år 2000 och göra en generell uppskrivning till år 2010. Bilinnehavet i olika kategorier har justerats utifrån en bilinnehavsprognos. Tidsvärdet har justerats upp med 1% per år.
Utbudsscenarier har konstruerats utifrån Banverkets stomnätsplan och organisationsmodellerna. Prognosmodellen har körts i flera omgångar och successivt justerats för att få rimliga beläggningsgrader m.m. Se kap. 8.1.
1.4 Avgränsning
Prognoserna och analyserna behandlar primärt järnvägsektorn i Sverige i konkurrens med andra transportmedel. Tyngdpunkten ligger på sådana marknader där järnvägen har störst betydelse: Långväga transporter över 10 mil, vilket per definition omfattar alla transporter med järnväg, och långväga resor över 10 mil samt regionala resor mellan tätorter. Lokala resor inom de 668 områdena ingår inte i modellen, men totalresultaten har korrigerats för detta. Resor och transporter till/från utlandet ingår men redovisas endast inom Sverige.
När det gäller prognoser för olika organisationsmodeller har dessa omvandlats till olika utbudsförändringar dvs. en viss modell har antagits ge en sannolik inriktning på utbudet med t.ex. kortare res-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
102
tider och högre priser. Det som däremot inte kan återspeglas är dynamiska effekter som följd av konkurrens, t.ex. om konkurrensen skulle leda till att helt nya transportsystem utvecklades – eller omvänt att man inte får råd att investera i nya system. Inte heller går det att spegla företagsuppköp och liknande där konkurrenter kan köpa upp varandra samtidigt som nya kan dyka upp eller de regionala effekterna av nya lokaliseringar av företag.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
103
2 Utvecklingen av omvärldsfaktorer
2.1 Ekonomisk utveckling
Förutsättningar
Som bas för den ekonomiska utvecklingen används LU 2000 samt en kompletterande nedbrytning av den ekonomiska utvecklingen som NUTEK genomfört. Som basår används år 2002, till skillnad från LU 2000, där basåret är 1998. Att 2002 används som basår beror på att trafikdata för såväl godstransporterna som persontrafiken kan erhållas för detta år. Detta innebär att LU 2000 måste kompletteras med den faktiska ekonomiska utvecklingen för åren 1998-2002. Utvecklingen under denna period har varit relativt turbulent både vad gäller den internationella och den svenska ekonomin. Att denna framskrivning förhoppningsvis ändå inte kommer att vålla några problem förklaras av att LU 2000s ekonomiska bedömning avser den strukturella utvecklingen och därför endast marginellt berörs av konjunkturförändringar.
En faktor som styrker LU 2000s bedömning av den ekonomiska utvecklingen är att motsvarande beräkning i den kommande Långtidsutredningen (LU 2003) förväntas ligga på ungefär samma nivå som i LU 2000. Även Konjunkturinstitutets (KIs) bedömning av den ekonomiska utvecklingen åren 2004 och 2005 styrker bedömningen i LU 2000. Den konjunkturella återhämtning som skisseras där pekar på att den strukturella utvecklingen fram till år 2010 kommer att komma i fas med den som redovisas i LU 2000. Motsvarande bedömning har även gjorts av andra prognosinstitut.
Den kommunala Långtidsutredningen 2002 (Kommunala framtider) bedömer att utvecklingen för BNP, blir lägre än i LU 2000, vilket förklaras med en sänkt produktivitetsnivå beroende på att utbildningsnivån inte ökar i samma takt som tidigare samt av en minskad sysselsättning. Detta förklaras i sin tur av en förkortad arbetstid och en minskad befolkning i arbetsför ålder. Nedskrivningen av BNP är dock relativt liten.
Sammantaget kan man konstatera att trafikprognosen, vilken avser att spegla den strukturella utvecklingen, troligtvis endast skulle påverkas i mycket liten omfattning vid de mindre revideringar som framöver kan förväntas göras utifrån nya ekonomiska bedömningar. Detta gäller under förutsättning att tillväxten mellan olika regioner och branscher fördelas ungefär lika som i LU 2000, eftersom fördelningen är väsentlig för sammansättningen för
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
104
transportefterfrågan och de krav som ställs på transporterna. Detta gäller framför allt för godstransporterna.
Samtidigt bör noteras att prognosresultaten i hög grad är beroende av den bedömning av den ekonomiska utvecklingen som prognosen baseras på. Detta gäller framför allt för godstransporterna. En förutsättning för att erhålla överensstämmelse mellan prognosresultaten och det verkliga utfallet vid respektive prognosår är därför en ekonomisk utvecklingen i enlighet med LU 2000s ekonomiska bedömning. Av förklarliga skäl kommer under prognosperioden det verkliga utfallet för enskilda år att ligga såväl över som under det genomsnittliga prognosresultatet.
Den framtida ekonomiska utvecklingen
Sett i ett historisk perspektiv framträder ett dubbelriktat samband mellan samhällsekonomin och transporterna. BNP brukar härvid användas för att spegla godstransporterna och privata konsumtionen för att spegla persontrafiken. Genom att konsumtionen till stor del är beroende av produktionen kan man betrakta BNP som den viktigaste faktorn när det gäller att beskriva transporterna utveckling såväl historiskt som i framtiden. BNP bör i detta sammanhang dock betraktas som en sammanvägning av utvecklingen för alla andra ekonomiska faktorer, varav många diskuteras nedan.
Sammanvägningen ger som resultat en BNP-utvecklingen på i genomsnitt 2,3 % per år fram till 2010 för att därefter avta till 2,0 % per år under perioden fram till år 2020. Ökningen av BNP år 2003 beräknas endast uppgå till 1,3 %. Åren 2004 och 2005 kan betraktas som början på en återhämtningsfas efter en svacka i konjunkturen de senaste tre åren.
Utrikeshandeln har en avgörande betydelse för svensk ekonomi. Sveriges internationella konkurrensförmåga bestämmer därför till stor del den ekonomiska utvecklingen. Tillgången och priset relativt omvärlden på viktiga faktorer har därvid stor vikt. Sådana faktorer är till exempel arbetskraft, kapital och råvaror.
Tillgången på arbetskraft bestäms av befolkningsstruktur, arbetskraftsdeltagande och medelarbetstider. Antalet förvärvsarbetande förväntas öka fram till år 2008 för att därefter minska fram till år 2020. Minskningen kommer dock att kompenseras av att en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer att arbeta. Medelarbetstiden kommer att sjunka med någon tiondels
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
105
procent per år under hela perioden fram till år 2020. Antalet arbetade timmar per sysselsatt kommer att utjämnas mellan könen genom att kvinnornas medelarbetstid kommer att öka under hela den aktuella perioden. Sammantaget beräknas det totala antalet arbetade timmar att öka fram till år 2008 för att därefter minska under återstoden av perioden.
Den totala produktivitetstillväxten är ett genomsnitt av tillväxten av produktiviteten inom olika sektorer. Variationen mellan sektorernas utveckling är stor, vilket kommer att leda till strukturomvandlingar. Den totala produktivitetstillväxten förväntas bli drygt en procent per år, vilket motsvarar utvecklingen under det senaste decenniet.
Den privata konsumtionen förväntas växa snabbt under hela perioden, vilket förklaras av en ökande disponibel inkomst beroende på ökad sysselsättning stigande reallöner och sänkta skatter. Ökningen är snabbare än ökningen för BNP. Detta kompenseras dock av den svaga utvecklingen för den offentliga konsumtionen, varför den totala konsumtionen ökar långsammare än BNP.
Viljan att göra en investering i ett projekt beror på den framtida förväntade lönsamheten. Lågkonjunkturen de senaste åren medförde att investeringarna mattades av.
Investeringarna förväntas dock framöver öka snabbare än BNP. En mycket stor andel av investeringarna för de kommande åren avser telekommunikation och en relativt stor andel nyproduktion av bostäder i storstäderna. En investeringsökning i övriga näringslivet kan först förväntas när huvuddelen av telekomsektorns investeringar genomförts. Behoven av investeringarna i övriga näringslivet kommer att uppstå genom att såväl ökningen av exporten som den inhemska konsumtion kommer att leda till ett stigande utnyttjande av de befintliga resurserna.
Exporten beräknas öka mycket kraftigt under hela perioden speciellt för högförädlade varor, vilket förklaras av en allt större internationell marknad. Ökningen beräknas också bli relativt hög för de traditionella svenska råvarubaserade exportvarorna. Totalt sett blir ökningstakten, även sett i internationellt perspektiv, hög. En stor del av ökningen avser insatsvaror till investeringar och produktion i andra länder. Exportens utveckling kommer inte att gynnas av kronkursen, eftersom den förväntas bli oförändrad.
Importen beräknas i genomsnitt öka ännu mer än exporten, vilket förklaras av ökade insatsvaror till exporten och den ökade inhemska konsumtionen samt de ökade investeringarna. En stor del
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
106
av ökningen avser insatsvaror till telekom- och bilindustrin. Priserna på importerade konsumtionsvaror kommer liksom exporten inte att gynnas av kronkursens utveckling.
Det kan, trots att underlaget till trafikprognosen är av strukturell karaktär, vara intressant att studera den förvänta konjunkturutvecklingen de närmaste åren för att se om strukturutvecklingen efter de senaste åren konjunkturnedgång kan förväntas komma i fas med den prognostiserade utvecklingen. Enligt praktiskt taget samtliga prognosinstitut förväntas en förbättring av konjunkturen som framför allt går att relatera till utvecklingen i USA. Där förväntas hushållens disponibla inkomster och därmed konsumtion öka, samtidigt som stigande vinster i företagen kommer att ge underlag till ökade investeringar. Tillsammans förväntas dessa faktorer ge ökningar av såväl produktionen som utrikeshandeln i hela världen. Detta kommer förhoppningsvis resultera i att strukturutvecklingen kommer att hamna i fas redan om några år, se tabell 2.1.
Tabell 2.1. Försörjningsbalans
Årlig förändring (%) 2002 2003 2004- 2005
2006-
2010
2011-2015
2016-
2020
BNP 1,9 1,3 2,3 2,3 2,0 2,0
Import -2,7 3,9 6,1 6,1 4,7 4,8
Total konsumtion 1,6 1,5 1,8 1,9 1,5 1,6
Privat konsumtion 1,3 1,8 2,6 2,6 2,0 2,1
Offentlig konsumtion 2,2 0,9 0,3 0,3 0,3 0,3
Investeringar -2,9 -1,5 3,8 3,8 4,4 4,2
Export 0,5 3,9 5,2 5,2 4,1 4,1
Vad kan störa utvecklingen ?
Den bedömning av den ekonomiska utvecklingen som grundas på LU 2000 har en gynnsam omvärldsbild i botten. Förutsättningarna kan och har till viss del ändrats, eftersom LU 2000 som basår har
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
107
år 1998. De förutsättningar som hittills ändrats har dock huvudsakligen givit upphov till konjunkturella förändringar och har endast inverkat marginellt på den strukturella utvecklingen. Som exempel kan nämnas händelserna den 11:e september, krigen i Afghanistan och Irak samt IT-krisen. Förutsättningarna kan förändras drastiskt i framtiden såväl i Sverige som internationellt.
Om man ser till utvecklingen i Sverige skulle övergången från låg- till högkonjunktur med en efterföljande stark ekonomisk utveckling kunna driva upp kronkursen allt för mycket och därmed dämpa exporten och på sikt även tillväxten. En annan möjlighet till en förändrad utveckling är att löneökningarna driver på inflationen och därmed urholkar den svenska ekonomins konkurrenskraft. En tredje möjlighet till en förändrad utveckling är att en förlängd internationell konjunkturnedgång skulle försvåra uppgången för exporten, vilket skulle kunna höja arbetslösheten, sänka den disponibla inkomsten och därmed den privata konsumtionen.
Det finns givetvis även en rad andra faktorer som kan påverka den ekonomiska utvecklingen i Sverige, t.ex. EMU oavsett om Sverige går med eller inte, ändrade priser på grund av skatter och avgifter för t.ex. energi och miljö.
Om man ser till utvecklingen internationellt är det framför allt följdverkningar av terrorattacken i USA som kan dämpa återhämtningen i konjunkturen. Om ”kriget mot terrorismen” skulle leda till höga kostnader under en lång period på grund av efterdyningar av angreppet mot Irak eller på grund av nya angrepp, kan detta ge en tillfällig nedgång i hushållens konsumtion i USA, vilket i sin tur skulle medföra lägre produktion och minskad import. Detta skulle kunna försena den internationella återhämtning av konjunkturen som förväntas för åren 2004 och 2005. En sådan utveckling skulle även kunna ge en negativ effekt på små valutor och därmed ge en försvagad krona, vilket för Sveriges del skulle kunna få en dämpande effekt på konjunkturåterhämtningen.
En annan faktor som kan fördröja återhämtningen för den internationella konjunkturen är att den pågående återhämtningen på börserna i USA skulle upphöra och övergå till fallande kurser, vilket skulle minska de amerikanska hushållens köpkraft och därmed ge en svagare efterfrågan. Detta skulle i sin tur kunna resultera i ännu mer fallande börskurser, vilket skulle ge ännu lägre efterfrågan osv.
Ytterligare en faktor som kan fördröja återhämtningen för den internationella konjunkturen är utvecklingen i Latinamerika. Om
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
108
problemen i Brasiliens ekonomi förvärras, så att betalningarna av statsskulden ställs in, skulle detta kunna leda till mycket svåra ekonomiska problem i nästan samtliga länder i Latinamerika. Genom att handeln mellan dessa länder och USA är ganska omfattande och att amerikanska banker svarar för huvuddelen av utlåningen till Latinamerika, kan efterfrågeökningen i USA komma att bromsas, vilket skulle få stora återverkningar på den internationella konjunkturutvecklingen. Genom att tillväxten förväntas stiga i hela Latinamerika är dock risken för att Brasiliens ekonomi skulle försämras mycket liten.
Även om någon av de ovan beskrivna händelserna eller någon annan extrem händelse inträffar, kommer troligtvis inte effekterna att bli så stora att prognosen blir helt annorlunda. De fel som framför allt kan uppstå är förskjutningar i tiden av konjunkturcykelns förlopp, vilket endast vid extrema förskjutningar skulle inverka på den strukturella utvecklingen.
En extrem förskjutning som skulle kunna kullkasta den strukturella utvecklingen kan dock uppstå om t.ex. en internationell kris påbörjas enligt någon av ovanstående exempel och att det medförde att många länder samtidigt började föra en restriktiv ekonomisk politik vars främsta syfte var att dämpa efterfrågan och därmed hålla importen tillbaka och därigenom förhindra bytesbalansproblem.
2.2 Näringslivets utveckling
Tillväxten av varuproduktionen och dess inriktning är den viktigaste faktorn för godstransporterna utveckling. Näringslivets förutsättningar för utveckling har härvid en stor betydelse. Förutsättningarna förväntas till stor del påverkas av en växande globalisering, ett ökat miljömedvetande, en mer kunskapsbaserad produktionsstruktur samt en alltmer dominerande tjänstesektor.
Globaliseringen förändrar näringslivets struktur genom att globala företag försöker att få stordriftsfördelar och en rationell företagsstruktur. Detta genomförs genom att olika enheter inom företagen specialiseras, varvid handeln mellan dessa enheter, dvs. den internationella handeln inom företagen, ökar. Denna verksamhet utökas allt eftersom företagen växer och internationaliseras, vilket sker såväl genom intern tillväxt som via uppköp eller sammanslagningar av existerande företag. Utvecklingen leder till allt fler
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
109
utländska företag i Sverige och alltfler svenska företag utomlands. Den nationella bindningen för företagen kommer därigenom att minska, vilket påverkar lokaliseringen av företagens övergripande enheter för forskning och utveckling, koncernledning m.m.
Globaliseringen förväntas ta ny fart de närmaste åren beroende på ett uppdämt konsumtions- och investeringsbehov på global nivå. Detta förklaras av att många faktorer som dämpat efterfrågeutvecklingen avtagit. Som exempel kan nämnas IT-krisen och börsraset. Ytterligare en faktor som kommer att förstärka globaliseringen är att det har blivit allt större acceptans för att varor och tjänster ska produceras där det är billigast samt att investeringar ska göras där de ger den högsta avkastningen, oavsett var på jorden detta kan tänkas ske.
Ett ökat miljömedvetande kommer att medföra att det genereras nya produkter och framför allt nya produktionsprocesser, vilket även påverkar marknadsstrukturen och därmed transportsektorn på ett antal olika sätt. Miljömedvetandet kommer även att påverka transportsektorn direkt genom valet av transportmedel. Även globaliseringen kommer att påverkas genom att miljöproblemen i allt större utsträckning kommer att kräva internationell samverkan.
På sektornivå kan konstateras att den ökade miljömedvetenheten och påföljande miljökrav framför allt kommer att påverka sektorerna med lågförädlat gods t.ex. energi och gruvor, medan sektorer med högförädlat gods t.ex. verkstad endast kommer att påverkas marginellt. Även sektorerna järn/stål och massa/papper kan komma att missgynnas av denna utveckling. Eftersom dessa sektorer är betydelsefulla för järnvägen, skulle en sådan utveckling vara ogynnsam för järnvägens trafikutveckling.
För att få en struktur på hur arbetskraften inom näringslivet fördelas, kan man dela in sektorerna i kunskapsintensiva, kapitalintensiva och arbetskraftsintensiva. Uppdelningen kan göras för såväl industri- som tjänstesektorn. Flertalet av de högförädlade sektorerna hamnar härvid i gruppen kunskapsintensiva, medan flertalet av de mer lågförädlade sektorerna hamnar i gruppen kapitalintensiva.
Den framtida utvecklingen antas gynna de kunskapsintensiva sektorerna. Detta förklaras bl.a. av att lönsamheten för dessa sektorer är bättre än för övriga sektorer samt att svenskt näringsliv förväntas kunna hävda sig bäst i den internationella konkurrensen för dessa sektorer. Det bör också noteras att kunskapsintensiteten även ökar för de kapitalintensiva och arbetsintensiva sektorerna.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
110
Tjänstesektorn förväntas öka sin andel av BNP. Sverige följer här med i den internationella utvecklingen. Sveriges privata tjänstesektor är i ett internationellt perspektiv låg, vilket förklaras av att många tjänster som internationellt produceras i näringslivet i Sverige produceras i hemmen eller på annat sätt. Detta förhållande antas förändras samtidigt som en del offentlig tjänsteproduktion förväntas övergå till privat. I Sverige förväntas därför den privata tjänstesektorn öka i ännu större omfattning än i andra länder.
2.3 Befolkningsutveckling och regional fördelning
Den bedömning av den framtida befolkningen som används i trafikprognosen är framtagen av SCB. Denna bedömning saknar dock en regional fördelning, varför denna hämtas från tidigare framtaget material.
Befolkningens utveckling förklaras av fruktsamheten, dödligheten och migrationen. Antaganden beträffande dessa variabler har varit ungefär lika för de bedömningar som gjorts av SCB under senare år. Skillnaden mellan den bedömning av befolkningsutvecklingen som ligger till grund för LU 2000 och den reviderade bedömning som publicerats av SCB år 2003 är därför marginella. Större avvikelser kan dock uppstå under kortare perioder. Under åren 2000-2002 har t.ex. befolkningsutvecklingen varit något större än beräknat beroende på en ökad fruktsamhet, en minskad dödlighet och en ökad nettomigration. Genom att SCBs bedömning av befolkningsutvecklingen 2003 använder år 2002 som basår används denna bedömning som underlag till trafikprognosen, trots att den inte bildar underlag till LU 2000. Befolkningsutvecklingen kommer trots detta att vara konsistent med den ekonomiska utvecklingen.
De senaste årens svårigheter för yngre att få arbete har gett upphov till en låg fruktsamhet. Den förväntas dock i prognosen öka från 1,65 barn per kvinna år 2002 till 1,85 barn per kvinna år 2010. Denna nivå förväntas bibehållas fram till år 2020.
På grund av en förbättrad livsstil och medicinska framsteg förväntas medellivslängden öka under hela perioden för såväl män som kvinnor. Ökningen fram till år 2020 antas bli 2,5 år för männen och 2 år för kvinnorna.
På grund av den ökade globaliseringen och anslutningen till EU förväntas invandringen ökade närmaste åren för sedan successivt
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
111
avta. Ökningen förklaras också av en ökad anhöriginvandring och en ökning av antalet återvändande svenskar.
Den totala befolkningen förväntas öka från 8,941 miljoner invånare år 2002 till 9,266 miljoner invånare år 2010 och 9,719 miljoner invånare år 2020. Ökningen motsvarar knappt 0,5 % per år. Andelen barn (personer under 20 år) kommer successivt att minska, medan andelen äldre (personer över 64 år) kommer att öka. Antalet personer i arbetsför ålder (20-64 år) kommer att vara relativt oförändrad fram till år 2010 för att därefter minska.
Arbetskraften kommer således att minska i antal samtidigt som en allt större andel av befolkningen kommer att vara mellan 55 och 64 år, vilket också kommer att få konsekvenser för arbetsmarknaden, eftersom dessa normalt arbetar kortare tid och är mindre rörliga än yngre personer. En allt mindre del av befolkningen kommer således att försörja en allt större del av befolkningen.
En uppdelning av befolkningen på glesbygd och tätort visar att befolkningen i tätorterna under perioden fram till år 2020 kommer att öka med ungefär 2 procentenheter.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
112
3 Utveckling av Godstransporterna
För att få en helhetsbild av och en struktur på vad som påverkar godstransportmarknaden redovisas i kapitel 3.1 en hierarkisk sammanställning av de faktorer som bildar utgångspunkt för såväl historiska som framtida beskrivningar av sektorns utveckling. Vid prognostiseringen kommer dock inte alla dessa faktorer att behandlas, eftersom de inte ingår i förutsättningarna. För att få en aktuell bild av godstransportmarknaden i utgångsläget redovisas i kapitel 3.2 en nulägesbeskrivning med traditionella indelningar av marknaden. För att få ett historiskt perspektiv på utvecklingen redovisas i kap 3.3 de händelser i omvärlden och inom transportsektorn sedan början på 1990-talet som lett fram till nuvarande situation. Redovisningen behandlar hela perioden samtidigt och är således inte kronologiskt uppbyggd.
För en kronologisk sammanställning hänvisas till rapporten ”Marknadsanalys av godstransporterna och persontrafiken för år 2002”. För att få en bild av i vilket stadium av transportutvecklingen vi befinner oss redovisas i kapitel 3.4 relativt detaljerat de senaste två årens utveckling.
3.1 Vad styr transporterna?
Godstransportmarknaden påverkas liksom alla andra marknader av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av näringslivets behov, vilka till stor del styrs av omvärlden, medan utbudsfaktorerna huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och av marknadens aktörer.
De efterfrågefaktorer som påverkar godstransportmarknaden är
• samhällsutveckling vilken bl.a. omfattar
– försörjningsbalans (produktion + import = konsumtion +
investeringar + export) – arbetskraftsutbud – sysselsättningsstruktur – produktivitet – befolkningsstruktur – energibalans
• företagsstruktur, vilken bl.a. omfattar
– internationalisering – ökad stordrift
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
113
– nedläggning/sammanslagning av produktionsenheter – specialisering – vidareförädling
• marknadsstruktur, vilken bl.a. omfattar
– expansion – lokaliseringar
• lagerstruktur, vilken bl.a. omfattar
– lagerstorlek – centrallager – ”just-in-time”- transporter.
De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
• infrastruktur, vilken bl.a. omfattar
– farleder, hamnar, terminaler – vägar – järnvägar, rangerbangårdar, kapillärnätet m.m.
• trafikering vilken bl.a. omfattar
– prisstruktur, transporttid, transportkvalitet – skatter och avgifter – transportteknik, trafiksystem – organisationsformer, avreglering och harmonisering.
Utbudet påverkar efterfrågan genom att definiera spelreglerna för transporternas genomförande och därmed förutsättningarna för efterfrågan som i sin tur genom val av transportmedel, färdväg m.m. skapar nya förutsättningar för utbudet. Det finns således ett samspel mellan utbud och efterfrågan.
3.2 Järnvägens marknad och konkurrenssituation
Det totala transportarbetet uppgick år 2002 preliminärt till 87,9 miljarder tonkm. Transportarbetet för år 2001 uppgick till 86,3 miljarder tonkm och för år 2000 till 88,5 miljarder tonkm, vilken är den högsta nivån någonsin. Utrikestrafiken svarade år 2002 för 37,9 miljarder tonkm inom Sveriges gränser. Den utrikes transporterade godsmängden uppgick till 137,9 miljoner ton, varav importen svarade för 67,5 miljoner ton och exporten för 70,4 miljoner ton.
Till detta ska läggas lastbilens transittransporter, dvs. transporter som varken har start- eller målpunkt i Sverige. För dessa transpor-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
114
ter kan transportarbetet uppskattas till nästan 1,5 miljarder tonkm och den transporterade godsmängden till 4 miljoner ton. Järnvägens transittransporter, vilka endast uppgår till ca 0,3 miljarder tonkm resp. 0,5 miljoner ton ingår i järnvägens utrikestrafik.
För järnvägen ingår inte tomma privatvagnar, vilka normalt svarar för ett transportarbete på 0,5 miljarder tonkm och en transporterad godsmängd på 1,1 miljoner ton. Dessa har tidigare ingått i statistiken. För sjöfarten ingår inte last på släpfordon som transporteras med färja. Dessa transporter definieras som lastbilstrafik.
Den transporterade godsmängden i kombitransporter uppgick år 2002 preliminärt till 5,1 miljoner ton. Järnvägens transportarbete för dessa transporter uppgick till 2,6 miljarder tonkm. Utrikes kombitransporter svarade för strax under en miljon ton och järnvägens transportarbete för dessa transporter uppgick till 0,4 miljarder tonkm. Dessa siffror ingår i de ovan redovisade siffrorna för transporternas totala omfattning.
För att få en bild av marknaden som kan användas för att göra meningsfulla jämförelser mellan olika typer av transporter krävs en indelning i någorlunda homogena grupper. När det gäller godstransporter är det härvid naturligt att sammanföra transporter med liknande godsslag i en grupp samt transporter med liknande transportavstånd i en annan grupp. Utöver detta kan naturliga uppdelningar göras på transportmedel eller kombinationer av grupper av transportmedel.
De inrikes transporterna brukar härvid indelas i kortväga och långväga transporter. Avsikten är härvid att spegla konkurrenssituationen mer renodlat. Framför allt de kortväga lastbilstransporterna konkurrerar ej med järnväg och sjöfart, medan en betydande konkurrens föreligger mellan långväga lastbilstransporter, järnväg och sjöfart. Av praktiska skäl betraktas alla transporter med järnväg och sjöfart som långväga. För lastbil går gränsen mellan långväga och kortväga transporter vid 10 mil.
De långväga transporterna delas också upp i inrikes- och utrikestransporter. De inrikes transporterna avser härvid transporter inom Sverige och de utrikes transporter till och från Sverige.
Den ekonomiska utvecklingen redovisas i vanligtvis i sektorer, vilka är att likställa med branscher. Dessa kan formas så att de utgör ett aggregat av någorlunda homogena varuslag. Genom att redovisa transporterna sektoruppdelade erhålles en naturlig indelning av transporterna och samtidigt ett direkt samband med den ekonomiska utvecklingen. Transportarbetet och den transporterade
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
115
godsmängden varierar mellan olika sektorer. Detta beror på att den producerade godsmängden varierar, men kan ibland härledas till en rad andra faktorer. Bland dessa kan nämnas att sektorerna inte är lika transportintensiva samt att deras marknadsstruktur varierar.
För att få en enklare och tydligare bild av marknadsstrukturen kan man aggregera sektorerna utifrån godset varuvärde, varvid man gör en indelning i förädlingsnivåer.
Indelningen görs i fyra grupper:
• högförädlat gods (livsmedel, verkstad, övrig tillverkning och handel),
• förädlat gods (massa/papper, trävaror, järn/stål, kemi),
• lågförädlat gods (jordbruk, skogsbruk, mineraler övrigt),
• massgods (gruvor , sand/grus, energi).
De långväga transporternas omfattning
Det långväga (> 100 km) transportarbetet uppgick år 2002 preliminärt till 80,6 miljarder tonkm, dvs. 91 % av det totala transportarbetet. De långväga transporterna svarade således för huvuddelen av transportarbetet. Det långväga transportarbetet uppgick år 2001 till 79,1 miljarder tonkm och den transporterade godsmängden till 265,7 miljoner ton.
Av det långväga transportarbetet svarade såväl år 2001 som år 2002 lastbilen för 37 %, järnvägen för 24 %, inrikes sjöfarten för 9 % och utrikes sjöfarten för 30 %. En mer renodlad konkurrenssituation mellan transportmedlen framträder om man redovisar transportarbetet exklusive järnvägens transporter av malm och sjöfartens transporter av malm och olja. Lastbilen svarade härvid år 2001 för 45 %, järnvägen för 24 %, inrikes sjöfarten för 3 % och utrikes sjöfarten för 28 % av transportarbetet. Fördelningen för år 2002 bedöms vara ungefär densamma.
Det bör för järnvägen noteras att avregleringen av stomnätet år 1996 har medfört att det åren 2001 och 2002 utöver MTABs malmtransporter på 3,7 miljarder tonkm även transporterades 0,4 miljarder tonkm av andra operatörer än Green Cargo AB (f.d. SJ Gods).
Järnvägens transportarbete uppgick till ungefär 19,0 miljarder tonkm. En uppdelning baserad på marknadsstrukturen visar att inrikestransporterna svarade för 55 %, utrikestransporterna för 24 %, transittrafiken för 1 % och malmtransporterna för 20 %. En
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
116
motsvarande indelning baserad på produktionsstrukturen visar, om man exkluderar malmtrafiken, att vagnslasttrafiken svarade för 49 % av transportarbetet, systemtågen för 35 % och kombitrafiken för 16 %.
Av de långväga transporterna svarade utrikestransporterna för ungefär hälften. Detta gäller såväl för transportarbetet som för den transporterade godsmängden och visar Sveriges stora beroende av utrikeshandeln. Av den transporterade godsmängden med lastbil utgör ungefär en fjärdedel utlandstrafik. För järnvägen utgör knappt 40 % utlandstrafik, medan motsvarande värde för sjöfarten uppgår till nästan 90 %.
När man talar om utrikestrafik med järnväg och framför allt lastbil bör det noteras att en relativt stor del av transporterna till/från kontinenten fortfarande genomförs med färja, trots Öresundsbrons öppnande vid halvårsskiftet år 2000.
Av den utrikes transporterade godsmängden svarade år 2002 lastbilen preliminärt för 34 %, järnvägen för 8 % och sjöfarten för 58 % om man exkluderar malmen och oljan. Av den exporterade godsmängden svarade lastbilen för 35 %, järnvägen för 9 % och sjöfarten för 56 %. Motsvarande siffror för importen var 33, 6 respektive 61 %. Järnvägens andel av utrikestransporterna var därmed den lägsta någonsin såväl för exporten som för importen.
En mindre del av sjöfarten avser transoceana transporter. Även dessa konkurrerar dock på en del av transportsträckan med landtransportmedlen genom att de kan ersättas av matartransporter till/från Göteborgs hamn eller till/från Västeuropeiska hamnar. Om man exkluderar malm- och oljetransporterna svarade exporten för 52 % och importen för 48 % av den transporterade godsmängden. Balansen mellan export och import är således mycket bra. Detta gäller dock inte alltid på transportmedelsnivå. Balansen mellan export och import är dock perfekt för sjöfarten, där exporten och importen svarade för hälften vardera av den transporterade godsmängden. För lastbilen och järnvägen svarade exporten för 54 respektive 60 % av utrikestransporterna. Det går således 50 % mer järnvägsgods i nord-sydlig riktning än i syd-nordlig riktning.
Om man för utrikestransporterna istället för godsmängden redovisar varuvärdet blir bilden av fördelningen mellan transportmedlen en helt annan. Data för år 1998 visar att flyget då svarade för ungefär en tiondel av värdet på utrikestransporterna, lastbilen för hälften, järnvägen för några procent och sjöfarten för knappt en
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
117
tredjedel. För verkstadsprodukter som utgör huvuddelen av flygets transporter, svarade flyget för nästan 15 % av varuvärdet.
Lastbilens varuvärde uppgick år 1998 till drygt 28 000 kr/ton, medan järnvägens varuvärde uppgick till drygt 3 000 kr/ton. Motsvarande värde för sjöfarten uppgick till 4 000 kr/ton. Om man exkluderar malm- och oljetransporterna uppgick järnvägens varuvärde till 8 000 kr/ton och sjöfartens varuvärde till 7 000 kr/ton. Lastbilen svarar för ungefär dubbelt så höga andelar av varuvärdet som av godsmängden, vilket återspeglar lastbilens stora andel av transporterna med högförädlat gods.
Det bör vid ovan redovisade jämförelser av varuvärden noteras att gods som officiellt går med flyg i verkligheten körs med lastbil (truckning) till och från kontinentala flygplatser. Denna nivå har under tidigare år t.o.m. varit över 50 %, men genom att det har tillförts ny flygkapacitet har truckningen minskat.
Flyget skiljer sig således från övriga transportmedel genom att det transporterar små sändningar med höga varuvärden. Flyget skiljer sig också från övriga transportmedel genom de långa transportavstånden. Ungefär en tredjedel av de flygburna utrikestransporterna transporteras till Fjärran Östern och ungefär lika mycket till USA, medan endast en femtedel transporteras till Europa.
En uppdelning av transporterna efter förädlingsnivå visar att det högförädlade godset svarade för 25 % av det långväga transportarbetet och att järnvägens andel uppgick till 17 %. Motsvarande siffror för det förädlade godset var 33 respektive 37 %, för det lågförädlade godset 14 respektive 13 % och för massgodset 28 respektive 20 %.
De kortväga transporternas omfattning
De kortväga (< = 100 km) transporternas transportarbete uppgick år 2002 preliminärt till 7,3 miljarder tonkm, dvs. endast 9 % av det totala transportarbetet. Det kortväga transportarbetet för år 2001 uppgick till 7,2 miljarder tonkm och den transporterade godsmängden till drygt 245 miljoner ton, dvs. nästan lika mycket som den långväga transporterade godsmängden inklusive utrikestransporterna. Det bör härvid noteras att siffrorna avser samtliga kortväga lastbilstransporter, dvs. även transporter med lastbilar med en totalvikt under 3,5 ton.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
118
Figurer som visar den historiska utvecklingen för transporterna redovisas i anslutning till prognosresultaten.
I figur 3.1 redovisas transportarbetets fördelning. Det bör härvid noteras att de järnvägstransporter som går till en svensk hamn kategoriseras som en inrikestransport, trots att dessa transporter egentligen är en del av en utrikestransport med sjöfart.
I figurerna 3.2-3.5 redovisas transporterna för samtliga transportmedel uppdelat i sektorer. Man kan härvid notera de stora skillnaderna mellan lastbilen och de övriga transportmedlen.
Järnvägen och sjöfarten har större marknadsandelar av det lågförädlade godset, medan lastbilen har större marknadsandel av det mer högförädlade godset. Den största konkurrenssituationen finns för de sektorer där skogen är involverad, nämligen skogsbruk, massa/papper och trävaror.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
119
Figur 3.1
Figur 3.2
Transportarbete med järnväg år 2002
Massa/papper
18%
Trävaror
4%
Gruvor
22%
Järn/stål
26%
Sand/grus
0%
Handel
9%
Jordbruk
0%
Mineraler
1%
Skogsbruk
2%
Livsmedel
6%
Kemi
3% Övrig tillverkning
4%
Verkstad
3%
Energi
2%
Långväga transportarbete i Sverige 2002
Utrikes lastbil
11%
Inrikes lastbil
26%
Inrikes sjöfart
9%
Utrikes sjöfart
30%
Inrikes järnväg
övrigt
10%
Järnväg malm
5%
Inrikes järnväg
hamn
3%
Utrikes järnväg
6%
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
120
Figur 3.3
Figur 3.4
Transportarbete med långväga lastbil år 2001
Livsmedel
15%
Skogsbruk
9%
Massa/papper
5%
Trävaror
7%
Kemi
6%
Övrig tillverkning
8%
Mineraler
5%
Sand/grus
1%
Handel
22%
Verkstad
6%
Gruvor
2%
Jordbruk
4%
Övrigt
1%
Energi
5%
Järn/stål
4%
Transportarbete med sjöfart år 2001
Träv aror
9%
Kemi
7%
Energi
37%
Liv smedel
1%
Skogsbruk
6%
M assa/papper
14%
Järn/stål
10%
Hande l
3%
Öv rig tillv erkning
0%
Jordbruk
2%
Ve rkstad
0%
Gruv or
2%
M inerale r
6%
Sand/grus
3%
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
121
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
122
3.3 Transporternas hittillsvarande utveckling
Omvärld
Den faktor som har störst inverkan på transporternas utveckling är försörjningsbalansen och då speciellt produktionen. Detta gäller såväl produktionens omfattning som branschsammansättningen och den geografiska strukturen. Denna faktor styrs till största delen av den globala ekonomins utveckling och kan därför inte i någon större omfattning påverkas av allmänpolitiska beslut i Sverige och inte av trafikpolitiska beslut eller av beslut från transportbranschens aktörer. Däremot skapar denna omvärldsutveckling de förutsättningar inom vars ramar eventuella beslut måste tas.
Utvecklingen av godstransporterna under den senaste 10-årsperioden bör på en övergripande nivå därför ses i perspektivet av en kraftig produktionshöjning, med en successiv förskjutning mot alltmer högförädlade produkter och allt längre transportavstånd. Man kan också notera att konjunkturcyklerna, till skillnad från tidigare, numera för de flesta branscher är i fas med den allmänna konjunkturutvecklingen. De avvikelser från utvecklingen av BNP som tidigare uppstod i transportarbetet, på grund av att vissa transportintensiva branschers konjunkturcykler inte följde den allmänna konjunkturutvecklingen, har till stor del upphört.
Samtidigt kan konstateras att tjänstesektorns andel av BNP successivt har ökat och att varuproduktionen därmed inte på samma sätt som tidigare speglar den ekonomiska utvecklingen. Dessa förändringar medför att transportarbetet inte ökar lika mycket som tidigare vid en ökning av BNP.
Om man studerar utvecklingen mellan åren 1997 och 2001 och i transportarbetet också inkluderar utrikes sjöfart kan man t.o.m. notera att BNP ökade avsevärt snabbare än transportarbetet. Ökningen för BNP uppgick dessa år till ungefär 14 %, medan transportarbetet endast ökade med någon procent. Om man däremot rensar BNP från tjänsteproduktionen och då även inbegriper teleproduktindustrin, där under senare år huvuddelen av verksamheten varit tjänsteproduktion, blir produktionen ungefär lika stor år 1997 som år 2001. Detta innebär att det ursprungliga utseendet på sambandet mellan produktion och transporter bibehålls. Genom att betrakta varuproduktionen i traditionell mening, får man således för de senaste åren ett säkrare samband mellan produktion och transporter.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
123
Den ökande produktionen och därmed det ökade transportarbetet kan till stor del hänföras till en utökat handel med övriga Europa, vilken i sin tur till största delen kan betraktas som en effekt av EU och en ökad internationalisering. Detta har varit betydelsefullt för såväl den svenska exporten som importen. Det är härvid viktigt att notera att en stor del av importen avser insatsvaror till exporten.
Man kan således konstatera att den globala ekonomin ytterst styr transportutvecklingen i Sverige. Samtidigt bör noteras att stabilitet i den egna landets eller den egna världsdelens ekonomi medför mindre känslighet för internationella kriser. Som exempel kan nämnas år 1998, då den internationella handeln drabbades av ett flertal större kriser i Asien, Sydamerika och Ryssland och världens samtliga börser drabbades av kraftiga upp- och nedgångar. Effekterna av kriserna blev dock relativt små för Västeuropa, beroende på stabiliteten i EU-länderna efter anpassningarna till konvergenskraven inför införandet av en gemensam valuta år 1999. Genom att huvuddelen av Sveriges export och import är koncentrerad till Västeuropa blev effekterna av de internationella kriserna även för Sveriges del relativt små.
Globaliseringen har lett till att den internationella ekonomin har blivit alltmer beroende av en aktör. Utvecklingen tyder på att USA i allt större utsträckning blivit drivande för hela världsekonomin och att såväl den tidigare konjunkturuppgången som den nuvarande konjunkturnedgången uteslutande kan förklaras av utvecklingen i USA. Inte ens Japan kan numera påverka den globala ekonomins utveckling, eftersom instabiliteten i den egna ekonomin skapat en gigantisk statsskuld. Detta bör ses i perspektivet av att Japan tidigare har varit drivande för ekonomierna i Asien och därigenom kunnat påverka stora delar av den internationella ekonomin. För Sveriges del kan också konstateras att Tyskland, som är Sveriges största handelspartner, inte på samma sätt som tidigare klarar av att vara motorn i den europeiska ekonomin. Tyskland har snarare under senare år varit en bromskloss, genom att utvecklingen inte ens varit i paritet med övriga EU och det är tveksamt om Tyskland inom en överblickbar framtid kommer att fungera som motor för den europeiska ekonomin.
Även om USA styr den globala konjunkturen kan det noteras att det finns en tidsförskjutning mellan olika länder för när konjunkturförändringarna inträffar, vilket gör att topparna och dalarna i konjunkturen jämnas ut för ett exportberoende land som Sverige.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
124
Vissa länder drabbas inte heller lika hårt av internationella konjunkturnedgångar. Som exempel på tidsförskjutningar i konjunkturen kan nämnas att den nedgång som redan drabbat USA, Tyskland och Japan troligtvis kommer att drabba Storbritannien och Spanien i ett senare skede. Som exempel på länder som klarar internationella konjunkturnedgångar bättre kan nämnas vissa länder i Asien, t.ex. Kina, där ekonomierna är inne i en stark utvecklingsfas.
Järnvägstransporternas utveckling
Godstransporterna med järnväg påverkas av såväl utbuds- som efterfrågefaktorer. Sedan den svenska deprecieringen 1991 har den samlade effekten av dessa faktorer medfört att järnvägstransporterna legat på en konstant nivå, samtidigt som de långväga godstransporterna ökat i omfattning.
Vad gäller efterfrågefaktorer kan den hittillsvarande utvecklingen förklaras av
• ökad total efterfrågan genom ökade utrikestransporter, vilket missgynnat järnvägen,
• ökad vidareförädling och ökad specialisering, vilket vanligtvis gynnar lastbilstransporterna,
• ökad import av högförädlade konsumtionsvaror och insatsvaror till industrin, vilka i större utsträckning transporteras med lastbil,
• ökat behov av just-in-time-transporter med hela Europa som bas, vilket dagens transportkvalitet med järnväg har svårt att tillgodose,
• svårigheter för järnvägen att kompensera för obalanser mellan export- och importtransporter, vilket ger dyrare transporter,
• ökat byggande av extrema objekt t.ex. Öresundsbron, vilket genererar långväga transporter med lastbil, till skillnad från bostadsbyggen, som normalt endast genererar mindre kortväga flöden.
Vad gäller utbudsfaktorer kan den hittillsvarande utveckling förklaras av
• ökad tillåten totalvikt för lastbilen, vilket höjer lastbilens kapacitet och därmed ger billigare transporter,
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
125
• avreglering av lastbilstrafiken, vilket skapat en prispress på hela transportmarknaden,
• skattelättnader för lastbilen på grund av slopad kilometerskatt, vilket ger billigare transporter,
• försämrat samarbete mellan järnvägsbolagen på grund av avregleringar eller brist på deras genomförande i Europa, vilket ger dyrare och långsammare transporter,
• höga banavgifter i vissa europeiska länder, vilket höjer priset för utrikestransporter,
• sänkta banavgifter i Sverige, beroende på att avgifterna för trafiken ska spegla samhällsekonomiska marginalkostnader för externa effekter, vilket sänkt järnvägens kostnader och kommit kunderna till godo genom sänkta relativpriser.
Utöver detta kan på nämnas en del utbudsfaktorer, som hittills endast har haft en relativt liten inverkan på transporterna. Dessa är öppnandet av Öresundsbron, bolagiseringen av SJ, utökningen av antalet systemtåg, rationaliseringen av kombitrafiken, utvecklingen av snabba godsvagnar för högförädlat gods samt försök med högre axellast och lastprofil.
En faktor som har ändrat produktionsstrukturen, men dock endast ändrat marknadsförutsättningarna marginellt, är ökningen av antalet direkttåg, vilket minskat behovet av bangårdar och terminaler. För att kunna få direkttåg även till kontinenten bildade dåvarande SJ Gods gemensamma bolag med ett antal utländska operatörer. Dessa är dock numera nedlagda, eftersom motsvarande verksamhet kan bedrivas utan dessa bolag.
Järnvägen har tappat marknadsandelar för det hög- och lågförädlade godset, medan man bibehållit andelarna för det förädlade godset och massgodset. På motsvarande sätt har järnvägen tappat marknadsandelar för utrikestransporterna, men bibehållit andelarna för inrikestransporterna.
När det gäller utrikestransporterna har järnvägen, till skillnad från övriga transportmedel, fått en obalans mellan export och import, bl.a. beroende på en oförmåga från framför allt utländska operatörer att få fram returtransporter till Sverige. Den ökade tillåtna totalvikten för lastbilen i kombination med de sänkta kostnaderna har också försämrat konkurrenssituationen för kombitrafiken, vilket bromsat en förväntad expansion.
Utöver denna utveckling kan noteras att avregleringen inom järnvägssektorn i Sverige medfört att det tillkommit nya operatörer
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
126
på marknaden, varav vissa konkurrerar med och andra fungerar som matarbanor till Green Cargo. Trots att dessa företags transporter, om man bortser från malmbanan, är av ringa omfattning har de genom sin blotta existens skapat en prispress på godstransporterna på järnväg. De har även lyckats etablera trafik i nya relationer, varav vissa påverkar trafiken i redan etablerade relationer.
Etableringarna av nya mindre operatörer och deras expansion har begränsats av svårigheter vid etablerandet av nya linjer och konkurrensutsättning av befintliga linjer, vilket bl.a. lett till att ett flertal, huvudsakligen matarlinjer, gått i konkurs. Förutom ekonomiska och administrativa svårigheter kan också nämnas brist på lok, svårigheter att få tillgång till säkerhetssystem såsom ATC, radioutrustning m.m.
Som framgår av sammanställningen svarar förändringar i utbudet för en betydande del av de bakgrundsfaktorer som lett till dagens transportsituation med allt lägre andel av transportarbetet och dålig lönsamhet på grund av för låga intäkter. Även en stor del av förändringarna i efterfrågan har till viss del genererats av utbudsförändringar.
Många av de åtgärder som vidtagits för att lösa de akuta problem som under 1990-talet uppstått inom sektorn har inriktats på speciella delar av verksamheten. Detta gäller såväl de politiska styrmedlen för utbudsförändringar som operatörernas åtgärder för att få en kortsiktig företagsekonomisk lönsamhet för en viss del av verksamheten. De övergripande systemeffekterna har därmed fått stå i bakgrunden, vilket medfört att järnvägen inte fått den omfattning och struktur på transporterna som ger långsiktig lönsamhet och hållbarhet.
Utveckling åren 2001 och 2002
Under åren 2001 och 2002 präglades transportutvecklingen av en global konjunkturnedgång. Den nedåtgående konjunkturen kunde redan skönjas i USA under inledningen av år 2001 och förstärktes efter terrordåden i New York och Washington den 11:e september och ett efterföljande motangrepp från USA som svar på terrorattackerna. Det bör dock noteras att BNP-utvecklingen i USA var gynnsammare kvartalen efter än kvartalen före terrordåden. Detta förklaras till viss del av att man genom att sänka räntor och skatter ökade hushållens disponibla inkomster och därigenom skapade en
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
127
ökad inhemsk efterfrågan. Den ökade konsumtion som efterfrågeökningen förväntades ge upphov till uteblev dock på grund av oron för ett eventuellt krig mot Irak samt på grund av sänkta förmögenheter efter börsnedgången.
Även i Europa kunde man under inledningen av år 2001 skönja en konjunkturavmattning som sedermera ledde till en lågkonjunktur som kvarstod under större delen av år 2002. Sverige missgynnades också av att Tysklands BNP-utveckling för år 2002 blev den lägsta sedan åren efter återföreningen mellan Öst- och Västtyskland.
Liksom vid nedgången av transportarbetet år 1998 drabbades den internationella handeln av kriser bland annat i Argentina och Japan och liksom då drabbades världens börser av upp- och nedgångar. Effekterna av kriserna blev dock för åren 2001 och 2002 liksom för år 1998 relativt små för Västeuropa, beroende på stabiliteten i EUländerna efter införandet av den gemensamma valutan.
Den minskade efterfrågan i samband med terrordåden medförde att oljepriserna sjönk. Detta ledde bland annat till att priserna år 2001 realt kom ner till samma nivå som i mitten på 1990-talet, vilket till viss del kunde kompensera ekonomin i västvärlden för de negativa effekterna som terrorattackerna gav upphov till.
Efter nedgången har oljepriserna fluktuerat beroende på hur man bedömt risken för ett krig mellan USA och Irak. Prisnivån har dock legat på en mycket lägre nivå än under högkonjunkturen år 2000.
Den svenska ekonomin var under åren 2001 och 2002, liksom de flesta av världens övriga industriländer, inne i en lågkonjunktur. BNP ökade endast med 1,1 respektive 1,9 % under dessa år, samtidigt som produktiviteten sjönk och sysselsättningen ökade något. Den svaga produktionsökningen genererades huvudsakligen av en inhemsk svag ökning av konsumtionen, trots en relativt kraftig ökning av den disponibla inkomsten.
Konsumtionens svaga utveckling var troligtvis en effekt av nedgången på börsen, vilken minskade hushållens förmögenhet. Exporten minskade, vilket förklaras av kraftiga efterfrågeminskningar, och avsåg framför allt tele- och fordonsindustrin. Den svaga konsumtionsökningen medförde en nedgång av importen. Den minskade exporten medförde också en minskad import av insatsvaror till exportindustrin.
Det bör också noteras att utvecklingen skiljer sig åt såväl på internationell nivå som i Sverige mellan åren 2001 och 2002, trots att bägge åren var lågkonjunkturår.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
128
Den internationella lågkonjunkturen år 2001 förklaras till stor del av hushållens svaga efterfrågan och därmed även låga konsumtion. År 2002, när detta problem till viss del åtgärdats förklaras den svaga konjunkturen till stor del av minskade investeringar. Minskningen berodde huvudsakligen på den kraftiga börsnedgången för företag inom IT- och telekommunikationssektorn, vilken förutom att den dämpat investeringarna i den sektorn även dämpat investeringarna i en rad andra sektorer. Hushållens minskade förmögenheter på grund av börsnedgångarna minskade t.ex. behovet av investeringar i byggsektorn, eftersom efterfrågan på egnahem minskade.
En annan faktor som skiljer år 2002 från år 2001 är att euron infördes som ett faktiskt betalningsmedel. Detta skapade osäkerheter hos hushållen i de aktuella länderna, vilket dämpade respektive länders inhemska efterfrågan.
Ytterligare en faktor som skiljer år 2002 från år 2001 är att den svenska skogs- och stålexporten utvecklades betydligt gynnsammare år 2002. Detta förklaras av den relativt svaga svenska kronan. För skogsnäringens export förklaras ökningen också av produktionsproblem i Ryssland, Estland, Lettland och Litauen och för stålindustrin av införandet av importtullar i USA. Dessa medförde att USAs stålbolag höjde sina stålpriser och därmed fick en försämrad konkurrenssituation på marknaden utanför USA vid en jämförelse med t.ex. svenska bolag. De svenska bolagen fick således genom tullarna en försämrad marknadssituation i USA, men en förbättrad marknadssituation i övriga världen.
Den minskade utrikeshandeln under åren 2001 och 2002 var framför allt ogynnsam för lastbilen, vilket bland annat förklaras av minskade transporter av högförädlade konsumtionsvaror, t.ex. import av elektronikvaror och bilar. Det var således inte bara exportindustrin som drabbades av efterfrågeminskningar när det gäller tele- och fordonsindustrin. Den svaga inhemska efterfrågan drabbade även importen inom dessa näringsgrenar. För såväl inrikes- som utrikestransporterna kompenserade lastbilen minskningen av transporterna av högförädlat gods med ökade andelar av transporter av mer lågförädlat gods. Detta medförde att minskningen av lastbilarnas transportarbete blev relativt liten och att lastbilens goda balans mellan export och import bibehölls.
Den relativt gynnsamma utvecklingen av järnvägstransporterna, trots ett minskat transportarbete vid en jämförelse med år 2000, kan förklaras av att det högförädlade godsets andel av det totala
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
129
transportarbetet minskade. Detta gäller framför allt det gods som har det allra högsta varuvärdet, vilket nästan uteslutande transporteras med lastbil. Järnvägen har dock haft svårt att vidmakthålla sina marknadsandelar för övriga förädlingsnivåer, vilket troligtvis är huvudanledningen till nedgången av transportarbetet. Minskningarna av järnvägens marknadsandelar för de övriga förädlingsnivåerna kan troligtvis till viss del förklaras av en ändrad produktmix inom respektive förädlingsnivå.
Konjunkturnedgången missgynnade sjöfartens interkontinentala transporter. Nedgången blev en konsekvens av minskade konsumtionsvaror och minskade insatsvaror för industrin. Även utvecklingen för exporten missgynnade sjöfarten. Minskningen var något större för importen än för exporten. Balansen mellan export och import förblev dock för sjöfarten i det närmaste helt perfekt.
För inrikes sjöfarten, som huvudsakligen transporterar massgods, minskade transportarbetet totalt sett med drygt 10 %. Minskningen förklaras av nedgångar för inrikes sjöfartens mest betydelsefulla transporter, nämligen skrot och oljetransporterna.
De senaste årens expansion på byggsidan bröts under år 2001. Detta missgynnade framför allt den kortväga lastbilstrafiken. Även den svaga konsumtionsutvecklingen missgynnade den kortväga lastbilstrafiken, bland annat genom minskade distributionstransporter från grossister till detaljister.
En faktor som gynnade lastbilen relativt järnvägen var att prisrelationen mellan lastbil och järnväg ändrades genom sänkta dieselpriser. Samtidigt bör dock noteras att dieselkostnaden endast svarar för en mindre del av lastbilens transportkostnad. Lastbilen gynnades ekonomiskt väsentligt mer av den fortsatta utvecklingen mot allt tyngre fordon, efter höjningen av den maximala tillåtna lastvikten i början av 1990-talet.
Figurer som visar den historiska utvecklingen för transporterna redovisas i anslutning till prognosresultaten.
I figur 3.6 redovisas sambandet mellan samhällsekonomins och godstransporternas utveckling genom att jämföra bruttonationalproduktens (BNPs) utveckling med utvecklingen av godstransportarbetet. Det bör härvid noteras att om man vill få ett avsevärt säkrare samband mellan transporter och ekonomisk utveckling måste samtliga variabler i försörjningsbalansen på sektornivå belysas. Bl.a. har det skett förändringar i exporten och importen för vissa sektorer. Sådana förändringar har framför allt under senare år fått allt större betydelse för Sveriges transportmarknad.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
130
Även om hela försörjningsbalansen tas med kommer inte sambandet att bli helt tillfredsställande, eftersom transporternas omfattning, utöver de ekonomiska variablerna, styrs av en rad andra för näringslivet viktiga faktorer. Vilka dessa faktorer är behandlas i kapitel 3.1. För att förklara figurens utseende bör man dock i detta sammanhang betona betydelsen av ökad stordrift med nedläggningar och sammanslagningar av företag i kombination med en ökad specialisering, vilket oftast leder till ett ökat transportarbete. Transporterna blir längre, men de härvid uppkomna merkostnaderna är av mindre betydelse jämfört med de vinster som kan uppnås genom rationellare drift och längre tillverkningsserier.
Ännu större betydelse kan tillmätas det faktum att många produkter vidareförädlas i större omfattning nu än tidigare. Detta kräver ofta medverkan från flera specialiserade produktionsställen. Insatsvarorna från dessa kan ofta transporteras i flera omgångar mellan olika industrier för vidareförädling innan den slutliga produkten är framtagen. Transporterna kan således bli mycket omfattande och även långväga om t.ex. insatsvarorna är importerade eller framställs i Sverige för förädling utomlands.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
131
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
132
4 Konkurrens och avreglering av gods-transporter
4.1 Hittillsvarande erfarenheter
En internationell utblick
Järnvägen har förlorat marknadsandelar på godstransportmarknaden successivt under de senaste decennierna såväl i Europa som i Sverige, trots en snabb tillväxt av godsvolymerna. Nästan hela ökningen har tagits om hand av lastbilen. Det beror dels på att järnvägsföretagen inte har varit tillräckligt kundanpassade och affärsmässiga, dels på att järnvägens transportsystem inte utvecklats tillräckligt. Utvecklingen i bl.a. USA visar dock att det går att förbättra järnvägen både tekniskt och organisatoriskt. En jämförelse av marknadsandelarna för järnvägarna i Sverige, Europa och USA framgår av figur 4.1.
Figur 4.1
Godstransporter i Sverige, EU och USA
- järnvägens marknadsandel
av total lastbil (i USA långväga), järnväg och inrikes sjöfart
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
M ar k na ds ande l % a v t onk ilme te r
USA
Sverige
EU 15
Anm.Vissa data mellan 1970-1990 saknas och de sista åren är preliminära
Den högsta marknadsandelen i Europa hade järnvägarna i Sverige med 33% (av tonkm 1998 exkl. utrikes sjöfart) medan genomsnittet i Europa var 14%; som exempel kan nämnas att Tyskland
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
133
hade 19%. I USA var järnvägens marknadsandel 49% och den har dessutom varit stabil under en längre period. Det är också anmärkningsvärt att järnvägens marknadsandel för utrikes transporter i Sverige är hälften så stor som för inrikes trots längre avstånd och betydande volymer.
För att förstå utvecklingen kan man göra en jämförelse mellan förutsättningarna för järnvägarna i de olika länderna när det gäller organisation och prestanda. I USA är järnvägarna privata och lönsamma och mycket affärsmässiga. De kombinerar storskalighet med småskalighet och har tekniska prestanda som ligger långt över Europa. Samtidigt är vagnslasttrafiken stark och har en vittförgrenad infrastruktur med t.ex. industrispår som kanske närmast motsvarar den utbredning vi hade på 1960-talet i Sverige.
Järnvägarna i Sverige har rationaliserat kraftigt och är Europas effektivaste, men ligger prestandamässigt långt efter USA när det gäller axellast och volym. I förhållande till övriga Europa är de mycket kundorienterade och affärsmässiga, men ligger ännu steget efter de bästa järnvägarna i USA och åkerierna i Sverige. I Sverige har vi också de tyngsta lastbilarna i Europa och de industrispår som finns håller successivt på att försvinna.
En sammanställning av några nyckeltal för godstransporter i Sverige, Tyskland och USA framgår av tabell 4.2. För ett godståg i Sverige var medellasten ca 500 ton, i Tyskland drygt 300 ton och i USA mer än 2 500 ton. Medeltransportsträckan var 135 mil i USA, 35 mil i Sverige och 25 mil i Tyskland. Detta är en sanning med modifikation, eftersom utrikestransporterna i Europa räknas som en transport i varje land. USA har en stor gemensam marknad med mycket stora transportflöden på långa avstånd. Med den gemensamma marknaden i EU kommer Europa troligtvis att gå åt samma håll.
Tabell 4.2. Godstrafikens förutsättningar i Sverige, Tyskland och USA 1996.
Sverige Tyskland USA
Medeltåglastvikt (nettoton)
490 332 2 624
Medeltransportavstånd (km) 343 235 1 355 Medelintäkt per tonkm (SEK) 0.19 0.42 0.13 Max axellast (ton) 22.5 22.5 35.7 Max bruttovikt lastbil (ton) 60 40 36
Källa: Statistik från SJ inkl malmbanan, DB och AAR
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
134
Genomsnittsintäkten per tonkilometer var år 1996 19 öre i Sverige, 42 öre i Tyskland och 13 öre i USA. Flera faktorer ligger bakom skillnaderna såsom volymer, transportavstånd och konkurrenssituationen. Ändå är järnvägarna i USA mycket lönsamma, i Sverige nästan lönsamma och i Tyskland klart olönsamma.
Slutligen framgår bruttovikten för lastbilarna. I USA är den vanligtvis 36 ton, i Tyskland 40 ton och i Sverige 60 ton. Den maximala axellasten på järnvägarna är i USA 35,7 ton, medan den i Europa är 22,5 ton. Det innebär att det i USA går ungefär en lastbil på en godsvagnsaxel, medan det i Tyskland går nästan två axlar och i Sverige nästan tre axlar på en lastbil.
Järnvägen har förlorat marknadsandelar på marknaden för högförädlat gods som är den snabbast växande marknaden. Det högförädlade godset har ställt större krav på transportkvalitet där lastbilen i dag ofta har fördelar. Samtidigt har järnvägen förlorat marknadsandelar för lågförädlat gods i Sverige där lastbilarna genom ökad bruttovikt blivit väsentligt effektivare.
Ett annat problem är att banavgifterna i Europa inte är harmoniserade och att de är mycket höga i vissa länder. I Tyskland t.ex. uppgår banavgifterna till uppemot 50 kr/tågkilometer, vilket är ungefär lika mycket som det kostar att köra ett helt godståg i Sverige inklusive de svenska banavgifterna som uppgår till omkring 4 kr/tågkilometer.
Problemen med de internationella järnvägstransporterna i Europa beror till stor del på järnvägsföretagens oförmåga att samarbeta med varandra på ett effektivt sätt. En transport mellan Sverige och Spanien kräver att sex olika järnvägsföretag blir inblandade. Produktionsplaneringen såväl som försäljningen sker på nationell nivå och utifrån ett nationellt perspektiv. En transportsäljare i Sverige måste kontakta sina kolleger i Danmark, Tyskland, Belgien, Frankrike och Spanien och diskutera priser och transportvillkor innan han kan lämna ett pris till kunden. En åkare kan ofta räkna ut i huvudet vad transporten kostar och kan därigenom lämna besked direkt.
Det splittrade ansvaret för järnvägstransporter medför också att kvaliteten blir dålig. Framförallt kan man inte garantera några transporttider. Det är således ytterst angeläget att förutsättningar skapas så att en järnvägsoperatör kan ta ansvar för kundernas transporter från start- till målpunkten i hela Europa.
Det finns dock exempel på att järnvägsföretagen lyckats samarbeta och få kontroll över trafikproduktionen. Det finns ett
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
135
antal exempel på tåg med en medelhastighet över 50 km/h. Normalt brukar medelhastigheten i internationell trafik vara mycket låg, omkring 20 km/h. Det beror inte på att körhastigheten är låg, de flesta tåg går i 100 km/h, utan framför allt på långa avbrott på rangerbangårdar och vid gränspassager. Inom ett land är medelhastigheten oftast högre.
Avreglering av järnvägarna inom EU
Avregleringen av de europeiska järnvägarna inleddes med EUdirektivet 1991:440 som innebar krav på en redovisningsmässig åtskillnad mellan infrastruktur och trafik samtidigt som järnvägsnätet skulle öppnas för konkurrens i internationell trafik och järnvägsföretagen skulle drivas på affärsmässiga grunder. Detta följdes av tilläggsdirektiv år 1995 om licensiering av järnvägsföretag och fördelning av spårkapacitet.
Dessa direktiv har i praktiken dock inte genomförts fullt ut i många länder. I Sverige var uppdelningen mellan infrastruktur och trafik redan genomförd. Särskilt Frankrike har varit principiell motståndare till avregleringen, medan Tyskland i princip varit för, men i praktiken mot genom de höga infrastrukturavgifterna och DB-koncernens starka ställning.
Avregleringen har inneburit en omstruktureringsprocess som gått långsamt och där de flesta järnvägsföretag ännu inte blivit tillräckligt affärsmässiga och kundorienterade. I stället har de ibland försökt förbättra sin lönsamhet genom att ta bättre betalt av andra järnvägsföretag för att köra deras transporter. Kvaliteten, som inte var den bästa från början, har i vissa fall blivit ännu sämre. Banavgifterna i vissa länder, t.ex. Tyskland, är också så höga att järnvägen ofta också fått svårt att konkurrera med priset, vilket många gånger var möjligt tidigare. Dessa svårigheter har förstärkts av den låga prisnivån på lastbilssidan bl.a. som en följd av den hårdare konkurrensen genom EU:s regler om cabotage.
Genom ett beslut vid EU:s transportministermöte i december 1999 föreslogs nya lösningar på många problem. Det viktigaste förslaget var att ett särskilt godstrafiknät skulle etableras, Trans European Rail Freight Network (TERFN), som en del av nuvarande huvudnät med rätt till tillträde till viktigare hamnar, terminaler och matarlinjer utanför nätet. Vidare enades man om principer för marginalkostnadsbaserade banavgifter, dock med
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
136
möjlighet till tillägg, samt tilldelning av tåglägen och interoperabilitet i de konventionella näten.
Som följd av transportministermötet reviderades under hösten år 2000 EG-direktiven 91/440, 95/18 och 95/19 inom det s.k. infrastrukturpaketet och antogs formellt i januari 2001. Det innebar förutom de ovan nämnda förslagen krav på att inrätta en regulatorfunktion som är fristående från infrastrukturförvaltare och operatörer samt att funktioner för prissättning av infrastruktur måste skiljas från operatörer. Även säkerhetscertifiering måste ske neutralt dvs. fristående från banförvaltare och operatörer. Att skapa en organisatorisk struktur för detta ingår bl.a. i Järnvägsutredningens uppgifter.
Utveckling av privata operatörer
Avregleringen av länsbanorna 1990 öppnade för nya godsoperatörer, till en början på banor som inte SJ var intresserad av att trafikera. Det innebar att ett nytt affärskoncept, ”short-line” eller matarbana, introducerades. Matarbanor har sedan länge funnits i USA, där de fungerar som lokala åkerier som matar trafiken till de stora nationella järnvägarna. Skillnaden är att i USA äger och underhåller alla järnvägar sin infrastruktur och den definierar också deras huvudsakliga marknad.
Den första matarbanan som etablerades var ”Österlentåg” mellan Köpingebro och Simrishamn 1991. Som mest fanns åtta stycken matarbanor och därutöver två enskilda järnvägar. Några av dessa har gått i konkurs eller upphört med sin verksamhet och några fall har trafikeringen återtagits av SJ/Green Cargo.
Avregleringen av godstrafiken på stomnätet 1996 banade också väg för nya operatörer. De kom i första hand att konkurrera med SJ om systemtransporter. I de flesta fallen rör det sig om lågpriskoncept med begagnad materiel och högre personalutnyttjande. Även några nya system har etablerats av t.ex. BK-Tåg som etablerat ett containertåg mellan Karlstad och Göteborg, ett flöde som tidigare huvudsakligen gick på båt, samt mellan Oskarhamn och Silverdalen, ett flöde som tidigare huvudsakligen gick på lastbil.
Följden har blivit en ökad priskonkurrens och minskade transportkostnader för transportköparna. Samtidigt pressades prisnivån och minskade marginalerna på systemtransporter, vilket främst drabbat SJ Gods. Det innebar också att SJ:s intresse för att
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
137
samarbeta med matarbanorna minskade eftersom de också kunde bli konkurrenter. Hittills har dock ingen operatör etablerat konventionell vagnslasttrafik, sannolikt beroende på att det kräver omfattande volymer och ett mer eller mindre rikstäckande nät.
Ett nytt koncept introducerats genom IKEA-rail, som själv organiserar transporten och söker tåglägen och sedan upphandlar driften av olika operatörer. Efter mycket byråkratiska problem startade trafiken mellan Sverige och Tyskland 2002. IKEA-rail kommer dock att läggas ner bl.a. beroende på att priserna för transporterna blev för höga.
I Tyskland finns numera ett relativt stort antal privata operatörer varav några börjar bli relativt stora och också satsa på internationell trafik. Det finns dels lokala operatörer, matarbanor och hamnbanor m.m., som expanderat utanför sitt ursprungliga område, dels nischoperatörer t.ex. ”Rail4Chem” som startats av stora industrikoncernen BASF. Samtidigt som DB lägger ned industrispår börjar nu de privata operatörerna intressera sig för en utbyggnad och det finns förslag till att staten skall ge stöd till utbyggnad.
Industrispår
I Sverige har antalet industrispår halverats under 1990-talet från ca 1200 år 1992 till ca 600 år 2001. Minskningen av antalet industrispår har varit stor både i glesbygden och inom tätbefolkade områden, där det finns stora transportbehov av konsumtionsvaror. Ibland blir kunderna tagna på sängen när operatören meddelar att man inte vill köra till spåret längre och kunskapen om att det kan finnas andra operatörer finns ofta inte.
Industrispårsminskningen beror dock inte bara på att man flyttar över transporter till andra transportmedel utan också i hög grad på att många traditionellt järnvägstransportberoende företag omstruktureras med den konsekvensen att vissa enheter slutar att existera. Järnbruk, stålverk, pappersbruk och sågverk har upphört i stor omfattning i Sverige såväl som i andra länder i Europa. Detta gäller framförallt i glesbygden.
En annan starkt bidragande orsak till att industrispårs- och frilasthanteringen minskar är att spåren är utslitna och man ser alternativanvändning av spårområden. Dessutom kan spåren försvåra markanvändning och om spåren ligger oanvända blir det betydligt svårare att bevara spåren för framtida användning. Detta
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
138
gäller framförallt storstadsområden, där både industriområden och spår ibland helt försvunnit vid exploatering.
Det har också under de senaste decennierna inom Europa skett flera misslyckade industrispårssatsningar där kommuner mer eller mindre har lurats till att göra stora investeringar, men där de nya spåren knappast har använts. En orsak till att industrin vill ha industrispår är att blotta existensen av industrispår ökar konkurrensen och har en prispressande effekt på lastbilstransporterna.
Ett dåligt exempel på industrispårsuppbyggnad är Årsta Östra i Stockholm med elektrifierad järnväg av bästa kvalitet, där det troligtvis inte gått ett eltåg över huvud taget. För några år sedan revs hela anläggningen ca 10 år efter färdigställandet. En ödets ironi är att Posten som är lokaliserad inom området inte ansåg sig behöva utnyttja spåren i framtiden. Idag har man byggt en järnvägsterminal vid Årsta Frilast dit man truckar för att lasta postvagnar.
Ett bra exempel är Persberg utanför Filipstad där ett nytt industrispår byggts tack vare ett starkt engagemang från den privata järnvägsoperatören Tågåkeriet. En sån investering får också en uppföljning av användandet eftersom den blir livsviktig för järnvägsoperatören själv.
Det finns flera exempel på att nyetablerade operatörer har återupprättat användandet av gamla industrispår med enkla medel. Detta gäller i mycket stor utsträckning England och USA men det förekommer även i Sverige och Tyskland.
En komplikation är alla att de regler som gäller för byggande och innehav av industrispår gör det svårt för mindre företag att hantera dessa frågor. Denna byråkrati saknar helt motstycke om man jämför med att bygga en industriväg för lastbilar.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
139
4.2 Problem och möjligheter
Kundkrav
Transportkundernas viktigaste krav är kostnad och kvalitet. Miljön blir också ett allt viktigare krav beroende på konsumenterna. Figur 4.3 ger en mer fullständig bild av kundkraven:
Figur 4.3
Kundkrav
Standard
•Transporttid
•Frekvens
•Kvalitet
•Lastförmåga
•Lätt att lasta/lossa
•Låg miljöpåverkan
Pris
•Låg transportkostnad
•Låg logistikkostnad
Tillgänglighet
•Bra information och kundkontakter
•Tillgång till matartransporter
•Effektiva terminaler
•Effektiv omlastningsteknik
Kundkraven varierar mycket beroende på marknaden. En grov indelning på delmarknader framgår om transportvolymerna fördelas på massgods, basgods, produktgods och servicegods. De genomsnittliga varuvärdena ligger i storleksordningen 200 kr/ton för massgods, ca 2 000 kr/ton för basgods, ca 20 000 kr/ton för produktgods och över 200 000 kr/ton för servicegods.
Järnvägen har starkast ställning på basmarknaden lastbilen på produktmarknaden, sjöfarten på marknaden för massgods och flyget på marknaden för servicegods. Något förenklat kan man säga att prisnivåerna ligger därefter på respektive marknad: 10 öre/tonkm för massgods, 20 öre/tonkm för basgods, 60 öre/tonkm för produktgods och uppemot 30 kr/tonkm för servicegods, se tabell 4.4.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
140
Av järnvägstransporterna utgör basmarknaden 56 %, medan produktmarknaden och massgods svarar för 25 resp. 19% vardera, se tabell 4.5. För lastbilstransporterna gäller däremot att produktmarknaden svarar för 57 %, basmarknaden för 37 % och massgodset för 6 %. När det gäller sjöfarten svarar massgodset för 56 %, basmarknaden för 40 % och produktmarknaden för ca 4 %. Flyget opererar huvudsakligen på servicemarknaden, men en del av flygfrakten går i realiteten på lastbil.
Servicemarknaden avser framför allt post, paket- och expressgods, dvs. gods med mycket höga varuvärden där transporterna ofta sker med flygfrakt. Heltäckande statistik över transportarbetet saknas tyvärr för detta segment, men räknat i miljarder tonkilometer blir det knappt mätbart.
En sammanställning av utvecklingen för transporterna på olika delmarknader under perioden 1987–2000 visar att järnvägen således har förlorat marknadsandelar på marknaden för produktgods, framför allt för det högvärdiga godset, som är den snabbast växande marknaden. Det högvärdiga godset har ställt större krav på transportkvalitet och ”just-in-time” där lastbilen i dag ofta har fördelar. Samtidigt har järnvägen förlorat marknadsandelar på marknaden för basgods dvs., för det lågvärdiga godset där lastbilarna genom ökad bruttovikt blivit väsentligt effektivare, se tabell 4.6.
De krav som näringslivet har på godstransporterna beror på varans karaktär, var i produktionsprocessen den befinner sig, dess ekonomiska bärkraft och marknad. Järnvägen utnyttjas huvudsakligen för långväga godstransporter där kraven också kan skilja sig när det gäller inrikes och utrikes transporter.
Kraven varierar mellan olika typer av transporter beroende på kapacitet och kvalitet. Det kan också vara branscher och geografisk struktur som ställer speciella krav på transporterna. Ytterligare en dimension är företags- och sändningsstorleken. Detta skall ställas mot de produkter som järnvägen kan erbjuda. Det gäller då att hitta en minsta gemensam nämnare hos de olika kundsegmenten så att en så stor del av marknaden som möjligt kan täckas in med järnvägens produkter.
Av tabell 4.7 framgår kraven för ett antal delmarknader. Dessa har angivits i form av transporttid, frekvens och pris. Härtill kommer ett kvalitetskrav som kan variera inom respektive grupp.
För massgods dvs. råvaror till processindustrin är ofta kravet på kontinuerliga avgångar viktigare än kravet på en viss transporttid.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
141
Det gäller systemtransporter av stora volymer, vilket innebär att kraven på kapacitet är höga och priserna låga. Samtidigt är kraven på precision stora eftersom järnvägen ofta fungerar som ett rullande lager.
För basmarknaden t.ex. leveranser råvaror och halvfabrikat mellan olika industrier och lager gäller att de i regel produceras på dagen och transporteras övernatt helst med dagliga avgångar. I utrikestrafik är dock dygnsrytmen annorlunda. Priset måste i regel vara lågt, eftersom det ofta rör sig om varor som inte är högt förädlade. Det innebär att det ställs stora krav på kapacitet i vikt eller volym. Kvalitetskraven varierar.
Produktmarknaden består av halvfabrikat och färdigvaror till lager eller direkt till konsumtion. De har samma transporttidskrav som basprodukterna men kravet på övernattransport är mer precist och gäller oftast tiden mellan kl. 17.00 - 07.00. De kräver också en högre kvalitet med avseende på t.ex. hantering, lastsäkring, temperatur, etc. och har en mer spridd struktur. Den högre servicenivån gör att prisnivån är högre än för basmarknaden.
På servicemarknaden som omfattar post, paket och reservdelar sammanfaller kraven med persontågens dvs. hög genomsnittshastighet, turtäthet och tillgänglighet under större delen av dygnet och stor geografisk täckning. Prisnivån på denna marknad är i förhållande till övriga godstransporter relativt hög.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
142
Tabell 4.4. Grov indelning av godset på delmarknader med vissa karaktäristika
Delmarknad Totalmarknad
miljarder tonkilometer
Typisk sändnings-
storlek
Typiskt varuvärde
kr/ton
c:a
Typisk
prisnivå
kr/tonkm
c:a
Massgods 24 400 ton 200 0,10 Basmarknad 34 40 ton 2000 0,20 Produktmarknad 22 10 ton 20 000 0,60 Servicemarknad 0,1 10 kg 200 000 30
Tabell 4.5. De olika transportmedlens transportarbete fördelat på delmarknader (1997)
Sjöfart Järnväg Lastbil Flyg Massgods 56% 19% 6% - Basmarknad 40% 56% 37% - Produktmarknad 4% 25% 57% - Servicemarknad - 0% 0% 100% Summa 100% 100% 100% 100%
Tabell 4.6. Utveckling av järnvägens marknadsandel för olika varugrupper 1987 – 1997
Varugrupp
Järnvägen
s
marknads
-andel %
1987
Järnvägens
marknads-
andel %
1997
Totalmarknad miljarder tonkilomter
1997
Utveckling
totalmarknad
index 1987-1997
Massgods 22% 20% 24 112 Basmarknad 33% 31% 34 107 Produktmarknad 26% 17% 22 157 Totalt 28% 24% 80 121
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
143
Tabell 4.7. Marknader, kundkrav och järnvägens produkter
Marknadssegment Tidskrav Frekvens Huvudsaklig produkt
Samverkar huvudsakligen med
Massgods - råvaror
mindre än ett dygn
kontinuerlig a
systemtåg sjöfart
Basmarknad - råvaror - halvfabrikat
Inrikes: Dag 0-1 Utrikes: Dag 1-3
dagliga flera/vecka
vagnslasttrafik
sjöfart
Produktmarknad - halvfabrikat - färdigvaror
övernatt kl. 17.00 - 07.00
dagliga kombitrafik lastbil
Servicemarknad - post, paket - expressgods
övernatt under dagen
dagliga flera/dag
snabbgodståg persontåg
flyg lastbil budbil
Järnvägens produkter för olika marknader
Godstransportsystemet kan med hänsyn till marknaden och produktionssystemet delas in i följande huvudprodukter:
• Vagnslasttrafik
• Systemtåg
• Kombitrafik
• Snabbgodståg
• Expressgods
Produkterna täcker olika marknadssegment på godstransportmarknaden och skiljer sig åt när det gäller produktionssystem och fordon, vilket gör att de har olika kostnadsstruktur och kvalitetsegenskaper.
Vagnslasttrafik
Vagnlasttrafiken är den äldsta produkten och basen i järnvägarnas godstrafiksystem. Den tillgodoser huvudsakligen basmarknadens transporter av råvaror och halvfabrikat. Den omfattar transport av hela vagnar som lastas och lossas av kunderna vid industrispår eller frilastkajer. Det kan vara enstaka vagnslaster eller grupper av vagnar. Vagnarna rangeras oftast två eller flera gånger under
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
144
transporten. Saknar avsändaren och/eller mottagaren av godset egen spåranslutning kombineras järnvägstransporten med lastbilsforsling i en eller båda ändar.
Systemtåg
Systemtåg är godståg som ingår i logistiska system där järnvägen fungerar som ett löpande band för industrin för transporter av massgods och basvaror. Varje systemtåg körs åt en viss kund med särskilt avdelade vagnar och efter egen tidtabell. Samma teknik används som i vagnslasttrafiken men systemtåg medger att järnvägens skalfördelar kan utnyttjas maximalt. Det största och äldsta systemet är Malmbanan. Typiska godslag är malm, rundvirke, stål, flis, torv, olja och papper.
Kombitrafik
Kombitrafiken omfattar transport av lösa lastbärare, främst containrar, växelflak och semitrailers mellan särskilda terminaler på speciella vagnar huvudsakligen av gods från produktmarknaden. Vagnarna går i separata tåg direkt mellan kombiterminalerna eller som vagngrupper i de direkta vagnslasttågen. Matartrafiken sker med lastbil. Det finns idag kombiterminaler på 13 orter i Sverige varav några är lokaliserade i hamnar. Transporter av sjöcontainers till hamnar och trailers till färjelägen är betydande.
Snabbgodståg
Snabbgodståg ombesörjer i regel post- och pakettransporter på servicemarknaden. Transporterna sker oftast övernatt med sen avgång och tidig ankomst så att insamling och sortering kan ske på terminalerna före avgång och sortering och distribution kan ske efter ankomst. Vissa tåg gör undervägsuppehåll för lastning och lossning längs vägen. Tågen utgörs oftast av persontågsmateriel och framförs med en maxhastighet av 160 km/h.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
145
Expressgods
Expressgods tillgodoser servicemarknadens transportbehov och utgörs av paket och mindre sändningar upp till en lastpall som transporteras i persontågen. I vanliga persontåg finns expressgodsvagnar eller vagnar med expressgodsutrymme, i snabbtåg utnyttjas ibland ett litet godsutrymme i drivenheten. Transporterna sker under dagen med dagtåg eller övernatt med nattåg. Samproduktionen med persontrafiken ger en hög turtäthet, en viktig förutsättning för att kunna tillgodose kravet på snabb leverans.
SJ sålde under år 2000 sin expressgodstrafik, vilket i praktiken innebar att en del av den tågburna trafiken lagts ned, särskilt i nattågen. Fortfarande finns trafiken kvar i dagtågen. Med ett allt större utbud av snabba och frekventa dagtåg borde potentialen till utveckling finnas, men samtidigt finns en konflikt mellan korta stationsuppehåll och lastning och lossning av expressgods, som måste finna en lösning.
Förekomst av intermodalitet
Av den totalt transporterade godsmängden i Sverige exkl. malm och olja är 64% direkta transporter från avsändare till mottagare utan omlastning vilket innebär att 36% är med omlastning eller intermodala. Högst andel intermodala transporter har sjöfarten med 82%, medan lastbilen har lägst andel med 88%. Av järnvägens transporter är 45% intermodala. Skillnaderna beror framförallt på de olika transportmedlens geografiska tillgänglighet, se tabell 4.8.
Av järnvägstransporterna exkl. malm gick år 2000 ca 55% från/till industrispår och ytterligare 15% till/från hamn, sammantaget således 70%. Med forsling till terminal eller frilast gick 15% och med kombitrafik gick ytterligare 15%. Sammantaget 30% av järnvägstransporterna var således en kombination av lastbil och järnväg, se tabell 4.9.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
146
Tabell 4.8. Transporterad godsmängd i ton exkl. malm indelade i direkta transporter och transporter med omlastning dvs. intermodala transporter. Ungefärliga värden för år 2000.
Transportmedel Andel
direkta
Andel intermodala
Lastbil 88% 12%
Järnväg 55% 45%
Sjöfart 18% 82%
Totalt 64% 36%
Källa: Jakob Wajsman, Green Cargo
Tabell 4.9. Transporterad godsmängd i ton exkl. malm efter lastnings/ lossningsplats. Ungefärliga värden för år 2000.
Lastnings/lossningsplats Andel
Vagnslast via industrispår
55%
Vagnslast via hamn
15%
Vagnslast med lastbilsforsling
15%
Kombitrafik 15%
Totalt 100%
Källa: Jakob Wajsman, Green Cargo
Fördelningen av järnvägstrafiken på olika produkter framgår av figur 4.10.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
147
Figur 4.10
Som framgår av figuren så svarar vagnslasttrafiken för 40 % av järnvägstransporterna mätt i tonkilometer. Systemtågen svarar för 28 % och kombitrafiken lastbil-järnväg för 12 %. Malmbanan, som också är ett systemtåg, svarar för 20 %. Malmbanan är också ett stor operatör utanför Green Cargo. De övriga privata operatörerna svarar för ca 2% av transportarbetet, varför Green Cargo svarar för 78 %.
Tillgänglighet till järnväg
Den svenska industrin är fortfarande i hög utsträckning lokaliserad till orter med järnväg även om detta inte alltid utnyttjas. Överslagsmässigt är 85 % av sysselsättningen i tillverkningsindustrin lokaliserad till orter med järnväg. De nedläggningar som gjorts av järnvägar har i större utsträckning omfattat persontrafik och samtidigt har näringslivet koncentrerats till färre och större anläggningar.
Även om transporterna går från orter vid järnvägsnätet, finns inte alltid industrispår eller lokala terminaler med godstågsförbindelser. Banverket gjorde 1997 en enkätundersökning till transportchefer vid företag med över 100 anställda. Den visade att 35% av företagen hade industrispår, 72% av godskunderna hade
Godstransporter på järnväg
Vagnslast;
40%
Kombi; 12%
Systemtåg;
28%
Malmbanan;
20%
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
148
industrispår eller järnväg på orten, ytterligare 22% hade järnväg inom 50 km avstånd och endast 5% låg mer än 50 km från järnväg. Däremot var det nästan bara företag med industrispår som utnyttjade järnväg i någon större utsträckning: 43% av dessa utnyttjade järnväg, medan över 90% av företagen i alla grupper utnyttjade lastbil, se tabell 4.11.
En specialbearbetning som gjorts av de inrikes långväga transporterna som går med direkt lastbilstrafik visade att 32 % hade både start- och målpunkt i orter vid järnvägsnätet, medan 65-74 % hade antingen start- eller målpunkt i orter vid järnvägsnätet. En annan bearbetning visade att endast 7 % av lastbilstransporterna skedde helt utanför järnvägsnätet med vare sig start- eller målpunkt i järnvägsorter, se tabell 4.12.
Det som redovisats ovan visar dels att industrin och dess transporter fortfarande i kanske förvånansvärt hög grad är lokaliserade i närheten av järnvägsnätet, dels att det finns en betydande potential för järnvägen om man kan tillgodose dessa transportbehov. Många transporter har en gång gått på järnväg, men sedan har trafiken upphört, varefter den lokala infrastrukturen i form av industrispår försvunnit. Järnvägen fungerar huvudsakligen som ett självständigt transportmedel - samverkan med lastbilen förekommer men är inte särskilt omfattande.
Tabell 4.11. Tillgång till järnväg och järnvägens marknadsandel.
Andel av godskunderna
Tillgång till
järnväg
Andel som
utnyttjar järnväg
Andel som
utnyttjar
lastbil
Industrispår 35%
43% 92%
Järnväg på orten 37%
72%=nära
spår
11% 95%
Järnväg inom 50 km
22% 7% 96%
Mer än 50 km till järnväg
5%
28%= långt
från spår 0%
100%
Summa 100% 100% 21% 94%
Källa: Banverket 1999:”Profilering av järnväg 1999…”, undersökning av företag med mer än 100 anställda.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
149
Tabell 4.12. Tillgänglighet till järnväg i start- och målpunkt för samtliga långväga transporter uppdelade på förädlingsnivåer. Tillgång till järnväg avser att järnväg finns på orten, men det behöver inte finnas industrispår eller matartransporter. Bearbetning av databas för 1998, Jakob Wajsman, Green Cargo.
Tillgänglighet Massgods Lågförädlat Förädlat Högförädlat Totalt
Startpunkt 72% 37% 64% 77% 65%
Målpunkt 59% 67% 73% 80% 74%
I båda ändar 45%
25% 13% 28% 32%
Utvecklingsmöjligheter
För att utvecklingen av godstransporter på järnväg ska gå en positiv framtid till mötes, krävs både trafikpolitiska, organisatoriska och tekniska åtgärder, vilket bör ses i perspektivet av att det pågår en avreglering av järnvägarna i Europa med avsikten att göra dem effektiva, kundanpassade och affärsmässiga bl.a. genom att ge nya operatörer tillträde till marknaden. Utöver att fortsätta att effektivisera och förbättra de befintliga transportsystemen måste också järnvägen utveckla nya transportsystem så att den kan transportera högvärdigt gods och mindre sändningsstorlekar. Det är denna marknad som ökar snabbast och järnvägen har potentialen att kunna utveckla snabbare och effektivare transportsystem för industrins behov.
Vagnslast- och systemtåg
En långsiktig lösning för att effektivisera järnvägen är att öka axellasten, metervikten och lastprofilen. Axellasten på de flesta järnvägar i Europa är 22,5 ton men i t.ex. USA är axellasten 30–35 ton och också lastprofilen är större. Det finns också en begynnande diskussion om ett tungtrafiknät i Europa.
I Sverige planerar Banverket att i första hand höja axellasten till 25 ton och också att utvidga lastprofilen och höja metervikten. Samtidigt pågår en intressant utveckling av löpverk (hjulsystem) som är skonsammare mot spåret, vilket kan innebära att man kan
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
150
höja axellasten avsevärt på befintliga banor utan att göra några större investeringar. En ökning av axellasten till 30 ton innebär att transportkostnaden för en normal vagnslast kan minskas med ca 30%.
Figur 4.13 visar kostnadsjämförelser mellan lastbil och järnväg. Figurerna visar kostnaden i kr/ton för typisk vagnslasttrafik i förhållande till direkt lastbilstrafik. En förutsättning är att kunden har industrispår så att transporten kan ske utan omlastning. Av figurerna framgår järnvägens relativt höga fasta kostnad i startpunkten på Y-axeln till skillnad från lastbilen som har en låg fast kostnad. Lastbilens kostnad ökar i stället snabbare med ökat avstånd. Järnvägens kostnad är mer flack eller degressiv per ton men startar från ett högre utgångsläge.
Det valda exemplet visar att break-even-point mellan en enstaka vagnslast med industrispårsanslutning och en direkt lastbilstransport ligger på knappt 60 mil. När axellasterna för lastbilarna höjdes i Sverige i början av 1990-talet, försämrades järnvägens konkurrenskraft både för vagnslast- och kombitransporter. De ökade axellasterna innebar att bruttovikten ökade från 51,4 till 60 ton och lastvikten från ca 32 till 40 ton. Figurerna visar att break-evenpoint i förhållande till en 51-tons-lastbil ligger på knappt 40 mil jämfört med 60 mil i förhållande till en svensk 60-tons-bil.
Om man kan öka den tillåtna axellasten från 22.5 till 25 ton, vilket planeras i Sverige, kan man lasta 5 ton till på samma vagn och till i princip samma kostnad. Den totala lastförmågan på en 2-axlig vagn ökar från 30 till 35 ton och kostnaden per tonkilometer sjunker. Av figur 4.14 framgår att break-even för en enstaka 2-axlig vagn sjunker från 60 mil till ca 45 mil. Med 30 tons axellast blir järnvägstransporter konkurrenskraftiga ner till drygt 30 mil för enstaka 2-axliga vagnar vid industrispårsanslutning.
Figur 4.15 visar också vagnslast med forsling jämfört med direkt lastbil. Forsling innebär att godset först lastas på lastbil och därefter körs till närmaste järnvägsterminal, där det omlastas på konventionellt sätt t.ex. med gaffeltruck till järnvägsvagnen. Det kan bli nödvändigt om det inte finns industrispårsanslutning. Figuren visar forsling i en ände och forsling i båda ändar utifrån en enstaka 4-axlig vagn.
Av figurerna framgår att break-even-point för en enstaka 4-axlig vagnslast med forsling i ena änden ökar med ca 15 mil från ca 40 mil utan forsling till ca 55 mil med en forsling. Med forsling i båda ändar ökar break-even-point till omkring 70 mil. Med tvåaxliga
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
151
vagnar och 30 tons last blir avstånden ännu längre. Till detta kommer risken för skador vid omlastningen och att en transport med omlastning i regel tar längre tid än direkt lastbilstransport. Det är således sannolikt att om kunden väl har lastat sändningen på en lastbil, kommer den också att fortsätta på lastbil ända till slutmålet.
Av detta framgår vikten av att det finns industrispår om man vill frakta på järnväg. Det är också viktigt att det finns spåranslutning i båda ändar. Det är först på mycket långa avstånd som det kan löna sig med forsling.
Figur 4.16 visar konkurrenssituationen för en kombitransport med de förutsättningar som angivits ovan. Jämfört med dagens effektiva lastbilar i Sverige ligger break-even-point omkring 85 mil. Det går naturligtvis att hitta fall då break-even ligger lägre. I det redovisade fallet hamnar break-even på ungefär samma nivå som för vagnslast med forsling i båda ändar, men kombitrafiken är sannolikt ändå mer konkurrenskraftig dels i och med att den är effektivare vid mindre sändningar, dels i och med att lastbäraren är obruten genom hela transporten och transportkvaliteten därmed är bättre. De tyngre lastbilarna som införts i Sverige har även försämrat förutsättningarna för kombitrafik.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
152
Figur 4.13. Kostnad för vagnslasttrafik med industrispår och enstaka tvåaxliga vagnar jämfört med direkt lastbilstrafik med olika fordonsstorlekar.
Figur 4.14. Kostnadsjämförelse mellan lastbilstransport och vagnslasttrafik med olika axellast. Avser enstaka vagnslast med en 2-axlig vagn och 24m-lastbil med 40 tons nyttolast.
2-axliga vagnar
Lastbil 60 ton bruttovikt Lastbil 51 ton bruttovikt Lastbil 40 ton bruttovikt
Avstånd km
Kostnad kr/ton
0 100
200 300 400 500 600 700 800 900 1000
100 200 300 400
0 500
0 50 100 150 200 250 300
Avstånd km
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Kostnad kr/ton
30 ton axellast
25 ton axellast 22,5 ton axellast
lastbil 60 ton bruttovikt
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
153
Figur 4.15. Kostnadsjämförelse vagnslast (4-axlig, enstaka vagn) med och utan forsling och lastbil
Figur 4.16. Kostnad för kombitrafik med en semitrailer med 25 ton last jämfört med direkt lastbilstrafik med olika fordonsstorlekar.
Vagn utan forsling
Lastbil 60 ton bruttovikt
Vagn med 2 forslingar
Avstånd km
Kostnad kr/ton
0 100
200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Vagn med 1 forsling
100 200
0 300
Lastbil 51 ton bruttovikt
Lastbil 40 ton bruttovikt
Lastbil 60 ton bruttovikt
Kombi semitrailer
Avstånd km
Kostnad kr/ton
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
100 200 300 400
0 500
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
154
Samverkansbonus till järnvägstransporter
För att en 2-axlig vagn skall vara kompatibel med en 60 tons lastbil krävs att axellasten ökar till 27,5 ton. Då kan man lasta 40 ton och det råder full utbytbarhet mellan en vagn och en lastbil vilket ökar konkurrensen. Det är således önskvärt att öka axellasten till 27,5 ton, vilket ökar både näringslivets och järnvägens konkurrenskraft.
I väntan på att axellasten höjs generellt över hela nätet i Sverige och för att stimulera järnvägstransporter för företag som inte kan utnyttja systemtåg, skulle man kunna införa ett samverkansbonus för järnvägstransporter. Syftet vore att stimulera matartransporter med järnväg och lastbil.
Samverkansbonus skulle kunna ges till matartrafik med järnväg eller lastbil och bidra till att järnvägens höga fasta terminalkostnad neutraliserades gentemot direkt lastbilstransport, se figurerna 4.17 och 4.18.
För att samverkansbonus skall ha effekt, bör den uppgå till 350 kr per 2-axlig vagn, 500 kr per 4-axlig vagn eller 150 kr per lyft av en trailer, container eller växelflak. Det motsvarar högst 10 kr/ton men i och med att det ges per vagn eller container stimuleras också transporter av högvärdigt gods med lägre specifik vikt. Det bör också utgå till direkt omlastning från lastbil till järnvägsvagn s.k. forsling.
Samverkansbonus behöver inte ges till systemtransporter som är konkurrenskraftiga och där det i regel ofta finns flera operatörer som konkurrerar redan i dag. Syftet skulle i stället vara att stimulera till att transporter som i dag går på lastbil i stället skulle gå på järnväg. Det skulle då kunna ges till sändningar av högst 5 vagnar per dag (eller motsvarande). Om syftet är att stimulera nya operatörer och nya transportsystem skulle det kunna ges under en period av 5 år. Det är ungefär den tid som kan behövas för att bygga upp ett lönsamt företag. Det kan också ges mer generellt till dess att axellast och lastprofil har utökats i järnvägsnätet och järnvägens konkurrenskraft återställts.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
155
Figur 4.17. Kostnadsjämförelse mellan järnvägstransport med och utan samverkansbonus på 350 kr/matartransport i jämförelse med lastbilstransport med 51 tons och 60 tons lastbil
Figur 4.18. Kostnadsjämförelse mellan järnvägstransport med och utan samverkansbonus på 150 k/lyft i jämförelse med lastbilstransport med 51 tons och 60 tons lastbil.
M arknad Järnväg/Lastbil-Vagnslasttrafik med
samverkansbonus 350kr/matartransport
0 50 100 150 200 250 300 350 400
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Avstånd km
K o st na d k r/ to n
Lastbil 51ton
Lastbil 60 ton
Järnväg 2-axlig
Vagnslast 2-axl bonus
M arknad Järnväg/Lastbil-Kombitransport med
samverkansbonus 150kr/lyft
0 50 100 150 200 250 300 350 400
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Avstånd km
K o s tna d k r/t o n
Lastbil 51ton
Lastbil 60 ton
Kombi 3ct
Kombi 3ct bonus
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
156
En sådan bonus skulle således både stimulera intermodalitet och framväxten av nya operatörer samt vara ett stöd till glesbygden där matartransporterna ofta utgör ett stor del av kostnaderna.
Effekten av ett mer selektivt samverkansbonussystem har prognostiserats. Detta har applicerats på prognostiserade volymer år 2010 genom att priset sänkts för järnväg i relation till lastbil i relationer där godset inte går på järnväg. Prissänkningen motsvarar i storleksordningen 20% med matning i båda ändar och 10% med matning i en ända på en total transportsträcka på 50 mil. Detta ger en ny trafikvolym på 0,7 miljarder tonkilometer med järnväg. Det ger en kostnad för samverkansbonus på ca 30 Mkr/år.
Syftet med EU:s direktiv och med Järnvägsutredningen är att öppna järnvägsmarknaden och därmed öka konkurrensen och förbättra utbudet av järnvägstransporter. Etableringströsklarna är höga i järnvägsektorn, lönsamheten låg och investeringarna långsiktiga, vilket gör att kravet på snabb avkastning på kapital är svårt att uppfylla.
Samverkansbonus skulle även kunna ges som ett etableringsbidrag för att operera ett lättkombisystem med 20 terminaler. Det beräknas omfatta 0,9 miljarder tonkilometer och då blir kostnaden för detta i storleksordningen ca 30 Mkr/år. Detta bidrag skulle i så fall ges under 5 år.
Man kan också tänka sig att samverkansbonus ges mer generellt till nya matartransporter på järnväg t.ex. enligt en studie av matarbanor och industrispår i Sverige från år 1993. Denna undersökning är visserligen ca 10 år gammal men en översyn har givit vid handen att resultaten generellt sätt är fortfarande tillämpliga. Inventeringen innefattade 20 matarbanesystem över hela Sverige, 56 mindre industrispårsobjekt och 14 större industrispårsobjekt. Undersökningen gjordes noggrant på lokal nivå och med uppskattningar av möjliga transportvolymer, kostnader och intäkter.
Om vi antar att hälften av trafiken från 1993 finns kvar i någon form i dag antingen hos Green Cargo eller hos privata operatörer skulle bidrag ges till att etablera trafik i de återstående områdena. Denna trafik motsvarar i så fall 1,6 miljarder tonkilometer och kostnaden för samverkansbonus skulle uppgå till ca 50 Mkr.
Om dessutom samverkansbonus skulle öka volymen i de befintliga och nya systemen enligt studien om matarbanor och industrispår skulle en ungefär lika stor volym och kostnad för bidrag tillkomma. Totalt skulle systemet därmed omfatta drygt
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
157
3 miljarder tonkilometer och en kostnad på ca 100 Mkr/år. Skulle även de befintliga vagnlasterna tas in i systemet så skulle det omfatta ytterligare ca 1,6 miljarder tonkilometer och en kostnad på ca 50 Mkr.
Den maximala kostnaden för matarbidrag för vagnslasttrafik uppgår då till storleksordningen 200 Mkr om det skall ges till både befintliga och nya operatörer och gamla och nya volymer. Det går givetvis också att utforma systemet selektivt så att man väljer att prioritera transporter och områden där det gör mest nytta och det går också att göra samverkansbonus tidsbegränsat och begränsat till vissa maximivolymer.
Beroende på vad man vill åstadkomma kan man beräkna ett minimibelopp på 50 Mkr för att få över tidigare lastbilstransporter på järnväg, fördelade ungefär lika på vagnslast och kombitrafik och ett maximibelopp på 200 Mkr per år om bidraget skall vara mer generellt. Genom att fördela bidraget till varje objekt i 5 år och göra detta successivt och löpande över en 10-års-period blir kostnaden 100 Mkr/år.
Matarbanor och nya operatörer
Som framgått av ovan är trafikeringen av industrispår beroende av att det finns operatörer som är intresserade av detta. Rent generellt är lokala småskaliga operatörer mer intresserade av att bedriva denna typ av trafik än stora nationella operatörer. Det beror inte i första hand på att de småskaliga operatörerna har lägre kostnader än de storskaliga, utan snarare på att de är mer flexibla och att de lättare kan anpassa sina produktionsresurser till mer lokala och tillfälliga marknader.
De stora operatörerna, åtminstone om man betraktar Green Cargo, har idag en effektiv organisation för matartrafik med relativt moderna lok med t.ex. radiostyrning. Dessa produktionsresurser är emellertid huvudsakligen anpassade till större kunder och regelbundna flöden. Småskaliga operatörer har i allmänhet äldre begagnade lok, som är billigare i inköp men dyrare i drift. Kostnaden blir således ungefär densamma, men skillnaden är att dessa operatörer lever på den lokala marknaden och har en organisation (eller snarare ingen organisation) som lättare kan anpassas till dessa kunders behov.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
158
Lokala operatörer har tagit initiativ till att etablera nya industrispår eftersom de vidgar deras marknad och intjäningsförmåga, medan något förenklat nationella operatörer tagit initiativ till att lägga ned industrispår (eller rättare sagt välja att inte trafikera industrispår). Eftersom det bara finns lokala operatörer i vissa avgränsade delar av Sverige, blir nettoresultatet att industrispårsanvändningen minskar och därmed järnvägens marknadsandel. Det skulle ur denna synvinkel var en fördel om det fanns ett relativt heltäckande nät av lokala operatörer i Sverige.
I USA finns en sådan struktur. Det finns dels numera 5 mycket stora transnationella operatörer som tillkommit genom en successiv sammanslagning av större godsbolag. Dessa har i sin tur systematiskt knoppat av sina matarbanor till lokala operatörer. Det finns ca 500 lokala järnvägsbolag av varierande storlek alltifrån lokala växlingsbolag med en man och ett lok till regionala järnvägar som nästan är lika stora som Green Cargo. I USA är alla godsjärnvägar privatägda och de äger också sin egen infrastruktur som också definierar deras marknad.
Här finns en skillnad gentemot Europa där infrastrukturen ägs av staten och operatörerna konkurrerar med varandra på de gemensamma spåren. Det är en anledning till att de stora nationella operatörerna i Europa inte själva har tagit initiativ till att knoppa av matartrafiken. Om man skulle göra det skulle man samtidigt medverka till att skapa nya operatörer som skulle kunna konkurrera med det egna bolaget. Det gör också att de flesta nya operatörer har haft svårt att samarbeta med de gamla etablerade operatörerna.
Problem med att etablera nya operatörer och transportsystem med järnväg
Det finns flera anledningar till att nya operatörer har haft svårt att etablera sig. Dessa är:
1. Bristande lönsamhet
2. Brist på lok
3. Brist på lokförare
4. Administrativa problem
5. Brist på kompetens
6. Svårigheter att teckna försäkringar
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
159
Nedan följer en kort genomgång av dessa problem och därefter vad som går att göra för att underlätta att etableringar kommer till stånd.
Bristande lönsamhet Lönsamheten i transportbranschen i allmänhet är låg och i synnerhet i järnvägsbranschen. Att t.ex. åkeribranschen ändå fungerar beror på att det finns ett stort antal småföretag som visserligen kan gå i konkurs, men där det alltid finns något annat företag som kan ta över resurser och kundåtaganden. Järnvägsbranschen lider fortfarande av vissa strukturella problem med höga kostnader och en ibland obefintlig internkonkurrens på t.ex. underhåll och fordon. Dessutom har järnvägsoperatörer i Sverige att konkurrera med Europas effektivaste lastbilar, vilket t.o.m. skapat svårigheter för de stora operatörerna.
Brist på lok Det har sedan länge funnits brist på lämpliga lok för trafik i Sverige. Nya operatörer är ofta hänvisade till begagnade lok för att kunna starta med låga kostnader. Befintliga svenska operatörer har i det längsta undvikit att sälja sina begagnade lok till nya operatörer som kan bli deras konkurrenter. Därför har ett relativt stort antal begagnade diesellok köpts in från Danmark. Det har medfört extrakostnader för att få dem godkända och för att montera svensk säkerhetsutrustning. Ellok har däremot varit nästan omöjliga att få tag i, ända tills det senaste året då ett mindre antal svensktillverkade lok, varianter av SJ:s Rc-lok, köpts från Österrike och Norge. TGOJ har också ett antal äldre lok för uthyrning.
Ett helt nytt lok kostar 20-30 Mkr medan ett begagnat lok kanske kostar 2-3 Mkr. Tillgång till begagnade lok är en förutsättning för att nya operatörer skall kunna etableras. För diesellok finns det nu en liten andrahandsmarknad i Sverige. För ellok kan tillgången komma att öka när SJ fått sina nya motorvagnståg som ersätter ett stort antal loktåg. Det är också viktigt att byråkratin för godkännande av fordon förenklas avsevärt genom att lok som är godkända i ett land automatiskt skall kunna bli godkända i ett annat land, eventuellt genom att enbart pröva de speciella krav som t.ex. kan finnas för trafik i Sverige.
Det har börjat växa fram en kommersiell marknad för försäljning och uthyrning av diesellok, medan marknaden för ellok är starkt
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
160
begränsad. Vill man öka den internationella trafiken, behövs interoperabla lok och sådana är nästan omöjliga att köpa begagnade eller hyra. Svårigheten för operatörerna är ofta att få fram tillräckligt kapital eftersom deras kontrakt är relativt korta. Om man vill underlätta för operatörerna skulle affärsverket SJ eller något annat företag på uppdrag av staten kunna bedriva korttidsuthyrning av lok. De skulle också kunna investera i ett antal flersystemlok för internationell trafik. En sådan verksamhet skulle sannolikt kunna finansiera sig själv.
Ett alternativ är att operatörer kan få någon form av investeringsbidrag för anskaffning av interoperabla lok, eller utrustning för att göra lok interoperabla, på samma sätt som det nu finns bidrag för anskaffning av persontåg i Banverkets Framtidsplan. Vidare bör Banverket och Järnvägsinspektionen tillsammans med sina utländska motsvarigheter vidareutveckla administrationen för godkännande av lok så att de tar över det mesta arbetet från operatörerna. Man kan vända på processen så att myndigheterna får visa att ett fordon inte går att använda i ett land i stället för att operatörerna måste visa att det går att använda.
Brist på lokförare När SJ förlorade pendeltågstrafiken till Citypendeln år 2000 uppstod en brist på lokförare. Detta, tillsammans med nya avtalsvillkor, har lett till att lönekostnaderna för lokförare har stigit markant de senaste åren. För närvarande finns ingen generell brist, men inom några år kommer det att ske stora pensionsavgångar. Det är således viktigt att se till att det utbildas tillräckligt med lokförare genom samhällets försorg. Det är också en fördel om det finns tillgång till extraförare utöver de ordinarie som kan arbeta deltid eller som timanställda när behov uppstår. Sådana möjligheter finns i buss- och åkeribranschen.
Administrativa problem De administrativa problemen med att starta ett järnvägsföretag är betydande särskilt om man jämför med motsvarande för att starta ett åkeriföretag. De administrativa rutinerna har förbättrats särskilt när det gäller Järnvägsinspektionen i Sverige, men det kan fortfarande vara omständligt att t.ex. få godkännande av fordon från Banverket. Ett arbete med att förenkla detta pågår, men generellt gäller att även om det fungerar i Sverige är processen för
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
161
att få tillstånd att köra trafik genom andra länder sådan att det i praktiken är omöjligt att få tillstånd. Arbete med att lösa dessa problem pågår inom EU och ett av syftena med Järnvägsutredningen är att bidra till detta.
Brist på kompetens De personer som startat nya järnvägföretag är ofta sådana som tidigare arbetat vid ett järnvägsföretag och velat pröva något nytt eller personer med starkt intresse för järnvägar. Det är en fördel att dessa personer haft stor järnvägskunskap, men samtidigt kanske inte alltid den företagsekonomiska kompetensen varit tillräcklig. När det gäller åkerier eller andra företag som givit sig in i järnvägsbranschen är det i stället järnvägskompetensen som saknats. Det skulle således behövas en ”småföretagarutbildning för järnvägsentreprenörer” som kombinerar järnvägskunskap med företagsekonomi och logistik. En sådan skulle kunna bedrivas av Banskolan.
SJ Gods ordnade under en period under 1990-talet branschträffar mellan matarbanorna och SJ Gods. Det finns också ett behov av en sådan kontinuerlig dialog mellan operatörer, särskilt i ett skede då det sker stora förändringar. Sådana skulle kunna anordnas av Banverket och Tågoperatörerna gemensamt.
Svårighet att teckna försäkringar En svårighet som har uppkommit under det senaste året är att det nästan är omöjligt för små operatörer att teckna en försäkring. Kostnaden uppgår till 2-3 Mkr/år oberoende av volym och det kan inte ett litet företag bära. Om man vill ha nya operatörer måste denna fråga lösas.
Exempel på system med matarbanor i Sverige
I utredningen från 1993 gjordes, som framgått ovan, en inventering av möjliga matarbanor i Sverige. Syftet var att hitta avgränsade geografiska områden där matarbanor kunde etableras som skulle mata till SJ Gods ungefär på samma sätt som det fungerar i USA. Idén var således att skapa ett antal avgränsade regionala monopol som kunde kombineras med SJ Gods nationella monopol. Eftersom marknaden för godstransporter numera är fri, är en sådan strikt marknadsuppdelning inte möjlig att göra.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
162
Eftersom en stor del av matartrafiken och trafikeringen av industrispåren lagts ned och detta har identifierats som ett problem av Järnvägsutredningen kan det vara av intresse att redovisa de huvudsakliga resultaten av denna utredning, eftersom omfattningen av problemet är större i dag, samtidigt som möjligheten att genomföra just detta koncept har blivit mindre.
En analys gjordes av 20 olika matarbanesystem som innefattade hela Sverige utom storstadsområdena. Målsättningen var att varje system skulle vara självbärande och att det skulle finnas tillräckliga befintliga järnvägsvolymer i utgångsläget och också en möjlighet att öka volymerna. De föreslagna matarbanorna omfattade trafik på 1/3 av det svenska järnvägsnätet, företrädesvis i glesbygden. År 1993 genererades 20% av godstrafiken på järnväg (exkl malmbanan) vid dessa järnvägar.
Trafiken vid de 20 matarbanesystemen skulle i utgångsläget generera en volym på totalt ca 3 miljarder tonkilometer inkl fjärrtrafiken inom Sverige, varav ca 10% uppskattades utföras på matarbanorna. Dessa beräknades kunna öka volymen med ytterligare knappt 2 miljarder tonkilometer, varav 0,2 miljarder föll på matarbanorna. För att köra denna matartrafik beräknades det då behövas ca 70 diesellok och 240 anställda.
De 20 matarbanorna beräknades fullt utbyggda få en omsättning på ca 250 Mkr/år (i 2003 års penningvärde), och samtidigt generera en intäkt i fjärrtrafik på ca 1000 Mkr. Beräkningen av intäkterna för matarbolaget har gjorts utifrån en fast kostnad på 350 kr/vagnslast plus en rörlig kostnad på ca 6 kr/vagnkilometer år 2003, vilket innebär att ca 25% av den totala intäkten föll på matardelen i ena änden (inkl en viss del av administrations- och försäljningskostnaderna).
Genom att bygga ut 56 mindre industrispårsobjekt beräknades totalt 0,6 miljarder tonkilometer tillkomma inom Sverige och med 14 större industrispårsobjekt beräknades ytterligare 0,4 miljarder tonkilometer tillkomma. Systemen skulle i detta läge maximalt hantera 850 000 vagnslaster per år och generera ca 6 miljarder tonkilometer per år inom Sverige.
Man måste givetvis fråga sig om dessa volymer är realistiska i dag. Till att börja med kan konstateras att nästan inget av de föreslagna industrispåren är byggda utan att tvärtom ytterligare ett antal industrispår lagts ned. Dessa volymer finns inte i järnvägssystemet i dag – i vissa fall har även industrin omstrukturerats och transportbehovet upphört, medan i några fall även nya
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
163
transportbehov kan ha uppkommit. Totalt sett har ju transportmarknaden ökat sedan 1993 och därmed transportbehoven.
Matartrafik bedrivs i dag förutom av Green Cargo även av nya operatörer varav endast några enstaka kan betraktas som rena matarbolag. De flesta bedriver även egen trafik på längre avstånd i konkurrens med andra operatörer och transportmedel. Privata operatörer finns i dag etablerade i någon form i 7 av de 20 då avgränsade områdena för matartrafik. Inräknas TGOJ trafik kanske sammantaget högst 25% av de ursprungliga trafiken täcks in av privata operatörer i dag, medan sannolikt en större andel täcks in av Green Cargo och resten har upphört som järnvägstrafik.
Helt klart är att det inte finns något heltäckande matartrafik som kan tillfredställa de lokala kundernas behov i hela Sverige i dag. Dessa kunder har en gång valt järnväg sannolikt för att kostnaden att köra med järnväg var lägre än med lastbil och kvaliteten var tillräckligt bra. Samtidigt utgör närvaron av järnvägsoperatörer en prispress på lastbilstransporterna. Vidare finns det ett allt större intresse för miljövänliga transporter både i producent- och konsumentledet och då är järnvägen ofta det bästa alternativet.
Industrispår
Tillgång till industrispår har visat sig vara viktigt för kunder med volymer motsvarande en eller flera vagnslaster, vilket är fallet med en stor del av den tillverkande industrin i Sverige. En lika viktig förutsättning är att det finns operatörer som kan trafikera industrispåren. Utvecklingen i Sverige och i många andra länder i Europa har varit att de stora nationella operatörerna rationaliserat och hela tiden minskat på matartrafiken särskilt till mindre kunder med industrispår och att sedan industrispåren lagts ned. Antalet industrispår i Sverige har de senaste 15 åren nästan halverats från ca 800 till 450. Enstaka nya industrispår har byggts.
Samtidigt märks ett ökat intresse för industrispår särskilt hos nya småskaliga operatörer. I de områden där dessa finns har industrispåren i större utsträckning bibehållits och även ibland byggts ut. Det gäller inte bara i Sverige utan även i Tyskland där nya operatörer varit framgångsrika även i lite större skala. I flera länder läggs industrispår ner i snabb takt samtidigt som man diskuterar olika former av stöd för att bibehålla och investera i nya industrispår.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
164
För att industrispåren skall bli framgångsrika krävs således:
1. Att det finns en kund som har tillräckliga volymer för järnväg.
2. Att det finns spår och att de operativa kostnaderna inte är för höga.
3. Att det finns en operatör som kan erbjuda en konkurrenskraftig transportlösning.
Tidigare har visats att en stor del av den tillverkande industrin fortfarande ligger invid eller nära järnväg och att det skulle vara möjligt att använda järnvägen om det fanns ett alternativ som kunde svara upp till kundernas behov när det gäller kostnad och kvalité. De stora nationella operatörerna har blivit allt bättre på att tillfredställa de stora kundernas behov och där driver både kunder och operatörer på utvecklingen. De arbetar alltmer på en nationell och internationell marknad. En strategi har samtidigt varit att rationalisera bort de mindre kunderna. Motsatsen gäller med de nya mindre operatörna som är mer flexibla och bearbetar den lokala marknaden.
Av dessa anledningar kan man säga att ett bibehållande och en utveckling av industrispår beror på om det finns operatörer med en lokal förankring och en flexibel organisation som kan ta hand om godset. Det innebär inte att de större operatörerna är ointresserade av industrispår, men här gäller oftast enstaka större projekt med stora kunder dit man kan köra hela tåg.
Det är viktigt att framhålla att utvecklingen av industrispåren måste hänga samman med utvecklingen av industrin. Den rationalisering och omstrukturering av industrin som hela tiden pågår innebär att det finns behov av att lägga ner industrispår när industrin försvinner eller ändrar karaktär, samtidigt som det kan finnas behov av att bygga nya.
Ansvaret för det kapillära nätet har i stor utsträckning tagits över av Banverket. Detta är ganska nytt och det innebär att Banverket ännu inte har kunnat ta något fullständigt grepp på denna fråga. Fortfarande finns frågor som är olösta t.ex. när det gäller gränsdragningen mellan olika spårinnehavare i ett industrispårsområde och när det gäller avgifterna för industrispår. Intresset för och kunskapen om industrispårens betydelse hos kommunerna är också många gånger svagt, de ses ofta snarare som ett hinder för vägtrafik och för exploatering. Det finns exempel på nya
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
165
industrispår som byggts som har fått en sådan utformning att de är svåra att trafikera på ett effektivt sätt.
Eftersom Banverket numera har ett mer övergripande ansvar för järnvägssektorn, finns dock förutsättningarna för att de rent administrativa frågorna skall kunna lösas och Banverket har också påbörjat ett arbete med att mer aktivt marknadsföra terminaler och industrispår. Vissa medel finns också avsatta för sådana ändamål i Banverkets Framtidsplan. En bedömning måste göras om dessa medel räcker för att bygga ut industrispåren. Det krävs också att det finns operatörer som kan trafikera industrispåren och att det finns en förankring både i de berörda kommunerna och hos transportkunderna.
Undersökningen som gjordes 1993 avseende matarbanor och industrispår behandlade 56 mindre industrispårsobjekten och innefattade dels upprustning av befintliga industrispår som inte var i körbart skick, dels nybyggnad av kortare industrispår där det fanns befintlig järnväg eller industristamspår i närheten. Den genomsnittliga kostnaden låg på ca 3 Mkr per spår (i 2003 års penningvärde) med variationer på 0,5Mkr -5 Mkr per objekt. Dessa objekt bedömdes också då kunna genomföras på kort sikt dvs. på ett par års sikt. Den sammanlagda kostnaden för dessa industrispår beräknades uppgå till 175 Mkr.
Den aktuella transportvolymen beräknades kunna uppgå till 45 000 vagnar per år eller 0,6 miljarder tonkilometer. Med en genomsnittsintäkt på 0,25 kr/tonkm innebär det en total intäkt på 150 mkr/år. Matardelen i avsändarorten inkl en stor del av försäljnings- och administrationskostnaden motsvarar kanske 30% av den totala kostnaden eller ca 45 Mkr.
De större industrispårsobjekten som bedömdes kunna genomföras på längre sikt (ca 5 år) innefattade 14 objekt till en total kostnad på ca 650 Mkr (i 2003 års penningvärde) eller i genomsnitt ca 50 Mkr/st. Kostnaden varierade mellan 5 Mkr – 200 Mkr, det sistnämnda var snarare en kortare ny godsjärnväg. Om denna frånräknas blir genomsnittskostnaden 35 Mkr per spår vilket får anses mer representativt.
Totalt beräknades transportvolymen på järnväg som följd av de 14 större objekten kunna öka med 37 000 vagnar per år eller med 0,4 miljarder tonkilometer. Det skulle generera en intäkt på ca 100 Mkr/år för järnvägsoperatörerna där kanske 30 Mkr/år föll på matardelen i startänden enligt ovan.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
166
De stora objekten är således dyrare per spår och ger en totalt sett mindre volym än de små objekten tillsammans. Å andra sidan är volymen per spår större, ca 2600 vagnar per spår/år på de större objekten jämfört med 800 vagnar/spår och år på de mindre objekten. Det innebär i praktiken en volym på 12 vagnar per vardag/spår på de större objekten och knappt 4 vagnar/vardag och spår för de mindre objekten. Det är sannolikt lättare att hitta intresserade operatörer till de större objekten, även stora nationella operatörer kan bedriva en sådan trafik effektivt, medan de mindre objekten i större utsträckning förutsätter att det finns mindre operatörer som på ett mer flexibelt sätt kan arbeta på den lokala marknaden.
Kombitrafik
Den konventionella kombitrafiken som hanterar både trailers, containers och växelflak kräver stora terminaler som är dyra i anläggning och drift. Det innebär att man måste ha få stora terminaler och att matartransportavstånden tenderar att bli långa. För att få tågdriften effektiv krävs relativt stora tåg som går direkt mellan två terminaler. Marknaden blir begränsad till ett antal ändpunktsrelationer på relativt långa avstånd.
Storskaliga system är väl utvecklade i USA med t.ex. långa tåg och Double-Stack-containers (två våningar container). De är bra för långa avstånd och stora volymer och fungerar ungefär som ett containerfartyg på land. Kombitrafikens problem i Sverige och Europa är framförallt att den har svårt att konkurrera på kortare avstånd där de största marknaderna finns. För Sverige och stora delar av Europa är det därför intressant att utveckla ett system som i samverkan med lastbilen kan fungera på kortare avstånd och i fler relationer.
Med linjetrafik som innebär att tåget går längs en linje och stannar på flera ställen under vägen kan en större marknad täckas in. Det kräver enkla terminaler som ligger i sidotågväg så att tåget inte behöver växlas in. Ett exempel på ett sådant system är det svenska Lättkombi-systemet. En gaffeltruck följer med tåget och lokföraren kör själv trucken och lastar och lossar växelflaken, se figur 4.19.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
167
Figur 4.19. I lättkombisystemet ligger terminalerna delvis i sidotågvägen. Lastning och lossning sker under kontaktledning med hjälp av gaffeltruck. Gaffeltrucken kan följa med tåget och körs av lokföraren.
Lättkombi kan vara konkurrenskraftigt på avstånd på 30-40 mil, medan den konventionella kombitrafiken ofta kräver dubbelt så långa avstånd. Genom att etablera lättkombisystem kan den konventionella kombitrafiken ”tungkombi” koncentreras till de stora terminalerna.
Lättkombisystemet har prövats i Sverige i ett pilotprojekt för distribution av dagligvaror, en marknad som järnvägen inte haft på länge. Systemet fungerade väl och höll en mycket hög transportkvalitet. Det var emellertid begränsat till ett tåg och en kund och blev därför aldrig lönsamt. För att systemet skall löna sig för operatören krävs att ett mer allmänt tillgängligt system byggs upp med större volymer. Då kan det också delvis ersätta det konventionella kombisystemet i vissa relationer och förbättra lönsamheten för detta.
En annan fråga som är viktig om man vill underlätta för intermodala transporter är standardiseringen av lastbärare. För kombitransporter lastbil-järnväg är det trailern som ofta dimensionerar systemet och ställer krav på terminalutrustning och vagnar som innebär höga kostnader. Lätta containers och växelflak kan fraktas på relativt enkla vagnar. Växelflak och lätta containers kan hanteras med relativt enkel terminalteknik. Det är således trailers
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
168
och tunga containers som är kostnadsdrivande och kräver storskaliga terminaler för att kunna hanteras effektivt.
För landtransporter inom Europa har växelflaket en stor utvecklingspotential. Det är därför viktigt att en gemensam standard för växelflak utvecklas inom Europa, som är kompatibel med de vanligaste lastbilskombinationerna. Ett standardiserat växelflak skulle också kunna användas i den logistiska kedjan ända från fabriksgolv till fabriksgolv och i distributionskedjan. Det kan således finnas väsentligt större fördelar än de rent transportekniska om en gemensam standard kan åstadkommas.
För att ytterligare utveckla kombitrafiken är en utveckling av terminaltekniken nödvändig. Det finns system under utveckling för horisontell överföring av enhetslaster som också skulle kunna göras helautomatisk t.ex. det svenska CarCon Train-systemet (CCT). Den kan lasta och lossa olika typer av containers, från en minsta tänkbara enhet till 53 fot långa och även 3,6 m breda containers. Det pågår också en utveckling av bredare containers som kan användas i kombinerad trafik mellan järnväg och sjöfart.
Exempel på lättkombisystem
I samband med studier av ”lättkombisystemet” på KTH har ett linjenät skisserats och prognoser gjorts för möjliga volymer i ett sådant system. Terminalerna ligger i sidotågväg och ett tåg med en maxlängd på 400m beräknas bestå av högst 20 vagnar. Bredvid spåret finns en hårdgjord yta där containrar och växelflak kan hanteras med en gaffeltruck. I framtiden kan gaffeltrucken bytas ut mot en anordning för automatisk lastning och lossning.
En sådan terminal beräknas kosta 3-7 Mkr. Den lägre kostnaden är för en terminal som etableras på en bangård där det redan finns ett elektrifierat sidospår med bra tågvägar. Kostnaden avser där främst byggande av själva terminalanläggningen. Den högre kostnaden avser en anläggning där både ett nytt sidospår och växlar måste läggas in samt en terminal anläggas.
Denna kostnad kan dock jämföras med kostnaden för en konventionell tungkombiterminal. Denna brukar uppgå till 50–100 Mkr per terminal. Denna är givetvis dimensionerad för större volymer, men skillnaden beror också på att den måste dimensioneras för lyft av både trailers och tunga 40-fot-containers. Det
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
169
ställer mycket högre krav både på anläggning av terminalens körytor och på de kranar som måste anskaffas.
En lättkombiterminal dimensioneras för växelflak om max 10 m längd och normalstora 20-fot-containers båda med en maxvikt på 25 ton. Härigenom kan vanliga industrigaffeltruckar användas vilket inte ställer samma krav på terminalytorna. För att vidga marknaden och klara kapaciteten är principen att ha många små terminaler nära kunderna och ett linjetågsystem i stället för att ha få stora terminaler och ett ändpunktsystem som i tungkombisystemet.
De 20 terminaler som används för lättkombisystemet som använts i alternativet regional satsning beräknas sammanlagt kosta knappt 100 Mkr. Det kan jämföras med byggandet av en ny kombiterminal i Luleå som kostar nästan lika mycket. Även om funktionen inte är direkt jämförbar, säger det något om kostnadsstrukturen i de olika systemen. Om ytterligare 20 lättkombiterminaler skall byggas som i utvecklingsalternativet kan överslagsmässigt en ungefär lika stor investeringskostnad tillkomma.
Olika analyser som gjorts på KTH och Banverket pekar dessutom på att potentialen i att få upp nya volymer på järnväg av bl.a. mer högvärdigt gods är mycket större i ett lättkombisystem. Det kan således vara samhällsekonomiskt lönsamt att investera i lättkombiterminaler och att också ha någon form av etableringsbidrag för att få igång ett nytt kombitrafiksystem.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
170
Terminaler
Terminalerna utgör en viktig länk mellan transportmedlen och i transportkedjan från produktion till konsumtion. Viktigt är att mark bibehålls eller att planberedskap skapas för terminaler som uppfyller följande kriterier:
• De ligger bra till i järnvägsnätet.
• De ligger bra till i vägnätet.
• De ligger invid eller nära stora godstransportmarknader.
• Det finns tillräckliga markområden för framtida expansion.
Om markanvändning och övrig infrastruktur styrs så att all transportintensiv och tung lager- och industriverksamhet lokaliseras till dessa områden skapas goda förutsättningar för järnvägstransporter i framtiden. Dessa terminaler kan förses med industrispår och frilastområden för vagnslaster samt med utrymmen för framtida kombisystem.
Det behövs ett fåtal stora terminaler ”Freight Services Centers” som helst skall ligga i direkt anslutning till både väg, järnväg och hamn och där man kan optimera logistikflödet. Där bör också finns utrymme för lager och viss industriverksamhet som har koppling till terminalen. Därutöver behövs ett större antal mindre terminaler eller ”hållplatser” där man kan byta transportmedel för att optimera transportkedjan.
Om man vill ha ett långsiktigt hållbart transportsystem bör principen vara att godset skall transporteras så långt in som möjligt i tätorterna med järnväg och sedan distribueras med lastbil så kort avstånd som möjligt. Detta är också ekonomiskt fördelaktigt, eftersom matartransporterna med lastbil ofta utgör en stor del av kostnaderna, ofta lika mycket som fjärrtransporterna med tåg. Ett småskaligt Lättkombisystem skulle kunna angöra flera små terminaler och på så sätt minimera matartransporterna.
Med ett horisontellt överföringssystem som automatiskt kan överföra containers och växelflak mellan olika transportmedel blir det lättare att byta transportmedel och optimera transportkedjan både ur ekonomisk synpunkt och miljösynpunkt. Det är därför angeläget att ett sådant system utvecklas. Flera försök med sådana har gjorts, men inget har ännu kommit ut på den kommersiella marknaden.
Erfarenheterna visar att det är svårt att få industrin och operatörerna att bidra till utveckling av generella system som inte ger
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
171
omedelbar avkastning. De kan däremot utveckla speciella system som passar just deras egna transporter men som har begränsat värde för andra kunder.
Det tyder på att samhället genom direkta stödinsatser kan behöva stödja arbetet med att ta fram nya intermodala system. Det gäller då arbetet med att ta fram ett nytt horisontellt överföringssystem liksom att ta fram en ny standard för växelflak. Förutom medel till forskning och utveckling behövs det här medel till demonstrationsprojekt. Det kan vara väl investerade pengar om man vill åstadkomma ett optimalt transportsystem.
Om man skall utveckla ett horisontellt automatiskt lastnings- och lossningssystem så krävs 50-100 Mkr. CCT-systemet finns framtaget men har aldrig kommit längre än till prototypstadiet p g a svårigheterna med att finansiera utvecklingen. Problemet är att det i regel krävs samfinansiering av industrin som endast satsar på system som de själva har direkt nytta av och inte på generella system. Utvecklingen av ett sådant system skulle emellertid skapa helt nya förutsättningar för intermodala transporter i framtiden, inte bara mellan järnväg och lastbil utan också mellan järnväg och sjöfart, se figur 4.20.
Figur 4.20 Exempel på ett horisontellt överföringssystem, det svenska CarContrain (CCT). Systemet kan överföra containers och växelflak med olika bredd och längd mellan transportmedel och till/från lagerplaster. Systemet kan göras helautomatiskt.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
172
Internationella transporter
Det allra viktigaste i Europa på kort sikt är att få utrikestransporterna att fungera på ett för kunderna tillfredställande sätt. Kunderna måste genom att kontakta ett järnvägsföretag kunna få besked om transportvillkoren direkt och de grundläggande kvalitetskraven - att man skall kunna garantera en viss transporttid - måste kunna uppfyllas. Vad som krävs för att få detta att fungera är att järnvägsföretagen ser kundernas hela transportbehov och börjar samarbeta med varandra för att öka volymerna i stället för priserna.
På de senaste åren har också vissa fusioner genomförts bl.a. med syfte att åstadkomma ett större internationellt linjenät. Ett exempel är Railion GmbH – en sammanslagning av de tyska, nederländska och danska godsbolagen. Det faktum att järnvägsföretagen blir större och mer integrerade kan underlätta detta, men även mer småskaliga operatörer kan ibland ha möjligheter att slå sig in på nya marknader. Bolagisering och privatisering kan vara nödvändigt för att få till stånd radikala förändringar.
Även om de fusioner och allianser som nu kan skönjas i Europa leder till geografiskt större järnvägsföretag är dessa fortfarande relativt små jämfört med nordamerikanska förhållanden. Järnvägstrafiken i USA med sina 48 delstater på fastlandet domineras idag av fyra stora järnvägsbolag i kombination med 500 småföretag. I EU med sina 15 medlemsländer finns ett nationellt järnvägsföretag för varje land och de småskaliga operatörerna har marginell betydelse. Dessutom har varje land sina egna mer eller mindre ”heliga” tekniska system, regler, föreskrifter och administrativa rutiner.
Nivån på banavgifterna påverkar i hög grad järnvägens konkurrenskraft gentemot lastbilen. Med låga banavgifter som grundar sig på den samhällsekonomiska marginalkostnaden hamnar break-even-point mellan lastbil och järnväg omkring 45 mil för en enstaka vagnslast i internationell trafik. Med höga banavgifter som motsvarar full kostnadstäckning hamnar break-even point på ca 70 mil. Detta gäller med beräknade fulla kostnader för lastbil - i verkligheten ligger prisnivån ofta lägre som följd av konkurrens av åkerier från de forna Öststaterna och på grund av att man lyckas få returlast. Med denna låga prisnivå hamnar break-even point med låga banavgifter omkring 90 mil och med höga banavgifter uppemot 250 mil, se figur 4.21.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
173
Detta förklarar att det ibland är möjligt att priskonkurrera med järnvägen på transporter tvärs över den europeiska kontinenten. Problemet går knappast att lösa genom regleringar av lastbilstrafiken, däremot skulle järnvägens konkurrenssituation förbättras avsevärt om låga banavgifter tillämpades i hela Europa.
Alla de beslut som tagits i EU har syftat till att öppna järnvägsmarknaden för nya operatörer och därigenom också sätta press på de gamla operatörerna. Hittills har inte dessa förslag fått tillräckligt genomslag. Uppenbarligen finns fortfarande i praktiken hinder, bl.a. byråkrati och höga banavgifter i vissa länder. Även om man kan skönja vissa positiva tecken med nya transportupplägg och operatörer, återstår det mesta av intentionerna att genomföras i praktiken. Det är därför angeläget att Sverige medverkar till förändringar inom EU och stimulerar nya alternativ. Marknaden är enorm. Det är långa avstånd och ofta stora volymer gods som är lämpligt att transportera med järnväg. Potentialen att kunna öka järnvägstransporterna är således mycket stor.
Figur 4.21 Kostnadsjämförelse mellan vagnslaster med olika banavgifter och lastbilstransport med olika prisnivåer. Avser enstaka vagnslast med en nyttolast på 30 ton och 18m-lastbil med nyttolast på 26 ton i utrikestrafik.
Lastbil normalpris
Järnväg – banavgifter bruttokostnad
Järnväg – banavgifter marginalkostnad
Lastbil lågpris
0 100 200 300 400
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Avstånd km
Kostnad kr/ton
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
174
Insatserna för en modern europeisk järnvägsinfrastruktur har hittills huvudsakligen varit inriktade på persontrafiken. För godstransporterna är faktorer som lastprofiler, axellaster, vikt per längdmeter och tåglängder av avgörande betydelse. Ett problem idag är de varierande lastprofiler, tillåtna axellaster och tåglängdsbegränsningar som finns i olika länder. Om vi får ett ”interoperabelt” järnvägsnät som tillåter att köra med ett och samma lok från t.ex. Sverige till Spanien är det bra. För godstrafikens del är det emellertid ännu angelägnare att kunna ta med moderna och effektiva godsvagnar med hög lastförmåga hela vägen.
Det är vagnarna med godset som skall fram till mottagaren och inte loken. Att byta ett lok behöver inte ta mer än 10-15 minuter, att lasta om en godsvagn är däremot i många fall omöjligt – godset kommer att fraktas med lastbil istället. Att i framtiden fortsätta köra med godsvagnar som m h t axellaster, lastprofiler m.m. endast uppfyller dagens ”minsta gemensamma nämnare” är inte heller någon långsiktigt hållbar lösning. Det kommer sannolikt innebära att alltmer gods i stället transporteras med lastbil. Infrastrukturhållarna bör således samarbeta på europeisk nivå för att snabbt anpassa infrastrukturen till godstrafikens behov.
4.3 Några olika organisationsmodeller
Det övergripande trafikpolitiska målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.
Järnvägen kan bidra till de trafikpolitiska målen genom att:
• Effektiva järnvägstransporter ökar näringslivets konkurrenskraft – nationellt och regionalt.
• Effektiv och attraktiv järnvägstrafik medför mindre lastbilstrafik.
• Mindre lastbilstrafik ger mindre utsläpp, trängsel och olyckor
• Tillfredställa kunderna efterfrågan på miljöanpassade transportlösningar.
• Utvecklingen av järnvägen är en del i ett långsiktigt hållbart samhälle.
När det gäller godstransporter på järnväg är marknaden avreglerad och det går inte att göra så mycket mer åt trafikeringsrätten. Det
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
175
innebär inte att det inte går att påverka utvecklingen. De problem som har identifierats i samband med järnvägsutredningen är följande:
• Järnvägen har svårt att konkurrera i utrikestrafiken – trots långa avstånd och stora volymer.
• Järnvägen har svårt att upprätthålla trafik till små kunder och i glesbygden.
• Lönsamheten är dålig för operatörerna.
• Kombitrafiken utvecklas långsamt.
• Förtroendet för järnvägen är lågt hos kunderna.
Hur kan samhället påverka utvecklingen av godstransporterna på järnväg på en avreglerad marknad? Följande medel har identifierats:
• Lagar och förordningar
• Ägande av statliga bolag
• Skatter och avgifter
• Infrastrukturinvesteringar
• Bidrag till miljövänliga transporter
• Tillhandahållande av fordon på konkurrensneutrala villkor
• FoU och demonstrationsprojekt
Problemen på olika marknader och möjliga lösningar framgår av tabell 4.22.
Tabell 4.22
Etableringsbidrag till nya system Demonstrationsprojekt
Intermodala lösningar utvecklas inte
4. Kombitrafik
Matarbidrag Stimulera matarbolag Moratorium, BV satsar Lokpool för korttidsuthyrning
Ej lönsam trafik Järnväg försvinner Industrispår rivs upp Svårt att få tag i lok
3. Inrikes matartrafik
Högre axellast Större lastprofil Lastbidrag på järnväg
Konkurrens tunga lastbilar Konkurrens långa /höga lastbilar
2. Inrikes vagnslasttrafik
Industrin upphandlar direkt Speditörer tar hand om trafiken Internationell påverkan BV vidareutvecklar helpdesk
Operatörer kan ej samarbeta/vågar ej konkurrera Höga banavgifter Byråkrati
1. Internationella transporter
Lösningar
Problem
Marknad
Etableringsbidrag till nya system Demonstrationsprojekt
Intermodala lösningar utvecklas inte
4. Kombitrafik
Matarbidrag Stimulera matarbolag Moratorium, BV satsar Lokpool för korttidsuthyrning
Ej lönsam trafik Järnväg försvinner Industrispår rivs upp Svårt att få tag i lok
3. Inrikes matartrafik
Högre axellast Större lastprofil Lastbidrag på järnväg
Konkurrens tunga lastbilar Konkurrens långa /höga lastbilar
2. Inrikes vagnslasttrafik
Industrin upphandlar direkt Speditörer tar hand om trafiken Internationell påverkan BV vidareutvecklar helpdesk
Operatörer kan ej samarbeta/vågar ej konkurrera Höga banavgifter Byråkrati
1. Internationella transporter
Lösningar
Problem
Marknad
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
176
De största problemen finns i utrikestrafiken där marknadsandelen är lägst och de potentiella volymerna högst. Tyvärr kan vi i Sverige endast påverka detta i begränsad utsträckning. Det pågår en avregleringsprocess som har tagit tid och där man kan börja skönja en positiv utveckling. Vad Sverige kan göra är att påverka EU att verkligen genomföra de beslut som tagits och att sedan gå vidare. Vi kan också indirekt stödja operatörer som vågar satsa genom att t.ex. ge bidrag till teknisk utrustning för interopabilitet i utrikestrafik (ATC, radio etc.) eller hyra ut lok med sådan utrustning till rimlig kostnad.
Staten kan som ägare av det största godsföretaget Green Cargo påverka utvecklingen. Man kan välja att sälja Green Cargo till Railion (DB) och på så sätt skapa ett ännu större monopol i Europa, eller man kan välja att behålla Green Cargo och utveckla det genom att låta Green Cargo köpa något annat transportföretag. Man kan också försöka stimulera konkurrensen på den svenska marknaden genom att dela upp Green Cargo i två företag och skapa en ny operatör som kanske skulle kunna konkurrera utomlands.
I detta projekt har vi tillsammans med järnvägsutredningen definierat några olika organisationsmodeller, enligt nedan, se tabellerna 4.23 och 4.24.
1. Internationell avreglering och koncentration: En dominerande internationell operatör och några små.
2. Internationell avreglering och mångfald: Flera internationella och nationella operatörer och speditörer konkurrerar
3. Internationell avreglering och mångfald med regional satsning: Flera internationella och nationella operatörer och speditörer och många små lokala operatörer i kombination med stimulans av regional utveckling av matartrafik och industrispår.
Dagens situation; Avreglerad marknad med en stor nationell operatör och några små utgör basalternativet.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
177
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
178
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
179
5 Godstransportprognoser
5.1 Utveckling av infrastruktur och trafikering
De stora projekten i Banverkets Framtidsplan innebär framförallt att ett antal besvärande flaskhalsar byggs bort i Stockholm, Malmö och Göteborg samt Hallandsås. Därutöver försöker man bygga färdigt en del banor, satsa på en utbyggnad av några nya objekt för att förstärka kapacitet och minska transporttider och förseningsrisker. Mycket av detta är eftersläpande investeringar, som i många fall redan borde varit genomförda, men som av olika anledningar blivit fördröjda.
De största effekterna av Banverkets Framtidsplan ligger i ökad kapacitet och kvalitet. I några enstaka fall kommer det att leda till radikala transporttidsminskningar i hela stråk, främst på Västkustbanan och Botniabanan. Den enda strukturella förändringen i Banverkets Framtidsplan är Botniabanan (den södra delen från Härnösand till Umeå), som nu och håller på att byggas och skall bli klar 2008-2009. En första etapp mellan Örnsköldsvik och Husum kommer att bli klar tidigare och öppnas för godstrafik.
Av betydelse för godstrafiken är framförallt att det finns tillräcklig kapacitet. Banverkets Framtidsplan innehåller till stor del kapacitetsinvesteringar, förutom de ovan nämnda, som har betydelse både för person- och godstrafiken t.ex. utbyggnad av mer dubbelspår Hallsberg-Mjölby. Vidare innehåller planen fler och förbättrade mötesplaster på enkelspårsträckor och förbigångsstationer på dubbelspårsträckor.
En viktig åtgärd i Banverkets Framtidsplan är en höjning av tillåten axellast från 22,5 till 25 ton på i stort sett hela nätet. På Malmbanan har redan axellasten höjts till 30 ton. Högre axellast innebär ibland också en högre lastvikt per meter. Dessutom håller lastprofilen på att utvidgas på stora delar av nätet så att vagnar med stor volym kan framföras. Kombinationen högre axellast och volym är viktig för vissa varuslag.
I takt med att vagnparken föråldras och axellasterna höjs, kommer operatörer och vagnägare att investera i nya vagnar och att bygga om gamla. Då kan också prestanda och kapacitet höjas. Det pågår en utveckling av effektivare vagnkoncept. Styrningen av vagnarna förbättras genom nya IT-system, vilket är viktigt för att få ett effektivt vagnutnyttjande.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
180
Det finns inga planer för närvarande till några större inköp av nya lok. Anskaffningen av motorvagnståg till SJ AB kommer att friställa ett stort antal Rc-lok som kommer att kunna användas för godstrafik. Man kan också tänka sig att utländska operatörer kommer att trafikera Sverige med flersystemlok. Även anskaffning av nya diesellok planeras av privata operatörer. Förr eller senare måste även Green Cargo skaffa nya lok.
I utvecklingsalternativet implementeras resultaten från KTH:s projekt ”Effektiva tågsystem för godstransporter”. I detta projekt har en idéskiss till ett nytt Duolok tagits fram. Det är ett lok som både kan gå på eldrift i fjärrtrafik och på dieseldrift i matartrafik, växling och på sidobanor. Något förenklat kan man säga att í dag finns två uppsättningar lok: Linjelok som används på natten och diesellok som används på dagen. Duoloket ersätter båda, vilket gör att man inte behöver lika många lok.
I utvecklingsalternativet bedrivs vagnslasttrafiken med Duolok och linjetåg. Det innebär att tåget går i en huvudrelation men kan stanna på mellanstationer och koppla av och till vagnar under vägen. Genom att loket också kan köra med dieseldrift kan det också växla in vagnar på oelektrifierade industrispår, vilket ökar tillgängigheten och den geografiska täckningsgraden. På sikt behöver därigenom inte sidospår och bangårdar elektrifieras. Tågen kan också kopplas ihop med varandra och bilda långa tåg.
För kombitrafik ingår i utvecklingsalternativet ett Lättkombisystem med automatisk lastning och lossning. Det har ca 40 terminaler över hela Sverige och fungerar också som matartrafik till tungkombinätet särskilt i utrikestrafik. Tungkombitrafiken kan därmed koncentreras till färre terminaler. Därutöver antas det finnas snabbgodståg för post, paket och expressgods med persontågsliknande fordonskoncept. För en utförligare beskrivning av utbudet i utvecklingsalternativet hänvisas till KTH:s rapporter
Mot bakgrund av de specificerade transportsystemen har transportkostnader beräknats med en kostnadsmodell. Det gäller både för transporter med högre axellaster och större volym i enlighet med Banverkets Framtidsplan och de nya transportsystemen i utvecklingsalternativet. Vidare har typiska transporttider beräknats för olika relationer utifrån erfarenhetsvärden i inrikes och utrikes trafik med olika förutsättningar. Dessa ligger till grund för de medelhastigheter som applicerats.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
181
5.2 Referensprognos för åren 2010 och 2020
Det totala transportarbetet förväntas öka från 87,9 miljarder tonkm år 2002 till drygt 100 miljarder tonkm år 2010 för att därefter öka till drygt 110 miljarder tonkm fram till år 2020. Det motsvarar en årlig ökningstakt på knappt 1,7 % fram till år 2010 och strax under en procent mellan åren 2010 och 2020. Ökningstakten är således högre fram till år 2010 än under perioden mellan åren 2010 och 2020, vilket förklaras av en lägre ökningstakt för såväl produktionen som utrikeshandeln.
Även om inte några konjunkturbedömningar ligger till grund för trafikprognosen fram till år 2010, kan man utifrån de konjunkturbedömningar som finns notera att ökningstakten för transportarbetet med stor sannolikhet kommer att vara högre de närmaste åren än under slutet av perioden.
Vid jämförelser med den hittillsvarande utvecklingen kan man konstatera att den förväntade ökningstakten för transporterna blir relativt måttlig. Som en jämförelse kan nämnas att under den senaste tioårsperioden ökade transportarbetet med nästan 2 % per år och att under tioårsperioden närmast före ökade transportarbetet med 1,3 %. Båda dessa perioder började dock med att den svenska kronan skrevs ner, 1981/1982 med hjälp av devalveringar och 1991/1992 med hjälp av en depreciering. Det gav i båda fallen en kraftigt ökad utrikeshandel med stora ökningar av inrikesdelen av utrikestransporterna i inledningen av perioden. Motsvarande situation föreligger inte nu, även om man förväntar sig en konjunkturförbättring baserad på en ökad utrikeshandel. Det bör dock noteras att ökningstakten fram till år 2010 förväntas bli högre än under perioden 1982-1992.
Den relativt kraftiga ökningen fram till år 2010 förklaras av en rad faktorer. En av dessa är den ökade utrikeshandeln. Tillsammans förväntas det sammanlagda värdet för exporten och importen öka med ungefär 50 % fram till år 2010. Även under perioden mellan 2010 och 2020 är ökningen av det sammanlagda värdet för exporten och importen stor, dock ej lika stor som under perioden fram till år 2010. Ökningarna ger upphov till stora ökningar av inrikesdelarna av utrikestransporterna. Genom att medelsträckan är längre för dessa transporter än för övriga och dess andel ökar, blir transportarbetet större.
En annan faktor som bidrar till ökningen är de utbudsförändringar som resulterar i omfördelningar av flöden mellan transport-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
182
medlen, framför allt från sjöfart till järnväg och lastbil. Överföringarna avser framför allt export- och importflöden.
Ytterligare en faktor som påverkar transporternas utveckling är förändringarna av varuvärden, vilka förutom förändringar av varuvärdena för enskilda produkter också beror på en ändrad produktmix inom respektive sektor. Man kan förenklat säga att det bli en större ökning av det högförädlade godset än för det lågförädlade, samtidigt som såväl det högförädlade som det lågförädlade godsets varuvärde ökar. Det får till följd att det för varje producerad krona kommer att bli allt färre ton att transportera. Konsekvensen av detta blir också att lastbilstransporterna får en större andel av ökningen av transporterna.
Förändringarna ovan påverkar inte bara det totala transportarbetets utveckling, utan ger även upphov till andra förändringar. Således kommer den regionala transportstrukturen att förändras. Detta beror på att samtliga ovan redovisade tendenser förändrar den befintliga flödesstrukturen. Som exempel kan nämnas inrikesdelarna av utrikestransporterna, vilka ofta avser långväga flöden som passerar Skåneregionen till och från kontinenten. Omfördelningen mellan transportmedlen innebär att denna trafik kommer att öka.
Det långväga transportarbetets ökning är i nivå med det totala transportarbetets ökning, eftersom det långväga transportarbetet utgör en så stor del av det totala transportarbetet. Man kan förvänta att transportarbetet kommer att öka från 80,6 miljarder tonkm år 2002 till drygt 92 miljarder tonkm år 2010 för att därefter öka till drygt 101 miljarder tonkm fram till år 2020.
Det långväga transportarbetets fördelning på transportmedel förväntas endast ändras marginellt fram till år 2010. Strukturförändringar i varusammansättningen ger dock en förskjutning från järnväg och sjöfart till lastbil. Förändringarna fram till år 2020 förväntas bli ännu mindre, dock i samma riktning, dvs. mot en ökad lastbilstrafik. Importen förväntas öka sin andel av transporterna, vilket kommer att ge en bättre balans mellan import- och exportflödena. Transportmedelsfördelningen för utrikestransporterna förväntas dock i stora drag att bibehållas, dock med en smärre förskjutning från sjöfart och järnväg till lastbil. Det gäller såväl för exporten som för importen.
Den bild av oföränderlighet som ges av fördelningen mellan transportmedlen för de långväga transporterna innebär inte att förändringar uteblir. Man kan således förvänta en rad förändringar
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
183
som kommer att påverka transportstrukturen. Komponenter som påverkas är förskjutningar mellan transportmedlen som ej syns i den övergripande fördelningen, utrikesandelar, transittrafik, branschsammansättning, regional struktur m.m. Dessa förändringar förklaras av olika saker. Skillnader i ekonomisk utveckling inom olika branscher ger således förändringar av det totala transportarbetet, den transporterade godsmängden och branschsammansättningen. Trafikeringsförändringar inom ramen för befintlig infrastruktur ger huvudsakligen förändringar av export, import och transitflöden, vilket för vissa transportmedel på ett mycket påtagligt sätt ändrar den nuvarande flödesstrukturen.
Det kortväga transportarbetet förväntas öka från 7,3 miljarder tonkm år 2002 till 8,4 miljarder tonkm år 2010 och 9,5 miljarder tonkm år 2020. Det motsvarar en ökningstakt på drygt 1,8 % fram till år 2010 och 1,2 % mellan åren 2010 och 2020. Ökningen för hela perioden fram till 2020 förklaras framför allt av mineral- samt sand och grustransporter beroende på ett ökat byggande samt distributionstrafik förorsakad av ökningen av transporter med högförädlat gods.
Om man studerar enskilda transportmedel kan man konstatera att lastbilens transporter under den senaste tioårsperioden gynnades när ökningstakten var hög och järnvägens transporter när ökningstakten var låg. Ofta brukar även förändringen från låg till hög ökningstakt och vice versa missgynna järnvägen. Under den kommande perioden när ökningstakten varken kommer att bli hög eller låg kommer lastbilen att gynnas mer av utvecklingen än järnvägen och sjöfarten, vilket till största delen förklaras av att andelen högförädlat gods kommer att öka.
Lastbilen kommer troligtvis även att gynnas av att näringslivets produktionsstruktur med ett större antal direktleveranser kommer att vidareutvecklas samt av en fortsatt utveckling mot allt tyngre och större fordon, efter höjningen av den maximalt tillåtna lastvikten och längden. Ytterligare en faktor som troligtvis kommer att gynna lastbilen är att järnvägen ännu inte fått det genombrott med förbättrad kvalitet för utrikestransporterna som marknaden förväntat. Detta ingår dock varken i förutsättningarna för referensprognosen eller i något annat av prognosalternativen.
Järnvägens transportarbete förväntas öka från 19,0 miljarder tonkm år 2002 till 21,2 miljarder tonkm år 2010, vilket motsvarar en årlig ökningstakt på 1,4 %. År 2020 beräknas transportarbetet att uppgå till 22,6 miljarder tonkm, vilket motsvarar en årlig
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
184
ökningstakt mellan åren 2010 och 2020 på drygt 0,6 %. Ökningarna för järnvägen förväntas således bli lägre än för det totala transportarbetet.
Om man bortser från malmtransporterna förväntas järnvägens transportarbete öka något snabbare än den transporterade godsmängden, vilket medför att medeltransportsträckan ökar. Det förklaras av att branscher med längre transportavstånd förväntas få en gynnsammare utveckling än de med kortare transportavstånd samt av att de ofta långa utrikestransporterna förväntas öka något snabbare än inrikestransporterna.
Järnvägens inrikes transportarbete förväntas öka från 10,3 miljarder tonkm år 2002 till 10,8 miljarder tonkm år 2010 om man exkluderar malmen, vilket motsvarar en ökning med drygt 0,5 % per år. Utrikes transportarbetet förväntas öka från 4,6 till 5,8 miljarder tonkm, om man exkluderar malmen, vilket motsvarar en ökning med nästan 3 % per år.
Ökningstakten för inrikes transporterna förväntas således bli långsammare än för utrikes transporterna, där den förhållandevis starka utvecklingen till stor del beror på att nivån i utgångsläget är relativt låg i relation till utrikeshandelns totala omfattning, men huvudsakligen på en relativt god utveckling för såväl importen som exporten. Även om de branscher där järnvägen är stor inte utvecklas lika gynnsamt som vissa andra branscher, förväntas den allmänna höga utvecklingstakten för exporten och importen således att gynna järnvägen. Detta förutsätter dock att kvaliteten i järnvägens utrikestransporter inte försämras ytterligare.
Importen förväntas öka mer än exporten, vilket medför att den obalans som för närvarande råder mellan transporter i nordlig respektive sydlig riktning kommer att minska något. Transporterna av tomma vagnar i nordlig riktning kommer således att minska. Fördelningen av järnvägens utrikestransporter på länder förväntas bli relativt oförändrad, båda vad gäller importen och exporten. Det kan dock noteras att transporterna till och från Italien inte kommer att ha en lika positiv utveckling som övriga länder, vilket förklaras av att de sektorer där utvecklingen är ogynnsam är överrepresenterade i denna relation. Den gynnsammaste utvecklingen kan förväntas för Östeuropa och de nordiska länderna, båda vad gäller import och export. Detta kan troligtvis för Östeuropas del hänföras till den expansiva fas som dessa länder befinner sig i.
Järnvägens liksom övriga transportmedels transportarbete förväntas framför allt öka för högförädlat gods (verkstad, övrig
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
185
tillverkning, handel) där järnvägens andel av transporterna är liten. Det förklaras av kraftiga produktions- och importökningar inom dessa branscher. Transporter där skogen är involverad (skogsbruk, massa/papper, trävaror) får en dålig utveckling. Det gäller speciellt transporter av papper där allt tunnare tidningar förväntas minska pappersbehovet. Malmtransporterna förväntas få en relativt stor ökning, vilken bl.a. är en effekt av en expanderande verksamhet i malmfälten.
I figurerna 5.1-5.15 redovisas transporternas hittillsvarande utveckling och den förväntade utvecklingen för åren 2010 och 2020 enligt referensalternativet.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
186
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
187
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
188
Tabell 5.3
Godstransportarbete totalt
Miljarder tonkm
1990 2000 2002 2010 2020
Järnväg
18,8 19,5 19,0 21,2 22,6
Inrikes sjöfart
8,3 8,1 7,1 7,9 8,6
Utrikes sjöfart
19,3 22,8 23,7 26,7 28,0
Långväga lastbil
21,2 30,8 30,8 36,6 42,1
Totalt långväga
67,6 81,2 80,6 92,4 101,3
Kortväga lastbil
8,0 7,3 7,3 8,4 9,5
Totalt
75,6 88,5 87,9 100,8 110,8
Marknadsandelar
- Långväga godstransportarbete Marknadsandelar (%) 1990 2000 2002 2010 2020
Järnväg
28 24 24 23 22
Inrikes sjöfart
12 10 9 8 8
Utrikes sjöfart
29 28 29 29 28
Långväga lastbil
31 38 38 40 42
Totalt långväga
100 100 100 100 100
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
189
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
190
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
191
Tabell 5.6
Marknadsandelar inrikes
Inrikes* transporterad godsmängd exkl. malm och olja Marknadsandelar (%) 1990 2000 2002 2010 2020
Järnväg
23 21 22 21 20
lastbil
70 75 74 76 77
Sjöfart
7
4
4
3
3
Totalt
100 100 100 100 100
*) med start- och målpunkt i Sverige
Marknadsandelar utrikes
Utrikes transporterad godsmängd exkl. malm och olja Marknadsandelar (%) 1990 2000 2002 2010 2020
Järnväg
12
8
8
7
7
lastbil
28 34 34 36 38
Sjöfart
60 58 58 57 55
Totalt
100 100 100 100 100
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
192
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
193
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
194
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
195
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
196
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
197
Tabell 5.12
Godstransporter med järnväg
-Utveckling delmarknader Miljoner tonkm 1990 2000 2002 2010 2020
Inrikes 9 213 10 274 10 347 10 800 11 200
Utrikes
6 061 5 178 4 595 5 800 6 600
Transit
280 267 279 300 300
Malm
3 203 3 756 3 737 4 300 4 500
Totalt
18 757 19 475 18 958 21 200 22 600
Tabell 5.13
Godstransporter med järnväg
-Utveckling näringsrenar index 2002=100 Transportarbete 2002 2010 2020
Jordbruk
100 94 88
Livsmedel
100 118 133
Skogsbruk
100 92 83
Massa/papper
100 104 105
Trävaror
100 107 111
Gruvor
100 115 120
Järn/stål
100 106 108
Verkstad
100 146 196
Kemi
100 117 130
Övrig tillverkning
100 137 174
Mineraler
100 124 145
Sand/grus
-
-
-
Handel
100 124 145
Energi
100 118 132
Övrigt
-
-
-
Totalt
100 112 119
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
198
Figur 5.14
Figur 5.15
Transportarbete med järnväg år 2010
M assa/papper
17%
Träv aror
4%
Gruv or
22%
Järn/stål
23%
M ineraler
2%
Sand/grus
0%
Handel
10%
Öv rig tillv erkning
5% Kemi
4%
Verkstad
4%
Jordbruk
0%
Skogsbruk
2%
Liv smedel
5%
Energi
2%
Transportarbete med järnväg år 2020
M assa/papper
16%
Träv aror
4%
Gruvor
22%
Järn/stål
22% Handel
11%
Sand/grus
0%
M ineraler
2%
Övrig
tillv erkning
6% Kemi
4%
Verkstad
5%
Jordbruk
0%
Skogsbruk
2%
Livsmedel
4%
Energi
2%
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
199
5.3 Effekter av olika organisationsmodeller
För att få en gemensam bild av prognoserna för de olika organisationsmodellerna redovisas jämförande resultat av prognoserna i figurerna 5.23-5.40. Det bör därvid noteras att det totala transportarbetet för samtliga alternativ är lika stort som för referensalternativet. De förändringar som organisationsmodellerna ger upphov till är således omfördelningar mellan transportmedlen. Det förklaras av att det gods som genereras baseras på den ekonomiska utvecklingen och på den övriga samhällsutvecklingen, som ligger till grund för beräkningarna av referensalternativet. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att vissa av de föreslagna alternativen även skulle kunna ändra förutsättningarna för företagsetablering m.m. på ett sådant sätt att även det totala transportarbetet och den transporterade godsmängdens nivå ändrades. Omfattningen av dessa förändringar skulle dock bli relativt marginella och mycket svåra att prognostisera.
I vissa av figurerna redovisas det regionala alternativet i två versioner. I det första alternativet ingår inte effekterna av lättkombi och matarbidrag. På motsvarande sätt redovisas även utvecklingsalternativet i två versioner. I det första alternativet ingår inte lättkombi och trafikering på orter som i dagsläget saknar järnväg .
För att få en förståelse av vad som skapat förändringarna för prognosalternativen redovisas nedan varje alternativ för sig. För att inte detaljerna ska göra att man förlorar helheten redovisas materialet på en relativt aggregerad nivå.
Basalternativet
Basalternativet, speglar effekterna av Banverkets Framtidsplan. Detta alternativ utgör inte någon organisationsmodell utan visar endast konsekvenserna av de investeringar och därmed möjligheter till förändringar i utbudet m.m. som ges av Framtidsplanen. Härvid ingår även andra kända framtida förändringar av utbudet. De förändringar som presenteras i basalternativets förslag finns även med i samtliga övriga förslag. Detta alternativ ligger således som en bas för de övriga alternativen.
Vid beräkningarna av basalternativet har antagits att de förslag som presenterades i Framtidsplanens ursprungsdokument gäller. De förslag till revideringar som presenterades av regeringen på
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
200
grund av budgetrestriktioner beaktas således inte vid beräkningarna. Regeringens förslag avser genomgående omplaceringar av investeringsobjekten i tiden, vilket kan leda till att de resultat som beskrivs för år 2010 skulle inträffa några år senare. Framtidsplanen gäller egentligen till år 2015, men för att få jämförbarhet med andra prognoser görs prognosen för år 2010.
Järnvägens tranportarbete förväntas i basalternativet öka från 19,0 miljarder tonkm år 2002 till 23,4 miljarder tonkm år 2010, vilket ska relateras till referensalternativets nivå på 21,2 miljarder tonkm.
Lastbilens transportarbete förväntas öka från 30,8 miljarder tonkm år 2002 till 34,6 miljarder tonkm år 2010, vilket också ska relateras till referensalternativets nivå på 36,6 miljarder tonkm. Man kan således konstatera att uppgången för järnvägen erhålls på lastbilens bekostnad. Det förklaras huvudsakligen av de förbättringar som Framtidsplanen ger upphov till, samtidigt som motsvarande förbättringar inte genomförs för lastbilen. Även förbättringar av förutsättningarna för järnvägen i övriga Europa bidrar i relativt stor omfattning till järnvägens uppgång.
En av de förbättringar i Framtidsplanen som investeringarna i infrastrukturen ger upphov till är att den största tillåtna axellasten höjs från 22,5 till 25 ton för hela järnvägsnätet inom Sverige. År 2002 tillåts en axellast på 25 ton på ungefär en tredjedel av nätet. Det är framför allt de delar av nätet där systemtågen trafikerar som är utbyggd. Det kan det bli svårt att dra nytta av den högre lastvikten vid utrikes transporter, eftersom de flesta länder i Europa endast tillåter en axellast på 22,5 ton och eventuella omlastningar vid den svenska gränsen är olönsamma oavsett transportavstånd. I förutsättningarna har det därför antagits att utrikestransporterna inte kan dra nytta av utbyggnaden, trots att en antagen framtida uppgradering i övriga Europa på samma sätt som i Sverige troligtvis kommer att leda till att detta problem löses.
Uppgraderingen till en högsta tillåten axellast på 25 ton ska ses i perspektivet av att vägnätet genomgått en kraftig standardförbättring, vilken skapat möjligheter för lastbilen att öka lastvikt och lastvolym. Uppgraderingen till 25 tons lastvikt för järnvägen kan således betraktas som en liknande förbättring för järnvägen.
Förbättringarna av infrastrukturen förväntas medföra att priset på inrikes järnvägstransporter kommer att kunna sänkas med i medeltal 15 % och att medelhastigheten kommer att kunna höjas med i medeltal 6 %. Samtidigt förväntas lastbilstrafiken kunna
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
201
behålla samma pris och medelhastighet som år 2002 på sina transporter, trots eventuella kostnadsökningar bl.a. i form av kilometerskatt m.m.
För utrikestrafiken förväntas på motsvarande sätt priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal 3 % och medelhastigheten höjas från 25 till 33 km/h. Hastighetsökningen beror inte på högre maxhastighet utan ska i första hand ses som ett mått på att kvaliteten förbättras, så att den verkliga transporttiden i större utsträckning stämmer med den planerade tidtabellen. Även när det gäller utrikestrafiken förväntas lastbilen bibehålla 2002 års nivå på såväl pris som medelhastighet för sina transporter.
Det är de relativa förbättringarna för järnvägen vad gäller tider och priser för transporterna som ger upphov till de dryga två miljarder tonkm som förväntas omfördelas från lastbil till järnväg. Att inte sjöfarten påverkas av detta förklaras för utrikesdelen av att priserna förväntas minska med 15 % och därmed sänka relativa priset mot såväl järnväg som lastbil. För inrikes sjöfart är förklaringen att det saknas reell konkurrens från järnvägen, vilket beror på att de varuslag som transporteras med inrikes sjöfart knappt konkurrerar med lastbil eller järnväg för de relationer där förutsättningarna ändras.
Av omfördelningen från lastbil till järnväg faller huvuddelen på utrikestransporterna. Det innebär för transporterna inom Sverige att inrikesdelen av utrikestransporterna ökar i omfattning. För lastbilstransporterna mellan svenska orter förväntas däremot endast en mindre del påverkas av de förändrade förutsättningarna. Överföringarna hade dock blivit något mer omfattande om inte antalet orter till vilka järnvägstransporter bedrivs hade reducerats. Dessa begränsningar är dock relativt marginella, genom att de orter som tagits bort var de som hade minst godsmängder.
Det bör i detta sammanhang noteras att det är orterna enligt den traditionella tätortsdefinitionen som varit styrande för reduceringen. De vanligtvis använda begreppen lastplatser eller taxepunkter har således inte använts, eftersom vissa orter kan ha flera taxepunkter, vilka kan vara placerade i omedelbar anslutning till varandra.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
202
Koncentrationsalternativet
Koncentrationsalternativet (internationell avreglering med koncentration), speglar effekterna av en dominerande internationell operatör med större kunder och några regionala operatörer. Den dominerande aktören förutsetts vara ett större europeiskt transportföretag, dock ej nödvändigtvis en renodlad järnvägsoperatör. En sådan konstellation förutsätts leda till en utvidgad utrikestrafik, men en mer koncentrerad inrikestrafik.
Järnvägens transportarbete förväntas i koncentrationsalternativet öka från 19,0 miljarder tonkm år 2002 till 24,3 miljarder tonkm år 2010, vilket ska relateras till basalternativets nivå på 23,4 miljarder tonkm.
Sjöfartens transportarbete förväntas öka från 23,7 miljarder tonkm år 2002 till 25,6 miljarder tonkm år 2010, vilket kan jämföras med referens- och basalternativens nivå på ca 26,6 miljarder tonkm. Man kan således konstatera att förbättringarna för järnvägen erhålls på sjöfartens bekostnad. Det förklaras huvudsakligen av att ett antal förbättringar för järnvägens utrikestrafik förväntas få stor inverkan på konkurrensen mot sjöfarten, men endast en marginell inverkan på konkurrensen mot lastbilen. Detta leder till att lastbilens transportarbete i det närmaste förblir oförändrad vid en jämförelse med basalternativet.
När det gäller järnvägens inrikestrafik förväntas det bli vissa försämringar avseende utbudet beroende på att antalet orter som trafikeras reduceras utöver de som togs bort i basalternativet, vilket innebär att konkurrenssituationen med framför allt lastbilen försämras. Det leder till att förbättringarna av medelhastigheten från basalternativet kompenseras av att antalet orter minskar, vilket medför att fördelningen mellan lastbil och järnväg förblir relativt konstant. Några ytterligare förändringar för inrikestrafiken vid en jämförelse med basalternativet antas inte i koncentrationsalternativet. Det gäller både för medelhastighet och pris och för såväl lastbil som järnväg.
För utrikestrafiken antas priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal ytterligare 3 % utöver basalternativet, dvs. 6 % i relation till referensalternativet. Medelhastigheten antas kunna höjas till 41 km/h dvs. med 25 % vid en jämförelse med basalternativet och med två tredjedelar jämfört med idag. Lastbilen och sjöfarten antas för utrikestransporterna behålla samma priser och medelhastigheter som i basalternativet.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
203
Det är de relativa förbättringarna för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider för transporterna som ger upphov till att ca en miljard tonkm överförs från sjöfart till järnväg vid en jämförelse med basalternativet. Storleken på överföringen bör ses i perspektivet av att inrikes lastbilstransporterna endast inverkar marginellt på förändringen. Således förväntas endast en mindre del av lastbilstransporterna mellan svenska orter att påverkas av de förändrade förutsättningarna. Överföringarna hade blivit något mer omfattande om inte ett antal orter till vilka järnvägstransporter bedrivs tagits bort.
Transportarbetet för inrikes sjöfarten förväntas år 2010 förbli på samma nivå som år 2002 och bidrar således inte till den ökade järnvägstrafiken. Det beror på att det för inrikes sjöfarten, liksom i basalternativet, saknas reell konkurrens från järnvägen.
Det bör noteras att även utrikes lastbilstrafiken endast inverkar marginellt på förändringen, vilket förklaras av att minskningen av transporttiderna är för små för att leda till större överföringar från lastbil till järnväg. Det beror bl.a. på att lastbilstransporterna är mer kortväga än sjöfarts- och järnvägstransporterna.
Mångfaldsalternativet
Mångfaldsalternativet (internationell avreglering med mångfald), speglar effekterna av flera internationella operatörer och speditörer med större kunder och några få små operatörer med huvudsakligen mindre kunder. De dominerande aktörerna förutsetts vara ett antal större europeiska transportföretag. De små operatörerna förutsätts huvudsakligen verka på en regional marknad. En sådan konstellation förutsätts leda till en utvecklad utrikestrafik och en bibehållen struktur, motsvarande den år 2002, för inrikestrafiken.
Järnvägens tranportarbete förväntas i mångfaldsalternativet uppgå till 25,9 miljarder tonkm år 2010, vilket relaterat till basalternativets nivå på 23,4 miljarder tonkm innebär en ökning med drygt 10 %.
Sjöfartens transportarbete förväntas uppgå till 24,7 miljarder tonkm år 2010, vilket också kan jämföras med basalternativets nivå på 26,5 miljarder tonkm.
Lastbilens transportarbete förväntas uppgå till 33,9 miljarder tonkm år 2010, vilket också kan jämföras med basalternativets nivå på 34,6 miljarder tonkm. Man kan således konstatera att förbätt-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
204
ringarna för järnvägen erhålls på såväl sjöfartens som lastbilens bekostnad. Det förklaras av en antagen förbättring av järnvägens utrikestrafik, men även av en antaget förbättrat utbud för inrikestrafiken. Samtidigt antas inte motsvarande förbättringar komma sjöfarten eller lastbilen till godo.
Om man antar att huvuddelen av lastbilens långväga transportarbete utförs av bilar med en maxlastvikt på över 20 ton medför detta att lastvikten för dessa fordon i medeltal uppgår till 19,5 ton (inkl. tomkörningar). Det innebär att lastbilens trafikarbete minskar med ca 36 miljoner fordonskm vid en jämförelse med basalternativet. Med en medeltransportsträcka på 264 km innebär detta att ca 135 000 lastbilstransporter skulle försvinna från våra vägar. Medelkörsträckan för de lastbilar som utför dessa transporter uppgår till 78 000 km/år, vilket innebär att behovet av lastbilar kommer att minska med drygt 440 fordon.
Förbättringarna för järnvägens inrikestrafik förklaras av att antalet trafikerade orter utökas från basalternativets nivå till nivån år 2002, vilket innebär att konkurrenssituationen med framför allt lastbilen förbättras. Detta leder, i kombination med en prissänkning på i medeltal 5 %, i relation till basalternativet som följd av ökad konkurrens, till att järnvägen tar marknadsandelar från lastbilen. Man bör se detta i perspektivet av att lastbilen och sjöfarten antas behålla samma priser och medelhastigheter som i basalternativet.
För utrikestrafiken antas priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal ytterligare 6 % utöver basalternativet. Medelhastigheten antas kunna höjas från 33 km/h till 51 km/h dvs. med drygt 50 % i relation till basalternativet, vilket innebär en fördubbling i relation till referensalternativet och jämfört med idag. Lastbilen och sjöfarten antas för utrikestransporterna däremot behålla samma priser och medelhastigheter som i basalternativet.
Det är de relativa förbättringarna för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider för transporterna som ger upphov till att ca 2,5 miljarder tonkm överförs från sjöfart och lastbil till järnväg vid en jämförelse med basalternativet. För inrikestrafiken blir det enbart en överföring från lastbilen, vilken uppgår till ungefär en halv miljard tonkm. Förändringen kommer dock endast att påverka lastbilstransporterna mellan svenska orter i ett fåtal relationer. För sjöfartens inrikes transporter saknas det reell konkurrens från järnvägen.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
205
För utrikestrafiken blir det till skillnad från inrikestrafiken en större omfördelning från sjöfarten, vilken uppgår till 1,8 miljarder tonkm. Att utrikes lastbilstrafiken påverkas av förändringarna i mindre omfattning förklaras av att minskningen av transporttiderna för järnvägen framför allt påverkar flödena till/från södra Europa, där lastbilens andel av transporterna är liten och därmed överföringspotentialen låg. Samtidigt är den relativa prisförändringen för liten för att kunna påverka transporterna till/från den nordligare delen av Europa.
Alternativet regional satsning
Alternativet regional satsning (internationell avreglering med mångfald och regional satsning), speglar effekterna av flera internationella samt nationella operatörer och speditörer med större kunder. Utöver dessa antas det även finnas ett stort antal små operatörer med många mindre kunder. De små operatörerna förutsätts huvudsakligen verka på en regional marknad med många matarbanor. En sådan konstellation förutsätts leda till en utvecklad linjetrafik med konkurrerande internationella och nationella linjer samt en inrikes småskalig kombitrafik och en relativt heltäckande matartrafik.
Järnvägens transportarbete förväntas i alternativet regional satsning uppgå till 29,1 miljarder tonkm år 2010, vilket framför allt ska relateras till basalternativets nivå på 23,4 miljarder tonkm. Nivån för alternativet regional satsning ligger således en fjärdedel över basalternativets nivå och mer än en tredjedel över referensalternativets nivå.
Sjöfartens transportarbete förväntas uppgå till 24,7 miljarder tonkm år 2010, vilket också kan jämföras med basalternativets nivå på 26,5 miljarder tonkm. Sjöfartens transportarbete är därmed på samma nivå som för mångfaldsalternativet.
Lastbilens transportarbete förväntas uppgå till 30,7 miljarder tonkm år 2010, vilket också kan jämföras med basalternativets nivå, som för lastbilen uppgår till 34,6 miljarder tonkm. Vid en jämförelse med mångfaldsalternativet har således lastbilens transportarbete minskat med drygt tre miljarder tonkm. Man kan således konstatera att förbättringarna för järnvägen erhålls på såväl lastbilens som sjöfartens bekostnad. Det förklaras av att det i antagna förutsättningarna finns ett stort antal åtgärder för såväl utrikes-
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
206
som inrikestrafiken och att vissa av dessa enbart syftar till att överföra gods från lastbil till järnväg.
Detta innebär, med samma förutsättningar som i mångfaldsalternativet, att lastbilens trafikarbete minskar med ca 200 miljoner fordonskm vid en jämförelse med basalternativet och att ca 760 000 lastbilstransporter skulle försvinna från våra vägar. Behovet av lastbilar skulle därmed minska med drygt 2 500 fordon.
Förbättringarna för järnvägens inrikestrafik förklaras av att antalet trafikerade orter utökas från basalternativets nivå till den nivå som rådde år 1987. Detta innebär en relativt kraftig ökning av antalet orter. Vid beräkningarna har härvid hänsyn tagits till att vissa av dessa orter inte längre är möjliga att trafikera eller att vissa orter helt saknar gods att transportera. Trots dessa reduceringar innebär utvidgningen att konkurrenssituationen med framför allt lastbilen förbättras något.
Inrikes järnvägstrafiken förbättras också av att det i alternativet regional satsning även ingår ett mindre lättkombisystem, vilket förväntas ge en bättre tillgänglighet till järnvägsnätet. Systemet har antagits byggas upp med tåg som går i slingor längs olika linjer där av- och pålastning sker under vägen. På vissa ställen kommer man att kunna byta vagnar mellan olika slingor för att därigenom täcka in en marknad med framför allt kortväga relationer, men även med mer långväga relationer. Systemet är huvudsakligen tänkt att attrahera högförädlat gods. I alternativet regional utveckling har antagits att systemet endast skulle täcka 20 orter och att man förutom flöden mellan dessa orter även skulle kunna generera matarflöden till den traditionella kombitrafiken.
Inrikes järnvägstrafiken förbättras ytterligare av att det i alternativet regional satsning även ingår ett system för matarbidrag till såväl matartransporter med lastbil som med järnväg. Systemets konstruktion förväntas dock nästan uteslutande gynna järnvägen. Förutsättningen för att erhålla dessa bidrag är att en direkttransport med lastbil ersätts med en järnvägstransport där det finns minst ett matarflöde eller att en nygenererad järnvägstransport med minst ett matarflöde skapas. Bidragen ger även effekt på utrikestrafiken genom att man även där i antingen start- eller målpunkten kan erhålla bidrag. Effekterna på utrikestrafiken blir dock relativt marginella.
Utökningen av antalet trafikerade orter, införandet av lättkombi och matarbidrag leder, i kombination med en prissänkning på i medeltal 5 % samt ökningar av medelhastigheten med 13 % i
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
207
relation till basalternativet, till att inrikestrafiken med järnväg tar marknadsandelar från lastbilen. Man bör se detta i perspektivet av att lastbilen antas behålla samma pris och medelhastighet som i basalternativet.
För utrikestrafiken antas priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal ytterligare 6 % utöver basalternativet. Medelhastigheten antas kunna höjas till 51 km/h dvs. med drygt 50 % i relation till basalternativet, vilket innebär en fördubbling jämfört med idag. Såväl pris som medelhastighet är för järnvägen således lika stora i mångfaldsalternativet som i alternativet regional satsning. Lastbilen och sjöfarten antas för utrikestransporterna, liksom i mångfaldsalternativet, behålla samma priser och medelhastigheter som i basalternativet.
Det är införandet av det relativt heltäckande utbudet med tillhörande bidrag samt de relativa förbättringarna för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider för transporterna som ger upphov till att 5,7 miljarder tonkm överförs från sjöfart och lastbil till järnväg. För inrikestrafiken blir det enbart en överföring från lastbilen, vilken uppgår till ungefär 2,5 miljarder tonkm. Förändringen kommer framför allt att påverka lastbilstransporterna mellan svenska orter i de relationer där den förbättrade utbudet för järnvägen kommer att kunna konkurrera. För sjöfartens inrikes transporter saknas det, liksom i basalternativet, reell konkurrens från järnvägen, vilket, liksom för samtliga tidigare alternativ, förklaras av att de varuslag som transporteras med inrikes sjöfart varken konkurrerar med lastbil eller järnväg i de aktuella relationerna.
För att få ett grepp om vad varje enskild åtgärd betyder för överföringarna av flöden från lastbil till järnväg i inrikestrafiken i relation till basalternativet görs nedan ett försök att redovisa dessa separerade.
Det utökade antalet orter medför att ungefär 0,6 miljarder tonkm överförs från lastbil till järnväg. Det har härvid antagits att allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket givetvis är en förenkling. Den överförda godsmängden för utrikestrafiken är dock så liten att antagandet saknar praktisk betydelse.
Införandet av lättkombi medför att ungefär 0,9 miljarder tonkm överförs från lastbil till järnväg. Allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket förklaras av att trafiken nästan uteslutande antas gå mellan de 20 orter i Sverige som ingår i systemet. Utöver dessa förekommer även ett fåtal matartransporter till konventionell kombi, vilka dock genomgående avser inrikestransporter.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
208
Bidragen till matartransporter medför att ungefär 0,6 miljarder tonkm överförs från lastbil till järnväg. Huvuddelen av överfört gods avser inrikestrafik. Det går dock inte att bortse från att även utrikestransporterna kommer att erhålla en del av dessa bidrag, varför en övergripande fördelning utifrån befintliga flöden används för att få fram nivåerna för inrikes- och utrikestransporterna.
Förändringarna av de relativa tiderna och priserna för transporterna svarar för återstoden av överföringen från lastbil till järnväg. Denna del uppgår därmed till 0,4 miljarder tonkm. En uppdelning på hur mycket transporttiden respektive priset svarar för är inte tekniskt genomförbar. Det kan dock noteras generellt för inrikestransporter, vilka i ett europeiskt perspektiv får anses som relativt kortväga, att priset ofta har en avsevärt större betydelse än tiden.
För utrikestrafiken blir det ungefär lika stor överföring från sjöfarten som från lastbilen. För sjöfarten uppgår omfördelningen till 1,8 miljarder tonkm, dvs. samma storlek på överföringen som för mångfaldsalternativet. Att utrikes lastbilstrafiken inte påverkar förändringarna i större omfattning förklaras således i detta alternativ liksom i mångfaldsalternativet av att minskningen av transporttiderna framför allt påverkar flödena till/från södra Europa, där lastbilens andel av transporterna är liten och därmed överföringspotentialen låg. Samtidigt är den relativa prisförändringen för liten för att kunna påverka transporterna till/från den nordligare delen av Europa. Till skillnad från i mångfaldsalternativet tillkommer i alternativet regional satsning för utrikestrafiken en mindre överföring från lastbil till järnväg beroende på de matarbidrag som kan utgå vid start/målpunkten i Sverige
Utvecklingsalternativet
Utvecklingsalternativet, speglar Järnvägsgruppen på Kungliga Tekniska Högskolans (KTHs) förslag till ny teknik och nya trafiksystem inom ramen för projektet ”Effektiva tågsystem för godstransporter”. Detta alternativ är således ingen organisationsmodell, utan speglar effekterna av ett antal förslag som tagits fram av KTH, vilka inte kommer att presenteras i detalj i denna rapport utan endast de konsekvenser som de ger upphov till.
De av KTH presenterade förslagen baseras inte på en speciell organisationsstruktur, men man kan utifrån gjorda antaganden ändå dra vissa slutsatser avseende strukturen. Den kan närmast
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
209
karaktäriseras som liknande den i alternativet regional satsning. Förslagen förutsätter således en utvecklad linjetrafik med konkurrerande internationella och nationella linjer samt en inrikes småskalig kombitrafik och många matarbanor. De förutsätter också en fungerande marknad för utrikestransporter på järnväg och en ökad operabilitet.
Järnvägens tranportarbete förväntas i utvecklingsalternativet uppgå till 34,9 miljarder tonkm år 2020, vilket framför allt kan relateras till referensalternativets nivå på 22,6 miljarder tonkm. Någon jämförelse med basalternativet går inte att göra, eftersom en sådan beräkning inte gjorts för år 2020 och inte heller är möjlig att göra med den information som finns att tillgå i dagsläget avseende investeringar i infrastrukturen på så lång sikt. Nivån för utvecklingsalternativet ligger således mer än 50 % över referensalternativet. Det bör dock beaktas vid jämförelser med tidigare alternativ att tidsperioden avser 18 år istället för 8 år och att jämförelsen görs med referensalternativet och inte med basalternativet.
Sjöfartens transportarbete förväntas uppgå till 25,5 miljarder tonkm år 2020, vilket också kan jämföras med referensalternativets nivå på 28,0 miljarder tonkm. Det kan härvid noteras att sjöfartens transportarbete därmed är på nästan samma nivå som för mångfaldsalternativet år 2010.
Lastbilens transportarbete förväntas uppgå till 32,3 miljarder tonkm år 2020, vilket, liksom för övriga transportmedel, också kan jämföras med referensalternativets nivå på 42,1 miljarder tonkm. Liksom för sjöfarten kan denna siffra även relateras till mångfaldsalternativets nivå år 2010 som är drygt 1,6 miljarder tonkm högre än utvecklingsalternativet för år 2020! Utvecklingsalternativet innebär således mycket stora förändringar i transportmedelsfördelningen. Man kan också konstatera att förbättringarna för järnvägen erhålls på såväl sjöfartens som lastbilens bekostnad. Förklaringen till detta är mycket kraftfulla åtgärder avseende ny teknik och förbättrat utbud, vilket förväntas leda till både sänkta kostnader för näringslivet och en ökad marknadsandel för järnvägstransporterna.
Detta innebär, med samma förutsättningar som i alternativen mångfald och regional satsning, att lastbilens trafikarbete minskar med ca 500 miljoner fordonskm vid en jämförelse med referensalternativet och att ca 1,9 miljoner lastbilstransporter skulle försvinna från våra vägar. Behovet av lastbilar skulle därmed minska med drygt 6 400 fordon.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
210
Förbättringarna för järnvägens inrikestrafik förklaras av att antalet trafikerade orter utökas från basalternativets nivå till en mycket hög nivå. Utöver att man tillför de orter som trafikerades år 1987 tillförs även ett relativt stort antal orter där det är möjligt att med rimliga investeringar få tillgång till järnväg. De orter som härvid framför allt avses är de där lastbilsflödena till/från orten är stora. Sammantaget innebär detta en mycket kraftig ökning av antalet orter. Liksom vid alternativet regional satsning har vid beräkningarna hänsyn tagits till att vissa av de orter som trafikerades år 1987 inte längre är möjliga att trafikera eller att vissa helt saknar gods att transportera. Trots dessa reduceringar innebär utvidgningen att konkurrenssituationen med framför allt lastbilen förbättras avsevärt.
Inrikes järnvägstrafiken förbättras också av att det i alternativet regional satsning även ingår ett nytt lättkombisystem, vilket förväntas ge en avsevärt bättre tillgänglighet till järnvägsnätet. Systemet har antagits byggas upp på ungefär samma sätt som det som tidigare presenterats i alternativet regional satsning, dvs. med tåg som går i slingor längs olika linjer där av- och pålastning sker under vägen. Många delar i systemet är dock uppbyggda på ett annat sätt än tidigare, varför detta system, till skillnad från det befintliga, förväntas ge god lönsamhet för operatören. Systemet är liksom tidigare tänkt att attrahera mindre sändningsstorlekar och högförädlat gods. Det har vidare förutsatts att systemet skulle bestå av ett relativt heltäckande nät för Sverige, vilket innebär ca 40 orter och att man förutom flöden mellan dessa orter även skulle kunna generera matarflöden såväl till den traditionella kombitrafiken som till vagnslasttrafiken.
Utökningen av antalet trafikerade orter och införandet av lättkombi, leder i kombination med en prissänkning på i medeltal 35 %, bl.a. som följd av att högsta tillåtna axellasten höjs till 30 ton, samt ökningar av medelhastigheten med 40 % i relation till referensalternativet, till att inrikestrafiken med järnväg tar avsevärda marknadsandelar från lastbilen. Man bör se detta i perspektivet av att lastbilen antas behålla samma pris och medelhastighet som i referensalternativet.
För utrikestrafiken antas priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal 20 % och medelhastigheten höjas till 70 km/h, dvs. samma hastighet som för inrikestransporterna. Detta kan jämföras med alternativet regional satsning där medelhastigheten för år 2010 antas uppgå till 51 km/h. Lastbilen antas för
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
211
utrikestransporterna behålla samma priser och medelhastigheter som i basalternativet, medan sjöfarten antas sänka priset med 25 %, men bibehålla samma medelhastighet som i referensalternativet.
Det är införandet av det heltäckande utbudet både geografiskt och för olika förädlingsnivåer samt de relativa förbättringarna för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider för transporterna som ger upphov till att 12,3 miljarder tonkm överförs från sjöfart och lastbil till järnväg. För inrikestrafiken blir det enbart en överföring från lastbilen, vilken uppgår till ungefär 4,4 miljarder tonkm. Förändringarna kommer att påverka lastbilstransporterna mellan svenska orter i ett flertal för lastbilen trafikstarka relationer där det tidigare inte fanns någon konkurrens från järnvägen. För sjöfartens inrikes transporter saknas det, liksom i basalternativet, reell konkurrens från järnvägen.
För att få ett grepp om vad varje enskild åtgärd betyder för överföringarna av flöden från lastbil till järnväg i inrikestrafiken i relation till referensalternativet görs nedan ett försök att redovisa dessa separerade.
Det utökade antalet orter medför att ungefär 0,7 miljarder tonkm överförs från lastbil till järnväg. Det har härvid antagits att allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket givetvis är en förenkling. Den överförda godsmängden för utrikestrafiken är dock så liten att antagandet saknar praktisk betydelse.
Införandet av lättkombi medför att ungefär 2,1 miljarder tonkm överförs från lastbil till järnväg. Allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket förklaras av att trafiken antas gå mellan de 40 orter i Sverige som ingår i systemet. Utöver dessa förekommer även ett fåtal matartransporter, vilka dock genomgående avser inrikestransporter.
Förändringarna av de relativa tiderna och priserna för transporterna svarar för återstoden av överföringen från lastbil till järnväg. Denna del uppgår därmed till 1,6 miljarder tonkm.
För utrikestrafiken blir det huvudsakligen en överföring från sjöfarten, vilken uppgår till 2,5 miljarder tonkm. Att utrikes lastbilstrafiken endast påverkar förändringarna marginellt förklaras av att minskningen av transporttiderna framför allt påverkar flödena till/från södra Europa, där lastbilens andel av transporterna är liten och därmed överföringspotentialen låg. Detta kompenseras dock till viss del av att de relativt stora prissänkningarna för järnväg medför att vissa lastbilflöden till/från norra Europa överförs till järnväg.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
212
I tabell 5.16 redovisas en kortfattad sammanställning av prognosalternativen.
I figurerna 5.17–5.22 redovisas förutsättningarna för samtliga prognosalternativ.
I figurerna 5.23–5.38 redovisas den förväntade utvecklingen för år 2020 för utvecklingsalternativet och för år 2010 för övriga alternativ. I vissa av figurerna redovisas även den hittillsvarande utvecklingen. Därigenom erhålles en bild av den förväntade utvecklingen i relation till den utveckling som lett till dagens situation. För att göra redovisningen mer lättillgänglig redovisas i vissa av figurerna endast ytterlighetsalternativet regional satsning. Genom att studera detta alternativ kan man dock få en bild av utvecklingen för övriga alternativ.
I tabellerna 5.39 och 5.40 redovisas en uppdelning av överfört gods till järnvägen. Detta gör det möjligt att spegla effekterna av varje enskild åtgärd.
Som framgått tidigare redovisas i vissa av figurerna det regionala alternativet i två versioner. I det första alternativet ingår inte effekterna av lättkombi och matarbidrag. På motsvarande sätt redovisas även utvecklingsalternativet i två versioner. I det första alternativet ingår inte lättkombi och trafikering på orter som i dagsläget saknar järnväg.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
213
Tabell 5.16
Prognosalternativ
förkortn
Referens
Ref Ekonomisk och övrig samhällsutveckling
Bas
Bas Banverkets framtidsplan och andra dokument
Koncentration
Konc En nationell fjärroperatör Några regionala operatörer
Mångfald
Mångf Flera nationella fjärroperatörer Några regionala operatörer
Regional satsning Reg Flera nationella fjärroperatörer Många regionala operatörer
Utveckling
Utv KTHs tågsystem för framtida godstransporter
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
214
Tabell 5.17
Förutsättningar prognosalternativ
2002 2010
Bas Konc Mångf Reg Utv
Inrikes järnväg
Tätorter (antal)
257 221 199 257 537 562
Axellast (ton)
22,5 25 25 25 25 30
Medelpris (kr/tonkm)
0,23 0,20 0,20 0,19 0,19 0,15
Medelhastighet (km/h)
50 53 53 53 60 70
Matarbidrag
JA
Lättkombiorter
20 40
Utrikes järnväg
Medelpris (kr/tonkm)
0,35 0,34 0,33 0,32 0,32 0,28
Medelhastighet (km/h)
25 33 41 51 51 70
Inrikes lastbil
Pris (kr/tonkm)
0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30
Medelhastighet (km/h)
70 70 70 70 70 70
Utrikes lastbil
Pris (kr/tonkm)
0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40
Medelhastighet (km/h)
50 50 50 50 50 50
Utrikes sjöfart
Pris (kr/tonkm)
0,20 0,17 0,17 0,17 0,17 0,15
Medelhastighet (km/h)
12 12 12 12 12 12
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
215
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
216
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
217
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
218
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
219
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
220
Figur 5.23
Figur 5.24
Långväga godstransportarbete 2010
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2002 Ref 2010
Bas 2010
Konc 2010
Mångf
2010
Reg 1
2010
Reg 2 2010
M ilj ar d e r t onkm
Inrikes sjöfart
Utrikes sjöfart
Lastbil
Järnväg
Järnvägens andel av långväga transportarbete 2010
0 5 10 15 20 25 30 35
2002 Ref 2010
Bas 2010
Konc 2010
Mångf
2010
Reg 1
2010
Reg 2
2010
M a rk n a ds a nde l ( % )
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
221
Tabell 5.25
Godstransportarbete 2002-2010
Miljarder 2002 2010 tonkilometer Ref Bas Konc Mångf Reg 1 Reg 2
Järnväg
19,0 21,2 23,4 24,3 25,9 27,5 29,1
Inrikes sjöfart
7,1 7,9 7,9 7,9 7,9 7,9 7,9
Utrikes sjöfart
23,7 26,7 26,5 25,6 24,7 24,7 24,7
Långväga lastbil 30,8 36,6 34,6 34,6 33,9 32,3 30,7 Totalt långväga 80,6 92,4 92,4 92,4 92,4 92,4 92,4
Kortväga lastbil
7,3 8,4 8,4 8,4 8,4 8,4 8,4
Totalt
87,9 100,8 100,8 100,8 100,8 100,8 100,8
Marknadsandelar 2002-2010
Andel (%) av 2002 2010 tonkilometer Ref Bas Konc Mångf Reg 1 Reg 2
Järnväg
24 23 25 26 28 30 31
Inrikes sjöfart
9 9 9 9 8 8 9
Utrikes sjöfart
29 28 29 28 27 27 27
Långväga lastbil
38 40 37 37 37 35 33
Summa
100 100 100 100 100 100 100
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
222
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
223
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
224
Figur 5.28
Figur 5.29
Långväga transportarbete år 2020
0 20 40 60 80 100 120
2002 Referens
2020
Utveckling 1
2020
Utveckling 2
2020
M ilja rd er t onk m
Inrikes sjöfart
Utrikes sjöfart
Lastbil
Järnväg
Järnvägens andel av långväga transportarbete
2002-2020
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2002 Referens 2020 Utveckling 1
2020
Utveckling 2
2020
M a rkan d san d e l %
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
225
Tabell 5.30
Godstransportarbete 2002-2020
Miljarder 2002 2020 tonkilometer Ref Utv 1 Utv 2
Järnväg 19,0 22,6 32,5 34,9 Inrikes sjöfart 7,1 8,6 8,6 8,6 Utrikes sjöfart 23,7 28,0 25,5 25,5 Långväga lastbil 30,8 42,1 34,7 32,3 Totalt långväga 80,6 101,3 101,3 101,3
Kortväga lastbil 7,3 9,5 9,5 9,5
Totalt 87,9 110,8 110,8 110,8
Marknadsandelar 2002-2020
Andel (%) av 2002 2020 tonkilometer Ref Utv 1 Utv 2
Järnväg 24 22 32 35 Inrikes sjöfart 9 8 9 8 Utrikes sjöfart 29 28 25 25 Långväga lastbil 38 42 34 32
Summa 100 100 100 100
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
226
Figur 5.31
Figur 5.32
Långväga transportarbete med järnväg år 2010
0 5 10 15 20 25 30 35
2002 Ref 2010
Bas 2010
Konc 2010
Mångf
2010
Reg 2010
M ilja rd e r t o nk m
Malm
Transit
Utrikes
Inrikes
Långväga transportarbete med järnväg år 2020
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2002 Referens 2020 Utveckling 2020
M ilja rd e r t o n k m
Malm
Transit
Utrikes
Inrikes
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
227
Figur 5.33
Figur 5.34
Inrikes transportarbete med järnväg 2010
0 20 40 60 80 100 120 140
2002 Ref
2010
Bas
2010
Konc
2010
Mångf
2010
Reg 1
2010
Reg 2
2010
In d e x
Inrikes transportarbete med järnväg 2020
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2002 Referens 2020 Utveckling 2020
Inde x
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
228
Figur 5.35
Figur 5.36
Utrikes transportarbete med järnväg 2010
0 50 100 150 200 250
2002 Ref 2010
Bas 2010
Konc 2010
Mångf
2010
Reg 1
2010
Reg 2
2010
In d e x
Utrikes transportarbete med järnväg 2020
0 50 100 150 200 250 300 350
2002 Referens 2020 Utveckling 2020
Inde x
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
229
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
230
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
231
Tabell 5.39
Omfördelning av gods till järnväg 2010
Miljarder tonkilometer Marknad Faktor 2002 2010
Ref Bas Konc Mångf Reg
Inrikes Referens
10,3 10,8 10,8 10,8 10,8 10,8
Kostnad och tid
0,4 0,5 0,6 0,8
Orter
-0,1 -0,3
0 0,5
Lättkombi
0
0
0 0,9
Matarbidrag
0
0
0 0,6
Summa
10,3 10,8 11,1 11,0 11,4 13,6
Utrikes Referens
4,6 5,8 5,8 5,8 5,8 5,8
Kostnad och tid
1,9 2,9 4,1 5,0
Orter
0
0
0
0
Matarbidrag
0
0
0 0,1
Summa
4,6 5,8 7,7 8,7 9,9 10,9
Summa inrikes+utrikes
14,9 16,6 18,8 19,7 21,3 24,5
Transit
0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Malm
3,7 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3
Totalt med järnväg
19,0 21,2 23,4 24,3 25,9 29,1
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
232
Tabell 5.40
Omfördelning av gods till järnväg 2020
Miljarder tonkilometer Marknad Faktor
2002 2020
Ref Utv
inrikes Referens
10,3 11,2 11,2
Kostnad och tid
1,6
Orter
0,7
Lättkombi
2,1
Matarbidrag
0
Summa
10,3 11,2 15,6
Utrikes Referens
4,6 6,6 6,6
Kostnad och tid
7,8
Orter
0,1
Matarbidrag
0
Summa
4,6 6,6 14,5
Summ inrikes+utrikes
14,9 17,8 30,1
Transit
0,3 0,3 0,3
Malm
3,7 4,5 4,5
Totalt med järnväg
19,0 22,6 34,9
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
233
5.4 Nytta och kostnader för olika modeller
Samhällsekonomiska effekter
Effekterna av de olika åtgärder som föreslagits för att öka järnvägens konkurrenskraft blir i varierande grad ökade volymer på järnväg och minskade på framförallt lastbil. De positiva effekterna är förutom minskade transportkostnader för kunderna förbättrad miljö och mindre trängsel och olyckor på vägarna. Samtidigt innebär vissa av åtgärderna ökade kostnader för investeringar och underhåll i järnvägsnätet och i vissa fall också etableringskostnader. Minskad lastbilstrafik innebär också minskade kostnader för vägunderhåll och på sikt även minskade investeringar i vägnätet, se tabell 5.41.
Vissa av åtgärderna är generella och berör på vilket sätt järnvägsektorn organiseras. Det gäller framförallt utrikestrafiken där ett genomförande av EU:s direktiv om en öppen järnvägsmarknad är det viktigaste. Resultatet av analyserna visar att den största potentialen för att förbättra järnvägens marknadsandel finns för utrikestrafiken. Det beror på att järnvägen när det gäller dessa flöden har så dålig ställning på transportmarknaden i dag – marknadsandelen är endast hälften så hög som i inrikestrafiken, detta trots långa avstånd och stora volymer.
Om man kan få utrikesmarknaden att fungera lika bra som inrikesmarknaden skulle således marknadsandelen kunna fördubblas. Så långt har vi inte förutsatt att utvecklingen kan drivas fram till 2010, men förbättringarna av järnvägen konkurrenskraft i utrikestrafiken blir ändå betydande. Det är svårt att härleda några direkta kostnader för detta. Å andra sidan är effekterna osäkra, eftersom de i stort sett beror på hur man lyckas genomföra EUdirektiven i praktiken och då framförallt i andra länder genom och från/till vilka Sverige har mycket transporter.
När det gäller inrikestransporter är åtgärderna delvis mer definierbara. Åtgärder för att skapa en ökad konkurrens är även här behäftade med en osäkerhet. Man vet inte exakt hur vare sig operatörer och kunder kommer att agera och vad slutresultatet blir – det kan också ske bakslag innan man når ett nytt jämviktsläge. Man kan jämföra med persontrafiken där uppdelningen av SJ i flera bolag år 2000 och samtidigt ökad konkurrens i operatörsledet uppenbarligen skapat nya problem som ännu inte är lösta. Det är
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
234
således viktigt att åtgärderna är genomtänkta och genomförs på sådant sätt att resultatet kan säkerställas.
Den allmänna tillväxten av järnvägsmarknaden och de åtgärder som redan ligger i Banverkets Framtidsplan beräknas medföra en ökad tillväxt av järnvägstransporter. Investeringar för detta finns ju redan planerade. När sedan volymen ökar utöver detta är frågan om det krävs ytterligare investeringar i järnvägens infrastruktur. Det gäller kanske framförallt utrikestransporter, där tillväxten kan bli ganska stor och dessutom koncentrerad till vissa stråk. Det som är avskiljbart är de investeringar som sker i vissa alternativ i nya industrispår, i nya lättkombiterminaler och för olika former av stimulans såsom samverkansbonus och etableringsbidrag för matarbanor.
En principiell översikt av de viktigaste kostnaderna och nyttorna framgår av tabell 5.41.
Tabell 5.41
Effekter på järnvägsystemet Effekter på vägsystemet Ökad transportvolym Minskad transportvolym Kostnader och nyttor Kostnader och nyttor Effekter för transportkunderna: + Lägre kostnad + Bättre kvalitet på järnvägstransporter Externa effekter: - Miljöeffekter av ökad järnvägstrafik
Externa effekter: + Bättre miljö + Mindre trafikolyckor + Mindre trängsel + Mindre buller utmed vägarna
Infrastruktur: - Investeringar i järnvägsnätet - Investeringar i industrispår - Investeringar i kombiterminaler - Ökade underhållskostnader
Infrastruktur: + Minskade kostnader för vägunderhåll + Minskade investeringar i vägar på lång sikt
Stimulanståtgärder: - Samverkansbonus - Etableringsstöd till nya operatörer - Lokpool för uthyrning
En sammanställning av de viktigaste effekterna i transportvolymer framgår av tabell 5.42. Den minskade lastbilstrafiken ger upphov till positiva samhällsekonomiska effekter genom minskade miljö-
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
235
effekter och minskat slitage på vägarna. Samtidigt medför den ökade järnvägstrafiken vissa negativa effekter som dock är betydligt mindre. Även sjöfarten minskar något vilket också ger positiva miljöeffekter eftersom järnvägstrafiken, som huvudsakligen i detta fall är eldriven, ger mindre utsläpp än vid fartygstransport. Sjöfartens samhällsekonomiska netto är dock inte beräknat i detta exempel. Här antas istället att nyttorna av minskad fraktsjöfart ungefär motsvaras av ökad trafik med tågfärjor i utrikes trafik. Nettoresultatet blir hur som helst positivt. Härutöver innebär alternativen i varierande grad minskade transportkostnader för kunderna.
Trafikarbetet i antal lastbilskilometer beräknas minska med 6% i bas- och koncentrationsalternativen jämfört med referensalternativet. I mångfaldsalternativet minskar trafikarbetet med lastbil med 8% eller med ytterligare med 2% och i alternativet regional satsning med 18% eller med ytterligare 12% jämfört med basalternativet, se tabell 5.43.
Beräkningar av samhällsekonomiska effekter har gjorts enligt Banverkets beräkningshandledning. De viktigaste effekterna är minskade olyckor, utsläpp och minskat slitage på vägarna. Härtill kommer att den ökade järnvägstrafiken främst medför ökat slitage på järnvägarna och ökade olyckskostnader. Någon beräkning av effekterna av minskad sjöfart har inte gjorts. Beräkningen gör således inte anspråk på att vara heltäckande, utan skall ses som en grov indikation på storleksordningen av de viktigaste effekterna. En fullständig samhällsekonomisk analys måste även ta hänsyn till investeringarna i vägar och järnvägar och då göras för en mycket längre period framöver.
När det gäller minskade transportkostnader har beräkningen gjorts enbart utifrån de befintliga järnvägstransporterna. De överflyttade transporterna förutsätts vara likvärdiga i kvalitet och kostnad som tidigare lastbilstransporter och kan överslagsmässigt inte tillföra någon ytterligare nytta utöver de ovan beräknade nettoeffekterna av minskad lastbilstrafik. Totalresultatet blir en samhällsekonomisk vinst på ca 600 Mkr/år för bas- och koncentrationsalternativen medan alternativen mångfald och regional satsning ger en vinst på 850 resp. 1200 Mkr/år.
Skillnaden mellan alternativet regional satsning och basalternativet uppgår till knappt 300 Mkr/år och mellan alternativet regional satsning och mångfaldsalternativet till ca 300 Mkr/år. De särskilda investeringarna i industrispår mm samt kostnaderna för samverkansbonus framgår av tabell 5.45. I tabellen anges dels totala
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
236
investeringskostnader dels dessa utslagna per år under en 10årsperiod.
Kostnaderna för vissa åtgärder som förutsatts i alternativen regional satsning och utveckling framgår av tabell 5.46. Den sammanlagda kostnaden för investeringar i industrispår uppgår till drygt 1 miljard kr i alternativet regional satsning. Härtill kommer kostnaden för 20 lättkombiterminaler om ca 100 Mkr.
Samverkansbonus som ges till ny vagnslasttrafik på järnväg, som etableringsstöd för nya operatörer och för etablering av lättkombisystem beräknas kosta ca 100 Mkr/år. Då ges stödet i högst 5 år för ny trafik så att en 10-årsperiod blir två omgångar med olika trafik. Om man inkluderar investeringarna i utveckling av ett nytt automatiskt lastnings- och lossningssystem blir kostnaden för dessa särskilda åtgärder för att stimulera godstrafik på järnväg ca 230 Mkr/år. En del av dessa medel finns redan nu med i Banverkets Framtidsplan t.ex. för investeringar i det kapillära nätet och i sektorsanslaget, men ytterligare medel kan behöva tillföras.
En annan viktig fråga är om kapaciteten i järnvägsnätet räcker för de stora transportvolymer som blir följden av de diskuterade åtgärderna. Utvecklingen skiljer sig starkt mellan inrikes och utrikes transporter. Som framgått av den första tabellen ovan är ökningarna i inrikestrafiken relativt måttliga. I mångfaldsalternativet ökar dessa med 10% och i alternativet regional satsning med 30%, se tabell 5.44.
Med tanke på de investeringar som redan finns i Banverkets Framtidsplan och att dessa transporter är spridda över hela landet, behöver det inte betyda att det generellt sett blir stora kapacitetsproblem. Eftersom det i planen ingår investeringar för både högre axellast, större lastprofil och längre tåg kan tågdriften effektiviseras särskilt i inrikestrafiken.
Däremot kan det bli problem i utrikestrafiken, som blir koncentrerad till vissa stråk bl.a. Södra stambanan. Ökningarna är här mycket stora, redan i basalternativet ca 70% och i koncentrationsalternativet över 90%. Visserligen sker detta från ett lågt utgångsläge, men i utrikestrafiken finns inte lika stora möjligheter att utnyttja högre axellaster och större lastprofil. I mångfaldsalternativet är ökningen över 100% och i alternativet regional satsning 135% dvs. mer än en fördubbling.
Effekterna av detta behöver studeras noggrannare. När Västkustbanan blir klar finns möjligheten att leda en del av trafiken också via denna. En annan möjlighet är att köra dubbelt så långa tåg
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
237
med två lok och ca 3000 bruttoton på Södra stambanan. Det har gjorts prov med sådana tåg i Sverige. Om Hallsberg - Mjölby blir dubbelspårig och ett antal förbigångsstationer förlängs till 1500 m finns möjligheten att hantera sådana tåg. Med dubbelt så långa tåg behövs bara hälften så många tåg. Det är just i avgränsade trafikstarka stråk som t.ex. Hallsberg - Malmö som ett sådant system har störst potential.
I utvecklingsalternativet ökar inrikestransporterna med 50% och utrikestransporterna blir tre gånger så stora. I detta läge är en mer systematisk separering av snabb persontrafik och tung godstrafik nödvändig. Separering kan åstadkommas genom att Götalandsbanan och Europabanan byggs, varvid det frigörs kapacitet på Södra och Västra stambanorna för godstrafik och regionaltåg. Dessutom ger det en mycket hög marknadsandel för persontrafiken. En sådan utveckling är tänkbar i ett långsiktigt perspektiv när de viktigaste investeringarna i Banverkets Framtidsplan är genomförda.
Den minskade lastbilstrafiken ger även upphov till minskat underhållsbehov och mindre investeringar i vägnätet på lång sikt. I de flesta fall dimensioneras kapacitetsutbyggnader i vägnätet av personbilstrafiken. Den tunga lastbilstrafiken har betydelse framför allt när det gäller underhåll, reinvesteringar i vägnätet och investeringar som görs för att öka säkerheten t.ex. när det gäller kollisioner mellan tunga och lätta fordon. För alternativen regional satsning och utveckling, där effekterna på lastbilstrafiken är stora, blir det sannolikt även en påverkan på investeringarna i vägnätet på lång sikt.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
238
Tabell 5.42
Transportvolymer och förändringar
2002 2010
2020
Miljarder Utgångs- Referens Bas Koncen-Mångfald Regional Referens KTH tonkilomter läge tration satsning utveckling
Järnväg
19,0 21,2 23,4 24,3 25,9 29,1 22,6 34,9
Förändring jmf ref
0,0 2,2 3,1 4,7 7,9
12,3
Långväga lastbil 30,8 36,6 34,6 34,6 33,9 30,7 42,1 32,3 Förändring jmf ref 0,0 -2,0 -2,0 -2,7 -5,9 -9,8
Utrikes sjöfart 23,7 26,7 26,5 25,6 24,7 24,7 28,0 25,5 Förändring jmf ref 0,0 -0,2 -1,1 -2,0 -2,0 -2,5
Tabell 5.43
Trafikarbete med lastbil
2010
2020
Referens Bas Koncen-Mångfald Regional Referens KTH
tration
satsning utveckling
Lastbilskilometer Totalt
1 877 1 774 1 774 1 738 1 574 2 159 1 636
Förändring
-103 -103 -138 -303
-523
Förändring %
-6% -6% -8% -18%
-24%
Tabell 5.44
Utveckling av järnvägstrafiken
2002 2010
2020
Miljarder Utgångs- Referens Bas Koncen-Mångfald Regional Referens KTH tonkilomter läge tration satsning utveckling
Järnväg exkl malm Ökning inrikes
10,3 4% 7% 6% 10% 31% 8% 51%
Ökning utrikes
4,8 28% 68% 89% 114% 135% 45% 210%
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
239
Tabell 5.45
Samhällsekonomiska effekter
2010
2020
Mkr/år Referens Bas Koncen-Mångfald Regional Referens KTH
tration
satsning utveckling
Samhällsekonomiska nyttor Miljö, olyckor och slitage
185 176 235 543
953
Minskade transportkostnader
385 446 615 615
974
Summa nyttor
570 622 850 1 158
1 927
Kostnader
-230
-20
(Invetseringar och bidrag)
Nettoresultat
570 622 850 928
1 907
Tabell 5.46
Investeringar och bidrag
2002 2010
2020
Mkr/år Referens Bas Koncen-Mångfald Regional Referens KTH
tration
satsning utveckling
Terminaler (antal) Antal industrispår 450 415 390 450 820 450 850 Förändring 0 -35 -60 0 370 0 30
Lättkombiterminaler 0 0 0 0 20
0 40
Förändring
20
20
Investeringar Mkr Industrispår
0 0 0 0 1100
0 100
Lättkombiterminaler
100
100
Utveckling av automatlastning (CCT)
100
Summa investeringar
1300
200
Mkr/år i 10 år
130
20
Samverkansbonus, Mkr/år Ny vagnslasttrafik
30
Etablering av nya operatörer
40
Ny kombitrafik
30
Summa
100
Total kostnad Mkr/år
230
20
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
240
6 Utveckling av persontrafiken
För att få en helhetsbild av och en struktur på vad som påverkar persontrafikmarknaden redovisas i kapitel 6.1 en hierarkisk sammanställning av de faktorer som bildar utgångspunkt för såväl historiska som framtida beskrivningar av sektorns utveckling. Vid prognostiseringen kommer dock inte alla dessa faktorer att behandlas, eftersom de inte ingår i förutsättningarna. För att få en aktuell bild av persontrafikmarknaden i utgångsläget redovisas i kapitel 6.2 en nulägesbeskrivning med traditionella indelningar av marknaden. För att få ett historiskt perspektiv på utvecklingen redovisas i kap 6.3 de händelser i omvärden och inom sektorn sedan början på 1990-talet som lett fram till nuvarande situation. Redovisningen behandlar hela perioden samtidigt och är således inte kronologiskt uppbyggd.
För en kronologisk sammanställning hänvisas till rapporten ”Marknadsanalys av godstransporterna och persontrafiken för år 2002”. För att få en bild av i vilket stadium av transportutvecklingen vi befinner oss redovisas i kapitel 6.4 relativt detaljerat de senaste två årens utveckling.
6.1 Vad styr resorna?
Persontransportmarknaden påverkas liksom godstransportmarknaden av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av kundernas resbehov, vilka till stor del styrs av omvärldsfaktorer och allmänpolitiska beslut, medan utbudsfaktorerna, liksom för godstransporterna, huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och marknadens aktörer.
De efterfrågefaktorer som påverkar persontransportmarknaden är
• samhällsutveckling, vilken bl.a. omfattar
– befolkningsstruktur, – förvärvsfrekvens, – drivmedelspriser,
• privatekonomi, vilken bl.a. omfattar
– disponibel inkomst, – sparkvot, – privat konsumtion, – resekonsumtion, – bilinnehav,
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
241
• arbetsplatsstruktur, vilken bl.a. omfattar
– nedläggning/nya arbetsplatser, – specialisering/sammanslagning av arbetsplatser,
• migration, urbanisering och annan regional struktur, vilken bl.a. omfattar – lokalisering av bostäder, – lokalisering av arbetsplatser, – lokalisering av serviceinrättningar,
• serviceinrättningarnas struktur, vilken bl.a. omfattar
– kommunal service (sjukvårdsinrättningar, försäkrings- och
socialkontor m.m.), – övrig service (livsmedelsaffärer, stormarknader m.m.).
De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
• infrastruktur, vilken bl.a. omfattar
– vägar, – järnvägar, – flygplatser,
• trafikering, vilken bl.a. omfattar
– kostnads- och prisstruktur, – trafiksystem inkl. linjenätrestid, turtäthet, kvalitet (byten,
komfort, service), – skatter och avgifter, – avreglering, organisation och harmonisering.
Liksom för godstransporterna påverkar utbudet efterfrågan genom att ge spelreglerna för transporternas genomförande och därmed förutsättningarna för efterfrågan som i sin tur genom val av färdmedel, färdväg m.m. skapar nya förutsättningar för utbudet. Samspelet mellan utbud och efterfrågan är vanligtvis mycket större för resor än det är för godstransporter.
6.2 Järnvägens marknad och konkurrenssituation
Det totala transportarbetet uppgick år 2002 till 128,4 miljarder personkm, vilket är den högsta nivån någonsin. Transportarbetet för år 2001 uppgick till 125,1 miljarder personkm och för år 2000 till 123,2 miljarder personkm. Ökningen de senaste åren har således varit mer än 2 % per år.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
242
Till detta tillkommer transporter med transportmedel av typen snöskoter, terrängfordon, fritidsbåt m.m. Transportarbetet för dessa uppgår dock endast till några hundra miljoner personkm. Per definition ingår inte heller yrkestrafik, dvs. lastbilschaufförer, traktorförare, taxiförare, lokförare m. fl. i beräkningarna. Transportarbetet för dessa kan uppskattas till drygt 5 miljarder personkm.
Bilen och motorcykeln svarade för ungefär tre fjärdedelar av transportarbetet, de kollektiva färdmedlen för en dryg femtedel samt gång, cykel och moped (GCM) för några procent. Det har dock mellan åren 2001 och 2002 blivit en svag förskjutning från kollektiva färdmedel till bil.
Järnvägens transportarbete uppgick år 2002 till 9,3 miljarder personkm, vilket motsvarar drygt 7 % av transportarbetet. Andelen har successivt ökat de senaste åren. Antalet resor kan uppskattas till knappt 147 miljoner, vilket ger en medelreslängd på drygt 63 km.
De långväga resornas omfattning
Det långväga (> 100 km) transportarbetet uppgick år 2002 preliminärt till 37,8 miljarder personkm, dvs. nästan 30 % av det totala transportarbetet. De långväga resorna svarade således för en mindre del av transportarbetet och därmed för en mycket liten del av antalet resor. Det långväga transportarbetet för år 2001 uppgick till 36,8 miljarder personkm. Ökningen av transportarbetet det senaste året har således uppgått till nästan 3 % trots en i övrigt svag konsumtionsökning.
Av det långväga transportarbetet svarade såväl år 2001 som år 2002 personbil för 69 %, järnväg för 15 %, flyg för 9 %, buss för 6 % och sjöfarten för den återstående procenten.
Av de långväga kollektiva resorna svarade järnvägen för hälften av transportarbetet och flyget för en knappt tredjedel och bussen för knappt en femtedel. Utöver detta företas det även en del resor med sjöfart.
Järnvägens långväga transportarbete uppgick till ungefär till 5,8 miljarder personkm. Antalet resor kan uppskattas till drygt 18 miljoner, vilket endast utgör 12 % av totala antalet järnvägsresor. Medelreslängden för järnvägens långväga resor var 317 km.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
243
En uppdelning av transportarbetet baserad på marknadsstrukturen visar att snabbtågen (X2000) svarade för 39 % och övriga tåg för 61 % av transportarbetet. En indelning baserad på vilka operatörer som bedriver trafiken visar att SJAB svarade för 87 % och de privata operatörerna för 13 % av transportarbetet.
De kortväga resornas omfattning
Det kortväga (<= 100 km) transportarbetet uppgick år 2002 preliminärt till 90,6 miljarder personkm, dvs. drygt 70 % av det totala transportarbetet. De kortväga resorna svarade således för en större del av transportarbetet och därmed för huvuddelen av antalet resor. Det kortväga transportarbetet för år 2001 uppgick till 88,3 miljarder personkm. Ökningen av transportarbetet det senaste året uppgick således till nästan 3 %, dvs. ungefär lika mycket som för den långväga trafiken. Ökningen för de kortväga resorna går dock inte att relatera till konsumtionsökningen på samma sätt som för de långväga resorna, eftersom en stor andel utgörs av arbets- och tjänsteresor, vilka måste genomföras oberoende av konsumtionsnivå.
Av det kortväga transportarbetet svarade år 2002 personbil och motorcykel inklusive taxi för 80 %, buss för 9 %, järnväg för 4 %, spårväg och tunnelbana för 2 % samt gång, cykel och moped för 5 %.
Av de kortväga kollektiva resorna svarade bussen för 57 % av transportarbetet, järnvägen för 24 %, spårväg och tunnelbana för 14 % och taxi (som per definition är en kollektivt transportmedel) för 5 %.
Järnvägens kortväga transportarbete uppgick till ungefär till 3,5 miljarder personkm. Antalet resor kan uppskattas till drygt 128 miljoner, vilket utgör 88 % av totala antalet järnvägsresor. Medelreslängden för järnvägens kortväga resor var endast drygt 27 km.
En uppdelning av transportarbetet baserad på vilka operatörer som bedriver trafiken visar att SJAB svarade för 51 % och de privata operatörerna för 49 % av det kortväga transportarbetet.
Det totala transportarbetet med spårväg och tunnelbana uppgick såväl år 2000, 2001 som år 2002 till 2,0 miljarder personkm. Tre fjärdedelar av detta transportarbete utfördes av tunnelbanan i Stockholm. Spårvägen i Göteborg svarade för nästan 90 % av det
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
244
totala transportarbetet med spårväg. Bantrafiken dvs. järnväg, tunnelbana och spårväg svarade därmed för 38 % av det kortväga kollektiva transportarbetet.
6.3 Resornas hittillsvarande utveckling
Omvärld
Den faktor som har störst inverkan på transporternas utveckling är den privata ekonomin och då speciellt den disponibla inkomsten, eftersom den ofta är avgörande för resekonsumtionens storlek. Detta gäller framför allt fritidsresor, vilka svarar för huvuddelen av persontransportarbetet. Den privata ekonomin styrs till stor del av produktionen, vars omfattning och struktur till stor del även styr antalet arbets- och tjänsteresor och deras geografiska struktur. Genom att den disponibla inkomsten ej finns med i försörjningsbalansen och den privata konsumtion endast utgör en faktor i densamma, kan dock resandet i större omfattning än godstransporterna påverkas av allmänpolitiska beslut i Sverige och i ännu större utsträckning av trafikpolitiska beslut eller av beslut från marknadens aktörer.
Utvecklingen av persontransporterna under den senaste 10årsperioden bör på en övergripande nivå ses i perspektivet av en kraftig ökning av den disponibla inkomsten, vilket till stor del kan hänföras till den internationella utveckling som beskrivs för godstrans-porterna. Den där beskrivna produktionsökningen har skapat utrymme för en ökad disponibel inkomst och därmed en ökad privat konsumtion. Det bör dock noteras att den privata konsumtionen ibland kan öka utan att den disponibla inkomsten ökar, genom att lånevillkoren för t. ex. bilinköp ändras.
Den internationella utvecklingen har även varit drivande för fastighetsmarknaden och börsen. Trots en nedgång under de senaste åren, har denna utveckling medfört att hushållens förmögenhet ökat, vilket i sin tur har medfört en ökad privat konsumtion. Man kan samtidigt konstatera att transportarbetet ökat väsentligt snabbare än den privata konsumtionen. Det bör även noteras att sparkvoten ökade efter skattereformen i början av 1990-talet, eftersom marginalskatterna sänktes och det därmed blev dyrare att låna pengar. Under den senare delen av 1990-talet har
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
245
dock sparkvoten minskat, vilket ytterligare förstärkt resekonsumtionens ökning.
Även förvärvsfrekvensen har med hjälp av den internationella utvecklingen ökat under senare år. Ökningen har erhållits trots en relativt måttlig produktionsökning, vilket till viss del förklaras av att man ersatt en ökad produktivitetsökning med en minskad arbetslöshet. Produktionsökningarna har således erhållits genom en ökad sysselsättning, vilket framför allt genererat ett ökat antal arbetsresor, men också ett ökat antal service- och fritidsresor beroende på den uppkomna arbetssituationen och den förändrade inkomstsituationen.
Det internationella oljepriserna har i kombination med den svenska valutans försvagning medfört att realpriserna på petroleumprodukter under senare år varit de högsta någonsin. Terrordåden i New York och Washington och det efterföljande motangreppet från USA som svar på terrorattackerna har temporärt ändrat detta förhållande. Effekterna av händelserna den 11:e september har förstärkts av att den svenska valutan under senare tid blivit något starkare.
Utvecklingen av informationsteknologin (IT) under 1990-talet har skapat möjligheter att lokalisera arbetsplatser på andra sätt än tidigare och även ändrat karaktären på arbetsuppgifterna, vilket kan minska resebehovet, men i många fall även generera ett resande. Den ökade användningen av IT för optimering, administration och uppföljning har lett till förbättringar av det relativt svårhanterliga informations- och biljettförsäljningssystemet
Järnvägsresornas utveckling
Resorna med järnväg påverkas liksom godstransporterna av såväl utbuds- som efterfrågefaktorer. Skattereformen i början av 1990talet medförde en negativ utveckling för järnvägen. Efter detta har dock järnvägsresorna ökat, framför allt under senare år. Detta gäller särskilt det kortväga resandet, men även det långväga resandet har ökat. Det totala kort- och långväga resandet har också ökat, dock ej i samma omfattning som järnvägsresorna, varför järnvägen har ökat marknadsandelarna för såväl den kortväga som den långväga trafiken.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
246
Vad gäller efterfrågefaktorer kan den hittillsvarande utvecklingen förklaras av
• ökad disponibel inkomst och ökade förmögenheter, vilket normalt gynnar flyget och biltrafiken,
• ökad förvärvsfrekvens, vilka normalt framför allt ökar det kortväga kollektiva resandet,
• ökad andel reskonsumtion av disponibla inkomsten, vilket gynnar kollektiva resandet, eftersom den delen av resekonsumtionen ökar mest,
• ökat bilinnehav i kombination med minskat körkortsinnehav för den yngre generationen, vilket gynnar biltrafiken,
• ändrad arbetsplats- och servicestruktur skapar nya resmönster som t. ex. specialistföretag, stormarknader, länssjukhus mm, vilka ofta förutsätter bilresor och ger långväga arbetsresor,
• terrorattacken den 11:e september, vilken skapat en rädsla för utrikes flygresor, vilket minskat anslutningsflygens omfattning i Sverige.
Vad gäller utbudsfaktorer kan den hittillsvarande utveckling förklaras av
• trafikering av nya banor och ökat hastighet och turtäthet på befintliga banor, vilket gynnar järnvägen,
• implementeringen av ett trafiksystem baserat på X2000, intercitytåg och ett minskning av antalet nattåg,
• införande av mervärdesskatt på resor och drivmedel, vilket relativt sett gynnar personbilen genom att drivmedelskostnaden endast svarar för en mindre del av bilkostnaderna,
• avreglering av flyg-, järnvägs- och busstrafiken, vilket ökat konkurrensen på attraktiva relationer och försämrat trafiken på små relationer,
• samordning av länstrafiken med hjälp av trafikhuvudmän, vilket genom samordning av tidtabeller och taxor gynnat all regional kollektivtrafik,
• störningar i trafiken på grund av utbyggnads- och underhållsproblem, vilket givit upphov till en dålig punktlighet,
• sänkta banavgifter, beroende på att avgifterna för trafiken ska spegla samhällsekonomiska marginalkostnader för externa effekter, vilket både förbättrade lönsamheten och delvis kom kunderna till godo genom sänkta priser.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
247
Utöver detta kan på nämnas en del utbudsfaktorer, vilka endast har haft en relativt liten inverkan på resandet. Dessa är bolagiseringen av SJ, skapandet av nya finansieringssystem vid investeringar i infrastruktur, ändrad prisstruktur och öppnandet av nya biljettförsäljningskanaler.
Järnvägen har tagit marknadsandelar både när det gäller den interregionala och den regionala trafiken. Genom tillkomsten av Öresundsbron har järnvägen också kunnat öka de internationella resorna. När det gäller kortväga järnvägsresor har framför allt de regionala arbetsresorna ökat. När det gäller de långväga resorna har framför allt fritidsresorna ökat.
Utöver denna utveckling kan noteras att avregleringen inom järnvägssektorn i Sverige medfört att det tillkommit nya operatörer på marknaden. SJAB svarar dock fortfarande för huvuddelen av järnvägens transportarbete samtidigt som andelen privata operatörer för närvarande inte ökar.
Etableringarna av nya mindre operatörer och expansionen av dessa har begränsats av ekonomiska och administrativa svårigheter såväl vid etablerandet av nya linjer som vid konkurrensutsättning av befintliga linjer. Alltför korta avtalstider vid upphandlingen av trafiken innebär att personal och fordon måste övertas av SJ. Som exempel på detta kan nämnas Sydvästen, som fick ekonomiska problem, vilket resulterade i en konkurs varefter SJ fick ta över trafiken på Västkustbanan. Ytterligare ett exempel är Citypendeln, där man fick svårigheter att få verksamheten att fungera bl.a. beroende på förar-brist. Det finns även exempel där mindre operatörer blivit uppköpta av något större operatörer när kapitalet tagit slut för att den ekonomiska utvecklingen inte följt uppgjorda planer.
Som framgår av sammanställningen svarar förändringar i utbudet för en betydande del av de bakgrundsfaktorer som lett till dagens transportsituation med allt större andel av transportarbetet, men med dålig lönsamhet på grund av för höga kostnader. Även en stor del av den negativa kostnadsbilden har till viss del genererats av utbudsförändringar.
Många av de åtgärder som vidtagits för att lösa de akuta problem som under 1990-talet uppstått inom sektorn har, liksom för godstransporterna, inriktats på vissa delar av verksamheten, där slutmålet inte alltid varit klart. Detta gäller såväl de politiska styrmedlen för utbudsförändringar som operatörernas åtgärder för att få en kortsiktig företagsekonomisk lönsamhet. De övergripande
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
248
systemeffekterna har därmed fått stå i bakgrunden, vilket medfört att järnvägen, trots stora trafikökningar, inte fått den omfattning och struktur på transporterna som ger långsiktig lönsamhet och hållbarhet.
Utveckling åren 2001 och 2002
Under åren 2001 och 2002 var den svenska ekonomin inne i en lågkonjunktur. BNP ökade preliminärt endast med 1,1 respektive 1,9 %. Den inhemska konsumtionsökningen var svag trots att hushållens disponibla inkomster ökade. En bidragande orsak till den låga konsumtionsutvecklingen var den osäkra utvecklingen på börsen, vilket skapade osäkerheter om storleken på hushållens förmögenhet och i slutändan sänkte förmögenheten för de flesta hushållen. Ytterligare en faktor som bidrog till den svaga konsumtionsökningen var den svaga svenska kronan, vilken medförde höga priser på importerade konsumtionsvaror. Den allmänna prisutvecklingen var dock relativt måttlig trots den svaga svenska kronan. Konsumentprisindex steg endast med drygt 2 % per år.
Förvärvsfrekvensen ökade ungefär lika svagt som produktionen, vilket gav en minskad arbetslöshet. Produktionsökningen erhölls således genom en ökad sysselsättning. Antalet sysselsatta ökade dock endast marginellt om hänsyn tas till den ökade sjukskrivningen. Den svaga ökningen kan dock antas ha genererat ett ökat antal arbetsresor, men också ett ökat antal service- och fritidsresor.
Resekonsumtionen minskade, trots den ökade disponibla inkomsten, vilket är ganska ovanligt och förklaras huvudsakligen av minskade nybilsinköp. Den kollektiva resekonsumtionen ökade, trots att realpriset på bensin minskade. Genom att utgångsläget år 2000 var den högsta nivån någonsin, kvarstod bensinpriset på en relativt hög nivå. Priset varierade dock under åren och var som högst under försommaren år 2001. Under maj månad år 2001 uppgick priset till drygt 10 % över årsgenomsnittet, vilket är det högsta bensinpriset någonsin för en enskild månad. Detta inverkade negativt på bilresandet under sommarperioden och påverkade även bilinköpen.
Flygtrafiken stagnerade. Effekterna av avregleringen blev att antalet aktörer på marknaden var på samma nivå åren 2001 och
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
249
2002 som vid tiden före avregleringen. Detsamma kan konstateras beträffande trafikutbudet, som dock ändrade struktur något.
Terrorattackerna i USA den 11 september orsakade under de sista fyra månaderna år 2001 och under år 2002 en nedgång för flyget. Minskningen avsåg dock huvudsakligen den internationella trafiken och i synnerhet den interkontinentala trafiken där nedgången var mycket stor. Inrikestrafiken drabbades i viss mån också av dessa händelser, men huvudsakligen genom en marginell minskning av matarresorna från/till utrikesflyget.
Busstrafiken var fortsatt stabil med avseende på trafikutbud, prisnivåer och antalet operatörer. Denna ”normalisering”, efter den genomförda avregleringen, har skapat en relativt stabil marknadssituation såväl mellan bussoperatörerna som mellan busstrafiken och trafiken med övriga färdmedel.
År 1999 sänktes banavgifterna för järnvägen, år 2000 infördes en avgift på Öresundsbron för hela tågtrafiken och år 2001 sänktes momsen på resor från 12 till 6 %. Sammantaget medförde dessa förändringar i de ekonomiska förutsättningarna att järnvägens konkurrenskraft för åren 2001 och 2002 kunde upprätthållas mot såväl andra kollektiva färdmedel som bilen.
Många nya snabba regionaltåg, Reginatåg och Öresundståg, levererades och sattes i trafik. Trafik med nya tåg och delvis nya linjer etablerades bl.a. av Tåg i Bergslagen, X-trafik, Västtrafik och av SJ i Mälardalen.
Trafiken med Öresundståg utvidgades till linjerna Köpenhamn-Göteborg och Köpenhamn Kalmar. Öresundstrafiken, som startade vid halvårsskiftet år 2000, hade sina två första helår i trafik och gav därför ett mer påtagligt bidrag till transportarbetet än år 2000.
Nya snabbtågslinjer etablerades mellan Göteborg-Köpenhamn och Stockholm-Oslo. Dessa drivs av Linx, ett bolag som ägs gemensamt av SJ och NSB (Norska statsbanorna). Ökningstakten för trafiken med X2000 stagnerade dock trots detta.
SJ AB började i allt större utsträckning sälja biljetter via Internet och andra försäljningskanaler, vilket förbättrar servicen och i vissa fall sänker avgiften för resenärerna samtidigt som kostnaden sjunker för operatörerna. SJ AB erbjöd också nya former av rabatter s.k. sista-minuten-biljetter.
Huvuddelen av de figurer som visar den historiska utvecklingen för transporterna redovisas i anslutning till prognosresultaten.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
250
I figur 6.1 redovisas den privata konsumtionen samt persontransportarbetet. Det är härvid viktigt att notera att persontransportarbetet ökar avsevärt snabbare än den privata konsumtionen samt att sambandet för vissa år är relativt dåligt. Förklaringen till detta är att den privata konsumtionen är ett relativt grovt mått när det gäller att spegla transportarbetet, men är trots detta en bra indikator på trafikutvecklingen.
I figur 6.2 redovisas reala bensinpriset och disponibla inkomsten per invånare realt. Som framgår av figuren har dessa variabler följts åt under 1990-talet, vilket innebär att kostnaden för bensinen var ungefär lika betungande år 1999 som den var år 1990. För år 2000 ökade dock det reala bensinpriset snabbare än den reala inkomsten, varför man upplevde bensinpriset som högt. För åren 2001 och 2002 ökade den reala inkomsten samtidigt som det reala bensinpriset sjönk, varför man upplevde den relativt lilla bensinprissänkningen som större än vad den egentligen var.
I figurerna 6.3–6.4 redovisas den historiska utvecklingen för lång- och kortväga resor.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
251
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
252
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
253
Figur 6.3
Figur 6.4
Långv äga k olle ktiv tra fik - utvec kling
0 1 2 3 4 5 6 7
1 970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
M ilj ar d e r p e rs o n k ilo me te r
T å g
Fly g
Bu ss
K älla: Ja ko b W a js ma n, B anverket
Kortväg a kollektivtr afik -utveckling
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2 000
M ilj a rde r pe rs o n ki lo m e te r
T-bana/ spårväg
Tåg B uss Spårtrafik totalt
Källa: Jakob W ajs man, Banverket
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
254
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
255
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
256
7 Konkurrens och avreglering av persontrafik
7.1 Hittillsvarande erfarenheter
En avreglering och ökad konkurrensutsättning mellan och inom transportmedlen har pågått sedan den trafikpolitiska reformen 1988. Man kan principiellt dela upp konkurrensen och avregleringen i följande delar:
• Konkurrens mellan transportmedel – intermodal konkurrens,
• konkurrens inom transportmedel mellan olika operatörer – intramodal konkurrens,
• omstrukturering av företag – operatörer och fordonsindustrin,
• privatisering och privatfinansiering av infrastruktur.
Eftersom de förslag som diskuteras inom järnvägsutredningen syftar till att öka konkurrensen kan det vara av intresse att studera hur förändringar i konkurrenssituationen har påverkat utbud och efterfrågan hittills.
Konkurrens med flyg och inom flyget
SJ lanserade X2000 som en helt ny produkt år 1990 på linjen Stockholm-Göteborg. X2000 var inte bara ett nytt fordon utan också ett nytt servicekoncept. I detta ingår servering av måltider vid platsen i 1 klass, hög komfort och en differentierad prissättning. SJ var här föregångare i många avseenden och liknande koncept har senare introducerats i andra länder.
Med introduktionen av X2000 förkortades restiden radikalt från ca 4h till 3h mellan Stockholm-Göteborg. Det innebar att tåget kunde konkurrera med flyget. Tåget hade sedan lång tid successivt förlorat marknadsandelar till flyget, men med introduktionen av X2000 vände utvecklingen. Marknadsfördelningen tåg-flyg var innan X2000 introducerades 42-58%, vilken 1996 när konceptet introducerats även för privatresenärer hade vänt till 57-43%. Tåget är nu marknadsledande mellan Stockholm och Göteborg.
Flyget började avregleras 1992, men konkurrensen kom i praktiken igång i och med att Bromma flygplats öppnades för tung linjetrafik 1994. Då började ett nytt bolag konkurrera med SAS/LIN först på Stockholm-Göteborg och sedan på Stockholm-Malmö och andra linjer. Detta fick störst betydelse inom flyget,
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
257
genom att det blev en omfördelning mellan linjer och flygplatser. De stora flygplatserna t.ex. Landvetter och Sturup ökade på bekostnad av de mindre i samma region t.ex. Trollhättan och Kristianstad. Det påverkade emellertid också linjen Stockholm-Göteborg där X2000 just introducerats. Den ökning av marknadsandelen för tåget som hittills skett kom av sig under 1994, vilket sannolikt i första hand berodde på den nya flyglinje som öppnades till Bromma flygplats som ligger närmare Stockholm C, se figur 7.1 och 7.2.
Under en period etablerades konkurrerande flyglinjer på flera destinationer, men under de senaste åren har de flesta lagts ned så att vi nästan är tillbaka till samma flygutbud som 1994. Samtidigt har också utbudet försämrats på många mindre flygplatser, varför det är svårt att bedöma vad nettoeffekten av flygets avreglering har blivit för järnvägen.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
258
Figur 7.1
Figur 7.2
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1980
1985
1990
1995
M a rk n a ds a n de l t å gfl y g %
Flyg
InterCIty
X2000
Konkurrens mellan tåg och flyg
- Introduktion av X2000 Stockholm-Göteborg
X2000
Air
Rail
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Trollh./Jönköping - Arlanda
Landvetter - Arlanda
X 2000
InterCity
Landv. - Bromma
Market shares Stockholm–Gothenburg
direct journeys between regions
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
259
Konkurrens med buss
Den långväga busstrafiken avreglerades formellt 1999 genom det trafikpolitiska beslutet 1998, men redan innan dess hade i praktiken tillståndsgivningen anpassats till detta, varför expansionen av utbudet redan började 1997. SJ hade till en början svårigheter med konkurrensen på trafiksvaga linjer t.ex. Karlstad-Göteborg. Man sänkte priserna och fick en resandeökning men ändå lägre intäkter, varför lönsamheten blev sämre. När bussarna senare minskade utbudet och höjde priserna förbättrades lönsamheten.
När SJ sänkte priserna på Dalalinjen 1998 för att konkurrera med bussarna ökade emellertid resandet så mycket att lönsamheten förbättrades. Avregleringen har således slagit olika beroende på linje. Sannolikt skulle SJ:s lönsamhet varit bättre utan avregleringen, men samtidigt skulle kollektivtrafikens marknadsandel varit lägre totalt sett. När banavgifterna sänktes 1999 skapades bättre ekonomiska förutsättningar för operatörerna att hålla en konkurrenskraftig prisnivå. Prisutvecklingen framgår av figur 7.4.
Resandeutvecklingen på tåg och buss Stockholm-Dalarna framgår av tabell 7.3.
Tabell 7.3
Som framgår av tabellen har busstrafiken blivit tre gånger så hög som före avregleringen medan tågtrafiken ökat med 50%. Tågtrafiken dominerar fortfarande kollektivtrafikmarknaden. De nya tågresenärerna är i första hand inte bussresenärer utan bilister
342 325 315 100 Index
164 000 156 000 151 000
48 000 Bussresor
150 633 000 2000
127 536 000 1999
90 382 000 1998
100 423 000 1997
Index Tågresor År
342 325 315 100 Index
164 000 156 000 151 000
48 000 Bussresor
150 633 000 2000
127 536 000 1999
90 382 000 1998
100 423 000 1997
Index Tågresor År
Utvecklingen av tåg och buss Stockholm-Dalarna
Källa: TFK rapport 2001
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
260
som börjat åka tåg och ett merresande som följd av det låga priset. Av undersökningarna framgår också att bussen främst attraherar privatresenärer men att tåget även attraherar tjänste- och arbetsresor.
Av SIKA:s undersökning av den långväga busstrafiken 1997 framgår att bussresenärernas främsta alternativ var tåget, se figur 7.5. Tågresenärernas främsta alternativ var bilen och därnäst bussen och därefter flyget. 88% av bussresenärerna hade som främsta önskemål lägre pris på tåget. Även en dominerande andel av tågresenärerna, 61%, önskade lägre pris.
Man kan tolka detta så att om priset är tillräckligt lågt, föredrar bussresenärerna tåget. Det finns dock relationer där bussen ger en högre standard genom att den medger direktresor utan byte vilket inte tåget kan ge. Pensionärer föredrar också i större utsträckning bussen än andra, beroende på tryggheten med att chauffören alltid finns närvarande och även studerande föredrar bussen i viss utsträckning beroende på priset och att man inte behöver förboka.
Figur 7.4
Biljettpris kr/mil
Linjer med busskonkurrens
0 5 10 15 20
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
kr /m il 2002 år s p ris ni vå
Gävl e-Stockho lm
Borlänge-Stockho lm Busskonk 1998-Karlstad-Göteb org Busskonk 1997-
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
261
Figur 7.5
Konkurrens med bil
Bilkonkurrensen är den mest omfattande för järnvägen, eftersom den finns i alla relationer och också den svåraste i och med att bilen erbjuder resa dörr-till-dörr när som helst. Även om bilen kostar mycket ser de flesta bilägarna det som en investering och räknar bara med marginalkostnaden som ligger mellan 10-15 kr/mil. Är man då två personer i bilen, som ofta är fallet vid långväga resor, blir kostnaden 5-8 kr/mil. Det är med detta pris som tåget måste kunna konkurrera.
För att konkurrera med bilen krävs förutom lågt pris också kort restid och en hög turtäthet. I annat fall blir tåget hänvisat till en marknad som uteslutande består av resenärer som inte har tillgång till bil.
Ett exempel på snabba regionaltåg är Svealandsbanan, se figur 7.6, som är en ny järnväg för regionala snabbtåg mellan Stockholm-Eskilstuna-Örebro. Den invigdes 1997, varefter restiden mellan Stockholm och Eskilstuna minskade från 1h 40 min med tåg (eller 2h med buss) till 1h och turtätheten ökade från 7 till 19 tåg per dag eller ett tåg per timme med styv tidtabell samtidigt som moderna tåg med hög komfort introducerades.
Utvecklingen fram till 2001 har studerats i en särskild doktorsavhandling på KTH ”Introduktion av regionala snabbtåg – En studie av Svealandsbanans påverkan på resemarknaden, resbeteende och tillgänglighet” av Oskar Fröidh. Sammanfattningsvis visar resultaten följande:
Alternativt färdsätt
Resenärer ombord på bussarna
Bil 25%
Inte åkt
alls 11%
Annat 1%
Tåg 58%
Fl yg 4 %
Resenärer ombord på tågen
Buss 29%
Flyg 16%
Bil 42%
Inte åkt alls
11%
Annat 1%
Källa: SIKA 1997:2
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
262
• Resandet har blivit 7 gånger större än med de gamla tågen.
• Tågets marknadsandel har ökat från 5 till 25-30 %.
• Bilister har ökat sitt tågresande mest – minskat bilresande i vissa grupper.
• Boende nära stationerna har ökat sitt resande mest.
• Ökad tillgänglighet har medfört ökad pendling.
Hur tillgängligheten påverkas av reshastigheten framgår också av figur 7.7. Daglig arbetspendling blir möjlig vid ca 1h restid med tåg. Normalt brukar därför en orts omland sträcka sig 4-5 mil med kollektivtrafik även om längre avstånd förekommer för bilpendling. Med snabba regionaltåg vidgas den gemensamma bostads- och arbetsmarknaden till ca 10 mil från en ort. Det innebär att det t.ex. blir möjligt att bo i Eskilstuna och arbeta i Stockholm eller vice versa.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
263
Figur 7.6
Figur 7.7
Svealandsbanan: Boende med bil som betygsatt
kollektivresa till Stockholm högre än med bil
45-50% av Eskilstunaborna betygsatte bil, av vilka andelarna i diagrammet. Före=1997. Efter=1998+2000. Lågt pris ca månadskortspris vid daglig pendling. Högt pris ca enkelbiljettpris. Resa till från Eskilstuna Centrum till Stockholms innerstad
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
70 kr 120 kr
Snabbtåg
Tåg
Buss
1997
1997
1998+2000
98+00
98+00
1997
biljettpris
Andel
1993
Regionala resor (miljoner per år)
Länstrafikens
bussar
1997
Bil
Uppskattat regionalt resande
1 2 3 4 5
1998
1996
1995
1994
0
2000
1999
2001
Tåg
SJ buss
Långväga expressbuss
Tåg
Svealandsbanan
Utvecklingen av Svealandsbanan
Regionala resor Eskilstuna - Stockholm
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
264
Konkurrens mellan operatörer
Avregleringen av järnvägen började med att länshuvudmännen fick trafikeringsrätten på länsbanorna och kunde upphandla driften fritt. Det första system som gick till en annan operatör än SJ var entreprenaden av länstågen i Småland som övertogs av BK-tåg 1990. Detta innebar framförallt en prispress på upphandlad trafik.
Som en följd av den tidigare beslutade avregleringen och ett särskilt beslut av regeringen att upphandla trafiken på Västkustbanan förlorade SJ trafiken på Västkustbanan, nattågen till Norrland och Vättertågen från 6 januari år 2000. Det var första gången som SJ förlorade trafik med nettoavtal där man också måste ta en intäktsrisk. SJ förlorade också entreprenadtrafik, bl.a. pendeltågen i Stockholm, varigenom ca 30% av persontransportarbetet föll på privata operatörer år 2000, se figur 7.8.
Citypendeln, som övertog entreprenaden av pendeltågstrafiken i Stockholm från SJ från januari 2000, fick inledningsvis mycket stora problem att upprätthålla trafiken. Det berodde främst på brist på förare vilket gjorde att man fick ställa in ett stort antal tåg. Dessutom hade man underskattat behovet av förare och planeringsberedskapen var mycket dålig. Citypendeln lyckades successivt rekrytera och utbilda ny personal, men det tog ungefär ett år innan man kunde köra den trafik som man hade avtalat.
Sydvästen, som övertog trafiken på Västkustbanan från SJ, lyckades få igång trafiken som planerat i januari 2000, men hade i början problem med biljettförsäljningen. Man hade emellertid bara kontrakt på ett år och ganska snart efter det att man börjat trafiken blev det klart att man inte skulle få kontraktet förlängt, vilket man hade räknat med. I stället beslutade regeringen att trafiken skulle gå tillbaka till SJ. En bidragande orsak till detta var att SJ och NSB hade beslutat att bilda ett särskilt bolag för snabbtågstrafiken, LINX, Oslo-Göteborg-Malmö-Köpenhamn som skulle starta 2001.
Sydvästens ägare, delvis samma som Citypendelns, såg inga möjligheter att få lönsamhet för trafiken, varför bolaget försattes i konkurs efter fyra månaders trafik med skulder på ca 30 Mkr. Efter en dags uppehåll tog SJ åter upp trafiken från den 7 maj år 2000. BSM lyckades få igång trafiken med Vättertåg och körde denna som planerat under år 2000. Under hösten år 2000 blev det dock klart att BSM inte ville fortsätta att driva trafiken under 2001 på
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
265
samma villkor. Det ledde till en ny förenklad upphandling där BSM sannolikt fick bättre betalt. BSM köptes upp av BK-tåg under 2001. (BK-tåg var också delägare i Sydvästen och Citypendeln).
Tågkompaniet tog över nattågen till Norrland från januari 2000 och hade ett nytt trafikupplägg, enklare prissystem samt egna vagnar som komplement till SJ:s. Tågkompaniet klarade trafikstarten väl, bortsett från några initiala problem med bokningssystemet och lyckades öka antalet resenärer. Man fick sitt avtal successivt förlängt t.o.m.15 juni 2003 då Connex övertog trafiken genom ett långsiktigt avtal på fem år med Rikstrafiken, se figur 7.9.
Connex anbud låg ca 40 Mkr/år lägre än Tågkompaniets anbud (som i sin tur låg ca 40 Mkr lägre än SJ år 2000) vilket orsakade en del diskussion och överklagande av beslutet. Tågkompaniet redovisade år 2002 en vinst på ca 12 Mkr.
Tågkompaniet vann också upphandlingarna av entreprenadtrafiken för Upplands Lokaltrafik och X-trafik samt ”Mittlinjen” Sundsvall-Östersund. Tillsammans med DSB vann man upphandlingen av Roslagsbanan. Bolaget har förutom några personvagnar även köpt några egna lok. Bolaget, som startades av några f.d. SJchefer, har därmed blivit en stark konkurrent till SJ.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
266
Figur 7.8
Figur 7.9
Fördelning på operatörer
0
1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
M ilj on er p er so nk ilo m et er
SJ
Privata operatörer
Biljettpris kr/mil
Nattåg - SJ och Tågkompaniet
0 5 10 15
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
kr /m il 2 00 2 år s p ri sn ivå
Åre-Göteborg SJ
Ume å-Stockholm TKAB 2000-2003
Luleå-Göteborg TKAB 2000-2003
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
267
Övriga åtgärder och strukturförändringar
Omstruktureringar i järnvägsindustrin
Det har under en 10-årsperiod pågått en omfattande omstrukturering av järnvägsindustrin där många mindre bolag köpts upp av större och där även de större fusionerat. Det har funnits en överkapacitet som följd av den tidigare monopolställningen som man har försökt att arbeta bort samtidigt som industrin internationaliserats.
Adtranz (f.d. ASEA) såldes 2001 till Bombardier som därmed svarar för ca 25% av tågtillverkningen i världen. Den franska tågtillverkaren Alstom övertog under år 2000 Fiats tågdivision. Alstom fick därmed en marknadsandel på 18% och blev världens näst största tillverkare. Därnäst kommer Siemens med ca 13%.
2001 tecknade SJ AB kontrakt med Alstom om leverans av 43 tvåvånings motorvagnståg för drygt 2 miljarder kronor. Konkurrensen var mycket hård och det var första gången i modern tid som en stor order av tåg i Sverige gick till en utländsk tillverkare. Under 2002 beställde SL 55 4-vagnars pendeltåg av Alstom, en order på ca 3 miljarder kronor. Senare har Bombardier fått stora order på att leverera komponenter till utländska tåg.
Fordonsuthyrningsbolag
I samband med att Adtranz introducerade ”Regina” bildade de också ett fordonsbolag ”Transitio” tillsammans med några länshuvudmän. Syftet med bolaget är att det skall kunna köpa och finansiera tåg och hyra ut dem till operatörer, ibland även med ett underhållsåtagande. Senare köptes Adtranz ägarandel ut ur bolaget av SL, varför bolaget numera står neutralt gentemot olika tillverkare.
Privata inslag i infrastrukturen
Inlandsbanan överfördes 1993 till ett särskilt bolag som ägs av kommunerna längs banan. Banan drivs dock i stor utsträckning med hjälp av bidrag, men ligger utanför Banverkets ansvarsområde. De övriga järnvägarna med persontrafik som ligger utanför Banverkets ansvar är Roslagsbanan och Saltsjöbanan.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
268
Regeringen fattade i september 1994 beslut om att bygga Arlandabanan med en s.k. BOT-lösning (Build-Operate-Transfer). Det var ett privat konsortium med svenska, brittiska och franska intressen som fick uppdraget i konkurrens med ett svenskt konsortium med bl.a. SJ och Adtranz. Konsortiet åtog sig att bygga Arlandabanan och terminalerna med en kombination av privat och statlig finansiering mot att de fick trafikeringsrätten på flygpendeln i 45 år. På detta sätt introducerades en ny operatör som samtidigt fick monopol för en lång tid. Trafiken startade 1999.
Bolagisering av SJ
Riksdagen beslutade under hösten 2000 att bolagisera SJ fr.o.m. 1 januari 2001. SJ delades upp i sex olika bolag:
• SJ AB för persontrafiken,
• Green Cargo för godstrafiken,
• Euromaint för underhållet,
• TraffiCare för terminalproduktion,
• Jernhusen för fastigheterna,
• Unigrid för datakonsult- och IT-tjänster.
En del av det gamla SJ, bl.a. större delen järnvägens fastighetsinnehav som formellt låg kvar hos SJ och aldrig överförts till Banverket samt en del leasingavtal och viss personal, främst övertaliga, ligger kvar i affärsverket Statens Järnvägar. Avsikten är att dess verksamhet skall avvecklas på några år.
Ett syfte med uppdelningen var att de bolag som driver serviceverksamhet t.ex. underhåll och terminalproduktion skulle ligga utanför SJ och på så sätt bli tillgängliga på neutrala villkor för andra operatörer. Avsikten var dock framför allt att servicefunktionerna skulle kunna privatiseras och i större utsträckning kunna konkurrensutsättas.
Terminalproduktionen (städning och klargöring av tåg) och datakonsultföretaget har sålts och privatiserats. Underhållsbolaget Euromaint har varit ute för försäljning men man har hittills inte lyckats göra någon affär. Ett problem är att hela underhållsbolaget skulle säljas i en enhet, vilket innebär att konkurrensen blir fortsatt begränsad. Den största kunden SJ AB har också från början i stor utsträckning varit bundna till långsiktiga avtal med de nya servicebolagen.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
269
SJ AB har också fått stora ekonomiska problem sedan bolagiseringen. Det beror delvis på att kostnaderna för underhåll och terminalproduktion ökat samtidigt som kvaliteten sjunkit. Till detta kommer tidigare eftersatt underhåll och några dåliga trafikavtal. För att undvika konkurs begärde SJ AB ett ägartillskott från staten på ca 1,5 Mdr som beviljades i juni 2003.
Diskussion och slutsatser
Det är kanske för tidigt att dra några definitiva slutsatser om avregleringen av persontrafiken i Sverige, men några reflektioner kan göras.
De nya operatörerna har oftast vunnit trafiken på lägre kostnader. Detta beror på att de ofta utnyttjar personalen bättre och har andra avtal med högre pensionsålder och kortare semester än SJ samt att de också har lägre omkostnader med en mer småskalig organisation. De satte därmed ytterligare press på att rationalisera och bolagisera SJ.
I den småskaliga entreprenadtrafiken, som började avregleras redan 1990, har man framför allt lyckats med att minska kostnaderna. Detta har lett till att THM kunnat bibehålla eller köpa mer järnvägstrafik och att indirekt resandet därmed ökat. Det faktum att THM fått initiativet har också starkt bidragit till utvecklingen av nya regionala trafiksystem t.ex. Kustpilen.
I den mer storskaliga entreprenadtrafiken, som pendeltågstrafiken i Stockholm som är mer komplex, har det varit betydligt svårare för en ny operatör att komma in. Det kan bero på flera saker: En känsligare arbetsmarknad, brist på erfarenhet hos de nya operatörna och kulturskillnader.
I den del av den kommersiella trafiken som upphandlas av staten, där man både tar en intäkts- och kostnadsrisk, har det hittills varit svårt för nya operatörer att komma in, särskilt som så mycket av resurserna är bestämda på förhand och kontrakten varit korta. Här krävs både erfarenhet och finansiell styrka. Tågkompaniet är det mest lyckade exemplet hittills i Sverige.
Hittills har de nya tågoperatörerna huvudsakligen övertagit trafiken med inhyrning av SJ:s lok och vagnar och i stort sett med samma tidtabell som SJ. Upphandlingsperioderna har hittills varit för korta för att operatörerna skall kunna satsa på någon mer omfattande utveckling av vagnparken.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
270
När det gäller konkurrens mellan operatörer på samma linje med flyg och buss kan man konstatera att nya operatörer och linjer ofta etableras i snabb takt och att lönsamheten i regel sjunker för alla operatörer i denna fas. Sedan brukar utbudet minska för att stabilisera sig på en nivå som marknaden kan bära samtidigt som de tidigare dominerande aktörerna rationaliserar sin verksamhet och anpassar sig till den nya situationen.
De nya bussoperatörerna har genomgående konkurrerat med ett lågt pris. När det gäller flyget har lågprisflyget etablerats för utrikesresor, medan de nya operatörerna i inrikestrafiken snarare har konkurrerat med bättre service, även om selektiv priskonkurrens förekommit även här. Hittills har de nya tågoperatörerna, när de själva kunnat bestämma taxan, i regel satsat på en enkel taxa och ett lågt pris, åtminstone initialt. Även i utlandet, t.ex. Connex i Tyskland, har nya operatörer huvudsakligen etablerat sig på lågprismarknaden.
7.2 Problem och möjligheter
De trafikpolitiska målen
Det övergripande trafikpolitiska målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet kan preciseras i sex delmål som berör områdena tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling och jämställdhet.
Järnvägen kan bidra till de transportpolitiska målen genom att:
• Tåget är det miljövänligaste transportmedlet.
• Attraktiv tågtrafik medför att tåget tar marknadsandelar från flyg, bil och buss.
• Den ger mindre utsläpp, trängsel och olyckor.
• Snabba tågsystem också är ett sätt att bygga samverkande regioner och nationer.
• Utbyggnaden av tågtrafiken är en del i ett långsiktigt hållbart samhälle.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
271
Kundkrav
Intervjuundersökningar med tågresenärer visar att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är: korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga biljettpriser, se figur 7.10. Dessutom måste tågtrafiken vara tillgänglig. Avståndet till närmaste järnvägsstation bör inte vara för långt.
För många privatresenärer är lägre biljettpriser den enskilt viktigaste åtgärden för att de ska välja tåg. Att minska restiderna och antalet byten är också viktigt. Andra resenärsgrupper, t.ex. tjänsteresenärer, prioriterar korta restider och hög turtäthet samt bra komfort och service framför lägre biljettpriser. Arbetsresenärer som pendlar med tåg har visat sig ha höga värderingar av komfort – högre än vad långväga privatresenärer har. Därför bör tåg för regionala resor, i motsats till vad som varit brukligt, inte ha lägre komfort än fjärrtåg.
Figur 7.10
Kundkrav
Resstandard
•Kort restid
•Hög frekvens
•Inga byten
•Hög komfort
•Hög service
•Hög kvalitet
Pris
•Lågt pris
Tillgänglighet
•Bra information
•Lätt att köpa biljett
•Lättillgängliga stationer
•Hög geografisk marknadstäckning
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
272
Att skapa ökad konkurrenskraft och nya resmöjligheter
Tidsbudgeten styr människors resande
Tidsbudgetrestriktioner och i viss mån ekonomiska restriktioner styr hur långa de dagliga resorna kan bli. Med hänsyn till att de flesta människor måste arbeta, sova, utföra hushållsarbete och umgås med andra vuxna och barn varje dag brukar de dagliga resorna kunna omfatta ca 1h restid per enkelresa. Denna tid varierar givetvis mellan olika individer och samhällen och den beror också på hur arbetsmarknaden och bostadsmarknaden ser ut, vad resorna kostar och hur komfortabel resan är. Med utgångspunkt från de förhållanden som normalt råder i Sverige och många andra industriländer synes många människor kunna acceptera upp till 1,5h total restid från dörr-till-dörr till arbetet, vilket med nuvarande transportmedel innebär en räckvidd på ca 10 mil.
För att hinna med en interregional resa över dagen och samtidigt hinna med ett ärende i målorten på minst sex timmar (t.ex. ett sammanträde under kontorstid) krävs att resan tar högst 6h för att man skall hinna med detta under den vakna tiden från kl 06.00-24.00, och givetvis är det en fördel om det tar kortare tid. En interregional resa över ett veckoslut kan ta något längre tid och en semesterresa givetvis ännu längre tid särskilt då även resan i sig kan vara en del av semestern.
Långväga resor
Konkurrenssituationen för långväga resor 10-60 mil framgår av figur 7.11. I utgångsläget går tåget på stomnätet i 85 km/h i medelhastighet och vi räknar med 50 min i sammanlagd terminaltid för att ta sig till och från tåget. Terminaltiden (35 min i startorten och 15 min i målorten) har lagts in i början på diagrammet, vilket innebär att själva tågresans start markeras efter 50 minuters sammanlagd terminaltid och lutningen på linjen motsvarar 85 km/h. Det innebär att man på 3 timmar hinner med en resa på 20 mil mellan start- och målorten.
Med bil är terminaltiden mycket kort, vi räknar med 5 min för att hämta och lämna bilen på en parkeringsplats och sedan kommer hastigheten upp till 80 km/h i genomsnitt räknat på en längre sträcka. På 3 timmar hinner man därmed 24 mil. Efter tre timmar lägger vi emellertid in en rast på 45 minuter innan vi åker vidare
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
273
vilket gör att tåget här kan köra om bilen, så att restiden på längre avstånd blir något bättre eller ungefär densamma som med bil.
Med flyg är terminaltiden mycket lång, vi räknar med sammanlagt 2h. Väl i planet går det emellertid fort, vilket gör att man på 3h hinner ca 40 mil eller dubbelt så långt som med tåget. Vi ser också att flyget är relativt okänsligt för avståndet, på 20 minuter hinner man ytterligare 20 mil.
Bussen har för interregionala resor oftast samma terminalavstånd som tåg och genomsnittshastigheten beräknas till 65 km/h om bussen skall stanna i några orter på vägen. Efter 3 timmar lägger vi in en rast på 45 min. Det är tydligt att bussen är det långsammaste transportmedlet, efter 3 timmar har vi hunnit 15 mil.
Figur 7.11. Väg-tid-diagram för typiska resor dörr-till-dörr för interregionala resor 300–600 km; "snabbtågsmarknaden" med olika förutsättningar
Man ser att bilen är det snabbaste transportmedlet på avstånd upp till drygt 20 mil och att flyget är det snabbaste transportmedlet på längre avstånd. Dock finns i praktiken sällan möjlighet att flyga på så korta avstånd, flygutbudet börjar bli mer omfattande först vid ca 30 mil och då främst från/till Arlanda. Tåget var inte snabbast på
K onkurrens ytor - Inte rre gio nala R esor
0 1 2 3 4 5 6
0 1 0 20 30 4 0 50 60
Avstånd (m il)
Re stid ( h)
Bil Snabbuss Flyg Tåg 1990 Tåg 2000 X2000
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
274
något avstånd 1990 utifrån dessa genomsnittliga restider, men kunde givetvis vara snabbast i vissa enskilda relationer.
Med investeringar i infrastruktur har tågets medelhastighet till år 2000 ökat till 120 km/h för snabba InterCity-tåg och upp till 150 km/h med X2000. Det innebär att tåget blir det snabbaste transportmedlet på avstånd mellan 10-30 mil.
Genomsnittshastigheten med bil kommer inte att kunna öka annat än marginellt. Genom att vissa vägavsnitt byggs ut till motorväg höjs den skyltade hastigheten från 90 till 110 km/h. Restiderna med flyg kan minskas främst genom snabba anslutningsförbindelser med tåg till Arlanda och Kastrup.
Effekten av de framtida förändringarna med fortsatta investeringar i infrastruktur och nya tåg blir sammantaget att bil och flyg i princip behåller sina restider samt att tåget radikalt förbättrar sin konkurrenssituation.
Diagrammet åskådliggör endast restiderna. Av betydelse är givetvis också priset, turtätheten och komforten som varierar för de olika transportmedlen. Restiderna har dock en avgörande betydelse för att etablera resvanorna. Det är ofta det snabbaste transportmedlet som genererar nya resor - en gång i tiden var det järnvägen, sedan bilen och nu senast flyget. Det snabbaste transportmedlet har också lättast att bli marknadsledande, vilket innebär möjligheter att ta ut en tillräckligt hög prisnivå och därmed också nå en god lönsamhet.
Härtill kommer förbättringar av frekvens, som möjliggöres genom snabbare omlopp, bättre service och nya tågkoncept samt det faktum att tiden på tåget på ett bättre sätt än andra transportmedel kan utnyttjas för arbete eller vila.
Regionala och interregionala resor upp till 30 mil
Av figur 7.12 framgår konkurrenssituationen för resor på avstånd upp till 30 mil. I utgångsläget har regionaltåget en genomsnittshastighet på 75 km/h och terminaltiden är 30 min. Att terminaltiden är mindre på denna marknad beror på att orterna i regel är mindre och därmed avstånden till stationerna.
Av figuren framgår att man på 1,5 h restid i utgångsläget hinner ca 8 mil med bil, ca 7 mil med tåg och ca 6 mil med buss. På 3h hinner man 16 mil med buss, 17 mil med tåg och 18 mil med bil.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
275
Man ser också att tåget aldrig kan komma ikapp bilen, eftersom genomsnittshastigheten i utgångsläget inte är högre.
Med utbyggd tågtrafik med en maxhastighet på 200 km/h och snabba regionaltåg ökar medelhastigheten för tåget till 120 km/h. Tåget blir då snabbare än bilen på avstånd över 3 mil och räckvidden på 1,5h ökar till 13 mil dvs. nästan fördubblas och på 3h ökar räckvidden till 30 mil. Tåget kan i detta läge inte bara konkurrera med bilen (och bussen) utan också skapa helt nya resmöjligheter.
Figur 7.12. Väg-tid-diagram med typiska restider dörr-till-dörr för interregionala och regionala resor 30–300 km, storregionala marknaden, med olika förutsättningar
Lokala och regionala resor upp till ca 10 mil
Bilen är snabbare än tåget såvida inte köproblem uppstår vilket, ofta är fallet i rusningstid i storstadsområden. På 60 minuter kommer man ca 45 km med bilen, 35 km med tåget och 25 km med bussen. Situationen på denna marknad är i realiteten ofta mer komplex med byten mellan transportmedel, bilköer och parkeringsproblem.
K onk ur ren sy tor - S torr egi o na la re so r
0 1 2 3
0
1 0
2 0
3 0
A v s tån d (m i l)
Re s t id (h)
S na bb us s
B il
R eg io na ltåg 1 30
R eg io na ltåg 2 00
R eg ex pre ss
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
276
På grund av de många uppehållen kan inte tågets genomsnittshastighet på denna marknad öka radikalt genom ökad topphastighet. Däremot kan trafiken förbättras genom högre turtäthet och komfort. Konkurrenssituationen kan också förändras av åtgärder utanför järnvägssystemet t.ex. genom införande av biltullar i storstadsområdena. Genom en mer utvecklad produktdifferentiering med lokalpendeltåg som stannar på alla stationer och snabbpendeltåg som stannar på de största stationerna kan emellertid reshastigheten med tåg förbättras radikalt i de största relationerna.
Genomsnittshastigheten för ett snabbpendelsystem kan ligga på 85 km/h att jämföra med lokalpendelns 55 km/h. Med ett snabbpendelsystem kan tåget bli snabbare än bilen på avstånd över 10 km mellan de stationer där tåget stannar. Räckvidden på 1h restid ökar till 55 km och tåget blir då det snabbaste transportmedlet.
Ett snabbt regionaltåg som går i samma sträckning har en genomsnittshastighet på 120 km/h, men stannar då kanske var 20 km och når inte de lokala marknaderna lika bra. I vissa relationer kan detta vara ett alternativ men i genomsnitt måste man räkna med längre terminaltider, varför regionaltåget blir konkurrenskraftigt gentemot snabbpendeln på avstånd över 80 km m.h.t. restiden. Reshastigheten kan i ett snabbpendelsystem öka ytterligare med högre topphastighet och prestanda samt åtgärder i infrastrukturen.
Utveckling av olika tågprodukter
Utvecklingen av fjärrtågtrafiken med fördelning på produkter från 1990 framgår av figur 7.13. Snabbtågen som introducerades 1990 har successivt ersatt långväga InterCity-tåg. Dessa har därmed alltmer fått karaktären av regionaltåg. Samtidigt har ett stort antal nya snabba regionaltåg tillkommit som kallas InterCity t.ex. på Svealandsbanan och Mälarbanan. X2000-tåg som medger resor fram och tillbaka över dagen har också minskat underlaget för nattåg och många nattåg har dragits in.
Utvecklingen av resandet med regionala tågsystem fördelad på kategorier framgår av figur 7.14. Resandet har ökat med 70% sedan 1990 och påverkades inte så mycket av momsen, eftersom taxorna ofta var subventionerade och länsbolagen inte drabbades lika hårt av momsen som SJ. Det är framförallt lokaltrafiken i storstads-
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
277
områdena och THM-trafiken på stomnätet som har ökat. I figuren finns också särskilt markerat trafiken på de banor som ligger utanför Banverket, vilka är SL:s egna banor Roslagsbanan och Saltsjöbanan, Inlandsbanan och Arlanda Express trafik på Arlandabanan.
Utveckling av trafiken efter ekonomisk bärkraft/huvudman framgår av figur 7.15. Till den kommersiella trafiken räknas SJ:s lönsamma nät enligt trafikeringsåtagandet, där SJ också har monopol samt Arlanda Express. I SJ:s kommersiella nät ingår förutom t.ex. Stockholm-Göteborg/Malmö/Sundsvall även trafiken i Mälardalen. Till rikstrafik räknas den trafik där Rikstrafiken svarar för större delen av tillskottet, t.ex. nattågstrafiken till Norrland, Kusttill Kust och Tåg i Bergslagen. Till THM-trafiken räknas den trafik där trafikhuvudmännnen står för större del av underskotten: pendeltåg i storstäder och på stomnätet, länsbanor och SL-tåg.
Av figuren framgår att den kommersiella trafiken och THM-trafiken är den trafik där utvecklingen varit snabbast. Det beror på att nya banor, tåg och trafiksystem har etablerats med väsentligt bättre standard än tidigare. Det gäller såväl X2000, snabba regionaltåg på nya banor som Svealandsbanan, nya tåg på gamla banor som Kustpilen, nya pendeltågssystem på stomnätet som X-trafik och utbyggd pendeltågstrafik i storstadsområden som Pågatågen.
Den trafik som Rikstrafiken upphandlar tenderar att bli en restpost och har inte utvecklats lika positivt. Det beror på att förbättringarna inte har varit lika stora eller att trafikunderlaget har varit begränsat. Nattågstrafiken till Norrland utgör dock ett undantag och har utvecklats positivt sedan Tågkompaniet tog över. Den svarar också för över hälften av antalet personkilometer i Rikstrafikens trafik.
Av figur 7.16 framgår slutligen fördelningen av antalet personkilometer på trafiktyp 2002. Den största andelen svarar den kommersiella trafiken för med 58%. Därnäst kommer pendeltåg i storstadsområden som drivs av THM med 19%. Denna trafik får inga statliga subventioner, liksom lokaltåg på stomnätet som svarar för 6% av antalet personkilometer. Rikstrafiken svarar för 14% och länsbanorna som drivs av THM, men som också får statliga bidrag från Rikstrafiken, svarar för 3%.
Sammantaget kan man något förenklat således säga att ca 58 % av trafiken bedrivs kommersiellt (om man bortser från statens ägaretillskott till SJ som huvudsakligen avser upphandlad trafik), ca 25 % bedrivs med bidrag från THM och ca 17 % bedrivs med bidrag från Rikstrafiken.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
278
Figur 7.13
Figur 7.14
Utveckling av interregional trafik
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
M il jone r pe rs on ki lo m et er
Övriga dagtåg Nattåg
Snabbtåg
Utveckling av regional trafik
0
1 000 2 000 3 000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
M ilj on er p er so nk ilo m et er
SL-tåg, Arlanda o Inlandsbanan
THM-tåg på länsbanor
THM-tåg på stomnätet
Lokaltrafik i storstäder
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
279
Figur 7.15
Figur 7.16
U tv ec kl i n g a v r es a n d e t e fte r h u v u d m a n
0
1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 20 02
M ilj one r p er son ki lo m et er
Ko m m ersiell trafik
T H M-trafik
Rikstrafiken
Persontransportarbete efter trafiktyp
TH M -tå g i sto rstä de r
19 %
T H M -tåg p å
sto mn äte t
6 %
TH M -tå g p å
län sb an or
3%
K om m ersiell
tra fik 58 %
R ik str a fik
1 4%
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
280
Järnvägens trafikuppgifter
Det går som framgått av ovan att dela in tågtrafiken på många olika sätt. En funktionell indelning efter marknader där järnvägens huvudsakliga funktion och konkurrenssituation framgår av tabell 7.17:
Tabell 7.17
Bil Buss Bil Buss Bil Buss Flyg Bil Buss Konkurrens med
Fritid
Tillfredställande trafikförsörjning
Regional trafik i glesbygd
Arbete Fritid
Avlasta vägnätet Kollektiv trafik
Lokal och regional trafik i storstäder
Arbete Fritid Tjänste
Vidga arbetsmarknader Regionförstoring
Storregional trafik
Fritid Tjänste
Knyta ihop landet Alternativ till bil, buss, flyg
Långväga trafik
Huvudsakliga Ärenden
Huvudsaklig funktion
Marknad
Bil Buss Bil Buss Bil Buss Flyg Bil Buss Konkurrens med
Fritid
Tillfredställande trafikförsörjning
Regional trafik i glesbygd
Arbete Fritid
Avlasta vägnätet Kollektiv trafik
Lokal och regional trafik i storstäder
Arbete Fritid Tjänste
Vidga arbetsmarknader Regionförstoring
Storregional trafik
Fritid Tjänste
Knyta ihop landet Alternativ till bil, buss, flyg
Långväga trafik
Huvudsakliga Ärenden
Huvudsaklig funktion
Marknad
7.3 Några olika organisationsmodeller
En diskussion har förts i samband med Järnvägsutredningen om vilka de vikigaste problemen är i järnvägsektorn och som också direkt kan påverka resenärernas möjligheter att åka tåg i dag eller i framtiden. Sammanfattningsvis har följande framkommit:
• Tåg ofta för dyrt för att konkurrera med bil,
• olönsamma operatörer,
• SJ:s monopol,
• länsgränserna ett hinder – THM har monopol,
• dålig kvalitet – punktlighet,
• bristande konkurrens i underhåll av tåg,
• bristande samordning mellan operatörer,
• ibland svårt med resa och bagage från dörr till dörr.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
281
Problemen kan uppfattas olika stora av olika intressenter men helt klart är att de både påverkar resenärernas möjligheter att åka tåg och järnvägssektorns möjligheter att utvecklas. En del problem kan lösas genom åtgärder inom sektorn, medan andra kräver någon form av politiska beslut. Detta kan i sin tur kräva ändringar av lagar och förordningar.
Det som är av intresse här är vilken modell man väljer för att organisera järnvägssektorn, inte i detalj och inte rent juridiskt, utan mer principiellt. Vi kallar det här organisationsmodeller och menar då framförallt vem som skall ha trafikeringsrätten och på vilka villkor, vilket i stor utsträckning också styr operatörsstrukturen.
Utgångsläget och basalternativet är den struktur vi har i dag, se tabell 7.18.
Tabell 7.18
Formellt är internationell trafik avreglerad, men man får inte ta upp och släppa av passagerare under vägen inom ett land. I praktiken bedrivs trafiken av de nordiska statsägda järnvägarna i samarbete, där man utnyttjar varandras trafiktillstånd.
På den lönsamma interregionala trafiken har SJ monopol. Den omfattar de största linjerna med mest trafikunderlag som SJ bedömt vara långsiktigt lönsamma och åtagit sig att upprätthålla trafik på.
Den interregionala trafik som SJ tidigare bedrivit och som inte har bedömts kunna bli lönsam upphandlas av Rikstrafiken i fri konkurrens mellan operatörer, ofta med nettoavtal. Härutöver har tillkommit nya trafiksystem som ofta har etablerats av Rikstrafiken
Flera Flera En Få Antal operatörer
THM Rikstrafiken
Upphandlas
Lokal och regional - olönsam
Rikstrafiken
Upphandlas
Interregional - olönsam
SJ
Monopol
Interregional - lönsam
SJ/Linx/NSB/ DSB
Fri
Internationell - lönsam
Trafikeringsrätt järnväg
Marknadsform
Marknad
Flera Flera En Få Antal operatörer
THM Rikstrafiken
Upphandlas
Lokal och regional - olönsam
Rikstrafiken
Upphandlas
Interregional - olönsam
SJ
Monopol
Interregional - lönsam
SJ/Linx/NSB/ DSB
Fri
Internationell - lönsam
Trafikeringsrätt järnväg
Marknadsform
Marknad
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
282
tillsammans med Trafikhuvudmännen och sedan upphandlats i konkurrens.
För den lokala och regionala trafiken inom ett län har Trafikhuvudmännen trafikeringsrätten och upphandlar driften i konkurrens, ofta med bruttoavtal. Trafikhuvudmännen bestämmer om det skall vara buss eller tåg på en viss sträcka och har också monopol på trafiken inom sitt län.
Härtill finns några undantag: Arlandabanan, Inlandsbanan, Roslagsbanan, Saltsjöbanan där antingen infrastrukturen ligger utanför Banverket eller trafikeringsrätterna är begränsade i något avseende jämfört med järnvägsnätet i övrigt.
Om man vill förändra den nuvarande strukturen, kan man säga att det finns två huvudsakliga möjligheter:
• Konkurrens på spåren: Den som vill får köra och kan konkurreras ut av någon annan.
• Konkurrens om spåren: Den som kan erbjuda bäst trafik får köra och får monopol för en viss tidsperiod.
Ur dessa alternativ, och utifrån den nuvarande strukturen, kan man sedan konstruera ett antal organisationsmodeller. För Järnvägsutredningen har det varit intressant att konstruera några modeller som skiljer sig mycket från varandra – då blir det lättare att se skillnaderna. I verkligheten är det kanske troligare att man väljer något som ligger mittemellan de föreslagna modellerna. Det bör framhållas med en gång att prognoserna för organisationsmodellerna inte automatiskt ger något svar på vilken modell som är bäst. Problemet är ju också att en del modeller inte är prövade i verkligheten annat än marginellt.
Följande alternativ har definierats som utgångspunkt från organisationsmodellerna:
• Konkurrens på spåren med generellt bidrag till olönsam trafik.
• Konkurrens på spåren med upphandling av olönsam trafik.
• Total upphandling av all trafik –betala eller få betalt.
• Storregionala bolag och gemensamt snabbtågsnät.
Dagens modell: Trafikeringsrätt för lönsam trafik – upphandling av olönsam utgör basalternativ. Nedan beskrivs alternativ 1-4 översiktligt, se även tabellerna 7.19 och 7.20.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
283
Alternativ 1 Konkurrens på spåren med bidrag
• Operatörer som vill får köra kommersiell trafik på egen risk.
• Vissa krav ställs på operatörerna för att få långsiktighet.
• Vid flera operatörer på samma linje sker tilldelning av tidtabellslägen i paket.
• THM får bedriva olönsam trafik som kan omprövas om någon vill köra kommersiellt.
• Olönsam trafik kan kompletteras med generella bidrag t.ex.
25 öre/personkm.
Det generella bidraget är i första hand tänkt att ges till operatörerna. Tanken är att operatörerna mer förutsättningslöst skall söka lösningar som kan tillfredställa marknaden och som också skall bli lönsamma. Ett generellt bidrag innebär att operatörerna kommer att försöka hitta marknader som kan bära sig med detta bidrag, men lämna de mest olönsamma linjerna som inte kan bära sig med detta bidrag. Det kan också bli så att operatörerna kan hitta nya marknader och linjer som kan bli lönsamma med bidraget.
Det är givetvis svårt att avgränsa var man skall sätta gränsen för den fria marknaden. Det är kanske självklart att inte tunnelbanan och Roslagsbanan skall ingå, men är det självklart att t.ex. pendeltågen i Stockholm skall ingå eller skall den som vill kunna köra en kommersiellt lönsam trafik med högre pris och lägre turtäthet? Vi har i detta alternativ förutsatt att pendeltågstrafik i storstadsområden fortfarande bedrivs av THM.
Det innebär att pendeltågen i Stockholm, Göteborg och Malmö samt Öresundstågen förutsatts vara oberörda. Man kan visserligen tänka sig kompletterande trafik av privata operatörer, men att helt lämna denna trafik till privata operatörer skulle kunna få stora konsekvenser för trafiksituationen i storstäderna med ökade bilköer som följd. Det är inte troligt att man skulle bygga Öresundsbron, Citytunneln i Malmö och Citybanan i Stockholm om man inte också har en garanterad trafik.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
284
Alternativ 2 Konkurrens på spåren med upphandling
Alternativet är detsamma som alternativ 1 med den skillnaden att den trafik som inte är lönsam, men som samhället ändå vill skall köras, upphandlas av Rikstrafiken och THM ungefär som idag. Det kräver att det kommersiella nätet avgränsas för en viss period med något mer fastare avtal med operatörerna än i alternativ 1 och att det på så sätt blir två marknader: En fri med konkurrens på spåren och en upphandlad med konkurrens mellan operatörer.
Alternativ 3 Total upphandling
• All trafik upphandlas – även lönsam.
• Det finns 8–10 storregioner eller linjegrupper.
• Det finns 3–5 stora operatörer.
• Lönsamma linjer ingår i större upphandlingsområden.
• Kontrakt tecknas på 8 år, fordon skrivs av på 16 år.
Landet delas upp i upphandlingsområden som innehåller huvudlinjer med anslutande matartrafik. All trafik konkurrensutsätts genom upphandling genom att operatörerna får tävla med varandra om lägsta pris och eller bästa utbud för att sedan få ensamrätt på trafiken under en lång period. Trafiken upphandlas av Rikstrafiken i samarbete med berörda THM.
Genom att de nya upphandlingsområdena innehåller både gungor och karuseller sker en viss utjämning mellan olönsam och lönsam trafik. Lönsamma linjer ingår i större upphandlingsområden eller delas ut med negativ upphandling dvs. operatörerna får betala för att köra dem.
Trafiken mellan de olika områdena samordnas genom krav i upphandlingen och övervakning av marknaden. Rikstrafiken tillser att gemensam information, biljettsystem och att anslutningar mellan olika system och operatörer upprätthålls.
De långa avtalsperioderna innebär möjligheter till utveckling av trafiken. En avtalsperiod på 8+8 år möjliggör investeringar i nya fordon, särskilt om det finns en återköpsgaranti efter 8 år. Det kan också tänkas att konstellationer med fordonstillverkare och operatörer kan bjuda på trafiken.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
285
Alternativ 4 Storregionala bolag med snabbtågsnät
• Det finns 5–8 storregionala tågsystem som ägs av THM och stöds av staten.
• Det finns ett nationellt bolag som driver ett lönsamt snabbtågsnät.
• Det nationella bolaget ägs av de regionala bolagen och staten
• All trafik upphandlas i konkurrens – även snabbtågen.
• Det nationella bolaget kan också svara för vissa gemensamma funktioner.
Länshuvudmännen bildar regionala samarbetsbolag för den storregionala trafiken typ Bergslagståg, Skånetrafiken och TIM. Man kan tänka sig 6–8 storregioner i Sverige. Även Gotlandstrafiken, inlandsbanan och flyget Umeå-Östersund och eventuella busslinjer kan läggas in i dessa områden. Varje storregion får den primära trafikeringsrätten på sitt nät. Trafiken upphandlas av regionerna i samarbete med Rikstrafiken som anger ramarna för statens tillskott.
Det nationella bolaget blir huvudman för ett sammanhängande nationellt snabbtågsnät. Det har primär trafikeringsrätt på ett lönsamt snabbtågsnät som konkurrerar på lika villkor med bil, buss och flyg. Det nationella bolaget driver också i samarbete med utländska företag internationell trafik. Den operativa driften i snabbtågsnätet upphandlas i konkurrens. Det nationella bolaget ägs till 50% av de regionala bolagen och till 50% av staten via Rikstrafiken.
Det nationella bolaget kan också svara för vissa gemensamma funktioner t.ex. ett gemensamt informations- och biljettsystem. Det kan också äga och driva de stora stationerna på snabbtågsnätet, medan de regionala stationerna ska ägas av de regionala bolagen. Det nationella bolaget har också ett fordonsbolag för sina egna fordon men det kan också handha en gemensam pool. Det förutsätts att det finns flera fordonsbolag bl.a. också ett som ägs av de regionala bolagen.
All trafik konkurrensutsätts genom att den operativa driften upphandlas i konkurrens både i snabbtågsnätet och i de storregionala näten. Respektive huvudman väljer själv i vilken form detta skall ske alltifrån en tävling om hela affären till en upphandling av ett mer eller mindre preciserat utbud. Upphandlingsområdena kan också tänkas indelas i flera mindre områden
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
286
som upphandlas i konkurrens i olika omgångar som sprids över åren.
För den regionala trafiken sker en anpassning till marknaden och kundernas behov med utgångspunkt från det regionala perspektivet via de regionala bolagen. Erfarenheterna från Blekinge kustbana och Mälardalen visar att det finns en mycket stor utvecklingspotential i denna typ av storregionala trafiklösningar.
Det sammanhängande snabbtågsnätet planeras utifrån de interregionala resebehoven på längre avstånd. Erfarenheterna från X2000 visar att det finns en stor utvecklingspotential i högkvalitativa tågsystem. Ett samlat snabbtågsutbud med direkta tåg och bra anslut-ningsförbindelser samt gemensam informations- och biljettsystem kan då erbjudas resenärerna.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
287
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
288
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
289
8 Persontrafikprognoser
8.1 Utveckling av infrastruktur och trafikering
Investeringar i infrastruktur
De stora projekten i Banverkets Framtidsplan innebär framförallt att ett antal besvärande flaskhalsar byggs bort i Stockholm, Malmö och Göteborg samt Hallandsås, se tabell 8.1. Därutöver försöker man bygga färdigt en del banor, satsa på utbyggnad av några nya objekt för att förstärka kapacitet och minska restider och förseningsrisker. Mycket av detta är eftersläpande investeringar som i många fall redan borde varit genomförda men som av olika anledningar blivit fördröjda.
De största effekterna av Banverkets Framtidsplan ligger i ökad kapacitet och kvalitet. I några enstaka fall kommer det att leda till radikala restidsminskningar i hela stråk, främst på Västkustbanan och Botniabanan. Den enda strukturella förändringen i Banverkets Framtidsplan är Botniabanan (den södra delen från Härnösand till Umeå) som redan är beslutad och håller på att byggas.
I Banverkets Framtidsplan ingår investeringar i nya spår mellan Norrköping och Linköping samt uppgradering av södra stambanan till 250 km/h. SJs nuvarande snabbtåg går i 200 km/h. Med nya snabbtåg med korglutning som kan gå i 250 km/h, och som har bättre acceleration skulle restiden Stockholm-Malmö kunna minskas från 4h 25min till ca 4h. Effekten av infrastruktursatsningen är ca 15 min och av det nya tåget ca 10 min. Ett direkttåg kan gå något snabbare under förutsättning att man kan hitta ett lämpligt tidtabellsläge.
På sträckan Stockholm-Göteborg ingår inte någon hastighetshöjning i Banverkets Framtidsplan, däremot en del kapacitetsinvesteringar i form av förbigångspår för godståg och för persontåg mellan Göteborg och Alingsås. Det innebär högre kapacitet och kvalitet, och större möjligheter i tidtabellsläggningen, men inga direkta restidsvinster. Med nya snabbtåg med bättre acceleration skulle restiden kunna minska ca 10 min om det har korglutning och om hastigheten höjdes till 250 km/h där det går med ytterligare högst 10 minuter. Samtidigt ökar konfliktriskerna med andra långsammare tåg.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
290
Tabell 8.1
Tabell 8.2
Investeringar i fordon
Ett betydande antal nya fordon har beställts eller är under upphandling av flera trafikhuvudmän och SJ, se tabell 8.2. Nya fordon är väsentligt kostnadseffektivare än gamla och kan också
Infrastruktursatsningar 2002 - 2015
Större projekt för kortare restider och ökad kapacitet
•Botniabanan och Ostkustbanan
•Västkustbanan
•Östgötalänkarna och 250km/h på södra stambanan
•Västlänken Göteborg-Trollhättan Större projekt för ökad kapacitet och rättidighet:
•Citytunneln i Malmö
•Citybanan i Stockholm
•Ökad kapacitet i Mälardalen
•Ökad kapacitet i Göteborgsregionen
Investeringar i nya tåg
Beställda och delvis levererade:
•Ca 30st X31 Öresundståg regionaltåg SJ,DSB och THM
•Ca 60st X50 Regina regionaltåg THM och SJ
•Ca 10st Y31 Itino regionaltåg diesel THM
•43st X40 tvåvånings regionaltåg SJ
•55st X60 pendeltåg Stockholm Ytterligare behov:
•Ca 20 nya snabbtåg 2009-
•Ytterligare regionaltåg för nya linjer och ökad trafik
•Tåg som ersättning för äldre tåg t.ex. X10, X11, X12, Y1
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
291
erbjuda en attraktivare trafik. Nya tåg har också högre kundvärde än gamla tåg, vilket framgår av figur 8.3.
Genom att utnyttja motorvagnståg, och dessutom göra dem extra breda eller i två våningar, kan utrymmet utnyttjas bättre och driftskostnaden per plats sänkas betydligt. Som framgår av figur 8.4 kan ett tvåvagnars motorvagnståg ersätta ett loktåg med ett lok och tre vagnar dvs. fyra enheter. Motorvagnståget väger endast ungefär hälften så mycket som loktåget och de flesta kostnaderna står i proportion till vikten. Dessa egenskaper har både Bombardiers breda Reginatåg, som beställts av många länshuvudmän och SJ och Alstoms tvåvånings X40-tåg, som beställts av SJ.
Nya tåg har i regel också en topphastighet på 200 km/h, vilket gör att den nya infrastrukturen kan utnyttjas fullt ut. Det ger kortare restid som ger fler resenärer, genererar nya resor och ökad marknadsandel. Nya tåg kan således rätt utnyttjade ge både lägre kostnader genom snabbare omlopp för tåg och personal och lägre driftskostnader samt högre intäkter genom kortare restider. Nya tåg är dock fortfarande relativt dyra och det finns fortfarande en stor potential till kostnadsminskning genom större serier, ökad standardisering av komponenter och omstrukturering av järnvägsindustrin.
Figur 8.3
Kundvärde beroende på fordonskoncept
- jämfört med ej renoverad 1980-talsvagn år 2000 = +-0
-0,30 -0,20 -0,10
0,00 0,10 0,20 0,30
K u n d v ä rd e i % a v b ilje ttp ri s
Rälsbuss
Buss
1960-talsvagn
X2000
Kustpilen
Nytt motorvagnståg
1980-talsvagn
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
292
Figur 8.4
Figur 8.5
Västerås Enköping Bålsta Stockholm C Sundbyberg
Västerås Enköping Bålsta Stockholm C Sundbyberg Västerås
Stockholm C
Jakobsberg
Västerås N
Mot Örebro-Göteborg
Mot Älvsjö-Södertälje
Produktdifferentiering
- Många små tåg i stället för få långa
1 tåg/h – 50 min
1 tåg/h – 40 min
1 tåg/h – 50 min
Utrymmesutnyttjande samma komfort - mindre tåg
café
c:a 70 platser c:a 50 platser c:a 70 platser
c:a 95 platser c:a 95 platser
Bord
Bord
Bord
2 klass 2 kl Plus 1 klass
Vanlig t loktåg - 190 sittplatser - 220 ton
Flexibel inredn in g privat • pendlare • affärsresenärer
Bred mo torvag nståg - 190 sittplatser - 120 ton
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
293
Utveckling av trafiksystem
Ett antal nya trafiksystem beräknas introduceras, dels som följd av investeringarna i infrastruktur och nya tåg, dels som följd av en anpassning till marknadens krav och för att genom nya och snabbare förbindelser skapa samverkande regioner. Det finns en hel del utredningar och planer att ta del av och också mer eller mindre genomarbetade visioner och förslag. Vi har försökt definiera ett rimligt utbud som skall svara upp till marknadens krav och Banverkets Framtidsplan.
Exempel på trafiksystem som implementerats i basprognosen: Snabbtåg:
• Stockholm-Umeå
• Stockholm-Östersund
• Oslo-Göteborg-Köpenhamn
• 250 km/h på södra stambanan
Snabba regionaltåg:
• Utvecklat trafiksystem i Mälardalen med X40
• Utveckling av Öresundstågstrafiken
• Ostkust- och Botniabanan
• Dalabanan
Nästan alla nya trafiksystem kommer att köras med motorvagnståg. Det innebär mindre enheter som är billigare i drift än loktåg. Det möjliggör att man kan köra många korta tåg i stället för få långa tåg. Det ger också större förutsättningar för produktdifferentiering med tåg som stannar på flera ställen och tåg som går direkt, se figur 8.5. Vi ser redan i dag en utveckling i den riktningen.
Utbudet i organisationsmodellerna
De organisationsmodeller som beskrivits ovan måste i prognoserna redovisas med detaljerade beskrivningar av linjenät, tidtabeller, turtätheter, tågtyper med olika komfort och service och taxor. Utgångspunkten har varit det utbud som förutsatts i BV Framtidsplan 2010 och utifrån detta har större eller mindre förändringar genomförts för att spegla olika inriktning av utbudet i
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
294
alternativen. Detaljerade förutsättningar för de olika organisationsmodellerna redovisas i samband med prognosresultaten.
Utbudet i utvecklingsalternativet
Järnvägsgruppen KTH har gjort ett antal studier av hur ett framtida persontrafiksystem kan utvecklas. Projektet ”Effektiva tågsystem för persontrafik” år 1996 ledde fram till utveckling av effektivare tåg och nya trafikeringsprinciper som delvis redan är implementerade och i ännu högre grad genomförda i basprognosen. Därutöver har flera olika studier gjorts av ett framtida höghastighetsnät, där den snabba persontrafiken separerats från den långsamma godstrafiken. Detta stämmer också väl med utvecklingsalternativet för godstransporter där en större grad av separering kan vara nödvändig.
Även Banverket har studerat ett framtida höghastighetsnät i en särskild studie och förordar en utbyggnad av Götalandsbanan i ett långsiktigt perspektiv fram till 2025. I utvecklingsalternativet ingår även Europabanan, delvis p.g.a. att den ger stora effekter för persontrafiken, men också för att den frigör kapacitet för godstrafik i det viktiga nord-sydliga stråket längs södra stambanan där det går mycket utrikestrafik.
Utvecklingsalternativet innebär att en helt ny järnväg byggs (Stockholm-) Södertälje-Nyköping-Norrköping-Linköping-Jönköping, där den delar sig i en gren Jönköping- Borås-Göteborg (Götalandsbanan) och en gren Jönköping-Värnamo-Helsingborg (Europabanan). Därifrån är det tänkt att den skall fortsätta i en tunnel under Öresund till Helsingör och Köpenhamn för att så småningom nå Hamburg via en fast förbindelse vid Fehmarn Bält.
De nya banorna byggs dubbelspåriga och helt separerade från vägtrafiken för hastigheter upp till 350 km/h och medger därmed mycket korta restider. Trafiksystemet på Europabanan utformas efter senaste forskningsrön med både korta restider och hög turtäthet. Genom att utnyttja extra breda motorvagnståg precis som i Japan uppnås både hög kostnadseffektivitet och låg energiförbrukning per resa.
Från Stockholm går två höghastighetslinjer per timme och riktning både till Göteborg resp Helsingborg-Malmö/Köpenhamn-Hamburg. Det ena tåget går direkt med få uppehåll och det andra tåget stannar på något fler stationer. Det innebär att det blir fyra
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
295
tåg per timme mellan Stockholm och Jönköping, och ett tåg var 30:e minut till mellansta-tionerna Nyköping, Norrköping och Linköping. Exempel på restider framgår av tabell 8.6.
Tabell 8.6
Kortaste restid till Stockholm
I dag som bäst Med Europa-
banan
Förändrig i
procent
Nyköping 0:59 0:36 -39% Norrköpig 1:13 0:51 -30% Linköping 1:38 1:03 -36% Jönköping 3:02 1:21 -55% Göteborg 2:59 2:00 -33% Värnamo 4:10 1:54 -54% Helsingborg 4:40 2:11 -57% Malmö 4:11 2:41 -29%
Europabanan medger inte bara kortare restider mellan de stora städerna längs banan utan också för de mindre orterna på banan och vid sidan av banan genom att snabba InterRegio-tåg ansluter till den nya banan. Dessa tåg trafikerar både det nya och gamla nätet. Som exempel kan nämnas att restiderna från Småland till Stockholm minskar med drygt 20%, se tabell 8.7.
Tabell 8.7
Kortaste restid till Stockholm
I dag som bäst Med Europa-
banan
Förändrig i
procent
Nässjö 2:34 2:01 -21% Växiö 3:26 2:39 -23% Kalmar 4:36 3:39 -21% Karlskrona 4:51 3:42 -24%
En förlängning till Köpenhamn och Hamburg innebär restider mellan Stockholm-Köpenhamn på 2:35 h:min och Stockholm-Hamburg på 4:25 h:min. Detta tågsystem binder således samman många orter i södra Sverige och ger nya pendlingsmöjligheter i
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
296
större samverkande regioner, samtidigt som den knyter ihop Sverige med Danmark och kontinenten.
Samtidigt frigörs kapacitet på Södra och Västra stambanan för godstrafik och snabba regionaltåg. I dag finns här konflikter mellan framförallt snabbtågen å ena sidan och de tunga godstågen samt regionaltågen å andra sidan. I och med att snabbtågen går på Götalands- och Europabanan kan Västra och Södra stambanan klara näringslivets växande behov av export och import av basvaror till Göteborgs Hamn och direkt till kontinenten på ett effektivt sätt. För industrins behov är det viktigt att kunna erbjuda direkta tåg till kontinenten med hög kapacitet och rättidighet.
Fyra flygplatser kommer att angöras av tågen i Europakorridoren: Kastrup mellan Malmö och Köpenhamn, Landvetter mellan Borås och Göteborg, Skavsta vid Nyköping mellan Stockholm och Norrköping samt Arlanda norr om Stockholm. Eftersom många av tågen fortsätter från Stockholm till Uppsala och Gävle kommer Arlanda att få många direktförbindelser även söderifrån. Kontakterna med vägnätet kommer också att bli goda med resecentra vid stationerna. Som stora knutpunkter i tågsystemet kommer förutom ändpunkterna Värnamo, Jönköping och Norrköping att fungera.
8.2 Basprognos för 2010
För persontrafik har en basprognos gjorts för 2010 med utgångspunkt från den ekonomiska utvecklingen, ökat bilinnehav och utbudsförändringar som följd av investeringar i nya banor enligt Banverkets Framtidsplan, nya fordon och utveckling av trafiksystemen enligt kända planer och visioner. Denna redovisas i detta avsnitt. Utifrån denna har prognoser för övriga alternativ genomförts. Dessa redovisas i avsnitt 8.3.
Någon referensprognos har inte gjorts för persontrafik. Referensprognosen för godstransporter speglar enbart effekten av ekonomisk utveckling. En sådan prognos är inte lika intressant för persontransporter, eftersom det finns fler variabler som har stor betydelse för persontransporterna och som man redan nu vet kommer att förändras. Förutom bilinnehavet har investeringarna i infrastruktur och utbudsförändringar stor betydelse.
Prognoserna har gjorts för år 2010 för att få jämförbarhet med många andra prognoser som publicerats. Banverkets stomnätsplan avser perioden 2004-2015 och det innebär att det läge som
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
297
prognostiserats för 2010 kan förväntas inträffa 2015. Prognosen skall emellertid inte ses som en exakt prognos om när ett visst tillstånd inträffar utan snarare en prognos över läget när nu kända planer är genomförda.
Utvecklingen av det totala persontransportarbetet 1970-2002 och basprognosen till 2010 framgår av figurerna 8.8 och 8.9 samt tabell 8.14. Vid redovisning av resultaten har prognoserna kompletterats med de lokala resorna, så att de skall motsvara totalnivån i utgångsläget.
Figur 8.8
Figur 8.9
Persontrafik 1970-2002 med prognos till 2010
0 20 40 60 80 100 120 140 160
1970
1980
1990
2000
2010
M il ja rde r pe rs o n k il o m e te r
Bil
Kollektivt
Övrigt Totalt
Persontrafik marknadsandelar 1970-2002 med
prognos 2010
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1970
1980
1990
2000
2010
M a rk na d s a n de l
Bil
Kollektivt
Övrigt
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
298
Figur 8.10
Det totala transportarbetet beräknas öka med 13% från år 2002 till 2010. Det innebär en tillväxt på 1,5% per år. Även biltrafiken ökar med 13% främst som följd av ökat bilinnehav och minskar marknadsandelen från 76 till 75% som följd av det ökade tågresandet. Tåg ökar med 45% och ökar därmed marknadsandelen från 7 till 9%. Övrig kollektivtrafik ökar med 5% och minskar marknadsandelen från 13 till 12%, medan gång, cykel- och mopedtrafik (GCM) förblir konstant.
De långväga resorna (över 10 mil) är mer känsliga för den ekonomiska utvecklingen än de kortväga resorna t.ex. arbetsresor, som är mer behovsstyrda och därför inte fluktuerar lika mycket vilket framgår av figur 8.10.
De långväga resorna beräknas öka med 16% från 2002 till 2010 eller med 1,9% per år. Bil ökar med 12% och minskar marknadsandelen från 69 till 67% som följd av ökat tågresande. Tåg ökar med 42% och ökar marknadsandelen från 15 till 19%. Flyg ökar med 22% och marknadsandelen förblir 9%. Långväga busstrafik minskar med 9% och marknadsandelen minskar från 6 till 4%.
De kortväga resorna beräknas öka med 12% eller med 1,4% per år. Bil ökar med 13% och marknadsandelen förblir 79%. Tåg ökar
Långväga - kortväga resor index 1970-2002
och prognos till 2010
0 50 100 150 200 250 300
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
In d ex p e rs o n k m 1970= 100
Totalt Kortväga
Långväga
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
299
med 45% och ökar marknadsandelen från 4 till 5%. Övrig kollektivtrafik ökar med 3% och minskar marknadsandelen från 12 till 11%. GCM-trafiken förblir konstant.
Av figur 8.11 framgår utvecklingen av järnvägens transportarbete 1992-2002-2010. Från 1992, då järnvägens marknadsandel av det totala transportarbetet var som lägst med 5%, ökade antalet personkilometer med 57% till 2002 och marknadsandelen till 7%. Det berodde huvudsakligen på utbyggnaden av järnvägarna och etableringen av nya tågsystem under denna period.
Från 2002 till 2010 beräknas järnvägens transportarbete öka med 45% och marknadsandelen från 7 till 9%. Denna utveckling är också ett resultat av investeringar i infrastruktur och i nya tåg och etablering av nya tågsystem, som delvis möjliggjorts av nya banor och delvis sker som ersättning för gamla tåg. Det största enskilda projektet är Botniabanan.
Av figur 8.12 framgår tågets marknadsandel för långväga resor 1970-2002 och prognosen till 2010. Av diagrammet framgår att järnvägen förlorat marknadsandelar sedan 1970 med undantag för uppgångarna 1974 och 1979 som berodde på prisförhållandena gentemot konkurrerande transportmedel. Det var först i och med att investeringarna i nya banor blev färdigställda och allt snabbare tåg i större utsträckning började sättas in mot slutet av 1990-talet som marknadsandelarna började öka. Med fortsatt utbyggnad av infrastrukturen kommer marknadsandelen enligt prognosen att fortsätta öka.
Samtidigt som det skett stora investeringar i järnvägar har det också varit stora störningar under utbyggnadstiden och det har tagit tid innan investeringarna färdigställts. Vissa strategiska länkar saknas fortfarande eller har blivit ordentligt försenade t.ex. Västkustbanan, där det år 2000 ännu inte gick fortare att åka tåg än det gjorde 1990. Det har inte heller alltid funnits lämpliga fordon och därmed möjligheter att erbjuda ett tillräckligt bra trafikutbud. Fortfarande finns en stor outnyttjad potential.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
300
Figur 8.11
Figur 8.12
Utvecklingen 1992-2002 prognos för 2010
0 5 10 15
1992
2002 2010 Bas
M ilja rd e r p e rs o n k ilo me te r
Ökning pga Banverkets Framtisdplan
Ökning 1992-2002
Utgångsläge
Långväga resor - tågets marknadsandel 1970-
2002 samt prognos till 2010
0% 5% 10% 15% 20% 25%
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
An d e l a v p er s o n ki lo m e te r
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
301
När väl investeringarna blir klara och en trafik som utnyttjar infrastrukturens prestanda etableras kommer också de resandeökningar som kan förväntas. Det blir särskilt tydligt på helt nya banor som Svealandsbanan, där resandet nu har blivit åtta gånger så stort som på den gamla banan. Det är också en bana som ifrågasattes i den allmänna debatten, de som var skeptiska trodde att tågen skulle gå tomma, men verkligheten har blivit en helt annan - ståplatser och vagnbrist trots en relativt hög prisnivå. Även här finns en outnyttjad potential
Den största positiva effekten av den trafikpolitiska reformen 1988 med skapandet av Banverket med ett samhällsekonomiskt synsätt och fristående operatörer är således att investeringar i nya banor kommit till stånd. Detta har lett till att persontrafiken har ökat till den högsta nivån hittills i historien.
Med de fortsatta investeringarna i banor och fordon som nu är planerade och som kan förutses som en konsekvens av Banverkets Framtidsplan kommer expansionen att fortsätta. Utvecklingen kan komma att bromsas upp och senareläggas om investeringarna skjuts upp. Ökningen kan också bli större om t.ex. bensin- och flygpriserna skulle öka realt sett eller om järnvägen skulle sänka sina priser genom rationaliseringar och ökad konkurrens eller mindre om det motsatta inträffar.
Om inte investeringarna i tåg och banor skulle ske blir utvecklingen en helt annan. Den ekonomiska utvecklingen medför ett ökat bilinnehav som till viss del motverkar ett ökat resande med kollektiva färdmedel. Det är de nya snabba tågen på nya och uppgraderade banor som kan konkurrera med bil och flyg.
Slutligen redovisas i figur 8.13 utvecklingen i ett långsiktigt perspektiv från 1950 till 2002 och med prognosen till 2010 inlagd. Av diagrammet framgår att järnvägens transportarbete minskade kontinuerligt från 1950 till 1970. Det berodde främst som på privatbilismens expansion och urbaniseringen som medförde att trafikunderlaget för järnvägen och utbudet minskade genom att tåg drogs in och banor lades ner.
1974 skedde en drastisk ökning som berodde på omvärlden: Den första energikrisen med ransonering och höjda drivmedelspriser. 1980 kom nästa trendbrott som följd av ett politiskt beslut om lågpriser på järnväg i kombination med höjda energipriser. Den långväga resandet minskade i början av 1990-talet som en följd av momsen på resor som också delvis medförde ett minskat utbud. De kortväga resorna har dock ökat kontinuerligt under hela 1990-talet
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
302
som en följd av satsningen på utbyggnad av de regionala tågsystemen.
Investeringarna i nya järnvägar påbörjades i början på 1990-talet, men först mot slutet när många investeringar färdigställts och snabbare tåg satts in har utvecklingen tagit fart. En historiskt sett högsta nivå uppnåddes 1999, men ökningen har även fortsatt därefter.
Enligt prognosen kommer denna utveckling att fortsätta åtminstone fram till 2010. Banverkets infrastrukturplan som ligger till grund för prognosen gäller dock till 2015, varför man inte kan förvänta sig att den fulla effekten av investeringarna uppnås förrän denna genomförts. Utvecklingen kan också komma att bromsas upp om det blir problem med tidplaner och genomförandet av investeringarna och den är också beroende av operatörernas och trafikhuvudmännens ekonomi. Det kan således i framtiden, liksom det varit historiskt, bli tillfälliga trendbrott. Sett i ett långsiktigt perspektiv är dock järnvägens persontrafik inne i en expansionsfas.
Figur 8.13
.
Utvecklin g p erson trafik p å järnväg
1950-2002 samt pro gnos till 2010
0,0 5,0 10,0 15,0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
M il ja rd e r pe rs on k il o m et er
R esor>100 km
Res or< 100 km
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
303
Tabell 8.14
Utveckling av persontransportarbete 2002-2010
Totalt transportarbete - effekt av utbuds- och prisförändringar
Personkm miljarder
Ökning %
Färdmedel 2002 2010 2010
2002-2010 Bas-
Bas konk1 konk2 Upph Storreg 2010 Bas konk1 konk2 Upph Storreg
Tåg
9,3 13,5 13,3 13,6 15,8 16,3 45% -1% 1% 17% 21%
Övrig koll 16,7 17,6 17,5 17,5 16,9 17,5 5% -1% -1% -4% 0%
Bil
97,4 109,6 110,2 109,9 108,2 106,8 13% 1% 0% -1% -3%
GCM 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 0% 0% 0% 0% 0%
Totalt 128,4 145,7 145,9 145,9 145,9 145,7 13% 0% 0% 0% 0%
Färdmedel Marknadsandel %
Tåg
7% 9% 9% 9% 11% 12%
Övrig koll 13% 12% 12% 12% 12% 12%
Bil
76% 75% 76% 76% 74% 73%
GCM 4% 3% 3% 3% 3% 3%
Totalt 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Totalt transportarbete - effekt av utbudsförändringar
Personkm miljarder
Ökning %
Färdmedel 2002 2010 2010
2002-2010 Bas-
Bas konk1 konk2 Upph Storreg 2010 Bas konk1 konk2 Upph Storreg
Tåg
9,3 13,5 13,2 13,5 13,7 14,5 45% -3% 0% 1% 7%
Övrig koll 16,7 17,5 17,6 17,5 17,4 17,4 5% 1% 0% -1% -1%
Bil
97,4 109,6 109,8 109,6 109,5 108,7 13% 0% 0% 0% -1%
Övrigt 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 0% 0% 0% 0% 0%
Totalt 128,4 145,6 145,6 145,6 145,6 145,6 13% 0% 0% 0% 0%
Färdmedel Marknadsandel %
Tåg
7% 9% 9% 9% 9% 10%
Övrig koll 13% 12% 12% 12% 12% 12%
Bil
76% 75% 75% 75% 75% 74%
GCM 4% 3% 3% 3% 3% 3%
Totalt 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fortsätter på nästa sida
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
304
Tabell 8.14 forts.
Långväga resor över 10 mil - effekt av utbuds-och prisförändringar
Personkm miljarder
Ökning
Färdmedel 2002 2010 2010 2002- 2010 Bas-
Bas konk1 konk2 Upph Storreg 2010Bas konk1 konk2 Upph Storreg
Tåg
5,8 8,2 8,3 8,4 10,5 10,2 42% 1% 3% 28% 24%
Flyg
3,4 4,1 4,1 4,1 3,7 3,9 22% 0% 0% -12% -6%
Buss 2,1 1,9 1,8 1,8 1,7 1,6 -9% -5% -5% -14% -17%
Båt
0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0% 7% 7% 7% 7%
Bil
26,2 29,2 29,2 29,1 27,8 27,9 12% 0% 0% -5% -5%
Summa 37,8 43,8 43,8 43,8 43,9 43,9 16% 0% 0% 0% 0%
Färdmedel Marknadsandel %
Tåg 15% 19% 19% 19% 24% 23%
Flyg
9% 9% 9% 9% 8% 9%
Buss 6% 4% 4% 4% 4% 4%
Båt
1% 1% 1% 1% 1% 1%
Bil
69% 67% 67% 67% 63% 63%
Summa 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Kortväga resor - effekt av utbuds- och prisförändringar
Personkm miljarder
Ökning
Färdmedel 2002 2010 2010
2002-2010 Bas-
Bas konk1 konk2 Upph Storreg 2010Bas konk1 konk2 Upph Storreg
Tåg
3,5 5,2 4,9 5,1 5,2 6,1 50% -5% -2% 0% 17%
Lokal koll 10,9 11,2 11,2 11,2 11,3 11,7 3% 0% 0% 1% 5%
Bil+mc 71,2 80,4 81,0 80,8 80,4 78,9 13% 1% 1% 0% -2%
GCM 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 0% 0% 0% 0% 0%
Summa 90,6 101,9 102,1 102,1 102,0 101,8 12% 0% 0% 0% 0%
Färdmedel Marknadsandel %
Tåg
4% 5% 5% 5% 5% 6%
Lokal koll 12% 11% 11% 11% 11% 12% Bil+mc 79% 79% 79% 79% 79% 77%
GCM 5% 5% 5% 5% 5% 5%
Summa 100% 100% 100% 100% 100% 100%
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
305
8.3 Effekter av olika organisationsmodeller
Resultatet av prognoserna framgår av tabell 8.14 samt av figurer och tabeller på kommande sidor. Observera att totalresultaten innefattar effekter av både utbuds- och prisförändringar.
Alternativ 1: Konkurrens på spåren med generellt bidrag för olönsam trafik
Konkurrensalternativen (Konk 1 och Konk 2) har konstruerats för att försöka återspegla en mer kommersiell inriktning hos operatörerna. Det innebär att utbudet inriktas mot mer lönsam trafik vilket innebär minskad trafik på vissa trafiksvaga linjer, samtidigt som befintlig trafik utmanas där marknaden är tillräckligt stor.
I konkurrensalternativ 1 har ett antal trafiksvaga linjer dragits in. Det är ett antal länsbanor och några regional- och InterCity-tåg med låg beläggning. Turtätheten har justerats nedåt på några linjer där lönsamheten är låg. Omfattningen framgår av tabell 8.16.
Bortsett från dessa neddragningar upprätthålls ett relativt heltäckande nät, där det t.ex. finns både nattåg till Norrland och trafik på Kust-till-Kustbanan. Denna upprätthålls genom att operatörerna får ett generellt bidrag t.ex. per personkilometer för att bedriva olönsam trafik. Genom detta bidrag blir utbudet mer operatörsstyrt.
I detta båda konkurrensalternativen har tre konkurrerande linjer med olika karaktär introducerats:
• Stockholm-Göteborg: Ett snabbt motorvagnståg som tar 3h 30 min och går varje timme med normal InterCity-taxa med 8 uppehåll, på alla större stationer. Konkurrerar med befintligt snabbtåg och InterCity-tåg Stockholm-Västerås-Göteborg.
• Stockholm-Malmö: Ett snabbtåg Stockholm-Köpenhamn som går varannan timme och har snabbtågstaxa. Konkurrerar med befintligt snabbtåg.
• Stockholm-Umeå: Ett lågpriståg som går som nattåg på natten och som dagtåg på returen under dagen med mycket lågt pris. En tur per riktning med både nattåg och dagtåg. Konkurrerar med befintligt nattåg och i någon mån med snabbtåg.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
306
Erfarenheterna visar att vid ökad konkurrens, satsar både gamla och nya operatörer på lägre priser. Det beror på att det inte går att tillämpa monopolpriser. Det är därför sannolikt att nya operatörer kommer att utöva en prispress, både i upphandlad trafik och i kommersiell konkurrens på spåren. Undersökningar på KTH har också visat att det finns en stor potential i ökat resande och ökad marknadsandel, särskilt om attraktiv trafik kan erbjudas till lägre prisnivå än i dag.
Konkurrensalternativen har en mer kommersiell taxa satt på företagsekonomiska grunder, men ändå med lägre priser för privatresenärer för att optimera intäkterna och för att inte andra operatörer skall komma in på marknaden. Priserna höjs för tjänsteresor, som har låg priselasticitet, och för arbetsresor, som är dimensionerande för investeringarna i fordon, samtidigt som de sänks för privatresenärer, se tabell 8.15.
Tabell 8.15
Scenarie Långväga resor 2010 Arbete Övrigt Privat högt Privat låg Pensionär Studerande Tjänste
tidvärde tidvärde
Konk1 Ökad prisdifferentiering
+20% 0 +5% -10% -10% -10% +15%
Snabbtåg och InterCity-tåg
Konk2 Ökad prisdifferentiering
+20% 0 +5% -10% -10% -10% +15%
Snabbtåg och InterCity-tåg
Upphandl Minskad prisdifferentiering
0
0 -10% -20% -20% -20% -10%
Snabbtåg och InterCity-tåg
Storreg Utjämnad taxa THM-tåg-InterCity
-20% -20% -10% -20% -20% -20% 0
InterCity-tåg
Kortväga resor
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
307
Tabell 8.16
Tågkm
Personkm Beläggning Medel-
Konk 1 2010
Andel
Andel Personkm/ hastighet
%
% Platskm km/h
Linjer som är kvar 90%
96%
60%
104
Bortagna linjer
10%
4%
20%
78
Ursprungligen 100%
100%
Konkurrensalternativ 1 ger totalt sett en liten minskning av det totala transportarbetet för järnväg. Marknadsandelen för bil ökar något. De långväga resorna ökar något, medan den långväga busstrafiken minskar. Det beror på prissänkningarna för privatresenärerna. De kortväga resorna med tåg minskar med 5% som följd av minskat utbud och prishöjningarna på arbetsresor och bil ökar i motsvarande grad. Totalt sett blir således effekterna relativt små jämfört med basalternativet, men skillnaderna blir större om man studerar enskilda linjer.
De borttagna linjerna och turerna svarar för 4% av transportarbetet i basalternativet. De nya konkurrerande linjerna medför både en omfördelning mellan operatörer och en ökning av den totala efterfrågan. Nettoresultatet av utbudsförändringarna blir att det totala transportarbetet med tåg minskar med 3% före prisförändringarna. I denna siffra ingår en näteffekt som följd av att de borttagna linjerna har en matarfunktion.
Priseffekten, med höjda priser för arbets- och tjänsteresor och sänkta för privatresenärer, ger en ökning av tågresandet som framförallt kommer från den långväga busstrafiken. Nettoeffekten blir att tågresandet minskar med 1% samtidigt som bil ökar och långväga buss minskar något.
De regionala effekterna av konkurrensalternativ 1 blir att utbudet blir bättre på de största linjerna, där det finns konkurrens och sämre på de minsta linjerna, där utbudet minskas eller tas bort helt. Däremellan ligger en stor del av nätet, där det sannolikt inte finns utrymme för mer än en huvudoperatör och där utbudet sannolikt kommer vara ganska likvärdigt med basalternativet,
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
308
åtminstone om det generella bidraget utformas på ett sådant sätt att det stimulerar operatörerna att upprätthålla ett heltäckande utbud.
Det är särskilt intressant att studera vad som händer med de konkurrerande linjerna. När det gäller det nya InterCity-tåget Stockholm-Göteborg tar det resenärer dels från snabbtågen Stockholm-Göteborg som har en kortare restid och en hög prisnivå, dels från linjen IC-tåget Stockholm-Västerås-Göteborg, som har en längre restid och en normal prisnivå. Det nya tåget, som restidmässigt ligger mittemellan dessa tåg och har en normal ICtaxa, tar också resenärer från bil.
Lönsamheten för snabbtåget försämras kraftigt p.g.a. det konkurrerande utbudet och den minskar även för det befintliga ICtåget Stockholm-Västerås-Göteborg. Det sistnämnda är emellertid inte lika problematiskt, eftersom Stockholm-Göteborg inte är huvudmark-nad för detta tåg. När det gäller konkurrensen med snabbtåget kan man tänka sig två utvecklingsvägar, antingen en prissänkning så att man tar tillbaka en del resenärer eller ett minskat utbud med lägre turtäthet. Man kan också tänka sig att utbudet differentieras mer så att snabbtågen gör färre uppehåll och inriktar sig än mer på ändpunktsmarknaden.
På linjen Stockholm-Malmö-Köpenhamn sätts ett konkurrerande snabbtåg in varannan timme. Här är det fråga om en identisk produkt med samma restid och taxa. Påverkan blir inte lika stor som på linjen Stockholm-Göteborg dels p.g.a. lägre turtäthet, dels p.g.a. högre taxa Detta gör att man inte priskonkurrerar med privatresenärer på det befintliga snabbtåget. Helt klart är dock att båda linjerna får dålig lönsamhet.
På linjen Stockholm-Luleå sätts ett enstaka lågpriståg in både som dagtåg och nattåg. Det tar inte så många resenärer från de befintliga tågen (snabbtåg och nattåg) utan ger ett ökat privatresande som främst kommer från bil och buss. Det fungerar snarare som ett kompletterande utbud.
Det är givetvis svårt att säga vad slutresultatet av de konkurrerande linjerna kommer att bli och om det blir något stabilt slutresultat. På en fri marknad kan man även tänka sig företagsuppköp och konkurser.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
309
Alternativ 2 Konkurrens på spåren med upphandling av olönsam trafik
Samma konkurrerande linjer har introducerats som i alternativ 1. Någon indragning av trafiksvaga linjer har emellertid inte gjorts, utan det har förutsatts att staten upphandlar dessa så att utbudet sammantaget blir ungefär detsamma som för basalternativet.
Konkurrensalternativ 2 ger en ökning av transportarbetet för järnväg med 1%. Marknadsandelarna blir nästan exakt desamma som i basalternativet. De långväga resorna ökar med 3%, något mer än i alternativ 1, och den långväga busstrafiken och bil minskar något. Det beror på det kompletterande utbudet och på prissänkningarna för privatresenärerna. De kortväga resorna med tåg minskar med 2% som följd av prishöjningarna på arbetsresor, men den kompletterande upphandlingen gör att minskningen blir mindre än i konkurrensalternativ 1. Effekterna blir således relativt små jämfört med basalternativet.
De regionala effekterna av konkurrensalternativ 2 blir att utbudet blir bättre på de största linjerna, där det finns konkurrens och konstant på de mindre linjerna där den kompletterande upphandlingen görs. Utbudet blir således mer operatörsstyrt på det kommersiella nätet samtidigt som det är samhällsstyrt på det olönsamma nätet.
Samma effekter som i konkurrensalternativ 1 uppträder på de konkurrerande linjerna.
Alternativ 3 Total upphandling av all trafik
Upphandlingsalternativet (Upphandl) avser att spegla en situation där en myndighet upphandlar all interregional trafik av operatörerna, medan den avgränsade lokala och regionala upphandlas av THM. Operatörerna förutsätts att betala för att köra den lönsamma trafiken och få betalt för att köra den olönsamma trafiken.
Denna Rikshuvudman har förutsatts ha en ambition att åstadkomma ett så bra utbud som möjligt i hela landet och samtidigt hålla en låg prisnivå för att järnvägen ska bli tillgänglig för så många som möjligt. För att spegla detta har turtätheten justerats så att det går ett tåg varannan timme i nästan hela det interregionala nätet. Det innebär att turtätheten har ökat på många
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
310
linjer bl.a. länsbanor med interregionala funktioner och minskats på vissa linjer som ändå har en bra trafikförsörjning.
I upphandlingsalternativet har också ett antal nya linjer lagts in. Det är linjerna ”0,8 och 9” enligt Rikstrafikens vision för Östra Mellansverige:
• Stockholm-Borlänge-Falun-Gävle-Stockholm (0)
• Stockholm-Uppsala-Sala-Västerås-Eskilstuna-Stockholm (9)
• Stockholm-Uppsala-Sala-Västerås-Eskilstuna-Flen-
Katrineholm-Linköping-Mjölby-Hallsberg-Örebro-Eskilstuna-Västerås-Stockholm (8)
Upphandlingsalternativet har en mer samhällsekonomisk taxa, framför allt för att gynna interregionala resor med tåg. Priserna för dessa sänks generellt både för InterCity-tåg och för snabbtåg och prisdifferentieringen minskar. Priserna för regionala resor förblir oförändrade.
Upphandlingsalternativet ger en ökning med 17% för transportarbetet med järnväg och en ökning av marknadsandelen från 9 till 11%. Marknadsandelen för bil minskar. De långväga tågresorna ökar med 28% och den långväga busstrafiken och flygtrafiken minskar med 12 resp 14% jämfört med basalternativet. Järnvägens marknadsandel för långväga resor ökar från 19 till 24% och marknadsandelen för bil minskar från 67 till 63% och för flyg från 9 till 8%. Det beror huvudsakligen på prissänkningarna för privatresenärerna och i någon mån på det ändrade utbudet. De kortväga resorna med tåg blir oförändrade jämfört med basalternativet.
Nettoresultatet av utbudsförändringarna blir att transportarbetet med tåg ökar med 2% före prisförändringarna. Priseffekten, med kraftigt sänkta priser för privatresenärer, ger en överföring av resande från bil, flyg och den långväga busstrafiken till järnväg.
Effekterna för järnvägen blir således relativt stora jämfört med basalternativet. De regionala effekterna av upphandlingsalternativet blir ett jämnare utbud över hela Sverige, där framförallt de mindre linjerna med interregionala funktioner får ett bättre utbud.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
311
Alternativ 4 Storregionala bolag och gemensamt snabbtågsnät
Det storregionala alternativet (Storreg) är tänkt att spegla en situation där länshuvudmännen slår sig samman i ett antal storregionala bolag med ett utbud inriktat på att skapa funktionella regioner och större gemensamma arbetsmarknader. Detta kompletteras med ett kommersiellt snabbtågsnät, precis som i basalternativet.
I detta alternativ har ett antal storregionala linjer lagts in som knyter ihop olika regionala system. En del är ett snabbpendelsystem i Mälardalen som är en blandning mellan pendeltåg och snabba regionaltåg. Det går på pendeltågslinjerna, men stannar bara på de stora stationerna och går sedan vidare i en radie på ca 10 mil från Stockholm. Exempel på linjer:
• Stockholm-Bålsta-Västerås-Eskilstuna-Stockholm
• Stockholm-Västerås-Ludvika-Fagersta
• Flen-Södertälje-Tumba-Stockholm-Västerås
• Uppsala-Märsta-Stockholm-Nynäshamn
Även några kopplade regionaltågslinjer har skapats, t.ex. Stockholm-Linköping-Nässjö-Jönköping-Falköping-Göteborg. Det storregionala alternativet har en mer samhällsekonomisk taxa, framförallt för att gynna det storregionala resandet med tåg. Priset för regionala resor och interregionala resor med IC-tåg sänks med ca 20%. Priset för att resa med snabbtåg är detsamma som i basalternativet.
Det storregionala alternativet ger en ökning med 21% för transportarbetet med järnväg och en ökning av marknadsandelen från 9 till 11%. Marknadsandelen för bil minskar från 75 till 73%. De långväga resorna ökar med 24% och den långväga busstrafiken och flygtrafiken minskar med 6 resp 17% jämfört med basalternativet. Järnvägens marknadsandel för långväga resor ökar från 19 till 23% och marknadsandelen för bil minskar från 67 till 64%. Det beror på huvudsakligen på prissänkningarna för privatresenärerna och på det ändrade utbudet.
De kortväga resorna med tåg ökar med 17% jämfört med basalternativet och tågets marknadsandel ökar från 5 till 6% medan bilens andel minskar. Lokala kollektivtrafiken ökar med 5% som följd av ökade matarresor till tåg.
Enbart utbudsförändringarna medför att det totala transportarbetet med tåg ökar med 7% före prisförändringarna. Det beror
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
312
framförallt på snabbpendeltågen i Mälardalen. Priseffekten, med kraftigt sänkta priser för regionala och interregionala resor med IC-tåg, ger en ökning av tågresandet som främst kommer från bil och den långväga busstrafiken.
Effekterna för järnvägen blir således större än för övriga alternativ jämfört med basalternativet. De regionala effekterna blir sådana att de regioner som har bra tågförbindelser får ett bättre utbud, medan de som har sämre järnvägslinjer får ett konstant eller sämre utbud. De regionala resorna ökar mest i det storregionala alternativet, eftersom det där både finns ett bra utbud och ett konkurrenskraftigt pris.
Prognosresultaten för organisationsalternativen redovisas i tabell 8.14 samt i figurerna 8.17 och 8.18.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
313
Figur 8.17
Figur 8.18
Järnvägens persontransportarbete 2010
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Bas Konk 1 Konk 2 Upphandl Storreg
M ilja rd e r p e rs o n k ilo m e te r
Långväga inrikes
Regionala resor
Jämörelse mellan olika organisationsmodeller 2010
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Bas Konk 1 Konk 2 Upphandl Storreg
M ilja rd e r p e rs o n k ilo me te r
Ökning Storreg
Ökning Upph
Konstant Konk 2
Minskning Konk1
Basprognos
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
314
Utvecklingsalternativet
En något förenklad prognos har gjorts över tillväxten av det totala transportarbetet fram till 2020. För att få jämförbarhet med övriga prognoser redovisas i figur 8.19 en prognos över utvecklingsalternativet för 2010.
Europakorridoren fullt utbyggd ger en ytterligare ökning som är större än effekten av hela Banverkets Framtidsplan. Det är således ett betydande tillskott om man ser till tågresandet i Sverige och ännu större om man även tar hänsyn till tågresandet i utlandet.
Figur 8.19
Något förenklat kan man säga att Götalandsbanan ger ett tillskott både för det kortväga resandet, de långväga inrikesresorna och utrikesresorna. Eftersom Ostlänken ingår i detta alternativ, ger det snabbare resor inte bara mot Göteborg utan också Stockholm-Södermanland-Östergötland och ner mot Skåne samtidigt som de regionala resmöjligheterna ökar längs banan.
En utbyggnad av delen Jönköping-Helsingborg ger främst ett tillskott för de långväga inrikesresorna genom att snabba förbindelser etableras till Skåne och Småland. Det ger också förbättrade regionala resmöjligheter mellan Jönköping-Värnamo-Helsingborg samtidigt som utrikesresorna ökar i och med att det går snabbare att ta sig till Köpenhamn.
Jäm förelse prognoser för Europakorridoren och
Basprognos
0 5 10 15 20
1970 2002 2010 Bas 2010EU
M ilj ar de r p ers onk ilom e te r
Ökning pga Europakorridoren
Ökning pga BV Framtidsplan
Ökning 1970-2002
Utgångsläge
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
315
Europabanan utbyggd även på sträckan Helsingborg-Helsingör-Köpenhamn-Hamburg via en fast förbindelse över Fehmarn Bält ger både kortare restid till Köpenhamn och radikalt kortare restid till Hamburg och kontinenten. Det drar med sig ett ökat resande inom Sverige samt till och från Danmark och kontinenten. Genom förbättrad turtäthet ökar inrikes resandet med tåg ytterligare.
En beräkning har gjorts av tågets marknadsandel av långväga resor inom Sverige under perioden fram till 2020. I detta fall har de investeringar som ingår i Banverkets Framtidsplan förutsatts färdigställas till 2015 som planerat, med en tyngdpunkt omkring 2010 då många stora objekt kan förväntas bli klara bl.a. Botniabanan, Västkustbanan och Citybanan i Stockholm. Götalandsbanan har förutsatts bli färdig till 2015, och Europabanan till Helsingborg till 2017 och hela Europabanan till Hamburg till 2020. Resultatet framgår av figur 8.20.
Som framgått av ovan beräknas med Banverkets Framtidsplan genomförd marknadsandelen öka till 19% år 2010. Med Götalandsbanan utbyggd år 2015 ökar den till 23%, med Europabanan till Helsingborg år 2017 ökar den till 27% och med Europabanan utbyggd till Hamburg år 2020 ökar den till 30%. Man måste gå tillbaka till 1960-talet för att få en lika hög marknadsandel, men då var bilinnehavet endast hälften av vad det är i dag och flygutbudet var obetydligt.
Detta är ett räkneexempel. Om beslut fattas om att bygga Götalands- och Europabanan helt eller delvis kan de givetvis komma att färdigställas vid andra tidpunkter både före och efter de ovan nämnda. Beräkningarna grundar sig dock på de genomarbetade prognoser som genomförts i detta projekt. De visar att Europakorridoren är en investering som gör järnvägen till marknadsledare i många relationer och man kan därför vänta sig att marknadsandelen kommer att bibehållas på en hög nivå även efter att banan färdigställts trots ett omfattande bilinnehav och flygutbud.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
316
Figur 8.20
När det gäller investeringen i Sverige kan vi besluta över den själva. När det gäller den vidare förbindelsen till Danmark och Tyskland krävs samarbete mellan länderna och på EU-nivå på samma sätt som för de internationella godtransporterna. Prognoserna visar dock ett tillräckligt stort trafikunderlag för Europakorridoren till Helsingborg så att den inte står och faller med den vidare förbindelsen till Köpenhamn-Hamburg.
8.4 Nytta och kostnader för olika modeller
Som framgått ovan ger organisationsmodellerna upphov till olika utbud och efterfrågan och också en påverkan på andra transportmedel. För att få en uppfattning om de totala effekterna har samhällsekonomiska beräkningar genomförts. I dessa ingår också de företagsekonomiska effekterna som en del. Denna del i prognossystemet har vidareutvecklats och kalibrerats mot utgångsläget år 2002. Det bör framhållas att dessa beräkningar är behäftade med en viss osäkerhet, men resultaten ger ändå en bild av utvecklingstendenserna och storleksordningarna.
En av de viktigaste posterna i den samhällsekonomiska kalkylen är konsumentöverskottet som består av förändringar i restid och
Långväga resor - tågets marknadsandel
1970-2002 samt prognos till 2020
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
1970 1980 1990 2000 2010 2020
A nde l % a v p e rs on k ilo m et e r
Europakorridoren, etappvis utbyggnad
Banverkets
Framtidsplan
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
317
reskostnader. Tidsvinsterna beräknas med utgångspunkt från förändringar i restider, väntetider, byten m.m. och kostnaderna utifrån vad resenärerna betalar för att resa. Tidsvinsterna räknas om till tidskostnader med utgångspunkt från SIKA:s tidsvärden för olika ärenden.
En annan viktig post är producentöverskottet som består av trafikföretagens intäkter och kostnader för att driva trafiken. Det är inte bara järnvägsföretagens kostnader utan även kostnaderna för flyg och busstrafiken som påverkas i vissa alternativ. Om det blir en märkbar påverkan på t.ex. flyget som leder till att efterfrågan minskar, kommer det även att ske en anpassning av utbudet så att det minskar för att därmed uppnå lönsamhet. I den samhällsekonomiska kalkylen har hänsyn tagits till detta.
Den tredje stora posten är externa effekter, vilka huvudsakligen i detta fall består av minskade kostnader för föroreningar och olyckor som följd av minskad biltrafik i de fall tåget tar marknadsandelar från bilen.
Därutöver finns skatteffekter i form av förändringar i skatteintäkter som följd av förändringar i biltrafiken, skatteavdrag för arbetsresor, moms på resor etc.
Den totala samhällsekonomiska lönsamheten för olika alternativ framgår av figur 8.21. Basalternativet utgör jämförelsealternativ.
Alternativet med konkurrens på spåren utan kompletterande upphandling, Konk 1, ger ett något sämre samhällsekonomisk nytta jämfört med basalternativet. Skillnaden är ca 200 Mkr/år. Det beror främst på att vissa tåglinjer tagits bort, vilket leder till längre restider i de berörda relationerna. Samtidigt har priset höjts för vissa kategorier vilket också ger ökade reskostnader. I detta alternativ sker inga större omfördelningar mellan transportmedlen, varför det inte blir några positiva miljöeffekter.
För alternativet med konkurrens på spåren och kompletterande upphandling, Konk 2, har ingen fullständig kalkyl genomförts, men överslagsmässigt kan den uppskattas ligga mellan Konk 1 och total upphandling omkring +-0. I detta alternativ upprätthålls trafik på hela nätet genom kompletterande upphandling, vilket gör att en del av förlusterna i Konk1 neutraliseras.
Alternativet total upphandling ger ett samhällsekonomisk nytta som är ca 500 Mkr/år bättre än basalternativet. Skillnaden beror framförallt på de lägre priserna i upphandlingsalternativet. Utbudet är något sämre än i basalternativet såtillvida att snabbtågstrafiken är något mindre samtidigt som utbudet är större på de mindre linjerna
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
318
där tågen inte går lika fort. Det påverkar de genomsnittliga restiderna så att de blir något längre. Detta alternativ ger också det största negativa producentöverskottet.
Figur 8.21
Figur 8.22
Samhällsekonomisk lönsamhet (totalt)
-500
0 500 1 000 1 500
Konk 1 2010 Konk 2 2010 Upph 2010 Storreg 2010
Mk r/å r
Utveckling av företagsekonomisk och
samhällsekonomisk lönsamhet
-2000 -1000
0
1000 2000 3000
2002 Bas 2010
Konk 1
2010
Konk 2
2010
Upph 2010
Storreg
2010
Mk r/å r
Samhälls- ekonomisk lönsamhet exkl producent- överskott
Företags- ekonomisk lönsamhet
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
319
Alternativet storregionala bolag med snabbtågsnät ger ett samhällsekonomiskt resultat som är 1200 Mkr bättre än basalternativet. Genom att snabbtågsnätet i princip är detsamma som i basalternativet, blir det här inga restidsförluster och det är nästan lika stora priseffekter som i upphandlingsalternativet. De positiva miljöeffekterna är också störst i detta alternativ. Producentöverskottet är dock negativt.
Av figur 8.22 framgår dels den samhällsekonomiska vinsten exklusive producentöverskottet, dels det företagsekonomiska resultatet för järnvägstrafiken. Av diagrammet framgår att den totala företagsekonomiska förlusten beräknas uppgå till ca 1,1 Mdr kr år 2002. Detta är inte summan av alla kostnader för upphandlad trafik utan summan av alla intäkter för tågtrafiken beräknade med prognosmodellen minus de långsiktiga kostnaderna för att köra all järnvägstrafik i Sverige beräknad med en kostnadsmodell. Hänsyn har tagits till återanskaffningsvärdet för de befintliga gamla tågen och till att nya tåg i motsvarande trafik ger lägre driftskostnader och ibland även högre intäkter. Om man enbart räknar med återanskaffnings-värdet för de gamla tågen, utan att ta hänsyn till att nya tåg är effektivare, blir kostnaden väsentligt högre.
Med basalternativet förbättras det företagsekonomiska resultatet väsentligt till år 2010, räknat i 2002 års prisnivå, under förutsättning att inte styckkostnaderna ökar mer än taxan per personkilometer. Snabbtågstrafiken beräknas bli mycket lönsam under förutsättning att bannätet fortsätter att byggas ut och nya fordon delvis introduceras. Även InterCity-trafiken får bättre lönsamhet framförallt genom nya snabbare tåg som är både effektivare och attraktivare. Många nya banor med nya tåg och kommersiell taxa, såsom Svealandsbanan och Mälarbanan, beräknas vara lönsamma när bana och trafik är fullt utbyggda. Däremot blir lokal- och regionaltågstrafiken olönsammare än i dag. Här finns inte lika stora möjligheter att effektivisera trafiken. I och med att taxan ofta är subventionerad är relationen mellan kostnader och intäkter sådan att underskottet ökar när trafiken ökar.
Även om kalkylen totalt sett visar en positiv företagsekonomisk lönsamhet, kommer det således fortfarande finnas behov av att subventionera trafik. Förutom det faktum att kalkylen är behäftad med osäkerhet är det också sannolikt så att om dessa vinster skulle uppkomma, skulle de sannolikt genom konkurrenstrycket leda till lägre priser och därmed också lägre vinster.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
320
Konkurrensalternativet 1 beräknas ge ungefär samma företagsekonomiska resultat som basalternativet. I detta fall förbättras det företagsekonomiska resultatet med ca 400 Mkr genom att de sämsta linjerna tagits bort samtidigt som det företagsekonomiska resultatet försämras nästan lika mycket av att det finns konkurrerande parallella linjer. Om konkurrensen långsiktigt leder till lägre genomsnittsintäkt kan resultatet försämras radikalt. Om genomsnittsintäkten sjunker med 10% innebär det minskade intäkter på ca 900 Mkr för den kommersiella trafiken. Om inte kostnaderna minskas i motsvarande mån kommer den företagsekonomiska lönsamheten försämras drastiskt.
Den kompletterande upphandlingen i konkurrensalternativ 2 ger ett litet totalt företagsekonomikst underskott som följd av att de linjer som tagits bort i konkurrensalternativ 1 trafikeras.
Upphandlingsalternativet beräknas ge det största företagsekonomiska underskottet på ca 1,0 Mdr kr främst genom de låga priserna som också ökar efterfrågan och därmed kostnaderna för trafiken. För att klara efterfrågan behövs fler och större tåg.
Alternativet med storregioner beräknas också ge ett totalt företagsekonomiskt underskott på ca 0,3 Mdr kr som således är betydligt mindre än i alternativet total upphandling. Det beror bl.a. på en högre genomsnittsintäkt än i upphandlingsalternativet. En positiv post i det storregionala alternativet i den samhällsekonomiska kalkylen är minskade skatteavdrag för arbetsresor, där nettoeffekten uppgår till 165 Mkr. Det beror både på den lägre taxan för arbetsresor och på överflyttning från bil.
Jämför man sedan med det samhällsekonomiska resultatet exkl producentöverskottet (som till stor del ingår i det företagsekonomiska resultatet) blir bilden annorlunda. Det samhällsekonomiska resultatet är i stor utsträckning det motsatta mot det företagsekonomiska, eftersom låga priser i regel ger dålig lönsamhet och samtidigt stora konsumentvinster. Konkurrensalternativet 1 ger ett samhälls-ekonomiskt underkott på ca 0,5 Mdr kr/år medan konkurrensalterantiv 2 ungefär ger nollresultat jämfört med basalterantivet. Upphandlingsalternativet ger ett positivt samhällsekonomiskt överskott på ca 2,1 Mdr kr/år. Alternativet storregioner ger det största överskottet med ca 2,6 Mdr kr/år. Det är uppenbart att priset har en avgörande betydelse både för den samhällsekonomiska och den företagsekonomiska kalkylen.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
321
Av figurerna 8.23 och 8.24 framgår totala kostnader och intäkter dels för alternativen med enbart utbudsförändringar, dels för alternativen med både utbuds- och prisförändringar. Konkurrensalternativen 1 och 2 får ett något sämre resultat utan prisförändringar. Det beror på att prishöjningarna berör resenärer med låg priselasticitet medan prissänkningarna berör resenärer med hög priselasticitet. Kommersiella operatörer kan förväntas agera så.
För alterantiven upphandling och storregioner är prissänkningarna mer generella. Det gör att det företagsekonomiska resultatet försämras som följd av prisförändringarna.
Det bör framhållas att dynamiska effekter av ökad konkurrens inte ingår i dessa kalkyler. Om t.ex. konkurrensen skulle leda till lägre kostnader påverkar detta resultatet. Som exempel kan nämnas att om kostnaderna skulle minska med 10% i konkurrensalternativen som följd av ökad konkurrens, innebär det drygt 1 miljard kr i minskad kostnad och om de skulle minska med 5% genom upphandling innebär det ca 0,5 Mdr kr i minskad kostnad eller förbättrat resultat. Som framgått ovan kan även konkurrensen innebära en minskad genomsnittsintäkt. Det är således svårt att säga om det företagsekonomiska resultatet för hela järnvägsbranschen kommer att förbättras eller inte och på vilken tidshorisont förbättringarna skulle kunna tänkas ske.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
322
Figur 8.23
Figur 8.24
Utveckling av intäkter och kostnader
- Ändrat utbud med konstant pris
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
2002 Bas 2010
Konk 1
2010
Konk 2
2010
Upph
2010
Storreg
2010
Mk r/å r
Kostnad
Intäkt
Utveckling av intäkter och kostnader
- Ändrat utbud och pris
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
2002 Bas 2010
Konk 1
2010
Konk 2
2010
Upph
2010
Storreg
2010
Mk r/å r
Kostnad
Intäkt
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
323
Samhällsekonomisk lönsamhet för utvecklingsalternativet
En samhällsekonomisk kalkyl har även gjorts för en utbyggnad av Götalands- och Europabanan med utgångspunkt från de prognoser som presenterats ovan, Banverkets beräkningsmetod och SIKA:s tidsvärden. Kalkylen har gjorts för kostnader och intäkter inom Sverige. Prognosen innefattar resor till/från Sverige och innefattar således inte hela trafiken mellan Helsingborg och Hamburg. Effekter för infrastrukturhållaren, godstrafik och regionförstoring ingår i kalkylen.
Investeringskostnaderna för Europakorridoren inom Sverige har i Banverkets utredning uppskattats till knappt 50 miljarder kronor. Med ledning av uppgifterna i denna utredning kan den överslagsmässigt fördelas för de olika etapperna enligt tabell 8.25.
Tabell 8.25
Götalandsbanan EU1 beräknas kosta ca 32 Mdr kronor inkl Ostlänken. Europabanan Jönköping-Helsingborg beräknas kosta 15 Mdr. För att ansluta Europabanan till Danmark behövs en tunnel Helsingborg-Helsingör och Banverkets utredning tar upp den del av denna kostnad som skall tillskrivas Europabanan, 2 Mdr kr. Tunneln har även bety-delse för lokaltrafiken samt för Danmark och Sverige.
Investeringar
Miljarder
i infrastruktur
SEK
Götalandsbanan EU1 Järna-Jönköping-Göteborg
32
Europabanan EU2 Jönköping-Helsingborg
15
Summa
47
Europabanan EU3 Svensk del av H-H
2
Summa i Sverige
49
Helsingborg-Hamburg
45
Totalt
94
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
324
Några kostnader för investeringarna i Danmark och Tyskland finns inte redovisade i Banverkets rapport, men överslagsmässigt kan de beräknas vara ungefär lika stora som för Europakorridoren i Sverige, ca 45 Mdr kr. Järnvägens del av den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält utgör därvid en stor del. Mellan Helsingborg och Köpenhamn räknar man inte med någon helt ny bana utan en upprustning och begränsad utbyggnad av befintlig bana. Investeringskostnaderna är också osäkra på denna del. Anläggningskostnaderna har skrivits upp med skattefaktor 1,53 vilket ger 71 Mdr kr för investeringarna i Sverige inkl del av H-H- tunneln.
Resultatet blir med tidsvärden enligt SIKA en nettonuvärdeskvot på 1,7. Det medför att nyttan är nästan tre gånger så stor som investeringen, vilket innebär att det finns en stor marginal i kalkylen. Om till exempel kalkylen skulle belastas med halva investeringen för sträckan Helsingborg-Hamburg blir fortfarande nettonuvärdeskvoten omkring 1. Om endast vinsterna från Europabanan utbyggd till Helsingborg i Sverige tas med blir nettonuvärdeskvoten 0,7.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
325
9 Diskussion och slutsatser
9.1 Persontrafik
Ett försök till sammanfattning av konsekvenserna av organisationsmodellerna framgår av tabell 9.1. I denna har ingen kvantifiering gjorts utan endast en mycket grov värdering av konsekvenserna på olika delmarknader.
Det finns en principiell skillnad mellan alternativ 1 och 2 å ena sidan och alternativ 3 och 4 å andra sidan. I alternativ 1 och 2 är det huvudsakligen operatörerna som har initiativet och i alternativ 3 och 4 samhället. I samtliga alternativ har dock både operatörer och samhället möjlighet att påverka utvecklingen på något sätt.
Tabell 9.1
Alternativ 1, fri konkurrens på spåren innebär sannolikt ett bättre utbud på de största linjerna i långväga trafik och ett sämre på de mindre. Konkurrens på spåren kan vara önskvärt av två skäl, dels att man hela tiden vill ha en press på operatörerna att alltid erbjuda marknaden det bästa utbudet och inte ta ut monopolpriser, dels att man verkligen vill ha flera alternativ att välja mellan på samma linje. Järnvägstrafik är operativt mer komplicerad än buss- och flygtrafik genom de starka beroenden som finns mellan tågen i tidtabellen. Med tanke på lönsamheten är det heller inte sannolikt att ett omfattande konkurrerande utbud kommer att erbjudas.
Sämre
Sämre
Bättre
Bättre
Företagsekonomisk lönsamhet
Sämre Bättre Bättre Bättre Scen 4 Storregion
Bättre Konstant Konstant Bättre Scen 3 Upphandl
Konstant
Sämre
Regional trafik i glesbygd
Konstant
Sämre
Lok o regional storstadstrafik
Sämre
Sämre
Storregional trafik
Bättre?
Bättre?
Långväga trafik
Scen 2 Konk o upph
Scen 1 Fri konk
Marknad
Sämre
Sämre
Bättre
Bättre
Företagsekonomisk lönsamhet
Sämre Bättre Bättre Bättre Scen 4 Storregion
Bättre Konstant Konstant Bättre Scen 3 Upphandl
Konstant
Sämre
Regional trafik i glesbygd
Konstant
Sämre
Lok o regional storstadstrafik
Sämre
Sämre
Storregional trafik
Bättre?
Bättre?
Långväga trafik
Scen 2 Konk o upph
Scen 1 Fri konk
Marknad
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
326
Erfarenheterna från flyget visar att uthållig konkurrens bara finns på de största linjerna, och att utbudet på mindre lönsamma linjer dras ned. Järnvägens marknad är dock större än flygets och täcker flera olika resbehov alltifrån pendling i storstäder till långväga nattågstrafik. Man kan tänka sig att kompletterande utbud kan komma att etableras mer selektivt i form av t.ex. lågpriståg eller lyxtåg med ett fåtal turer på varje linje.
Konsekvenserna i alternativ 2 blir för den kommersiella trafiken desamma som för alternativ 1. Den kommersiella trafiken måste emellertid avgränsas noggrannare än i alternativ 1 för att skilja den från den upphandlade. Genom upphandlingar kan neddragningarna av trafik i stor utsträckning kompenseras. Alternativ 1 och 2 kan förväntas ge bättre företagsekonomisk lönsamhet totalt sett än alternativ 3 och 4. Detta som följd av att operatörerna mer fritt kan optimera utbud och taxor i den kommersiella trafiken och genom att den mer öppna konkurrensen i sig leder till en större kostnadspress i alla led, jämför t.ex. med tillkomsten av lågprisflyg.
Det är dock inte säkert att operatörernas lönsamhet blir bättre, eftersom riskerna blir stora med fri konkurrens. Om man vill gardera sig mot nya konkurrenter måste man alltid ligga högt i utbud och lågt i pris. Det finns också praktiska problem med tidtabellsplanering m.m. som i dag bedrivs i rullande ettårsrcykler, där det ibland finns stora låsningar och utrymmet för snabba förändringar är litet. Även om planeringsprocessen utvecklas kommer vissa låsningar sannolikt att finnas kvar, t. ex. beroendet mellan gods- och persontåg och de styva tidtabellerna i regionaltrafiken. Ett problem med kokurrens-alternativen för resenärerna är att man inte kan välja fritt mellan olika avgångar när det finns flera operatörer på samma linje. Det kan också bli högre kostnader när man måste byta tåg och använda sig av flera operatörer som inte har genomgående taxa.
I alternativ 3 och 4 har någon form av samhällstyrd huvudman initiativet. I alternativ 3 företräder denna huvudman huvudsakligen ett nationellt intresse, ett Rikstrafiken Sverige. I alternativ 4 företräder huvudmännen huvudsakligen storregionala intressen samtidigt som det finns ett nationellt snabbtågsnät där de kommersiella krafterna kan ges större utrymme. I båda fallen torde man kunna räkna med ett stabilare och mer jämt fördelat utbud över hela landet än i alternativ 1 och 2, om än med olika inriktning.
I och med att trafiken upphandlas för längre tidsperioder blir dynamiken mindre än i alternativ 1 och 2. Detta är både en fördel
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
327
och en nackdel för resenärerna. Resenärerna vill ha ett stabilt utbud. Å andra sidan finns risk att inte nya linjer och produkter utvecklas. Viktigt är att i upphandlingsfasen inte bara, som ofta hittills, koncentrera sig på kostnader utan också på kvalitet och att ge operatörerna en viss frihet under avtalsperioden.
Problem kan också uppstå i alternativ 3 om de lönsamma linjerna "delas ut" till olika regioner. De i södra Sverige blir här gynnade eftersom en stor del av trafiken kan drivas av egen kraft, medan de norra delarna blir mer bidragsberoende av Rikstrafiken och därmed också av politiska beslut. I och med att man kommer att få betala för att köra lönsamma linjer kan man fråga sig om man skall begära samma sak för buss och flyg. I princip skall det inte ske någon korssubventionering.
Genom att all trafik konkurrensupphandlas skapas ett starkt tryck på rationaliseringar i branschen. Det gäller inte minst gentemot SJ som har ett historiskt arv. Kostnadstrycket kommer att bli hårt och lönsamheten hos tågoperatörerna kommer sannolikt att närma sig bussbranschen som ju kännetecknas av låga marginaler. Det kan leda till att det blir ett fåtal stora internationella företag som bedriver verksamhet world-wide och därtill ett större antal små entreprenörer och underentreprenörer som specialiserar sig i vissa nischer eller områden.
Genom att all trafik upphandlas och staten har huvudinitiativet kommer sannolikt kraven från de regionala organen att öka. Det kan leda till att mer olönsam interregional trafik köps än i de andra alternativen. Detta medför sannolikt att skattetrycket från staten kommer att öka.
I alternativ 4 sker en renodling genom att den lönsamma snabbtågstrafiken drivs av ett särskilt bolag på företagsekonomiska villkor och att den storregionala trafiken drivs av de regionala bolagen på samhällsekonomiska villkor. Det nationella snabbtågsnätet bedrivs på samma sätt som långväga buss och flyg där operatören får ta vinsten av lönsamma linjer. Någon korssubventionering mellan det lönsamma och olönsamma nätet sker inte, men genom att de regionala bolagen är delägare i det nationella nätet kan de få del av eventuella vinster i snabbtågstrafiken.
Eftersom all trafik upphandlas i konkurrens kommer kostnadspressen på operatörerna att bli lika stor som i alternativ 3. Den storregionala trafiken blir väl tillgodosedd genom den direkta kopplingen till THM i storregionerna. THM får ett gemensamt incitament till att utveckla trafiken. Den interregionala trafiken blir
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
328
väl tillgodosedd i och med att det nationella bolaget tar ansvar för ett sammanhängande snabbtågsnät. Det innebär också att förutsättningar finns för förbättringar i den internationella trafiken som till mycket stor del måste samordnas med den nationella trafiken.
I den storregionala trafiken kan THM själva bestämma om de vill satsa på ett bättre utbud eller på lägre priser. Prissättning i snabbtågstrafiken sker på marknadens villkor, vilket kan innebära både höga och låga prisnivåer. Det finns dock vissa möjligheter att indirekt subventionerna interregional tågtrafik via de regionala bolagen. Detta drabbar främst de operatörer som bedriver långväga busstrafik på egen risk.
Kommunerna kan via THM komma att satsa mer pengar i trafiksystemen eftersom de får direkt del i dem. Det kan innebära att både den kommunala och statliga skattebelastningen i slutändan blir högre. Det hela kommer att bli en dynamisk process som kan utmynna i mer och bättre utbud, lägre taxa och därigenom mer resande. Genom att detta samtidigt ger lägre reseavdrag är nettoresultatet svårt att förutsäga.
Generellt gäller att kostnaderna för järnvägstrafik är höga beroende på tidigare monopol som i stor utsträckning fortfarande finns kvar. Det gäller inte minst underhåll och olika servicefunktioner. Det är här mycket viktigt att skapa en fungerande konkurrens, så att kostnaderna långsiktigt kan minska. De administrativa kostnaderna är också höga och byråkratin inom järnvägen är mer omfattande och krångligare än hos konkurrenterna. Nya operatörer har lyckats minska sin egen byråkrati men inte samhällets. En avreglering kan också leda till mer reglering och det är här också angeläget att försöka förenkla administrationen.
Den viktigaste faktorn för att skapa en konkurrenskraftig tågtrafik är investeringar i infrastruktur och i nya fordon. Olika utredningar har visat att de nya fordon som redan finns på marknaden väsentligt kan minska kostnaderna samtidigt som de ökar attraktiviteten och därmed intäkterna. Detta kan på sikt minska underskotten i trafiken särskilt om kundernas betalningsvilja tas tillvara. Det är således viktigt att skapa förutsättningar för operatörerna att kunna investera i nya fordon.
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
329
9.2 Godstransporter
Vid beskrivningen av effekterna kan man för samtliga prognosalternativ notera betydelsen av korta transporttider till kontinenten. Transporttiden ska dock ses som ett mått på kvaliteten, dvs. förmågan att hålla de transporttider som utlovas. I första hand är det en fråga om att ta bort onödiga och ibland slumpmässiga stopp under vägen. Man behöver således inte höja maxhastigheten. Även om man vid utvärderingen av alternativen inte helt kan skilja på effekterna av tids- respektive prisförändringar, kan man dock med hjälp av känslighetsanalyser konstatera att transporttiden har mycket stor betydelse. Man kan också notera att ju längre avståndet är, desto större betydelse har tiderna.
En förklaring till detta är att järnvägens marknadsandel för transporterna till kontinenten är mycket lägre än vad den borde vara med hänsyn tagen till de långa transportavstånden. Ytterligare en faktor av betydelse är att lastbilen och i viss mån även sjöfarten inte kan möta den förändrade konkurrenssituationen som de kortare transporttiderna ger med att höja medelhastigheten, eftersom vägtrafikens hastighet är begränsad och sjöfartens energikostnader ökar mycket kraftigt vid ökad hastighet.
Att möta konkurrensen med lägre pris i stället för kortare transporttider ger för lastbilen endast effekt för de kortare utrikestransporterna. Om man vill öka järnvägens marknadsandel för utrikestrafiken är det således viktigt att skapa möjligheter för järnvä-gen att kunna förbättra sin planering bl.a. genom att få acceptabla tåglägen, undvika trafikhinder vid gränspassager m.m. En fortsatt avreglering kan troligtvis också bidra till att skapa möjligheter för järnvägen att öka medelhastigheten, bl.a. genom att det kan skapas möjligheter för en operatör att på ett relativt enkelt sätt bedriva gränsöverskridande trafik för att därigenom få full kontroll över transporten i hela kedjan från start- till målpunkt. Erfarenheten visar att en hög medelhastighet kan uppnås redan idag. Ett exempel på detta är vissa transporter till/från Italien.
En möjlighet till förändrad konkurrenssituation som inte behandlas i prognosalternativen är att ersätta järnvägens utrikestransporter med en inrikestransport till/från hamn för vidare transport med sjöfart. Järnvägen konkurrerar därvid inte längre med utrikestrafiken utan med inrikesflödena. Detta förutsätter dock snabba järnvägstransporter, där tillgång till järnväg i start- och målpunkt är en nödvändighet.
Framtida järnvägstrafik SOU 2003:104
330
För inrikestransporterna kan man, till skillnad från utrikestransporterna, notera att det är priset som har störst betydelse för resultaten vid utvärderingen av prognosalternativen. Det som kunden normalt härvid avser är priset i relation till en given (lägsta godtagbar) kvalitet. Om man vill öka järnvägens marknadsandel för inrikestransporterna är det således viktigt att järnvägen ges möjlighet att konkurrera med priset, men det är också betydelsefullt att utvidga och förbättra den geografiska tillgängligheten.
Några alternativa former för detta är de som föreslås bl.a. i alternativet regional satsning. Dessa är en utökning av antalet trafikerade orter, ett matarbidrag vars konstruktion återställer järnvägens konkurrenskraft samt att etablera ett relativt heltäckande lättkombisystem öppet för alla kunder. På lång sikt kan utveckling av nya produkter, nya trafiksystem och introduktion av ny teknik väsentligt öka järnvägens konkurrenskraft men då krävs ordentliga satsningar, vilket de kommersiella aktörerna har svårt att finansiera.
Järnvägen transporterar endast en mindre andel av det högförädlade godset, samtidigt som det högförädlade godsets andel av det totala transportarbetet förväntas öka i samtliga prognosalternativ, om än i olika grad. Detta förklaras i grunden av en ändrad inriktning på produktionen. Om man accepterar att järnvägen inte kommer att kunna konkurrera med lastbilen om dessa transporter, har man i princip accepterat att järnvägens marknadsandel för transportarbetet kommer att minska, därmed är det inte sagt att nivån på järnvägens transportarbete minskar. Transportarbetet kommer troligtvis att ligga kvar på dagens nivå. Om vagnslastsystemet skulle delas mellan ett antal oberoende operatörer eller på annat sätt splittras, finns viss risk för att systemet i vissa relationer skulle kunna försämras och att transportarbetet för järnväg därmed skulle minska.
Om man antar att järnvägen för att överleva måste konkurrera om det mer högförädlade godset, finns det ett antal sätt att agera på, beroende på vad man vill uppnå. Om man accepterar att järnvägen enbart ska ägna sig åt undervägstransporter, skulle det troligtvis räcka med att ett antal speditörer kan generera såväl nationella som internationella transporter för ett antal operatörer, som därigenom skulle bli underleverantörer. Ett sådant förfaringssätt skulle också innebära att det vore svårt att motivera en utveckling mot större lastbilar, eftersom det ur såväl miljö- som
SOU 2003:104 Framtida järnvägstrafik
331
säkerhetssynpunkt skulle bli en förbättring genom att de långväga transporterna oavsett varuvärde skulle transporteras med järnväg.
Om man förutsätter att järnvägen istället för att sköta undervägstransporter, även ska sköta transporterna från start- till målpunkt samt eventuellt även sköta lagring och andra kundrelaterade uppgifter, krävs en mer kundorienterad struktur och marknadskompetens hos järnvägsoperatörerna. Om man vill att järnvägen ska öka sin marknadsandel av det högförädlade godset krävs troligtvis att vissa av de ovan föreslagna åtgärderna dvs. utökning av geografiska täckningsgraden, införande av lättkombi och matarbidrag realiseras, samtidigt som järnvägens relativa transporttider och priser förbättras. Vid en utvärdering av sådana åtgärder bör även hänsyn tas till ett minskat trafikarbete med lastbil, vilket ur trafiksäkerhets- och miljösynpunkt innebär stora förbättringar.
Etableringströsklarna för nya operatörer och nya transportsystem på järnväg är höga. Det gäller såväl regional trafik inom Sverige som utrikestrafik. Det finns ännu ingen fri marknad för lok, konkurrensen i underhållsbranschen är begränsad osv. och de byråkratiska hindren är fortfarande alltför stora särskilt i jämförelse med konkurrerande transportmedel. Det är därför angeläget att på olika sätt underlätta för nya operatörer och transportsystem att etableras och det kanske också kan behövas någon form av ekonomisk stimulans för att utvecklingen skall komma igång på allvar. De samhällsekonomiska beräkningarna tyder på att det finns stora vinster att göra både för näringslivet och för samhället om järnvägen kan öka sin marknadsandel på godstransportmarknaden.
491
Förvaltning av
järnvägens fastigheter
Järnvägsutredningen
N 2001:09
Förvaltning av järnvägens fastigheter
493
Rapport om förvaltningen av järnvägens fastigheter (Dir 2002:128)
I tilläggsdirektiven (Dir. 2002:128) till utredningen (N 2001:09) om järnvägssektorns organisation fick jag som särskild utredare i uppdrag att se över förvaltningen av järnvägens fastigheter. Bakgrunden var den kritik och oro som framförts från olika håll inom sektorn beträffande former och villkor för förvaltningen sedan strategiska delar av den bolagiserats och överförts till AB Jernhusen i samband med strukturomvandlingen av SJ.
Jag överlämnar härmed min rapport med förslag till hur inriktning och styrning av fastighetsförvaltningen bör anpassas. Min utgångspunkt har varit att säkerställa att fastigheterna skall kunna fungera som medel för att utveckla järnvägstrafiken i samverkan med andra transportslag enligt de tranportpolitiska mål som fastställts av riksdagen och regeringen.
Jan Brandborn
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
494
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
495
Innehåll
Sammanfattning .............................................................. 497
1 Inledning................................................................. 502 1.1 Nya villkor för förvaltningen av järnvägsfastigheterna .................................................. 502 1.2 Tilläggsdirektiv ........................................................... 503 1.3 Arbetets inriktning ..................................................... 503
2 Bakgrund – fastighetsförvaltning t.o.m. år 2000.......... 505 2.1 Villkor för fastighetsförvaltningen ............................ 506
3 Fastighetsförvaltningens villkor fr.o.m. år 2001........... 507 3.1 Fastigheter som förvaltas av Jernhusen..................... 508 3.2 Fastigheter som förvaltas av affärsverket Statens järnvägar eller Banverket ............................................ 509 3.3 Konsekvenser av den planerade fördelningen av fastigheterna................................................................ 509
4 Kortfattat om förhållandena i några andra länder ......... 510 4.1 Observationer baserade på förhållandena i några andra länder................................................................. 511
5 Allmänna överväganden och förslag............................ 512 5.1 Problembild................................................................. 512 5.2 ”Russinplockning” försvårar samordning och ansvarsfull infrastrukturförvaltning .......................... 513 5.3 Svag koppling mellan transportpolitiken och styrningen av Jernhusen ............................................. 518 5.4 Järnvägssystemets framtida marktillgång.................. 520 5.5 Styrning av Jernhusen................................................. 533 5.6 Förslag i sammanfattning........................................... 536
6 Särskilda överväganden och förslag beträffande persontrafikterminalerna ........................................... 539 6.1 Stationens funktion sedd med resenärens ögon – en ansats ...................................................................... 539 6.2 Stationens roll i kollektivtrafiken .............................. 539
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
496
6.3 Aktörer och deras inflytande .....................................541 6.4. Klassificering av stationer som har en nyckelroll i transportsystemet .......................................................543 6.5 Skyddet för järnvägsresenärernas användning av stationer .......................................................................547 6.6 SRAB och dess roll .....................................................549 6.7 Prissättning av stationer och tjänster.........................550 6.8 Vilka funktioner och tjänster bör finnas på en station?.........................................................................554 6.9 Hur skall tjänsteutbudet organiseras? .......................555 6.10 Förslag i sammanfattning ...........................................556
BILAGOR
I Transport- och järnvägspolitiska överväganden av betydelse för fastighetsförvaltningen ........................559 II Organisation av fastighetsförvaltningen fr.o.m. år 2001..............................................................................562 III Utdrag ur Jernhusens stationsregister .......................570
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
497
Sammanfattning
Förvaltningen av järnvägens fastigheter är fr.o.m. 2001 uppdelad på Jernhusen, Banverket och affärsverket Statens järnvägar. Villkoren för fastighetsförvaltningen inom Jernhusen innebär att de restriktioner som gällde t.o.m. år 2000 inte längre gäller. De nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen har enligt olika transport- och trafikintressenter inneburit att kopplingen till järnvägsverksamheten har försämrats eller riskeras komma att göra detta. I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitik.
Swedcarrier, som formellt äger Jernhusen, har i uppdragsbeskrivningen till Jernhusen betonat att uppgiften är att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. De riktlinjer som riksdagen och regeringen i olika sammanhang fastställt har emellertid inte i formell mening gjorts gällande för Jernhusen genom bolagsordning eller andra styrinstrument. Detta är anmärkningsvärt då bestämmelserna från år 1988 och år 1999 fortfarande gäller i förhållande till fastigheter förvaltade av Banverket och affärsverket Statens järnvägar. Även i Sverige fanns det t.o.m. år 2000 ett samband och en balans mellan möjligheterna att exploatera järnvägsfastigheter för andra ändamål och järnvägstrafiken. Sverige är i jämförelse med ett antal andra länder det enda exemplet där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken påtagligt har brutits.
Allmänna övervägande och förslag
Mina överväganden och förslag bygger på att Jernhusen tills vidare är fastighetsägare för de fastigheter som omfattas av överlåtelseavtalet med staten. Styrningen av Jernhusen blir då av avgörande betydelse för möjligheten att ta tillvara transportsektorns intressen men även för möjligheterna att genomföra transportpolitiska målsättningar. Den valda lösningen innebär att samordning i olika aspekter försvåras. Jernhusen tillåts att förvalta de ekonomiskt mest intressanta fastigheterna medan staten eller kommuner helt förväntas stå för kostnaderna för mindre lönsamma stationer, terminaler m.m. Utan återföring av vinsterna till sektorn som helhet minskar de finansiella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt systemtänkande.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
498
Den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslagstiftningen innehåller regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras. Prissättningen måste kunna övervakas av den föreslagna Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller terminalbolag. Avgifterna för infrastrukturen skall som huvudprincip baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnad som trafiken orsakar. Anläggningar och tjänster omfattas däremot inte av dessa avgiftsprinciper, dock skall järnvägstrafikens konkurrenssituation beaktas.
Järnvägens infrastruktur måste betraktas som ett sammanhängande system som för sina anläggningar kräver viss flexibilitet. Det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar tätortsmark. Av detta skäl är det viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägs- och transportändamål, särskilt i anslutning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. Möjligheterna att åstadkomma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggningsutveckling beror i hög utsträckning på Jernhusens eget agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplaneringen.
Det finns vissa restriktioner för Jernhusens agerande i form av servitut samt reglering av markanvändningsplanering som sammantagna utgör ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Restriktionerna förutsätter att andra aktörer skall hävda transportpolitiken gentemot Jernhusen. Detta kan inte jämställas med den situation som rådde innan år 2001 när järnvägens fastighetsförvaltning genom SJ Fastighetsdivision enbart var en del av det transportpolitiskt motiverade uppdraget för affärsverket SJ.
Det är också viktigt att järnvägssektorns intressenter i sina kontakter med kommunerna i första hand agerar utifrån ett transportpolitiskt perspektiv. Det bör inte förutsättas att kommunerna själva anser att de har i uppdrag att företräda det transportpolitiska intresset gentemot järnvägssektorns aktörer. Åtminstone inte i större utsträckning än vad reglerna i Miljöbalken och Plan- och bygglagen stadgar. Boverket och trafikverken bör återigen pröva hur begreppet riksintresse skall tolkas när det gäller utvecklingen av infrastruktursystem – särskilt när det gäller kraven på detaljering av framtida om- och utbyggnad av systemen. Banverket bör ges i uppdrag att sammanställa och regelbundet uppdatera planer över
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
499
järnvägssektorns infrastruktur- och annan anläggningsutveckling, samt systematisera sina och andra sektorsaktörers kontakter med kommunerna inom ramen för deras markanvändningsplanering.
Jernhusen bör också i samband med detta betraktas som ett företag med särskilt samhällsintresse. Nödvändiga instruktioner som speglar detta förhållande bör uttryckas i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget. Regeringen har hittills inte i tillräcklig utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra Jernhusen i en inriktning som skapar förtroende inom transportsektorn. Styrningen av bolaget i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning måste förstärkas. Ägandet via Swedcarrier medför att det finns ett ”filter” mellan regeringen och Jernhusen genom vilka transportpolitiken skall tolkas. Aktierna i Jernhusen bör därför överföras till Näringsdepartementets enhet för infrastruktur. På detta sätt kan utvecklingen av Jernhusens fastigheter och anläggningar på ett tydligare sätt än i dag kan kopplas till transportsektorns behov.
Styrelsens sammansättning bör spegla kollektivtrafiken och transportsektorn. Ett byte av förvaltare av aktierna i Jernhusen måste åtföljas av ett ansvar också för de förehavanden och skulder bolaget i dag uppbär. Det finns risk för att det kortsiktigt kan innebära ökade kostnader i någon form för transportsektorn. Incitamentet är att i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fastigheter som anläggningar men på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transportsektorn. I så stor utsträckning som möjligt bör såväl fastigheter som anläggningar exploateras att tjäna andra syften än transportsektorns men detta måste göras på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transportsektorn.
Särskilda överväganden och förslag beträffande persontrafikterminalerna
Stationerna har stor betydelse som portaler till såväl kollektivtrafiken som de orter de betjänar. De primära aktörerna
1
måste därför
ges ett stort och klart uttalat inflytande över såväl innehållet som kvaliteten i stationshållningen och de nyttjandevillkor som skall gälla. Det måste skapas möjligheter för de primära aktörerna att få till stånd en normal kund-leverantörsrelation med Jernhusen. Detta
1
Med primära aktörer avser jag trafikföretag av olika slag som utnyttjar stationerna för sin
egen verksamhet; tågtrafikutövare, THM, busstrafikföretag, taxiföretag m.fl.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
500
kan kompletteras med centrala, linjevisa och lokala stationsråd för diskussion av övergripande frågor. Kollektivtrafiksektorn har denna höst påbörjat diskussioner om behovet av mer organiserade stationsråd vilket bör uppmuntras. I styrningen av Jernhusen måste det framgå att man har ett särskilt ansvar att få till stånd en mer normal kund-leverantörsrelation med sina kunder genom att uppfylla ett antal uppgifter specifikt vad gäller persontrafikterminaler. Ett sådant ansvar är emellertid ömsesidigt; även de primära aktörerna har ett ansvar för att på ett tydligare sätt än vad som hittills varit fallet specificera vilka förväntningar man har på Jernhusen som leverantör.
Alla förändringar av stationsbeståndet måste göras i samverkan med aktörerna vilket hittills inte gjorts. Ett utpekande av ett uthålligt bestånd av stationer och terminaler måste göras kontinuerligt på de primära aktörernas villkor. Kriterier för klassning av stationer som börjat utvecklas inom Banverket och Rikstrafiken bör utvecklas vidare för att så småningom fastställas. Banverket och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter bör tillsammans med Rikstrafiken samordna detta arbete men också ta ansvar för att initiera en process tillsammans med de primära aktörerna, inklusive kommunerna, i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar. Det nuvarande beståndet av fastigheter och anläggningar måste tillsvidare garanteras genom att Jernhusen stoppar planerade utförsäljningar. De 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilastområden, som Banverket i en skrivelse till regeringen pekat ut bör återgå till statens ägo. Äganderätten och förvaltningsansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som i dag är i statlig ägo via Statens järnvägar bör föras över till Jernhusen.
En juridisk analys gällande olokaliserade servitut för att garantera tillgång till allmänna ytor i stationerna har gett vid handen att detta inte är en ändamålsenlig lösning. Järnvägsstyrelsen bör få ansvar att tillse att ett offentligt regelverk rörande rättigheter och skyldigheter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget tas fram, upprätthålls och följs.
Det av Jernhusen ägda terminalhållningsbolaget SRAB
2
bör läg-
gas ner därför att de primära aktörerna inte har något förtroende för den i dag gällande lösningen. Jernhusen bör finna nya former för umgänget med sina kunder. I de fall stationerna ägs av andra parter än Jernhusen, i huvudsak kommunerna, förutsätter jag att
2
Svenska Reseterminaler AB.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
501
terminalhållningen för dessa stationer får en praktisk lösning i en dialog mellan parterna.
De primära aktörerna bör betala för nyttan av tillgång till stationerna i enlighet med en rimlig prissättning som grundas på lokala förutsättningar och som förankras med de primära aktörerna. Jernhusen måste snarast fastställa och öppet dokumentera en prislista för såväl lokalhyra som tilläggshyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definiera vad som ingår i detta. Hyressättningssystemet måste befrämja att stationerna utvecklas parallellt med trafikutvecklingen och att stationer som därvid blir mindre viktiga eller betydelselösa på sikt avvecklas. Det är dock de primära aktörerna som i sitt kundförhållande bestämmer vilka som är viktiga eller mindre viktiga. Även de sekundära aktörernas
3
kun-
der använder sig av de allmänna ytorna för att komma till respektive näringsidkare varför även de måste belastas med betalningsansvar för de allmänna ytorna vilket i dag inte är fallet. De allmänna ytorna måste dessutom mycket tydligare definieras och avgränsas till de faktiska ytor som rör själva väntsalsfunktionen i en station.
Ett utbud av resenärsservice måste definieras för olika klasser av stationer och utifrån den betalningsvilja som finns hos såväl de primära aktörerna som deras slutkunder, dvs. resenärerna. Även trafikutövare av olika slag behöver ha tillgång till olika tjänster vid stationer och terminaler. Utgångspunkten måste vara att de primära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jernhusen.
För att stationerna och terminalerna skall utvecklas till väl fungerande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genomförande och drift av stationen. I processen måste alla trafikslagen tillmätas lika stor betydelse. Jag föreslår att Banverket och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Rikstrafiken och berörda kommuner får i uppdrag att koordinera ett sådant arbete.
3
Näringsidkare som bedriver verksamhet i anläggningarna som syftar till att tillfredsställa
behov som resenärer kan ha i anslutning till en resa.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
502
1 Inledning
1.1 Nya villkor för förvaltningen av järnvägsfastigheterna
Bolagiseringen av affärsverket SJ innebar att det bildades två från varandra helt självständiga järnvägstrafikföretag, SJ AB och Green Cargo AB, för person- respektive godstrafik. Samtidigt överfördes flertalet funktioner som erbjuder service till dessa och andra järnvägstrafikföretag samt deras kunder till särskilda bolag under det tidigare av affärsverket SJ ägda och förvaltade holdingbolaget Swedcarrier AB (Swedcarrier). Det gällde allt från underhåll och daglig skötsel av fordon till förvaltningen av vissa från kommersiella utgångspunkter intressanta järnvägsfastigheter. Genom privatisering eller kommersialisering skulle kapital frigöras för att lyfta av delar av de lån som togs upp inom dessa servicefunktioner när de köpte över tillgångar från det tidigare affärsverket. Dessa transaktioner var i sig ett sätt att kapitalisera de utbrutna och bolagiserade järnvägstrafikföretagen. Det bör noteras att värdena på fastigheterna i många fall höjdes innan dessa transaktioner utfördes.
De nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen har enligt olika transport- och trafikintressenter inneburit att kopplingen till järnvägsverksamheten har försämrats eller riskeras komma att göra detta. Det gäller för infrastrukturens del framför allt i storstäderna där kommersialisering eller försäljning av mark skulle kunna skapa fysiska hinder för utvecklingen av infrastrukturen eller funktioner i direkt anslutning till denna. I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitisk. Problemet gäller även mer generellt terminalerna och den service som erbjuds resenärer, godskunder och järnvägstrafikföretagen. Farhågorna beror bl.a. på att villkor och handlingsregler som tidigare gällt för fastighetsförvaltningen – och som fortfarande gäller till de delar denna ligger kvar inom affärsverket SJ eller Banverket – inte har förts vidare och införlivats i regeringens styrning av de nya företagsenheterna.
Utöver dessa avgörande fysiska hinder finns det också risk för att konkurrenskraften för järnvägs- och kollektivtrafiken försämras genom att priset för att utnyttja fastigheter och service höjs. Effekten av detta kan för persontrafikens delvis lindras genom ökat stöd via upphandling av trafik. För godstrafiken, som bedrivs under
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
503
renodlat kommersiella villkor, innebär ökade kostnader däremot en direkt konkurrensnackdel. Det gäller i synnerhet då det, till skillnad från tidigare, inte längre garanteras att vinster som genereras i fastighetsförvaltningen är med och finansierar merkostnader som kan uppstå för trafiken i samband med omdispositioner i fastighetsförvaltningen.
1.2 Tilläggsdirektiv
Med anledning av de uppfattningar som framförts från såväl trafikintressenter som andra organ i samhället beslutade regeringen den 22 september 2002 om tilläggsdirektiv (dir. 2002:128) till Järnvägsutredningen (Utredningen (N2001:09) om järnvägssektorns organisation m.m.) Av direktiven framgår bl.a.:
Det finns, mot bakgrund av översynen av järnvägssektorns organisation och den kritik som framkommit skäl att ytterligare överväga hur AB Jernhusen skall förvalta det långsiktiga ägandet av stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. Det är vidare viktigt att den framtida förvaltningen av dessa fastigheter har en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Utredaren skall till den 11 november 2002 efter diskussion med järnvägssektorns aktörer föreslå vilka av AB Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, hur dessa fastigheter skall förvaltas samt redovisa skälen för sin bedömning.
1.3 Arbetets inriktning
Arbetets utgångspunkt har varit att analysera problemen med fastighetsförvaltningen och den verksamhet som drivs i anslutning till fastigheterna utifrån följande tre begrepp: mark, anläggningar (med vilket avses stationsbyggnader, anläggningar för hantering av gods m.m.) och tjänster. Dessa begrepp kan i sin tur regleras i följande fyra dimensioner:
• Lokalisering, dimensionering (samhälleligt eller kommersiellt beslutsorgan),
• Utnyttjandevillkor (tillträde, avgifter),
• Finansiering (statliga, kommunala eller privata investerings- och driftmedel),
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
504
• Huvudmannaskap (associationsform, ägare).
Jag har bedömt det som nödvändigt att i ett första skede och i redovisningen av uppdraget enligt tilläggsdirektivet i huvudsak beröra begreppet mark men delvis också begreppet anläggningar. Båda dessa begrepp, men kanske framför allt begreppet tjänster, måste diskuteras vidare i samverkan med Kollektivtrafikkommittén (N 2001:05) – (KoKo) och Godstransportdelegationen 2002 (N 2002:98) – (GTD02). Dessa frågor är också beroende av mitt vidare arbete med villkor rörande marknadstillträdet för persontrafiken. Jag återkommer därför till dessa frågor i mitt slutbetänkande då jag också avser att fördjupa mitt arbete i de ovan nämnda regleringsdimensionerna.
Som en ansats till fortsatt arbete kring terminalfunktionsfrågorna vad gäller begreppen anläggningar och tjänster kommer jag, grundat på de önskemål som framförts av de primära aktörerna
4
, att
föra en diskussion och föreslå en möjlig utvecklingsväg för vidare arbete.
Av praktiska och tidsmässiga skäl förs huvuddelen av resonemangen kring såväl begreppet mark som begreppen anläggningar och tjänster kring exempel hämtade från persontrafiken. Järnvägsutredningens experter och jag är ense om att problemen i princip är de samma mellan person- och godstrafiken, varför de grundläggande reglerings- och styrningsbehoven och därmed överväganden och förslag är desamma.
Jag har begränsat analysen av fastighetsfrågorna till stationer och terminaler med anslutande infrastruktur. Jag har under utredningens gång uppmärksammat att det även finns anledning att analysera fastighetsfrågor i anslutning till olika stöd- och servicefunktioner som är beroende av fastigheter som i dag ägs av Jernhusen AB (Jernhusen), t.ex. fordonsunderhållsverkstäder m.m. Jag ämnar även i denna fråga återkomma till regeringen senast i anslutning till mitt slutbetänkande.
Den deluppgift i tilläggsdirektivet som säger att jag skall föreslå vilka av Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, måste diskuteras vidare i samverkan med KoKo och GTD02 och är likaledes beroende av mitt vidare arbete med frågor rörande marknadstillträdet vad gäller
4
Med primära aktörer avser jag trafikföretag av olika slag som utnyttjar stationerna för sin
egen verksamhet; tågtrafikutövare, THM, busstrafikföretag, taxiföretag m.fl. Även kommunerna bör betraktas som primära aktörer.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
505
framför allt persontrafiken. I denna rapport lämnar jag förslag till kriterier för ett sådant urval liksom hur ansvaret skall fördelas mellan olika parter I en sådan process.
Jag har förankrat mina överväganden och förslag med en särskild arbetsgrupp bildad för ändamålet och bestående av företrädare för Rikstrafiken, Konsumentverket, Banverket, Vägverket, Boverket, KoKo, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF), Branschföreningen Tågoperatörerna, Svenska Bussbranschens Riksförbund och Samtrafiken i Sverige AB.
Utöver detta har jag haft underhandsavstämningar med bl.a. Swedcarrier, Jernhusen och GTD02.
2 Bakgrund – fastighetsförvaltning t.o.m. år 2000
Någon konsekvent fastighetsförvaltning förekom inte inom affärsverket SJ innan år 1988. Varje enhet inom affärsverket SJ svarade för de fastigheter och anläggningar som de disponerade. Det var därför inte självklart att fastigheterna fick den effektivaste användningen. Skötseln av fastighetsbeståndet hade till dess inneburit stora kostnader för affärsverket SJ. Beståndet av fastigheter var uppenbart överdimensionerat och endast ca 10 % av lokalerna var uthyrda till externa hyresgäster.
Infrastrukturförvaltningen avskildes år 1988 från affärsverket SJ genom tillskapandet av Banverket. Speciellt linjemark och andra infrastrukturnära fastigheter betraktades som en naturlig del av infrastrukturen av majoriteten inom den organisationskommitté som föregick bildandet av Banverket. Enligt redan då gällande EG-förordningar betraktades också järnvägens basfastigheter som en del av infrastrukturen. Det beslöts emellertid att statligt ägd mark som användes för olika typer av järnvägsändamål i huvudsak skulle förvaltas av affärsverket SJ. Skälen var finansiella. I stället för att erhålla erforderligt statskapital över statsbudgeten skulle affärsverket SJ få använda fastigheterna för att genom försäljning eller kommersialisering frigöra kapital för nysatsningar inom trafikrörelsen. Det bör noteras att såväl stationer för persontrafiken som godstrafikens terminaler fortfarande låg kvar inom affärsverket SJ. Fastighetskapitalet skulle även omfatta upprustning av stationer och andra för affärsverket SJ, trafikhuvudmännen (THM) med flera s.k. gemensamma järnvägsfunktioner. Enligt den trafikpoli-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
506
tiska propositionen skulle affärsverket SJ som statligt verk ha som särkilt utpekad uppgift att utveckla stationerna till resecentra som så långt som möjligt skulle betjäna även andra transportslag. Kollektivtrafiken skulle göras mer attraktiv genom att underlätta byten mellan transportmedlen och samordna bl. a information och service gentemot resenärerna.
I enlighet med 1988-års trafikpolitiska beslut inleddes också en utveckling av framför allt större stationer till fullständiga resecentra vilket krävde ett mer omfattande samarbete med olika parter. Inom det ”nya” affärsverket SJ inrättades en särskild fastighetsdivision med uppgift att ansvara för all fastighetsförvaltning inom affärsverket SJ. De slumrande tillgångarna skulle tas hand om på ett affärsmässigt sätt och ge intäkter. Ett program för utveckling av stationsfastigheterna till resecentrum, förbättring av stationsmiljöer och förbättring av personallokaler inleddes. Många kommuner deltog aktivt i arbetet vad avser t.ex. stationsplaner, parkanläggningar, bil- och cykelparkering m.m. Under 1990-talets första hälft avmattades aktiviteterna på fastighetsmarknaden kraftigt med vikande konjunktur vilket dels kraftigt begränsade externa aktörers vilja till risktagande i projekten samtidigt som affärsverket SJ självt blev mer beroende av extern finansiering för resecentrumprojekten.
2.1 Villkor för fastighetsförvaltningen
Affärsverkets fastighetsinnehav försågs i det särskilda regeringsbeslut (1988-06-09) som fastställde avgränsningen av infrastrukturen och fördelningen av anläggningar och funktioner mellan affärsverket SJ och Banverket med restriktioner till skydd för infrastrukturen och andra trafikpolitiskt betingade behov. Dessa bestämmelser fastställdes på nytt efter viss komplettering till följd av att infrastrukturbegreppet vidgades år 1999 (regeringsbeslut N1999/943/IRT). Sammanfattningsvis innebar de villkor för fastighetsförvaltningen som gällde t.o.m. år 2000:
• att befintlig järnvägsmark skulle få disponeras fritt för:
• statens spåranläggningar eller annan spåranläggning som förvaltas, finansieras och upplåts enligt avtal med staten,
• allmänt upplåtna anläggningar i anslutning till spåren (lastkaj, frilastområde, plattformar och plattformsförbindelser, underhåll, förråd och upplagsplatser, anslutningsvägar),
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
507
• att lokalisering av stationer och terminaler skulle planeras och beslutas inom ramen för infrastrukturplaneringen (eftersom beslut om lokalisering har direkt betydelse för dimensioneringen av infrastrukturen och därför måste hanteras i en samlad planering),
• att innehavare av järnvägsanläggning skulle ersättas för merkostnader till följd av flytt i samband med kommersialisering av fastighet,
• att Banverket och affärsverket SJ årligen skulle upprätta planer över hur järnvägsfastigheterna skulle kunna utnyttjas. Det innefattade också att definiera vilka fastigheter som inte längre behövdes för järnvägsändamål och som i princip skulle kunna säljas eller för kortare eller längre tid användas för kommersiella ändamål utanför järnvägssektorn. Banverket skulle, i egenskap av sektorsmyndighet, fastställa planerna.
Upplåtelsen av stationer m.m. till THM och eventuellt nya operatörer förutsattes kunna ske genom överenskommelser med affärsverket SJ. I praktiken uppstod dock ganska snart problem och dispyter kring villkoren för utnyttjandet av de s.k. gemensamma funktionerna. Krav på icke-diskriminerande och konkurrensneutral upplåtelse av sådana funktioner beslutades av riksdagen år 1995 i enlighet med regeringens proposition ”Nya förutsättningar för järnvägstrafiken” (1995/96:92). Inte heller dessa nya villkor visade sig dock vara tillfyllest. Den justering av infrastrukturbegreppet och överföring till Banverket av terminalspår och funktioner, de senare främst inom persontrafikområdet, som gjordes år 1999 hade som ett viktigt inslag att ytterligare neutralställa villkoren för utnyttjandet av dessa delar av järnvägssystemet.
3 Fastighetsförvaltningens villkor fr.o.m. år 2001
Förvaltningen av järnvägens fastigheter är fr.o.m. 2001 uppdelad på Jernhusen, Banverket och det kvarvarande affärsverket Statens järnvägar. Tanken är att de fastigheter som finns kvar inom affärsverket skall överföras till Banverket. Det gäller bl. a kvarvarande linjefastigheter men även ett antal fastigheter som omfattar stations- och andra byggnader, t.ex. i Vännäs. Oavsett huvudman för fastigheterna har tillgången till stationer och terminaler definitivt
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
508
neutralställts i förhållande till olika järnvägstrafikföretag genom den strukturomvandling som skedde 2001.
Samtidigt har nya problem uppstått genom att avvägningen av infrastruktur- och trafikintresset i förhållande till kommersialiseringen av fastigheterna inte längre är tydlig. I normal affärsverksamhet kan det hävdas att befintlig verksamhet ska motivera sin existens mätt i förhållande till den förräntning som kan åstadkommas genom en alternativ användning av befintliga tillgångar och resurser. Ett sådant synsätt kan dock knappast tillämpas för stödfunktioner till ett infrastruktursystem och den verksamhet som bedrivs på detta, åtminstone inte när verksamheten i så stor utsträckning motiveras av transportpolitiska och andra samhällsmål. Lönsamheten i de stödjande funktionerna måste då ses i ett större sammanhang och underordnad de samhällsekonomiska och övriga samhällseffekter som uppstår i en kedja från trafikföretag till berörda enheter inom staten och kommuner.
I bilaga I redovisas ett antal av de transportpolitiska och andra beslut som ger vägledning också i frågor om den fortsatta utvecklingen av stationer och terminaler. Det gäller för såväl person- som godstrafiken att utveckla det intermodala samarbetet genom lämpliga anpassningar av terminalfunktioner. Inom persontrafikområdet skall terminalerna bl.a. utvecklas för att bättre tjäna funktionshindrade och andra som har särskilda behov som behöver tillgodoses under resan. Även andra aspekter i syfte att göra det kollektiva resandet mer attraktivt har lyfts fram.
3.1 Fastigheter som förvaltas av Jernhusen
Organisationen av fastighetsförvaltningen inom Swedcarrier och Jernhusen redovisas i bilaga II. De delar av stationerna som skall finnas allmänt tillgängliga för de trafikansvariga och deras kunder skall hanteras av ett särskilt bolag, Svenska Reseterminaler AB (SRAB
5
), f.n. ett dotterbolag till Jernhusen.
Jernhusen planerades inledningsvis att förvaltas direkt under Näringsdepartementet. Skälet var att därigenom betona verksamhetens koppling till transportsektorn och i förhållande till den verksamhet som på sikt skulle utvecklas mot ett på marknaden till buds stående serviceutbud för transportintressenterna. Under
5
SRAB är tänkt att fungera som motpart i hyresförhandlingar med de primära aktörerna.
Jernhusen äger f.n. SRAB till 100 procent men har ingen ambition att kvartstå som ägare.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
509
bolagiseringsprocessens gång beslutades emellertid att även Jernhusen skulle placeras inom Swedcarrierkoncernen.
Villkoren för fastighetsförvaltningen inom Jernhusen kan kortfattat beskrivas som att de villkor som gällde för fastighetsförvaltningen t.o.m. år 2000 inte längre gäller. Det betonas visserligen i uppdragsbeskrivningen från Swedcarrier till Jernhusen (se bilaga II) att uppgiften är att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. Samtidigt kan det noteras att de riktlinjer som riksdagen och regeringen i olika sammanhang fastställt inte i formell mening har gjorts gällande för Jernhusen genom bolagsordning eller andra styrinstrument.
Det praktiska handhavandet av förvaltningen visar enligt min mening också exempel på att hänsynen till de transportpolitiskt betingade målen och förutsättningarna för infrastrukturförvaltare och trafikintressenter sätts åsido. Jag vill dock betona att Jernhusen rent operativt skött sitt åtagande i enlighet med de direktiv som getts i ägarstyrningen.
3.2 Fastigheter som förvaltas av affärsverket Statens järnvägar eller Banverket
Det ovan gjorda konstaterandet om villkoren och det faktiska handhavandet av fastighetsförvaltningen är desto mer anmärkningsvärd när man konstaterar att bestämmelserna från år 1988 och år 1999 fortfarande gäller för de fastigheter förvaltade av Banverket och affärsverket Statens järnvägar. Som en följd av detta har Banverket, i egenskap av järnvägens sektorsmyndighet, goda möjligheter att tillvarata järnvägssektorns transportpolitiskt legitima intressen rörande användning av dessa fastigheter
3.3 Konsekvenser av den planerade fördelningen av fastigheterna
Det paradoxala förhållande som uppstått till följd av den planerade fördelningen av fastigheter mellan Jernhusen och Banverket är sammanfattningsvis att infrastrukturförvaltare och trafikintressenter har bibehållen kontroll över användningen av järnvägens fastigheter på orter som Vännäs, d.v.s. på sådana orter där risken för att det ska uppstå fysiska barriärer eller ekonomiskt ofördelaktiga vill-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
510
kor är som minst. Samtidigt har man inte längre kontroll (se vidare kap. 5) över de fastigheter där en försäljning eller kommersialisering kan leda till hinder för utvecklingen av infrastruktur och trafik.
4 Kortfattat om förhållandena i några andra länder
Norge
I Norge äger järnvägstrafikföretaget Norske Statsbaner (NSB) stationerna där infrastrukturförvaltaren Jernbaneverket (JBV) i sin tur till självkostnadspris hyr den offentliga delen av. JBV äger normalt övrig mark. Ägandet av järnvägens godsterminaler är splittrad mellan NSB och JBV. JBV ställer stationerna till allmänhetens förfogande. Förhandlingar pågår om att ägandeskapet av stationerna i sin helhet skall övergå till JBV. Motivet till dessa förhandlingar sägs vara att delningen av fastighetsbeståndet mellan NSB och JBV i samband med bildandet av JBV 1996 har skapat praktiska problem i förvaltningen av fastigheterna. JBV har som ambition att utveckla stationerna till bra offentliga kollektivtrafikterminaler.
Danmark
I Danmark ägs såväl stationerna som järnvägens godsterminaler av järnvägstrafikföretaget Danske Statsbaner (DSB). Infrastrukturförvaltaren Banestyrelsen äger normalt marken förutom den mark som omfattar stationerna. I dansk lagstiftning finns regleringar om andra operatörers konkurrensneutrala tillgång till stationer och terminaler. Vilka faciliteter som omfattas av begreppet station finns definierade liksom en prislista för angörningsavgiften till varje station. Fr.o.m. 1 januari 2003 övertar järnvägstrafikföretaget Arriva Danmark A/S en del persontrafik på Jylland från DSB. I trafikeringsavtalet mellan danska staten och Arriva finns varje aktuell station förtecknad vad gäller faciliteter, förhyrd yta m.m. liksom den kostnad som Arriva till DSB skall betala för detta.
Finland
I Finland är ägandet stationerna delat mellan finska SJ (VR) och infrastrukturförvaltaren Banförvaltningscentralen (RHK). De stora
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
511
stationerna hör normalt till VR och de mindre till RHK. Mark i övrigt ägs av RHK. Vid bildandet av RHK fick VR välja vilka stationer de skulle behålla. Sådana fastigheter som ansågs kunna exploateras för andra ändamål än järnvägen övergick till det statliga fastighetsbolaget Kapiteeli O/Y.
Storbritannien
I Storbritannien äger infrastrukturförvaltaren Network Rail (som är ny ägare av Railtrack) all järnvägsmark. Alla stationer ägs av Network Rail. Ägandet av godsterminaler är splittrat mellan Network Rail och privata intressen. Driften vid de 15 största stationerna sköts av Network Rail medan resten förhyrs och sköts av respektive trafikföretag som en del av deras trafikeringsavtal. Network Rail exploaterar så långt det går fastigheter för andra ändamål än järnvägen, utgångspunkten är dock alltid att en sådan exploatering skall stödja kärnverksamheten järnvägen.
USA
För att stimulera byggandet av järnväg under 1800-talet ingick som en del av koncessionerna amerikanska staten utfärdade för detta ändamål stora landområden vid och omkring de blivande järnvägarna. Denna ”Way-of-Right” räknas sedan dessa som en av de integrerade järnvägstrafikföretagens stora tillgångar. Dessa tillgångar exploateras så långt som möjligt för andra ändamål under förutsättning att detta inte är till men för kärnverksamheten järnvägen.
4.1 Observationer baserade på förhållandena i några andra länder
Som synes finns det i nämnda länder en stark koppling mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken. Antingen genom att ägandet av järnvägsfastigheterna kvarstår i järnvägssektorn genom infrastrukturförvaltaren, dominerande järnvägtrafikföretag eller genom att (USA-exemplet) dessa funktioner är integrerade. Exploatering av järnvägsfastigheter för andra ändamål än järnvägen är vanligt
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
512
men återkopplingen till järnvägstrafiken stark och exploateringarna har alltid som avsikt att inte skada järnvägstrafiken.
Även i Sverige fanns det t.o.m. år 2000 ett samband och en balans mellan möjligheterna att exploatera järnvägsfastigheter för andra ändamål än järnvägstrafiken. Detta då större delen av fastighetsbeståndet och större delen av trafiken låg i en och samma organisation, nämligen affärsverket SJ. I och med bolagiseringen av affärsverket SJ bröts detta sammanhang. Sverige är det enda av de studerade exemplen där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken så påtagligt har brutits.
5 Allmänna överväganden och förslag
Mina överväganden och förslag bygger på att Jernhusen tills vidare, i enlighet med regeringens direktiv till mig, är fastighetsägare för de fastigheter, markområden och anläggningar som omfattas av överlåtelseavtalet med staten. Styrningen av Jernhusen blir då av avgörande betydelse för möjligheten att ta tillvara de primära aktörernas intressen men även regeringens egna intressen att genomföra politiska målsättningar inom exempelvis transportpolitiken.
Jag anser att den modell som staten valt för att förvalta delar av de fastigheter som tidigare förvaltades av affärsverket SJ innebär ett påtagligt paradigmskifte mot tidigare i den meningen att möjligheterna att freda såväl de transportpolitiska intressena som järnvägssektorns intressen i sammanhanget väsentligt försvårats. Vissa av dessa svårigheter hör till fastighetsjuridiken och fanns latent där redan innan bolagiseringen av affärsverket SJ fr.o.m. årsskiftet 2001. Dessa undertrycktes av det faktum att staten i myndighetsformen rent fastighetsjuridiskt är en starkare ägare av fastigheter (då av staten ägd mark inte kan exproprieras) än staten i form av bolag (då sådan mark kan exproprieras). I och med att staten valt att lägga en stor del av järnvägsfastigheterna i bolag är det fastighetsjuridiska skyddet av sådan mark för järnvägens ändamål nu väsentligt svagare än den var tidigare.
5.1 Problembild
Min utgångspunkt för analysen i detta kapitel är att valet av form för förvaltning av järnvägssystemets fastigheter inte bör tillåtas
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
513
påverka infrastrukturförvaltare, järnvägstrafikföretag och järnvägstransportkunder på ett negativt sätt. Utifrån detta synsätt kan jag konstatera att bildandet av Jernhusen har lett till vissa problem och risker.
Ett problem har att göra med att Jernhusens fasta egendom har använts som säkerhet för lån, som i sin tur använts för att tillskjuta kapital till SJ AB och Green Cargo AB. Detta riskerar att leda till en viss risk för oönskade effekter i järnvägssektorn, som dessutom förstärks av det faktum att Jernhusen AB är ett civilrättsligt reglerat rättssubjekt med ganska svag transportpolitisk anknytning.
De riskfaktorer jag uppmärksammat är:
• Ett potentiellt hot beträffande järnvägssystemets framtida marktillgång – särskilt i större städer.
• Risk för ökade priser för nyttjande av mark och anläggningar ägda av Jernhusen AB och därmed indirekt också de tjänster som produceras i anslutning till infrastruktur och andra anläggningar.
5.2 ”Russinplockning” försvårar samordning och ansvarsfull infrastrukturförvaltning
Fördelningen av fastigheterna mellan Jernhusen och Banverket innebär att kommersialisering av de ekonomiskt mest intressanta fastigheterna nästan helt och hållet kommer att tillgodogöras fastighetsrörelsen inom Jernhusen. Det förstärks av att avgränsningen och hanteringen av trafiknära funktioner görs på ett sådant sätt att det snarast ger ett intryck att skapa frizoner för den transportfrämmande verksamheten snarare än att tillgodogöra infrastrukturen och trafiken de vinster som kan uppstå genom en kommersialisering. Det är min uppfattning att de grundläggande incitamenten för förvaltningen av järnvägsfastigheterna därmed hamnat snett.
Den valda lösningen innebär att samordning i olika aspekter försvåras. Jernhusen tillåts plocka av godbitarna medan staten eller kommuner helt förväntas stå för kostnaderna för mindre lönsamma stationer, terminaler m.m. Jag är i och för sig anhängare av att kostnader för olika funktioner i olika delar av landet skall redovisas öppet. Icke täckta kostnader skall redovisas öppet och motiveras. Samtidigt är det ett intresse att systemet som helhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Resultatet för enskilda enheter måste alltså mätas inom ramen för ett större system med de motiv till stöd
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
514
inom systemet som då kan motiveras. Detta kan mycket väl förenas med ”russinplockning” och särskilda enheter för att effektivisera driften av de mer kommersiellt intressanta enheterna. Men utan återföring av vinsterna till sektorn som helhet minskar de finansiella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt systemtänkande.
Infrastrukturförvaltning och annan tjänsteproduktion är också förenad med ett ansvar gentemot samhället i övrigt. Jag tänker då bl.a. på kostnader för sanering och uppstädning när infrastruktur och verksamhet lagts ned. Även här är det rimligt att vinster från förvaltningen av järnvägsfastigheterna kan användas som del av den finansiella insats som krävs. Infrastruktur- och andra budgetar kommer annars att belastas ytterligare i förhållande till de villkor som gällt tidigare. Jag kan i detta sammanhang notera eftersatt behov i dessa avseenden bl.a. på terminalområden som t.o.m. 1998 förvaltades av affärsverket SJ genom verkets fastighetsdivision eller trafikdivisioner.
5.2.1 Avgifter för tillgång till infrastruktur och andra tjänster
Som framgår av mitt delbetänkande ”Rätt på spåret” (SOU 2002:48) innehåller den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslagstiftningen regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras. Motiven för dessa regler är att säkerställa järnvägens konkurrenskraft. Reglerna utgör också ett bevis (jfr. kapitel 3) för att man inte vill betrakta driften av grundläggande basfunktioner inom järnvägen som jämförbar med normal affärsverksamhet som kan tillåtas dyka upp på eller försvinna från scenen utan drastiska samhällseffekter. Således är man också beredd att förse den med förutsättningar som innebär ekonomiska restriktioner för den som bedriver verksamheten. Ett ytterligare skäl är att verksamheten ofta bedrivs under geografiska eller andra monopol.
Infrastrukturen
De avgifter som järnvägstrafikföretagen skall erlägga för utnyttjande av infrastrukturen skall som huvudprincip baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnad som trafiken orsakar. De
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
515
kostnader som drabbar trafiken är så långt oberoende av vad infrastrukturförvaltarens hyres- eller anskaffningskostnad för den mark som utnyttjas för infrastrukturen.
I vissa sammanhang kan dock en mer totalkostnadsbaserad avgift tillåtas. Det gäller t.ex. så kallade specialprojekt som annars inte skulle komma till stånd, t.ex. viss terminalinfrastruktur eller speciallänkar i järnvägsnätet som Öresundsförbindelsen. Kostnaden för marken blir i sådana sammanhang en viktig komponent i avgiftsunderlaget. Uppvärderingar av fastighetsvärden, tvingande omlokaliseringar av verksamhet med åtföljande kostnadshöjningar som inte kompenseras i samband av den som framtvingar en flytt m.m. kan i dessa fall alltså få direkt återverkan på järnvägens konkurrenskraft.
Motsvarande kostnadshöjningar för infrastruktur vars utnyttjande debiteras med avgift motsvarande marginalkostnad kan också få indirekta effekter på järnvägens konkurrenskraft. Om infrastrukturförvaltarna inte kan utnyttja befintlig mark eller utnyttja försäljningsvinster vid markförsäljning som görs vid linjeomdragningar innebär detta ett minskat utrymme för infrastruktursatsningar, d.v.s. sämre möjligheter att inom givna finansiella ramar åstadkomma förbättringar för järnvägstrafiken.
Anläggningar och tjänster
Anläggningar och tjänster omfattas, som jag redogjorde för i mitt delbetänkande, enligt den föreslagna nya järnvägslagen inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafikens konkurrenssituation skall dock beaktas vid fastställande av priserna. Om tjänster endast tillhandahålls av en leverantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahållna tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet. Fri marknadsprissättning får alltså inte tillgripas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och förutsättningar för priskonkurrens saknas. Ovanstående principer har bl.a. betydelse för person- och godstrafikterminalerna, såväl byggnader som andra faciliteter.
För stationerna är som tidigare framgått tanken att de ytor som skall finnas allmänt tillgängliga för de primära aktörerna och resenärer inom av Jernhusen förvaltade fastigheter skall avstyckas i det särskilda terminalbolaget SRAB. Prissättningen mot trafikansvarig
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
516
och resenärer kommer därmed att påverkas av hyror i två steg: prissättningen mellan fastighet och terminalbolag respektive mellan terminalbolag och de primära aktörerna eller transportkund. Prissättningen i det första ledet är tänkt att ske enligt gällande marknadshyra medan avgifter gentemot nyttjare av terminalbolagets tjänster skall baseras på självkostnad. Den självkostnadsbaserade avgiften gentemot nyttjarna påverkas alltså indirekt av en marknadshyra. Där kommersiell verksamhet inte är möjlig planeras SRAB ta ansvar för hela terminalytan. Samtidigt riskeras hyran mellan fastighet och terminalbolag att stiga i kommersiellt intressanta lägen. Det finns en uppenbar risk att trafiken därigenom drabbas av kostnadsökningar i förhållande till tidigare förhållanden i samtliga fall.
I överväganden i dessa frågor måste också beaktas hur utförsäljning av terminaler eller mark där dessa är belägna (t.ex. mark för kombiterminaler) kan komma att påverka hyrorna och hur detta kan komma att påverka den spårbundna trafikens konkurrenskraft. Förvaltningen av terminalerna utövas oftast i en monopolsituation. Prissättningen måste därför, liksom för flertalet övriga funktioner som också tillhandahålls under monopolliknande situation, kunna övervakas av den av mig föreslagna Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt terminalbolag.
5.2.3 Ekonomiska restriktioner och konsekvenser
Om regeringens styrning av Jernhusen tydligare skall återspegla behoven att tillvarata politiska intentioner innebär detta naturligtvis ekonomiska restriktioner för Jernhusens verksamhet jämfört med dagens friare mandat att exploatera och försälja fastigheter och anläggningar efter eget tycke. Jernhusens ekonomiska ramförutsättningar måste då läggas om så att man inte är beroende av vare sig frestelsen att ”överkommersialisera” stationerna genom att ge andra hyresgäster än trafikutövare fördelar på de senares bekostnad eller att sälja sådan mark och sådana anläggningar som bedöms som ”olönsamma” ur ett fastighetsägarperspektiv.
Jernhusens ekonomiska ramförutsättningar som bygger på ett lån om 5 054 miljoner kr i Riksgäldskontoret förutsätter, för att kunna betala tillbaka lånet alternativt växla över det till marknaden,
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
517
att man har ett fritt mandat att definiera vilket fastighetsbestånd man skall ha framledes och att det finns få eller inga restriktioner på hur de kan exploateras. Dessa ramförutsättningar kan leda till att Jernhusen av ekonomiska skäl frestas att exploatera eller sälja fastigheter och anläggningar som av Jernhusen bedöms som ”olönsamma” men som kan ha stor betydelse för transportsektorn. Det finns inte heller någon klar återkoppling mellan Jernhusens potentiella intäkter från fastighetsexploatering och utveckling av stationer/terminaler och tjänster, de potentiella intäkterna kan användas till mycket annat än detta.
För att mildra de ekonomiska effekterna av en tydlig styrning av Jernhusen i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning bör, enligt min mening:
• Jernhusens avkastningskrav på det egna kapitalet sänkas till noll,
• Jernhusens lån i Riksgäldskontoret som en konsekvens av detta förlängas till lämpligt datum,
• Överföringen till marknadsfinansiering stoppas tills vidare.
Jag är väl medveten om att räntan på lånet i Riksgäldskontoret alltid måste betalas respektive redovisas som en kostnad och de delar av lånet som hunnit föras över till marknaden betalas tillbaka i den avtalade takten och till den avtalade räntan. Det går dock inte, innan man preliminärt kunnat peka ut den mark och de anläggningar som det är rimligt att anta behövs i en överblickbar framtid, göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av detta. En möjlighet att ge Jernhusen bättre förutsättningar att verka som bolag är att lösa in befintliga lån i Riksgäldskontoret via statsbudgeten och/eller genom löpande ägartillskott när så är påkallat.
Vilken lösning regeringen än väljer i denna fråga finns det risk för att det kan innebära ökade kostnader i någon form för transportsektorn. Enligt min mening är det därför viktigt att poängtera betydelsen av att ett byte av förvaltare av aktierna i Jernhusen måste åtföljas av ett ansvar också för de förehavanden och skulder bolaget i dag uppbär. Endast på så vis uppehålls incitamentet att i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fastigheter som anläggningar att tjäna andra syften än transportsektorns men på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transportsektorn.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
518
Jag fördjupar frågorna om prissättning m.m. av stationer och stationstjänster i de särskilda avsnitten om persontrafikterminaler i kapitel 6.
5.3 Svag koppling mellan transportpolitiken och styrningen av Jernhusen
Jag kan konstatera att i en rad olika politiska beslut, bl.a. de i bilaga l nämnda och citerade, ger regeringen uttryck för stationers och terminalers betydelse för järnvägstrafiken. Exempelvis konstaterar regeringen i propositionen (1999/2000:78) att; ”Jernhusen har … ett ansvar för att lösa denna fråga på ett sätt som accepteras av övriga aktörer och som tillgodoser regeringens krav på tillgänglighet.”
Regeringen har enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra bolaget i en inriktning som skapar förtroende hos de primära aktörerna. Detta är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att Jernhusen i dag på många ställen har ett faktiskt monopol för järnvägssektorns tillgång till stationer. Detta borde min mening innebära att företaget klassades som ett företag med särskilt samhällsintresse snarare än ett företag som underställs marknadsmässiga krav. Även kopplingen till direktivet 2001/14/EG motiverar enligt min mening detta. Man har i praktiken gett Jernhusen frihet att tolka sin egen uppgift. Jernhusens – och Swedcarriers – tolkning av det transportpolitiska ansvaret som kommer till uttryck i olika dokument (dock ej i formell mening) i kombination med bolagens egna uttalanden ger inte heller de primära aktörerna en tillräckligt stark känsla av att deras intressen tillvaratas.
Jag kan konstatera att det mest självklara styrinstrumentet för både moderbolaget Swedcarrier och Jernhusen, nämligen bolagsordningarna (se även bilaga l), är allmänt hållna och antyder att ägaren framhåller ett ägar- och avkastningsintresse. Bolagsordningarna reglerar inte behovet att bidra till att genomföra politiska målsättningar inom transportpolitiken. Inte heller hittillsvarande bolagsstämmoprotokoll antyder att frågan i formell mening diskuterats mellan ägaren och respektive bolag. Det är därför oklart hur ägaren styr Jernhusen i förhållande till transportpolitiken.
Ägaren hänvisar till regeringens proposition ”Ändrad verksamhetsform för SJ m.m.” (1999/2000:78) samt regeringens skrivelse
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
519
”Redogörelse för bolagiseringen av affärsverket Statens Järnvägar” (2001/02:141) som de dokumenterade styrmedel som finns till buds utöver en ”ständigt pågående och pragmatisk dialog”. Jag ställer mig tveksam till om de nämnda dokumenten kan anses vara formella styrmedel. Dessutom anser jag att det finns anledning att styra verksamheten i Jernhusen så transparent som möjligt. Inte minst visar den misstro som i dag finns från Jernhusens kunder, dvs. de primära aktörerna, att detta är nödvändigt.
Staten har en verktygslåda för styrning av sådana företag som man äger i en särskild riktning, bl.a. kan man peka ut företag med särskilda samhällsintressen som kännetecknas av något eller flera av följande:
• Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt,
• De verkar på marknader med särskilda förbehåll,
• En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta.
Några exempel på sådana bolag är Apoteket AB, Samhall AB och Systembolaget AB.
Speciella mål sätts för dessa företag, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs på helt marknadsmässiga villkor. Regeringen framhåller att utvärderingen och uppföljningen baseras bl.a. på kvalitativa parametrar härledda ur samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål och effektivitets-/resultatkrav. Kraven på t.ex. kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Värde i dessa företag skapas främst ur den samhällsnytta företagen åstadkommer. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp. Regeringen kan också besluta om riktlinjer när det finns anledning och behov att tydliggöra och informera om regeringens inställning i frågor som inte omfattas av lagstiftning.
Även Statskontoret framhåller i sin rapport ”Samhällsintresset och konkurrensen – Ägarpolicy för styrning och tillväxt” (Statskontoret 2002:24) att statliga företag verkar under särskilda förutsättningar.
I Regeringskansliets publikation ”Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2001” framgår bl.a. att den grupp av företag
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
520
som staten äger som underställs marknadsmässiga krav kännetecknas av något eller båda dessa kriterier:
• De verkar på en marknad med full konkurrens.
• Ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserat på riskprofil.
Utvärderingen av företagen i denna grupp sker genom att utvärdera lönsamheten hos företaget för att avgöra om företaget producerar en acceptabel avkastning. Avkastningskraven måste bland annat ur konkurrenshänseende motsvara kraven på övriga företag i samma bransch.
I samma publikation framgår att Swedcarrier med bl.a. dotterbolaget Jernhusen av ägaren, staten, betraktas som ett företag med marknadsmässiga krav. I regeringens skrivelse ”2002 års redogörelse för företag med statligt ägande” (2001/02:120) framgår inte om staten ställt upp några riktlinjer för företagets verksamhet.
5.4 Järnvägssystemets framtida marktillgång
I samband med bildandet av Jernhusen köpte bolaget av staten vissa kommersiellt intressanta fastigheter samt delar av sådana fastigheter i form av särskilt angivna markområden och byggnader som tidigare förvaltats av affärsverket SJ. Fastigheterna eller i förekommande fall marken och byggnaderna är i stor utsträckning belägna i större orter och är inte sällan av intresse från exploateringssynpunkt. Tanken synes ha varit att Jernhusen i egenskap av renodlad och kompetent fastighetsförvaltare på ett effektivt sätt skulle kunna försörja såväl järnvägen med mark och byggnader, som frigöra delar av det kapital som är bundet i marken och i byggnaderna ifråga. Förutsättningarna för Jernhusens fastighetsförvaltning skiljer sig därför från de förutsättningar som gäller för Banverkets och affärsverket SJ:s fastighetsförvaltning. För de senares förvaltning gäller dessutom fortfarande samma transportpolitiskt motiverade restriktioner som tidigare (se kapitel 2.1).
Frågan är om de förutsättningar som sedan 2001 gäller för förvaltning av Jernhusens fastigheter riskerar att i framtiden leda till ökade problem beträffande järnvägssystemets tillgång till järnvägsmark.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
521
5.4.1 Hur ser problemet ut?
I järnvägssektorn är flera olika typer av anläggningsförvaltare verksamma. Anläggningarna och marken de ligger på är inte sällan ägd av någon annan – i de flesta fall av staten. Fastighetsägarens val beträffande användandet av marken är därför ofta av stor betydelse för anläggningarnas användbarhet och därmed också för förvaltarnas verksamhet. När en fastighetsägare vill använda hela eller delar av sådan järnvägsmark för helt eller delvis andra ändamål riskerar anläggningsverksamheten ifråga att påverkas. Om påverkan gynnar anläggningsförvaltaren har inget problem uppstått, men om de samlade påverkanseffekterna är negativa är läget besvärligare. Negativa påverkanseffekter kan antingen direkt påverka en anläggnings funktionalitet eller minska möjligheterna att i framtiden upprätthålla eller utöka en anläggnings funktionalitet. En direkt påverkan av en specifik anläggnings funktionalitet och nuvarande vikt för infrastruktursystemet är möjlig att åtminstone skatta i samband med överväganden om förändringar i markanvändningen. Det är betydligt svårare att hantera överväganden kring framtida möjliga effekter och när det gäller infrastrukturella järnvägsanläggningar i vid mening är eventuella markåtgärders påverkanseffekter på anläggningens framtida funktionalitet kanske den allra viktigaste aspekten.
Spårområden, plattformar, stationer m.fl. anläggningar ingår som beståndsdelar i ett infrastruktursystem, vars trafikering varierar i takt med att förändringar i efterfrågan på transporter slår igenom på utbudet av tågtrafik eller vice versa. Släpar infrastrukturutvecklingen efter i vissa systemdelar får det återverkningar på trafikutbudet i hela systemet. Detta ställer i sin tur krav på möjligheten att göra förändringar i infrastrukturen. Viss flexibilitet i infrastrukturutbudet är därför viktig, om än möjligheterna att erbjuda detta kan variera beroende på funktion och lokalisering. Särskilt viktig är denna flexibilitet beträffande anläggningar i de knutpunkter som är av avgörande betydelse för järnvägens tillgänglighet som transportmedel, d.v.s. anläggningar i anslutning till större städer, industriområden och terminalområden.
I dessa områden är problemet ofta marktillgången. Järnvägssystemets olika anläggnings-/fastighetsförvaltares innehav av ”markreservat” i eller i anslutning till större städer o.s.v. förstås bäst mot bakgrund av att det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar tätortsmark. Ibland är detta t.o.m. omöjligt
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
522
till följd av bebyggelseutvecklingen runt järnvägsanläggningarna. I de situationer det inte finns tillgång till mark för järnvägsändamål är det heller inte möjligt att utveckla infrastruktur och andra anläggningar för att effektivt möta krav på variationer i järnvägsystemets trafikutbud. Det är av detta skäl som det är viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägsändamål, särskilt i anslutning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. I varje beslutssituation rörande användningen av befintlig järnvägsmark eller mark i anslutning till denna, måste detta långsiktigt präglade systemintresse ställas mot varje annat kanske mindre långsiktigt präglade verksamheters och branschers intresse. Det räcker inte att endast ställa intresset av att upprätthålla befintliga anläggningars funktion inom ramen för nuvarande anläggningsutformning mot de konkurrerande intressena.
Avvägningen mellan det transportpolitiska (järnvägs) intresset och konkurrerande intressen görs av olika aktörer i olika situationer. Markägaren förfogar inom ramen för äganderätten och de restriktioner som gäller för denna över hur marken skall användas. Restriktioner för äganderätten följer av olika fastighetsrättsliga lagar, t.ex. Jordabalken (1970:994), Plan- och bygglagen (1987:10), Miljöbalken (1998:808 ) och Fastighetsbildningslagen (1970:988). Möjligheten att hävda järnvägens intressen inklusive dess långsiktiga intresse av flexibilitet i infrastrukturutbudet och därav följande behov av tillgång till ”markreservat” i större städer, industri- och terminalområden är därför beroende av såväl markägarens åtgärder som restriktionerna för markägarens handlingsutrymme.
Restriktionerna för äganderätten kan vara av två olika slag – dels restriktioner i lag eller annan författning, dels frivilliga restriktioner genom avtal, bolagsordningar och dylika instrument.
Utgångspunkten för resonemangen är att Jernhusen av sin ägare Swedcarrier fått i uppgift att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. Detta kan tolkas som att uppgiften är att såväl frigöra fastighetskapital bundet i järnvägsmark som att försörja järnvägssektorn med mark, anläggningar och vissa terminaltjänster.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
523
5.4.2 Kort om fastighetsreglering och om kommunal markanvändningsplanering
Det är flera olika förutsättningar som måste vara uppfyllda innan Jernhusen kan förfoga över den mark och de byggnader bolaget äger. En första förutsättning är ny fastighetsindelning för de markområden Jernhusen förvärvat. Bolagets förvärv omfattade nämligen endast ett fåtal ”färdiga” fastigheter. Lantmäterimyndigheten måste därför genomföra s.k. fastighetsreglering i form av beslut efter särskilda förrättningar i enlighet med reglerna i fastighetsbildningslagen (1970:988). Intill dess lantmäterimyndigheten beslutat om ny fastighetsindelning ingår merparten av Jernhusens mark och byggnader formellt sett i fastigheter som fortfarande är i direkt statlig ägo.
Enligt 5 kap. 1 §, Fastighetsbildningslagen (FBL) får genom fastighetsreglering mark och andelar i samfälligheter överföras från en fastighet till en annan. Vidare får samfälligheter och servitut (s.k. förrättningsservitut) bildas samt byggnader och andra anläggningar som hör till en fastighet överföras till en annan fastighet. Rätt att påkalla fastighetsreglering har, enligt 5 kap. 2 §, FBL, ägare av fastighet som berörs av regleringen samt berörd kommun, om det behövs för att mark skall kunna användas för bebyggelse på ett mer ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsen har också rätt att påkalla fastighetsreglering om detta är av större betydelse från allmän synpunkt.
Fastighetsreglering får ske, under vissa förutsättningar som närmare anges i 5 kap. 4 – 8 §§, FBL, i den omfattning som avses i ansökan. Enligt 5 kap. 8a § kan dock mark, som skulle kunnat inlösas med stöd av 6 kap. 17 § i Plan- och bygglagen (PBL), istället överföras genom fastighetsreglering varvid kraven i 5 kap. 7, 8 §§ FBL inte gäller. Motsvarande gäller också för servitut som belastar sådan mark.
Vid fastighetsreglering tar lantmäterimyndigheten ställning till om den ansökta indelningen i nya eller ändrade fastigheter kan anses vara ändamålsenlig samt om och i vilken mån ansökta särskilda rättigheter skall belasta fastigheterna ifråga. Prövningen görs i sin tur med utgångspunkt i bl.a. de markanvändningsbeslut som fattats inom ramen för den kommunala markanvändningsplaneringen.
Av avtalet ”… om överlåtelse av vissa av Statens Järnvägars fastigheter” (januari 2001) framgår att anläggningar som ingår i statens spåranläggningar inte omfattas av överlåtelsen. Tanken är istället
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
524
att dessa anläggningar som fastighetstillbehör skall föras över till av staten ägda fastigheter förvaltade av Banverket för att i fortsättningen tillhöra dessa. För att skydda spåranläggningarnas geografiska placering på Jernhusens mark förutsätts lantmäterimyndigheten i samband med fastighetsbildningen belasta Jernhusens nybildade fastigheter med servitut till skydd för lokaliseringen av dessa anläggningar.
Syftet med ett servitut är att befogenheter att disponera över ett område av en viss fastighet (tjänande fastighet) eller en anläggning belägen på denna knyts till en annan fastighet (härskande fastighet). Avsikten är i det här aktuella fallet att alla härskande fastigheter skall vara i statlig ägo och förvaltade av Banverket. Avsikten bakom de servitut det här är fråga om är ju att Banverket skall ha möjlighet att upplåta spåranläggningar lokaliserade på Jernhusens mark för tågtrafik samt att vidmakthålla dem. Det skydd servituten ger avser endast lokaliseringen av befintliga och angivna planerade anläggningar. Banverket kan därför aldrig åberopa servitutsrättigheten för att möjliggöra ut- eller ombyggnader av anläggningarna ifråga. Enligt avtalet ”… om överlåtelse av vissa av Statens Järnvägars fastigheter” (januari 2001) skall servitut också användas för att ”medge rätt för linjefastigheten att ta väg över stationsfastigheten”, d.v.s. skydda järnvägsresenärernas möjlighet att nyttja s.k. allmänna utrymmen i järnvägsstationerna. Detta förutsätts ske genom att lantmäterimyndigheten skriver in s.k. olokaliserade servitut.
Ett sådant servitut kan dock lokaliseras vid senare tillfälle. Såväl ägaren av härskande (staten) och tjänande (Jernhusen) fastighet kan hos lantmäterimyndigheten ansöka om att få servitutet lokaliserat, vilket då sker i en ny förrättning där prövning av ändamålsenlighet, olägenheter och kostnader ingår som förutsättningar för genomförandet av den fastighetsreglerande åtgärden. En eventuell lokalisering av det olokaliserade servitutet innebär att de stationsytor som järnvägsresenärer har rätt att nyttja definieras och övriga ytor kan sedan fritt användas av ägaren inom ramen för vad detaljplan m.fl. kommunala planeringsbeslut tillåter.
Den kommunala markplaneringen
I olika typer av planer (översiktsplan, regionplan, områdesbestämmelser, detaljplan och fastighetsplan) med stigande konkretions-
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
525
grad anges för vilka ändamål en markägare får använda sin mark. En viktig utgångspunkt för dessa kommunala planbeslut är reglerna i 3 kap. Miljöbalken (1998:808). I 3 kap. 8 § behandlas kommunikationer. Där anges att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bl.a. kommunikationer skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av kommunikationsanläggningar. Därtill gäller för områden som är av s.k. riksintresse för kommunikationsanläggningsändamål att dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjande av kommunikationsanläggningar.
Transportsektorns sektormyndigheter och Boverket har i ett gemensamt projekt kommit överens om en gemensam tolkning rörande innebörden av begreppet riksintresse. De anser att innebörden bör fastställas utifrån vilken funktion en transportled eller knutpunkt har i transportsystemet. I funktionsbegreppet anses en generell indirekt värdering av funktionens betydelse för transportsystemet ingå. Med utgångspunkt från detta har trafikverken pekat ut anläggningar som de anser uppfyller kraven på riksintresse och som länsstyrelserna därför bör bevaka särskilt noga. För järnvägens del har Banverket i ett särskilt beslut pekat ut vilka anläggningar som myndigheten anser omfattas av ett riksintresse av järnvägskommunikationer. I beslutet anges att samtliga spår och spåranläggningar som tillhör stomnätets infrastruktur samt vissa länsjärnvägar är av sådan betydelse att de bör omfattas av riksintresset. Den gjorda avgränsningen inkluderar stationer för resandeutbyte och bangårdar för godshantering och övriga spåranslutningar som behövs för att säkra transportfunktionen. Slutligen ingår även nya stråk enligt stomnätsplanen samt markreservat för planerade ny- och ombyggnadsåtgärder som kan förväntas ingå i detta nät.
En fastställd detaljplan, som för de här aktuella frågorna utgör det viktigaste planinstrumentet, anger på en förhållandevis detaljerad nivå hur marken får användas och den är rättsligt bindande. Detaljplanen styr bl.a. hur fastighetsplanen får utformas, hur ansökningar om bygg- och andra lov kommer att behandlas samt utgör grund för kommunens möjligheter att lösa in mark. Lov krävs vid ny- och ombyggnation liksom vid rivning, schaktning m.m. Ett lov får inte medges i strid med detaljplan.
Det är möjligt att i en detaljplan besluta om användning av mark för flera ändamål samtidigt. En förutsättning är att ett sådant planbeslut inte anses stå i strid med reglerna i 3 kap. Miljöbalken. I
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
526
många fall kommer det att vara ganska svårt att vid utformningen av detaljplanen fastställa huruvida en samtidig användning av mark för kommunikations- och ett eller flera andra ändamål är möjlig, d.v.s. utan risk för att påtagligt försvåra tillkomsten eller användningen av järnvägsanläggningar. Frågeställningen är lättare att besvara ju större konkretionen är beträffande hur olika byggnader och anläggningar för olika markanvändningsändamål skall utformas. Denna konkretionsnivå finns ibland endast för handen när ansökningar om bygglov föreligger, vilket som sagt normalt sett förutsätter en fastställd detaljplan. Kommunen har dock enligt Plan- och bygglagen 8 kap. 5 § rätt att i detaljplan göra tidsbegränsade undantag från bygglovsplikten.
Slutligen bör nämnas att kommuner enligt 6 kap. 17 och 24 §§, PBL har rätt att under vissa förutsättningar lösa in mark. Det gäller framför allt mark som skall användas för allmänna platser, men också annan mark som skall användas för annat än enskilt byggande.
5.4.3 Skyddet av mark för järnvägens befintliga och planerade anläggningar
Reglerna om kommunal markanvändningsplanering i kombination med överföring av anläggningar ingående i statens spåranläggningar som fastighetstillbehör och servitut till skydd för placeringen av dessa spåranläggningar ger ett skydd för befintliga järnvägsanläggningar på Jernhusens mark. Servituten garanterar att Jernhusen i förhållande till Banverket inte kan använda marken spåranläggningarna är placerade på till andra ändamål. Anläggningarna som sådana skyddas, om de som fastighetstillbehör överförts till en statligt ägd fastighet, av äganderätten. Servitutet till skydd för anläggningarnas placering på Jernhusens mark kommer dock att vara avgränsat till de befintliga anläggningarnas läge och omfattning.
6
Servitutsrätten kan endast upphävas i vissa situationer. Eftersom det i dessa fall rör sig om s.k. förrättningsservitut upphör de dock ej att gälla ens vid exekutiv försäljning av marken. Däremot kan kommunen i samband med inlösen av sådan mark som avses i 6 kap. 17 § PBL med stöd av 5 kap 8a §, FBL ansöka om fastighets-
6
Se PM ”Hantering av servitut och ledningsrätter samt överföring/frigörande av
fastighetstillbehör i fastighetsbildningsprojektet Jernhusen/Banverket”.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
527
reglering i syfte att upphäva de särskilda rättigheter som belastar marken i fråga. I det senare fallet skyddas det transportpolitiska intresset endast av reglerna i 3 kap. 8 §, Miljöbalken och berörd kommuns vilja att ta ansvar för järnvägssystemet och dess långsiktiga behov av mark.
Reglerna i den kommunala markplaneringen skyddar bl.a. kommunikationsanläggningar mot markåtgärder som påtagligt försvårar deras utnyttjande och tillkomst. Det s.k. riksintresset är av stor vikt för hur detta skydd fungerar. Mark som inte omfattas av riksintresset behöver ju endast skyddas så långt möjligt. Banverkets beslut rörande vilken mark och anläggningar på denna som omfattas av riksintresset är dock endast ett anspråk med stöd i Boverkets och trafikverkens gemensamma tolkning av begreppet riksintresse. Ett slutgiltigt fastställande av vilken mark och vilka anläggningar som egentligen täcks in av riksintresset kräver ställningstagande av länsstyrelsen och omfattar en bedömning av olika anläggningars funktion för transportsektorn och järnvägssystemet. Länsstyrelserna kan i egenskap av regionala organ möjligen ha svårt att bedöma effekter på system med nationell utbredning och internationell koppling. Det får därför förutsättas att länsstyrelsen samråder med sektorsmyndigheten Banverket.
Det är värt att i detta sammanhang notera att Banverkets beslut rörande vilken mark och vilka anläggningar som omfattas av riksintresset inte uttryckligt inkluderar övrig järnväg på statens spåranläggningar. Med övrig järnväg avses främst kapillära delar av statens spåranläggningar i form av anslutningsspår, vissa terminalspår, osv. Godstrafikens terminalanläggningar är inte sällan belägna i anslutning till dessa kapillära delar av statens spåranläggningar. Möjligen kan dessa anläggningar täckas in genom uttrycket ”… övriga spåranslutningar som behövs för att säkerställa transportfunktionen.” Om så inte är fallet kan detta förhållande få negativa effekter för godstrafiken på järnväg, vars terminaler ofta är lokaliserade i anslutning till spåranläggningar i infrastrukturens kapillära delar.
Riksintresset bör, enligt Banverkets beslut, omfatta mark för såväl befintliga som planerade anläggningar. En viktig förutsättning för att Miljöbalkens och Plan- och bygglagens regler till skydd för kommunikationsanläggningar skall fungera är därför att järnvägssektorns aktörer har god framförhållning när det gäller den egna planeringen av anläggningsutveckling. Bevakningen av hur de markbehov dessa planer genererar behandlas i den kommunala
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
528
markanvändningsplaneringen måste också fungera. Dessa förutsättningar gäller generellt och är alltså inte enbart kopplade till Jernhusens markinnehav.
Planeringen av anläggningsutveckling inom järnvägssektorn är starkt knuten till riksdagens rambeslut beträffande finansiering av transportinfrastruktur. Rambeslutet, som brukar omfatta en tioårsperiod, föregås av olika typer av beredningsarbeten i vilka idéer om utbyggnader och andra infrastrukturförändringar stöts och blöts i mer eller mindre detaljerad form. Under den tidsperiod ett rambeslut utarbetas respektive är giltigt kan företrädare för järnvägen förse länsstyrelser och kommuner med förstudier, järnvägsutredningar järnvägsplaner och andra anläggningsutvecklingsplaner. Mark som behövs för realiserandet av dessa planer omfattas av riksintresseskyddet i den mån det rör sig om de anläggningar som nämns i Banverkets beslut. Planerna ifråga är dock i mindre utsträckning användbara för att ta ställning till vilka byggprojekt för andra markanvändningsändamål som påtagligt kan försvåra användningen eller tillkomsten av kommunikationsanläggningar som ligger bortom rambeslutens planeringshorisont.
Mitt intryck är att det brister något ifråga om systematiska kontakter såväl inom järnvägssektorn som mellan järnvägssektorn och kommuner och länsstyrelser. Risken finns att detta kan leda till ett sämre läge för järnvägen i förhållande till konkurrerande intressen vid kommunala planbeslut. Banverket bör som sektormyndighet bistå sektorns olika terminalägare, anläggningsförvaltare m.m. i deras kontakter med kommuner och länsstyrelser rörande markanvändningsplanering. För att möjliggöra en bättre helhetsbild bör Banverket också uppdras att sammanställa och regelbundet uppdatera en förteckning över planerad anläggningsutveckling inom sektorn.
Slutligen är det ett problem att reglerna i Miljöbalkens 3 kap. endast omfattar åtgärder som påtagligt försvårar utnyttjande och tillkomst av kommunikationsanläggningar. Därmed finns det ett inte obetydligt utrymme för vidtagande av markåtgärder som försvårar utnyttjande eller tillkomst av kommunikationsanläggningar. Hur stort detta utrymme är beror helt och hållet på hur rekvisitet påtagligt kommer att tolkas.
Min slutsats av detta är att Miljöbalkens och PBLs regler tillsammans med de förrättningsservitut som skall belasta vissa av Jernhusens fastigheter utgör restriktioner för Jernhusens förfogande över sin fasta egendom. Dessa restriktioner utgör samman-
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
529
tagna ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet.
Servitutsskyddet gäller dock endast för Banverkets spåranläggningar belägna på Jernhusens mark och i den konfiguration de hade när servitutet skrevs in. Skyddet enligt Miljöbalkens regler omfattar endast markåtgärder som påtagligt försvårar utnyttjande och tillkomst av kommunikationsanläggningar. Det är också svagare beträffande den mark som inte omfattas av riksintresset, d.v.s. mark som inte omfattas av planer kopplade till gällande rambeslut respektive mark som inte härbärgerar anläggningar som anses ha en viktig funktion för järnvägssystemet. Denna mark skall endast skyddas så långt möjligt mot markåtgärder för andra syften.
Från Jernhusens synvinkel betyder detta att mark som inte omfattas av servituten eller reglerna i 3 kap. Miljöbalken helt eller delvis kan disponeras också för andra ändamål än järnvägsändamål. Kommunens politiskt definierade intresse beträffande användningen av denna mark utgör dock fortfarande en restriktion. Från ett kommunalt perspektiv är de delar av Jernhusens markinnehav som inte skyddas av reglerna i 3 kap. 8 §, Miljöbalken helt eller delvis möjliga att planera för andra ändamål än kommunikationsanläggningar. Detta kan antingen ske i samförstånd med Jernhusen eller i strid med bolagets vilja. Frågan är om den handlingsfrihet kommunerna och Jernhusen förfogar över, beträffande de delar av bolagets markinnehav som inte skyddas av servitut eller reglerna i 3 kap. Miljöbalken, utgör ett hot mot transportpolitikens genomförande.
5.4.4 Skyddet för flexibilitet i infrastrukturutvecklingen i vid mening
Servituten till skydd för lokaliseringen av Banverkets spåranläggningar på Jernhusens mark gynnar inte flexibilitet i infrastrukturutvecklingen. En omkonfigurering av ett spårområde kan aldrig göras med stöd av dessa servitut. De skyddar endast den mark som idag tas i anspråk av anläggningarna ifråga. Servituten fungerar snarare som en restriktion för Banverkets infrastrukturförvaltning till förmån för Jernhusens möjlighet att använda sin mark för även andra ändamål än järnvägsändamål. Möjligheterna att åstadkomma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggningsutveck-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
530
ling beror i hög utsträckning på Jernhusens eget agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplaneringen.
Tillämpning av reglerna i 3 kap. 8 § i Miljöbalken är av stor vikt inte minst beträffande användningen av Jernhusens mark i större städer och vid terminal- och industriområden och därmed för järnvägssystemets möjlighet att effektivt betjäna dessa noder i transportsystemet. I de allra flesta fall används Jernhusens mark för järnvägsändamål, d.v.s. någon typ av järnvägsanläggning är redan befintlig på marken ifråga.
Problemet med tillämpningen av reglerna i 3 kap. 8 §, Miljöbalken är i detaljplanesammanhang att det inte sällan kan handla om att ta ställning till om en mycket konkret utformad alternativ eller parallell användning av Jernhusens mark påtagligt försvårar utnyttjandet eller tillkomsten av järnvägsanläggningar. Särskilt i de fall den befintliga järnvägsanläggningens funktionalitet inom ramen för nuvarande anläggningsutformning inte påverkas nämnvärt. Hur skall en berörd kommun resonera i en sådan situation?
I Stockholm har t.ex. en överdäckning av spårområdet norrut från Centralstationen diskuterats under en längre tid. En överdäckning skulle möjliggöra användning av de berörda fastigheterna för även andra ändamål. Realiserandet av överdäckningsprojektet skulle bl.a. nödvändiggöra nedslagning av pelare på olika ställen i spårområdet för att bära upp överdäckningen. Åtgärden kanske kan vidtas utan att befintliga spår- och andra anläggningars utnyttjande störs, men den skulle utan tvekan innebära en viss låsning av möjligheterna att i framtiden konfigurera om spårområdet. Nedslagningen av pelare tar dock inte bort all möjlighet att konfigurera om spårområdet, men den kan ta bort de bästa möjligheterna att anpassa det till framtida förändringar i trafikutbudet. Skall denna risk betraktas som att överdäckningen påtagligt försvårar användningen av spårområdet sett som kommunikationsanläggning p.g.a. de effekter som i framtiden kanske kan uppstå i järnvägssystemet genom den begränsade möjligheten att konfigurera om spårområdet? Eller skall denna risk betraktas som ett påtagligt försvårande av tillkomsten av en kommunikationsanläggning, varvid varje ny konfiguration betraktas som en ny spåranläggning?
Om svaret på någon av dessa frågor är ja blir konsekvensen att mark för järnvägskommunikationsändamål, åtminstone på riksintresseskyddade platser i större städer, i mycket begränsad utsträckning samtidigt kan användas för andra ändamål. Detta är
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
531
knappast en självklar tolkning av bestämmelserna i Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Det kan inte uteslutas att begränsad möjlighet till omkonfiguration av ett centralt beläget spårområde i en större stad inte anses utgöra ett påtagligt hinder för vare sig utnyttjande eller tillkomst av en kommunikationsanläggning. Åtminstone så länge som motsatsen inte konkret kan visas och särskilt om markägaren själv skulle vara av samma uppfattning.
I de fall det inte rör sig om mark som skyddas av ett riksintresse, blir bedömningen ännu svårare att göra. Berörd beslutsfattare kan i dessa fall använda rekvisitet ”så långt möjligt” i 3 kap. 8 §, första stycket i Miljöbalken till att föra följande resonemang. Eftersom marken ifråga inte utnyttjas för en viktig funktion i järnvägssystemet och i avsaknad av konkreta planer kopplade till riksdagens rambeslut behöver dessa anläggningar endast skyddas så långt möjligt. Det är i dessa fall inte behövligt att utsträcka skyddet, eftersom utnyttjande eller tillkomst av kommunikationsanläggning inte visats bli påtagligt försvårad och det är i sin tur anledning nog att sätta ett annat angeläget konkurrerande intresse framför järnvägssystemets långsiktiga intresse av marktillgång. Det senare intresset blir därmed i praktiken definierat som ett intresse på 10 – 12 års sikt, vilket knappast harmonierar med infrastruktursystemets inneboende trögheter beträffande reaktioner på förändringar av transportmarknadens efterfrågan. Enligt min mening bör inte resultatet tillåtas bli att möjligheten minskar för olika typer av anläggningsförvaltare att systematiskt använda sig av ”markreservat” för att minimera trögheten i systemet till följd av knapphet på mark i och kring noderna.
På ovan beskrivna sätt riskerar Jernhusens kommersiellt intressanta mark undan för undan komma att användas för andra ändamål utan att någon samlad prövning görs i förhållande till järnvägssystemets långsiktiga behov av tillgång till mark i större städer samt terminal- och industriområden. När marken ifråga väl planerats för andra ändamål kan olika typer av exploateringsprojekt vidtas, som i praktiken ofta leder till att fysiska hinder för järnvägens möjligheter att effektivt anknyta till transortsystemets noder skapas.
Planering av markanvändning och exploateringsprojekt sker ofta i vissa delar parallellt och påverkar varandra. Det är därför av vikt att uppdraget till Jernhusen från ägaren tydligt prioriterar bolagets transportpolitiskt betingade uppgift framför uppgiften att frigöra tidigare bundet fastighetskapital. Därmed skulle i viss mån situa-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
532
tionen kunna likställas med den som gällde fram till år 2001då affärsverket SJ förvaltade nästan all järnvägsmark.
Som företrädare för markägaren staten hade affärsverkets generaldirektör bl.a. att bedöma det transportpolitiska intresset av flexibilitet i infrastruktur- och annan anläggningsutveckling på eftertraktad och av marknaden högt värderad mark i förhållande till alternativ användning av marken ifråga. Detta gjorde affärsverket SJ:s generaldirektör inom ramen för verkets av statsmakterna formulerade transportpolitiska uppdrag. Denna lösning borgade för transportpolitiska hänsynstaganden innan beslut togs om deltagande i exploateringsprojekt som förutsatte samtidig användning av mark för olika ändamål. Banverket skulle dessutom fastställa årliga markanvändningsplaner. Affärsverkets initiativ inom ramen för dess kontakter med kommunerna präglades därför av ett transportpolitiskt tänkande. Risken är stor att Jernhusens företrädare, inom ramen för bolagets dubbla uppdrag, i sina kontakter med kommunerna i samband med markanvändningsplanering, snarare kommer att präglas av ett kortsiktigt kapitalmaximeringsintresse.
Särskilt som eventuella merkostnader för järnvägssystemet till följd av exploateringsåtgärder inte drabbar Jernhusen. Möjligen riskerar bolaget något minskade framtida intäktsmöjligheter. Minskar effektiviteten i järnvägssystemet blir sannolikt också resande- och godsströmmarna som nyttjar stationshus och terminaler bolaget äger något mindre än de annars hade varit. Mot detta kan dock ställas att bolaget istället direkt kan tillgodogöra sig av intäkterna från exploateringsåtgärderna ifråga.
Det anförda innebär inte att jag förespråkar ett stopp för all utförsäljning eller annan kommersialisering av järnvägsfastigheter. Att till andra intressenter försälja (eller förhyra) fastigheter och anläggningar eller delar av dessa som järnvägssektorn och transportsektorn i stort inte behöver är enligt min mening en självklar möjlighet som skall utnyttjas även framledes. Det är dock viktigt att detta sker först när järnvägssektorns och transportsektorns aktörer bedömt att dessa inte behövs för transportpolitikens genomförande under överblickbar framtid. Det är i sammanhanget viktigt att nämna att järnvägsfastigheternas och anläggningarnas utveckling måste ske med beaktande av ett tranportslagsövergripande synsätt.
För att stärka skyddet för järnvägssektorns och övriga transportsektorns behov av mark och anläggningar bör försäljning eller andra åtgärder syftande till ändrat utnyttjande av hela eller delar av
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
533
befintliga järnvägsfastigheter inte få ske utan medgivande av de närmast berörda transportmyndigheterna (Banverket, Vägverket och Rikstrafiken). En utgångspunkt för bedömning av vilka av Jernhusens fastigheter som bör omfattas av detta krav kan vara den plan över framtida markbehov som enligt min mening sektormyndigheten bör uppdras att sammanställa och regelbundet uppdatera.
Jag vill i detta sammanhang återigen peka på att kommunerna under vissa förutsättningar alltid kan lösa in järnvägsmark med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 17 och 24 §§ i Plan och bygglagen. Kommunerna har också möjlighet att få till stånd fastighetsreglering i syfte att begränsa eller upphäva servitut som belastar fastigheter på ett sätt som inte går att förena med ett genomförande av detaljplanen. Dessa möjligheter är inte nya utan gällde också före 2001. Däremot var det inte före 2001 möjligt att expropriera av staten ägd järnvägsmark med stöd av expropriationslagen (1972:719). Enligt 1 kap. 1 § är lagen endast tillämplig på fastigheter ägda av annan än staten.
Kommunens handlande i samband med markplaneringsanvändning förestavas av ett politiskt definierade intresse av hur bebyggelsen i kommunen bör utvecklas. Den enda rättsliga restriktionen för detta intresse är reglerna i Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Jag anser därför att Boverket och trafikverken återigen bör pröva hur begreppet riksintresse skall tolkas när det gäller utvecklingen av stora ganska tröga infrastruktursystem – särskilt när det gäller kraven på detaljering av framtida om- och utbyggnad av systemen.
Det är också viktigt att järnvägssektorns intressenter i sina kontakter med kommunerna i första hand agerar utifrån ett transportpolitiskt perspektiv. Det bör inte förutsättas att kommunerna själva anser att de har i uppdrag att företräda det transportpolitiska intresset gentemot järnvägssektorns aktörer. Åtminstone inte i större utsträckning än vad reglerna i Miljöbalken och Plan- och bygglagen stadgar.
5.5 Styrning av Jernhusen
Det mest effektiva sättet att styra ligger i ägandet. Frågan om vem som förvaltar statens 100 procentiga aktieinnehav i Jernhusen har därför stor betydelse. Med tanke på att den nuvarande förvaltaren av Jernhusens aktier – nämligen Swedcarrier – inte har ett direkt intresse av att primärt tjäna transportsektorns intressen talar det
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
534
enligt min mening för att regeringen bör överföra förvaltningen av aktierna i Jernhusen till någon annan. Ägandet via Swedcarrier medför enligt min mening också att det finns ett ”filter” mellan regeringen och Jernhusen genom vilka transportpolitiska intentioner skall tolkas i två led. Detta försvårar naturligtvis möjligheterna för regeringen att styra Jernhusen i en annan riktning än den man i dag tagit.
Ett alternativ är att regeringen själv genom Näringsdepartementet tar ett direkt förvaltningsansvar för Jernhusens aktier. Detta kan ske antingen genom enheten för statligt ägande (N SÄ) eller enheten för infrastruktur (N IR). Jag förordar det senare av skäl som framgår nedan. Regeringen kan också överlåta förvaltningen av Jernhusen till någon av regeringen direkt underställd myndighet, och i så fall förslagsvis Banverket. Syftet med att överföra förvaltningen av aktierna i Jernhusen till någon annan än Swedcarrier är att eliminera det ovan nämnda filtret.
Om regeringen väljer den senare modellen har man givetvis möjlighet att genom regleringsbrev eller på annat vis instruera Banverket om hur Jernhusen bör styras. Min bedömning är att den styrningsmodellen bör vara likvärdigt med ett direktägande av Jernhusen.
I bolagsordningen för Jernhusen måste det klart och tydligt framgå att deras uppdrag är att primärt tillhandahålla de fastigheter med stationer samt terminaler, mark och anläggningar med ett visst basutbud av tjänster (se även kapitel 6) som är i deras ägo till transportsektorn och att genomföra politiska målsättningar inom transportpolitiken. Jag understryker att det i bolagsordningen måste framgå att det är infrastruktur, stations- och terminalfunktionen som primärt skall prioriteras snarare än möjligheten till hög avkastning på tillgångarna genom exploatering eller uthyrning för andra ändamål.
Oavsett vem man väljer att förvalta aktierna i Jernhusen måste regeringen klart och tydligt ange att företaget hädanefter klassas som ett företag med särskilt samhällsintresse. Ett annat uppenbart verktyg för styrning ligger i styrelsens sammansättning. Jag anser att sammansättningen av Jernhusens styrelse bör spegla tydliga erfarenheter från kollektivtrafik- och transportsektorn vilket i dag inte är fallet.
Enligt min uppfattning finns det alltså på kort sikt realistiska möjligheter att organisera förvaltningen av Jernhusens aktier på annat sätt än via Swedcarrier på tre sätt; genom N IR, genom N SÄ
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
535
eller genom Banverket. Dessa tre alternativ har alla sina för- och nackdelar vilka enligt min mening framför allt är de som framgår i nedanstående tabell:
Förvaltning av aktierna i Jernhusen AB
N-depenheten för infrastruktur
N-depenheten för statligt ägande
Banverket
Fördelar Nära koppling
mellan olika trafikslag och deras infrastruktur.
Utsikter till gott förtroende från alla trafikslagen.
Liten risk för suboptimeringar vad gäller fastigheternas disposition.
Bra koppling till transportpolitiska intentioner.
Direkt koppling till andra politikområden.
Specialiserad på förvaltning av bolag.
Nära koppling till järnvägens infrastruktur.
Liten risk för suboptimeringar vad gäller fastigheternas disposition.
Banverket har en lokal och regional organisation.
Nackdelar Ej specialiserad på
förvaltning av bolag.
Ett bolag i mängden.
Bristande koppling till transportpolitiska intentioner.
Ensidig koppling till järnvägen.
Risk för missförtroende från andra trafikslag beträffande anläggningar.
Som synes anser jag att en förvaltning av Jernhusens aktier genom N IR sammantaget har mest fördelar och minst nackdelar. Jag för-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
536
ordar därför att regeringen för över förvaltningen av aktierna i Jernhusen till N IR.
Det framgår inte i mina efterforskningar om, och i så fall vilket, ansvar Jernhusen har för ett stringent genomförande av de omfattande kraven på ombyggnad av stationer som ett resultat av riksdagens beslut om anpassning av offentliga lokaler till funktionshindrades behov senast år 2010 i sitt stationsbestånd. Jag ser därför klara fördelar i N IR som förvaltare av aktierna i Jernhusen för att på ett stringent sätt få till stånd detta.
Genom att enheten också förvaltar Banverket likväl som Vägverket, kan utvecklingen av Jernhusens fastigheter och anläggningar inte bara för järnvägens behov men också för den övriga transportsektorns behov på ett tydligare sätt än i dag kan återkopplas till styrningen av bolaget. Min bedömning är att en förvaltning via N IR kan balansera kraven på fullgörandet av transportpolitiska intentioner kontra vinster man kan hämta ur fastighetsexploatering. En sådan lösning bör därför kunna betona långsiktighet och (inte minst) ekonomisk uthållighet på ett sätt som tillfredsställer de primära aktörernas behov och förväntningar.
Om regeringen väljer att följa min rekommendation att låta N IR ta över förvaltningen av aktierna i Jernhusen tar jag för givet att detta följs av tidigare nämnda behov av omklassning av företaget till ett företag med särskilt samhällsintresse, nödvändiga instruktioner uttryckta i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget, en styrelse med en tydligare koppling till kollektivtrafiken och transportsektorn, men också av en acceptans, med påföljande ansvar, för det faktum att det kan uppstå negativ avkastning på Jernhusens verksamhet.
5.6 Förslag i sammanfattning
• Driften av en grundläggande basfunktion inom järnvägen som fastighetsförvaltning skall inte betraktas som jämförbar med normal affärsverksamhet som kan tillåtas dyka upp på eller försvinna från scenen utan drastiska samhällseffekter.
• Kostnader för olika funktioner i olika delar av landet skall redovisa öppet. Icke täckta kostnader skall redovisas öppet och motiveras.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
537
• Jernhusens vinster från fastighetsexploatering skall återföras till sektorn som helhet för att öka de finansiella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt systemtänkande.
• Vinster från förvaltningen av järnvägsfastigheterna skall användas som del av den finansiella insats som krävs för sanering och uppstädning när infrastruktur och verksamhet lagts ned.
• Den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslagstiftningens regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras skall gälla även för järnvägsfastigheter.
• Anläggningar och tjänster omfattas inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafikens konkurrenssituation skall dock beaktas vid fastställande av priserna.
• Om tjänster endast tillhandahålls av en leverantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahållna tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet.
• Fri marknadsprissättning skall inte tillåtas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och förutsättningar för priskonkurrens saknas.
• Prissättningen skall övervakas av Järnvägsstyrelsen som också skall ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt terminalbolag.
• Regeringen bör i sin styrning av Jernhusen:
o överlåta förvaltningen av aktierna i Jernhusen till Näringsdepartementets enhet för infrastruktur (N IR) i syfte att eliminera det filter som Swedcarrier i dag utgör vad gäller tolkningen av det transportpolitiskt tingade ansvaret, o klart och tydligt ange att Jernhusen hädanefter klassas som ett företag med särskilt samhällsintresse, o sammansätta styrelsen för att tydligt spegla erfarenheter från kollektivtrafik- och transportsektorn, o tydligt återkoppla styrningen till en utveckling av Jernhusens fastigheter och anläggningar inte bara för järnvägens behov men också för den övriga transportsektorns behov, o se över Jernhusens ekonomiska ramförutsättningar genom att t.ex. lösa in befintliga lån i Riksgäldskontoret via stats-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
538
budgeten och/eller genom löpande ägartillskott när så är påkallat, o betona långsiktighet och (inte minst) ekonomisk uthållighet på ett sätt som tillfredsställer de primära aktörernas behov och förväntningar,
• I bolagsordningen för Jernhusen bör regeringen klart och tydligt ange att deras uppdrag är:
o att primärt tillhandahålla de fastigheter med stationer samt terminaler, mark och anläggningar som är i deras ägo till transportsektorn, o att därigenom bidra till att genomföra målsättningarna inom transportpolitiken, o att i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fastigheter som anläggningar att tjäna andra syften än transportsektorns men på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transportsektorn,
• För att mildra de ekonomiska effekterna av en tydlig styrning av
Jernhusen i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning bör:
o Jernhusens avkastningskrav på det egna kapitalet sänkas till noll, o Jernhusens lån i Riksgäldskontoret som en konsekvens av detta förlängas till lämpligt datum, o Överföringen till marknadsfinansiering stoppas tills vidare.
• Banverket bör ges i uppdrag att:
o sammanställa och regelbundet uppdatera planer över järnvägssektorns infrastruktur- och annan anläggningsutveckling, o systematisera sina och andra sektorsaktörers kontakter med kommunerna inom ramen för deras markanvändningsplanering.
• Boverket och trafikverken bör ges i uppdrag att återigen pröva tolkningen av begreppet riksintresse.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
539
6 Särskilda överväganden och förslag beträffande persontrafikterminalerna
6.1 Stationens funktion sedd med resenärens ögon – en ansats
Som en ansats till mitt eget fortsatta arbete kring terminalfunktionsfrågorna liksom den samverkan jag ämnar bedriva med KoKo och GTD02 vad gäller begreppen anläggningar och tjänster kommer jag att använda mig av nedanstående diskussion kring stationens funktion sett med resenärens ögon. Inspirationen till diskussionen är bl.a. hämtat från de underlagsrapporter som användes i Banverkets sektorsprogram för järnvägen 2002, och från boken ”Stations-Guide” skriven av Kurt Hultgren, som under många år var ansvarig för stationsutvecklingsfrågor inom affärsverket SJ, (Förlaget Stationsrådet, 2002, ISBN 91-631-2725-3). Slutsatserna och förslaget till ansats är dock mina egna.
6.2 Stationens roll i kollektivtrafiken
Väl fungerande kollektiv trafik innebär att hela resan måste fungera smidigt. För de dagliga, regionala resorna är det av särskild stor betydelse med god gång- och cykeltillgänglighet till stationerna. Erfarenheter från olika pendlingsorter visar att merparten av pendlarna tar sig till och från stationen till fots eller med cykel. Detta innebär att det har stor betydelse att lokaliseringarna av stationer och strategiska funktioner är samplanerat. En grundläggande planeringsförutsättning är att stationen ligger/förläggs centralt i staden. Stationer i perifert läge i förhållande till stadens centrum kan vara en väsentlig nackdel för kollektivtrafikens attraktivitet.
Det är dessutom av stor betydelse att all kollektivtrafik i så stor utsträckning som möjligt smidigt angör stationen. För att koppla ihop privatbilismen med kollektivtrafiken är det viktigt att det finns parkeringsmöjligheter vid stationerna. Vid stationen skall den långväga och regionala kollektivtrafiken sammanstråla med stadens och omlandets övriga trafiksystem, såväl gång-, cykel-, bil- som busstrafik. Hela kollektivtrafikkedjan måste ses i ett sammanhang om det kollektiva resandet skall bli attraktivt och framgångsrikt. Varje länk i kedjan måste vara hållbar i sig om hela kedjan skall fungera.
Tillgänglighet för alla resenärer är ett viktigt transportpolitiskt mål som måste beaktas i detta sammanhang, inte minst för perso-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
540
ner med funktionshinder av olika slag. I anslutning till stationerna bör dessutom planeras verksamheter som främjar det kollektiva resandets konkurrenskraft. All planering måste därför ses i ett sammanhang även om detta är komplext och ställer högre krav på samhällets planeringsinstrument. För att uppnå långsiktig hållbarhet i relationen mellan kollektivtrafik och bebyggelse krävs en målmedveten samplanering mellan dessa. Strategiskt viktiga målpunkter behöver lokaliseras i bra kollektivtrafiklägen, helst inom gångavstånd från resecentrum. Tätare bostadsbebyggelse bör lokaliseras inom cykelavstånd eller längs stråk med väl utbyggd kollektivtrafik.
Det är stationerna som knyter samman olika färdmedel, olika trafikföretag och olika länkar inom respektive tågtrafikföretag, busstrafikföretag och andra utförare av kollektivtrafik. För att en station skall fungera bra ur resenärens synvinkel måste kopplingen mellan olika färdmedel vara tillräckligt bra. Korta, raka och väderskyddade gångvägar och god orienterbarhet är inte nog. Människor måste också känna sig trygga och säkra i stationsmiljön. Kravet på att stationerna sköts oklanderligt vad gäller tydlighet och enkelhet är ett baskrav för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för alla människor – inte minst de med funktionshinder av olika slag. Någon behöver därför vara ansvarig för att förbindelserna fungerar praktiskt. Det är lätt hänt att ett trafikföretag släpper ansvaret när väl passagerarna har stigit av. Det krävs ett ansvar för att stationen ska fungera som en kort länk i en längre resekedja.
En station har många fler funktioner än att bara fungera som en plats för av- och påstigning. Resenärerna spenderar en hel del tid på stationerna – framför allt innan resan. Detta gör att kompletterande service behövs, men den ska ske på resenärernas villkor. En station måste vara lätt att hitta, tydligheten i stadsbilden är därför av stor betydelse. Det finns, framför allt i USA och Kanada, exempel på stationer som är överbyggda med andra funktioner (genom tredimensionell fastighetsbildning eller exploatering) så att de helt enkelt inte syns. Detta ställer stora krav på resenärerna att vara välinformerade för att hitta till tåget.
Det finns därför ett stort behov av en symbol av något slag, idealt gemensam för alla stationer, som gör att resenärerna omedelbart identifierar en byggnad så som station. I Sverige har SJ-symbolen, som en följd av bolagiseringen, försvunnit från stationerna som orienteringsmärke. Inget nytt genomgående för alla stationer
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
541
har ersatt denna. Detta har i vissa fall försvårat möjligheten att identifiera en byggnad så som varandes en station.
Utöver detta behövs, inte minst ur tillgänglighetssynpunkt, också ett enhetligt skyltprogram både inomhus och utomhus inklusive informationsöversikter på viktiga ställen på perrong, inomhus i stationen och vid angörande av stationen utifrån (bil, buss, gång, cykel).
6.3 Aktörer och deras inflytande
Det finns i dag en mängd aktörer som använder sig av anläggningar i form av stationer och terminaler som en viktig del av sin verksamhet. Först och främst naturligtvis trafikföretag av olika slag; tågtrafikutövare, THM, busstrafikföretag, taxiföretag m.fl. Min uppfattning är att de skall betraktas som primära aktörer i sammanhanget. Även kommunerna bör betraktas som primära aktörer.
Men också olika näringsidkare som exempelvis bedriver olika slags försäljning eller restaurangverksamhet i anläggningarna som ytterst syftar till att tillfredsställa olika slags behov som resenärer kan ha i anslutning till en resa är beroende av stationen för sin verksamhet. Dessa bör betraktas som sekundära aktörer. Det finns ytterligare en grupp av övriga aktörer som genom förhyrning kan använda sig av nämnda anläggningar för sin verksamhet, nämligen sådana som bedriver verksamhet som inte har något samband med de primära aktörernas verksamhet.
För de primära aktörerna måste stationen betraktas som en marknadsföringsfaktor med mycket stor betydelse för valet av färdmedel. En uppskattning från järnvägstrafikföretagens sida säger att en attraktiv station kan bidra med ett merresande på upp till 5 procent. Stationens funktion som portal till kollektivtrafiken är alltså av stor betydelse. Men en station fungerar givetvis också som en portal till orten, det kan i många fall vara så att kommunen av marknadsföringsskäl t.o.m. har ett större intresse av att hålla en station i skick och fason än vad som är motiverat av mängden resenärer.
De möjligheter de primära aktörerna i dag har att utöva inflytande gentemot Jernhusen är via deltagande i de av Jernhusen inrättade s.k. stationsråden. I de fall stationsråden fungerar bra kan de trafikutövare och THM som har resurser att aktivt delta utöva ett positivt inflytande på styrningen av den aktuella stationen. Det
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
542
mandat som stationsråden har i styrningen av stationerna är dock inte formellt fastlagt och därmed osäkert. En väsentlig nackdel är också att inte alla trafikutövare eller THM har resurser att delta i alla möten på alla de stationer som man trafikerar.
Då Jernhusen i praktiken tillhandahåller stationer i en monopolliknande situation har man också ett ansvar för att få till stånd en mer normal kund-leverantörsrelation mellan sig själv och de primära aktörerna. Därför måste de primära aktörerna ges ett stort och klart uttalat inflytande i såväl innehållet som kvaliteten i stationshållningen och de nyttjandevillkor som skall gälla. Formerna för de primära aktörernas inflytande i varje enskild station måste vara sådana att det blir faktiskt och praktiskt möjligt att utöva inflytande från deras sida. En normal kund-leverantörsrelation grundar sig på ett förtroende mellan parterna, ett förtroende som i sin tur grundar sig på ärlighet och öppenhet. Om detta inte skulle fungera, har jag redan tidigare nämnt att jag anser att Järnvägsstyrelsen har en roll att spela i sammanhanget.
Jag anser att kund-leverantörsförhållandet på det lokala planet mycket väl kan kompletteras med ett övergripande inflytande för de primära aktörerna utgående från exempelvis en sammanslutning av centrala företrädare för trafikutövare av olika slag i ett centralt stationsråd i komplement till stationsråd knutna till de olika järnvägslinjerna och lokala stationsråd. Mandat och arbetsfördelning mellan dessa olika nivåer av stationsråd är en fråga för de primära aktörerna att ta ställning till. Det är dock rimligt att anta att ett centralt stationsråd kan vara en samlande och kompetent part i diskussioner och överenskommelser med Jernhusen och statliga myndigheter i övergripande stationsfrågor. Stationsråden får i en sådan här lösning en annan roll; mer som ett samrådsforum i strategiska utvecklingsfrågor rörande stationerna – inte den rent operativa rollen de lokala stationsråden har i dag. Det är viktigt att stationsrådens mandat formaliseras och läggs fast utifrån de behov de primära aktörerna har.
Exempel på frågor som enligt min mening kan vara aktuella att diskutera i stationsråden är:
• Behovsanalyser. Vilka krav ställer kunder i dag och i framtiden.
Vilka trafikplaner har trafikutövare (och THM)?
• Långsiktiga investeringsplaner. Hur skall ovanstående krav förverkligas och vilka prioriteringar är riktiga för att uppnå bäst avkastning på investeringar?
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
543
• Behov, omfattning och utformning av viss likformighet beträffande informationssystem, olika slags resenärsservice m.m.
• Avgiftsprinciper. Vilka styrmekanismer skall användas för att ge trafikutövare, THM och infrastrukturförvaltare rätt beslutsunderlag?
• Avgiftsnivåer. Förhandlingspart för alla trafikutövare som så önskar om avgiftsnivåer,
• Stationsutveckling. Representant i centrala utvecklingsdiskussioner samt vid behov i lokala stationsråd,
• Löpande kvalitetsuppföljning.
Jag har erfarit att representanter för kollektivtrafiksektorn denna höst påbörjat diskussioner om behovet av en sådan central sammanslutning. Min slutsats är att det finns en påtaglig vilja från branschens företag att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av stationerna vilket jag anser bör bejakas.
6.4. Klassificering av stationer som har en nyckelroll i transportsystemet
Många av de primära aktörerna menar att dagens lösning innebär en påtaglig risk för en utarmning av det nuvarande beståndet av stationer och terminaler som skulle vara till men för tillgängligheten till kollektivtrafiken i delar av landet.
Alla förändringar av stationsbeståndet måste göras i samverkan med de primära aktörerna och grundas på förändringar i trafiken. Någon systematisk sådant samråd med de primära aktörerna har, så vitt jag erfarit, inte genomförts. De primära aktörerna måste ges ett klart uttalat inflytande i processen att i första skedet peka ut ett uthålligt bestånd av stationer och terminaler och i en kontinuerlig uppföljning av detta. Då man inte med visshet kan säga annat än att ovanstående förutsättningar kommer att förändras med tiden, måste ett sådant urval därför göras kontinuerligt.
Till dess en första mer genomgripande analys har gjorts om vilket det framtida beståndet av fastigheter och anläggningar skall vara, sett utifrån resenärernas och de primära aktörernas behov samt utifrån transportpolitiska mål måste dock det nuvarande beståndet av fastigheter och anläggningar garanteras genom att Jernhusen stoppar planerade utförsäljningar. Dock bör enligt min mening ett sådant stopp inte behöva omfatta exempelvis sådana
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
544
fastigheter som alldeles uppenbart inte har något intresse för den samlade transportsektorn. Försäljning av stationsbyggnader till kommuner ska också kunna ske om det är uppenbart att kommunen själv vill köpa stationen i fråga och om övriga primära aktörer ger sitt medgivande till detta. Enligt min mening är det i sammanhanget angeläget att de 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilastområden, som Banverket i en skrivelse till regeringen angett bör återgå till statens ägo verkligen kan överföras till Banverket. Likaså talar det mesta för att äganderätten och förvaltningsansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som i dag är i statlig ägo via Statens järnvägar bör föras över till Jernhusen i samband med att Statens järnvägars fastigheter i enlighet med regeringens förslag i propositionen (2002/03:1) förs över till Banverket vid årsskiftet. Syftet med detta är att uppnå en renare och mer likartad ansvarsfördelning mellan olika statliga organ.
De primära aktörerna frågar sig också vem eller vilka som egentligen är påtänkta köpare av de av Jernhusen utpekade olönsamma stationerna? Även om vissa kommuner visat intresse för att köpa stationer är det långt ifrån självklart att alla kan, eller ens skall, säljas till den kommunala sektorn. Jag måste i sammanhanget framhålla att kommuner är att föredra som ägare av stationshus framför THM därför att förhållandet kund-leverantör då hålls så rent som möjligt. Jernhusen har svarat med att säga att olönsamma stationer/terminaler man inte lyckas sälja kan komma att överföras till SRAB alternativt att de behålls inom Jernhusen. De små resenärsflödena på mindre stationer kan knappast generera ett sådant kundflöde att det ger ett positivt bidrag till vare sig Jernhusens eller SRAB:s resultat. Med tanke på att såväl Jernhusen som SRAB med dagens intentioner och ägarens förväntningar i långa loppet inte kan tillåtas vissa negativ avkastning på kapitalet kan man ifrågasätta om en sådan lösning är möjlig?
Det finns dock anledning att tro att det finns ett antal stationer som inte behövs i den utformning de i dag har. Problemet är att ingen med visshet kan säga vilka dessa är. Jag anser att varje station skall betraktas som en egen resultatenhet. Det är ytterst den betalningsvilja som de primära aktörerna har kontra den systemnytta de ser med en enskild station som bestämmer vilka stationer som skall finnas. Jernhusen kan inte långsiktigt tvingas ta ägaransvar för sådana stationer som saknar betydelse för järnvägssystemets helhet och som ingen vill ta kostnadsansvar för utan som av de primära aktörerna bara anses vara ”bra att ha”. Jag anser därför att det är
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
545
viktigt att det system som framledes skall användas för hyressättning befrämjar att viktiga stationer får ekonomiska förutsättningar att finnas kvar och utvecklas men samtidigt att stationer som är mindre viktiga eller betydelselösa på sikt avvecklas. Det är dock de primära aktörerna som skall bestämma vilka som är viktiga eller mindre viktiga.
För att underlätta sådana utpekanden finns det anledning att klassificera stationerna i olika grupper. En klassificering av stationerna kan göras på många olika sätt. Hur man än väljer att göra det, har det stor betydelse:
• För att få fram en bild av efterfrågan i form av dagens faktiska användning och framför allt en prognostiserad framtida användning av stationerna (alltså huruvida de har en nyckelfunktion i transportsystemet eller ej),
• För att kunna grunda ett lokalhyressättningssystem på detta,
• För att kunna grunda ett avgiftssystem för hyrestilläggstjänster av olika slag på detta.
Såväl Banverket som Rikstrafiken har börjat diskutera kriterier (för persontrafiken) som kan vara användbara i sammanhanget, t.ex.:
• Antal resenärer på järnväg (helst av- och påstigande på stationen. I brist på säkra sådana uppgifter kan resande på anknytande linjer utgöra närmevärde),
• Antal resenärer på anknytande bussar (busslinjer),
• Antalet anknytande tåglinjer,
• Frekvens för tågtrafiken (antal turer),
• Antalet anknytande busslinjer
• Frekvens för busstrafiken (antal turer),
• Ortens befolkning (ger fingervisning om potentialen),
• Utveckling inom den närmaste tioårsperioden (ökad trafik t.ex. till följd av infrastrukturinvesteringar).
Min bedömning är att kunskapen om vilka stationer och terminaler som kan och möjligen skall betraktas som nyckelfunktioner i transportsystemet ytterst är avhängigt av den trafik som bedrivs i dag och framför allt – av den trafik som kommer att bedrivas framledes. Den frågan är i sin tur beroende av ett antal förutsättningar, bl.a.:
• Förutsättningar för marknadstillträde,
• Den efterfrågan på transporttjänster som resenärerna uttrycker,
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
546
• Den efterfrågan på stationstjänster som resenärerna samt trafikutövarna uttrycker,
• Den betalningsvilja respektive –förmåga som finns för detta hos resenärerna samt trafikutövarna,
• De infrastrukturella förutsättningarna på längre sikt som bl.a. skall komma till uttryck i Banverkets banhållningsplan.
I bilaga III framgår att Jernhusen har klassificerat stationer i sex klasser utgående från de största stationerna, t.ex. Stockholm C, och ner till de minsta hållplatserna och pendeltågsstationer med mindre utbud av resenärstjänster.
Transportsektorns aktörer har i dag begränsad kunskap om vilket tjänsteutbud resenärerna efterfrågar på stationer och terminaler. Därför måste även denna fråga diskuteras vidare med de primära aktörerna station för station så att de ges ett klart uttalat inflytande i processen inte bara i det första skedet utan också i en kontinuerlig uppföljning av detta första skede. Såväl KoKo som GTD02 har i uppdrag att se över vilka stationer respektive terminaler som behövs för att tillfredställa kollektivtrafikens och godstrafikens behov i stort. Jag kan inte föregå deras arbete och heller inte mitt eget arbete vad gäller marknadstillträdesfrågor för persontrafikens del. Jag avser att, efter samråd med såväl KoKo som GTD02 som de primära aktörerna, återkomma till regeringen i denna fråga senast i samband med överlämnandet av mitt slutbetänkande.
En viktig fråga i sammanhanget är vilket intresse olika primära aktörer egentligen har av att använda stationer och terminaler som knutpunkter i sina trafiksystem? Frågan hänger naturligtvis intimt samman med vilka stationer och terminaler som skall betraktas som nyckelfunktioner i transportsystemet. Frågan om ett eventuellt behov av incitament för att de olika trafikslagen faktiskt skall använda stationerna som knutpunkter i sina respektive nät avser jag också att diskutera vidare med framför allt KoKo men också beakta i mitt eget arbete med marknadstillträdesvillkor för persontrafiken.
Jag föreslår att ovan nämnda kriterier används som ett underlag för en vidare diskussion om vilka kriterier som skall fastställas för användning i en kontinuerlig urvalsprocess för att klassificera stationer och terminaler. Utgångspunkten för de förslag till klassificeringar jag stött på i mitt utredningsarbete är inte helt konsistenta och behöver därför samordnas, förslagsvis av Banverket och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
547
Rikstrafiken. Det är också Banverket och Vägverket tillsammans med Rikstrafiken som bör ta ansvar för att initiera en process tillsammans med de primära aktörerna i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar.
6.5 Skyddet för järnvägsresenärernas användning av stationer
Jernhusen har klassificerat stationernas s.k. allmänna ytor grundat i huvudsak på stationernas historiska användning. De primära aktörerna har uttryckt misstro mot servitut som ett instrument för att garantera resenärernas tillgång till allmänna ytor i stationerna samt SRAB:s roll och funktion i det sammanhanget. Jernhusen definierar även ytor som i väntsalar upplåts till kommersiella ändamål som allmänna ytor. Man befarar att med de olokaliserade servituten kan nyttjandevillkoren för stationerna och terminalerna bli helt beroende av fastighetsägaren och de bedömningar han gör. De primära aktörerna anser att tillgången till allmänna ytor i stationerna istället borde bygga på definierade krav ställda utifrån ett resenärsperspektiv, bl.a. för att ovan nämnda upplåtelser till kommersiella ändamål på allmänna ytor skall ta sin beskärda andel av kostnadsansvaret.
Jernhusen och Banverket är överens om att säkerställandet av angöring till kvarvarande linjefastigheter och resenärernas tillgång till allmänna utrymmen på stationer skall säkerställas genom förrättningsservitut. Allmänna utrymmen avses bli definierade som publika utrymmen för resande med tåg som trafikerar linjefastigheten (tågresenärer), innehållande väntsal med allmänna toaletter samt inre och yttre kommunikationsareor. Linjefastigheten är en statligt ägd fastighet på vilka spåranläggningar som leder till stationen ifråga är placerade.
Servitutsändamålet avses omfatta rätt för tågresenärer att ha tillgång till allmänna utrymmen samt rätt för tågresenärer att ta väg över fastigheten, med syfte att säkerställa angöring till linjefastigheten och till allmänna utrymmen.
Problemet med denna lösning är att frågor kring hur stora allmänna utrymmen skall vara, vilka funktioner som skall finnas i anslutning till dem, eller var i fastigheten de skall vara placerade egentligen inte är lösta. Detta är skälet till att Jernhusen och Banverket enats om att dessa förrättningsservitut bör vara olokaliserade. Kan parterna inte lösa principfrågorna i enighet och en kon-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
548
flikt rörande situationen på en av Jernhusen ägd station dyker upp kommer problemet att ställas på sin spets. I en sådan situation kan både Jernhusen (ägare av tjänande fastighet) och Banverket (förvaltaren av statligt ägd härskande fastighet) ansöka om att få det olokaliserade servitutet ifråga lokaliserat. Detta får då göras i en ny förrättning där lantmäterimyndigheten fastställer placeringen av och gränserna för de allmänna utrymmena.
Detta kan enligt min mening inte anses vara en tillfredställande lösning. Lantmäterimyndigheten har inget transportpolitiskt uppdrag utan skall ta ställning till en lämplig avvägning mellan servituts- och äganderätt. Utgångspunkten för bedömningen är förvisso härskande fastighets behov av de ändamål servitutet upprättats för. Detta behov får dock inte inkräkta på äganderätten mer än nödvändigt. Det nödvändiga kan nog i de flesta situationer bedömas bli något annat än vad som är transportpolitiskt önskvärt.
Även i denna fråga är det Jernhusens svaga transportpolitiska koppling som är huvudproblemet. Ju starkare denna koppling är desto mindre är risken för konflikter rörande omfattning och placering av allmänna utrymmen i stationsfastigheterna.
Den juridiska analys som jag gjort vad gäller de olokaliserade servituten för att garantera tillgång till allmänna ytor i stationerna har som synes gett vid handen att detta inte är en ändamålsenlig lösning. Jag anser istället att ett särskilt offentligt regelverk behövs som föreskriver de rättigheter och skyldigheter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget och som också medger anpassning till ny, både större och mindre, omfattning av infrastrukturen. Järnvägsstyrelsen bör få ansvar för att tillse att regelverket upprätthålls och följs. Grunden i ett sådant regelverk skall enligt min mening ta avstamp i det faktum att avgifter för infrastrukturen och utnyttjande av järnvägens servicefunktioner enligt EG-rätten och den därpå vilande föreslagna svenska lagstiftningen skall sättas med hänsynstagande till järnvägens konkurrensförmåga. Av den anledningen anser jag också att infrastrukturbegreppet bör utvidgas till att omfatta åtminstone en del av de allmänna ytor som resenärerna använder sig av vid väntan på tåg och dylikt. Hur stor denna del skall vara måste avgöras i samma process som definierar vilka stationer som är att betrakta som nyckelfunktioner i transportsystemet. Överlåtelse av fastighet eller kommersialisering av sådan får därför – även om de fysiska förutsättningarna för utövande av funktionerna säkras – inte leda till högre kostnader för infrastrukturhållningen eller för tillhandahållande av
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
549
olika servicefunktioner. Jag anser därför att de primära aktörerna måste ges ett avgörande inflytande i processen att definiera vad som räknas som allmänna ytor, så att de på ett så korrekt sätt som möjligt återspeglar det verkliga resenärsbehovet.
6.6 SRAB och dess roll
De primära aktörerna vänder sig mot att behöva beställa stationshållningstjänster via SRAB. Det är viktigt att en valfrihet finns så att intressenterna vid en enskild station eller terminal kan beställa sådana tjänster på lokal nivå utan att behöva passera SRAB. För de primära aktörernas del är den lokala förankringen av stationsskötseltjänster viktig och denna kräver i sin tur lokala möjligheter att påverka. I dag har de primära aktörerna svårt att påverka såväl innehållet som kvaliteten i förvaltningen av anläggningen som sådan såväl som tjänsteutbudet eftersom Jernhusen – självt eller genom SRAB – har hand om allt.
Aktörerna är också kritiska till att Jernhusen inte vänt sig direkt till aktörerna för att hitta en form för kontakterna mellan Jernhusen som fastighetsägare och aktörerna i övrigt. SRAB har i och med det enligt aktörerna en alltför centralistisk roll som inte återspeglar de behov som finns på lokal nivå och som man därför inte har något förtroende för. Man frågar sig vilken funktion SRAB i dag egentligen har utöver att vara ärendebuffert mellan Jernhusen och aktörerna i övrigt?
De primära aktörerna menar därför att SRAB bör kunna läggas ned med mycket ringa konsekvenser och istället stationshållningen organiseras på annat sätt. I likhet med de primära aktörerna ser jag ingen fortsatt roll för SRAB, framför allt därför att de primära aktörerna inte har något förtroende för den i dag gällande lösningen. Jag föreslår därför att SRAB läggs ner och att Jernhusen på lämpligt vis involveras i diskussionerna kring den centrala sammanslutningen, beskriven i kapitel 6.3, som kollektivtrafiksektorn denna höst påbörjat i syfte att finna nya former för umgänget mellan fastighetsägare och kund. Ägandet av en station skall som framgått tidigare vara föremål för ett ansvar att tillhandahålla resenärsservice. I de fall stationerna ägs av andra parter än Jernhusen, i huvudsak kommunerna, kan detta om SRAB läggs ner innebära vissa praktiska övergångsproblem. Jag förut-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
550
sätter att även detta problem får en praktisk lösning i dessa diskussioner.
6.7 Prissättning av stationer och tjänster
De primära aktörerna anser själva att det är naturligt att trafikutövarna (oavsett trafikslag som trafikerar stationen) betalar för denna nytta i enlighet med en rimlig prissättning som grundas på lokala förutsättningar och som förankras med de primära aktörerna. Det är i det sammanhanget viktigt att nämna att Jernhusen tidigare tillämpade ett system för avgiftssättning av lokalhyror och tilläggshyrestjänster på stationerna som innebar att avgifterna utdebiteras enligt självkostnadsprincipen där även underhållskostnader för respektive år direkt slogs ut på hyresgästerna. En preliminär debitering skedde i förskott och de verkliga kostnaderna utdebiterades i efterskott. Fr.o.m. 1 januari 2002 tillämpas ett system av fasta stationsavgifter med avtalstider anpassade efter trafikeringsavtalens (i tillämpliga fall) längd och med möjlighet för berörda primära aktörer att årsvis se över de tilläggstjänster som efterfrågas.
I den s.k. förhandlingsgruppen, bestående av Rikstrafiken, SLTF, Branschföreningen Tågoperatörerna samt SJ AB, med stöd av en konsult från J&W AB och med primärt syfte att förhandla fram en hyressättningsmodell med Jernhusen – har slutsatsen dragits att Jernhusen har en dålig uppfattning om de faktiska kostnaderna för stationshållningen och potentiella besparingsmöjligheter. Hyressättningsmodellen måste ge Jernhusen incitament att så långt som möjligt sänka kostnaderna för stationer och tjänster. Förhandlingsgruppen anser sig ha svårt att med nuvarande ordning värdera vad man får för pengarna. Förhandlingsgruppen menar att Jernhusen/SRAB måste få bättre grepp över stationshållningens innehåll och kostnader. Utifrån detta måste en incitamentsmodell tas fram i syfte att sänka kostnaderna så långt som möjligt.
Det är också rimligt att stationer med liknande utformning, trafikmängd och resandeantal skall ha hyresnivåer som åtminstone speglar varandra. De primära aktörernas avgift för utnyttjandet av stationer och terminaler med tillhörande basnivå av hyrestilläggstjänster bör enligt min mening marknadsanpassas utifrån den alternativkostnad som finns för att ordna den efterfrågade funktionen i annan anläggning. Avgiften måste ha en utgångspunkt från statio-
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
551
nens funktion sett utifrån alla resenärsgruppers och trafikutövares behov och en tydlig specifikation av de anläggningar med tillhörande basnivå av hyrestilläggstjänster som ingår i förhyrningen och redovisas i form av i förväg definierade poster, dokumenteras väl på ett transparent sätt, göras öppet tillgänglig samt – givetvis – förankras hos de primära aktörerna. För att så långt som möjligt förmå alla som bedriver kollektivtrafik, oavsett trafikslag, att utnyttja stationerna i sin trafik bör Jernhusen utveckla en incitamentsmodell som främjar detta.
Det är därför angeläget att Jernhusen snarast fastställer och öppet dokumenterar en prislista för såväl lokalhyra som tilläggshyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definierar vad som ingår i detta. Utgångspunkten för hyressättningen bör enligt min mening vara vad som bedöms belasta väntsalsfunktionen och att därmed reduktioner kan förekomma för t.ex. entréer som de primära intressenterna delar med sekundära intressenter samt att nivån på bashyran innebär en acceptabel standard beträffande underhåll, anpassning till funktionshindrade m.m. Därmed borde även minusposter förekomma för avvikelse från normal standard och brister i tillgängligheten. Detta i syfte att åstadkomma incitament för att brister åtgärdas. Detta skulle fungera är på samma sätt som där det finns driftbidrag från t.ex. kommuner. En basal utgångspunkt som alltid skall gälla är direktivet 2001/14/EG som föreskriver konkurrensneutralitet.
En modell för bashyra för tillgång till stationer bör enligt min mening möta följande generella krav:
• Systemet skall verka kostnadsdämpande. Detta kan åstadkommas genom fasta avgifter/hyror, incitament eller annan konstruktion som möjliggör att hyresvärd och hyresgäst på sikt delar på besparingar inom drift och förvaltning samt inom andra tjänster som städning och övervakning,
• Förändringar av hyra/avgift under pågående avtalsperiod skall inte kunna genomföras utan föregående förhandling,
• Efterjusteringar med hänsyn till ekonomiskt utfall i fastighetsförvaltningen skall inte tillåtas,
• Systemet måste tillåta och befrämja den långsikta utvecklingen av stationer, resecentrum m.m.,
• Avgifter som avser lokalhyran d.v.s. avgifter för drift, förvaltning, underhåll, media, kapitalkostnader måste avtalsmässigt
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
552
skiljas från avgifter för tilläggstjänster som normalt inte ingår i lokalhyra t.ex. städning och övervakning,
• Lokalhyran bör vara en fastlagd hyra för en bestämd period t.ex. 1 år eller 3 år beroende på lokala förhållanden. De primära aktörerna skall för rimlig tid veta sin kostnadsandel av lokalhyran.
Även sådana lokaler som de primära aktörerna hyr i stationsbyggnader m.m. och som har ett omedelbart samband med produktionen av trafiktjänster, framför allt biljettförsäljningslokaler och dylikt, bör inkluderas i ovanstående hyressättningsmodell.
Också de sekundära aktörernas kunder använder sig av de allmänna ytorna för att komma till respektive näringsidkare. Därför vore det enligt min mening rimligt att även dessa belastades med ett visst betalningsansvar för de allmänna ytorna vilket, vad jag erfarit, i dag inte är fallet. De allmänna ytorna måste dessutom mycket tydligare definieras och avgränsas till de faktiska ytor som rör själva väntsalsfunktionen i en station. Jag föreslår att denna fråga hanteras i samma process som skall hantera frågan om klassning av stationer m.m.
När man diskuterar avgiftssättning av lokalhyror och tilläggshyrestjänster för stationerna är det frågan om relationen mellan hyresvärden (dvs. Jernhusen) och hyresgästerna (dvs. de primära- och sekundära aktörerna). Jernhusen anser inte i dag att man är att betrakta som stationshållare, utan att det är SRAB som är stationshållare. I och med den i dag nära kopplingen mellan Jernhusen och SRAB finns det enligt min mening en risk för att fastighetsägaransvaret (dvs. relationen till de primära- och sekundära aktörerna) och verksamhetsansvaret (dvs. relationen till resenärerna) blandas ihop. Dessutom upplever de primära aktörerna att det är mycket förvirrande att SRAB i dag lever i personalunion med Jernhusen och överhuvudtaget upplevs som en så integrerad del av Jernhusen att det är svårt att veta om det är SRAB eller Jernhusen man egentligen pratar med i olika sammanhang. Hittills har det gått att garantera att stor kunskap om de primära aktörernas verksamhet finns kvar hos Jernhusen, men det finns ingen garanti för att det kommer vara så i fortsättningen.
Kunskapen om vilka behov resenärerna har vad beträffar anläggningarnas funktion och resenärstilläggstjänster som utbjuds där är, som jag tidigare nämnt, i dag begränsad vilket försvårar planeringen av det utbud som faktiskt tillhandahålls. Det finns ett behov av
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
553
större konsumentinflytande på resenärsservicen i form av tilläggstjänster framför allt på lokal nivå. En fastighetsägare som Jernhusen ska ju se till att sköta sina fastigheter och inte behöva vara expert på hyresgästens verksamhet. Om man försöker särskilja fastighetsägarens uppgift att se till att huset hålls i användbart skick så återstår för hyresgästen att beskriva vad som krävs av lokalen för verksamheten som ska bedrivas där. Det har i mina kontakter med de primära aktörerna framgått att de har kommit till insikt att de på ett tydligare och mer konsekvent sätt än vad som hittills varit fallet måste specificera och formulera vad de som kunder förväntar sig att Jernhusen skall leverera.
De intäkter som skapas ur förhyrning till kommersiell verksamhet vid stationer och anläggningar till sekundära aktörer eller vid försäljning av desamma kan användas på olika sätt. Enligt min mening skall intäkter som ett resultat av förhyrning användas i nedanstående ordning för:
• Att bekosta ”överytor”, dvs. sådana ytor i stationerna som av olika anledningar inte behövs för de primära aktörernas verksamhet men som samtidigt inte har varit möjligt att hyra ut till sekundära aktörer,
• Att bekosta eventuellt incitamentssystem enligt nedan,
• Reinvesteringar av olika slag,
• Fondering i Jernhusens balansräkning.
Intäkter från försäljning av fastigheter bör på samma sätt användas för:
• Att så långt möjligt betala av de lån som belastar Jernhusen,
• Kompensationsinvesteringar,
• Reinvesteringar av olika slag,
• Fondering i Jernhusens balansräkning.
Jag anser också att det ligger i Jernhusens intresse att skapa ett incitamentssystem av något slag som uppmuntrar de lokala primära aktörerna att hitta hyresgäster till sådana ”överytor” i stationer som Jernhusen misslyckats med att hyra ut.
I de fall en fastighet och/eller anläggning inte behövs för de primära aktörernas verksamhet och som i övrigt inte har ett avkastningsvärde för Jernhusen men där det av kulturhistoriska anledningar kan finnas anledningar att bevara stationen, bör Jernhusen kunna överlåta en nyttjanderätt utan kostnad till fastigheten
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
554
och/eller anläggningen till exempelvis en järnvägsmuseiförening eller dylikt. Krav skall i så fall ställas på att de underhåller tillgången i fråga.
6.8 Vilka funktioner och tjänster bör finnas på en station?
Då ett mer stringent uppdrag till Jernhusen formuleras är det också rimligt att det innefattar behovet att beakta ett antal samhällsuppgifter, exempelvis att det finns ett behov av ett utbud av resenärsservice på stationer. Ett sådant utbud av resenärsservice måste definieras för olika klasser av stationer och utifrån den betalningsvilja som finns hos såväl de primära aktörerna som deras slutkunder, dvs. resenärerna. I utbudet skall enligt min mening beaktas:
• Samhällets krav såsom tillgänglighetskrav – t.ex. möjlighet att enkelt att nå stationen och tågen, handikappanpassning, säkerhetskrav, lokaliseringskrav, koppling till andra transportslag – busshållplatser, parkeringar, taxi uppställning, m.m.,
• Allmänna komfortkrav som funktioner för väntan, information, biljettköp, toaletter, överblickbarhet dvs. klarhet i transportvägar, personlig service, m.m.,
• Kommersiell service som kiosker, butiker, caféer – utgående från de behov som resenärerna har.
Även trafikutövare av olika slag behöver ha tillgång till olika tjänster vid stationer och terminaler. För att stationerna och terminalerna skall utvecklas till väl fungerande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genomförande och drift av stationen. I processen måste alla trafikslagen tillmätas lika stor betydelse. Jag föreslår att Banverket och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Rikstrafiken får i uppdrag att koordinera ett sådant arbete.
För att fånga upp vilka behov sektorns slutkunder har av anläggningar och servicefunktioner bör trafikverken i sina sektorsfunktioner tillsammans med Rikstrafiken ges i uppdrag att genom kontinuerliga kundundersökningar och genom att stimulera forskning på området, skaffa alla aktörer en god bild av vilka egentliga behov transportsektorns slutkunder, dvs. resenärer och transportköpare, har vad beträffar anläggningarnas funktion och de tjänster som utbjuds där.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
555
6.9 Hur skall tjänsteutbudet organiseras?
Då de primära aktörerna efterlyser en lösning för konkurrensneutral hantering och ett garanterat basutbud av resenärsservice är jag, som framgått tidigare, tveksam till om resenärsservice eller resenärstilläggstjänster skall tillhandahållas via Jernhusen/SRAB. I syfte att få till stånd en konkurrensneutral hantering och ett garanterat basutbud av resenärsservice på alla klasser av stationer, från de stora ner till de allra minsta, förordar jag ett system där Jernhusen upphandlar sådana tjänster på marknaden men där utgångspunkten är att de primära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jernhusen. Om de primära aktörerna väljer att upphandla dessa tjänster via Jernhusen måste de få möjlighet att styra förfrågningsunderlag och diskutera former för paketlösningar där tilläggstjänster gentemot resenärerna tillgodoses (t.ex. stationsvärdar alternativt beredskapsfunktion för hjälp åt resenärer).
Under utredningens gång har jag erfarit att det påbörjats en del sonderande diskussioner inom kollektivtrafiksektorn om hur tillhandahållandet av tilläggstjänster skall organiseras i framtiden. Utgångspunkten i dessa sonderingar är att man anser att det finns skäl som talar för att det är tillhandahållandet av tilläggstjänster som ligger närmast att separeras från fastighetsägarskapet. D.v.s. alla funktioner som på en station berör resenärerna borde hanteras av ansvariga som finns ”nära” dessa.
Det har också framgått tidigare att jag anser att denna fråga måste diskuteras vidare i samverkan med KoKo och GTD02 samtidigt som denna fråga också beroende av mitt vidare arbete med villkor rörande marknadstillträdet för persontrafiken. Likaså har det framgått att jag ämnar återkomma till denna fråga i samband med mitt slutbetänkande.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
556
6.10 Förslag i sammanfattning
• Styrningen av Jernhusen bör – utöver det som avhandlats i tidigare kapitel – kännetecknas av:
o att Jernhusen har ett ansvar för få till stånd en mer normal kund-leverantörsrelation med de primära aktörerna, o att Jernhusen skall beakta ett antal samhällsuppgifter, exempelvis att det finns ett behov av ett utbud av resenärsservice på stationer, o att Jernhusen tills vidare skall stoppa planerade utförsäljningar av fastigheter, o att varje station skall betraktas som en egen resultatenhet, o att Jernhusen inte långsiktigt tvingas ta ägaransvar för sådana stationer som saknar betydelse för järnvägssystemets helhet och som ingen vill ta kostnadsansvar för utan som av de primära aktörerna bara anses vara ”bra att ha”, o att SRAB bör läggas ner och att Jernhusen på lämpligt vis bör finna nya former för umgänget med sina kunder, o att Jernhusen snarast bör fastställa och öppet dokumentera en prislista för såväl lokalhyra som tilläggshyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definiera vad som ingår i detta, o att Jernhusens intäkter från förhyrning till sekundära aktörer liksom intäkter från försäljning av fastigheter på olika sätt indirekt bör återbördas till de primära aktörerna, o att Jernhusen bör upphandla resenärstilläggstjänster på marknaden men där utgångspunkten är att de primära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jernhusen, o att Jernhusen tar fram ett tydligt och transparent hyressättningssystem, o att Jernhusen tar fram ett incitamentssystem som uppmuntrar lokala primära aktörer att hitta hyresgäster till
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
557
sådana ”överytor” i stationer som Jernhusen misslyckats med att hyra ut.
• De primära aktörerna skall:
o ges ett stort och klart uttalat inflytande i såväl innehållet som kvaliteten i stationshållningen och de nyttjandevillkor som skall gälla, o ges ett klart uttalat inflytande i en kontinuerlig process att peka ut ett uthålligt bestånd av stationer och terminaler, o ges ett avgörande inflytande i processen att definiera vad som räknas som allmänna ytor, så att de på ett så korrekt sätt som möjligt återspeglar det verkliga resenärsbehovet, o uppmuntras att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av stationerna, o uppmuntras att på ett tydligare och att mer konsekvent än vad som hittills varit fallet specificera och formulera vad de som kunder förväntar sig att Jernhusen skall leverera.
• Banverket och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Rikstrafiken bör:
o samordna arbetet med att utveckla kriterier för att peka ut stationer och terminaler som skall anses ha en nyckelfunktion i transportsystemet, o ta ansvar för att initiera en process tillsammans med de primära aktörerna i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar.
• Järnvägsstyrelsen bör ges ansvar för att ta fram ett särskilt offentligt regelverk som föreskriver de rättigheter och skyldigheter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget i syfte att ersätta dagens system med olokaliserade servitut för att garantera tillgång till allmänna ytor i stationerna.
• De primära aktörerna och Jernhusen bör gemensamt uppmuntras att inrätta ett centralt stationsråd i komplement till stationsråd knutna till de olika järnvägslinjerna och lokala sta-
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
558
tionsråd med uttalade mandat och primär uppgift att diskutera övergripande stationsfrågor.
• De 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilastområden, som Banverket i en skrivelse till regeringen angett bör återgå till statens ägo, bör överföras till Banverket.
• Äganderätten och förvaltningsansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som i dag är i statlig ägo via Statens järnvägar bör föras över till Jernhusen.
• De primära aktörernas avgift för utnyttjandet av allmänna ytor i stationer och terminaler med tillhörande basnivå av hyrestilläggstjänster bör marknadsanpassas utifrån den alternativkostnad som finns för att ordna den efterfrågade funktionen i annan anläggning.
• Även sådana lokaler som de primära aktörerna hyr i stationsbyggnader m.m. och som har ett omedelbart samband med produktionen av trafiktjänster, framför allt biljettförsäljningslokaler och dylikt, bör inkluderas i hyressättningssystemet.
• Även de sekundära aktörerna bör belastas med ett visst betalningsansvar för de allmänna ytorna i stationer och terminaler.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
559
BILAGOR
I Transport- och järnvägspolitiska överväganden av betydelse för fastighetsförvaltningen
Frågan om stationer och terminaler samt deras funktion i transportsystemet m.m. har redan innan beslutet att bolagisera och fragmentisera affärsverket Statens järnvägar behandlats i olika politiska beslut de senaste åren. Nedan ges exempel på hur dessa frågor då beskrivits:
1 ”Transportpolitik för en hållbar utveckling” (1997/98:56)
Inom ramen för den transportpolitiska propositionen som regeringen överlämnade till riksdagen våren 1998 och som sedermera beslutades av riksdagen, fördes följande resonemang kring transportpolitikens uppgift. Den övergripande utgångspunkten är att transportpolitiken skall bidra till en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. Propositionen utgjorde därmed en viktig del av regeringens politik för ett hållbart Sverige.
I propositionen betonades att transporterna syftar till att uppnå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. De i propositionen föreslagna transportpolitiska målen bestod liksom tidigare av ett övergripande mål och fem delmål. Det övergripande målet föreslogs vara att:
• Säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet.
Delmålen föreslogs vara:
• Ett tillgängligt transportsystem.
• En hög transportkvalitet.
• En säker trafik.
• En god miljö.
• En positiv regional utveckling.
Det övergripande målet kompletterades sedermera i samband med Prop. 2001/02:20 ”Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem” med ett nytt sjätte delmål om ett jämställt transportsystem
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
560
samt en justering av delmålet om hög transportkvalitet så att det omfattar såväl medborgarna som näringslivet.
Regeringen anförde i propositionen att
För att persontransportsystemet skall bli riktigt effektivt räcker det inte med att optimera de enskilda trafikslagen. Systemet som helhet måste utnyttja den potential som står att vinna genom en ökad samverkan mellan samtliga trafikslag. Dessutom måste förändringsarbetet inom de kollektiva transportmedlen genomsyras av en ökad kundorientering. Ett sådant synsätt kräver att man utifrån kundens perspektiv ser på hela resan med dess olika komponenter, från dörr till dörr. Hela resan skall upplevas som effektiv, säker, behaglig och av god kvalitet. En sådan kollektivresa från dörr till dörr förutsätter ofta att flera trafikmedel och trafikslag används. Det kräver samordning och samverkan som måste avse såväl det lilla perspektivet, t.ex. i form av goda gångvägar till busshållplatser, som det stora i form av samordning av olika färdmedel vid terminaler och resecentra. Ett gott resultat kräver samverkan mellan alla parter, som ansvarar för någon del av hela resan men även ett ansvar för helheten gentemot resenärerna.
Regeringen konstaterade vidare att
Det finns flera goda exempel på samarbete över trafikslagsgränserna … SJ har i samverkan med kommuner och trafikhuvudmän utvecklat många järnvägsstationer till moderna resecentra … Ett samarbete växer nu också fram mellan flyg och järnväg vid de större flygplatserna i Oslo, Köpenhamn och Stockholm. En god samordning mellan flyg, bussar och taxi finns i dag på nästan samtliga trafikflygplatser och större resecentra i anslutning till järnvägsstationer. Samordningen ger fördelar för alla inblandade parter och bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen.
Vidare konstaterade regeringen att
Stationer är den gemensamma funktion som uppfattas som det största problemet av så gott som samtliga remissinstanser. Alla operatörer skall kunna få tillgång till stationerna på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor.
Regeringen menade att
Detta kan lösas genom att exempelvis upplåta stationsfunktioner till driftbolag som ägs av operatörerna eller inrätta stationsråd. De gemensamma stationsytorna skulle avgiftsbeläggas på ett konkurrensneutralt sätt.
Som ett första steg för att säkra tillgången till stationerna på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor föreslog regeringen
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
561
att ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbindelser skulle överföras från affärsverket SJ till Banverket vilket genomfördes 1 januari år 1999 genom en utökning av ansvaret för infrastrukturen.
Som ett andra steg konstaterade regeringen att dess uppfattning var att
Frågor rörande formerna för hur ansvaret för stationer, terminaler, mark för järnvägsändamål … skall fördelas bör … utredas vidare. Utgångspunkten skall vara att skapa kundorienterade och konkurrensneutrala lösningar som stärker järnvägstrafikens attraktivitet och effektivitet.
2 ”Ändrad verksamhetsform för SJ m.m.” (1999/2000:78)
I propositionen konstaterade regeringen att
En ombildning av SJ till aktiebolag omfattar många frågor och är i olika avseenden komplex till sin natur. Till de mer komplexa frågorna hör de som är kopplade till SJ:s fastighetsinnehav. Enligt regeringens mening är frågan om samtliga operatörers tillgång till stationer, järnvägsmark och andra gemensamma funktioner av synnerligen stor vikt för en väl fungerande tågtrafik. En bolagisering av SJ skall ske på ett sätt som säkerställer operatörernas tillgång till och användningen av dessa funktioner samtidigt som de kommersiella utvecklingsmöjligheterna för stationer m.m. kan tas till vara. Den tekniska lösningen på denna fråga behöver analyseras vidare.
Som skäl för sin bedömning anförde regeringen att ”Gemensamma funktioner, huvudsakligen stationer, måste betraktas som nyckelfunktioner i järnvägssystemet.”
Vad gäller den ”konkurrensneutrala tillgången till stationerna” anser dock regeringen att ”Detta får dock inte hindra en kommersiell utveckling av fastigheterna genom att utrymmen som inte är direkt relaterade till järnvägstrafiken kan användas till andra verksamheter.”
3 ”Redogörelse för bolagiseringen av affärsverket Statens
Järnvägar” (Regeringens skrivelse 2001/02:141)
I nämnda skrivelse konstaterar regeringen bl.a. att
Tillgång till stationernas gemensamma funktioner är i många fall en förutsättning för att operatörerna/trafikhuvudmännen skall kunna bedriva tågtrafiken.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
562
Samtidigt slår man fast att
I stationsbyggnaderna behöver operatörerna, oavsett det framtida ägandet av själva fastigheten, bli tillförsäkrade:
• Fortsatt tillgång till nödvändiga utrymmen och områden
• Förutsägbar och rimlig avgifts- och kostnadsutveckling
Påverkbar och kontrollerbar servicenivå inom de definierade områdena
II Organisation av fastighetsförvaltningen fr.o.m. år 2001
1 Statens järnvägar
Vid bolagiseringen av affärsverket SJ bedömdes att omkring 570 fastigheter av affärsverket SJ:s totala bestånd av ca 25 000 fastigheter hade förutsättningar att hanteras i ett kommersiellt fastighetsbolag. Verksamheten fastighetsdivisionen och nämnda fastigheter förvärvades av Jernhusen vid årsskiftet 2000/2001 (se nedan). Övriga fastigheter kvarstod i Statens järnvägar.
I ”Budgetpropositionen för 2003” (2002/03:1) framgår bl.a. att
Affärsverket Statens järnvägar förvaltar i dag ca 25 000 fastigheter. Huvuddelen av dessa utgörs av mark som tas i anspråk av spåranläggningar. På många fastigheter finns byggnader och anläggningar av olika slag, totalt ca 1 900 objekt. Som ett led i avvecklingen av affärsverket uppdrog regeringen i november 2001 åt Banverket att redovisa vilka av dessa fastigheter som är oundgängligen nödvändiga för järnvägsverksamhet eller av annat skäl bör förvaltas av Banverket. Banverkets redovisning visar att all mark och ca 70 procent av byggnaderna är nödvändiga för järnvägsverksamhet eller av annat skäl behöver förvaltas av Banverket. Regeringen anser att förvaltningsansvaret för statens järnvägsfastigheter skall föras från affärsverket Statens järnvägar till Banverket fr.o.m. årsskiftet 2002/2003, inkl. tillgångar och skulder. Banverket övertar därmed också den reserv på drygt 80 miljoner kronor som motsvaras av realiserbara anläggningstillgångar. Kostnaden för förvaltningsansvaret beräknas långsiktigt till ca 25–30 miljoner kronor per år. Affärsverket har i dag ett förvaltningsavtal med Jernhusen AB som löper ut i slutet av 2003. Kostnaden för detta är 18 miljoner kronor.
2 Swedcarrier/Jernhusen
Riksdagen beslutade den 31 maj 2000 i enlighet med propositionen 1999/2000:78 att affärsverket Statens järnvägar skulle ombildas till
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
563
aktiebolag. Den 1 januari år 2001 bildades tre till 100 procent av staten ägda koncerner till vilka genom en rad transaktioner överlåtits huvuddelen av den egendom och den verksamhet som tidigare förvaltades av affärsverket. Genom detta skapades SJ AB med ansvar för persontrafiken, AB Green Cargo med ansvar för godstrafiken och Swedcarrier AB som moderbolag för bl.a. det helägda dotterbolaget Jernhusen AB.
Swedcarrier är ett statligt holdingbolag som förvaltas av Regeringskansliet genom Näringsdepartementet. Swedcarrierkoncernen skall enligt statens generella ägarkrav genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotterbolagen. I Swedcarrier ingick initialt EuroMaint AB, TraffiCare AB, Unigrid AB samt Jernhusen AB. TraffiCare AB och Unigrid AB har sålts till andra intressenter och EuroMaint AB är till försäljning. Jernhusen avses att behållas i statlig ägo genom Swedcarrier och kommer, så som det i dag är beskrivet, att utgöra den framtida kärnan i Swedcarriers verksamhet. Någon egentlig boskillnad vad gäller styrningen av verksamheten mellan Swedcarrier och Jernhusen föreligger inte då Swedcarrier och Jernhusen delar samma styrelse, även om Jernhusen formellt är en egen juridisk person.
En grundläggande förutsättning inför bolagiseringen av affärsverket SJ var att denna skulle genomföras utan kapitaltillskott från staten. Jernhusen köpte delar av affärsverket SJ:s fastighetsinnehav av staten. Det rörde sig främst om mark och byggnader av kommersiellt intresse, ofta lokaliserade till städer. Från järnvägssynpunkt sett innebär detta att byggnaderna och marken ifråga inte sällan är svårersättliga eftersom alternativ mark för järnvägsanvändning sällan kan göras tillgänglig. Jernhusens fastighetsköp finansierades med hjälp av lån placerade hos Riksgäldskontoret. Staten använde i sin tur försäljningsintäkten till att ”kapitalisera” SJ AB och Green Cargo AB. Det kapital som tilldelades de nybildade bolagen var således likvärdigt med det tillgängliga egna kapitalet i Statens järnvägar. Jernhusen tilldelades, efter vissa initiala transaktioner under våren år 2001, ett eget kapital om ca 1 170 miljoner kr. För Jernhusens del innebar det att man redovisade en initial soliditet om 17 procent.
Swedcarrierkoncernens totala låneram i Riksgäldskontoret uppgick per den 31 december år 2001 till 6 150 miljoner kr varav Jernhusens del var 5 400 miljoner kr varav 5 054 miljoner kr var utnyttjat. Koncernens totala upplåning vid samma tidpunkt uppgick till 5 501 miljoner kr. Under 2002 har dock en övergång från
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
564
finansiering via lån i Riksgäldskontoret till marknadsmässig finansiering inletts vilken avses vara avslutad under 2003. Till dags dato har ca 1 000 miljoner kr överförts till marknadsmässig finansiering.
Jernhusen har av ägaren Swedcarrier fått ett dubbelt uppdrag, dels att förvalta fastighetskapitalet så effektivt som möjligt, dels att förvalta fastighetskapitalet med hänsyn taget till järnvägssektorns behov. Jernhusen har därför fokuserat på att renodla verksamheten för att bli en ledande aktör inom området kommmunikationsfastigheter. Jernhusen ska bli ett nischbolag med ett avgränsat kommunikationsnära fastighetsbestånd och en tydlig affärsinriktning. Jernhusen har påbörjat en rationalisering av fastighetsbeståndet, som bland annat innefattat initiativ till utförsäljning av ett antal stationsfastigheter.
Jernhusens fastigheter var den 31 december år 2001 bokförda till ett värde om 6 700 miljoner kr. Hyresintäkterna uppgick till 800 miljoner kr. Fastighetsbeståndet per den 31 december år 2001 bestod av ca 570 fastigheter, huvudsakligen stationer, verkstäder, lagerbyggnader, kontor och exploateringstillgångar. Den uthyrbara ytan uppgick till drygt en miljon kvadratmeter. Ca 450 av de 570 fastigheterna avses att avyttras.
Jernhusen var under år 2001 organiserat i fyra geografiska regioner. Fr.o.m. 2002 organiserades verksamheten i fyra affärsområden; Stationer, Verkstäder, Exploatering och Försäljning. Samtidigt har Jernhusen Drift AB bildats med ansvar för den tekniska förvaltningen och Svenska Reseterminaler AB som ansvarar för stationshållning.
Jernhusen har som mål att genomföra renodligen av verksamheten fram till 2004. Då ska verksamheten vara koncentrerad till affärsområdena Stationer och Verkstäder. Långsiktiga finansiella mål är:
Långsiktiga finansiella mål:
För år 2001 uppgick dessa nyckeltal till:
Soliditet:
> 30 %
21 %
Direktavkastning:
> 8 %
5,7 %
Räntetäckningsgrad:
> 2 ggr
1,4 ggr
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
565
3 Affärsområde Exploatering
Affärsområdet hanterar 50 fastigheter. Av det totala bokförda värdet, 1,1 miljarder kronor, utgörs 85 procent av fastigheter belägna i och kring Stockholm, Göteborg och Malmö. Affärsområdet ska driva planprocesser för optimal värdeökning av fastigheterna, därefter ska de avyttras eller utvecklas inom kärnområdena stationer och verkstäder. Tolv exploateringsfastigheter prioriteras utifrån storlek, värdepotential, lokalisering och avsättningsmöjligheter. De största utvecklingsmöjligheterna finns i anslutning till centralstationsområdena i de tre storstäderna. Vidare har Norra Stationsområdet i Stockholm och Gullbergsvass i Göteborg stora utvecklingspotentialer där helt nya stadsdelar med kontor och bostäder kan skapas genom exploatering av Jernhusens mark. Under 2002 har planläggning för byggrätter i flera prioriterade fastigheter påbörjats för att möjliggöra försäljning. Planläggning för Västra City vid Stockholm Central pågår och programarbetet för Norra Stationsområdet i Stockholm har påbörjats.
4 Affärsområde Försäljning
Affärsområde Försäljning har bildats för att avyttra de fastigheter som inte stödjer Jernhusens långsiktiga affärsinriktning. Målet är att slutföra försäljningen inom en tvåårsperiod. För flertalet av fastigheterna är en förutsättning för försäljning att de fastighetsbildas. Detta är i sin tur avhängigt av myndighetsbeslut och överenskommelser med Banverket. Portföljen bestod vid årsskiftet av 450 fastigheter till ett bokfört värde av 3 miljarder kronor. Fastigheterna finns på 210 orter i hela landet. De 24 värdemässigt största fastigheterna svarar för ca 75 procent av värdet. Övriga fastigheter bestod av 100 små stationer, 180 fastigheter med blandad användning, 100 arrendetomter/tomträtter samt 46 stationsfastigheter som utnyttjas av Stockholms Lokaltrafik. Stationerna som ska säljas är spridda över hela landet och finns enligt Jernhusen på orter med litet resandeunderlag. Övriga fastigheter med blandad användning består av nedlagda stationer, godsmagasin, f.d. lokstallar m.m. I många byggnader finns kontor, handels-och lagerverksamhet. Av de 100 markobjekten som kommer avyttras är drygt 70 villatomträtter i Solna och Luleå. Övriga markobjekt är till stor del utarrenderade för i huvudsak lager- och transportverksamhet.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
566
5 Affärsområde Stationer
Affärsområde Stationer ansvarar för 50 stationer med ett bokfört värde om 1,8 miljarder kronor. 75 procent av värdet finns i fastigheter belägna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Jernhusen hyr ut lokaler för stationshållning, kontor och kommersiell service som t.ex. butiker och restauranger. I stationshållning ingår uthyrning av publika stationsytor och resandeservice. Den stora resandeströmmen vid Stockholms Central ger enligt Jernhusen unika möjligheter att utveckla Centralstationsområdet till ett kommersiellt centrum med brett serviceutbud. Utmaningen är enligt Jernhusen att omvandla resandeströmmarna till köpstarka kundströmmar. Centralstationerna i Göteborg och Malmö uppvisar också – utifrån andra utgångspunkter – stor framtida utvecklingspotential. Inom ramen för den normala stationsförvaltningen finns det vidare möjligheter för utvecklingsprojekt i mindre skala, i syfte att tillvarata och öka värdet på fastighetsportföljen.
6 Affärsområde Verkstäder
Antalet fastigheter som kan användas som verkstäder för tågunderhåll i Sverige är begränsat och Jernhusen är den dominerande fastighetsägaren. Affärsområdet ansvarar för 30 verkstäder med ett bokfört värde om 0,8 miljarder kronor. Hagalundsområdet i Solna utgör 40 procent av det bokförda värdet.
7 Jernhusen Drift AB
Jernhusen Drift svarar för teknisk förvaltning på uppdrag av affärsområdena. I detta ingår även underhållsarbete och ekonomisk förvaltning. Huvudsakliga uppgifter i förvaltningen är tillsyn, skötsel, mediaförsörjning
7
, underhåll och kundservice.
8 Stationshållning/Svenska Reseterminaler AB (SRAB)
Jernhusen har i särskild uppgift att säkerställa järnvägstrafikföretagens tillgång till publika stationsytor, s.k. stationshållning, på konkurrensneutrala villkor. För att möjliggöra detta har Jernhusen bil-
7
Reklamplatsförsäljning m.m.
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
567
dat Svenska Reseterminaler AB (SRAB). SRAB hyr stationernas publika stationsytor och vidareupplåter dessa till de trafikoperatörer och THMän vars trafik utnyttjar stationen. Upplåtelserna ersätts genom stationsavgifter som fördelas i proportion till omfattningen av trafiken på respektive station. SRAB hyr publika stationsytor både av Jernhusen och andra fastighetsägare, såsom kommuner och enskilda. För att säkerställa stationshållningen har SRAB utarbetat ett system som bygger på gällande fastighetslagstiftning, främst servitut och besittningsrätt, samt en ambition att med berörda parter arbeta fram en branschstandard. När detta system är fullt implementerat är enligt Jernhusen stationshållningen säkrad.
9 Swedcarriers och Jernhusens syn på sin uppgift
Jag har gått igenom allmänt tillgängligt informationsmaterial från Swedcarrier och Jernhusen och har av detta dragit samma slutsatser som de primära aktörerna, nämligen att Jernhusen påtagit sig en verksamhetsinriktning som utgår från ett fastighetsägarperspektiv (eller produktionsperspektiv) snarare än från ett brukarperspektiv (eller kundperspektiv).
Följande två citat är hämtade från Swedcarriers halvårsrapport januari – juni år 2001:
Under Jernhusens första verksamhetsår genomfördes ett omfattande arbete för att lägga grunden till en framgångsrik fastighetsrörelse.
respektive
Med utgångspunkt i uppdraget att renodla Jernhusen till att bli en värdeskapande aktör inom kommunikationsfastigheter, beslöts under året att långsiktigt koncentrera verksamheten till större stationer och verkstäder. Samtidigt beslutades att de 450 fastigheter som inte stöder den valda affärsinriktningen ska avyttras för att fokusera verksamheten samt för att frigöra finansiella resurser.
Jag noterar nyckelord såsom fastighetsrörelse, värdeskapande, avyttras och frigöra finansiella resurser. Ingenstans nämns orden resenär och transportköpare som den primära kategori som Jernhusen i sitt uppdrag skall tillfredsställa.
På AB Swedcarriers hemsida under fliken ”Pressinformation – Swedcarrier i pressen” exponeras bl.a. en artikel publicerad i Dagens Industri den 17 december år 2001 med rubriken ”SJs hus
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
568
till salu”. Jag citerar direkt ur artikeln som inleds med följande ingress:
Statliga Jernhusen, som tagit över SJs stationer och verkstäder, ska sälja fastigheter för drygt 2,6 miljarder kronor. Pengarna går bland annat till att exploatera hundratusentals kvadratmeter mark vid järnvägsspåren i Stockholm och andra storstäder i Sverige. --- Vi har fått en klar uppgift. Vi ska skapa aktieägarvärde för staten, bland annat genom att koncentrera Jernhusen på kommunikationsnära fastigheter, säger Arne Berggren, koncernchef för Jernhusens moderbolag Swedcarrier. --- Den här omstruktureringen innebär att vi kommer sälja mycket fastigheter. --- Det ska skapa de finansiella musklerna Jernhusen behöver. Vi har nog den mest spännande exploateringsportföljen av alla. De ligger samtliga centralt placerade i huvudorter. Titta bara på västra city i Stockholm där vi har fastigheterna över spåren och sedan har vi hela Norra stationsområdet. Det finns en otrolig potential och vi har naturligtvis många idéer. Vi kommer först och främst att satsa på de projekt som skapar mervärde snabbast.
Journalisten Gustaf Tapper avslutar artikeln med följande:
Arne Berggren påpekar mitt i allt tal om affärsmässighet att Jernhusen också har en kulturhistoria att slå vakt om och vikten av att operatörernas tillgänglighet till gemensamma stationsytor säkras.
10 Fakta om järnvägsstationer (per den 11 november 2002):
• Antal stationer som trafikeras med resenärsutbyte: ca 500
• Antal stationer som hanteras av
Banverket/kommuner/THM ca 330
• Antal stationer där SRAB förhyr allmänna utrymmen ca 168
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
569
Varav
• Ägda av Statens järnvägar (t.o.m. 31 dec 2002)
14
• Ägda av kommuner
8
• Delägd av Jernhusen/Västerås kommun
1
• Ägd av privata fastighetsägare
4
• Ägda av Jernhusen för långsiktig egen förvaltning
48
• Ägda av Jernhusen med avsikt att avyttras
93
SRAB:s sammanlagda kostnader för inhyrning av lokaler med tillhörande servicetjänster uppgår till 86 miljoner kr för år 2003. Jernhusens totala kapital för lokaler (allmänna utrymmen) som uthyrs till SRAB uppgick vid årsskiftet 2001/2002 till ca 110 miljoner kr. Jernhusens genomsnittliga kapitalkostnad för detta är ca 12 miljoner kr.
De allmänna utrymmena omfattar ca 35 000m
2
motsvarande ca
20 procent av den totala arean för nämnda stationer.
Stationer utanför Jernhusens ansvarsområde avser i huvudsak hållplatser administrerade av Banverket som en del av infrastrukturen samt vissa stationer avsedda enbart för pendel- och lokaltågstrafik vilka ägs och administreras av respektive trafikföretag.
Ett exempel på hur Jernhusen själva har klassificerat stationer utifrån en indelning med hänsyn till servicegraden för resenärer återfinns här nedan:
1. Storstationerna i Stockholm, Göteborg och Malmö, med stationshus innehållande en väl utbyggd service till resenärer i form av väntsal, toaletter, information, biljettförsäljning, restauranger, serveringar och servicebutiker med ett brett sortiment, anpassat för resenärer och besökare
2. Mellanstora stationer på större orter med stort trafikunderlag. Stationshus med service liknande storstationernas, men i mindre omfattning. Exempel: Gävle, Uppsala, Västerås, Linköping m.fl.
3. Mindre stationer på mindre orter. Stationshus med begränsad service till resenärer i form av väntsal, toaletter, kiosk/servering, enstaka servicebutik. Biljettförsäljning förekommer sparsamt, ibland genom trafikföretagens ombud, eller via automat. Exempel: Karlskrona, Nässjö, Uddevalla m.fl.
4. Små stationer på små orter. Stationshus med väntsal och toaletter. Mycket begränsad resenärsservice, ibland kiosk/servering.
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
570
Exempel: Degerfors, Eksjö, Kumla m.fl. (Inom denna klass återfinns merparten av de stationer som Jernhusen avser att avyttra.)
5. Hållplatser, eller stationer utan stationshus med väntutrymmen. Ofta endast vindskydd på plattformen. Exempal: Heby, Morgongåva, Örebro Södra, Gnarp, Knivsta m.fl.
6. Pendeltågsstationer, stationer utformade för pendeltrafik och enbart avsedd för sådan trafik, ofta med stora resenärsströmmar men med en mindre servicegrad anpassad för pendlare med mycket kort uppehållstid på stationen. Exempel: Sollentuna, Kungsängen, Solna m.fl.
Ytterligare en klass som inte behandlas i ovan nämnda exempel är i dag oanvända stationer som i en framtid mycket väl kan komma till användning igen. Exempelvis kan nämnas stationer utmed Ådalsbanan som när Botniabanan är klar kan komma att återöppnas. Ägarbilden för dessa stationer är i dag spridd, Banverket bör därför i sin sektorsroll ta ansvar för att inleda diskussioner om vilka sådana stationer som kan tänkas behövas framledes.
III Utdrag ur Jernhusens stationsregister
Här nedan återfinns ett utdrag ur Jernhusens stationsregister där de stationer som administreras av Jernhusen framgår liksom ägaren av fastigheten ifråga. Stationsregistret är under utveckling där bl.a. klassificeringen av stationerna så småningom skall framgå.
021121 Stationsregister (under utveckling)
Nr Namn Fastighetsägare Fastighet nr 80114 Abisko T Statens järnvägar Abisko T 80151 Abisko Ö Statens järnvägar Abisko Ö 80018 Alingsås Jernhusen Stationer AB Alingsås 2001 80004 Alvesta Jernhusen Stationer AB Alvesta 1001 80221 Arvika Jernhusen Stationer AB Arvika 2002 80111 Avesta Krylbo Jernhusen FastigheterAB Avesta Krylbo 3002 80294 Bastuträsk Jernhusen FastigheterAB Bastuträsk 5083 80500 Berga Jernhusen FastigheterAB Berga 1071 80059 Björkliden Jernhusen FastigheterAB Björkliden 5084
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
571
80150 Boden Jernhusen Stationer AB Boden 5001 80128 Bollnäs Jernhusen Stationer AB Bollnäs 5002 80160 Borlänge Jernhusen Stationer AB Borlänge 3003 80300 Borås Jernhusen Stationer AB Borås 2003 80032 Bräcke Jernhusen FastigheterAB Bräcke 5005 80061 Båstad Jernhusen FastigheterAB Båstad 1055 80048 Charlottenberg Jernhusen FastigheterAB Charlottenberg 2054 80129 Degerfors Jernhusen FastigheterAB Degerfors 3083 80065 Dingle Jernhusen FastigheterAB Dingle 2055 80308 Duved Jernhusen FastigheterAB Duved 5145 80283 Ed Statens järnvägar Ed 80410 Edane Jernhusen FastigheterAB Edane 2056 80084 Eksjö Jernhusen FastigheterAB Eksjö 1003 80096 Emmaboda Jernhusen FastigheterAB Emmaboda 1064 80063 Enafors Jernhusen FastigheterAB Enafors 5147 80072 Enköping Jernhusen Stationer AB Enköping 3086 80170 Eskilstuna Jernhusen Stationer AB Eskilstuna 3005 80260 Eslöv Jernhusen Stationer AB Eslöv 1004 80266 Fagersta Jernhusen FastigheterAB Fagersta 3006 84026 Fagerås Statens järnvägar Fagerås 80257 Falkenberg Jernhusen FastigheterAB Falkenberg 2007 80060 Falköping Jernhusen Stationer AB Falköping 2008 80030 Falun Jernhusen Stationer AB Falun 3007 80288 Flen Jernhusen FastigheterAB Flen 3009 80109 Fristad Jernhusen FastigheterAB Fristad 2057 80293 Frövi Jernhusen FastigheterAB Frövi 3088 80112 Gnosjö Jernhusen FastigheterAB Gnosjö 1090 80103 Grästorp station Grästorps kommun Grästorp station 80254 Gällivare Jernhusen FastigheterAB Gällivare 5008 80210 Gävle Jernhusen Stationer AB Gävle 5010 80002 Göteborg Jernhusen Stationer AB Göteborg 2010 80077 Hallsberg Jernhusen Stationer AB Hallsberg 3012 80080 Halmstad Jernhusen Stationer AB Halmstad 2023 80042 Hedemora Jernhusen FastigheterAB Hedemora 3092 80044 Herrljunga Jernhusen FastigheterAB Herrljunga 2026 80040 Hestra Jernhusen FastigheterAB Hestra 1091 80089 Hofors Statens järnvägar Hofors 80218 Hovmantorp Jernhusen FastigheterAB Hovmantorp 1093
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
572
80511 Hudiksvall Jernhusen Stationer AB Hudiksvall 5014 80187 Hultsfred Jernhusen FastigheterAB Hultsfred 1069 80348 Härnösand Jernhusen Stationer AB Härnösand 5015 80253 Hässleholm Jernhusen Stationer AB Hässleholm 1011 80006 Högboda Jernhusen FastigheterAB Högboda 2059 80418 Höör Jernhusen FastigheterAB Höör 1082 80185 Inhyrning Helsingborg Jernhusen Stationer AB Inhyrning Helsingborg 80126 Järpen Jernhusen FastigheterAB Järpen 5016 80146 Järvsö Jernhusen FastigheterAB Järvsö 5175 80090 Jönköping Jernhusen Stationer AB Jönköping 1013 80282 Jörn Jernhusen FastigheterAB Jörn 5093 80020 Kalmar C Jernhusen Stationer AB Kalmar C 1015 80073 Karlshamn Jernhusen FastigheterAB Karlshamn 1016 80230 Karlskrona Jernhusen Stationer AB Karlskrona 1019 80070 Karlstad Jernhusen Stationer AB Karlstad 2027 80166 Katrineholm Jernhusen Stationer AB Katrineholm 3021 81432 Katterjåkk Statens järnvägar Katterjåkk 80206 Kil Jernhusen FastigheterAB Kil 2030 80240 Kiruna C Jernhusen FastigheterAB Kiruna C 5017 80344 Kisa Jernhusen FastigheterAB Kisa 3098 80121 Klippan Jernhusen FastigheterAB Klippan 1057 80559 Knivsta Jernhusen FastigheterAB Knivsta 3099 80220 Kramfors Jernhusen FastigheterAB Kramfors 5018 80200 Kristianstad Jernhusen Stationer AB Kristianstad 1020 80222 Kristinehamn Jernhusen FastigheterAB Kristinehamn 2031 80192 Kumla Jernhusen FastigheterAB Kumla 3101 80161 Kungsbacka Jernhusen FastigheterAB Kungsbacka 2032 80945 Kävlinge Jernhusen FastigheterAB Kävlinge 1054 80167 Köping Jernhusen FastigheterAB Köping 3102 80058 Laholm station Laholms kommun Laholm station 80194 Laxå Jernhusen FastigheterAB Laxå 3023 80019 Leksand Jernhusen FastigheterAB Leksand 3024 80235 Lessebo Jernhusen FastigheterAB Lessebo 1068 80100 Lindesberg station Gustafsson&Eriksson B AB Lindesberg station 80093 Linköping Jernhusen Stationer AB Linköping 3026 80009 Linköping Jernhusen Stationer AB Linköping 3026 80098 Ljungskile Jernhusen FastigheterAB Ljungskile 2064 80198 Ljusdal station Ljusdals kommun Ljusdal station
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
573
80291 Ludvika Jernhusen FastigheterAB Ludvika 3030 80144 Luleå Jernhusen Stationer AB Luleå 5020 80120 Lund Jernhusen Stationer AB Lund 1024 81433 Låktatjåkk Statens järnvägar Låktatjåkk 80278 Långsele Jernhusen FastigheterAB Långsele 5153 80003 Malmö C Jernhusen Stationer AB Malmö C 1028 80367 Malung Jernhusen FastigheterAB Malung 3106 80405 Mariannelund Jernhusen FastigheterAB Mariannelund 1087 80216 Mariestad Jernhusen FastigheterAB Mariestad 2035 80263 Mellansel Jernhusen FastigheterAB Mellansel 5154 80039 Mellerud Jernhusen FastigheterAB Mellerud 2065 80180 Mjölby station Mjölby kommun Mjölby station 80462 Mockfjärd Jernhusen FastigheterAB Mockfjärd 3107 80302 Mora Jernhusen FastigheterAB Mora 3033 80172 Motala Jernhusen FastigheterAB Motala 3034 80108 Munkedal station Västtrafik AB Munkedal station 80366 Mörrum Jernhusen FastigheterAB Mörrum 1063 80265 Nattavaara Statens järnvägar Nattavaara 80007 Norrköping Jernhusen Stationer AB Norrköping 3038 80189 Nybro Jernhusen FastigheterAB Nybro 1065 80050 Nyköping Jernhusen Stationer AB Nyköping 3039 80275 Nyland Statens järnvägar Nyland 80140 Nässjö Jernhusen Stationer AB Nässjö 1041 80277 Ockelbo station Kråkstationen AB Ockelbo station 80295 Osby Jernhusen FastigheterAB Osby 1059 80213 Oskarshamn Jernhusen FastigheterAB Oskarshamn 1070 80022 Perstorp Jernhusen FastigheterAB Perstorp 1058 80069 Ronneby Jernhusen FastigheterAB Ronneby 1042 80501 Rottneros Jernhusen FastigheterAB Rottneros 2067 80342 Rydaholm Jernhusen FastigheterAB Rydaholm 1066 80158 Rättvik Jernhusen FastigheterAB Rättvik 3040 80214 Sala Jernhusen FastigheterAB Sala 3116 80195 Sandviken Jernhusen Stationer AB Sandviken 5180 80008 Skövde Jernhusen Stationer AB Skövde 2040 80062 Smedjebacken Jernhusen FastigheterAB Smedjebacken 3121 80289 Smålandsstenar Jernhusen FastigheterAB Smålandsstenar 1067 80014 Stenungsund Jernhusen FastigheterAB Stenungsund 2042 80001 Stockholm C Jernhusen Stationer AB Stockholm C 3044
Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104
574
85011 Stockholm Syd Jernhusen Stationer AB Stockholm Syd 3274 80025 Storlien Jernhusen FastigheterAB Storlien 5033 80091 Strängnäs station Strängnäs kommun Strängnäs station 80130 Sundsvall Jernhusen Stationer AB Sundsvall 5029 80184 Sunne station Sunne kommun Sunne station 80023 Säffle station Säffle kommun Säffle station 80026 Säter Jernhusen FastigheterAB Säter 3124 80078 Sävsjö Jernhusen FastigheterAB Sävsjö 1101 80154 Söderhamn Jernhusen Stationer AB Söderhamn 5036 80055 Södertälje Syd Övre Jernhusen Stationer AB Södertälje Syd Övre 3053 80079 Sölvesborg station Sölvesborgs kommun Sölvesborg station 80233 Tanum Jernhusen FastigheterAB Tanum 2071 80011 Teckomatorp Statens järnvägar Teckomatorp 80041 Timrå Jernhusen FastigheterAB Timrå 5023 80191 Tranås Jernhusen FastigheterAB Tranås 1044 80097 Trollhättan Jernhusen FastigheterAB Trollhättan 2046 80183 Tällberg Jernhusen FastigheterAB Tällberg 3115 80119 Töreboda Jernhusen FastigheterAB Töreboda 2047 80190 Uddevalla Jernhusen FastigheterAB Uddevalla 2048 80142 Umeå Jernhusen Stationer AB Umeå 5037 80142 Undersåker Jernhusen Fastigheter AB Undersåker 5161 80005 Uppsala C Jernhusen Stationer AB Uppsala C 3062 80104 Vara station Vara kommun Vara station 80110 Varberg Jernhusen Stationer AB Varberg 2050 80208 Vassijaure Statens järnvägar Vassijaure 80386 Vedum Jernhusen FastigheterAB Vedum 2075 80086 Vetlanda Jernhusen FastigheterAB Vetlanda 1046 80241 Vänersborg Jernhusen FastigheterAB Vänersborg 2051 80181 Vännäs Statens järnvägar Vännäs 80052 Värnamo Jernhusen Stationer AB Värnamo 1047 80095 Västerås Jernhusen Stationer AB Västerås 3308 80250 Växjö Jernhusen Stationer AB Växjö 1115 80585 Ytterby Jernhusen FastigheterAB Ytterby 2076 80307 Åmotfors Jernhusen FastigheterAB Åmotfors 2077 80076 Åmål Jernhusen FastigheterAB Åmål 2053 80105 Ånge Centralhuset Statens järnvägar Ånge Centralhuset 80037 Ånn Jernhusen FastigheterAB Ånn 5167 80115 Åre Jernhusen Stationer AB Åre 5042
SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter
575
80155 Åstorp Jernhusen FastigheterAB Åstorp 1056 80045 Älmhult Jernhusen FastigheterAB Älmhult 1062 80156 Älvsbyn Jernhusen FastigheterAB Älvsbyn 5142 80064 Ängelholm Jernhusen Stationer AB Ängelholm 1051 80133 Örebro C Jernhusen Stationer AB Örebro C 3073 80123 Östersund Jernhusen Stationer AB Östersund 5044 80173 Öxnered Jernhusen FastigheterAB Öxnered 2078
577
En reformerad tidtabelläggning
Av Jan-Eric Nilsson
TEK/VTI
Underlagsrapport till Järnvägsutredningen
Oktober 2003
En reformerad tidtabelläggning
579
Innehåll
1 Inledning................................................................. 581
2 Problemets natur; produktionsteknik och efterfrågan.... 582
3 Samhällets förhållningssätt till fördelning av bankapacitet............................................................ 584
4 Vilka är de principiella svårigheterna med att lägga tidtabeller? .............................................................. 587
5 Dagens system för tidtabelläggning ............................ 590
6 Interaktiv och datoriserad tidtabelläggning.................. 591 6.1 Processens uppläggning ............................................. 592 6.2 Hantering av omlopp och anslutningar..................... 599
7 Möjligheter till flexibilitet .......................................... 600 7.1 Alternativ till betalningar ........................................... 600 7.2 Positiv särbehandling.................................................. 603
8 Dagens och framtidens system .................................. 604 8,1 Utvecklingsläget ......................................................... 604 8.2 Mot en decentraliserad tidtabelläggning ................... 606
Referenser ...................................................................... 607
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
580
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
581
1 Inledning
Att ”köra tåg”, det vill säga att tillhandahålla järnvägstransporter för marknaden, är en komplex produktionsprocess som byggs upp av många komponenter. En sida av processen består i att hålla infrastruktur tillgänglig för trafik. Ibland måste nya bandelar byggas för att öka kapaciteten eller för att räta ut en linje. Dessutom måste banan underhållas för att tågen ska kunna framföras i de hastigheter som banan är byggd för, och med acceptabel åkkomfort för resenärerna. Underhållet är också av stor betydelse för att trafiken ska kunna bedrivas utan förseningar och på ett trafiksäkert sätt.
En andra sida av produktionsprocessen handlar om operatörernas ansträngningar för att få tågen på plats vid avgångstid och för att hålla dem bemannade. Man måste för sådana ändamål utarbeta sofistikerade omloppsplaner för lok och vagnar. Man måste också säkerställa att tjänstgöringsscheman är lagda på ett sätt som innebär att förare, konduktörer och annan personal finns till handa på rätt plats och vid rätt tillfällen.
Dessa båda sidor av produktionsprocessen möts vid ett specifikt tillfälle, och det är då en tidtabell ska läggas. Man måste då konkretisera de produktionstekniska egenskaper som operatörernas olika delsystem har och ställa detta mot de önskemål som finns om att få tillgång till banan. Vanligtvis är inte kapaciteten tillräcklig för att tillgodose operatörernas önskemål fullt ut. Det råder kapacitetsbrist.
I denna promemoria formuleras ett förslag till en reformering av tillvägagångssättet för att hantera tidtabelläggning. Syftet med den föreslagna tidtabelläggningsprocessen är att få ut största möjliga samhällsekonomiska nytta av tillgänglig infrastruktur. Förslaget baseras på en datoriserad inleverans av önskemål från operatörer och en formaliserad matematisk bearbetning av dessa önskemål. Tack vare datoriseringen kan processen löpa genom fler iterationer än vad som i dag är möjligt; man ökar därmed möjligheten att studera olika lösningar till de kapacitetsproblem som finns.
Den föreslagna processen är utformad för att så långt som möjligt ta till vara operatörernas önskemål. Man kan därför säga att tidtabelläggningen är decentraliserad eftersom det är de närmast berörda som definierar och justerar sina önskemål, inte den som är satt att koordinera arbetet. Vidare är avsikten att göra de avvägningar och prioriteringar som man tvingas till så tydliga som möj-
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
582
ligt. En sådan transparens ökar möjligheten att förstå varför somliga tåg får stå tillbaka för andra och att få acceptans för den tidtabell som slutligen läggs fast.
Texten inleds med att i avsnitt 2 närmare beskriva innebörden av tidtabelläggningsproblemet. I avsnitt 3 preciseras innebörden av att planeringsprocessen ska resultera i en samhällsekonomiskt effektiv användning av tillgänglig infrastruktur. Avsnitt 4 tar ett steg tillbaka och beskriver de grundläggande problem som måste kunna hanteras för att tidtabellen ska kunna resultera i en effektiv resursanvändning. I avsnitt 5 beskrivs dagens tillvägagångssätt för att lägga tidtabeller och de problem som är förknippade med detta med utgångspunkt från de principer som lagts fast i avsnitt 4.
Avsnitt 6 beskriver den process som utvecklats medan avsnitt 7 visar hur man inom ramen för denna process har möjligheter att ta hänsyn också till andra aspekter än det som normalt hanteras. Slutligen ges i avsnitt 8 en kort beskrivning av hur ett eventuellt fortsatt arbete mot implementering skulle kunna bedrivas.
2 Problemets natur; produktionsteknik och efterfrågan
De produktionstekniska förutsättningarna för tidtabelläggning av tåg byggs upp av tre komponenter:
• Banan byggs och underhålls för att kunna utnyttjas för tåg med olika vikt och med olika tillåten axellast för tåg och vagnar. Banans linjeföring – hur ’krokig’ och ’backig’ den är – skapar en utgångspunkten för vilken trafik som kan bedrivas och i vilka hastigheter som tågen kan föras fram. Också de tekniska installationer i form av räls och växlar, styrka på banunderbyggnad, broar etc. som banan utrustats med styr tillåten hastighet och tågvikt. Beroende på om banan byggts med enkel- eller dubbelspår, eller på antalet mötesstationer och antalet baliser som delar upp enkelspårsträckor mellan mötesstationer i flera mindre delar, så kan också banornas kapacitet att ta emot tåg variera.
• Den rullande materielen är utformad för att medge olika laster och hastigheter. Kombinationen av hastighetsprestanda hos tågen och standard på banan avgör hur snabbt ett tåg kan framföras eller hur tungt det kan lastas. Ett höghastighetståg kan inte köras fort på en krokig bana, ett tungt godståg kan inte köras fort även om det använder en höghastighetsbana och
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
583
ett tungt lastat tåg kan inte framföras på banor där broar har dålig bärighet eller där man måste över allt för branta höjder.
• Utnyttjandet av varje typ av rullande materiel på varje typ av bana är också förenat med olika typer av säkerhetsbestämmelser som ytterligare kan påverka det sätt som tåg får framföras på. Exempelvis finns regler för hur lång tid som måste avsättas när två tåg ska mötas på en station mellan två enkelspårsträckor. Hur restriktiva sådana regler är kan i sin tur bero på hur sofistikerade signalsystem och andra tekniska installationer som en bana är utrustad med.
Under tidtabelläggningsprocessen ställs operatörernas önskemål om att få tillgång till banan mot de begränsningar som de tekniska förutsättningarna innebär. Det ideala resultatet av processen för en operatör är att kunna köra de tåg man vill köra, vid de tider man föredrar och med maximala axellaster och hastigheter, utan att behöva bekymra sig om de tekniska begränsningar som ställs upp av infrastrukturen. Men endast vid enstaka tillfällen har banan en kapacitet som fullt ut kan tillgodose alla önskemål. Man måste därför hitta ett sätt att tillgodose operatörernas önskemål så bra som möjligt givet de tekniska begränsningar som ges av den tillgängliga infrastrukturen.
Frågan är då vad som avgör operatörernas önskemål om tillgång till banan. I varje företag strävar man efter att producera för ett ekonomiskt överskott, att få in största möjliga intäkter och att göra detta på ett så billigt sätt som möjligt. För att maximera intäkterna måste man vara beredd att köra tåg när kunderna efterfrågar resor eller transporter. Efterfrågan från pendeltågsresenärer är särskilt stor under några morgon- och eftermiddagstimmar, och då måste fler tåg avgå och helst bör tågen vara långa för att många ska kunna följa med. Långdistanta resenärer drivs inte sällan av ett önskemål att vara framme för ett möte vid en bestämd tid, att kunna ansluta till flyget eller av andra behov som gör att man har önskemål som begränsar operatörens valfrihet när det gäller att välja avgångs- eller ankomsttider. Om man inte kan tillgodose önskemål av denna art på ett tillfredsställande sätt är det också svårt att fylla tågen med resenärer.
Också godstrafiken måste ta hänsyn till de önskemål som kunderna – i det här fallet köparna av frakter – har. Inte sällan styrs detta av den tid vid vilken en viss produkt lastas ut från en produktionsanläggning och kan lastas på tåget, exempelvis när en pappers-
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
584
rulle kan placeras i en vagn. Andra gånger kan det vara avgångstiden för en färja till kontinenten som styr önskemålen om när tåget ska avgå från sin ursprungsstation. Åter andra gånger kan behovet av att ett tåg måste avgå vid en bestämd tidpunkt vara mindre. Man kan till exempel tänka sig att timmertransporter har en relativt stor flexibilitet under förutsättning att en tillräcklig mängd virke av bestämda kvalitéer finns tillgänglig på destinationsorten senast en viss dag. Inte heller har mycket värdefulla transporter nödvändigtvis särskilt stort behov av precision i tidtabelläggningen. Låt oss leka med tanken att ett tåg är lastat med guld som ska till en särskild målpunkt. Det är då kanske av begränsad betydelse att tåget går eller kommer fram vid någon viss tidpunkt, bara man från början är överens om vilka tider som gäller. Däremot kan det vara viktigt med precision när man transporterar färskvaror, grönsaker eller blommor med tåg.
Operatörerna måste också hålla kostnaderna nere för den produktion som ska utföras. Det betyder exempelvis att man strävar efter att behöva utnyttja så få lok som möjligt för en given transportuppgift. Detta genererar i sin tur det behov av sofistikerade omloppsplaner för såväl rullande materiel som personal som tidigare nämnts. Ju mer ojämnt kapacitetsutnyttjande, desto fler enheter tvingas man köpa in.
Figur 1 illustrerar hur Green Cargos användning av lok varierar under en genomsnittlig vecka. Omkring midnatt under fyra av veckans dagar är behovet av lok som störst. Under samma fyra dagar är behovet halverat under förmiddagar och under helgerna krävs ännu färre lok. Man bör notera att figuren inte visar behovet av reservkapacitet, lok under reparation etc. I den utsträckning man kunde fördela om – jämna ut – trafiken över dygnet eller veckan vore det därför också möjligt att minska behovet av rullande materiel, och därmed också att minska produktionskostnaderna, för en given transportuppgift.
3 Samhällets förhållningssätt till fördelning av bankapacitet
Vi har redan konstaterat att alla behov inte kan tillgodoses när en ny tidtabell ska läggas. Antalet önskemål som finns om att få köra tåg är större än den kapacitet som infrastrukturen har; kapaciteten är otillräcklig, åtminstone under vissa tider på dygnet och i vissa
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
585
delar av nätet. Man måste därför jämka på operatörernas önskemål genom att ändra på avgångstider, ställa tåg utefter banan eller låta (gods-) tågen gå andra vägar än den ginaste. I extremsituationer kan man tvingas att säga nej till önskemål om att få bedriva trafik.
I ett integrerat företag av den typ som SJ var innan delningen 1988 kan man tänka sig att ansvarig personal försöker hantera avvägningarna för att maximera verksamhetens vinst. De tåg som bidrar så mycket som möjligt till verksamhetens resultat ska då ges företräde. Tåg som endast marginellt påverkar lönsamheten, eller tåg som ”tål” att flyttas fram eller tillbaka mellan olika luckor i tidtabellen utan att förlora intäkter eller dra med sig ökade kostnader, får stå tillbaka.
Med tanke på den förändring av den organisatoriska strukturen som de senaste 15 åren inneburit är frågan hur samhället bör förhålla sig till denna uppgift i motsvarande beslutsituation. Vilka mål bör formuleras och hur ska man göra för att tillgodose de önskemål om tillgång till banan som fristående operatörer riktar mot den som har ansvar för tidtabelläggningen?
Det är naturligt att formulera ett sådant mål som att man vill ha ut största möjliga samhällsekonomiska nytta av den infrastruktur som finns tillgänglig för användning, med de fel och ofullständigheter som denna uppvisar. En sådan allmän formulering är emellertid inte till någon större operationell nytta. Vi vet närmare bestämt inte hur målet konkret ska kunna användas för att sålla mellan olika önskemål. Innebörden av begreppet ”samhällsekonomisk nytta” måste därför konkretiseras.
En del av denna nytta måste ha att göra med kundernas behov och önskemål. Pendlare, tjänsteresenärer och familjer på utflykt vill ha möjlighet att kliva på tåg som avgår vid de tidpunkter som på bästa sätt tillgodoser just deras önskemål. Köpare av godstransporter måste kunna passa in transporten i sin produktionskedja eller anpassa transporten mot de kunder som man har någon stans längre ner i tillverkningsprocessen; man vill att tågens avgångstider anpassas för att så väl som möjligt tillgodose de behov man har.
En annan del av svaret har att göra med produktionskostnaderna. Det ligger i samhällets intresse att kunna tillgodose kundernas önskemål så väl som möjligt, men att göra det till lägsta tänkbara resursuppoffring. Ju mindre rullande materiel och ju mindre personal som behövs för att utföra transporterna, desto mer resurser finns kvar för att tillgodose andra angelägna behov i samhället. En
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
586
annan del av kostnaderna utgörs av de resurser som läggs ner för att hålla infrastrukturen tillgänglig för trafik.
Medan den första delen av samhällsnyttan har att göra med kundernas önskemål har alltså den andra koppling till företagens kostnader. För att kunna maximera samhällsnyttan behövs därför kunskap om kundbehov, operatörernas förutsättningar och infrastrukturhållares olika åtgärdsalternativ för att få en bild av marknadens efterfråga respektive av produktionskostnaden.
Det finns en ginväg att ta för att kunna få fram denna kunskap. De som bedriver trafik har ju skaffat sig en bild av kundernas önskemål och värderingar. Utan sådana kunskaper är det i själva verket svårt för att inte säga omöjligt att kunna bedriva trafik på ett lönsamt sätt. Man kan därför vända sig till operatörerna för att få kännedom om både verksamhetens marknadssida och dess kostnadssida.
Man kan i själva verket med hjälp av ekonomisk teori visa att företagens ekonomiska utfall av att köra tåg – den företagsekonomiska vinsten – i många marknadssituationer väl representerar också den samhällsekonomiska nyttan av att bedriva trafik. Skälet är att kampen med konkurrenter tvingar de företag som finns i branschen att bli maximalt duktiga på att bedöma efterfrågan och på att pressa kostnaderna. Utan en sådan förmåga kommer man inte att kunna fortsätta i branschen. Konkurrensen begränsar också företagens möjligheter att kontrollera marknaden och därmed ta ut priser som ger otillbörliga vinster. Försök att tjäna stora pengar skulle bara bemötas av någon annan operatör som går in på marknaden och erbjuder tjänsten till ett något lägre pris för kunden och därmed en något lägre vinst för företaget.
Konkurrenstrycket är alltså den mekanism som hjälper till att disciplinera företag, att se till att de inte blir allt för stora. Men även om konkurrensen inom järnvägssektorn har ökat under senare år finns det flera nischer där någon operatör fortfarande har en stark position. Innebär detta att tilltron till konkurrensmekanismen som disciplinerande faktor blir svagare? Svaret är nekande eftersom järnvägen inom snart sagt samtliga delar av sin verksamhet möter en hård konkurrens från andra trafikslag. Såväl vägtrafik som i vissa nischer sjötransporter respektive flyg utgör alternativ till att använda järnvägen. Det vore därför svårt för en järnvägsoperatör att utnyttja en stark position på en del av marknaden.
Genom att fråga operatörerna om deras ekonomiska värde av varje enskilt tåg kan den som lägger tidtabell därför få ett gott stöd
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
587
i sina önskemål att få bästa utbyte av den infrastruktur som finns tillgänglig. Företagsekonomisk vinst utgör en indikator på det samhällsekonomiska värdet av att få tillgång till banan.
Av avgörande betydelse för denna slutsats är att konkurrensen verkligen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Diskussion kring det sätt på vilket SJ vunnit vissa upphandlade kontrakt under 1990talet visar på betydelsen av denna förutsättning. En konkurrenslagstiftning som med kraft hanterar situationer med uppenbart missbruk av dominerande ställning måste också av detta skäl till för att säkerställa en väl fungerande transportsektor.
Somlig trafik bedrivs inte av operatörer i egen regi utan som ett uppdrag för en offentlig huvudman. Det finns i sådana situationer skäl att klargöra vem som ska representera ”marknadsbedömningen”. Den operatör som genomför uppdraget måste emellertid också i sådana situationer ha kunskap inte bara om sina egna kostnader utan också i viss omfattning om marknadens efterfråga. Samtidigt måste den politiska beställaren klargöra vilka avvägningar som ligger bakom beslut om att genomföra trafik som inte hade kommit till stånd utan offentliga bidrag. En korrekt bedömning av trafikens samhällsekonomiska nytta förutsätter då ett nära samarbete mellan parterna.
Man kan också tänka sig att den offentlige huvudmannen i egen regi ”skaffar in” de tåglägen som behövs, det vill säga är den aktive i tidtabelläggningsprocessen. Operatören kör sedan tåg på ett helt fördefinierat sätt. På samma sätt kan privata godstransportörer vara med och skaffa sig tillgång till vissa tåglägen som man sedan utnyttjar genom att bedriva trafik i egen regi eller genom att köpa transporttjänsterna.
4 Vilka är de principiella svårigheterna med att lägga tidtabeller?
För att kunna lägga tidtabeller som maximerar samhällets nytta av tillgänglig infrastruktur måste man uppenbarligen ta fram information om operatörernas ekonomiska värde av olika tidtabellägen. Man måste ställa denna information mot de tekniska restriktioner som infrastrukturen ställer, de begränsningar på möjligheterna att tillgodose önskemålen som bristande kapacitet innebär.
Det visar sig att båda dessa arbetsuppgifter ger upphov till sina egna problem. Det första problemet ligger i att verkligen få fram
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
588
kunskap om operatörernas ekonomiska värde av att driva trafik. En förklaring kan vara att företaget helt enkelt saknar sådan kunskap; kanske räknar man på lönsamheten hos ett helt upplägg, inte ett enskilt tåg; kanske har olika delar av verksamheten – marknadssidan respektive produktionssidan – inte fungerande kontakter med varandra, och så vidare. Det är emellertid rimligt att tänka sig att det är möjligt för varje operatör att – efter en tids anpassning – ta fram denna typ av ekonomiska värde av enskilda tåg.
Det egentliga problemet är därför något annat. Det handlar om operatörens benägenhet att verkligen rapportera in den kunskap som efterfrågas. I själva verket inser var och en att man riskerar att få stå tillbaka för andras önskemål om man inte anger tillräckligt höga värden för sina tåg. Alla har därför goda skäl att uppge att det ekonomiska värdet av de tåg man vill köra under en tidtabellperiod är ”högt”. Operatörerna har incitament att dölja det ”sanna” värdet för att i stället överdriva nyttan av att få bedriva trafik. Man pratar därför om incitamentsproblemet med att få korrekt information. Om den som ska lägga tidtabell litar blint på den information som operatörerna lämnar om värdet av den trafik som ska bedrivas är det inte säkert att man verkligen kommer att kunna fastställa det bästa sättet att bedriva trafiken.
Men det finns också svårigheter med den tekniska sidan av uppgiften att lägga tidtabeller. Låt oss jämföra järnvägssektorns situation med de förutsättningar som avgör hur bilar har möjlighet att använda väginfrastruktur. Flertalet vägfordon framförs utan tidtabell av det enkla skälet att föraren har möjlighet att väja för eller köra om andra fordon på ett helt annat sätt än vad som är möjligt på en järnväg. Inte ens med dubbelspår, där det ofta finns möjlighet att byta mellan spåren, har tåget samma rörlighet i sidled som en bil.
Ett exempel illustrerar problemets natur. Vi tänker oss en enkelspårig järnväg mellan två mötesstationer. Det går definitivt inte att låta två tåg mötas ute på en sådan sträcka. I själva verket kan det på ett sådant spår vid ett tillfälle finnas ett tåg eller noll tåg, vare sig mer eller mindre. Om man installerar lämplig signalutrustning skulle det gå att få in två tåg som färdas i samma riktning på banavsnittet. Och med en framtida teknologi där kapaciteten inte bestäms av avståndet mellan två stationer utan av ett ”flytande” säkerhetsavstånd runt varje tåg, skulle också mer än två tåg kunna färdas i samma riktning på spåravsnittet. Men på enkelspårsträckan mellan två stationer kan ändå aldrig två tåg mötas.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
589
Inte ens när man bygger dubbelspår utrustade med många kryssväxlar, och/eller med baliser som ligger tätt, kommer man undan den begränsning som svårigheten att röra sig i sidled innebär. På varje del av spåret som begränsas av två kryssväxlar kan det aldrig finnas annat än ett tåg eller noll tåg. Man säger på matematiskt fikonspråk att det finns en binär restriktion på det problem som ska lösas.
Dilemmat är att det i princip inte finns några matematiska metoder att lösa maximeringsproblem – att identifiera den lösning på alla intressekonflikter som ger den största samhällsekonomiska nyttan – när man begränsas av en sådan binär restriktion. Skälet är att antalet tänkbara lösningar växer extremt snabbt och att det saknas några självklara metoder för att leta efter nålen i höstacken, det vill säga den bästa lösningen. Ett exempel illustrerar problemet.
Låt oss anta att fem tåg ska köras mellan Borlänge och Avesta/Krylbo under en och samma tidsperiod, tre från det ena hållet och två från det andra. Alla fem tågen har önskemål om att få köra vid samma tidpunkt. För enkelhetens skull tänker vi oss att sträckan består av tre lika långa enkelspårsträckor; Avesta – Hedemora, Hedemora – Säter och Säter – Borlänge.
En lösning på problemet att prioritera de fem tågen är att först låta tåg nummer I lämna Borlänge och därefter låta tåg II avgå från Borlänge samtidigt som tåg I kommer till Säter. Samtidigt som tåg I avgår från Säter lämnar tåg IV Avesta och de två möts i Hedemora. När de två tågen möts så avgår tåg III från Borlänge och tåg V från Avesta. En alternativ strategi är att låta tåg I vänta i Borlänge på att tåg IV kommit till Hedemora; man kan då i stället lägga (det första) tågmötet i Säter. En tredje strategi vore att byta plats på det vi nu kallat tåg I och tåg III, som kanske är ett gods- respektive resandetåg, och så löpa igenom kedjan igen. Man måste således pröva varje tänkbar prioritering av tågen för att vara säker på att hitta den bästa lösningen.
Det matematiska problemet är i själva verket så besvärligt att man inte har metoder att söka igenom alla de miljoner och miljarder alternativa prioriteringsordningar som finns i stora nät med betydande trafik. Åtminstone tills relativt nyligen har det inte funnits matematiska hjälpmedel för att kunna räkna fram den bästa lösningen på denna typ av problem. Man pratar ibland om detta som optimeringsproblemet med att hitta samhällsekonomiskt effektiva tidtabeller.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
590
Under de senaste tio åren har emellertid ett forskningsprojekt bedrivits för att hantera såväl detta optimeringsproblem som det tidigare beskrivna incitamentsproblemet. Innan vi beskriver hur detta arbete har bedrivits och det tillvägagångssätt som har tagits fram ska vi emellertid ge en kortfattad karaktäristik av de principer som i dag tillämpas när tidtabeller ska tas fram.
5 Dagens system för tidtabelläggning
I slutet av hösten (november) varje år lämnar samtliga operatörer in en lista med önskemål. Där anges vilka tåg man vill köra under den tidtabellperiod som inleds påföljande sommar (mitten av juni). Man specificerar också ungefär vid vilka tidpunkter som man vill att tågen ska gå från ursprungsstationen. Genom att tågens gångtider är kända har man därmed också indirekt angivit den ideala ankomsttiden till destinationen.
Tågtrafikledningen tar hand om dessa önskemål och försöker inom sina sex regioner hitta en första lösning på de konflikter som ligger inbyggda i önskelistan. I det sammanhanget måste planeringen samordnas av tåg som passerar mellan två eller flera regioner. Prioriteringen baseras i betydande uppfattning på de tidtabeller som körs under innevarande tidtabellperiod. Man minskar på så sätt risken för att börja bearbeta tågupplägg som det blir svårt att hitta lösningar för. Dessutom används flera tumregler under arbetets gång. Exempelvis läggs långdistanta (person-) tåg och pendeltåg ut i ett tidigt skede för att öka sannolikheten för att just dessa tåg, som anses ha särskilt stora behov av att tillgodose kundkrav, får hög prioritet. I konkurrenssituationer finns också en prioriteringsordning som innebär att snabbtåg har prioritet före Intercitytåg, som har prioritet före …, och så vidare. Av central betydelse för att klara av arbetet är den kompetens och erfarenhet som ansvarig personal har i planeringsfrågor.
Efter det att ett första tidtabellförslag har utarbetats underställs detta operatörernas granskning. Man har då möjlighet att framföra synpunkter på hur de egna önskemålen tillgodosetts och också att justera sina önskemål, givet den lösning som man nu ser framför sig. Dessa synpunkter går tillbaka till tidtabelläggaren som – eventuellt efter ytterligare iterationer – fastställer den nya tidtabellen i början av våren.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
591
Man kan notera (åtminstone) följande problem med denna process:
• Beskrivningen av operatörernas önskemål om tidtabellägen är knapphändig. I princip ges en endimensionell lista över de tåg och avgångar som efterfrågas, dvs. man anger för varje tåg en enda (ideal) avgångstid.
• I den personliga kommunikationen mellan parterna har operatörerna starka skäl att framhålla de problem som man ser med den tilldelning av tåglägen man ges. Ansvarig planeringspersonal kan därför ha svårt att avgöra om klagomål kring den preliminära tidtabellen är obefogade eller berättigade. Detta har ovan kallats incitamentsproblemet.
• Processen använder sig inte av några tekniska hjälpmedel för att hitta den lämpligaste – den optimala – lösningen på de avvägningar som ska göras. På sistone har emellertid ett ritprogram utvecklats som minskar behovet av att med papper och linjal rita de grafiska tidtabeller som krävs för att säkerställa att en del av banan inte utnyttjas av mer än ett tåg åt gången.
• I koordineringen av tåg som passerar flera regioner finns av detta skäl inga garantier för att samma prioriteringsprinciper används i alla regioner.
• Den huvudsakligen manuella hanteringen av processen innebär att det inte är möjligt att pröva mer än något fåtal lösningar; allt annat tar helt enkelt för lång tid.
• Av samma skäl är det svårt att undersöka radikalt annorlunda lösningar på ett tidtabelläggningsproblem. Det finns därför alltid en risk för att processen bygger in en viss grad av konservatism.
6 Interaktiv och datoriserad tidtabelläggning
För att hantera de principiella och praktiska problem som är förenade med uppgiften att lägga tidtabeller för tågtrafik har under tiotalet år ett omfattande forskningsarbete genomförts. Under de inledande åren syftade arbetet till att analysera de principiella aspekterna på de två huvudproblem som identifierats, det vill säga problemet med att få fram relevant information respektive problemet med att identifiera den bästa av alla de många lösningar som finns. Vinnova, tidigare Kommunikationsforskningsberedningen, var huvudfinansiär i denna del av arbetet. Senare har flera mera
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
592
verklighetsnära tester gjorts av de metoder som utarbetats; Banverket har då finansierat en successivt allt större del av arbetet.
Arbetet har bedrivits dels vid Högskolan Dalarna och sedermera vid Väg- och Transportforskningsinstitutets Borlängekontor, dels vid institutionen för matematisk optimering vid KTH. Som ett resultat av arbetet har flera vetenskapliga uppsatser och en avhandling publicerats respektive lagts fram; en referenslista finns längst bak i texten.
Fortsättningsvis ges en beskrivning av en process som använder priser och som baseras på interaktiv budgivning via dator som utvecklats (avsnitt 6.1). Vi beskriver också en möjlig metod för att hantera tågomlopp liksom behovet att samordna avgångs- och ankomsttider för somliga tåg (6.2).
6.1 Processens uppläggning
Oavsett vilket exakt tillvägagångssätt för att ta fram tidtabeller som tillämpas måste några centrala moment med nödvändighet ingå. Ett sådant moment är att tidtabeller måste läggas med utgångspunkt från trafikens önskemål och ett annat att operatörerna ges möjlighet att reagera på preliminära förslag innan en tidtabell fastställs. Den process som här ska beskrivas har dessa egenskaper men skiljer sig från dagens tillvägagångssätt på några viktiga punkter.
• Operatörernas önskemål beskrivs på ett mera fullständigt sätt.
• Kommunikation mellan operatörer och den som är ansvarig för tidtabelläggningen hanteras elektroniskt.
• Önskemålen bearbetas och en syntes skapas med hjälp av en matematisk modell som systematiskt undersöker alternativa lösningar.
• Många olika tidtabellförslag prövas innan man slutligen sätter punkt för processen.
Vi ska beskriva dessa punkter i tur och ordning.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
593
Operatörernas önskemål
Operatörer av tåg vill få rätten att bedriva den trafik man ser ett kommersiellt värde av. Denna förutsättning gäller oavsett om operatören bedriver verksamhet helt i egen regi eller om man kör tåg på uppdrag av en offentlig huvudman. På motsvarande sätt skulle en godstransportör som vill bedriva trafik i egen regi kunna resonera, även om transporten då utgör en integrerad del i en produktionsprocess i flera led.
Varje trafikupplägg måste anpassas till den efterfrågan man söker tillgodose med hänsyn taget till den rullande materiel som finns till förfogande. Men ett trafikupplägg är normalt inte beroende av en specifik avgångstidpunkt; även om man inte skulle tilldelas den ideala tidpunkten kan man sannolikt ändå genomföra sin verksamhet. Vi har redan pekat på att marginalerna för somliga tåg är snäva men inte endimensionella; för att resenärer ska komma till sina möten måste avgången vara någonstans mellan halv sju och sju på morgonen, men det finns ändå en halvtimmes tolerans. Andra (gods-) tåg har större toleranser och kanske kan avgå när som helst mellan (säg) sex och nio på förmiddagen. Den process vi ser framför oss baseras därför på att varje operatör för varje tåg anger ett tidsintervall inom vilket man kan tänka sig att tåget ska avgå.
Men även om ett tåg kan avgå inom ett tidsintervall finns inte sällan någon viss tid som är särskilt viktig, som åtminstone är lite bättre än alla andra. Det behövs därför ett system med vikter som innebär att ”den viktigaste” tiden får särskild tyngd under processen. Detta görs med hjälp av ett pris som sätts av operatören själv. Vi kan illustrera principerna med hjälp av figurerna 2 och 3.
Figur 2 är tänkt att representera ett tåg som har särskilt intresse att avgå vid en viss tidpunkt t. Om tåget måste gå före eller efter denna tid så minskar värdet, och en avgångstid före t
1
eller efter t
2
är inte värt något för operatören. Figuren eller värdet har getts en klockform, men i princip vilken form som helst är möjlig för att beskriva hur värdet avtar ju längre från önskemålet man kommer. Och det är den vikt som sätts av operatören, det vill säga det pris som företaget säger sig vara villigt att betala, som avgör hur betydelsefullt det är att verkligen komma nära idealet. Figur 3 representerar ett tåg som i princip har samma värde oavsett vilken avgångstid man ges inom det angivna intervallet. Den lilla toppen är bara till för att markera möjligheten att ändå lyfta fram att någon viss tidpunkt är lite bättre än de andra.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
594
Vikterna syftar inte bara till att markera särskilt viktiga avgångstider. När tågen ska passas in i det kapacitetsutrymme som en bana ger finns också ett behov av att rangordna tågen sinsemellan. Tåg med höga vikter läggs därför ut före tåg med låga vikter och de anpassningar av avgångstider som görs utgår från vikten. Det ”kostar” mer att flytta runt tåg som är ”viktiga” – har höga vikter – än dom som är ”mindre viktiga”.
Den vikt som operatören sätter på ett tåg är alltså också det pris man kommer att få betala om tåget får gå på avsett sätt. Priset är högre vid den ideala avgångstidpunkten än om man får en mindre bra tid, men en operatör kan aldrig bli tvungen att betala mer än vad denne själv matar in i sin specifikation av önskemålen. Tack vare att operatörerna själva får ange önskemål om avgångstider och vikter kännetecknas processen av en långt gången decentralisering.
Det är också av avgörande betydelse att operatören verkligen får betala det pris som sätts. Detta är i själva verket den mekanism som används för att komma runt det incitamentsproblem som beskrivits tidigare. Så länge som trafikutövaren faktiskt får betala i enlighet med de önskemål som anges, så har denne också anledning att noggrant begrunda vilket värde man ger varje tåg och varje alternativ avgång. Det är priset som ger incitament att tänka igenom och svara på frågan om värdering på ett trovärdigt sätt.
Också banhållaren bör delta i processen och definiera sina önskemål enligt samma principer som operatörer och eventuella slutkunder eller offentliga huvudmän. Skälet är att underhåll av banan i somliga situationer kan tränga undan trafik. För att kunna avgöra vilken part som ska få stå tillbaka för vems önskemål krävs att också banhållaren definierar önskemål och pris. Denne har då anledning att väga möjligheten att använda ledig kapacitet under obekväma arbetstider och att man då får tillgång till banan till en låg kostnad, mot merkostnaderna för att blockera banan för trafik under högtrafiktid.
Elektronisk registrering
Vi har redan sagt att varje tåg ska beskrivas med avseende på pris, avgångs- och ankomststation och avgångstid. Man beskriver dessutom vid vilka stationer som tåget ska stanna och hur långt uppehållstiden vid varje är. Dessutom anges tågets dragkraft, antal vagnar i tågsättet liksom vissa andra tekniska specifikationer.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
595
Dessa önskemål specificeras on line, från operatörens eget kontor. Så snart inmatningen gjorts är det möjligt för en särskild programrutin att beräkna gångtiden på den aktuella sträckan. Också tidsåtgången för det fall ett godståg av kapacitetsskäl måste ledas på omvägar är lätt att beräkna. När önskemålen för vart och ett av tågen på detta sätt finns registrerade i en databas så kan uppgifterna utan merarbete användas under resten av planeringsprocessen.
Optimering
Alla önskemål om att få bedriva trafik samlas alltså i en databas. Så snart samtliga operatörer har lämnat in sina prioriteringar – sina önskemål om att få bedriva trafik med tillhörande vikter – kan ett optimeringsprogram påbörja bearbetningen av önskemålen. Ett sådant program söker igenom ett mycket stort antal alternativa sätt att hantera operatörernas önskemål och levererar ett tidtabellförslag. Detta förslag skickas tillbaka till operatören som då för varje tåg kan se vilket tågläge man tilldelats och hur mycket man tvingas att betala för att få köra på föreslaget sätt.
Lösningen tas närmare bestämt fram med avsikt att maximera värdet av en tidtabell, och det är vikterna – priserna – som vägleder programmet i denna strävan. Genom att börja med att lägga ut värdefulla tåg säkerställer programmet att den viktigaste trafiken ges stora chanser att tilldelas tåglägen. Successivt läggs allt lägre prioriterade tåg ut i tidtabellen och dessutom påbörjar programmet ett ständigt pusslande, ett försök att flytta tåg framåt eller bakåt i tiden för att få fram successivt allt mer värdefulla lösningar. Värdet på en viss tidtabell ges alltså av summan av värdet på alla de tåg som inryms med hänsyn till att somliga av dessa flyttats till tider som är mindre värdefulla än den ideala avgången. För säkerhets skull kan programmeringen göras så att sökprocessen prövar också andra utläggningsprinciper, allt för att öka sannolikheten för att den mest värdefulla tidtabellen verkligen fastställs.
Programmet fortsätter att söka efter nya lösningar så länge som en justering innebär att det samlade värdet ökar; omläggningar som minskar detta värde ”slängs”. Den optimeringsmetodik som används innebär ett systematiskt sätt att öka värdet av en lösning, men tillvägagångssättet kan inte garantera att det totalt sett bästa lösningen verkligen uppnås. Däremot ger programmet information om hur ”långt från” den ideala lösningen man verkligen ligger.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
596
Det faktum att man arbetar med optimering innebär dessutom att man systematiskt söker igenom och selekterar fram lösningar som är ”bra” i det avseende som här definierats. Detta ger ett mycket mer kraftfullt hjälpmedel än de simuleringsprogram som primär utvecklats för att pröva om en viss lösning är möjlig att genomföra eller ej, eller för att undersöka om lösningen är robust mot förseningar, det vill säga att en försening inte får allt för stora konsekvenser i nätet.
Eftersom en formaliserad optimeringsteknik används är det också möjligt att belysa varför vissa bestämda lösningar har valts. Man kan exempelvis granska ett lösningsförslag genom att ta bort ett tåg, låta optimeringen hitta en ny lösning, och jämföra det ursprungliga med det alternativa förslaget. Det blir på så sätt möjligt att förstå de avvägningar som ligger bakom beslut om enskilda tåg. Processen kännetecknas i detta avseende av en hög grad av genomlysning eller transparens.
Iteration
När programmet arbetat färdigt finns alltså en lösning, ett första förslag till tidtabell. Dessutom finns en lista med de priser som operatörerna kommer att få betala för att få köra på angivet sätt.
Ett sådant förslag väcker ofta synpunkter, inte minst med tanke på att den samlade lösningen kanske skiljer sig från de tankar och önskemål som ursprungligen formulerats. Operatörerna kan därför vilja ändra sina önskemål. Man kanske vill utvidga det tidsintervall inom vilket ett tåg kan tänkas avgå eller man vill flytta tåget till någon helt annan tidpunkt under dygnet. Man kan också kanske tänka sig att ändra det pris som något tåg åsatts för att på så sätt ”tvinga fram” en högre prioritet.
Den ursprungliga förteckningen över önskvärda tåglägen kan nu lätt justeras i dessa avseenden. Förändringar behöver endast göras de gånger som en operatör inte fått sina önskemål tillgodosedda; alla andra önskemål följer med tillbaka till nästa optimeringsomgång som påbörjas så snart samtliga skickat tillbaka sina önskemål. Programmet söker igenom önskemålen och en ny tidtabell tas fram och skickas åter till operatörerna.
Den naturliga frågan blir hur länge detta ska tillåtas pågå, och det principiella svaret är enkelt; så länge som någon vill justera sin specifikation av den trafik som efterfrågas. Varje förändring innebär ju
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
597
att en operatör försöker hitta en mer värdefull lösning på sina behov, och det finns ett starkt samhällsintresse att tillgodose sådana önskemål. Den grundläggande principen om att operatörerna får betala för vad man vill ha innebär också att dessa saknar anledning att vara oseriösa. Inte bara tar processen viss tid i anspråk, men dessutom har man ingen anledning att definiera önskemål som avviker från de ekonomiska villkor man verkar under. Man skulle i så fall riskera att få betala mer än vad trafiken förmår generera i intäkter. Den ekonomiska realiteten sätter naturliga ramar för processen.
Snabbheten hos programvaran, och smidigheten i att arbeta från hemkontoret, gör det också fullt möjligt att låta processen löpa genom många iterationer. Om man exempelvis levererar sina önskemål innan man går hem en kväll, och får tillbaka ett tidtabellförslag två dagar senare, är det möjligt att genomföra många iterationer inom ramen för den tidsutdräkt som i dag är aktuell för hela processen.
Det finns lika fullt skäl att försöka snabba på processen, att inte låta arbetet ta längre tid än vad som är nödvändigt. Flera kompletterande regler kan användas för detta syfte:
• De priser som anges får bara höjas, aldrig sänkas. I frånvaro av en sådan regel finns stora risker att processen inte har något slut.
• Det ursprungliga priset på en avgång måste anta ett visst minimivärde. Dessutom måste en prishöjning vara i någon bemärkelse ”betydande”, exempelvis genom att stipulera att priset måste höjas med minst x procent. Detta minskar behovet av ett allt för stort antal iterationer.
• När ett pris har lagts och en operatör har fått ett tåg på grundval av ett sådant pris, ska det vara svårt eller otillåtet att dra tillbaka önskemålet. Man kan annars riskera att processen gång efter annan får börja om från början.
• En operatör måste vara aktiv under processen. Den som fått alla önskemål tillgodosedda behöver givetvis inte vara aktiv. Men den som inte fått igenom sina önskemål måste så snart detta blir uppenbart kliva in och förändra sina specifikationer. Om inte, kan man införa en regel om att denne förlorar rätten att senare i processen bli aktiv igen. Detta är ett sätt att minska risken för att någon ”väntar ut” konkurrenterna och på så sätt förlänger processen mer än nödvändigt.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
598
En naturlig avslutande fråga är vad den process som nu beskrivits kommer att kosta för operatörerna. Innan en första ”skarp” tillämpning har prövats är det emellertid inte möjligt att ge ett svar. Några aspekter på hur stor den slutliga kostnaden kan bli är emellertid uppenbara.
Ingen operatör kommer att behöva betala mer än det ekonomiska värde ett specifikt tåg har. Logiken i prissättningen innebär att det aldrig blir intressant att ange ett pris som överstiger den vinst som genereras av ett tåg.
Den avgörande parametern för hur högt priset i slutänden kommer att bli är kapacitetsläget. Ett ekonomiskt mycket värdefullt tåg som använder banan under en del av dagen då det finns gott om ledig kapacitet kan komma mycket billigt undan, och kanske till och med slipper att betala. Processen innebär också att man systematiskt letar efter kapacitetsluckor och försöker hitta tåg som kan utnyttja dessa. Det viktigaste hjälpmedlet i denna process är att operatörerna redan från början har preciserat sina önskemål som ett intervall, det vill säga med en betydande flexibilitet. Detta blir det hjälpmedel som gör det möjligt att hitta luckor i kapaciteten.
De ”dyra” tågen blir därför de tåg där det finns starka marknads- eller kostnadsmotiv för att låta andra avgångar stå tillbaka. Det är också rimligt att tänka sig att just dessa tåg också får betala mer än de tåg som framförs utan att konkurrera med övrig trafik.
Det har ibland framförts farhågor för att operatörerna inte har förmåga och förstånd att uppge ”riktiga” priser. Man sägs vara överoptimistisk och kanske rycks med i upphetsningen under en process där tåg som man tycker är viktiga tycks tvingas stå tillbaka. I slutänden kanske man ångrar de bud som ges.
Men tidtabelläggningsprocessen liknar i mångt och mycket den situation som entreprenörer som ska lägga anbud på jobb befinner sig i. Enda skillnaden är egentligen att man här får möjlighet att besinna sig, det vill säga att justera sina önskemål. Även om somliga budgivare – operatörer – ångrar ett bud som i eftertankens kranka blekhet visat sig vara överoptimistiskt, är det mera vanligt att upphandlingen slutar i ett avtal som båda parter är (rimligt) nöjda med.
För detta talar också det faktum att en tidtabelläggningsperiod bara spänner över ett år. Det finns därför rimliga skäl att tro att operatörerna kan överblicka denna tidsperiod och bedöma de ekonomiska förutsättningarna för hur mycket man kan tänka sig att betala för en värdefull avgångstid.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
599
6.2 Hantering av omlopp och anslutningar
I beskrivningen av operatörernas trafik framstår det som om en operatörs alla tåg är oberoende av varandra. Så är naturligtvis inte fallet. Ett tåg som går från ursprungsstationen A till slutstationen B ska förr eller senare återvända, och de förutsättningar som ges för det första benet i omloppet (A => B) kan påverka det sätt som tåget kan köras i returriktningen. Tågen ingår i ett omlopp och är därför inbördes beroende av varandra.
Många gånger finns det emellertid betydande vändtider vid ändstationerna. När denna tid är tillräckligt lång – säg 1 timme – kommer det i normalfallet att finnas möjlighet att tillgodose önskemålen för respektive ben i omloppet som om det vore olika tågset. De gånger som tågen ska ställas åt sidan utefter banan finns inte heller några inbördes beroenden mellan tåg med långa vändtider. Detta ger motiv för att behandla många tåg som om de vore helt oberoende av varandra.
Men i andra situationer är beroendet påtagligt och ofrånkomligt. Särskilt uppenbart är detta då man arbetar med pendelstågupplägg. Ett tågset går då under en hel dag fram och tillbaka mellan ändstationerna, och en tilldelning av ett ben i omloppet men inte av ett annan gör det i praktiken omöjligt att genomföra trafiken på avsett sätt. Det finns därför anledning att finna tillvägagångssätt som hanterar sådana situationer.
Ett sätt att göra detta är att se ett omlopp som ett enda tåg. Operatörens specifikation av sin efterfrågan avser i så fall trafiken under hela dagen, eller under den del av dagen där beroendet är ofrånkomligt. Fortfarande kan det under processen finnas en viss grad av flexibilitet i efterfrågespecifikationen. En trafik som ska bedrivas med avgångar varje kvart är exempelvis inte beroende på exakt vid vilken minut som första tågsättet avgår, bara de kommande tågen avgår med 15 minuters turintervall.
Ett sådant tillvägagångssätt för att beskriva önskemålen innebär emellertid att man sannolikt kommer att tvingas betala ett högre pris än om tågen kunde framföras oberoende av varandra. Ett omlopp kommer att vara i kapacitetskonflikt med fler tåg än det enstaka benet. Omloppets pris måste därför vara så högt att det räcker för att konkurrera ut de tåg som tvingas flytta på sig eller som inte kan framföras alls. Återigen är detta en naturlig konsekvens av trängselproblematiken; ju mer ett visst tåg stör andra,
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
600
desto högre är kraven på att detta tåg ska kunna visa att det verkligen är ”värt” att få företräde.
Men inbördes beroenden mellan tåg kan också ta sig andra former. I synnerhet finns ibland behov av att säkerställa att två tåg hittar lämpliga anslutningar till varandra vid vissa stationer. Så länge som det är fråga om en enda operatör som vill anpassa sina egna tåg på detta sätt finns inga problem med att under planeringsprocessen justera i beskrivningen av önskemål på ett sätt som säkerställer anpassning. Processen, och det antal anpassningsomgångar som denna löper genom, gör att det finns goda möjligheter att successivt leta sig fram till lämpliga lösningar.
Samma sak gäller i princip också när olika operatörer har önskemål om att säkerställa anslutningar. Eftersom det dessutom kan finnas skäl att inte lägga tidtabeller för alla delar av järnvägnätet vid ett och samma tillfälle – en fråga som behandlas i avsnitt 8.1 nedan – kan anslutningstrafik på det perifera nätet ibland läggas ut först efter det att trafiken på huvudnätet lagts fast.
7 Möjligheter till flexibilitet
Hänsyn som inte direkt har med tidtabelläggning att göra kan påverka förutsättningar och former för hur tidtabelläggningen kan utformas. Vi ska här beskriva två sådana aspekter, dels situationer då man på politiska grunder inte accepterar att prisinstrumentet används på det sätt som beskrivits i avsnitt 6 (7.1), dels en tänkbar användning av processen för vad som kan kallas positiv särbehandling (7.2). Primärt visar dessa resonemang den långt gångna flexibilitet som en systematisk användning av optimeringshjälpmedel ger för tidtabelläggningen.
7.1 Alternativ till betalningar
Inte sällan förs det fram invändningar mot att använda priser för att fördela lägen i en tidtabell. Ibland tycks invändningarna baseras på uppfattningen att detta är ett allt för futuristiskt eller svårgenomförbart system. Inte sällan finns invändningar mot tanken att priser som deklareras av operatörerna själva skulle ha de egenskaper som här har förts fram; samhällsnytta är något annat och något mer än priser baserade på operatörernas ekonomiska överskott. En tredje
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
601
typ av invändning är att det helt enkelt blir för dyrt. Operatörer av tågtrafik måste tillåtas att tjäna pengar och en ”trängselavgift” innebär att lönsamheten försvagas.
Frågan är därför om det system som här beskrivits skulle kunna justeras, och i synnerhet om det skulle kunna utnyttja sig av något annat än priser, för att skapa de vikter som krävs för prioriteringsarbetet. Ett tänkesätt som stundtals förs fram är att gå tillbaka till de samhällsekonomiska kalkyler som Banverket använder sig av i samband med sin investeringsplanering. Tanken är att de tidsvinster, de besparingar av operatörskostnader och de effekter på marknaden som beräknas i samband med investeringar, skulle kunna bilda grund också för prioriteringen av tåg.
Det finns emellertid åtminstone två skäl till att detta är olämpligt. Det första är att samhällsekonomiska effekter av infrastrukturinvesteringar tas fram för att avse vissa kategorier av tåg, och vissa typer av kunder i allmänhet. En tidtabell måste å andra sidan baseras på specifika tåg, på just de kunder och just de kostnader som är relevanta i varje särskilt fall. Det faktum att snabbtåg är ekonomiskt värdefulla utesluter exempelvis inte att vissa sådana (retur-) tåg går med låg beläggning och därmed har ett lägre ekonomiskt värde. Detta bör fångas i tidtabelläggningen men är svårt att representera med hjälp av kalkylvärden.
Ett andra skäl är att de samhällsekonomiska kalkyler som i dag genomförs saknar information om just den komponent som är av avgörande betydelse för tidtabelläggningen, nämligen om värdet av ökad kapacitet. En investering som gör det möjligt för tågen att köra snabbare ger en vinst i form av ett tidsvärde för resenärerna. Men värdet av kapacitetsökningen, av att det är möjligt att inrymma mer trafik än tidigare, är i dag inte möjligt att fånga i kalkylerna.
Ett annat alternativ till prissättning vore att innan processen inleds låta den personal som är ansvarig för att lägga tidtabeller utarbeta ett tabellverk med de vikter som behövs. Operatörernas roll skulle i så fall reduceras till att definiera intervall inom vilka tågen kan gå, i medvetande om vilka vikter som kommer att ges olika tåg. Man har sedan möjlighet att reagera på tidtabellförslag genom att revidera det tidsintervall som givits. Ett sådant tillvägagångssätt ligger relativt nära dagens system, men med det viktiga tillägget att vikterna deklareras på ett öppet sätt så att alla är varse vilka principer som styr arbetet.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
602
Det viktigaste problemet med ett sådant viktsystem går återigen tillbaka på den grundläggande informationsfrågan. Avsikten är att vikterna verkligen ska avspegla värdet av ett enskilt tåg i förhållande till alla andra tåg. Kunskapen om detta relativa värde finns normalt sett framför allt hos den som bedriver trafiken, eftersom det är där som kundkontakter och information om tillgång till rullande materiel finns samlad. Centralt fastställda vikter kan inte utnyttja dessa kunskaper.
Ett tredje sätt är att ändå låta operatörerna avgöra vikterna, men att göra detta på ett annat sätt än med pengar. Följande exempel kan illustrera resonemanget.
Anta att varje operatör tilldelas poäng eller ”monopolpengar” för varje tåg som man lämnar in önskemål om att få köra. Exempelvis får en operatör 10 poäng för varje önskat tåg. Dessa poäng får sedan fritt användas i stället för priser i tidtabelläggningsprocessen. I medvetande om att alla tåg inte kommer att kunna få sina ideala avgångstider har då operatörerna skäl att hushålla med sina poäng på ett likartat sätt som då ”riktiga” pengar används. Det kan behövas poäng för att få igenom trafiken på önskat sätt, och det är operatören med sin överlägsna kunskap av betydelsen av att få igenom tåg som fördelar gracerna – sina poäng – mellan tåg. Processen är åter fullt decentraliserad.
För att tillskansa sig extra poäng skulle en operatör kunna lämna in önskemål i ett tidigt skede av processen som man sedermera drar tillbaka. Det är emellertid möjligt att införa en regel som på ett eller annat sätt bestraffar ett sådant agerande.
En baksida med tillvägagångssättet är att det tenderar att ge stora operatörer ett visst övertag på bekostnad av de små. I en tilldelning baserad på det pris en operatör anger finns det skäl att inte bjuda mer för varje tåg än vad som är nödvändigt för att få igenom någon variant av den trafik man vill bedriva. Om man får igenom ett tåg till en låg kostnad i termer av monopolpengar har man å andra sidan sådana pengar på fickan att använda i andra sammanhang. I synnerhet kommer en stor operatör som initialt tilldelats många poäng att kunna utnyttja detta till att driva sina önskemål mycket längre än vad som skulle ske om varje extra krona påverkade verksamhetens lönsamhet. Skälet är att monopolpengarna inte har något värde utanför tidtabelläggningsprocessen.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
603
7.2 Positiv särbehandling
I vissa situationer ger inte marknaden de prissignaler som krävs för att man ska kunna säkerställa ett effektivt utnyttjande av infrastruktur. Ett viktigt exempel har att göra med trängselsituationer i vägtrafiken, framför allt i storstäder. Trängsel är en samhällsekonomisk kostnad som vägtrafikanterna inte betalar för utan som man drabbas av i form av köer. Avsaknaden av en faktisk betalning snedvrider bilisternas beslut och innebär att bilen används mer än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta är ett förhållande som kan behöva beaktas när man ska lägga tidtabeller för järnvägstrafik i tätortsregioner. Om man inte tar hänsyn till att konkurrenten vägtrafik är ’underbeskattad’ riskerar man att ge pendeltågen en lägre prioritet än vad som följer av det företagsekonomiska nettot av att köra sådana tåg.
Tack vare systemet med länshuvudmän som bedriver trafik trots att denna inte är kommersiellt motiverad finns också ett instrument för att balansera den otillräckliga beskattningen av vägtrafik i tätort. Den offentlige finansiärens finansiella bidrag representerar på detta sätt samhällsnyttan i tidtabelläggningsprocessen.
Men det finns ytterligare ett motiv för att ändå ge offentliga huvudmän en särbehandling jämfört med kommersiella aktörer. Detta är aktuellt då en lokal eller regional huvudman har varit med och (del-) finansierat den infrastruktur där trafiken ska bedrivas. Det kan då finnas skäl att låta trafik som bedrivs av eller för huvudmannen ha förtur före andra tåg.
Med det tillvägagångssätt som beskrivits i avsnitt 6 finns ett tekniskt enkelt sätt att hantera denna fråga. Förenklat kan man säga att somliga deltagare i processen ges en positiv särbehandling. Detta görs genom att innan en tidtabelläggningsprocess påbörjas bestämma vilken trafik som kan sägas vara i den situation som nu beskrivits. Priser från operatörerna av sådana tåg särbehandlas genom att de räknas upp med en omräkningsfaktor, ett tal större än ett. Anta till exempel att faktorn är 1,5. Ett pris som anges av just denne operatör räknas i så fall upp med 50 procent. Under optimeringsprocessen kommer ett sådant tåg att ges en större vikt, att behandlas med högre prioritet, än i frånvaro av en sådan särbehandling. Sannolikheten att denna typ av trafik ges tåglägen ökar därför.
Samtidigt innebär tillvägagångssättet att den prioriterade trafiken inte får absolut prioritet. Detta är betydelsefullt därför att man
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
604
annars eliminerar incitamenten för trafikhuvudmannen att söka efter flexibla trafiklösningar. Som flera gånger berörts skapar en process med priset som vikt just den drivkraft som krävs för att säkerställa ett aktivt deltagande från alla parter, och en strävan efter att identifiera lösningar på kapacitetsproblem som utnyttjar all den flexibilitet som kan vara möjlig att uppbåda.
8 Dagens och framtidens system
Den process som nu beskrivits är alltså resultatet av ett flerårigt forsknings- och utvecklingsarbete. Syftet är att i detta avslutande avsnitt redovisa utvecklingsläget som det ser ut i dag (8.1) och att skissera vilket ytterligare arbete som krävs innan en process av denna art skulle kunna användas i det praktiska arbetet med att utarbeta tidtabeller (8.2).
8,1 Utvecklingsläget
En del av arbetet under de gångna åren har handlat om att studera de incitament som en process av nu beskrivet slag ger åt operatörerna. Frågan är, som vi flera gånger berört, om en prissättning av tåglägen förmår operatörerna att lämna ifrån sig den information som efterfrågas. Analysen har genomförts både teoretiskt och i ökande omfattning experimentellt. Ett betydande antal ekonomiska experiment har genomförts för att studera om man kan få fram effektiva lösningar. Vi har också genomfört förenklade experiment med operatörer för en del av landets järnvägsnät. Erfarenheterna av detta arbete ligger bakom den beskrivning som har lämnats.
En annan huvuddel av arbetet handlar om att programmera den miljö i vilken processen ska bedrivas. Vi har därför utvecklat ett användargränssnitt där operatörer specificerar sina önskemål. I ett antal steg kan man ange de värden som krävs för att programmet ska kunna registrera ett tåg, dess avgångstid, stoppstationer etc. Den databas som på så sätt skapas används under den fortsatta processen.
Programmeringen har så långt tillämpats på ett nätverk i Mellansverige som begränsas av Uppsala, Gävle, Borlänge, Frövi och Västerås och som innehåller alla banor inom detta område.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
605
Även om den fysiska karaktäristiken är avgränsad till just detta nät kan systeminfrastrukturen i princip utnyttjas för hela landets nätverk. Det arbete som återstår ligger därför i att skapa en komplett beskrivning av nätverket med avseende på stationer, hastighetsregler, baliser och andra signalanordningar.
En tredje huvudkomponent i processen är den optimeringsalgoritm som utvecklats. Vi har under arbetets gång kunnat visa att programmet på två till tre timmar kan räkna fram en tidtabell i det aktuella nätet, för en trafikvolym som nära stämmer överens med den trafik som i dag bedrivs. Programvaran fungerar därför på avsett sätt.
Dilemmat är emellertid att detta nätverk är ”litet” i förhållande till Sveriges järnvägsnät som helhet. När man ska ta sig an hela nätverket uppstår problem med att komplexiteten med avseende på antalet tänkbara lösningar växer extremt snabbt. Det finns flera ginvägar för att komma runt denna fråga. Ett tillvägagångssätt är att hantera somliga delar av nätet separat från andra. Exempelvis kanske trafiken på Malmbanan kan optimeras separat från trafiken i resten av nätet utan att detta skapar allt för stora problem.
Ett annat tillvägagångssätt är att arbeta med en hierarkisk optimeringsstruktur. Man behöver då avgränsa kärnan i landets järnvägar och först hitta en lösning på trafiken i detta nät. Övrig trafik skulle få läggas med lösningen i ”huvudnätet” som restriktion. Huvudnätet skulle då behöva bestå av alla banor där det dels finns ett utbyte av trafik mellan banorna, dels finns betydelsefulla kapacitetsrestriktioner. Stambanan från Boden och söderut via Avesta/Krylbo, Frövi, Halsberg, Mjölby, Malmö liksom resten av Södra stambanan från Stockholm och söderut måste ingå i detta nät. Där bör också inrymmas sträckorna Stockholm–Göteborg, Stockholm – Gävle och – Borlänge, liksom sträckan Göteborg – Malmö.
En uppdelning av denna art är under alla omständigheter nödvändig också av andra skäl. Exempelvis hanteras Inlandsbanan separat från nätet i övrigt. All internationell trafik måste planläggas separat från den plan som upprättas inom landet. Man måste också hitta former för att anpassa utnyttjandet av infrastrukturen till de eventuella kapacitetsproblem som kan finnas på anslutande rangerbangårdar och privata terminaler.
Dilemmat är emellertid att också ett bantat nät kan bli komplext med tanke på omfattningen av den trafik som bedrivs. Det är inte säkert att dagens programversioner klarar att ta fram en optimerad
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
606
tidtabell för en så omfattande del av nätet. På denna punkt återstår därför arbete innan en heltäckande lösning finns tillgänglig.
8.2 Mot en decentraliserad tidtabelläggning
Av avgörande betydelse för en fortsatt utveckling av det tillvägagångssätt som här har beskrivits är att finna lämpliga former för att hantera optimeringsproblemet. Det finns också goda skäl att tro att sådana lösningar är möjliga att åstadkomma.
Vår bedömning är att en första ”skarp” tillämpning av processen skulle behöva föregås av ett par års fortsatt utvecklingsarbete. Under ett års tid finns skäl att systematiskt studera metoder som kan komplettera eller ersätta den så kallade duala optimering som har utnyttjats inom ramen för det planeringsarbete som beskrivits i denna promemoria. Alternativt kan man vidareutveckla detta tillvägagångssätt. Ett sådant arbete bör omfatta två eller tre grupper av personer som studerar de huvudsakliga alternativ som står till buds.
Efter ett års förberedande arbete kan man välja ut vilken metod som bör utnyttjas. Det återstår därefter ett år till att programmera processen och att vidareutveckla den programvara som redan tagits fram. I synnerhet måste ett betydande arbete läggas ner på att göra användargränssnittet robust. Dessutom måste hela järnvägsnätet läggas in i en databas och det existerande gångtidsprogrammet måste anpassas och göras till en del av det större programpaketet.
Efter två års arbete finns skäl att pröva programvaran parallellt med den manuella metod som i dag används för att lägga tidtabeller. Man kan låta operatörerna uppge priser, eller möjligen använda sig av de vikter som skisserats ovan. På så sätt är det möjligt att säkerställa att tillvägagångssättet fungerar på avsett sätt.
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
607
Referenser
1. Brännlund, U., P.O. Lindberg, J-E Nilsson & A Nöu (1998) Railway Timetabling Using Lagrangian Relaxation. Transportation Science, Vol. 32, No. 4, November.
2. Nilsson, J-E (1999). Experimental Evidence on the Use of Priority Auctioning in the Railway Industry. International Journal of Industrial Organisation (no. 17, pp. 1139–1162.
3. Nilsson, J-E (2002). Towards a Welfare Enhancing Process to Manage Railway Infrastructure Access. Transportation Research, Part A, no. 36, pp. 419–436.
4. Isacsson, G, & J-E Nilsson. An Experimental Comparison of Allocation Mechanisms in the Railway Industry. Forthcoming in Journal of Transport Economics and Policy.
En reformerad tidtabelläggning SOU 2003:104
608
H ela T 02
0
20
40
60
80
100
120
140
160
00 04 08 12 16 20 00 0 4 0 8 1 2 1 6 2 0 0 0 0 4 0 8 1 2 1 6 2 0 00 04 08 12 16 20 00 04 08 12 16 20 00 04 08 12 16 20 00 04 08 1 2 1 6 2 0 00
Anta
l
Loka n v ä n dni ng
Må n T is Ons T or Fre L ör Sön
H ela T 02
0
20
40
60
80
100
120
140
160
00 04 08 12 16 20 00 0 4 0 8 1 2 1 6 2 0 0 0 0 4 0 8 1 2 1 6 2 0 00 04 08 12 16 20 00 04 08 12 16 20 00 04 08 12 16 20 00 04 08 1 2 1 6 2 0 00
Anta
l
Loka n v ä n dni ng
Må n T is Ons T or Fre L ör Sön
SOU 2003:104 En reformerad tidtabelläggning
609
Figur 2: Exempel på värdefunktion för resandetåg.
Figur 3: Exempel på värdefunktion för godståg.
vikt
v
i
t
1
t t
2
tid
värde
t
1
t
t
2
tid
611
Järnvägsutredningen Maria Lindström
Samhällsekonomiska bedömningar för prioriteringar mellan tåg i kapacitetstilldelningsprocessen
Samhällsekonomiska bedömningar…
613
Innehåll
Sammanfattning .............................................................. 615
1. Inledning................................................................. 618
2. Kapacitetstilldelningsprocessen ................................. 620 2.1 Behov av tydliga prioriteringsgrunder....................... 620 2.2 Viktigt med en snabb hantering vid kapacitetstilldelningsprocessen................................... 620 2.3 Frågetecken kring kapacitetstilldelningsprocessen .. 620
3. Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomiska bedömningar ............................. 622 3.1 Vad innebär en samhällsekonomisk bedömning?..... 622 3.2 Generella svårigheter vid samhällsekonomiska bedömningar ............................................................... 622 3.3 Principer för hur samhällsekonomisk effektivitet kan användas som prioriteringsgrund ....................... 623 3.4 Metodiken – är enkla nyckeltal ett bra verktyg? ...... 623
4. Effekter av ej beviljat tågläge..................................... 625 4.1 Olika fall – olika effekter ........................................... 625 4.2 Viktiga faktorer att ta hänsyn till............................... 625 4.3 Vilka samhällsekonomiska effekter kan uppstå om önskat tågläge inte erhålls? .................................. 628 4.4 Kan effekterna värderas? Kan kalkylparametrar ur BVH användas?........................................................... 629
5. Hur ska nyckeltalen utformas? ................................... 631
6. Är nyckeltal ett bra alternativ? Slutsatser .................... 633
Källor ............................................................................. 635
Räkneexempel ................................................................. 636
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
614
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
615
Sammanfattning
I promemorian diskuteras möjligheterna att utveckla en metod för att med hjälp av samhällsekonomiska bedömningar göra prioriteringar mellan olika tåg i kapacitetstilldelningsprocessen. Bakgrunden är att Järnvägsutredningen i sitt huvudbetänkande kommer att överväga olika alternativa prioriteringsgrunder för kapacitetstilldelning. En samhällsekonomiskt effektiv tilldelning av spårkapacitet bör eftersträvas. Främst undersöks i promemorian om det går att utveckla någon form av nyckeltal, som kan användas för att göra samhällsekonomiska bedömningar och prioriteringar mellan tåg vid kapacitetstilldelningen.
I en samhällsekonomisk bedömning ska alla effekter som berörda parter tillmäter något värde beaktas. Effekterna värderas, i kronor, utifrån individernas egna värderingar. Värderingarna av de effekter som åtgärden ger upphov till summeras. På det viset kan olika åtgärder jämföras och den åtgärd som ger den största sammanlagda nyttan (eller det minsta sammanlagda nyttobortfallet i det här fallet) är enligt en samhällsekonomisk bedömning bäst.
Det finns inga givna och enkla svar på hur en samhällsekonomisk bedömning av olika prioriteringar mellan tåg ska gå till. I promemorian presenteras ingen färdig modell eller färdiga nyckeltal. Då en ansenlig mängd information saknas i dagsläget är det inte möjligt att på detta stadium ta fram bra nyckeltal. Viktiga effekter i sammanhanget listas och diskuteras, och ett allmänt resonemang om nyckeltal förs i promemorian. Andra metoder för att göra prioriteringar mellan tåg i kapacitetstilldelningsprocessen diskuteras däremot inte.
Tanken är här att värderingarna av de samhällsekonomiska effekterna som uppstår vid prioriteringar ska kunna sammanfattas i nyckeltal. Därmed kan nyttobortfall för olika typtåg i olika typfall beräknas. De prioriteringar som leder till minst nyttobortfall är enligt den samhällsekonomiska bedömningen bäst. Nyckeltalen kommer att baseras på genomsnittssiffror för olika kategorier. Genomsnittssiffrorna bör dock inte vara på alltför övergripande nivå, utan bör avspegla skillnader inom landet och på dygnet. Nyckeltalen måste också kunna gå att använda i olika tänkbara scenarier. Om ett tåg ej får det önskade tågläget kan något av följande inträffa: längre gångtid, förskjutet tågläge, både längre gångtid och förskjutet tågläge eller inget tågläge alls för tåget. Effek-
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
616
terna beror givetvis på det specifika fallet och därmed också på vilket av ovanstående som inträffar.
Effekterna som uppstår vid olika prioriteringar vid kapacitetstilldelningen kan beröra resenären/transportköparen, operatören och omvärlden. Det rör sig därmed om många olika effekter såsom företagsekonomiska effekter, förlängd res-, transport- eller väntetid, omlopps- och systemeffekter och externa effekter. Informationsmängden som krävs är därför mycket stor, vilket kan innebära problem. Exempelvis är det nödvändigt att känna till vilken efterfrågeförändring ett icke önskat tågläge ger upphov till. Ett annat problem är att alla effekter kanske inte går att värdera. Om effekten är viktig måste den ingå i den samhällsekonomiska bedömningen även om den inte kan avspeglas i ett nyckeltal. Omlopps-, systemeffekter och effekter på andra delar av logistikkedjan är här exempel på viktiga effekter som saknar värderingar i dagsläget. I Banverkets beräkningshandledning finns vissa kalkylparametrar som kan användas för det här ändamålet. Exempelvis tidsvärden, driftskostnader och värdering av externa effekter torde kunna användas.
Ett antal krav ställs på prioriteringskriterierna och nyckeltalen:
• De bör kunna accepteras och förstås av berörda parter.
• De bör vara så beskaffade att de är praktiskt hanterbara, de måste gå snabbt och lätt att använda och förstå.
• Samtidigt måste de vara tillräckligt bra i den bemärkelse att de säger tillräckligt mycket om verkligheten och samhällsekonomin.
Givetvis är det nödvändigt med förenklingar av verkligheten för att modellen ska kunna gå att hantera, men alltför grova förenklingar kan leda till att nyckeltalen blir intetsägande. Kan en komplex verklighet avspeglas i nyckeltal på ett tillfredsställande sätt? Det kommer att bli svårt att hitta bra förenklingar för en enkel modell med enkla nyckeltal.
En slutsats är att det tycks vara möjligt att utforma nyckeltal. Viss information måste dock först tas fram genom forskning. Den avgörande frågan är om det går att utforma nyckeltal som är tillräckligt bra och informativa. Komplexiteten med samhällsekonomiska bedömningar inom detta område bör inte förbises.
Det återstår också ett antal viktiga frågor som måste besvaras. Hur ska de effekter som inte går att värdera inkluderas i den sammantagna bedömningen? Hur ska nyckeltalen se ut och vilka olika
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
617
kategorier ska rymmas? Kan genomsnittliga siffror accepteras av inblandade parter? Hur hanterar man missnöje med nyckeltal eller kategoriindelning?
En annan slutsats är att alternativet med nyckeltal inte är problemfritt eftersom det är kringgärdat av flera svårigheter och frågetecken samtidigt som en metodik ännu inte är utvecklad. I denna promemoria har ingen modell med nyckeltal utvecklats, inte heller har frågan om huruvida nyckeltal är ett bra alternativ besvarats. Däremot har området ringats in, effekter kartlagts och frågans komplexitet belysts.
Under seminariet den 10 september 2002 kommer ett räkneexempel för att illustrera metoden att presenteras.
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
618
1. Inledning
I Järnvägsutredningens huvudbetänkande kommer olika överväganden och riktlinjer gällande kapacitetstilldelningsprocessen att presenteras. Järnvägsutredningen menar att samhällsekonomisk effektivitet bör vara en ledstjärna vid utformningen av prioriteringskriterier för kapacitetstilldelningen. Följande alternativa prioriteringsgrunder står till buds:
• Administrativa kriterier
• Samhällsekonomiska bedömningar
• Ekonomiska styrinstrument, såsom o knapphetsavgifter o auktionering av tåglägen
Vid användning av ekonomiska styrinstrument får de som ansöker om tågläge själva ge uttryck för vad olika alternativ i kapacitetstilldelningen är värda för dem. I fallet med samhällsekonomiska bedömningar är det istället kapacitetstilldelaren som, med hjälp av på förhand beräknade värden, väger samman effekter som uppstår vid tåglägestilldelningen. Här kommer alternativet som innebär samhällsekonomiska bedömningar att av granskas närmare.
Syftet med denna promemoria är att undersöka möjligheterna att utveckla en metod för att på basis av samhällsekonomiska bedömningar göra prioriteringar mellan olika tåg i kapacitetstilldelningsprocessen. Främst diskuteras om det går att ta fram nyckeltal för prioritering mellan olika typer av tåg. De effekter som här bör beaktas i en samhällsekonomisk bedömning kommer att kartläggas och diskuteras.
Promemorian landar i ett antal konstateranden och ringar in några områden som behöver undersökas ytterligare. En färdig modell för samhällsekonomiska prioriteringsgrunder kommer däremot inte att presenteras. Promemorian kommer inte att ta upp prioriteringsgrunder vid störningar, utan kommer att fokusera på planeringsstadiet. Inte heller kommer andra ansatser till samhällsekonomiska prioriteringsgrunder, såsom den s.k. auktionsmodellen, att diskuteras närmare.
Detta område är komplext och komplicerat. Nöten med en väl fungerande modell för prioritering vid tåglägestilldelning låter sig inte knäckas i en handvändning. Att planering av tågtidtabeller i sig kan vara komplicerat bidrar ytterligare till svårigheten att hitta väl fungerande prioriteringskriterier. Det faktum att planeringen av
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
619
tågtidtabeller kan vara komplicerad gör emellertid att bra prioriteringskriterier är än mer önskvärda. Denna promemoria ska endast ses som en liten del i arbetet med att undersöka förutsättningarna för utveckling av en samhällsekonomisk bedömningsmetod inom detta område. Många viktiga punkter får endast en översiktlig genomgång i promemorian. Det finns därför behov av att gå vidare med den här frågan och ytterligare undersöka många av frågeställningarna närmare.
Promemorian grundar sig delvis på samtal med berörda parter inom sektorn. En allmän reflektion som gjorts under samtalen är att det trots många olika åsikter föreligger en vilja att arbeta fram ett bra system för prioriteringar mellan tåg som alla kan förstå och acceptera.
Notera att prioriteringskriterierna inte är avsedda för att optimera en hel tidtabell. De ska snarare användas när prioriteringar mellan olika tåg måste göras vid tidtabelläggningen, efter det att man försökt samordna operatörernas önskemål och det visar sig att alla önskemål inte kan tillgodoses.
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
620
2. Kapacitetstilldelningsprocessen
2.1 Behov av tydliga prioriteringsgrunder
Banverket Trafik utformar tågtidtabellen och är därmed den aktör som fördelar en knapp bankapacitet mellan konkurrerande trafikutövare. Fastställande av tidtabell är en komplex uppgift. Konkurrens om tillgång till spåret vid vissa tidpunkter kan förekomma, då efterfrågan kan överstiga tillgänglig kapacitet. Banverket Trafik ställs då inför den svåra uppgiften att välja vilket tåg som ska få tillgång till det önskade tågläget, och vilket tåg som ska få avstå från önskat tågläge. Vem ska vänta på vem, och hur länge? På vilka grunder och enligt vilken modell ska Banverket Trafik fatta beslut och göra dessa prioriteringar?
Idag framstår prioriteringsgrunden vid tåglägestilldelning för många aktörer som ”luddig” och oklar. Det finns ett behov av klara och tydliga prioriteringsgrunder.
2.2 Viktigt med en snabb hantering vid kapacitetstilldelningsprocessen
Idag uppfattas ledtiderna i planeringen vid tidtabelläggningen av vissa som långa. Alltför långa ledtider kan försvåra planeringen för operatörerna. Det gäller därför att den modell/de nyckeltal som skall användas vid prioriteringarna inte är sådana att de ytterligare förlänger tidsåtgången i planeringsprocessen. Modellen/nyckeltalen måste gå snabbt att använda och att tolka. Även om modellen eller nyckeltalen kan ha en komplicerad bakgrund bör de vara praktiskt hanterbara och lätta att använda.
2.3 Frågetecken kring kapacitetstilldelningsprocessen
I det här sammanhanget väcks frågor inte bara kring prioriteringskriteriernas utformning, utan även kring själva kapacitetstilldelningsprocessen. Exempelvis:
• Vad är ett tågläge? Är 17:00 till Kiruna samma tågläge som om det går 17:15 nästa tidtabelläggning? Vad avgör om det är samma tågläge? Hur definieras ”tågläge”, och vad gör man om parternas definition av begreppet går isär?
• Hur görs prioriteringarna mellan olika tåg i dagsläget?
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
621
• Vilka är typfallen för konkurrens om tåglägen?
• En intressant aspekt är den juridiska. Finns det någon lagstiftning på området? Om ja, hur ser den ut och hur ska den tolkas?
• Exakt var i planeringsprocessen bör de prioriteringskriterier som här diskuteras komma in?
• Finns det behov av och möjligheter att göra förändringar i själva ansökningsprocessen om samhällsekonomiska prioriteringskriterier ska tillämpas?
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
622
3. Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomiska bedömningar
3.1 Vad innebär en samhällsekonomisk bedömning?
Det finns en omfattande litteratur om samhällsekonomisk effektivitet. Här ges en mycket kortfattad och långt ifrån heltäckande beskrivning av begreppets betydelse. Den teoretiska bakgrunden kommer inte att behandlas närmare.
1
Begreppet samhällsekonomisk effektivitet har sitt sammanhang i välfärdsteorin. Den sammanlagda nyttan ska maximeras. Att ha samhällsekonomisk effektivitet som en ledstjärna innebär i praktiken ofta att man gör samhällsekonomiska bedömningar. Även i detta fall, gällande prioritering mellan tåg, blir innebörden att samhällsekonomiska bedömningar bör vara en del av beslutsunderlaget.
I en samhällsekonomisk bedömning ska man ta hänsyn till alla effekter som berörda individer tillmäter något värde. Effekterna kan vara såväl positiva (nytta) eller negativa (kostnad). Det gäller såväl företagsekonomiska effekter såsom andra effekter för individer och samhället, exempelvis externa effekter. Effekterna ska identifieras, värderas och kvantifieras. Effekterna värderas, i kronor, utifrån individernas egna värderingar. Värderingarna kan skattas genom exempelvis marknadspriser eller mätning av individernas betalningsvilja.
Med hjälp av samhällsekonomiska bedömningar kan olika åtgärder jämföras. Värdena på effekterna som åtgärden ger upphov till summeras. Den åtgärd som ger den största sammanlagda nyttan är den som enligt en samhällsekonomisk bedömning är bäst. Inom järnvägssektorn används exempelvis en s.k. Cost-Benefit analys för att bedöma lönsamheten av investeringar.
3.2 Generella svårigheter vid samhällsekonomiska bedömningar
Att göra en samhällsekonomisk bedömning av en åtgärd är ingalunda lätt. En uppenbar svårighet är att den informationsmängd som behövs är mycket stor. Det kan vara kostsamt att skaffa den information som behövs. En del, men inte tillräckligt mycket, av den nödvändiga informationen finns att tillgå redan idag. I det här
1
Se exempelvis Banverkets beräkningshandledning 706, kapitel 1, för en utförligare
beskrivning.
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
623
fallet besitter operatörerna mycket information. Viss information som inte finns i dagsläget borde kunna erhållas genom forskning. Det kan dock vara svårt och tidsödande att skaffa all relevant information.
Ett annat problem är att somliga effekter kan vara svåra att värdera. Om effekten är viktig måste den beaktas, även om den inte kan ingå i den samhällsekonomiska beräkningen. En samhällsekonomisk bedömning bör således även innefatta de effekter som inte kan fångas upp i en samhällsekonomisk beräkning.
Hur ska ovanstående problem hanteras i det här sammanhanget?
3.3 Principer för hur samhällsekonomisk effektivitet kan användas som prioriteringsgrund
Här gäller den samhällsekonomiska bedömningen olika tåglägen. Prioriteringar vid tilldelningsprocessen ska ske enligt samhällsekonomiska kriterier. Innebörden är, kortfattat, att nyttoförändringar (det kommer i praktiken att röra sig om nyttobortfall) av olika prioriteringar ska jämföras. Den trafik som representerar det minsta samhällsekonomiska nyttobortfallet bör vara den som får träda tillbaka eller den som ges lägre prioritet när samtliga önskemål inte kan tillgodoses.
Låt säga att tåg A och tåg B har önskemål om tåglägen som inte går att förena. Ett tåg måste prioriteras och det andra måste då få ett annat tågläge. Om ett tåg inte får önskat tågläge inträffar ett nyttobortfall. Nyttobortfallet om tåg A inte får önskat tågläge, utan istället får ett annat, ska därför jämföras med nyttobortfallet om tåg B inte får önskat tågläge. Den grundläggande frågan är vilka de samhällsekonomiska effekterna blir av att tåg A prioriteras och tåg B får ett annat tågläge, och vice versa. Effekternas värden ska sedan summeras. I vilket scenario erhåller man det minsta nettonyttobortfallet? Det tåg som vid sådana beräkningar medför störst nyttobortfall om det inte prioriteras bör enligt dessa resonemang få önskat tågläge.
3.4 Metodiken – är enkla nyckeltal ett bra verktyg?
Om ett tåg inte får önskat tågläge kan en rad olika effekter inträffa. Redan här kan konstateras att det kan bli svårt och tidsödande att för varje enskilt fall kartlägga, värdera och summera alla relevanta
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
624
effekter. Det gäller alltså att utveckla en metod för att på ett snabbt och enkelt sätt göra dessa beräkningar av nyttoförändringar. Det finns inga givna svar på hur metoden för att göra dessa beräkningar ska se ut.
• Är det bästa att använda en programvara med en komplicerad modell för att göra prioriteringar mellan olika tåg? Eller är det bästa alternativet att använda sig av på förhand framtagna nyckeltal för olika typer av tåg? Kan en komplicerad modell användas för att ta fram nyckeltal, eller ska nyckeltalen baseras på enkla beräkningar?
Metoden måste vara sådan att den är praktiskt användbar. De verktyg som Banverket Trafik ska ha till sin hjälp bör gå snabbt och lätt att använda och vara lätta för berörda parter att förstå. Metodiken måste accepteras av de inblandade. Givetvis är det nödvändigt med förenklingar av verkligheten. Det är orimligt att göra invecklade beräkningar för varje individuellt fall. Samtidigt kan en alltför kraftigt förenklad modell medföra att den i själva verket inte säger tillräckligt om verkligheten och samhällsekonomin och därmed blir ett dåligt instrument. Hur ska en modell se ut som är tillräckligt lätt att använda, men som samtidigt säger tillräckligt mycket om verkligheten?
Nyckeltal är det alternativ som främst beaktas i denna promemoria. Nyckeltalen ska användas för att på ett enkelt sätt beräkna nyttobortfallet för olika typtåg i olika typfall. Huruvida nyckeltal är en framkomlig väg i det här sammanhanget, och hur nyckeltalen bör utformas, kommer att diskuteras i kapitel 5. Innan den diskussionen kan inledas måste en avgörande fråga ställas: vilka effekter inträder om ett tåg inte får önskat tågläge?
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
625
4. Effekter av ej beviljat tågläge
4.1 Olika fall – olika effekter
Om ett tåg ej får det önskade tågläget innebär det att något av följande inträffar. Tåget får
• längre gångtid,
• ett förskjutet tågläge,
• längre gångtid och förskjutet tågläge,
• inget tågläge alls.
Effekterna kan delas in i kategorier. Lämpligt är att föreställa sig att effekter kan delas in i tre kategorier. Effekterna kan beröra
• resenären/transportköparen,
• operatören,
• omvärlden (externa effekter).
4.2 Viktiga faktorer att ta hänsyn till
För att kunna göra samhällsekonomiska bedömningar måste relevanta effekter för det första identifieras. Därefter ska effekterna värderas och kvantifieras. Nedan diskuteras några faktorer som är viktiga, men som kan vara svåra att värdera eller få information om. Det bör redan här understrykas att det kan vara svårt att spåra de relevanta effektsambanden i många fall. Efter diskussionen följer en sammanställning av viktiga effekter.
Efterfrågeförändringar I en samhällsekonomisk bedömning ingår alla effekter som berörda parter tillmäter något värde, därmed också de företagsekonomiska effekterna. Därför ska hänsyn tas till operatörens kostnader och intäkter. Dessa beror emellertid på vilken efterfrågan som råder på operatörens produkt. Efterfrågan kan skilja sig åt mellan olika tåglägen. Efterfrågeförändringar är en viktig faktor bör inte utelämnas. I en modell/nyckeltal bör hänsyn tas till eventuell förändrad efterfrågan.
Ett sätt att göra detta är att använda s.k. elasticiteter. En variabels elasticitet med avseende på en annan variabel är dess känslighet för en förändring i den andra variabeln. Exempelvis anger restidselasticitet hur mycket efterfrågan ändras om restiden ändras med
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
626
x procent. Det kan dock svårt att skatta hur efterfrågan ändras om tågläget ändras.
Överföringar till andra transportslag Icke önskat tågläge kan alltså leda till efterfrågeförändringar. Några resenärer kommer att ta ett annat tåg, några kommer kanske inte att åka alls och några resenärer/kunder kanske väljer ett annat transportslag. De alternativa transportmedlen måste därför beaktas. Kan man förutse när resenären/kunden kommer att välja ett annat transportmedel? Kan något sägas om vilket annat transportmedel som väljs? I de allra flesta fall torde det vara svårt att med säkerhet säga om kunden/hur många resenärer som kommer att välja ett annat transportmedel om operatören inte får önskat tågläge. I andra fall kan det vara mer uppenbart att kunden kommer att välja ett annat transportmedel. Det beror givetvis inte bara på själva tågläget, utan också på vilket utbud det finns av andra transportmedel och pris, kvalitet m.m. på dessa. Vid överflyttning till andra transportmedel kan externa effekter uppstå. Om de inte är försumbara ska de inkluderas i en samhällsekonomisk bedömning.
Om resenären/kunden väljer ett annat transportslag innebär det en minskad nytta för operatören. Men om resenären/kunden väljer ett annat transportslag, låt säga buss eller lastbil, leder det till att buss- eller lastbilsföretaget istället får ökad nytta. Nyttan minskar hos en part och ökar hos en annan. Det är viktigt att komma ihåg att det är nettoeffekten som räknas. Om tågoperatören förlorar en resenär, men bussföretagen vinner densamma, kan nettonyttoförändringen tänkas bli liten.
Omloppseffekter Tågen går i vissa omlopp och det kan vara svårt att utnyttja tågsätt effektivt. Om tågseten utnyttjas effektivt är det bra ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ett icke önskat tågläge kan leda till att omloppen inte fungerar som tänkt. Detta kan innebära stora kostnader för operatören. Omloppseffekterna kan skilja sig åt från fall till fall och det är därför mycket svårt att generalisera sambandet mellan ändring i tågläge och omloppseffekter. Samma typ av tåglägesförskjutning kan medföra höga kostnader för en operatör, men vara betydelselös för en annan operatör. Hur ska detta beaktas i den samhällsekonomiska bedömningen?
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
627
Systemeffekter Tåg hänger ihop i komplexa system. Tågen är beroende av viss timing för att få system, byten och omlopp att fungera. Om system inte går ihop kan det innebära höga kostnader för operatören. Att titta på effekten av att ett enskilt tåg inte får optimalt tågläge räcker därför inte. Hela systemet bör beaktas. När får ändringar av tågläge svåra konsekvenser för tågsystemet? Vilka blir de samhällsekonomiska effekterna av att ett system störs? Att relationerna till andra tåg och andra transportmedel passar kan vara viktigare för operatören än att han får köra en viss tidpunkt – hur ska detta hanteras i praktiken?
Transportens syfte: Gods som en del i produktionsprocessen För att förstå vilka samhällekonomiska effekter som kan uppstå av att ett godståg inte får önskat tågläge bör godstransporten ses som en del i produktionsprocessen. Ett icke önskat tågläge kan få återverkningar på andra delar av logistikkedjan. Produktionseffekter kan också inträffa, som kan röra exempelvis extra personalkostnad vid sen eller oregelbunden lastning. En högre kostnad kan dessutom påverka företagets konkurrenskraft. Alltför dyra transporter i Sverige kan i förlängningen exempelvis leda till att vissa delar av produktionen flyttas utomlands. Vilka blir de samhällsekonomiska konsekvenserna om något av ovanstående påverkas?
Vad betyder det för godskunden om operatören inte får önskat tågläge? Hur vet man om en ändring av ett tågläge får stora eller små konsekvenser för produktionsprocessen? Kortsiktiga störningar såsom förseningar kan leda till svåra konsekvenser för kunden, men här är det vitigt att påminna sig om att den här diskussionen inte handlar om kortsiktiga störningar.
Hur ska transport av tomma godsvagnar hanteras i den samhällsekonomiska bedömningen? Trots att de är tomma är de en del i produktionsprocessen och detta bör beaktas.
Transportens syfte: När resenären har viktiga tider att passa Har transporten något speciellt syfte? Om exempelvis många skolungdomar åker med tåget är det viktigt att tåget är framme innan skolan börjar. Ett förskjutet tågläge kan medföra att skolungdomarna/arbetsresenärerna inte hinner fram i tid och därför inte föredrar tåget. Detta innebär en nyttoförlust – men hur stor? Några resenärer kan ha tillgång till ett bra alternativ (bil, exempel-
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
628
vis), men vad blir effekten för de resenärer som inte har något bra alternativ? Ska grupper med resenärer/kunder med speciella tider att passa få en särbehandling i det här sammanhanget? Hur ska detta i sådana fall avspeglas i modellen som ska ligga till grund för prioriteringarna?
Subventionerad trafik Viss tågtrafik är subventionerad. Kan och bör detta avspeglas i de nyckeltal som ska användas för prioriteringar mellan olika tåg? I dagsläget tycks inga färdiga svar finnas på hur och om detta ska beaktas i den samhällsekonomiska bedömning som diskuteras här. Om den samhällsekonomiska metodiken ska användas för prioriteringar mellan tåg bör frågan om subventioner redas ut.
4.3 Vilka samhällsekonomiska effekter kan uppstå om önskat tågläge inte erhålls?
Nedan följer en sammanställning av möjliga effekter av ej beviljat tågläge.
Persontrafik:
• Resenären
– Ändrad restid eller väntetid. Missad aktivitet.
• Operatören
– Ändrade intäkter – Ändrade driftskostnader (för personal, lok, vagnar etc.) – Omloppsproblem – Systemproblem
• Omvärlden
– Externa effekter såsom miljöeffekter, trängsel, trafiksäkerhet,
vid eventuellt ökad biltrafik och busstrafik
Godstrafik:
• Kunden
– Längre transporttid för varorna, vilket medför ökad kapital-
kostnad (ränta på varuvärdet) – Logistikproblem – Produktionskostnader och konkurrenskraft
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
629
• Operatören
– Ändrade intäkter – Ändrade driftskostnader (för personal, lok, vagnar etc.) – Omloppsproblem – Systemproblem
• Omvärlden
– Externa effekter såsom miljöeffekter, trängsel, trafiksäkerhet,
vid eventuellt ökad lastbiltrafik och sjöfartstrafik
4.4 Kan effekterna värderas? Kan kalkylparametrar ur BVH användas?
I Banverkets beräkningshandledning (BVH 706) finns kalkylvärden som är framtagna för samhällsekonomiska bedömningar av investeringar. Vissa av dessa kalkylvärden torde gå att använda för de effekter som uppstår vid icke önskat tågläge.
Ett scenario som nämnt ovan är att gångtiden kan förlängas. Tidsvärden är därför viktiga. I BVH, kapitel 2, finns tidsvärden för både person- och godstrafik som kan användas. Värdering av tid för privatresenärer och tjänsteresenärer finns angivet i kronor per timme. Värden finns för både åktid, bytestid och väntetid. Värdering av tid för godstrafik per varugrupp finns angivet i kronor per tontimme. Värderingar av åktid är mycket användbara i de fall när gångtiden förlängs. För de fall när gångtiden är oförändrad men tågläget förskjuts blir det hela mer komplicerat. Möjligtvis kan värderingar för väntetid vara användbara då, men dessa ger inte tillräckligt mycket information. Det behövs således mer efterforskning om hur de fall när tågläget förskjuts eller helt dras in ska värderas och hanteras i den samhällsekonomiska bedömningen.
I BVH finns också tågdriftskostnader för person- och godstrafik redovisade. Dessa bör kunna användas i detta sammanhang. För persontrafik gäller att tidsberoende kostnader, redovisade som kr/tågmin, utgörs av kapitalkostnad för fordon, personalkostnader och städning. De avståndsberoende kostnaderna redovisas som kr/tågkm och utgörs av underhållskostnader och kostnad för energi/drivmedel. För godstrafik är den avståndsberoende kostnaden uttryckt i kr/nettotonkm och innefattar exempelvis energikostnad. För godstrafik anges den tidsberoende kostnaden i kr/nettotontimme och innefattar bland annat kapitalkostnad och personalkostnad.
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
630
I BVH finns viss information gällande intäkter på persontrafiksidan. För att korrekt kunna bedöma intäktsförändringar behövs även tillgång till olika efterfrågeelasticiteter. I BVH finns restidselasticiteter och turtätselasticiteter, som anger hur mycket efterfrågan ändras när restid respektive turtäthet ändras. Dessa kan vara användbara. Jag gör emellertid bedömningen att det kan behövas mer efterforskningar för att på ett bra sätt kunna inkludera intäktsförändringar i bedömningen.
Värdering av externa effekter finns redovisade både i BVH och på annat håll. Problemet på den här punkten är att veta om överflyttning till andra transportslag kan förväntas och hur stora de externa effekterna blir. Detta är också exempel på ett område som kan behöva kartläggas ytterligare.
Som ovan nämnts kan effekter på omlopp och tågsystem vara svåra att värdera. I dagsläget finns inga värderingar för detta. Det är dock mycket viktigt att kunna inkludera effekter på omlopp och system i den samhällsekonomiska bedömningen. Förstörda omlopp kan ge upphov till höga språngkostnader. Om det inte är möjligt att få fram värden på omlopps- och systemeffekter gäller det att ta fram ett sätt att ändå ta med dessa effekter i bedömningen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att ett flertal viktiga värderingar redan finns att tillgå, exempelvis värderingar för åktid, externa effekter och driftskostnader. Däremot saknas värderingar av effekter på omlopp och system. Samtidigt behövs mer efterforskning på sådant som hur icke önskat tågläge påverkar efterfrågan och hur effekter på logistikkedjor och produktion ska hanteras.
Det finns givetvis andra frågetecken kring värderingar av olika effekter m.m. Hur ska fasta avgångstider värderas? För närvarande finns inte några sådana värderingar.
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
631
5. Hur ska nyckeltalen utformas?
Då en ansenlig mängd information i dagsläget saknas är det omöjligt att på detta stadium ta fram bra nyckeltal. Ett resonemang om nyckeltalens komponenter och utseende kan dock föras.
Nyckeltalen måste givetvis ta hänsyn till antalet resande på det aktuella tåget. I BVH finns schabloner för beläggningsgrad och typer av persontåg. Dessa schabloner går emellertid inte att använda här. En anledning är att det är genomsnittliga siffror som bl.a. inte beaktar vilken tid på dygnet som resan avser. För att kunna utforma nyckeltal behövs mer detaljerad form om resmönster. Eftersom antal resande skiljer sig åt mellan olika regioner kan inte genomsnittssiffror för hela landet användas. Information om antalet resande på olika tågtyper i olika regioner behövs. Resenärerna kommer också att delas in i olika typer av resande: privatresenärer och tjänsteresenärer. Exempelvis bör utrönas hur många och hur många av varje resandetyp som reser med olika typtåg olika tider på dygnet (”rusningstid” respektive icke-rusningstid kan vara en lämplig indelning) och under veckodagar respektive helger.
Tågen bör delas in i olika kategorier. Snabbtåg, pendeltåg, regionaltåg, m.fl. skiljer sig åt. Även godstågen måste delas in i kategorier. Är kategorierna vagnslast, systemtåg och kombitåg med tillhörande undergrupper baserade på varugrupper lämpliga indelningar?
Det kan vidare tänkas att effekter skiljer sig åt beroende på var i landet man befinner sig. Detta gäller speciellt med tanke på de alternativa transportsätten. På landsbygden kan man ta bilen istället för tåget utan att orsaka trängsel, men i Stockholm blir trängseleffekterna större. Att de externa effekterna kan vara större i storstäderna och att tågen till storstäderna innehåller fler resenärer är argument för att i nyckeltalen göra skillnad på tåg i städer och tåg på landsbygden.
Slutligen måste olika nyckeltal representera olika scenarier. Ovan har fyra fall nämnts: icke önskat tågläge ger upphov till förlängd gångtid, förskjutet tågläge, både förlängd gångtid och förskjutet tågläge eller inget tågläge alls.
Ett möjligt tillvägagångssätt kan vara att analysera de olika tåglinjer som finns och utforma nyckeltal för olika tåglinjer. På det sättet skulle olika regionala skillnader avspeglas, samtidigt som hänsyn kan tas till de olika typfall som vanligtvis inträffar på de olika tåglinjerna.
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
632
Tågen kommer att delas in i grupper och kategorier. Hur ska missnöje med indelningen hanteras? Ett sätt är att låta operatören argumentera och bevisa varför han borde tillhöra en annan kategori. Likaså kan det falla på operatören att påvisa att tågens omlopp rubbas, så att hänsyn tas även till detta. Är det rimligt att låta operatören bära bevisbördan i dessa fall?
En frågeställning som kan nämnas, men som inte diskuteras vidare här, är om ett möjligt alternativ kan vara att låta samhällsekonomiska bedömningar och kanske nyckeltal ligga till grund för administrativa kriterier för prioriteringar mellan tåg. De administrativa kriterierna skulle då delvis kunna baseras på gjorda samhällsekonomiska bedömningar.
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
633
6. Är nyckeltal ett bra alternativ? Slutsatser
Vilka förutsättningar gäller för att samhällsekonomiska prioriteringskriterier ska kunna utvecklas och användas? Är det möjligt att utforma nyckeltal, baserade på samhällsekonomiska bedömningar, för att göra prioriteringar mellan olika tåg?
En slutsats är att det tycks vara möjligt att utforma nyckeltal. Viss information måste dock först tas fram genom forskning.
En annan slutsats är att alternativet med nyckeltal inte är problemfritt eftersom det är kringgärdat av flera svårigheter och frågetecken samtidigt som en metodik ännu inte är utvecklad.
Alternativet med nyckeltal framstår inte som den självklara vinnaren i sökandet efter en lämplig metod för kapacitetstilldelning. Samtidigt bör nyckeltalsalternativet inte avfärdas om de andra alternativen (som inte diskuterats i denna PM) också visar sig vara behäftade med problem och svårigheter.
Den avgörande frågan är om det går att utforma nyckeltal som är tillräckligt bra och informativa. Individuella fall kommer att bedömas med hjälp av schabloniserade värden. Alla effekter går inte att värdera. En rad frågor måste besvaras innan metodiken kan färdigställas.
Det kan konstateras att nyckeltal skulle innebära kraftfulla förenklingar av verkligheten. Ett annat konstaterande är att förenklingar i viss utsträckning måste accepteras. Nyckeltalen kommer att baseras på genomsnittssiffror för olika typtåg och typfall. Kan genomsnittliga siffror accepteras av inblandade parter?
Vidare är det rimligt att anta att prioriteringarna inte kan ske enbart på grundval av nyckeltalen. All information kommer inte att kunna bakas in i ett nyckeltal. En av anledningarna är, som ovan nämnts, att alla effekter inte värderas. Viktiga effekter måste trots detta inkluderas i bedömningen. Det finns också andra motiv till att inte enbart se till nyckeltalen. Specifika situationer kan förekomma. Nyckeltal ska därför ses som en del av underlaget för bedömningarna.
Är nyckeltal ett bra alternativ? Denna PM ger inget svar på den frågan. Däremot anges några kriterier som behöver vara uppfyllda för att nyckeltalen ska anses vara ett bra alternativ. Om det är möjligt att utforma nyckeltal som är
• tillräckligt bra då de säger tillräckligt mycket om verkligheten och samhällsekonomin,
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
634
• beskaffade så att de i praktiken går att använda för prioriteringar i tågtilldelningsprocessen,
• accepterade av berörda parter,
borde nyckeltal vara ett bra alternativ, och kunna användas som en del i beslutsunderlaget vid prioriteringar. Frågan om nyckeltalen kan uppfylla ovanstående kriterier lämnas emellertid öppen.
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
635
Källor
Banverkets beräkningshandledning 706, Hjälpmedel för samhälls-
ekonomiska bedömningar inom järnvägssektorn. Banverket, 2001. Rätt på spåret. Delbetänkande från Järnvägsutredningen. SOU 2002:48. Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på
transportområdet. ASEK (utkast). SIKA, 2002.
Intervjuer
Tomas Ahlberg, SL Pelle Andersson, Green Cargo Håkan Berell, Banverket Sven Bårström, Banverket Anders Clason, Storaenso Thomas Franzén, Banverket Mats Granath, Green Cargo Bertil Hellgren, SJ Hans Hellström, SJ Åke Lewerentz, Banverket Åke Lundberg, Banverket Stefan Malmberg, Tågkompaniet Bo-Lennart Nelldal, KTH Jan-Eric Nilsson, VTI Anders Ohlsson, SSAB Stefan Pettersson, Banverket Mikael Prenler, TiB Roger Pyddoke, Sika Helena Sundberg, SL Pär Ström, Banverket Inge Vierth, Sika Pär-Erik Westin, Rikstrafiken Lena Wieweg, VTI Bo Östlund, TFK
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
636
Räkneexempel
2
Exempel 1, pendeltåg - snabbtåg
Scenario: I Stockholm råder trängsel vid centralstationen. Således råder konkurrens om att snabbt få komma till perrongen. Ett pendeltåg och ett X2000-tåg gör anspråk på att få komma till perrongen samtidigt en vardag kl. 08:30, vilket inte är möjligt. Ett av tågen måste vänta och kommer att få utökad gångtid med 2 minuter. Vilket tåg ska prioriteras?
Alternativ 1: Låt pendeltåget vänta två minuter Indata
• Antal resenärer (antagande): 1 000
3
• Tidsvärde privatresor, åktid, kr/timme (regionala resor): 35
4
• Driftskostnad, kr/tågmin: 47,32
5
• Marginalkostnad, kr/platsmin
6
: 0,19
7
Beräkningar
• Tidsvärde privatresor, kr/minut: 35/60 = 0,58
• Nyttoförlust med avseende på tidsvärde: 2*0,58*1 000 = 1 160 kr
• Ökade driftskostnader: 47,32*2 = 94,64 kr
• Ökade marginalkostnader: 0,19*800*2 = 304 kr
• Total nyttoförlust vid två minuters längre gångtid:
1 160+94,64+304 = 1 594,64 kr
Alternativ 2: Låt snabbtåget vänta två minuter
Indata
• Antal resenärer (antagande): 320
8
, varav 80 % är tjänsteresenä-
rer (256 tjänsteresenärer och 64 privatresenärer)
• Tidsvärde tjänsteresor, åktid, kr/timme (resor längre än 5 mil):
140
9
• Tidsvärde privatresor, åktid, kr/timme (regionala resor): 35
10
2
Källa är Banverkets beräkningshandledning, BVH 706, kapitel 2, om inget annat anges.
3
Källa: SL, muntlig uppgift.
4
Källa: BVH, sid. 15.
5
Källa: BVH, sid. 29.
6
Kostnad per extra resenär som tillkommer utöver 200. I detta fall för 800 personer.
7
Källa: BVH, sid. 29.
8
Källa: SJ, muntlig uppgift.
9
Källa: BVH, sid. 17.
10
Källa: BVH, sid. 15.
SOU 2003:104 Samhällsekonomiska bedömningar…
637
• Driftskostnad, kr/tågmin: 105,5
11
• Marginalkostnad, kr/platsmin
12
: 0,29
13
Beräkningar
• Tidsvärde tjänsteresor, kr/minut: 140/60 = 2,33
• Tidsvärde privatresor, kr/minut: 35/60 = 0,58
• Nyttoförlust för tjänstemännen vid två minuters längre åktid:
2*2,33*256 = 1192,96 kr
• Nyttoförlust för privatresenärerna vid två minuters längre åktid:
2*0,58*64 = 74,24 kr
• Ökade driftskostnader: 105,5*2 = 211 kr
• Ökade marginalkostnader: 0,29*20*2 = 11,6 kr
• Total nyttoförlust vid två minuters längre gångtid: 1192,96
+74,24+211+11,6 = 1489,8 kr
I detta exempel skulle nyttoförlusten bli något större för pendeltåget än för snabbtåget vid en förlängd gångtid med två minuter. Alltså bör pendeltåget i detta fall få företräde vid stationen.
Detta resultat gäller om inga andra viktiga effekter inträder. I en sammantagen bedömning bör hänsyn även tas till omlopp, systemeffekter, förändrad efterfrågan m.m.
Exempel 2, tungt godståg – regionaltåg
Scenario: på en viss sträckning med enkelspår går både godståg och regionaltåg i olika färdriktningar. Enkelspåret gör det tvunget att antingen låta ett godståg ta en annan väg och på det sättet släppa fram två regionaltåg, eller låta två regionaltåg stå åt sidan för möte med godståget och på så sätt få förlängd gångtid med 10 minuter vardera.
Alternativ 1: Godståget får åka en annan sträckning och får förlängd gångtid med 1,5 timmar
Indata
• Förlängd gångtid (antagande): 1,5 timmar
• Snitthastighet: 85 km/h
14
11
Källa: BVH, sid. 29.
12
Kostnad per extra resenär som tillkommer utöver 300. I detta fall för 20 personer.
13
Källa: BVH, sid. 29.
14
Källa: Kristian Johansson, SIKA
Samhällsekonomiska bedömningar… SOU 2003:104
638
• Antagande om last: systemtåg med stål, nettolast 750 ton
15
, 40
vagnar
• Tidsvärde stål, kr/tontimme: 0,86
16
• Driftskostnad systemtåg: 0,078
17
kr/nettotonkm
(avståndsberoende), 2,82
18
kr/nettotontimme
(tidsberoende)
Beräkningar
• Förlängd transportsträcka: 85*1,5 = 127,5 km.
• Nyttoförlust med avseende på tidsvärdet: 0,86*750*1,5 = 967,5 kr.
• Ökade driftskostnader: (avståndsberoende) 0,078*750*127,5 = 7458,75 kr, (tidsberoende)
2,82*750*1,5 = 3172,5 kr.
• Total nyttoförlust: 967,5+7458,75+3172,5 = 11 598, 75 kr.
Alternativ 2: De två regionaltågen får vänta tio minuter vardera för möte med godståg
Indata
• Antal resenärer (antagande): 50 personer i varje tåg.
19
• Tidsvärde privatresor, åktid, kr/timme (nationella resor): 70.
20
• Driftskostnad interregio, kr/tågmin: 44,38
21
Beräkningar:
• Tidsvärde kr/minut 70/60 = 1,167
• Nyttoförlust med avseende på tid: 100*10*1,167= 1167.
• Ökade driftskostnader: 2*(44,38*10) = 887,6
• Total nyttoförlust: 1167+887,6 = 2054,6 kr
I detta exempel blir nyttoförlusten större för godståget än för de båda regionaltågen. Godståget bör därför prioriteras. Detta gäller om inga andra effekter på ex. omlopp, system eller efterfrågan inträffar.
15
Källa: BVH, sid. 34.
16
Källa: BVH, sid. 21
17
Källa: BVH, sid. 34
18
Ibid
19
Källa: SJ, muntlig uppgift.
20
Källa: BVH, sid. 15.
21
Källa: BVH, sid. 29.